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GENEALOGIA DA CONSTITUINTE: DO AUTORITARISMO DEMOCRATIZAO1 Antnio Srgio Rocha
Era possvel a volta do Brasil democracia sem os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) de 1987-1988? Por que o formato adotado foi o de um Congresso Constituinte? Como entender o resultado de suas atividades? Neste artigo, argumentamos que o regime instalado a partir de 1964 se proveu de atributos institucionais que efetivamente exigiram que a redemocratizao se desse atravs de um processo constituinte. A reiterada constitucionalizao das normas antidemocrticas e das medidas de exceo por parte dos militares e dos seus aliados civis, conjugada ao dcit de legitimidade da ordem autoritria, tornaram incontornvel o recurso a uma assembleia constituinte para a instaurao de uma institucionalidade democrtica no pas.
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Este texto uma verso bastante compacta do material produzido pela pesquisa iniciada em 2008 no Cedec, sob amparo nanceiro do CNPq, intitulada Em busca do processo constituinte, 1985-88 e em curso de renovao. Os diversos depoimentos colhidos, a ampla documentao primria levantada e coligida e a literatura consultada so a base dos cinco volumes de Memria da constituinte atualmente em preparao pelo autor.
Lua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
Genealogia da Constituinte: do autoritarismo democratizao
O ddalo da transio poltica brasileira lanou razes no hbrido institucional construdo no autoritarismo. No se pretende recontar aqui essa transio. O foco deste trabalho recai nas escolhas polticas feitas pelos protagonistas tanto da oposio quanto do regime a partir das instituies postas pela ordem autoritria. Busca-se evidenciar os momentos crticos dessa longa, complexa e sinuosa jornada rumo transformao do regime, encadeando e integrando eventos, atores e contextos de deciso a partir de episdios ordinariamente tratados de forma separada: autoritarismo, transio poltica e Constituinte. O recurso diacronia intenta destacar as linhas de continuidade e as inexes dessa trajetria. Almeja-se com isso estabelecer as bases para a construo de uma narrativa que possa prestar-se ulterior discusso de questes relativas mudana poltica e construo institucional em termos de processos constituintes comparados.
30 A congurao institucional do autoritarismo

Na poca, como ainda hoje, a caracterizao institucional do perodo 1964-1985 constituiu-se em objeto de dissenso entre os analistas, pelos atributos heterclitos que estavam presentes naquela congurao poltica. Indubitavelmente se tratava de um regime repressor e violador de direitos humanos, e desde logo calcado na Doutrina de Segurana Nacional. A ambgua moldura institucional que se estabeleceu a partir de sua instalao o fez receber denominaes diversas: situao autoritria (Linz, 1973; Cardoso, 2006), hbrido institucional (Kinzo, 1988) e regime burocrtico-autoritrio (ODonnell, 1990, Hagopian, 1996). No , entretanto, a discusso e a adequada classicao do perodo enquanto regime poltico que importam aos propsitos deste artigo, e sim pr em evidncia as restries e os incentivos que as instituies representativas postas pelo autoritarismo exerceram sobre as escolhas polticas dos atores em
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especial, suas consequncias sobre a dinmica da mudana da ordem constitucional instaurada pela coalizo civil-militar que empalmou o poder em 1964.
Militarismo e instituies representativas

A concepo tutelar das Foras Armadas (FFAA) sobre a poltica brasileira teve traos formativos muito ambivalentes. Ainda que se pusesse em xeque a possibilidade de democracia no pas e se buscasse excluir outros atores do ncleo decisrio, tambm se procurou salvaguardar a instituio militar e colocar em prtica uma certa verso de governo representativo. Assim, desde o incio, houve esforo para a montagem de uma concepo impessoal de governo. Ao tempo que desconavam e desprezavam os civis, as FFAA temiam que, ao assumir o controle do sistema poltico, sofressem um processo de autodesagregao. O temor maior era o surgimento de lideranas caudilhistas, com o potencial de antagonizar lideranas militares e esfacelar a organizao como era o exemplo visvel das demais naes latino-americanas. Nesse sentido, os doutrinadores militares estabeleceram uma cuidadosa separao entre as funes de governante e as funes de membro das FFAA, por meio da criao de regras rgidas para evitar a politizao entre os militares. So exemplos desse esforo (i) a ida obrigatria das lideranas carismticas para a reforma; (ii) a manuteno da Presidncia da Repblica como cargo eletivo ainda que pela via de um Colgio Eleitoral e (iii) a manuteno dos limites tradicionais durao do mandato, juntamente com uma norma contra a reeleio. Ao se operar in tanden com esse aspecto, buscou-se a preservao de um sistema representativo. Se verdade que os militares manipularam contnua e sistematicamente as condies nas quais as eleies ocorreram nos vinte anos do regime, tambm fato que eles no tentaram eliLua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
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minar o sistema eleitoral ou substitu-lo por uma doutrina de representao inteiramente distinta por exemplo, pelo corporativismo , e ininterruptamente ocorreram eleies no pas entre 1965 e 1982. Mesmo com um sistema partidrio articial e compulsoriamente criado (tanto em 1965 como em 1979), nunca se deixou de contar com uma agremiao oposicionista que atuasse abertamente no sistema poltico. Ao contrrio dos demais regimes militares da Amrica do Sul ou do Estado Novo varguista , o Congresso Nacional permaneceu aberto durante a maior parte do tempo, funcionando ao menos como locus de vocalizao e resistncia por parte da oposio parlamentar. Em termos institucionais, tratava-se de um regime poltico incompletamente autoritrio.
Aparato constitucional: a legalidade-sine-legitimidade 32

J em abril de 1964, poucos dias aps o Golpe Militar, o senador Alusio de Carvalho Filho2 subia tribuna do Legislativo federal para pedir publicamente a convocao de uma Assembleia Constituinte. A constitucionalizao do novo regime, no entanto, s se daria dali a trs anos: incorporando o arbtrio dos Atos Institucionais e das dezenas de Atos Complementares promulgados at ento, a Carta Constitucional de 1967 criava um sistema poltico com vasta concentrao de poderes no Executivo e no nvel da Unio. De facto como de jure, cavam abolidos os controles verticais e horizontais sobre os detentores do poder poltico. A Presidncia da Repblica se tornava o rgo mximo do regime. Buscava-se institucionalizar sua reproduo por meio de um Colgio Eleitoral, como se lia no artigo 76 da Carta: O Presidente da Repblica ser eleito pelo sufrgio de um Colgio Eleitoral, em sesso pblica e mediante votao
Membro da UDN (BA) e suplente de Octavio Mangabeira. Depois se liaria Arena, vencendo a eleio para o Senado Federal em 1966.
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nominal3. A escolha de governadores de estado, prefeitos de capitais e de municpios em rea de segurana pblica caria como atribuio exclusiva do chefe de Estado. Do ngulo da sociedade, os direitos civis dos brasileiros eram virtualmente aniquilados. Conquanto tenha havido certa expanso de direitos sociais, sua regulao seguiria sob frrea tutela do Estado4. Mas no caso dos direitos polticos, houve ambiguidades (Carvalho, 2010). Muitas levas de cassaes de mandatos e de incapacitao eleitoral eliminavam as lideranas que o regime considerava inaptas para o jogo poltico que praticava. Para o eleitorado em geral, entretanto, preservou-se o direito de voto em pleitos proporcionais (deputados federais, estaduais e vereadores) e para Senado Federal. E, embora dicultosa, no se vedava formalmente a criao de novas agremiaes polticas. Em 1969, a Emenda Constitucional n. 1 feita Carta de 1967 extremaria a dimenso repressora do regime, constitucionalizando o liberticida Ato Institucional n. 5. No mesmo ano, a Lei de Segurana Nacional estabeleceria a pena capital para vrios crimes de natureza poltica (Moreira Alves, 1984). A ambiguidade cessava. Entravam em latncia as instituies representativas at ento criadas. O regime se tornava abertamente ditatorial. Mesmo profusa e minuciosamente escorada em constituies, atos e diplomas legais5, a coero per se, entretanto, no
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Prescrevia-se a composio do Colgio Eleitoral atravs dos membros do Congresso Nacional e por trs delegados indicados por cada Assembleia Legislativa estadual, adicionados de mais um delegado a cada 500 mil eleitores inscritos no estado, no podendo nenhum deles ter menos de quatro delegados. A eleio do Presidente se faria por maioria absoluta dos votos. Uma Lei Complementar regularia os procedimentos do rgo. 4 Com a manuteno e mesmo incremento da concepo de cidadania regulada (Santos, 1979). 5 Em depoimento equipe do Cedec, Clio Borja opinou: Esse vezo da linha-dura em ter Constituies, emendas, algo nsito organizao militar, por tratar-se de uma organizao toda ela minuciosamente regulada. De modo que esse conjunto de atos e emendas dos militares de fato no tinha nada a ver com constitucionalizao. Era na verdade um grande RDE, uma ampliao do Regulamento Disciplinar do Exrcito.
se bastava como meio para consolidar o domnio poltico do Movimento de Maro. Era o seu futuro que colocava dvidas: como estabilizar a nova ordem poltica ao menos no indenido perodo de preparao para um retorno democracia prometido pelos militares6? Faltaria, talvez, o elemento que Clio Borja apontou mais tarde: a questo saber por que no veio da elite civil a doutrina autoritria que, acredito, teria sido a frmula de estabilizao do regime7. A hiptese do dcit de legitimidade seria elaborada de forma sistemtica por Linz (1973), em seu clssico estudo sobre o caso brasileiro,8 resumida posteriormente em reportagem de peridico brasileiro:
No Brasil, a existncia de uma situao autoritria [...] uma evidncia das diculdades que se apresentam para a institucionalizao desse tipo de regime. [...] As duas frmulas de legitimao apartidria a carismtica e a corporativa no parecem estar
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As tentativas de dotar o regime de um arcabouo institucional ocorreram tambm de fora do governo. Em 1965, o jurista Goffredo Telles lanava a obra A democracia e o Brasil. Em 1966, o socilogo Oliveiros Ferreira colaboraria intensamente no recolhimento de sugestes para a equipe de redatores da Constituio Federal de 1967, como relataria mais tarde, em 1986. Em 1972, o jurista Manoel Gonalves Ferreira Filho apresentava, na primeira edio do seu livro A democracia possvel, um projeto minucioso de institucionalizao do regime. Considerava que [...] a construo poltica que ora se impe reclama a elaborao de uma nova Constituio. A de 1967, embora retocada em 1969, pela Emenda Constitucional n. 1, no atende s exigncias da institucionalizao revolucionria [...] nem apta a assegurar a continuidade da obra da Revoluo de Maro. [...] Tanto assim que a sobrevivncia da Revoluo tem sido garantida, segundo muitos pretendem, pelo Ato Institucional n. 5, que, na verdade, a suspende. [...] Essa tarefa poltica magna: a democracia possvel para o progresso na ordem (Ferreira Filho, 1972, p.126). 7 possvel que os idelogos-juristas do regime tenham pressentido essa falta irreparvel na montagem da nova ordem poltica, ao antecipadamente sustentarem que havia uma legitimidade intrnseca no movimento civil-militar de 1964, conforme se l no prlogo do primeiro Ato Institucional: A Revoluo vitoriosa se investe no Poder Constituinte. [...]. Assim, a revoluo vitoriosa, como Poder Constituinte, se legitima por si mesma. 8 Para uma crtica ao conceito de crise de legitimidade como explicao para a sada do autoritarismo e a transio poltica, ver Przeworski (1986).
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disponveis para os governantes brasileiros. [...] No melhor dos casos, os governos se sucedero administrando a economia, mas adiando quase indenidamente qualquer projeto srio e consistente de institucionalizao poltica. Falando de forma pragmtica, tal processo, combinando a administrao, manipulao, decises arbitrrias, campanhas aparentes e frequentes mudanas de pessoal, pode vir a ser bem-sucedido enquanto a economia for bem. Isso poderia assegurar a continuidade da situao atual, mesmo deixando para o futuro um vcuo poltico aterrador (Veja, 1973, pp.3-12).
Muito antes da crise econmica que, conforme vaticinava Linz, derruiria o regime, suas principais lideranas encetariam passos de afastamento do autoritarismo puro e duro. Uma nova dinmica se instalaria no sistema poltico.
O hbrido se move
Nem regime militar, nem ditadura, mas uma democracia relativa9. Tal era a avaliao que as lideranas das FFAA faziam da ordem poltica que instalaram no pas. O prprio valor da democracia no era negado, e pretendiam que a represso fosse uma medida excepcional, com durao temporria. Tentativas de liberalizar o regime ocorreram desde o seu incio. Castello assumiu a Presidncia comprometendo-se com o retorno democracia em dois anos; a linha-dura o obrigaria a adiar continuamente a promessa, ao nal des9
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Eu discordo da denominao regime militar para o perodo de 1964 a 1985 no Brasil. Porque regime militar foi aquilo que eu vi no Peru, quando l estive como representante da nao brasileira. Vi o presidente da Repblica, general Velasco Alvarado, em reunio com seu ministrio todos eram da caserna, todos estavam fardados. Para mim, esse que foi um regime militar. No caso do nosso pas, vou pedir ajuda ao general Geisel para denir o que tivemos: o regime foi uma democracia relativa (depoimento de Jarbas Passarinhos equipe do Cedec, concedido em Braslia, em 2010).
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cumprida. Desde a sua posse, Costa e Silva anunciava a alvorada da democracia mas presidiria o mergulho do pas na ditadura escancarada pelo AI-5. Mesmo sob Mdici, com o pas convulsionado pela virulncia repressiva, o ministro Leito de Abreu tomaria a iniciativa de encomendar ao politlogo norte-americano Samuel Huntington um estudo para balizar a estratgia poltica do governo rumo a uma pretendida liberalizao (Branco, 1982)10. Longe da imagem de grupo monoltico e do discurso da coeso interna, no interior das FFAA havia, na realidade, uma funda e continuada disputa entre as faces ditas linhas-dura e reformistas acerca dos rumos do regime. No seio da oposio, existia igualmente uma vincada diviso acerca das vises e das estratgias da luta pela superao do autoritarismo. Um caso exemplar dessa disputa se deu em setembro de 1973, quando o cientista poltico Wanderley Guilherme dos Santos apresentou um trabalho sobre a reorganizao institucional do Brasil no plenrio do Congresso Nacional. Ele sugeriu que a ordem poltica fosse descomprimida por etapas, buscando-se evitar os riscos de uma recompresso, a ser desencadeada pelas foras extremistas (Santos, 1978). A tese de Santos gerou imediata reao na ala da oposio parlamentar composta pelos autnticos do MDB, que criticaram e combateram duramente a concepo gradualista da mudana de regime. Assim como a oposio clandestina, os autnticos pretendiam no menos que uma ruptura frontal com o regime. Tambm os oposicionistas se fraturaram em duas alas frequentemente irreconciliveis. Foi em 1974, com a posse do general Geisel na Presidncia da Repblica, que passos efetivos para a distenso do regime anal ocorreram, ao serem introduzidas alteraes
10 Huntington formular uma proposta de mexicanizao do pas, por meio da transformao da Arena em um partido dominante ao estilo do PRI. A proposta no ter acolhida pelo regime.
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no padro de relacionamento regime-oposio. Da parte do governo, buscava-se uma gradual reduo dos custos da coero, ao tempo que operava para conter a crescente autonomia do aparato da represso. Da parte da oposio, havia a explorao sistemtica dos espaos polticos que surgiam a cada momento. A revitalizao das instituies representativas do regime fez com que o MDB lograsse se organizar como uma poderosa fora eleitoral, capaz de extrair importantes concesses junto s lideranas governamentais. Ainda assim, haveria um implacvel fogo cruzado entre os extremistas do regime e da oposio, e a abertura poltica geiseliana se daria se forma lenta, gradual e segura11. Eppur se muove.
Constituinte: o MDB e o projeto democrtico

A agenda poltica da oposio institucional se construiu em torno de quatro reivindicaes fundamentais: retorno ao Estado de direito, anistia poltica, eleies diretas para presidente da Repblica e uma nova Constituio. Esses pleitos e essas demandas delinearam o projeto democrtico do MDB para o pas (Kinzo, 1988). Por certo, a prioridade e a sequncia de tais conquistas no eram, e no podiam ser, objeto de escolha deliberada em parte, pela adversas circunstncias polticas em que se vivia, mas tambm pelas disputas no interior da prpria agremiao oposicionista. O projeto democrtico emedebista conheceria contornos efetivos em julho de 1971, quando, pela primeira vez, se lanou formalmente a proposta de convocao de
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11 A frase de Geisel foi dita em 29 de agosto de 1974, em reunio com dirigentes da Arena. Geisel destacava que promoveria o mximo de desenvolvimento econmico, social e poltico com o mnimo de segurana indispensvel. Agregava que presses para que esse processo fosse mais acelerado seriam um erro: Tais presses serviro, apenas, para provocar contrapresses de igual ou maior intensidade, invertendo-se o processo da lenta, gradativa e segura distenso (Gaspari, 2003).
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uma Assembleia Nacional Constituinte, na chamada Carta de Recife. Num ambiente nacional marcado pela euforia diante do milagre econmico, o partido oposicionista vivia uma fase de mutilaes e cassaes, numa quadra de persistentes reveses eleitorais. Da clandestinidade, muitos grupos contestavam a convivncia da oposio legal com as regras autoritrias, e parte da agremiao passou a pregar a sua autodissoluo como forma de protesto contra o regime. A Carta de Recife vinha para denir a Constituinte como uma necessidade e um objetivo concreto da luta do MDB contra o autoritarismo. A tese da Constituinte, no entanto, operava mais para demarcar a diviso entre os emedebistas autnticos (que a defendiam) e os moderados (que a condenavam) do que para mobilizar o partido na atuao por uma nova ordem constitucional12. Esse objetivo seria retomado e sistematizado nas movimentaes do MDB visando s eleies de 1974, com o lanamento da campanha Constituinte com anistia. Nenhum desses dois objetivos vingaria nesse pleito, contudo, o partido colheria uma expressiva e inesperada vitria eleitoral. Assim, detalhe importante, ao atuar no interior das regras estipuladas pelo prprio regime, o partido demarcava o que um analista denominar de abertura pela via das eleies (Lamounier, 1986). A reverso da sorte eleitoral alentaria o grupo dito moderado da oposio, robustecendo sua convico da viabilidade da luta no seio da institucionalidade autoritria. Tal como Castello em 1965, o governo Geisel no afrontou o resultado adverso das eleies. Mas reagiu com dureza, de modo a neutralizar a vantagem oposicionista e evitar novo avano no pleito de 1978. O Pacote de Abril,
12 Depoimento de Fernando Lyra ao autor, concedido em Recife, em julho de 2012.
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de 1977, a sua resposta13. O teor autoritrio das medidas, o recesso forado do Congresso e a cassao do lder do MDB, Alencar Furtado, levariam o partido a uma srie de reunies tensas em busca de uma forma de atuao e de resistncia mais vigorosa do que as suas repetidas notas de protesto. Dessa crise interna do MDB surgiria a xao da Constituinte como prioridade suprema para a oposio. Decide-se desencadear uma campanha de mbito nacional pela convocao, como se ouviu no discurso feito por Ulysses Guimares na ocasio:
Um povo s se autodetermina politicamente pela democracia [...]. O caminho histrico e universal indicado pela honestidade poltica e trilhado pelos democratas sinceros e coerentes a convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte, proposta urgente, institucional e salvadora do MDB (Delgado, 2006, p.188).
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Doravante, o tema da Constituinte seria evocado e perseguido sistematicamente pelo MDB. Em 1978, com a candidatura de Euler Bentes Presidncia da Repblica pelo partido, haveria nova invocao por uma Constituinte. Ao encaminhar a votao no plenrio do Colgio Eleitoral, discursava Ulysses:
Repito que o Movimento Democrtico Brasileiro estrategicamente aceitou a via indireta com a esperana e o compromisso, se vitoriosos seus candidatos, de enxotlos da vida pblica brasileira, com a imediata convocao
13 A Emenda Constitucional n. 8 de 1977 modicou tambm a composio do Colgio Eleitoral: alm de incorporar os senadores binicos ao rgo, passava a adicionar um delegado para cada um milho de habitantes de cada estado-membro, diminuindo ainda mais a representao daqueles estados com nmero elevado de eleitores por delegado, ao passo que aumentava um delegado a representao dos estados onde aquele nmero era baixo (Soares, 1984).
de uma Assembleia Nacional Constituinte e a consequente eleio, pelo voto direito, universal e secreto do presidente da Repblica, dos governadores de Estado, dos prefeitos municipais e dos senadores [...] (Delgado, 2006, p. 191).
Em 1979, logo em seguida sano da Lei n. 6.767 1979, recriando o pluripartidarismo no pas, deputados e senadores lanaram o Manifesto dos fundadores do PMDB, em que se lia:
O PMDB prosseguir e intensicar a luta travada pelo MDB em prol das grandes teses democrticas: manuteno do calendrio eleitoral, eleies diretas em todos os nveis, defesa da autonomia dos municpios e fortalecimento da Federao, democratizao do ensino, anistia ampla, geral e irrestrita, liberdade de informao, restaurao dos poderes do Congresso e convocao de uma Assembleia Nacional Constituinte [...] (Delgado, 2006 p. 193).
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A partir de ento, o MDB passaria a promover atos, editar publicaes e realizar seminrios sobre a Constituinte, disseminando a discusso nos quadros partidrios e em vrios setores da sociedade. Em reunio no nal de 1981, divulgava-se no boletim do partido:
As principais preocupaes do partido voltam-se agora para 1982. Trata-se de utilizar o pleito direto para aprofundar a luta pela democracia e contra a poltica econmiconanceira antinacional e antipopular, para conquistar grande vitria eleitoral e acelerar a convocao da Assembleia Nacional Constituinte (Delgado, 2006 p. 196).
Em preparao para a campanha eleitoral de 1982, o PMDB elaborou o documento Esperana e mudana. Mais uma vez, l se escrevia: O MDB lutar por uma Assembleia
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Nacional Constituinte. Consumadas as eleies, e com as expressivas vitrias para governo de nove estados, a prioridade do partido se inclinou pelas alternativas para chegar Presidncia da Repblica. A Constituinte teria ento de esperar.
Os juristas e a luta pelo Estado de Direito

A campanha pela reconstitucionalizao do pas no se circunscreveu ao partido oposicionista. Papel fundamental tambm seria desempenhado pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). O engajamento, entretanto, s se daria tardiamente, como lembrou um dos seus membros:
A OAB havia apoiado o Golpe em 1964, e, durante muitos anos, foi indiferente poltica. Tanto que, em 1970, no auge do AI-5 e da represso, no houve nenhuma manifestao pela abertura democrtica no congresso da OAB aqui em So Paulo, cuja temtica foi A OAB e a ordem econmica como se a OAB no tivesse nada a ver com a ditadura militar que estava imperando no Brasil14.
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O ano de 1977 marcaria uma inexo nessa postura, com a eleio do jurista e historiador Raymundo Faoro para a presidncia nacional da OAB. A partir da, toda a advocacia mais ligada ao projeto de abertura democrtica liou-se corrente que Raymundo Faoro liderava na OAB, e a Ordem cindiu-se entre aqueles que se engajavam no processo de abertura e aqueles que no tinham esse engajamento15. Mesmo entre os advogados progressistas, haveria dissenses quanto estratgia de retorno ao Estado de direito. To logo assume, Faoro se afasta de duas das principais bandeiras do projeto oposicionista: convocao de uma Assem14 Flavio Bierrenbach, em depoimento concedido em 2010 equipe do Cedec, em So Paulo. 15 Flavio Bierrenbach, em depoimento concedido em 2010 equipe do Cedec, em So Paulo.
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bleia Constituinte e promulgao de uma anistia poltica. O presidente da OAB prefere transferi-las para o elenco dos objetivos: A Constituinte um dos caminhos. Mas no o nico. [...] A anistia um passo desta pacicao. No , talvez, um passo prvio (Osiel, 1986). Para o representante da OAB, a reaquisio do habeas corpus e das garantias da magistratura eram as exigncias mais prementes da luta poltica, como lembra Maria Victoria Benevides: Faoro analisava que dar prioridade a um processo constituinte naquela hora seria abrir o caminho para todo tipo de disputa poltica, rompendo a frente contra a ditadura, contra o entulho autoritrio ento vigente. E dizia: Quem que vai ser contra o habeas corpus, ou contra as garantias da magistratura, ou contra ampliar os direitos dos anistiados? Vamos nos concentrar nisso16. A implementao dessa estratgia levou Faoro a buscar negociaes com o ncleo reformista do governo Geisel Golbery, Leito de Abreu e, sobretudo, Petrnio Portella. E o fez com vigor. Em 1978, j sob a nova presidncia, o Congresso Anual da Ordem foi realizado em Curitiba. O encontro ocorreu sob um clima de estranhamento generalizado. Faoro havia convidado Petrnio Portela, ento o ministro da Justia do regime, para participar da cerimnia inaugural. Setores da advocacia mais engajados com o projeto de abertura democrtica reagiram com surpresa e desconcerto iniciativa de Faoro, e a conferncia do alto membro do governo gerou certa diviso na prpria OAB. Enquanto o presidente nacional da OAB movia cuidadosamente suas peas no tabuleiro de xadrez das relaes regime-oposio, outra vertente de juristas optou por uma manobra mais incisiva. Em 11 de agosto de 1977, o professor Goffredo Telles leu um manifesto na Faculdade de
16 Depoimento da professora Maria Victoria Benevides equipe do Cedec, concedido em So Paulo, em 2008.
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Direito da Universidade de So Paulo, no qual repudiava a ditadura militar e exigia a imediata restaurao do Estado de direito. Sua Carta aos brasileiros era subscrita por dezenas de juristas e personalidades polticas e gerou um impacto profundo no pas17:
Denunciamos como ilegtimo todo Governo fundado na fora. Legtimo somente o o Governo que for rgo do Poder; Proclamamos a soberania da Constituio [...] e armamos que a fonte legtima da Constituio o Povo; [...] o Poder Constituinte pertence ao povo, e ao Povo somente. Se uma ordem legtima, por ser obra da Assembleia Constituinte do Povo, nenhuma outra ordem, provinda de outra autoridade, pode ser legtima. [...] a ordem que queremos a ordem do Estado de Direito. A conscincia jurdica do Brasil quer uma cousa s: o Estado de Direito j [grifos do autor] (apud Schubsky, 2007, p. 35).
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Sob o inuxo desses acontecimentos, em maio de 1980, com a presidncia de Bernardo Cabral, acontecia o Congresso Anual da OAB em Manaus, em que se levantava explicitamente a bandeira da Constituinte. A partir dessa tomada de posio, a OAB convocaria uma reunio nacional especca o Congresso Pontes de Miranda, realizado em Porto Alegre, em 1981 no qual aprovaria um anteprojeto de sugesto para uma futura Constituio. Em 1983, em So Paulo, aconteceria o Congresso de Advogados Pr-Constituinte, com a produo de dois alentados anais, repletos de comentrios e sugestes elaboradas para a futura ANC. Em 1985, a categoria exerceria inuncia e participaria decisivamente da futura Comisso Afonso Arinos e, em seguida, em assessoramentos na prpria Constituinte, j em 1987-1988.
17 Seu brado Estado de direito, j seria reaproveitado, em 1984, na presso popular pelo restabelecimento da votao direta para presidente da Repblica.
Do temor ao tremor o abalo que vem da sociedade

A contrapelo dos casos clssicos, a sustentao do autoritarismo brasileiro no se deu pela via do entrosamento sociedade-Estado (Cardoso, 2010). Aqui, fora ntida a opo do regime por desideologizar essa relao. Neste carter desmobilizador do caso brasileiro, Linz (1973) destacaria a fragilidade e a precariedade do arranjo institucional instalado a partir de 1964. Os eixos da crtica ao regime, vocalizadas pela Universidade, SBPC, igreja catlica e OAB, centravam-se na denncia e no combate s violaes aos direitos humanos perpetradas pelo aparelho repressor, por meio do macio e sistemtico uso da violncia, prises e tortura contra os subversivos. O terror de Estado se prestava a manter silente e obediente a sociedade. Em ns da dcada de 1970, a irrupo das greves sindicais no ABC paulista marcaram a reverso do quadro. Inicialmente uma luta dos trabalhadores contra o arrocho salarial, a contestao frontal poltica econmica do regime acarretada pelas greves levou o movimento a uma escalada de enfrentamentos que, ao nal, incluiu na pauta o m da tutela do Estado nos conitos trabalhistas em outros termos, nada menos que o desmonte do prprio sindicalismo corporativista no pas. O embate projetou novas lideranas e protagonistas; conjuntamente, sindicalistas e advogados trabalhistas se converteram em novos atores sociais, de marcante presena na cena pblica. A partir da greve na Scania, em maio de 1978, paralisaes se espalharam por todo o pas. A forte adeso s greves alcanou parte substancial das indstrias e da se disseminou por segmentos diversos das classes mdias mdicos, professores, servidores pblicos , angariando simpatia e apoio de uma opinio pblica outrora indiferente. Na dcada de 1980, em aberto desao ao marco regulatrio do autoritarismo, o Brasil se tornou o pas com
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o maior volume de greves no mundo, o que levou um analista a sustentar que, ao lado do gradativo acuamento do regime pelas vitrias eleitorais oposicionistas, uma abertura por meio de greves foi elemento decisivo na transio poltica (Noronha, 2009, p. 3). Novos personagens entravam em cena. Com eles, uma vasta e heterognea agenda de direitos se inscrevia no horizonte das mudanas polticas no pas. Em 1979, a UNE foi reaberta e os estudantes readquiriram visibilidade e protagonismo. Em encontros regionais e nacionais, participantes do movimento sanitarista debateram os rumos da sade pblica no pas; educadores formularam diagnsticos e reivindicaram mudanas no quadro educacional brasileiro; o incipiente movimento ecologista tomou corpo e rmou pauta de exigncias para o meio-ambiente. Uma movimentao-cidad teve encontro marcado com a futura Constituinte. Ao veio poltico-institucional da transio se agregava, ento, a vertente dos movimentos sociais. E parcela pondervel dessa vertente, merc dos vnculos que estabeleceram entre si, com a igreja catlica e com os sindicalistas, conuiu na constituio do Partido dos Trabalhadores (PT). O impacto dessa nova agremiao sobre a poltica nacional foi assim resumida: A criao do PT em 1980 como um partido fortemente ligado aos sindicatos e aos movimentos sociais nascentes criou uma diviso de trabalho entre as oposies. Ao PMDB, coube a bandeira da democracia; ao PT, a da igualdade (Noronha, 2009). No foram apenas as foras populares que organizaram suas reivindicaes. A mobilizao social tambm alcanou o empresariado. Cardoso (2005) assim pontuou a mudana:
O regime era at ento sustentado pela burguesia, satisfeita e industrializando pelas benesses a que tinha acesso. A relao era to prxima que, por muito tempo, Estado
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e burguesia pareciam ser a mesma coisa. Se, no entanto, desfrutava os benefcios, a burguesia no decidia. Com a liberalizao do regime, os empresrios percebem a brecha e se lanam ao controle da hegemonia, busca de comandar as decises da economia (Cardoso, 2005).
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E comeam a se dessolidarizar com o regime. Teve incio a campanha pela desestatizao da economia (Velasco e Cruz, 1995), que cada vez mais colocaria parte pondervel do empresariado numa postura de crtica s instituies econmicas do regime. Os meios de comunicao desempenharam papel de peso no reconhecimento pblico dos atores sociais em constituio. A partir do abrandamento dos controles do regime, promovido por Golbery, de modo a acuar o aparelho repressivo, a prpria mdia investiria na construo dos atores , sejam aqueles ligados ao novo sindicalismo, sejam empresrios considerados progressistas: Cludio Bardela, Antnio Ermnio de Moraes, Jos Midlin. Em parte, essas novas lideranas empresariais aderiram s teses da oposio e elaboraram um discurso tomado ao MDB: distribuio de renda, nfase no social, maior participao nas decises econmicas. Se os tremores advindos de uma sociedade em intensa movimentao escavaram um fosso na capacidade de controle do regime, abalo mais forte proviria do mbito da economia. Em ns de 1982, o Mxico declarou moratria de sua dvida externa, levando ao pnico o mercado nanceiro internacional, perodo conhecido como setembro negro. As fontes externas de nanciamento da economia brasileira secaram subitamente, o que forou os policy-makers do governo a manobras extremadas para evitar a insolvncia do pas. Na percepo pblica, rmava-se a imagem de que somente sob uma democracia a poltica econmica readquiriria racionalidade e a indispensvel defesa dos interesses nacionais.
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A crise econmica desmontava o ltimo pilar da reivindicao de legitimidade clamada pelas guras centrais do autoritarismo. quela altura do governo Figueiredo, a margem de manobra do regime reduzia-se agudamente.
Aliana Democrtica remdio autoritrio para o autoritarismo?

Em 1982, a transio poltica brasileira conheceria seu decisivo ponto de inexo. Naquele ano, as eleies diretas para governador de Estado, previstas para 1978 e posteriormente adiadas pelo regime, anal se concretizaram. Como resultado, as oposies colheram expressiva vitria eleitoral. No sistema federativo, a conquista dos dez principais estados projetou os governadores de oposio como atores com visibilidade e recursos polticos de primeira ordem; cerca de metade dos brasileiros passou a ser governada por partidos oposicionistas, formando-se no pas o que um analista denominaria diarquia poltica (Lamounier, 1986). Na Cmara dos Deputados, o avano do PMDB levou perda da maioria parlamentar pelo PDS, desarticulando a capacidade governativa do regime nessa arena. O impacto dessa perda para a entropia do regime no pode ser subestimado. Seria tambm a, no Legislativo federal, que as oposies iriam buscar, de dentro das instituies do regime, obter sua superao: primeiramente, pela via disruptiva da emenda das diretas-j, e, no seu malogro, pelo uso do prprio Colgio Eleitoral corao da reproduo da ordem autoritria. Mas sigamos a cronologia. No dia 2 de maro de 1983, o deputado Dante de Oliveira (PMDB-MT) apresentou a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 5, visando extino do Colgio Eleitoral e ao restabelecimento das eleies diretas para Presidncia da Repblica em 1984. A proposta apresentada pelo deputado da esquerda peemedebista alterava profundamente o rumo que a agremiao oposicionista vinha seguindo at ento, cujo principal objeLua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
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tivo, como vimos, era o retorno do pas institucionalidade democrtica atravs de uma Assembleia Nacional Constituinte (Leo, 2004). Poucos dias aps a apresentao da PEC, o lder Freitas Nobre constituiria uma comisso de cinco deputados para elaborar um documento em defesa das diretas presidencias. Em 11 de maro, o grupo encaminhou executiva nacional um plano para a campanha nacional pelas diretas. Nascida no Congresso Nacional, organizada pelos polticos prossionais e apoiando-se prioritariamente nos partidos em especial, no PMDB somente depois que as diretas para Presidncia receberiam a adeso dos movimentos sociais e da populao dos grandes centros, ainda mobilizada pelas greves de 1978. A partir da, o movimento empolgaria o pas; mesmo as hostes governistas no lhe seriam indiferentes. Deputados do PDS formaram o grupo pr-diretas na agremiao governista e, posteriormente, contriburam com 55 votos favorveis na votao da emenda. Ainda assim, e por pequena margem, a PEC das diretas-j foi, anal, derrotada em 25 de abril de 1984. O resultado da votao evidenciava, contudo, que mudara a relao de foras no Congresso, abrindo a possibilidade de que o governo deixasse de contar com maioria no Colgio Eleitoral. A percepo induziu as oposies a repensar sua estratgia, como aventava o senador Mrcio Santilli (PMDB-SP) em plenrio: devemos formular uma ampla aliana, incluindo os deputados democratas do PDS, para que possamos cacifar uma transio [...] (Dirio do CN, 1984, p.2531). No partido do governo, a converso de um grupo de deputados pedessistas tese das eleies diretas era apenas uma parte da crise que lavrava na legenda. A questo da escolha do candidato governista sucesso presidencial desencadearia rivalidades e disputas inconciliveis; seu acirramento levaria crescente fragmentao do PDS, que culminou numa dissenso de prceres governistas que, na sequncia, deixariam o partido e abandonariam o regime.
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A ciznia nas hostes do governo teve seu epicentro em junho de 1984, quando Sarney, na presidncia do PDS, props publicamente a realizao de prvias eleitorais para escolha do candidato governista. Combatidas pelos malustas e desautorizadas pelo prprio presidente Figueiredo, a conveno partidria rejeitou as prvias em 11 de julho, desimpedindo o caminho para a candidatura de Paulo Maluf. Com o resultado, Sarney renunciou de imediato presidncia e tambm sua liao partidria, abrindo uma crise sem precedentes no PDS. Como recorda o senador Bornhausen,
A soluo vir na madrugada do dia 10 para o dia 11 de junho de 1984. Foi acertado que Sarney renunciaria presidncia do PDS e eu a assumiria. Mas, na segunda reunio, eu tambm renunciaria, e essa seria a senha para a formao da Frente Liberal (Echeverria, 2011, p. 289).
Em 5 de julho, a dissidncia rompeu com o PDS e formalizou a Frente Liberal. O ciclo se fechava. Civis levaram ao golpe de 1964. Civis encerrariam o regime que ajudaram a criar. A convergncia de trajetria entre a nova dissidncia governista e a ala dos moderados de oposio no viria de imediato. No dia seguinte derrota das diretas-j, partidos de oposio e o grupo pr-diretas do PDS empreendem articulaes para que a mesa diretora do Congresso Nacional colocasse em votao emendas alternativas para as eleies diretas. Havia a PEC n. 35 de 1984, apresentada pelo governo dias antes da votao da Dantes de Oliveira, no calor da mobilizao nacional, e que propunha diretas presidenciais para 1988. Com a mudana de cenrio e ante a disposio dos oposicionistas de emendar a proposta e antecipar as eleies para 1985, o governo prestamente retirou sua PEC. Pelo lado da oposio, restava ainda a Emenda Theodoro Mendes18 e, no
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Apresentada em 02 de agosto de 1983, tratava-se da PEC n. 20 de 1983.

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comeo de agosto, o lder Freitas Nobre pressionou a mesa do Congresso para colocar em pauta a sua votao. Esta e outras tentativas fracassariam. Como a conquista da Presidncia da Repblica pela via das eleies diretas estava inviabilizada para o PMDB, restava a alternativa do Colgio Eleitoral. Passo a passo, a direo nacional e a maioria do partido caminhariam para um acordo com os polticos da Frente Liberal. A via da eleio indireta, no entanto, gerava intensa rejeio nas bases peemedebistas. No plenrio, parlamentares se revezavam na denncia da farsa das eleies indiretas brasileiras, repudiando, conforme armara Luiz Henrique (PMDB-SC), o pacto das elites, a costura por cima, o pacto pelo pacto, a conciliao pelo poder (Dirio do CN, 1984). No era o que pensavam os moderados ala do PMDB que as eleies de 1982 infundiram substancial incremento, graas aos efeitos das regras institucionais postas pelo regime. No pleito daquele ano, a lei eleitoral obrigava a vinculao do voto para todos os cargos em disputa, vedando tambm as coligaes em regime proporcional. O regramento inviabilizara o Partido Popular de Tancredo Neves e o levara a pedir reincorporao ao PMDB, de onde havia sado na criao do pluripartidarismo em 1979. Tendo feito escala no PP, ex-arenistas e conservadores estavam agora a bordo da nau oposicionista, inando a ala dos moderados do partido19. No correr da campanha, h evidncias de que essa faco j trabalhava com a possibilidade de derrota da Emenda Dante de Oliveira20. Como resumia
19 Que internamente se organizaro no grupo Unidade. Instalado na 1. vice-presidncia do novo partido, Tancredo demarcaria terreno: O meu PMDB no o PMDB do Dr. Arraes (Couto, 1998, p. 431). 20 Tancredo Neves foi a nica ausncia poltica importante da oposio no palanque do comcio do dia 25 de janeiro de 1984, que reuniu cerca de 300 mil pessoas no centro da cidade de So Paulo. O governador mineiro dizia-se favorvel s diretas, mas, na data do comcio, preferiu receber o ento presidente Figueiredo na exposio de gado em Uberaba (MG). Segundo Hagopian (1996), ali Tancredo deixava claro sua opo de criar espao no regime para ser o ador de uma transio negociada com as Foras Armadas, caso se conrmasse a derrota da emenda das diretas-j na Cmara, trs meses mais tarde.
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em sua coluna o jornalista Castello Branco, o governador de Minas Gerais manobrava nos bastidores um novo movimento, articulado pelos moderados mas com apoio mais geral, que [...] pode ser chamado de Tancredo-J, ao invs de diretas-j (Branco, 1984). Os histricos do partido perderiam mais essa batalha. A ida ao Colgio Eleitoral se imporia oposio. Em 23 de julho de 1984, o PMDB e outros partidos de oposio lanaram Tancredo Neves como candidato indireto Presidncia da Repblica. A aliana com os dissidentes da Frente Liberal traria preciosos votos e incontveis conexes no mundo interior do regime urdidura a ser tecida, com os recortes a colhidos, na vestimenta a ser usada no desle nal da ordem autoritria. Na negociao entre frentistas e tancredistas, operaram mais uma vez as regras institucionais do regime. Na composio, Marco Maciel era o preferido da ala dos autnticos para ocupar a candidatura de vice-presidente na chapa do PMDB. A Emenda Constitucional n. 11 de 1978, no entanto, impunha perda de mandado ao candidato que disputasse eleies depois de trocar de legenda partidria. O veto atingia Maciel, mas no alcanava Jos Sarney, que havia sido eleito senador em 1978 e era o preferido de Tancredo. Novamente, os membros histricos do partido rejeitaram a chapa com Jos Sarney na vice-presidncia. Ulysses fecharia a questo: No d, aritmeticamente falando, para elegermos Tancredo sem os votos da Frente Liberal, que, como contrapartida, ganhou o direito de indicar o vice e indicou. Ou vocs acham que devemos deixar o Maluf eleger-se? (Echeverria, 2011, p. 284). O dixit do ex-Sr. Diretas encerraria, anal, a contestao interna ao ex-presidente do PDS e, em 7 de agosto, a Aliana Democrtica de PMDB e Frente Liberal seria anunciada ao pas. No dia 8, Sarney liou-se agremiao oposicionista. Trs dias depois, a chapa seria aprovada na conveno peemeLua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
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debista. Consumava-se a opo do combate ao sistema por dentro. A deciso, no entanto, parecia pesar no encontro. Discursou Tancredo: Assumo, diante de nosso povo, o compromisso de promover, com a fora poltica que a Presidncia da Repblica confere a seu ocupante, a convocao de poder constituinte para, com a urgncia necessria, discutir e aprovar a nova Carta Constitucional (Delgado, 2006, p. 289). A inteno foi formalizada dias depois, quando se lanou o Manifesto Nao, assinado pelo PFL e pelo PMDB, que xou as metas polticas para a nova ordem institucional:
urgente a necessidade de proceder-se reorganizao institucional do pas. Uma nova Constituio far do Estado, das leis, dos Partidos polticos meios voltados para a realizao do homem sua dignidade, sua segurana e seu bem-estar. [...] Esse entendimento possibilita a Aliana Democrtica estabelecer como compromissos impostergveis e fundamentais com a Nao brasileira: restabelecimento imediato das eleies diretas, livres e com sufrgio universal, para Presidente da Repblica, Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municpios considerados estncias hidrominerais e dos declarados de interesse da segurana nacional. Representao poltica de Braslia; convocao de Constituinte, livre e soberana, em 1986, para elaborao de nova Constituio [...] (Delgado, 2006, p. 290).
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No meio do caminho, porm, havia uma pedra: a disputa com Maluf no Colgio Eleitoral. E esse era um caminho repleto de armadilhas que os aliancistas teriam de desarmar. Como parte de sua estratgia para a eleio presidencial em 1985, o governo havia promulgado a Emenda Constitucional n. 22, aprovada em agosto de 1982. A nova regra estipulara que os delegados das assembleias estaduais no mais representariam o estado, e sim o partido majoritrio na Assembleia Legislativa. Em outras palavras, os seis deleLua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
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gados que cada estado agregava composio do Colgio Eleitoral passavam a ser escolhidos apenas pela agremiao poltica com o maior nmero de cadeiras na Assembleia Legislativa daquela unidade federada21. Da parte do candidato aliancista, prosseguiam as negociaes para a batalha contra Maluf e a montagem do futuro governo. Em pblico, Tancredo negava-se a comentar a convocao de uma Constituinte, embora se soubesse que ele discretamente recolhia propostas e sugestes tcnicas de como faz-la22. Em 8 de janeiro de 1985, a poucos dias da reunio do Colgio Eleitoral, Ulysses Guimares entregaria ao candidato Tancredo Neves o plano de governo da Aliana Democrtica, intitulado Nova Repblica23. Nele, estavam previstas eleies diretas nas capitais em 1985 e eleies para uma Assembleia Nacional Constituinte em 198624. No discurso em que lanou a Nova Repblica, proclamaria Tancredo: Ela ser iluminada pelo futuro Poder Constituinte, que, eleito em 1986, substituir as malogradas instituies atuais por uma Constituio que situe o Brasil em seu tempo. (Delgado, 2006, p. 293)
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Nova Repblica o clculo da constituinte

No incio de 1985, s vsperas da posse do novo governo, o Congresso Nacional instalou uma Comisso Interpartidria
21 No Rio de Janeiro, do total de seus 5,5 milhes de eleitores, apenas aquele 1,5 milho que votou no PDT ganhou representao no Colgio Eleitoral. No Rio Grande do Sul, seriam representados somente os 1,25 milho de eleitores que votou no PDS; os demais 2,5 milhes, no. 22 Sabia-se que Tancredo havia incumbido o jurista Clvis Ramalhete de elaborar um esboo da convocao da Assembleia Constituinte, assim como de um projeto de Constituio (Salgado, 2007, p.114). Ramalhete havia sido Consultor-Geral da Repblica no governo Figueiredo. Antes, elaborara parecer favorvel extenso unilateral do mar territorial brasileiro para 200 milhas martimas. Colaborou tambm no projeto da Lei de Anistia, em 1979. 23 Expresso criada pelo publicitrio Mauro Salles conforme depoimento de Fernando Lyra ao autor, concedido em Recife, em 2012. 24 Note-se que o programa poltico do PDS tambm contemplava a convocao de uma Constituinte.
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sobre Legislao Eleitoral e Partidria. O objetivo era dar os primeiros passos rumo nova institucionalidade democrtica, por meio da eliminao de alguns dos principais entraves legais postos na ordem pblica pelo autoritarismo. Tratava-se do que poca se chamou remoo do entulho autoritrio. A empreitada era operada tambm no mbito do Ministrio da Justia, sob o comando de Fernando Lyra, antigo militante da ala dos emedebistas autnticos convertido em liderana tancredista. De imediato, se pretendia despojar o hbrido institucional do ancien rgime daqueles dispositivos que tolhessem a denio dos parmetros a presidir a convocatria da longamente almejada Assembleia Nacional Constituinte quando, anal, se restabeleceria a ordem democrtica em sua plenitude. A denio e a escolha de tais parmetros se arrastariam por cerca de dois anos, consumidos pelo fragor dos debates e das manobras pelas distintas alternativas institucionais para a nova ordem: Constituinte derivada ou originria? Exclusiva ou congressual? Provida de anteprojeto ou no? No mais das vezes, as disjuntivas implicavam polarizao entre as foras polticas. Personagens das correntes progressistas e conservadoras multiplicavam seus argumentos, escritos e presses em incontveis reunies, mesas-redondas e conferncias nas universidades, nos jornais, nas televises, em centros de pesquisa (como no prprio Cedec), nas comunidades de base e nos partidos polticos, numa campanha aberta e incisiva para obter a prevalncia de suas vises e de seus interesses25. O pas vivia uma situao constituinte. No plano institucional, entretanto, os membros da cpula da Aliana Democrtica operavam para manter sob controle o processo de construo constitucional. A emen-
25 Por limitao de espao, no indicamos aqui esse rico elenco de publicaes que se saiba, pendente at hoje de organizao e anlise.
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da convocatria da ANC, instituindo um Congresso Constituinte em bases derivadas da Constituio federal de 1967, foi agenciada pelo ramo pefelista do consrcio poltico. Do lado do PMDB, Ulysses Guimares interviria decisivamente para abortar a proposta de plebiscito sobre a questo, tal como previsto no substitutivo elaborado por um relator defenestrado pessoalmente pelo grande timoneiro da transio. Por m, o prprio presidente Sarney tentaria legar ao esquecimento das gavetas do Ministrio da Justia o meticuloso e progressista Anteprojeto Constitucional da Comisso Arinos. A Nova Repblica parecia um imenso pastiche da transio (ODonnell, 1987); pessimismo e apreenso quanto aos trabalhos da futura Constituinte rondavam as foras progressistas. No que se segue, apontaremos os principais aspectos preliminares da ANC.
A Reforma Poltica do PMDB

Com relatoria do deputado Joo Gilberto Lucas Coelho (PMDB-RS), a Comisso Interpartidria apresentou a proposta que resultou na Emenda Constitucional n. 2526. Modicaes profundas eram introduzidas no sistema poltico do pas. Ficava liberada a criao de novas agremiaes, inclusive aquelas anteriormente ilegais; concedia-se o direito de voto aos analfabetos; punha-se m ao instituto da delidade partidria, permitindo aos polticos a livre-troca de agremiao; cava abolida a sublegenda; revogava-se o artigo que previa a adoo do sistema distrital misto; suprimia-se o voto vinculado; eliminava-se as restries da Lei Falco propaganda eleitoral; coligaes para eleies proporcionais voltavam a ser permitidas; eram suspensas as cassaes polticas e sindicais; concedia-se representao poltica ao Distrito Federal, de modo que Braslia passaria a eleger trs senadores e oito deputados federais; por m, introduzia-se
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Promulgada em 15 de maio de 1985.

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a eleio direta para presidente da Repblica e vice-presidente, em dois turnos27. Nesse mesmo perodo, Coelho parlamentar oriundo da ala dos emedebistas autnticos tambm caria responsvel pela relatoria de dois outros projetos de lei. Num deles, introduzia alteraes na Lei Orgnica dos Partidos Polticos, as quais concediam s agremiaes a possibilidade de registro na Justia Eleitoral, prescindindo da publicao de estatuto previamente aprovado em conveno nacional, bastaria apenas que se provasse o funcionamento de diretrios regionais, convenes e executivas nacionais28. Completando a reforma poltica sob patrocnio peemedebista, Coelho relataria tambm o projeto que alterava o Cdigo Eleitoral e determinava o restabelecimento, em novembro de 1985, das eleies nas capitais dos estados, dos municpios considerados rea de segurana nacional e das estncias hidrominerais, suspensas desde 1968. Os direitos polticos dos brasileiros estavam plenamente restabelecidos. Parte do projeto democrtico do antigo MDB se materializava, derrogando em ampla medida as instituies representativas criadas pelo autoritarismo. Uma ordem polirquica despontava no pas.
Exclusiva ou congressual? A batalha da convocatria

Ao correr da transio poltica, argumentos os mais variados foram esgrimidos por vozes ligadas ao regime para combater a convocao de uma Assembleia Constituinte. Para esses juristas, um alegado poder reformador do Congresso Nacional ( exceo da Repblica e da Federao) seria o instrumento adequado para depurar, da ordem pblica em
27 As eleies eram marcadas para 15 de novembro de 1990, j que o mandato presidencial continuava a ser de seis anos, tal como denido na EC n. 1 de 1969. 28 Note-se que a lei partidria de 1979 no alterada. A legislao infraconstitucional para formar partidos continuou em vigor e s mudaria em 1995, com a promulgao de uma nova lei partidria.
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vigor, os excessos autoritrios introduzidos pela Emenda Constitucional n.1 de 1969. Nessa tica, a reconstitucionalizao do pas demandada pela oposio poderia ser alcanada por meio do retorno puro e simples moldura da Constituio de 1967. A tese recebeu dura e frontal contestao em livro que Raymundo Faoro publicou em 1981. Para o ex-presidente da OAB, nenhum remendo constitucional guisa de reforma contemplava o que realmente estava em jogo no pas: a recuperao da legitimidade da ordem poltica. O livro e a cerrada argumentao de Faoro exerceriam considervel impacto no debate nacional. Uma verso menos intransigente da reconstitucionalizao passaria a tomar corpo entre os partidrios do regime. Tratava-se da alternativa de criao da nova ordem institucional por meio de um Congresso Constituinte. Na defesa do modelo, postava-se um celebrado constitucionalista, conspirador de primeira hora do movimento de 1964. Em agosto de 1981, discursando na tribuna do Senado Federal, Afonso de Arinos de Melo Franco proclamava que a situao do Brasil [...] s se resolver por meio de uma Assembleia Constituinte Instituda, a ser promovida pelo Legislativo, que traria uma soluo jurdica, quanto sua essncia, mas poltica, quanto sua forma. E propunha, no m, a outorga de poderes constituintes ao futuro Congresso Nacional, a ser eleito em 15 de novembro de 1982, j que a concesso desses poderes constituintes seria a melhor soluo, e mesmo a nica, em termos jurdicos, para o restabelecimento indispensvel da ordem constitucional (Franco, 1982 p. 11). No ano seguinte, a Casa de Rui Barbosa (RJ) abrigou um ciclo de conferncias acerca da Constituinte, sob o ttulo geral de Reforma Constitucional. Num dos encontros, o jurista Clio Borja tambm faria a defesa da Constituinte Instituda, a ser instalada no Congresso Nacional. Meses
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mais tarde, j como assessor do presidente Sarney, Borja redigiria a emenda convocatria da ANC calcada em idntica base doutrinria. Sigamos o argumento.
Havendo Governo, reforma-se a ordem normativa existente. Mas como a reforma constitucional tem o mesmo efeito jurdico do ato constituinte uma vez que repele a invocao do direito adquirido sob a lei velha , muitas vezes, tida pelo Direito e seus cultores como da mesma natureza do poder de constituir os fundamentos da lei e do Governo. [...] Da resulta que, enquanto no dissolvido o Governo, isto , as instituies governativas, no caberia criar outro rgo que possa ostentar o atributo de depositrio do poder constituinte originrio, pois ter-se-ia por dissolvido ou inexistente o Governo emanado da ordem constitucional preexistente; ou, em defesa desta, estariam os governantes autorizados a resistir a essa verdadeira revoluo (Machado e Torres Jr., 1997 p. 23).
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Em 28 de junho de 1985, o presidente Sarney encaminhava seu projeto de convocao da Assembleia Nacional Constituinte. A forma escolhida foi a de uma emenda Constituio em vigor, que receberia crticas por ligar a construo de uma nova ordem s regras do status quo constitucional. A Constituinte era declarada livre e soberana, sem qualquer restrio (mesmo a de rever a repblica e a federao), composta por senadores e deputados federais, e funcionando paralelamente s atividades normais do Congresso. A eleio dos constituintes coincidiria com o pleito de 1986 para governador, senador e deputado federal. No incio de agosto, formou-se uma comisso mista para analisar a PEC da convocatria. Por quatro meses, no Congresso e em diversos outros fruns que aconteciam no pas, o relator da PEC, Flavio Bierrenbach (PMDB-SP), participaria de longos debates sobre o carter da ConstiLua Nova, So Paulo, 88: 29-87, 2013
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tuinte, a forma de eleio, plebiscito, proporcionalidade na representao, funcionamento do Congresso, a questo dos senadores eleitos em 1982 e outros tpicos. medida que os trabalhos avanavam, evidenciava-se a tenso no governo, no Congresso Nacional, em setores militares e na sociedade sobre a frmula adotada para a futura Constituinte. Por m, no dia 15 de outubro, o relator surpreendia com um relatrio contendo alternativas inovadoras, em que propunha um plebiscito para que os brasileiros escolhessem uma Constituinte congressual ou exclusiva; a separao das eleies para constituinte e para governador de Estado; o aprofundamento da remoo do entulho autoritrio da ordem constitucional em vigor, para efetivamente permitir uma Constituinte livre e soberana29; a ampliao da anistia para civis e militares afastados no regime militar; o funcionamento de uma comisso legislativa congressual enquanto estivesse sendo elaborada a Constituio; a coleta de sugestes ANC por meio das Cmaras Municipais. No momento de apresentao de seu parecer, o relator abriu diante da comisso mista uma mala contendo 70 mil telegramas e cartas recebidas de todo o pas. Eram as manifestaes em favor de uma Constituinte exclusiva. A reao do governo e a alta cpula do PMDB foi dura e imediata, e um Substitutivo alternativo foi preparado para derrubar o parecer do relator. Ocialmente, a autoria era do deputado Valmor Giavarina e seu texto estipulava a convocao de um Congresso Constituinte. A destituio de Bierrenbach da relatoria da PEC se dava no ltimo dia de trabalho da comisso, no momento que o parlamentar se preparava para ler seu Substitutivo, como ele evoca:
29 Deveriam ser excludos da Constituio Federal de 1967/emenda Constitucional n. 1 de 1969 o estado de emergncia, as medidas de emergncia e o art. 181, que versava sobre a aprovao e a excluso de apreciao judicial dos atos da Revoluo desde 1964.
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Tive uma conversa com o Dr. Ulysses dois ou trs dias antes da votao do meu Relatrio. Eu no sabia que iria ser destitudo; essa foi uma soluo que, acredito, tenha sido decidida na vspera. Dr. Ulysses me disse que meu Substitutivo no ia passar, e que era consensual e majoritria a frmula original vinda do Palcio do Planalto, elaborada por Clio Borja. Essa frmula foi forjada pela ala-PFL da Aliana Democrtica; acredito que tenha sido feita pela mo do Marco Maciel. O episdio da minha destituio ocorreu no Plenrio da Comisso Mista. Algum l props que substitussem o relator e que nomeassem um relator substituto, e o deputado Valmor Giavarina j estava com tudo pronto. Giavarina apresentou o substitutivo dele de ltima hora30. O comentrio que eu z a respeito do seu substitutivo foi de que era medocre na forma e covarde no contedo. Nunca tive vontade nem coragem de lhe perguntar se foi ele mesmo que fez. Foi s isso que eu disse ali. Me retirei da Comisso e fui embora. Nunca perguntei a ningum os motivos, nunca passei recibo da minha destituio31.
A Constituinte brasileira seria congressual, como desejavam o governo e o PMDB ulyssista.
O notvel anteprojeto dos Notveis

Atribui-se a Tancredo Neves a ideia de criar uma comisso para elaborar um anteprojeto de Constituio. Dizia que seu papel era ser o sal da terra, de modo a provocar o
30 Isso ocorreu em 13 de outubro de 1985. Giavarina era deputado federal pelo Paran e antigo militante da ala dos autnticos do MDB. Tinha sido vice-lder do PMDB na Cmara Federal e cabea de la do grupo S Diretas. Em setembro de 1984, discursara no Congresso Nacional sobre as alternativas de convocao de uma ANC. Tambm havia escrito um opsculo sobre a Constituinte que lhe valera um bilhete elogioso de Tancredo Neves. 31 Depoimento concedido equipe do Cedec, em So Paulo, em 2010.
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debate nacional e despertar a participao da cidadania32. Sarney levaria adiante o projeto de Tancredo, instituindo em 18 de julho de 1985 a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. No pas, vrias das experincias constituintes anteriores contaram com a preparao de anteprojetos. Mas, no clima poltico da Nova Repblica, a elaborao de um anteprojeto constitucional se converteria em outro ponto de discrdias entre as diversas foras polticas. Desde o incio, a chamada Comisso Arinos foi malvista por considerveis posies e correntes. Havia o temor de que o resultado de seu estudo conusse num Projeto de Constituio do governo, a ser encaminhado ANC como forma de presso dos poderes constitudos. Desde logo batizada de Comisses de Notveis, foi tema de muitos debates e discursos na campanha eleitoral. Havia uma quase unanimidade de crticas33. Ademais, sua composio majoritariamente conservadora deixava entrever a produo de um documento pouco anado com o que desejavam as foras progressistas no pas34.
32 Em seu discurso no nal da ANC, Arinos lembraria: Em 1985, j eleito pelo Colgio Eleitoral, o presidente Tancredo visitou o presente orador, no Rio, e o convidou para presidir uma comisso incumbida de redigir o anteprojeto da Constituio (Salgado, 2007). 33 A entrevista de Arinos (Veja, 1986) em nada contribuiria para dissipar a imagem de comisso de notveis, alheios ao sentimento geral: A OAB tem muitas restries Comisso Arinos e ideia de anteprojeto. Como fazer um anteprojeto de Constituio praticamente brigado com a OAB? O senhor tem qualquer contato com a entidade ou com seu presidente, Hermann Baeta? No conheo o Hermann Baeta e no dou nenhuma importncia ao que ele diz. Ele presidente de uma instituio de classe, e no tem uma situao relevante no meio jurdico. No um lder da cincia jurdica do pas. Por causa desse tipo de armao, o senhor muitas vezes acusado de elitista. Sou elitista. Sou professor de Direito, e ele no. Fiz concurso. Essa falta de intercmbio com a OAB causa prejuzo Comisso? Somos uma emanao do governo federal. Ns no procuramos ningum. [...] Quero ver se a VEJA vai fazer uma entrevista nas Pginas Amarelas com o Hermann Baeta.. 34 Logo no incio dos trabalhos da Comisso, a imprensa pretendeu identicar dois grupos em confronto: no campo majoritrio, considerado conservador, havia idelogos de direita (em que ponticavam Ney Prado, Miguel Reale e Gilberto Ulha Canto) e empresrios (como Sergio Quintella e Lus Eullio Bueno Vidigal); o campo progressista era composto por juristas, professores e jornalistas, como Jos Afonso da Silva, Barbosa Lima Sobrinho, Cndido Mendes, Evaristo de Moraes Filho e Joaquim de Arruda Falco.
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Nesse ponto, como em alguns outros, a Comisso Arinos foi uma espcie de laboratrio do que aconteceria posteriormente na prpria Constituinte: uma intensa controvrsia ideolgica entre os membros atravessou o andamento dos seus trabalhos. Ao nal, um documento surpreendentemente progressista e inovador indicava qual das tendncias havia triunfado na Comisso. Para Cittadino (2000), foram duas as principais razes para a reverso das expectativas negativas. Inicialmente, por no ter se concretizado o temido pacto entre os idelogos de direita e os empresrios. De outra parte, por no ter havido da parte dos conservadores o grau de comprometimento e a assiduidade aos trabalhos dos comits temticos35 que os representantes do grupo progressista tiveram, como assinalado por Ney Prado na Folha de S. Paulo na edio 19 de setembro de 1986:
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Os chamados conservadores so homens com mltiplas atividades e no podiam comparecer com assiduidade. Os progressistas, mais determinados, comearam a frequentar mais as reunies. E cou to marcante a diviso que alguns conservadores at desistiram. Eles diziam: O que adianta ir, se os nossos pontos de vista esto sendo triturados?.
Impondo-se nas atividades da Comisso Arinos, desde o incio o campo progressista imprimiu aos trabalhos uma diretriz orientada pela chamada doutrina constitucional comunitarista, a partir do Anteprojeto de Constituio ela35 A Comisso Arinos era integrada por dez comits temticos distintos, tendo cada um deles um coordenador, um secretrio e um relator. Os comits temticos eram os seguintes: 1) Princpios Fundamentais da Ordem Constitucional, Organizao Internacional e Declarao de Direitos; 2) Federao e Organizao Tributria; 3) Poder Legislativo e Organizao Partidria; 4) Poder Executivo; 5) Poder Judicirio e Ministrio Pblico; 6) Educao, Cultura e Comunicaes; 7) Condies Ambientais, Sade, Cincia e Tecnologia; 8) Ordem Econmica; 9) Ordem Social; 10) Defesa do Estado, da Sociedade Civil e das Instituies Democrticas.
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borado por Jos Afonso da Silva (Cittadino, 2000). A inuncia desse escrito seria marcante. Segundo a autora, uma ntida linha de continuidade doutrinria (e mesmo de passagens literais) percorre o anteprojeto feito por Silva, o documento promulgado pela Comisso Arinos e o texto nal da Constituio Federal de 1988. Baseado em artigos das Constituies portuguesa e espanhola que, por sua vez, haurem inspirao no dito novo constitucionalismo alemo do ps-guerra , o Anteprojeto Jos Afonso da Silva apresentava um completo e exaustivo sistema de direitos e garantias individuais e coletivas36. O decisivo, entretanto, era a criao de mecanismos processuais para materializar e tornar ecaz o rol de direitos humanos que se propunha. O temor de que a nova Constituio viesse a padecer, como as anteriores, de uma espcie de inoperncia crnica, o levava a propor novos institutos processuais, consagrando o dever de prestao por parte do Estado37. O Anteprojeto Silva propunha tambm a criao de um Tribunal Constitucional. Com a funo essencial de guardio da Constituio, seus pronunciamentos a propsito da constitucionalidade das leis obrigariam no apenas todos os rgos do Poder Judicirio como os demais poderes do Estado. Mas no apenas da contribuio do anteprojeto Silva viveu a Comisso Arinos. Outros juristas e militantes dos direitos humanos, como o professor Candido Mendes, aportaram importantes contribuies ao relatrio nal. Alm disso, milhares de sugestes de entidades e de cidados lhes foram encaminhadas. Audincias com debates pblicos e
36 Estavam previstos, dentre outros, o direito cultura, ao meio ambiente, associao sindical, proteo jurdica, informao, escusa de conscincia, ao lazer, integridade moral e imagem, de acesso aos registros de informaes, de greve etc. 37 Mais tarde, no texto nal da Constituio de 1988, esses institutos se tornariam o mandado de injuno, que obrigava o Congresso Nacional a legislar para suprir a norma faltante, e a ao de inconstitucionalidade por omisso.
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longas jornadas de trabalho marcaram a atuao da Comisso, que concluiria sua tarefa somente em 18 de setembro de 1986 quatorze meses aps o decreto que a institura. O presidente Jos Sarney no contava que a proposta tivesse feies to inovadoras e progressistas e, sobretudo, que recomendasse o sistema parlamentarista. Sarney decidiu por no enviar o Anteprojeto da Comisso Assembleia Nacional Constituinte, remetendo-o por despacho presidencial em 24 de setembro, ao Ministrio da Justia, onde foi arquivado. O Anteprojeto tampouco seria objeto de debate pblico no pas. Tudo levava a crer que a empreitada resultaria intil. Mas h evidncias de que o Anteprojeto no dormitou indefeso nos arquivos. Dividido em partes, o documento seria apresentado como sugesto mesa da constituinte pouco tempo depois. Afonso Arinos, eleito senador pelo Rio de Janeiro (PFL) e escolhido para a presidncia da comisso de sistematizao da ANC, tinha dvidas acerca da convenincia de apresentar formalmente o Anteprojeto da Comisso, receando que seu gesto fosse interpretado como uma limitao soberania dos constituintes. Entretanto, no dia 24 de abril de 1987, o senador receberia um telefonema do deputado Ulysses Guimares, presidente da Constituinte, o qual solicitava que apresentasse a proposta dos Notveis Mesa da Assembleia38. O material circularia nos bastidores do Congresso Nacional das mais variadas maneiras. De maneira informal, partes signicativas do seu texto eram copiadas por constituintes na elaborao de suas propostas, o que levou o depu-
38 Segundo Cittadino (2000), tanto o Jornal de Braslia quanto o Jornal do Brasil, do mesmo dia, publicaram reportagens intituladas, respectivamente: Congresso ter como base Anteprojeto de Notveis e Arinos apresenta proposta, informando no apenas sobre o telefonema de Ulysses Guimares como da deciso do Senador Arinos de distribuir os captulos do Anteprojeto dos Notveis s subcomisses da Constituinte.
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tado Manoel Moreira (PMDB-SP) a observar: No lugar de plagiar, vamos examinar logo o original (apud Cittadino, 2000). Ademais, vrios dos membros da Comisso Arinos participariam direta e intensamente dos trabalhos da ANC39.
Vox Populi: A Igreja e o Plenrio Pr-Participao Popular

As atividades da elite poltica e dos atores partidrios nas preliminares Constituinte encontravam seu duplo na outra vertente a atuar na transio democrtica: as foras populares. E o seu principal polo de irradiao de trabalhos era a igreja catlica. Apoiadora do Golpe de 1964 e aliada do regime que logo aps se instaurou, essa igreja passou por uma transmutao fundamental a partir de meados da dcada de 1970. Ironicamente, os setores do catolicismo progressista aproveitaram intensamente as comunidades eclesiais de base estrutura de alta capilarizao social que os conservadores haviam criado e desenvolvido pas afora na sua militncia pelos direito humanos e na luta pela reconstitucionalizao, como relata Dalmo Dallari:
Quem criou no Brasil a Comunidade Eclesial de Base foi D. Eugnio Sales, que depois cou com a imagem do bispo reacionrio, ultraconservador. Mas ele era bispo do Rio Grande do Norte, e sabia da situao muito sria, de marginalizao, de discriminao ali. E criou a Comunidade Eclesial de Base, que de certo modo era para se contrapor s Ligas Camponesas. A ideia bsica ento era essa: no so s os comunistas que esto preocupados
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39 Jos Afonso da Silva foi o principal assessor, durante todo o processo constituinte, do Senador Mrio Covas (PMDB-SP), lder da maioria na ANC. Carlos Roberto de Siqueira Castro assessorou a liderana do PDT na ANC, alm de ter destacada participao, conforme revelam suas atas, na comisso da soberania e dos direitos e garantias do homem e da mulher. Ambos os constitucionalistas integraram a comisso de redao, responsvel pelo texto nal da Constituio.
com justia social. Ns tambm estamos, a Igreja tambm se preocupa com justia social. De modo que, ao lado das Ligas Camponesas, aparece a Comunidade Eclesial de Base. Elas depois se disseminaram pelo Brasil inteiro, e tiraram o nome Eclesial. Descobriram uma Comunidade de Base. a organizao bsica da sociedade. E isso teve uma importncia enorme. Tinha muito brasileiro que no era comunista e que no queria o comunismo, mas que aceitava e reconhecia a importncia da organizao comunitria, e isso teve muita importncia no combate ditadura. So elementos que vo se somando e que vo ter como resultado a Constituinte40.
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Anos mais tarde, em depoimento, o lder social catlico Francisco Whitaker lembraria que a inexo poltica da igreja catlica rumo reconstitucionalizao decorreu principalmente da experincia da qual tinham participado ele e o bispo (e advogado) D. Cndido Padim, num projeto denominado Jornadas internacionais por uma sociedade superando as dominaes. Tratou-se de um encontro mundial lanado em 1975, em Paris, que era a evoluo de um projeto no qual a CNBB tinha decidido, em assembleia no Brasil, fazer algo no exterior sobre os direitos humanos no pas. No primeiro momento, ainda no se falava em ordem constitucional, mas em restaurao da normalidade democrtica, da liberdade e do direito. Essa experincia convocaria inmeros juristas de persuaso catlica a atender ampla mobilizao popular que se formava. Na dcada de 1980, essas movimentaes passariam a colocar explicitamente em pauta a atuao popular numa futura assembleia constituinte. Um dos mais importantes instrumentos de ao foi a criao do Projeto educao popular constituinte, como recorda o mesmo jurista:
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Depoimento concedido equipe do Cedec, concedido em So Paulo, em 2008.
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Nessa poca, j se comea a falar o que uma Constituinte, o que uma Constituio. A proposta era de que o povo tivesse intensa participao na Constituinte, inclusive preparando propostas para serem apresentadas l. Passei a viajar pelo Brasil inteiro, para dar conta dos incontveis convites de sindicatos, de delegao de mulheres, de diversos movimentos sociais. Me tornei uma espcie de caixeiro-viajante da Constituinte41.
Em 1983, D. Mauro Morelli, bispo da Arquidiocese de Duque de Caxias (RJ), e o socilogo Betinho se lanaram num debate no Brasil inteiro por uma nova Constituio. No Rio, formou-se uma ampla frente pr-Constituinte com a participao de sindicatos, da OAB e de diversos movimentos sociais e de catlicos do mundo acadmico, como o professor Cndido Mendes. Em So Paulo, tambm houve movimentao por uma Constituinte com ampla participao social. Foi quando se criou o Plenrio Pr-Participao Popular, seguindo o princpio das jornadas internacionais ocorridas na Frana, numa opo metodolgica pela prtica poltica horizontal, como novamente recorda Whitaker:
Era um movimento porque no tinha dirigentes, sendo um espao aberto a todos aqueles que achavam que era preciso haver participao popular na Constituinte. Isso se expressava no slogan que a gente criou a: Constituinte sem povo no cria nada de novo42.
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Desde logo, o Plenrio Pr-Participao Popular adotava posio e realizava campanha pela Constituinte exclusiva. Com a derrota do Substitutivo Bierrenbach, o grupo pas-
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Depoimento de Dallari, concedido equipe do Cedec em So Paulo, em 2008. Depoimento de Francisco Whitaker, concedido equipe do Cedec.
sou a trabalhar em propostas a serem levadas diretamente ANC quando ento receberiam a designao de emendas populares.
Eleies de 1986 o PMDB vai ao paraso

Com a institucionalidade do pas renovada e liberada pela reforma poltica no incio da Nova Repblica, a sociedade auiu com vigor na criao de novas agremiaes polticas. Nas eleies municipais de 1985, concorreram 29 partidos aqueles 5 que j haviam disputado o pleito de 1982 e outras 24 novas agremiaes. Principal legenda oposicionista e condottiere da transio, o PMDB colheu magros resultados. A principal derrota foi em So Paulo, onde Jnio Quadros bateu Fernando Henrique Cardoso e revigorou as foras conservadoras. Em 1986, os resultados seriam inteiramente diversos. Ainda que tenham sido as eleies para Constituinte a atrair a cobertura da imprensa, o interesse dos eleitores se dirigiu para a disputa dos comandos dos estados. Tratava-se da segunda eleio para governador desde 1965 e a primeira feita sob a gide da nova institucionalidade poltica. Esse fenmeno incidiria com fora nessas eleies. Graas ao impacto do Plano Cruzado, o PMDB desfrutava de elevadssima popularidade. A legislao da poca no exigia liao partidria um ano antes da eleio; por meio dessa brecha, vrios polticos do PDS deixariam o partido para concorrer pela agremiao oposicionista. Em Alagoas, Fernando Collor saiu do PDS, se liou ao PMDB e venceu as eleies para o estado. No Rio de Janeiro, Moreira Franco deixou o PDS e igualmente se elegeu governador pelo PMDB. Com exceo de Sergipe, a legenda venceria em todos os estados da federao. O landslide peemedebista implicaria uma espcie de transbordamento do voto de governador para as bancadas no Congresso Nacional. Em geral, a formao da chapa
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para os cargos proporcionais se organizava em torno do Executivo estadual. Acresce que, no contexto institucional-eleitoral de 1986, em que no havia mais o voto vinculado, os partidos voltavam a poder coligar e no havia eleio casada para prefeito, como a de 1982. Isoladamente, o PMDB amealhou 260 das 487 cadeiras na Cmara dos Deputados43. No Senado, obteria 38 das 49 vagas em disputa. Era a maior bancada partidria da futura Constituinte ainda que sob inchao dos nouveaux opposants de 1982 e de 1986, oriundos, no nal da contas, da legenda de sustentao do autoritarismo. Conjugado aos nmeros obtidos pelo PFL, a Aliana Democrtica detinha sozinha a maioria absoluta na futura ANC. O parceiro na superao do regime de 1964 seria tambm o scio na construo da democracia?
Uma Assembleia, duas constituintes

Foram 583 dias de atividades o mais longo processo constituinte que se tem notcia. Operante nessa longa jornada, a ausncia formal de anteprojeto estava a lhe balizar os trabalhos. Mas a imploso e o desmanche da Aliana Democrtica foi sua causa eciente, a acontecer logo aps o incio dos trabalhos da ANC. Exauria-se ali o pacto poltico que havia criado a Nova Repblica perempto seu intento originrio e heterogneo em demasia os parceiros. Ao cindir-se, a Aliana fazia de PMDB e PFL os dois principais polos polticos na ANC, em torno dos quais os aliados preferenciais ou circunstanciais orbitariam44. De modo a destacar esta que nos parece ter sido a clivagem essencial dos trabalhos da Constituinte, simplicaremos e estilizaremos
43 Dos trinta partidos que participaram do pleito, treze deles conseguiram eleger pelo menos um representante para a Constituinte. 44 Nem todos os enfrentamentos ocorridos na ANC decorreram de alinhamentos sistemticos entre os polos polticos formados a partir de PMDB e de PFL. Ao que parece, no h uma lgica nica de explicao para as aes, decises e votaes ocorridas na Constituinte. No entanto, a dicotomia captura a generalidade dos contenciosos ali havidos.
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as duas foras polticas em confronto sob a denominao de Sistematizao e de Centro. Desde suas prstinas atividades, essas duas foras travariam embates, confrontos, blefes, ameaas, impasses. Os buracos negros matrias do Projeto de Constituio nas quais nenhum dos dois blocos tinha fora e voto para aprovar ou rejeitar cabalmente, implicando a paralisao do processo constituinte seriam sua mais perturbadora expresso. Mas igualmente ocorreriam composies, convergncias e conciliaes, quando os dois ex-scios polticos se viram obrigados a transigir, negociar e rmar acordos sobre as questes em disputa sob a pena capital de no conseguirem produzir constituio alguma. A fuso de emendas coletivas seria seu mecanismo preferencial de avena. O padro decisrio da ANC se constituiu, assim, num modelo conitivo-consensual, pelo qual os confrontos passaram para o texto nal da Constituio de 1988 sob a forma de compromissos agenciados pelas lideranas partidrias a representar os dois blocos dominantes numa espcie de casamento na polcia dos antigos parceiros aliancistas. dinmica conito-consenso dos dois blocos nos trabalhos da ANC se associava uma escanso temporal a vincar os vinte meses, demarcando duas amplas fases e padres de atividades, ntidas a ponto de merecerem distintas nomeaes. Vivia-se, de incio, a fase da Constituinte popular, resultante de um arcabouo de funcionamento altamente descentralizado, consagrado pelo regimento interno da ANC, ensejando e trazendo para o interior do Congresso a participao de vasto rol de atores extraparlamentares: movimentos sociais os mais diversos, frentica atividade de lobbies e acutilante presso dos interesses organizados sobre os legisladores. Esse perodo recobre a fase do trabalho nas 24 subcomisses e oito comisses temticas, cujo arremate se daria na grande comisso a instncia agregadora
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que regimentalmente elaboraria o Projeto de Constituio. Capitaneado, sobretudo, pelo senador Mrio Covas, o bloco Sistematizao comandou essa primeira fase, que transcorreu de fevereiro a ns de 1987. Na virada do ano, a insatisfao latente e dispersa da massa de constituintes deixados margem dos trabalhos da grande comisso deu corpo a um ncleo de parlamentares hostis ao primeiro Projeto de Constituio, que criou o Centro. O novo bloco levaria o Congresso fase da Constituinte Partidria. A, perderiam nitidez os alinhamentos ideolgicos e as demandas corporativas da fase anterior, e os acordos demandariam laboriosas e exaustivas negociaes entre os principais lderes de partidos. Da mesa diretora, a sobrepairante gura de Ulysses Guimares arbitraria as contendas e induziria os parlamentares ao rito do voto. Esse perodo recobriu o ano de 1988, quando as votaes nominais do 1o e 2o turnos se desenrolaram no plenrio do Congresso Nacional. A longa sombra da Presidncia da Repblica se projetaria sobre as duas fases da Constituinte. Desde a sua instalao at os derradeiros momentos da ANC, o governo Sarney atuaria de molde a condicionar, interferir e mesmo a pautar o processo constituinte. O Congresso Nacional reagiria de forma oscilante, ora cedendo s presses do Executivo, ora confrontando-o e rejeitando sua agenda. No um enigma menor atinar para o que efetivamente pretendia Sarney. Para que ele queria os cinco anos de mandato? Por que a insistncia na preservao do presidencialismo? A conquista dessas duas reivindicaes, note-se, no aplacaria as crticas e presses que ele seguiria movendo contra a ANC. No desconhecido que, em contextos de transio poltica, as foras da velha ordem tendam a convergir para o Executivo sobretudo para o presidente da Repblica em busca de garantias de que seus interesses sero preservados (ODonnell et al., 1986) Assim havia ocorrido com
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Tancredo Neves nos acordos explcitos e implcitos que patrocinou. Que garantias buscavam ento com Sarney, a ponto de lev-lo a um ativismo pontuado por mudanas de estratgias, e at mesmo de estrategistas, no cerceamento sistemtico ANC?45 Ao enigma-Sarney se acresce a charada fundamental acerca dos trabalhos constituintes: como uma assembleia de majoritria composio conservadora logrou produzir um documento final de natureza indubitavelmente progressista? Na literatura dedicada ao tema, autores avanaram a hiptese de que as regras de funcionamento da ANC institudas pelo PMDB no regimento interno privilegiaram a deciso de membros da centro-esquerda em postos-chave do processo, que atuaram em aberta dissonncia com as preferncias da maioria que compunha o corpo coletivo (Gomes, 2002). As duas fases da ANC, porm, transcorreram sob bases institucionais muito distintas, e mesmo as novas regras regimentais patrocinadas pelo Centro no lhes conferiu capacidade de remover do texto constitucional as inovaes progressistas. A explicao institucionalista no parece suciente para solver o quebra-cabea. H tambm hipteses que pretendem explicar a extenso, o grau de detalhamento e as inconsistncias presentes na verso nal da Constituio pela combinao de uma sistemtica de trabalhos legislativos ultradescentralizados com a lgica do clculo poltico dos deputados e senadores na pele de constituintes, mantinham inabalados seus interesses eleitorais em sua atuao na ANC. O texto nal extenso, detalhista, em que atendimentos corporativos so visveis a olho
45 Sarney mobilizou de militares a governadores do PMDB. Entre seus estrategistas mais prximos, estavam Marco Maciel, Paulo Brossard e Saulo Ramos. Tambm consultava com frequncia Jarbas Passarinho e os jornalistas Carlos Chagas e Carlos Castello Branco.
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nu expressaria cabalmente o efeito dessas duas lgicas a operar nos trabalhos constituintes46. Tais questes remanescem inconclusivas at hoje. Passemos ento ao consabido, aos episdios estelares de cada fase da ANC e suas vicissitudes.
Sistematizao e a Constituinte popular

Represada pelos anos de autoritarismo e reativada pelos eventos do nal da dcada de 1970, uma vasta agenda de direitos se apresentou na fase inicial da ANC. Remobilizados aps a derrota das diretas-j, os movimentos sociais fariam da Constituinte uma espcie de revanche da transio poltica pactuada, como avalia Genono Neto em depoimento:
Essa uma particularidade da transio no Brasil: o movimento popular no foi cooptado pela transio pelo alto. O PT e a esquerda caram numa ala esquerda, sem ser domesticado, e o movimento social no foi cooptado. As comunidades populares e o movimento sindical vieram paralelamente a isso. E ns colocvamos eles todos para dentro. Entravam conosco no Plenrio, usvamos as nossas prerrogativas de deputados federais no limite47.
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No seriam apenas as foras populares a comparecer e a se inltrar maciamente no plenrio e nas galerias. Foras Armadas, membros do Judicirio, polcias,
46 A hiptese dos detalhamentos corporativistas no enxerga o aspecto da implementao exitosa da nova Constituio, a faceta do alto grau de estabilidade que essa Constituio logrou alcanar nesses 25 anos que se seguiram sua promulgao, graas, possivelmente, ao reconhecimento da parte das mais diversas foras polticas do pas de terem seus interesses contemplados no texto constitucional. 47 Depoimento de Jos Genono equipe de Cedec, em julho de 2008.
representantes de bancos, de entidades patronais, estatais, multinacionais, mineradoras etc. transitaram com desembarao pelos corredores e dependncias do Congresso Nacional. Nessa fase, estima-se que 9 milhes de pessoas tenham passado pelo Congresso e, ao todo, mais de 60 mil propostas de segmentos diversos da sociedade civil seriam apresentadas s subcomisses da ANC. O pas desejado ali se delineava.
Todo poder Constituinte?

Vencidas, mas no convencidas, na convocatria de uma Assembleia exclusiva em 1985, as foras progressistas lanariam uma arremetida por uma Constituinte soberana to logo a ANC se instalasse. No cerne da contenda, estavam a natureza da transio poltica brasileira e suas implicaes para a construo da nova ordem institucional. Tanto na opinio pblica como no plenrio do Congresso, as duas correntes travariam uma luta radical. Inconformados com o possvel atrelamento da nova ordem constitucional ao poder constitudo anterior, aqueles que consideravam a Constituinte plenamente soberana pressionavam para que os parlamentares assumissem desde logo o controle sobre a situao poltica do pas, que conrmassem ou no o presidente da Repblica no cargo e que estabelecessem um calendrio da transio para o novo governo alm de adotar decises que revogassem de pronto os institutos autoritrios ainda vigentes. J aqueles que insistiam no carter incontornavelmente derivado da Constituinte defendiam a limitao do corpo constituinte elaborao do novo documento constitucional, sem interferir na fora institucional anterior promulgao; alarmados pelos riscos do todo poder Constituinte, sustentavam que a integralidade de suas prerrogativas somente haveria de se manifestar com a vigncia da futura Constituio. Para tais foras conservadoras, a inexistncia
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de ruptura no processo poltico brasileiro desqualicava a convocao de uma Constituinte originria48. O governo Sarney logo tomaria posio pela segunda opo, procurando preservar seus poderes e limitar o campo de ao dos constituintes. Na equipe presidencial, Saulo Ramos era o principal e mais agressivo propagandista da tese antisoberanista: S h Constituinte originria se h ato revolucionrio que implique quebra, ruptura da ordem jurdica, sob pena de a Constituinte revelar-se derivada e, portanto, submetida ordem jurdica em vigor(Ramos, 1987, p. 21). Ele iria mais longe, e, em escrito publicado em pleno funcionamento da ANC, em setembro de 1987, sustentaria as limitaes da Constituinte em onze amplos aspectos temticos, merc de sua natureza de emenda Constituio Federal de 1967. O opsculo, assim como seus constantes pronunciamentos na mdia atacando a ANC, possivelmente suscitaram aos constituintes a ideia e a propositura do que chamaram de projeto de deciso. Tratava-se de um recurso jurdico para sobrestar medidas que possam ameaar os trabalhos e as decises soberanas na Assembleia Nacional Constituinte. Na prtica, o Congresso Nacional passaria a deter o comando poltico do pas. Mas o instituto no encontraria acolhida no seio da ANC; submetido a votao, a maioria congressual o derrotaria. O governo persistia na presso sobre a atuao dos constituintes. Em 19 de maio, nas rdios e na TV, Sarney fez um pronunciamento nao, no qual manifestava divergncias em relao aos trabalhos de elaborao constitucional e a seu contedo. Anunciava, em especial, que abria
48 Na obra de 1981, Faoro j havia rebatido de antemo o argumento de que somente uma revoluo propiciaria os fundamentos de uma Constituinte soberana, ao escrever que duvidosa a tese de que s as revolues vitoriosas podem convocar constituintes. Assembleias Constituintes podem ser o meio de enfrentar uma crise em perspectiva e lanar bases da transio, como sucedeu no Brasil, em que a Constituinte de 1823 foi convocada antes da Independncia, pelo Decreto de 3 de junho de 1822 (Faoro, 1981 p. 95).
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mo de um ano de mandato constante na Carta Constitucional ento vigente seis anos e denia unilateralmente a durao de seu mandato em cinco anos. O pas conhecia um novo Dia do Fico.
A denio do ncleo poltico

J no dia seguinte sua instalao, a escolha da presidncia da ANC entrava em pauta. Duas candidaturas almejavam o posto: Ulysses Guimares (PMDB-SP) e Lysneas Maciel (PDT-RJ), replicando, ainda uma vez, a disputa moderados e autnticos durante a transio, quando ambos eram emedebistas. A vitria de Ulysses se deu por larga margem. O segundo round da disputa no interior do PMDB ocorreu com a contenda Ulysses versus Fernando Lyra pela presidncia da Cmara dos Deputados. Nova vitria de Ulysses, cumulando-o com uma trplice presidncia do PMDB, da Cmara e da ANC. Seguiu-se o processo de escolha das lideranas partidrias. A maioria das agremiaes atribuiu a funo de lder na Constituinte para um de seus parlamentares que j ocupavam a liderana na Cmara ou no Senado. O PMDB, no entanto, optaria pela escolha de uma liderana especca na ANC, o que motivou disputa acirrada entre o senador Mrio Covas e o deputado ulyssista Luiz Henrique. A vitria de Covas tornou-se um fato poltico signicativo para todo o processo, ao contestar o comando partidrio e imprimir uma orientao de centro-esquerda legenda. Ali comeava o estranhamento PMDB-PFL. Ali se dava o incio do m da Aliana Democrtica. Covas inigiria nova derrota a Ulysses na escolha do relator-geral da ANC. Ambicionada por Fernando Henrique, Covas impe Bernardo Cabral na funo49. A Cardoso
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49 Que tinha sido seu vice-lder no MDB em 1969, quando ambos foram cassados pelo AI-5.
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tocaria a nevrlgica relatoria do regimento interno, denidor das regras de funcionamento da ANC e de suas instncias decisrias. Na composio da mesa diretora, a Constituinte conheceria mais um impasse poltico. Segundo partido em nmero de constituintes, o PFL imps vrias condies para participar da mesa da ANC; no conseguindo apoio, terminou fora da chapa unitria. No confronto, o PFL, por sua liderana, chegou a ameaar fazer uma Constituinte paralela, no que seria dissuadido por membros mais moderados, inclusive pelo ento ministro da Educao, Marco Maciel50. O episdio, no entanto, estremeceria as relaes no interior da Aliana Democrtica. O trmino formal desta se daria nesse episdio.
A querela do regimento interno

Entre ns de dezembro de 1986 e princpio de 1987, a assessoria da Cmara dos Deputados, por inspirao do presidente Ulysses Guimares, formulou uma minuta de regimento interno da ANC calcada no modelo de 1946, em que se previa a formao de uma comisso constitucional para preparar o Anteprojeto (Andrade e Bonavides, 1991). A minuta, entretanto, no prosperaria. Na disputa interna no PMDB pela presidncia da Cmara dos Deputados, Fernando Lyra advertia os parlamentares para o risco de criar-se uma grande comisso, cuja composio prevista era de 80 constituintes, 1 relator geral e vrios auxiliares. Sua extenso e prerrogativas implicariam o risco de repartir o Congresso em constituintes de primeira e de segunda classe. Lyra alegava tambm que no haveria como ocupar o tempo dos parlamentares que cassem ociosos aguardando a preparao do Anteprojeto, a dar-se no recinto privilegiado da grande comisso.
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50 Que depois iria integrar a ANC, na condio de senador e ativa liderana do Centro.
O assunto entraria em pauta na primeira reunio ordinria da ANC, o que desencadearia intenso debate sobre a natureza e o formato do processo constituinte. A deciso: no haveria nem comisso constitucional nem Anteprojeto prvio. Todos os constituintes participariam direta e igualmente do processo. Ainda a ser elaborado, incumbiria s normas do regimento interno a misso de instituir a estrutura, o calendrio, os mecanismos e os procedimentos de elaborao do Projeto de Constituio. O formato adotado consistiria na criao de 24 subcomisses, que se agregariam, trs a trs, em oito comisses temticas, por sua vez com matrias englobadas e consolidadas numa comisso de sistematizao, responsvel por montar o Anteprojeto. O deputado Nelson Jobim (PMDB-RS) evoca a concepo quase ldica que orientou a montagem das instncias de trabalho:
[...] tivemos de criar um imenso modelo, extraordinariamente complicado, de criao de 24 subcomisses. [...] Surgido o problema, pegamos os trs volumes que reuniam as constituies ocidentais editadas pelo Senado e recortamos com tesoura os nomes de ttulos e captulos de todas aquelas constituies. E, durante uma noite inteira, colocando no cho, terminamos a distribuio daquilo tudo. E a surgiu o seguinte: houve nomes de ttulos e captulos que se reproduziam em todas as constituies. Chamamos, ento, de matria absolutamente constitucional. Houve nomes de ttulos e captulos que se repetiam na maioria das constituies. Chamamos de matria relativamente constitucional. E houve um nmero de ttulos de captulos que se repetiam na minoria das constituies, menos de 50%. Chamamos de matria relativamente no constitucional. [...] Neste modelo que foram elaboradas as 24 subcomisses, que se centravam em grandes temas: eram as oito comisses temticas, que eram os oito ttulos da Constituio de hoje (Sampaio, 2004, pp. 11-2).
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Duas consequncias adviriam do formato delineado naquele regimento. Em termos substantivos, as oito comisses temticas na realidade predeniam os captulos da vindoura Constituio. Em termos operacionais, a diviso de trabalho em duas dzias de fruns decisrios implicava altos custos para uma posterior compatibilizao e consistncia das matrias apresentadas. Tal incentivo aos particularismos era justicado pelas oportunidades de participao dos atores extraparlamentares, na forma de sugestes iniciais de qualquer associao, assim como das cmaras municipais; audincias pblicas obrigatrias, nas quais no s especialistas e autoridades poderiam ser convidados como, sobretudo, entidades associativas teriam o direito de apresentar-se e opinar; haveria a possibilidade de apresentao de emendas populares e a defesa de tais propostas ante a comisso de sistematizao diretamente por um dos seus signatrios51. O regimento interno atribua o direito de emendas a qualquer constituinte, e o nmero veio a ser expressivo: 20.790. Mas a grande novidade cava por conta da chamada emenda popular52. Trinta mil eleitores poderiam subscrever uma proposta organizada sob a responsabilidade de pelo menos trs entidades associativas e apresent-la diretamente na ANC. No total, houve 122 emendas populares, portando nada menos que 12.277.423 assinaturas53. Desse montante, 83 emendas populares foram admitidas no processo constituinte.
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51 notvel que, ao lado de to inusitado mecanismo de abertura social, o plenrio da ANC tenha resistido submisso do futuro texto, em algum momento de sua elaborao, ao plebiscito da nao. Para mediar essa questo, o regimento da ANC previu um prazo e um momento para a apreciao de propostas de referendo ou plebiscito, sem que nenhuma delas lograsse xito. 52 Houve um precedente remoto dessa modalidade de participao na Assembleia Constituinte de 1823, na gura das sugestes de cidados. 53 Cada eleitor podia subscrever at trs propostas. A efetiva mobilizao e a participao popular, portanto, foi da ordem de 4 milhes de cidados.
Covas e a estratgia da Sistematizao 54

O passo seguinte foi organizar as comisses temticas e suas subcomisses, alm da poderosa comisso de sistematizao. Na denio poltica dos cargos internos de comisses e subcomisses, o PMDB, partido majoritrio da ANC, conseguiu assegurar a maioria das relatorias, distribuindo presidncias e vice-presidncias entre as demais agremiaes. Para as foras progressistas, foi um momento decisivo: em troca da cesso do cargo da presidncia de cada uma das comisses temticas, Covas rmou acordo com Jos Loureno, lder do PFL, para obter 7 das 8 relatorias em jogo. E escolheu a dedo, dentre parlamentares progressistas do PMDB, esses relatores, que seriam tambm membros natos da Sistematizao. O circuito se fechava. Do recolhimento das matrias apresentadas elaborao do Anteprojeto, o PMDB covista exercia seu predomnio. Em 26 de junho de 1987, o relator-geral Bernardo Cabral dava a pblico a primeira tentativa de organizar as partes votadas nas comisses temticas. Era um anteprojeto de constituio com 501 artigos, distribudos em dez ttulos. Em 15 de julho, comeava a tramitar o Projeto Zero o primeiro texto ocial da futura Constituio. A Constituinte percorrera cinco meses e meio para chegar ao seu ponto de partida formal. Uma crise poltica se instalou, e o deputado Jos Richa (PMDB-PR) props suspender por um ms o funcionamento da ANC. Acabaria voto vencido. No ms de outubro de 1987, tornou-se necessria mais uma prorrogao de prazo para a comisso de sistematizao. Os trabalhos seriam consideravelmente embargados pelas divergncias que se acentuavam e que estavam originando
Originalmente, a mesa da comisso de sistematizao era a seguinte: presidente: Afonso Arinos (PFL-RJ); 1o vice-presidente: Aluzio Campos (PMDB-PB); 2o vice-presidente: Brando Monteiro: (PDT-RJ). Em vistas dos impasses, acrescentaram-se mais dois vice-presidentes, que teriam participao positiva para organizar e acelerar as deliberaes: Jarbas Passarinho (PDS-PA) e Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP).
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um grupo que pretendia modicaes regimentais. No plenrio da Constituinte, ocorria uma revolta da maioria dos parlamentares, que cavam sem uma participao direta, enquanto a comisso de sistematizao deliberava e votava. Em 18 de novembro, a Sistematizao conclui o projeto da nova carta poltica. As polmicas desencadeadas pelo documento arrojariam a ANC em nova fase de funcionamento.
Centro e a Constituinte partidria

Em ns de 1987, formou-se um bloco parlamentar que se autodesignava Centro Democrtico (Centro)55. O estopim de sua organizao, entretanto, vinha de muito antes. Preliminarmente, nas divergncias quanto ao quorum de deliberaes ainda no momento de formao do regimento interno: para o PFL, o quorum deveria se dar por maioria absoluta de toda a ANC; para as lideranas do PMDB, por maioria simples dos presentes na votao. Decisivamente, quando a comisso de sistematizao aprova a estabilidade no emprego sem consideraes de tempo de servio ou outras exigncias. Operacionalmente, com a insatisfao generalizada com o teor do documento produzido pela grande comisso. Essa fase marcou a ascenso das lideranas partidrias no papel preponderante e organizador das deliberaes, barganhas e acordos para viabilizar as votaes no plenrio. Um colgio de lderes, instncia informal de consulta e deciso, se formou a partir dessas continuadas reunies e passou a centralizar as atividades constituintes. A reforma do Regimento pelo Centro implicaria tambm uma aprecivel concentrao de poderes no presidente da ANC, Ulysses Guimares , seja por sua interveno direta, seja
55 Suas lideranas eram as seguintes: Roberto Cardoso Alves (PMDB-SP); Af Domingos (PL-SP); Jos Loureno (PFL-BA); Ricardo Fiza (PFL-PE); Delm Netto (PDS-SP); Arnaldo Faria de S (PTB-SP); Jos Maria Eymael (PDC-SP); Gastone Righi (PTB-SP); Roberto Jefferson (PTB-RJ); Paes Landim (PFL-PI); Expedito Machado (deputado, PMDB-CE); Slon Borges dos Reis (PTB-SP).
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pela necessidade de que ele, a todo momento, interpretasse as normas de funcionamento e tomasse as decises gerais. Sob as novas bases institucionais, Ulysses passaria a ser o elemento-piv do processo de negociao das lideranas partidrias.
A virada do Centro
J no nal dos trabalhos da comisso de sistematizao, articulava-se uma maioria dos constituintes em torno da bandeira da modicao do regimento interno. Apoiando-se inicialmente num documento inspirado pelo Palcio do Planalto, intitulado Democracia e desenvolvimento, o Centro estreiou com uma demonstrao de fora, ao aprovar o Substitutivo Cardoso Alves para o regimento interno da Constituinte. O novo bloco poltico conseguira derrubar o item do regimento que conferia preferncia s emendas provenientes da comisso de sistematizao nas votaes em plenrio: agora, passavam a ter preferncia aquelas emendas assinadas por metade mais um dos constituintes. Com esse dispositivo, o Centro conseguia retirar parte considervel do poder dessa comisso em matria de decidir o andamento da pauta da Constituinte. Controvrsias e negociaes conduziram por m aprovao da resoluo n. 3, publicada em 5 de janeiro de 1988. Desaparecia a comisso de sistematizao, substituda pela gura individual do relator-geral. Para a redao nal do Projeto, foi prevista a criao de uma comisso especca. Alm das emendas individuais e coletivas, foram previstos os instrumentos de destaques para uma emenda e do requerimento de preferncia. A votao de primeiro turno em plenrio teve incio com a Assembleia Constituinte j datando um ano de sua instalao.
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Confrontos e composies: a dinmica poltica no Plenrio

Em 27 de janeiro de 1988, surgiu o primeiro impasse em Plenrio, a repetir-se seguidamente: a emenda coletiva
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sobre o Prembulo e no Ttulo I da Constituio no obteve os 280 votos para aprovao e teve de ser submetida a uma negociao informal. Doravante, essa forma de conduzir a votao tipicaria os acordos entre as duas foras majoritrias. A base era o texto do Centro; para que fosse aceito, j se faziam preliminarmente alteraes de consenso. Isso, no entanto, no impedia que as divergncias restantes fossem a voto, na confrontao das partes. O resultado prtico era que o texto da Comisso de Sistematizao era recuperado em sua maior parte. Em julho de 1988, cinco meses aps terem sido iniciadas, as votaes em primeiro turno estavam concludas. As votaes de segundo turno iniciaram-se sob elevada tenso. Haviam surgido propostas para uma reviso geral, no mrito, do que j tinha sido aprovado, ou mesmo de recomear a tarefa constituinte. As divergncias entre o Governo e os setores da Constituinte aprofundavam-se em pronunciamentos ociais e por meio da imprensa. Em cadeia de rdio e TV, o presidente da Repblica criticou frontalmente os contedos do Projeto B:
[...] h o receio de que alguns dos seus artigos desencorajem a produo, afastem capitais, sejam adversos iniciativa privada e terminem por induzir ao cio e improdutividade. [...] E que o povo, em vez de enriquecer, venha a empobrecer; e possa regredir, em vez de progredir. Em suma: os brasileiros receiam que a Constituio torne o Pas ingovernvel (apud Delgado, 2006 p. 315).
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Sarney rebatido, no dia seguinte, com uma declarao incisiva de Ulysses Guimares, tambm levada ao ar em cadeia nacional de rdio e televiso:
No ouvimos o establishment, encarnado no Velho do Restelo, conclamando, na praia alvoaada da partida,
Vasco da Gama, Pedro lvares Cabral e Cames para permanecerem em casa, saboreando bacalhau e o caldo verde, ao invs da aventura das ndias, do Brasil e dos Lusadas e amaldioando o primeiro que, no mundo, nas ondas velas quis em seco leo. Esta Constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. [...] A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassistida, que so ingovernveis. [...] Repito: esta ser a Constituio cidad. Porque recuperar como cidados milhes de brasileiros. [...] Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no car como bela esttua inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. Viva a Constituio de 1988. Viva a vida que ela vai defender e semear (apud Delgado, 2006).
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A votao do texto em globo alcanou expressiva maioria, conrmando o trabalho de primeiro turno. Nessa segunda rodada de deliberaes pelo plenrio, os trabalhos ganharam mais velocidade, o nmero de destaques postos a voto foi reduzido, as sesses alongaram-se pelo dia inteiro e em parte da noite, em esforo concentrado. Dominava o conjunto da Assembleia a necessidade de concluir e promulgar a Constituio56. Desde sua instalao, os trabalhos constituintes consumiram vinte meses. Antes da comisso de sistematizao, tinha havido quatro anteprojetos e projetos de Constituio. Do trabalho do relator-geral entre as duas rodadas de plenrio, emergira mais um projeto. No segundo turno, novo projeto. Por ltimo, houve o Projeto de Constituio feito pela comisso de redao nal. Ao todo, seriam nove anteprojetos ou projetos, gestados na longa jornada constituinte.
56 Com a sada de Mrio Covas para a fundao do PSDB, a funo de lder do PMDB fora atribuda ao deputado Nelson Jobim (RS). A ele caberia papel essencial nos momentos de divergncia e negociao ao longo do segundo turno de votao.
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Chegamos!
O nal das deliberaes ocorreu na madrugada de 2 de setembro, numa Assembleia exaurida pela longa jornada de trabalhos. A data de promulgao estava denida desde o nal do segundo turno, e a cerimnia aconteceu no dia 5 de outubro, s 15h30, no plenrio do Congresso Nacional. Pelos constituintes, falou o seu decano, o senador Afonso Arinos. Representando as delegaes estrangeiras, Vitor Crespo, presidente da Assembleia Legislativa de Portugal, saudou da tribuna um Brasil democrtico e reconstitucionalizado. Sarney no discursou; a fala do presidente no estava prevista. Ao lado de Ulysses Guimares, aguardava o momento que devia jurar a Constituio brasileira. Com as mos trmulas, estendeu o brao para o pronunciamento. O papel que segurava, contendo umas poucas palavras protocolares, tremia tambm. A fala nal de Ulysses Guimares. Sereno mas vibrante, enfatizou a ampla e inovadora carta de direitos do documento agora promulgado. A Constituio cidad recebera seu nome de batismo. Antnio Srgio Rocha docente de cincia poltica da Unifesp, membro associado e pesquisador do Cedec.
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