A BANALIZAO DA SUSTENTABILIDADE: reflexes sobre governana ambiental em escala local

Igor Ferraz da Fonseca* Marcel Bursztyn**

Resumo: O processo decisrio e de implementao de polticas ambientais tende a adotar prticas que obedecem a critrios que se consagram internacionalmente como condies de possibilidade e de suficincia para que os fins desejados sejam atingidos. como se existisse uma cartilha que estabelecesse as regras gerais da busca do desenvolvimento sustentvel. Na atualidade, uma espcie de manual (virtual) da boa governana serve de guia e pr-requisito na elaborao de programas e projetos socioambientais. Porm, a reproduo indiscriminada e a ampliao interminvel, ao longo do tempo, da lista de quesitos considerados como ingredientes necessrios, podem ter efeito contrrio ao esperado e constituir obstculo para que as polticas ambientais e de desenvolvimento sejam eficientes. A preocupao em cumprir formalmente com critrios gerais pode obscurecer a sua expresso substantiva. Com isso, h espao para caronas do discurso ambientalista e para um fosso entre o discurso e a prtica na gesto ambiental. O objetivo deste estudo demonstrar como os quesitos considerados necessrios para uma boa governana so produzidos e reproduzidos ao longo do tempo. Esta dinmica, sob a gide do manual, favorece a banalizao e a volatilidade dos quesitos mencionados. Ao banalizar a sustentabilidade, amplia-se cada vez mais a distncia entre o discurso politicamente correto e a eficcia prtica de polticas ambientais e de desenvolvimento. Para reduzir essa distncia, proposta a utilizao do conceito de governana suficientemente

Socilogo, mestrando do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: igorfonseca@ibest.com.br Economista e socilogo, professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB. E-mail: marcel.cds@gmail.com

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Artigo recebido em 25 out. 2008 e aprovado em 22 jan. 2009.

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boa. Esse conceito pode representar uma alternativa s falhas do manual, ao focar aspectos essenciais, separando o desejado do possvel e do indispensvel. Palavras-chave: boa governana; governana ambiental; free-rider; participao; capital social; descentralizao; empoderamento.

Introduo
Governana um termo-chave na implementao de polticas ambientais e de desenvolvimento. Uma boa governana seria capaz de aumentar a eficincia e a legitimidade na elaborao e na operao dessas polticas. Porm, muitos projetos calcados na tentativa de instituir e se valer de condies ideais de governana tm apresentado impasses estruturais. Por outro lado, mesmo diante de evidentes limitaes, os critrios considerados necessrios para a boa governana se multiplicam. Essa dinmica, que amplia o fosso entre o discurso e a prtica no tratamento da questo ambiental, vem se reproduzindo e ampliando ao longo do tempo. Este artigo explora a produo e a reproduo dos critrios apontados pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como elementos essenciais promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento socioambiental na esfera local. A esse conjunto de critrios chamamos aqui de Manual da Boa Governana (MBG). Sustentamos que a lgica dos freeriders discursivos ou caronas do discurso permeia o processo de implementao de polticas ambientais e constitui elemento que ajuda a explicar a existncia de tal fosso. Vale ressaltar que o MBG no um documento formal, uma cartilha. A expresso usada para representar o referencial geral de princpios e critrios que servem de pano de fundo ao estabelecimento de polticas e de projetos ambientais, independentemente do contexto especfico das realidades onde os mesmos de aplicam. No processo
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de produo e reproduo das polticas e de projetos, alguns quesitos so vistos como fundamentais para o que se entende como boa governana e so rapidamente assimilados e disseminados. O MBG, como um tipo ideal weberiano, um construto terico que abarca tais quesitos e permite o entendimento das potencialidades e limitaes da adoo, de forma indiscriminada, de frmulas idealizadas como essenciais para uma governana desejvel. O objetivo deste estudo demonstrar como os quesitos considerados necessrios para uma boa governana so produzidos e reproduzidos ao longo do tempo. Esta dinmica, sob a gide do MBG, favorece a banalizao e a volatilidade dos quesitos mencionados. Ao banalizar a sustentabilidade, amplia-se cada vez mais a distncia entre o discurso politicamente correto e a eficcia prtica de polticas ambientais e de desenvolvimento. A segunda parte do texto apresenta o conceito de governana, focando os seus usos nos processos de deciso e implementao de polticas ambientais e de projetos focados no desenvolvimento sustentvel ao nvel das comunidades. Aborda, tambm, a existncia, na prtica, de MBGs constitudos de um amplo nmero de critrios considerados necessrios para a eficcia das polticas ambientais. Em seguida, a terceira seo discute o contexto de produo e reproduo de MBGs. A quarta seo foca algumas limitaes que os MBGs apresentam em sua aplicao prtica. A seo seguinte explicita a regra dos free-riders discursivos, que so aqueles que reproduzem MBGs sem precisar segui-los na prtica, o que amplia a distncia entre o discurso e a realidade nas polticas ambientais. Na sexta seo, apresentado o conceito de governana suficientemente boa, que pode ser uma alternativa para mitigar as limitaes estruturais do MBG. As consideraes finais deste estudo apontam para a necessidade de se relativizar a implementao dos critrios
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considerados necessrios para a boa governana, estabelecendo uma hierarquia no tempo e entre prioridades no que concerne aos critrios mencionados. Sendo assim, a replicao de projetos e programas ambientais e de desenvolvimento deve ser pautada pelas especificidades dos contextos particulares, pois so essas especificidades que determinam o sucesso ou fracasso do projeto ou programa implementado.

O conceito de governana e o Manual da Boa Governana

O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A idia de governana promove o pluralismo poltico (McFarland, 2007), a eficincia e a transparncia nas escolhas e decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos. Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre instituies de governo; a legitimidade e autoridade dessas instituies; as regras e normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer polticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico. Quando o conceito de governana estendido esfera do desenvolvimento sustentvel e das polticas ambientais, emprega-se a expresso governana ambiental. Trata-se, na verdade, apenas de uma delimitao temtica do conceito. O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, inter-relaes e temas, cada um dos quais suscetvel a expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de
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governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum. A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de idias e de prticas neoliberais, no ltimo quarto do sculo passado, mas a sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extraeconmicos. Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do neoliberalismo e como resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento dos anos 1980, o conceito de governana foi adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, e passou a ser um elemento-chave da agenda de implantao de projetos de diversas naturezas, em pases pobres. Nesse contexto, os organismos internacionais de financiamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram como ingredientes necessrios para uma boa governana, num processo que tem muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo. Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de contribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em check-lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que chamamos aqui de Manual da Boa Governana (MBG). A observncia desse manual deve ser buscada pelo atendimento de pr-requisitos estruturais,
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independentemente do contexto onde se d o processo poltico (Harriss, 2001, Fine, 1999, Bebbington, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (Grindle, 2004). Como exemplo de critrios do MBG, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional analisam e selecionam os projetos que financiam com base em uma lista de condicionalidades que devem ser atendidas (Nanda, 2006, Drake et al., 2002, Santiso, 2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda no ano de 1999, os projetos e programas financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99 condies), Quirguisto (97), Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros. Conceitos e critrios como empowerment (empoderamento), participao, capital social, accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate corrupo, eficincia dos mercados, mode-obra qualificada, igualdade de gnero, respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre outros, comparecem em uma agenda cada vez mais ampla e repleta de boas intenes. A sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e, com freqncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la.

A produo e reproduo do Manual de Boa Governana

Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo (e mesmo inexistncia) da ao reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes nogovernamentais passam a ser importantes atores na definio e gesto de polticas pblicas. Essas organizaes, cuja ao focalizada em
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certos segmentos da sociedade, tendem a buscar recursos em rgos de governo ou organismos internacionais. Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias financiadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro lado, tais agendas passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto, surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas boas prticas nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de condutas e critrios equivocados, de cima para baixo. Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particulares de naes, regies ou localidades em que se verificou algo novo e de sucesso. No entendimento geral (e simplificador), as boas prticas devem ser disseminadas e reproduzidas, entendendo-se isso como uma garantia de boa governana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas. Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana consolidado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e tornase base das polticas ambientais e de desenvolvimento. Esse mesmo processo, por outro lado, faz com que o manual seja crescentemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultando em ms prticas. As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias financiadoras aumentam, medida que eles expressem a sua adeso, ao menos formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores as suas chances de ser aprovado e
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financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais esto cada vez mais baseando a sua ajuda e os seus emprstimos com a condio de que sejam promovidas reformas que assegurem a boa governana (Unescap, 2009, traduo dos autores). No meio acadmico, tambm, h amplo espao para disseminao do MBG. Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a idias mainstream, muito comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas agncias de financiamento e o mundo acadmico (Bebbington, 2004). Enquanto as agncias financiadoras so os atores principais na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que decorre do prprio debate sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir para a traduo tericoconceitual das experincias reais, lapidando idias e produzindo conceitos que se tornam novos itens do MBG.

As falhas da boa governana

A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se de um jogo no qual alianas e oposies so constantemente definidas e redesenhadas. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada. O MBG por ser um conjunto de critrios gerais , no d a devida importncia a essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. A sua implementao baseada em elementos pr-determinados e na busca de replicao de programas
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e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos em que foram originalmente implantados. O problema principal do MBG que replicar aes com vistas a criar elementos que foram bem sucedidos em determinadas realidades no garante que os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia alcanada nos contextos originais. Isso ocorre porque cada situao particular tem caractersticas culturais, econmicas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz com que a frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, visto que a realidade-alvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno. A descentralizao, como um princpio integrante do MBG, exemplo que ajuda a explicar esta tendncia. Descentralizar a elaborao e a implementao de polticas pblicas tem como objetivo tornar o processo mais eficiente, gil e democrtico. Contudo, em alguns contextos, a sua prtica pode ter o efeito imprevisto de fortalecer elites locais que exercem o seu domnio mediante caractersticas culturais perversas, como o clientelismo e o patrimonialismo (Portes; Landoult, 2000, Ribot, 2007, Manor, 2004, Bursztyn, 1984). Os esforos de descentralizao, bemsucedidos em diversas realidades, podem ser tambm negativos, quando se expressam em realidades em que a presena do poder pblico tmida e at mesmo inexistente. Esse o caso em reas de fronteira de colonizao (como em algumas partes da Amaznia). Ali a ausncia do Estado abre espao para o surgimento de poderes paralelos, privados, em certos casos legitimados pela fora de seus protagonistas. Nesse caso, descentralizao significa simplesmente uma renncia regulao pblica do interesse pblico. Outros aspectos, usualmente constantes no MBG, refletem caractersticas originrias de um tipo cultural particular. O discurso da equidade de gnero, que emerge no Ocidente em um processo
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histrico prprio, sendo reconhecidamente um princpio bsico da justia social, pode gerar conflitos e instabilidades em sociedades organizadas culturalmente sob bases distintas das ocidentais. A busca da equidade de gnero pode no ter eco ou mesmo gerar conflitos, por exemplo, em aes relacionadas a alguns povos indgenas, pois tal discurso no necessariamente representa uma questo percebida por esses povos, alm de ser externo sua cosmologia. Existem casos em que relaes materiais e simblicas so barreiras para a implementao de alguns critrios do MBG. Assim, por exemplo, garantir canais formais de participao no significa, por si s, que esta se d de forma igualitria, generalizada e eficaz (Cleaver, 2001, Kothari, 2001, Sayago, 2000). Como afirma Cleaver (2001, p. 53, traduo dos autores), [uma] forte nfase na participao dos indivduos e em seu potencial de empoderamento no sustentada por anlises convincentes de posies individuais, de variabilidade dos custos e benefcios da participao, das oportunidades e restries vivenciadas pelos potenciais participantes. Restries econmicas ou sociais podem impedir que determinados indivduos participem. Podem ocorrer, inclusive, situaes em que o comparecimento e a ao nos fruns de participao estabelecidos constituam monoplio daqueles que no sofrem tais restries e que podem regularmente se locomover, prescindir de horas de trabalho e ter voz ativa nos canais. Essa situao acaba institucionalizando a excluso, ao invs de estimular a participao (Manor, 2004, Cleaver, 2005, Fuks; Perissinotto, 2006). A participao restrita a um grupo de privilegiados pode criar uma elite local ou fortalecer o poder daqueles que j constituem elites. Sendo assim, as metodologias participativas presentes no MBG tm o potencial de reforar e reproduzir desigualdades se elas somente promoverem as vozes e valores daqueles que so mais articulados e facilmente acessveis na comunidade (Hayward et al., 2004).
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Alm disso, a participao de alguns membros da comunidade no representa automaticamente toda a comunidade (Eversole, 2003). Olival et al. 2007, p. 1027, em seu trabalho sobre participao nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel no territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na generalizao da cultura participativa, por isso, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao ampliada, uma vez que a existncia dessas instituies no conseguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva. Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visando a participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao, sem o combate s desigualdades que antecedem o mecanismo, faz com que tal abismo seja reproduzido nos comits e que as decises deles sejam tomadas por aqueles que, tradicionalmente, controlam o processo poltico local (Cleaver, 2005, Blair, 2000, Ribot, 2007, Wong, 2003, Milani, 2006). Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, onde a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e vises de cada um (Pereira, 2008, Souza, 2008). Dino (2003), analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica do rio Paracatu criado tendo em vista que o Plano Diretor no municpio de Paracatu, no Estado de Minas Gerais, assim o determinava observa que a formao e o funcionamento dele foram pautados pelo clientelismo, tendo a participao se limitado s elites locais. Nesse caso, o comit constitua, sobretudo, espao de lutas polticas entre as elites dominantes, o que fez com que ampla parcela da populao
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fosse excluda e no representada no processo. Nesse caso, o comit, a despeito de sua finalidade formal, foi marcado pela cultura poltica tradicional e por relaes clientelistas locais (Dino, 2003). Em outra frente, Sayago (2007), aponta que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender s exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Para a autora, esses conselhos apresentam baixa capacidade tcnica e de formao, reduzida articulao com outras instncias, alm de um baixo nvel de participao e de envolvimento dos atores sociais. Isso tudo faz com que o processo de descentralizao, promovido com a criao do comit, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes (Sayago, 2007, p. 18). Novamente, em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival et al. (2007, p. 1032) acentuam que os conselhos muitas vezes so entendidos como instituies para legitimar decises tomadas em outras instncias. De forma semelhante, podem ocorrer situaes em que os reais beneficirios da poltica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes (Manor, 2004). Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos em cidades baianas, Milani percebe que o modus operandi local
... predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local [...] isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos. (Milani, 2006, p. 188-189)

O conceito de capital social um tema-chave no MBG. Promover capital social significa adotar conjuntamente uma ampla
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gama de conceitos, tais como participao e empoderamento. Porm, existe uma clara impreciso conceitual no caso do capital social (e de diversos outros componentes do MBG). Isso ocorre porque o conceito de capital social utilizado nas polticas ambientais e de desenvolvimento reflete o uso do conceito por alguns autores, notadamente Putnam (1990) e Coleman (1986). Para estes autores, o capital social representaria caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (Putnam, 1996, p.177). O capital social teria a finalidade de fortalecer a solidariedade comunitria atravs de expectativas de reciprocidade e aplicao das normas sociais (Portes, 1998). Outro ponto a ser enfatizado que essa viso do conceito
refere-se a redes sociais, normas e confiana, as quais contribuem para a criao de uma sociedade civil vibrante ou robusta porque elas facilitam a resoluo dos problemas da ao coletiva [...] A idia bsica que por meio da participao em associaes locais voluntrias, as pessoas so empoderadas na sociedade civil (Harriss, 2001, p. 25, traduo dos autores)

Essa viso do capital social permitiria o desenvolvimento de cooperao e confiana entre os indivduos de um grupo social. Esse grupo se tornaria coeso e engajado na vida cvica. Tais elementos seriam propcios melhora das condies de vida nos pases subdesenvolvidos, diminuindo a pobreza e levando ao desenvolvimento e ao bem-estar. Como ingrediente vital para o desenvolvimento econmico ao redor do mundo, o capital social seria o elo perdido do desenvolvimento (Grootaert, 1998). Contudo, experincias prticas (que sero descritas na sequncia) demonstram que existem incompletudes na abordagem do conceito de capital social nos moldes trabalhados por Putnam e Coleman. A anlise de Pierre Bourdieu sobre o conceito auxilia a preencher algumas lacunas na utilizao do conceito em realidades
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concretas. Bourdieu lidou com o conceito de capital social desde a dcada de 1970 e desenvolveu um fundamento terico que se presta a contextualizaes de forma mais efetiva do que os usos dados ao mesmo termo em casos aplicados a realidades particulares (Portes, 1998). possvel dizer que, em geral, os autores que empregam o conceito convergem para a definio de Bourdieu de que o capital social a soma de recursos existentes ou potenciais ligados posse de uma rede de relaes durveis ou de relaes mais ou menos institucionalizadas de conhecidos ou reconhecimento mtuo (Bourdieu, 1985, p. 248 apud Portes, 1998, p. 3, traduo dos autores). Entretanto, existem nuances conceituais entre as abordagens. A diferena mais importante est relacionada questo das relaes de poder. Putnam (1996) assegura que possvel criar e fomentar capital social para que nasa uma comunidade cvica. Contudo, para Bourdieu, no possvel criar ou promover intencionalmente capital social, mas sim aloc-lo. Para que um grupo ou indivduo aumente o seu quantum de capital social, outro ator perde influncia ou legitimidade social. Isto ocorre porque a distribuio do capital social segue a lgica dos campos sociais (Bourdieu, 1990, 1998). Para este autor, os campos sociais seriam espaos de disputa, onde so travadas lutas concorrenciais entre atores em torno de interesses especficos. A distribuio do capital especfico do campo determina quais so os atores dominantes e os dominados nesse campo. Sendo assim, pela dinmica dos campos sociais, a concentrao de capital social em torno de um indivduo ou grupo que ocuparia uma posio dominante implica que outros atores sero privados da posse daquele capital, ou seja, ocupariam posies dominadas no campo. O capital social seria, assim, recurso social por excelncia e pode ser mobilizado tanto para uma maior participao e empoderamento de um grupo quanto para aprofundar particularidades culturalmente arraigadas, de acordo com a dinmica dos campos sociais vigente nas realidades especficas. Essa segunda possibilidade representa o
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lado perverso do capital social (Portes; Landoult, 2000). A base do poder de grupos como a Mfia ou de lideranas tradicionais, como os coronis no serto nordestino, no outra seno o seu alto capital social. Os estudos de Bebbington (2000) sobre os Andes e de Cleaver (2005) sobre a Tanznia mostram que fomentar capital social em comunidades com graves desigualdades de poder ou de recursos materiais e simblicos no contribui para melhorar a governana local, mas agrava os contextos de desigualdade, por obscurecer as relaes de poder. Conforme acentua Harriss (2001, p. 31, traduo dos autores), o conceito descontextualizado de capital social, que se tornou popular como uma panacia do desenvolvimento, obscurece relaes de poder e, por conseguinte, polticas. Os exemplos aqui citados, relacionados apenas a alguns preceitos entre os mais de 200 passveis de serem encontrados no MBG, bastam para mostrar que o uso de certos critrios no garantia de sua efetividade ou desejabilidade e esse uso pode ocorrer de forma acrtica e inocente. Isso ocorre porque a possibilidade de generalizar a adoo de certos critrios ou princpios limitada. Analisando os gargalos relacionados aos contextos particulares, percebe-se que cada contexto deve priorizar caractersticas distintas. Ademais, alguns elementos, se promovidos em contextos especficos, no melhoram, mas prejudicam o processo de governana. Esse agravamento mostra como o MBG ajuda a obscurecer as relaes de poder e as mazelas dos processos polticos particulares, fazendo com que a dimenso crtica de anlise seja eclipsada. Alm disso, o uso acrtico e inocente do MBG territrio propcio para a ao dos free-riders ou caronas do discurso.

Da boa governana governana viciosa

O free-rider discursivo (aplicado questo ambiental) aquele ator que, ao manifestar apoio retrico ao desenvolvimento
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sustentvel, desfruta dos benefcios de ser ecologicamente correto sem de fato s-lo. Ou seja, ele se apropria e se beneficia dos bens simblicos sem que esse apoio discursivo tenha respaldo na sua prtica, que continua sendo guiada por interesses individuais/ imediatistas (Fonseca; Bursztyn, 2007). Quando um discurso atinge um forte grau de difuso e de aceitao pela sociedade, esta sociedade confere prestgio queles que o professam e praticam (Bourdieu, 1990, 1998). Ao mesmo tempo, lentamente so criados mecanismos de excluso e estigmatizao (Goffman, 1982) que atingem aqueles contrrios aos discursos socialmente corretos. Isso permite que atores reproduzam determinado discurso e aparentem pratic-lo quando, na verdade, a sua prtica cotidiana guiada por interesses particulares que, muitas vezes, entram em choque com o discurso utilizado como instrumento de retrica. Os caronas do discurso so pautados por uma dupla lgica: eles desfrutam das vantagens de serem identificados com um conjunto de ideais reconhecido como positivo, cujo discurso reproduzem e, ao mesmo tempo, esto isentos dos custos dos comportamentos diferenciados e das sanes ou mecanismos de excluso relacionados no-prtica de tais comportamentos. Quanto mais geral, ambguo e descontextualizado o discurso (no caso, ambiental), maior a possibilidade de o mesmo ser alvo dos caronas. O carter geral do MBG d margem a que um ator venha a aderir de fato a apenas alguns de seus elementos internos, mas que a sua conduta seja percebida como se ele aderisse efetivamente a todos os critrios e princpios. A ambigidade do discurso favorece a percepo deformada de que um princpio est sendo utilizado adequadamente, quando a sua prpria validade posta continuamente em xeque pela realidade real (embora no pela realidade imaginada). A postura cega ao debate faz com que as virtuais deficincias do discurso sejam relegadas a um segundo plano e permite que as falhas sejam continuamente
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reproduzidas e aprofundadas. J a descontextualizao discursiva reflete a situao em que o fracasso no uso do princpio em distintas realidades particulares no implica questionamento do prprio princpio, pois as suas premissas continuam vlidas e legitimadas pelos casos em que houve sucesso em seu uso. O MBG exemplo de discurso vulnervel ao dos freeriders discursivos. Contando com tantos quesitos, impossvel que todos eles sejam contemplados e promovidos simultaneamente. Porm, a expresso real de alguns deles como aquisies positivas transmite a impresso de que todo o conjunto de critrios est sendo implementado igualmente. Certos elementos internos ao discurso da boa governana so imprecisos conceitualmente e se sobrepem uns aos outros, podendo abrir espaos para que se contradigam mutuamente. o caso, por exemplo, do princpio da descentralizao, promovido como um a priori, que pode ser tributrio do fortalecimento indesejvel de elites locais, contradizendo o critrio da ampliao da democracia participativa. Contudo, a maneira superficial e acrtica como esses elementos so apresentados obscurece as ambigidades e contradies internas. A descontextualizao est presente, pois na prtica do MBG raramente a realidade local estudada a fundo. As particularidades culturais, as relaes de poder e os processos polticos caractersticos no constituem o lcus de onde emergem alternativas de ao. Contudo, devido sua generalidade, no possvel culpar diretamente critrios como descentralizao, capital social, ou qualquer outro, pelo fracasso na melhoria da governana. Esses critrios podem impactar e ser parte das aes direcionadas localmente, mas o sucesso ou fracasso das aes depende menos de itens nicos e mais da inter-relao dos elementos do prprio MBG com as particularidades locais. Quando o fracasso na implementao
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de um quesito do MBG se torna evidente, so propostas frmulas tericas e conceituais para repar-lo. Isso contribui para ampliar ainda mais o MBG, ao invs de simplific-lo. Conforme assinalado acima, a regra de seleo e financiamento de programas e projetos favorece aqueles que reproduzem, mesmo que s nas aparncias, os princpios nele contidos. Sendo assim, elites locais, organizaes no-governamentais, associaes e grupos de interesses com finalidades reais distintas de sua posio retrica podem se beneficiar de apoios reais para a implementao de projetos e polticas socioambientais, o que implica riscos de desvirtuamentos ou baixa efetividade. O prprio fato de que o envolvimento de organizaes no-governamentais seja um dos critrios estabelecidos no MBG faz com que elas se tornem parte integrante do processo. Porm, como critrios relacionados representatividade das organizaes e ao grau de interesse pblico ou compromisso real so de difcil aferio e no fazem parte dos itens do MBG, h amplo espao para organizaes free-riders. Na realidade, a melhoria da efetividade dos princpios constantes no MBG no depende da quantidade de critrios, mas sim de sua pertinncia e factibilidade. Portanto, no se trata de seguir agregando novos parmetros, mas sim de criar filtros e critrios de adaptao. O gargalo fundamental est geralmente concentrado nas relaes de poder e na desigualdade de recursos materiais e simblicos locais. Vale assinalar que os componentes da boa governana no so intrinsecamente negativos ou indesejveis. Pelo contrrio, cada um deles pode efetivamente contribuir para avanos. A questo a profuso de quesitos e a falta de hierarquia de importncia e premncia entre eles. Alm disso, necessria uma real contextualizao desses quesitos, identificando os que realmente so essenciais em determinado contexto, os que so apenas ideais e os
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que so suscetveis de serem distorcidos e manipulados localmente, conforme cada realidade especfica. A expresso da lgica dos freeriders, como corolrio da fragilidade de processos decisrios que se fundamentam em frmulas ideais genricas, como o MBG, abre amplo espao para que os recursos destinados ao desenvolvimento socioambiental local acabem servindo para fins opostos aos previstos, contribuindo para ampliar desigualdades e aprofundar situaes de pobreza, excluso e degradao ambiental. O conceito de free-rider proposto por Olson (1999) para explicar porque, na lgica da ao coletiva, no basta que os indivduos sejam conscientes de seus prprios interesses e favorveis aquisio de benefcios coletivos para que eles se mobilizem em busca de tais benefcios. O autor assegura que, quanto maior for o grupo e mais geral for o benefcio coletivo, menor a possibilidade do benefcio ser provido. Quando o grupo grande e o benefcio demasiadamente geral, a ao de um nico indivduo tem reduzido impacto relativo, seja essa ao favorvel ou contrria aquisio do benefcio coletivo. Ademais, em grupos grandes, o monitoramento da conduta particular difcil e de elevado custo para os demais membros do grupo. O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo eventualmente provido sem ter incorrido em qualquer custo para a sua obteno. Isso ocorre seja porque a relao custo/benefcio desestimula o ator a agir em prol de seus interesses, seja por ser impossvel excluir o ator que no contribui com a ao do grupo dos beneficirios. No caso dos free-riders, racional no cooperar na aquisio do benefcio coletivo, mas ser beneficirio dos esforos alheios. Para Elster (1989), caso as instituies sociais vigentes no sejam capaz de direcionar e controlar as aes individuais, a racionalidade individual pode conduzir ao desastre coletivo, j que a cooperao individual no individualmente estvel nem acessvel: todos daro o primeiro passo para dela se afastar e ningum dar o primeiro passo para dela se aproximar (Elster, 1989, p. 188).
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Neste contexto, a busca por interesses individuais impede a obteno do bem comum e leva, em alguns casos, a uma tragdia dos bens comuns (Hardin, 1968). Um exemplo para explicar essa tragdia pode ser assim exposto: em um lago, a sobre-explorao pela atividade pesqueira leva a uma diminuio no nmero de peixes disponveis, gerando prejuzo para os pescadores. Eles, ento, formam um grupo para a obteno do bem comum (um estoque pesqueiro sustentvel) e criam regras para a pesca no lago (controle do nmero e tamanho de peixes pescados, pocas proibidas para a pesca etc.). Com essas medidas, o nmero de peixes aumenta e o benefcio coletivo comea a ser provido. Porm, um indivduo isolado auferiria benefcios individualmente se no respeitasse as regras e se no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h grandes vantagens em no cooperar, exatamente porque os demais assumem comportamentos cooperativos (Lima; Rua, 2003, p. 78). Ele pegaria carona no benefcio coletivo, pois ningum poderia exclu-lo de ser beneficiado com um aumento do estoque de peixes. Ao mesmo tempo, a sobre-pesca praticada por esse indivduo isolado no ter grande impacto no estoque do lago. Essas condies podem levar situao em que ningum queira pagar espontaneamente os custos da ao do grupo, mas que todos possam se beneficiar das vantagens derivadas do comportamento alheio. sob tais condies que pode ocorrer a tragdia, representada pela sobrepesca e pelo conseqente esgotamento do estoque pesqueiro do lago. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que tende a impedir que os grupos grandes atinjam os seus objetivos. Quando o comportamento do carona ocorre no mbito da expresso formal da adeso a uma idia, a diferena entre a posio retrica dos indivduos e a sua prtica efetiva constitui o modelo de ao dos free-riders discursivos. De forma semelhante ao conceito original, a ampla ao dos caronas do discurso pode levar a uma
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tragdia coletiva, em que o fingir agir obscurece o agir efetivamente conforme o discurso. A promoo acrtica e fechada do MBG pode contribuir para a promoo dessa tragdia. Em algum momento foi preciso atribuir um adjetivo (boa) ao conceito de governana, para melhor qualific-lo, diferenciando-o da governana sem qualificativo. Agora, relevante esclarecer que nem todos os casos que se habilitam ao enquadramento na boa governana, por atenderem aos critrios do MBG, so valorativamente positivos. Quando a boa governana apresenta falhas estruturais e desviada de seus fins originais, ao mesmo tempo em que a ao dos freeriders discursivos regra e no exceo, preciso apelar para a denominao governana viciosa. Esta pode ser encontrada em circunstncias em que vrios dos atributos da boa governana so formalmente inscritos em aes de interesse pblico, mas sua prtica revela desvirtuamentos (Bursztyn, 2009).

A governana suficientemente boa

Para enfrentar as falhas da governana viciosa e diminuir o nmero de caronas do discurso, necessrio que o escopo do que seja um MBG seja redefinido. Grindle (2004, 2007) prope a alterao do referencial da boa governana para o referencial de uma noo de governana suficientemente boa. Esta reflete uma condio minimamente aceitvel de desempenho do governo e da sociedade civil, na qual no existem caractersticas pr-determinadas para que o processo de governana seja efetuado. Cada pas ou localidade teria os seus prprios constrangimentos e oportunidades. Isso exige que as estratgias de governana surjam a partir de contextos particulares. A referida autora afirma que estratgias bem-sucedidas de governana so fruto de processos histricos particulares. No h como implementar uma ampla lista de boas prticas simultaneamente, seja porque algumas no so aplicveis em certos contextos, seja
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porque certas caractersticas devem existir previamente para que outras possam ser adequadamente implementadas. fundamental definir em cada contexto quais caractersticas so realmente necessrias, quais so apenas ideais, e quais so inviveis. Esse esforo de definio implica o conhecimento das realidades locais, de sua cultura, de seu meio biofsico, de suas relaes de poder, de suas arenas polticas e de suas estruturas previamente existentes. Aps essa definio, possvel elaborar estratgias com foco na promoo das caractersticas essenciais e que sejam viveis em sua implementao, obedecendo a uma hierarquia no tempo e entre prioridades. O esforo de definio permite tambm a identificao de gargalos locais que podem impedir ou distorcer aes futuras. Deve-se, ento, garantir condies prvias para as aes posteriores, enfrentando tais gargalos em um momento anterior adoo de alguma poltica ou estratgia, ou modificando a prpria estratgia de ao. Para que esta ltima seja localmente sensvel, necessrio que os planejadores e gestores de programas e projetos sejam permeveis a alternativas locais que favoream uma melhor governana local. Contudo, tal permeabilidade no deve ser confundida com o imperativo de aes unilaterais, como impor o surgimento de processos participativos locais como condio para atender a um quesito do MBG. Provocar ou forar grupos sociais a expressar vontades que nem sempre lhes so claras e perceptveis inverter a lgica, pois a idia de construir de baixo para cima as propostas de ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo (Bursztyn, 2009). Duas caractersticas so cruciais para a governana suficientemente boa: a percepo do processo histrico e o foco nas relaes de poder. Grindle (2004) afirma que nos pases
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desenvolvidos diversos elementos s foram adquiridos porque pr-existiam outros que lhes ofereceram suporte para emergir. Os exemplos anteriores deste artigo, relacionados com a participao e com a descentralizao, demonstram que, para implementar adequadamente as boas prticas constantes no MBG, o contexto local (em suas mltiplas variveis) deve ser permissivo quelas intervenes especficas de governana. Por outro lado, existem diversos casos em que foram alcanados progressos, no tocante ao desenvolvimento de pases subdesenvolvidos, na presena de caractersticas relacionadas m governana e em perodo de tempo anterior s tentativas de implementao das boas prticas listadas no MBG. A China e o Vietnam, por exemplo, mesmo sob diversas caractersticas consideradas negativas do ponto de vista da boa governana, obtiveram avanos no campo do desenvolvimento econmico e da reduo da pobreza (Quiam, 2003, Chang, 2002 apud Grindle, 2007). Da mesma maneira, a simples iniciativa de informar a populao do nordeste brasileiro sobre os seus direitos, sem que isso implicasse grandes mudanas qualitativas de governana, desencadeou uma significativa melhora na proviso de servios bsicos (Tendler, 1998). A eficcia da governana , nesse sentido, fruto de um processo histrico. Tal processo impactado pelas relaes de poder, que favorecem a emergncia de alguns elementos e constituem obstculos para outros. Promover caractersticas sem conhecer e priorizar os possveis impactos da distribuio de recursos e poder um largo passo rumo ao fracasso da iniciativa.

Consideraes Finais
O termo governana, associado esfera pbica, implica ir alm do governo na regulao e incluir diversos setores e grupos
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na elaborao e implementao de aes direcionadas ao interesse coletivo. A incluso dos diversos atores sociais favorece, em tese, uma gesto democrtica e pluralista, que permita compatibilizar interesses diversos. Esse texto explorou a idia de que, mesmo sendo desejvel tal incluso, ela deve ser feita de acordo com cada contexto local. A idia de promover a boa governana assumiu o status de mantra para as agncias doadoras, para os pases ricos e para os responsveis pela execuo das polticas ambientais e de desenvolvimento (Grindle, 2007; Nanda, 2006). Contudo, tal idia segue um modelo particular de difuso, reproduo e ampliao que, ao procurar incluir todos os critrios desejveis para uma boa governana, propicia a inviabilidade na promoo simultnea dos critrios da boa governana, abrindo espao para a ao dos caronas do discurso e para a banalizao no uso discursivo e na implementao dos conceitos e critrios do MBG. A governana no deve estar fundada na adoo de critrios genricos definidos num MBG. Deve, sim, obedecer a um conjunto reduzido e flexvel de princpios, definidos caso a caso, para que haja identificao entre o contexto e a agenda, permitindo uma governana mais eficaz. Simultaneamente, deve ser alterada a maneira como se efetuam a seleo e o financiamento de programas e projetos. falaciosa a idia de que quanto mais itens da boa governana houver, melhor e mais sustentvel o projeto. Reproduzir o discurso da boa governana e da sustentabilidade no garante que o discurso tenha efeitos na prtica e, se o tiver, que essa prtica ocorra de forma isenta e imparcial. A cultura burocrtica atual, que busca associar a boa governana ao cumprimento de uma lista extensa de critrios necessrios, favorece a dinmica dos free-riders discursivos e contribui para o aumento do fosso entre o discurso e a prtica na questo ambiental.
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Assim, na tentativa de se obter uma boa governana, pode-se chegar a uma governana viciosa. A idia de governana suficientemente boa representa uma alternativa a este dilema, diminuindo o nmero de free-riders e contextualizando a questo da governana. Ao incorporar relaes de poder e focar o contexto local, com uma definio ad hoc de essencialidades, a governana suficientemente boa pode ser uma chave para reverter frustraes verificadas nos processos de governana.
The banalization of sustainability: reflections on environmental governance in a local scale Abstract: The process of making decisions and implementing environmental policies tends to adopt internationally accepted criteria as requisites of viability and sufficiency to attain aimed ends. It is as if there was a handbook of general rules for the attainment of sustainable development. Currently there is a kind of a (virtual) good governance manual or handbook, wich serves as a guide and a requisite for the drafting of socioenviromental programs and projects. However, the indiscriminate reproduction and the endless expansion of the list of requirements may have an effect that is contrary to what is expected of them, helping to create obstacles to the efficient implementation of environmental and development policies. The concern about the formal compliance with general criteria may hinder their substantive expression. This allows space for free-riders of the environmental discourse and for the creation of a void between discourse and practice in the field of environmental management. This article examines how these requisites for good governance are produced and reproduced. The dynamics of this process, governed by the aformentioned handbook, help make those requisites trite and volatile. If sustainability is transformed into a trite matter, there is a growing distance between the politically correct discourse and the practical effectiveness of environmental and developmental policies. In order to reduce this distance, this text proposes the use of the concept of sufficiently good governance. This concept may represent an alternative to the failings of the
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handbook, as it helps focus on the essential aspects and separate the intended from the possible and from the indispensable. Key words: good governance ; environmental governance; free-riders; participation; social capital; decentralization; empowerment.

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