NOTAS SOBRE A INAPLICABILIDADE DA FUNO SOCIAL PROPRIEDADE PBLICA

NILMA DE CASTRO ABE 1

Introduo
O presente trabalho tem como objetivo tecer consideraes, sem a pretenso de esgotar o tema, sobre a impossibilidade de ampliao da noo de funo social, para abranger a propriedade pblica. Em outras palavras, procurar-se- questionar a existncia de uma funo social da propriedade pblica Num primeiro momento, se faz necessrio, ainda que em breves linhas, apontar como se forjou a idia do direito de propriedade privada no Direito e, como se configura hoje o direito de propriedade privada no Brasil, aps a consagrao, pela Constituio de 1988, do instituto da funo social (arts. 5., XXXIII, 170, III, 182 e 186), tambm adotado pelo Cdigo Civil de 2002 (arts. 421, 1.228, 1.239, 1.240). Em seguida, procura-se apontar que a noo de propriedade pblica no foi suficientemente desenvolvida pela doutrina ptria, existindo alguns bices para a equiparao entre os dois conceitos: propriedade privada e propriedade pblica. Neste passo, por conseqncia, surgem os obstculos para a construo de uma funo social da propriedade pblica e para a aplicao ao Poder Pblico das mesmas sanes jurdicas imputveis aos proprietrios particulares quando descumpridores da funo social. Por fim, busca-se apontar que s condutas omissivas do Estado em relao ao seu patrimnio dever incidir o regime jurdico de Direito Pblico, incluindo a responsabilizao do Estado por omisso.

1 Direito de Propriedade Privada. Direito de Propriedade Pblica.

Segundo Jos Reinaldo Lima Lopes2, o direito de propriedade privada, enquanto um direito unitrio e individualista, uma criao dos civilistas modernos, desenvolvida entre o

Mestre em Direito Administrativo pela Pontifcia Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora Assistente da Especializao em Direito Administrativo da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Advogada da Unio em So Paulo.
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O direito na histria lies introdutrias. So Paulo: Max Limonad, 2000. p. 404.

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final do sculo XVIII e o sculo XIX, pois no perodo medieval, era comum o exerccio, sobre o mesmo bem, de diversos direitos por diferentes sujeitos, tanto que quase no havia distino entre propriedade, soberania e posse3. A construo do direito de propriedade em seu sentido moderno passou pela unificao de diversos poderes em torno de um titular de direitos, que seria o proprietrio, conforme esclarece Jos Reinaldo Lima Lopes4:
A noo moderna comea a modificar a antiga. Ela tender para o exclusivismo: a propriedade aos poucos passar a ser a soma de todos os direitos anteriormente dispersos entre os vrios detentores. Em resumo, no perodo medieval, a deteno, a posse, as diferentes rendas devidas e recebidas convivem lado a lado. No lhes parece natural que um s senhor tenha todos estes direitos: cada um, desde o lavrador at o rei tem, sobre a mesma terra, direitos prprios, embora distintos. Assim como a soberania uma constelao de poderes partilhada entre muitos, a propriedade era uma constelao de poderes partilhada entre vrios titulares de direitos, privilgios, posses e detenes distintas.

Para forjar um conceito unitrio de propriedade, foi preciso ignorar a diferena essencial existente entre as diversas espcies de bens: a terra, os bens de produo, os bens mveis, os bens consumveis, pois a teoria jurdica ignora solenemente a diferena que os antigos conheciam entre bens consumveis e bens no consumveis e trata todas as categorias de bens com o mesmo critrio abstrato5. Dessa forma, o direito de propriedade privada, tal como introduzido no Brasil pelo Cdigo Civil de 1916, traduziu um feixe poderes sobre um bem, especificamente os poderes de usar, gozar, dispor e de perseguir o bem onde quer que ele esteja (direito de seqela), apresentava como caractersticas primordiais, ser um direito absoluto, unitrio, exclusivo, ilimitado e perptuo. Constitua um direito unitrio porque formava uma coletividade de direitos, que se unificam e sintetizam no direito de propriedade6. Absoluto porque oponvel erga omnes, constituindo-se no mais extenso e completo de todos os direitos reais7. Era exclusivo porque
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Jos Reinaldo Lima Lopes esclarece que se o domnio um poder, pode -se, sobre a mesma coisa exercer outro poder, que no domnio: o domnio pode ser um composto de vrios poderes, que se podem dividir. E de fato, assim foi durante o perodo medieval. O senhorio, ou o domnio, no perodo medieval tambm era entendido como um poder de direo (poltico) ligado terra. O senhor detinha, junto com direitos sobre os frutos da terra, rendas ou servios, uma jurisdio, isto , certa competncia normativa.. Op. Cit. p.402-403.
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Op. cit. p.405.

Jos Reinaldo Lima Lopes. O direito na distria lies introdutrias. So Paulo: Max Limonad, 2000. p. 408 . Darcy Bessone. Direitos Reais. So Paulo: Saraiva, 1996.p.75. Arnaldo Rizzardo. Direito das Coisas. Vol I. Rio de Janeiro: Aide, 1991.p.287

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exclua de terceiros o direito de exercer sobre a coisa qualquer dominao8, segundo prescrevia o art. 527 do Cdigo Civil de 1916, o domnio presume-se exclusivo e ilimitado, at prova e contrrio. Era ilimitado porque o titular exercia o direito de propriedade sem limites, podendo exaurir a coisa tirando-lhe todos os servios e benefcios sem restries. Era irrevogvel ou perptuo9, no sentido de que subsistia independentemente de exerccio, enquanto no sobreviesse causa legal extintiva. No se extinguia pelo no uso, ainda que o proprietrio nunca usasse a coisa, a propriedade permaneceria. Alerte-se que no mbito pblico, no houve este esforo para construir um direito de propriedade pblica unitrio, absoluto, exclusivo, ilimitado e irrevogvel, lembrando que os fundamentos do direito de propriedade privada e da propriedade pblica so distintos. O fundamento do direito de propriedade privada consiste em garantir aos particulares poderes sobre bens que assegurem sua vida, existncia, conforto, mobilidade, garantindo a circulao de riquezas e o comrcio jurdico. O fundamento do direito de propriedade pblica assegurar, aos Estados, bens que constituam os meios ou instrumentos de atuao estatal para cumprimento do interesse da coletividade, de modo que o regime especial a que se submetem os bens pblicos (inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade) constitui mero instrumento normativo para atender aos interesses da coletividade. Tanto assim que Bartolom Fiorini10 alerta que o direito de propriedade pblica excede o conceito do exerccio do direito subjetivo e individual sobre uma coisa, que o direito exclusivo do senhor sobre um bem, pois o direito de todos para todos e por isso mesmo o seu regime deve ser distinto do da propriedade civil. Acredita-se que a tentativa de construo de um direito de propriedade pblica equivalente ou comparvel ao direito de propriedade privada, esbarraria em diversos bices. O primeiro deles seria o fato de o Estado manter vnculo de propriedade com diversos bens, submetidos a regimes jurdicos diversos, porque tais bens possuem natureza jurdica diversa e exigem regimes jurdicos diversificados11.

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Darcy Bessone. Op. cit. p.77. Darcy Bessone. Op. cit. p. 76. Bartolom a Fiorini. Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p.353.

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Labor esclarecedora ser despus Del mtodo expuesto demonstrar ls diferencias que incierran estas distintas clases de bienes que tiene el Estado. No existe una sola clase de bien estatal; hay varios e reglados por distintos regmenes. Bartolom A. Fiorini. Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p. 300. Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 11 jan./jun. 2008 137

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Neste sentido esclarece Bartolom Fiorini12:

La forma de manifestarse la potestad Del Estado sobre ellos es diversa, segn la forma y extensin de sus beneficios pblicos, pues no hay un rgimen jurdico exclusivo de dominio estatal, aunque todos integren el instituto nico de propiedad del estado o dominio estatal. Este debe ser el concepto fundamental que debe aplicarse a la cuestin; y es sustancialmente jurdico.

No Brasil, dentro da prpria categoria dos imveis pblicos, existem diversas categorias jurdicas (terras indgenas, terras devolutas, terrenos de marinha, praias, imveis urbanos, imveis rurais, prprios nacionais, praas, ruas, parques, etc.), sujeitas a regimes diferenciados, pois cada categoria de imvel pode atender a diversos fins pblicos simultaneamente, embora alguns tenham a destinao prevista em lei ou na prpria Constituio. Mesmo os imveis dominicais (art. 99, III, CC/2002), que no esto afetados a um uso pblico concreto, possuem destinao legal13, isto , a lei se encarrega de prever os usos pblicos possveis a que se destinam os imveis pblicos no Brasil, lembrando que os usos administrativos devem atender aos fins pblicos, previstos em lei e no Texto Constitucional, inclusive como decorrncia do Estado Democrtico de Direito (art. 1., CF/88) e dos objetivos constitucionais previstos no art. 3. da Constituio. O Autor inclusive aponta um outro obstculo, qual seja, a impossibilidade do uso exclusivo (exclusividade) pelo titular da propriedade pblica, no caso o Estado, porque uma parte dos bens pblicos so vocacionados para o uso direto (bem de uso comum do povo) ou indireto (bem de uso especial) da coletividade.

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Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p. 302.

A autora adota a noo de afetao em sentido estrito, enquanto ato concreto e individual, de natureza constitutiva, que cria uma situao nova para o bem, que alado categoria de bem de uso comum ou de uso especial. Embora a Constituio de 1988 enumere nos seus arts. 20 e 26 as espcies de bens pblicos da Unio e dos Estados, no define todos os usos a que se destinam cada uma das espcies mencionadas. Caber legislao ordinria definir quais os usos a que se destina dado bem pblico, bem como os fins que se pretender alcanar com essas destinaes, tocando Administrao Pblica emitir atos de afetao, complementares lei, individualizando o bem, o uso a que se destina e os fins pblicos a que visa atender. Veja-se um exemplo. O Decreto-lei 2.398, de 21.12.1997, prev que um ato, no caso uma Portaria, designar o imvel pblico de interesse do servio pblico necessrio ao desenvolvimento de projetos pblicos, sociais ou econmicos de interesse nacional, preservao ambiental e defesa nacional. Quando essa portaria for expedida, ter a natureza de um ato administrativo de afetao porque individualizar o imvel pblico que ser destinado a um uso pblico, entre os usos pblicos mencionados. Os usos pblicos possveis aos quais podem ser afetados os bens pblicos variam conforme a categoria jurdica a que pertencem, as suas caractersticas fsicas e, ainda, a utilidade que podem gerar para a sociedade brasileira em determinado contexto histrico. 138 Revista Brasileira de Direito Constitucional RBDC n. 11 jan./jun. 2008

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Isso porque no fenmeno da propriedade pblica ocorre a distino entre o titular do bem (que seria a pessoa jurdica de Direito Pblico: Unio, Estados, Distrito Federal Municpios, autarquias e fundaes), o administrador do bem (agentes pblicos) e o beneficirio do bem (a coletividade). Novamente convm citar a importante lio de Bartolom Fiorini14 sobre este tema:
El derecho de propiedad pri vada pertence a un sujeto, quien es a su vez titular, dueo y beneficiario. Hay identidad entre dueo, titular y beneficiario; realmente esto es el derecho de propiedad, perpetuo, exclusivo y absoluto, pero para el derecho pblico tal unidad no se presenta, pues el titular est separado del bien y este lo es en beneficio de quienes integran a un rgano estatal, que es quien ejerce el derecho de dominio pblico, pero el goce del bien pertenece a la colectividad. La titularidad que concede el seoro es totalmente relativa. La Administracin sobre estas cosas estatales se realiza por normas que establecen o delegan los rganos que representan la voluntad popular; y esta administracin adquiere mayor relevancia que la disposicin. (...) Estos bienes del Estado separan en forma total al titular del ejercicio de derecho de disposicin, al titular de su administracin y alos titulares de sus beneficios.

Portanto, admite-se que a propriedade pblica categoria distinta da propriedade privada: i) pela inexistncia de um regime jurdico unvoco de propriedade pblica, equivalente ao da propriedade privada, tendo em vista a diversidade de categorias de bens pblicos que ensejam a adoo de regimes jurdicos diversos, decorrentes da natureza do bem e do interesse jurdico a ser protegido; ii) pela impossibilidade do uso exclusivo (exclusividade) pelo titular da propriedade pblica, no caso, o Estado, porque uma parte dos bens pblicos so vocacionados para o uso direto (bem de uso comum do povo) ou indireto (bem de uso especial) da coletividade; iii) pela distino entre o titular do bem (ente pblico), o administrador do bem (agente pblicos) e o beneficirio do bem (a coletividade); iv) pela impossibilidade de se retirar do campo do Direito Pblico a disciplina dos vnculos jurdicos existentes entre o Estado e as diversas categorias de seus bens; v) pela indisponibilidade dos interesses pblicos postos na esfera de cada ente pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); vi) pela vigncia plena, na atividade estatal, do carter funcional desta, que abole qualquer possibilidade de se falar em autonomia privada ou regime de direito privado, mormente quanto aos bens pblicos. A concepo de funo administrativa15, enquanto conjunto de deveres jurdicos a serem cumpridos pela Administrao Pblica e poderes instrumentais a serem manejados a
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Op. cit. p.300-301.

Celso Antnio Bandeira de Mello explica que a Administrao exerce funo: a funo administrativa. Existe funo quando algum est investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem,

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fim de bem atender aos interesses da coletividade, consentnea com o Estado Democrtico, no qual todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (art. 1., pargrafo nico, CF/88). Isto porque no Estado Democrtico, todo exerccio de poder s se justifica se for em nome da coletividade e para atender seus interesses, logo, toda a atividade estatal, inclusive a gesto de bens pblicos, s poder ser compreendida a partir da noo de funo administrativa, a qual est vinculada aos interesses da coletividade. A histria da propriedade privada moderna evolui da concepo de um feixe de poderes absolutos que o particular titulariza em oposio a todos (erga omnes) para a o surgimento de um conjunto de deveres jurdicos, que flexibilizam e limitam simultaneamente este conjunto de poderes. J a propriedade pblica, concebida no Estado de Direito, e ainda mais no Brasil, onde a Constituio Federal consagra o Estado Democrtico de Direito (art. 1), j nasce como um conjunto de deveres jurdicos vinculantes para a Administrao Pblica, cujos poderes so meramente instrumentais e s podero ser manejados para atender interesses da coletividade, indisponveis e irrenunciveis para o administrador pblico.

2 Funo social da propriedade privada. Inaplicabilidade do instituto propriedade pblica.

inegvel que a construo da doutrina da funo social da propriedade teve como ponto de partida o direito de propriedade privada tal como traado pelos civilistas modernos e objetivou a flexibilizao de tal concepo absolutista de propriedade, tendo como

pressuposto a noo de que o titular privado do direito de propriedade, , ao mesmo tempo, o administrador e beneficirio de tal direito, o que torna uma tarefa rdua a transferncia desta doutrina para o mbito publicstico, e assim, conseqentemente, a configurao de uma funo social da propriedade pblica. Inicialmente, o direito de propriedade tinha sido forjado como um direito absoluto em face do Estado, um direito intangvel, constituindo a proteo do indivduo em face do Estado tal como foi previsto no Cdigo Civil Brasileiro de 1916 , mas, com o decorrer do tempo, essa noo desafiada pela necessidade progressiva e impostergvel de criao de normas

necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes so instrumentais ao alcance das sobreditas finalidades. Sem eles, o sujeito investido na funo no teria como desimcumbir-se do dever posto a seu cargo. Donde, quem os utiliza, maneja na verdade deveres-poderes, no interesse alheio. Curso de direito administrativo, p. 62.

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que protejam efetivamente interesses da coletividade, em face do interesse do indivduo, impondo uma flexibilizao na sua disciplina jurdica. A Carta de 1934 (art. 113, n. 17) prescrevia que garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, desaparecendo esta redao na de 1937, para ressurgir novamente na de 1946, o uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social (art. 147). Na esteira da Constituio de 1946, a Emenda Constitucional 10/64 refere-se funo social da propriedade, repetida na Constituio de 1967, por fim consagrada na Constituio de 1988 em diversos dispositivos (art. 5, XXIII, art. 170, III, art. 182, 2, art. 184, caput, art. 185, art. 186). Para Jos Afonso da Silva, a funo social da propriedade no se confunde com os sistemas de limitao da propriedade. Estes dizem respeito ao exerccio do direito ao proprietrio; aquela, estrutura do direito mesmo, propriedade16, e conclui que, enfim, a funo social se manifesta na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens17. No resta dvida de que a Constituio Federal de 1988 abraou o instituto da funo social da propriedade, de modo que se pode afirmar que a funo social da propriedade possui uma configurao constitucional, embora venha a ser detalhada pela legislao infraconstitucional. A partir da noo de funo social ocorreu a reconfigurao do direito de propriedade na medida em que o uso deve ser exercido a fim de atender no apenas os interesses do proprietrio (interesse individual), mas tambm os interesses coletivos18. O no exerccio do direito de uso nesses termos pode levar perda da propriedade pela desapropriao (arts. 182, 2, e 184 da CF/88). Consiste a funo social da propriedade no dever de cumprir um destino economicamente til, produtivo, de maneira a satisfazer s necessidades sociais preenchveis pela espcie do bem (ou pelo menos no poder ser utilizada de modo a contraditar esses interesses), de modo que o bem deve cumprir a exata funcionalidade que dele se espera em proveito da coletividade.

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Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 284-285. Op. cit., p. 287. Gustavo Tepedino, Contornos constitucionais da propriedade privada, Revista de Direito Comparado, p. 253.

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Gustavo Tepedino defende que a propriedade, todavia, na forma como foi concebida pelo Cdigo Civil, simplesmente desapareceu do sistema constitucional brasileiro, a partir da Constituio de 1988. A substituio da idia de aproveitamento pelo conceito de funo de carter social provoca uma linha de ruptura (linea di frattura)19. Este entendimento parece correto, pois em contraposio ao conjunto de direitos (poderes) sobre os bens , surgem um conjunto de deveres jurdicos para os proprietrios. Acolhemos o entendimento de Fabio Konder Comparato20, para quem a funo social um dever fundamental, cujo descumprimento significa violao ao direito fundamental de acesso propriedade, reconhecido pelo sistema constitucional (arts. 183 e 191, CF/88). A funo social no mera recomendao ao legislador, trata-se de vinculao jurdica efetiva para os particulares. Trata-se de dever fundamental imposto ao particular, titular do direito de propriedade privada, de modo que pode-se dizer que, atualmente, no Brasil, o direito de propriedade privada consiste num conjunto de direitos e deveres, concomitantemente. Permanece como um direito absoluto, oponvel a todos, desde que o titular cumpra o conjunto de deveres. J no mais ilimitado, pois o uso no pode ser irrestrito porque deve atender simultaneamente diversos interesses coletivos e difusos, tais como: preservar o meio ambiente, manter o potencial produtivo da terra, realizar uso adequado conforme o plano urbanstico da cidade, etc. Ainda um direito exclusivo, porque o proprietrio pode excluir a posse de outros sobre o bem, mas tem o dever de cumprir o conjunto de deveres, sob pena deste direito ser considerado como abuso de direito, nos termos do art. 187 do Novo Cdigo Civil. No mais irrevogvel ou perptuo, pois no possui mais o direito de no usar (nofruio) a terra, considerando que, em regra, o no-uso caracteriza descumprimento da funo social, acarretando algumas sanes jurdicas. Convm mencionar que o Novo Cdigo Civil probe o abuso de direito, isto , o exerccio de qualquer direito que transborde dos limites traados no ordenamento jurdico, prevendo expressamente, tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc -lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes (art. 187). De fato, mantendo a coerncia com esta linha de pensamento, o
19 20

Op. cit., p. 251.

Fbio Konder Compararato, Direitos e deveres fundamentais em matria de propriedade, in: Juvelino Strozake (coord.), A Questo Agrria e a Justia, p. 145.

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Novo Cdigo Civil tambm abraou a concepo da funo social, inclusive extendendo-a para outros aspectos da vida civil, como o caso da funo social do contrato (art. 421). Alerte-se que a Constituio Federal prev expressamente a funo social da propriedade urbana (art. 182) e a funo social da propriedade agrria (art. 186), havendo dispositivos constitucionais que traam o perfil de cada uma, embora, ambas venham a ser detalhadas no plano infraconstitucional. O art. 182, 4., da Constituio Federal, prev que o imvel urbano cumpre a funo social quando atende as exigncias da ordenao da cidade previstas no plano diretor. Ou seja, compete ao plano direto, que uma lei municipal, definir a funo social urbana que se traduz na indicao do uso adequado do solo urbano definido dentro do planejamento urbano da cidade. Compete ao Municpio exigir, do proprietrio de imvel urbano no edificado, nos termos do plano diretor, que promova o adequado aproveitamento, sob pena de vir sofrer sucessivamente as seguintes conseqncias jurdicas: I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. A regulamentao disciplinada na Lei 10.257, de 10.07.2001 Estatuto da Cidade (arts. 5. a 8.). Observa-se que, enquanto dever fundamental, a funo social da propriedade, previsto no art. 5., XXIII, da Constituio Federal, deve ser atendida por todos os particulares e, no pelo Estado, pois as sanes jurdicas previstas para o descumprimento da funo social da propriedade urbana so imputveis apenas aos particulares, sendo inadequadas para punir os entes pblicos (Unio, Estados, DF, Municpios) pelo descumprimento deste dever. Imagine-se que a Unio titular de imveis em certo Municpio. Este, verificando o descumprimento da funo social por parte daquela, porque no atendem s exigncias do Plano diretor, decide aplicar as sanes cabveis, quais sejam: parcelamento ou edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao (arts. 5 a 8. da Lei 10.257/2001 Estatuto da Cidade). De incio, o Municpio no poderia ordenar o parcelamento e edificao de imveis pblicos, porque isso traduziria invaso na autonomia de outro ente federativo (art. 18, CF), que pelo pacto federativo, recebeu o poder de auto-administrao de seus bens. Demais disso,

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a operao dependeria de previso oramentria e liberao da verba pelo ente pblico federal para implementao das referidas sanes jurdicas21. No mesmo passo, a desapropriao promovida pelo Municpio, de imvel pblico urbano da Unio implicaria numa invaso na autonomia de outro ente federativo, porque neste caso ocorreria a incidncia da desapropriao-sano, como conseqncia jurdica pelo descumprimento do dever de atender funo social urbana22. No h ttulo constitucional para que o Municpio promova o sacrifcio de direitos de outros entes, somente tendo por fundamento o descumprimento da funo social. Alm de implicar ofensa autonomia administrativa, sob o aspecto do princpio federativo, entender pela aplicao dos arts. 5. a 8. do Estatuto da Cidade aos imveis pblicos implica violao ao princpio da eficincia, uma vez que cabe estrutura administrativa de cada ente pblico mobilizar seus recursos para fiscalizar o cumprimento dos fins coletivos que seus bens devem atender. Quanto a possibilidade do Municpio cobrar IPTU progressivo, estaria vedada em face da imunidade constitucional (art. 150, VI, a). Tambm no seria aplicvel o princpio da funo social urbana aos imveis dos Estados, do Distrito Federal e dos prprios Municpios. No tocante propriedade rural, a Constituio Federal de 1988 definiu expressamente quando esta propriedade atender a funo social rural, sendo que a Lei 8.629/93 apenas efetivou um detalhamento. A Constituio Federal prev no art. 186 que a funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncias estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado; II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III observncia dos dispositivos que regulam as relaes de trabalho; IV explorao que favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. A Constituio considera que uma propriedade imobiliria agrria atende ao vetor da funo social quando cumpre, simultaneamente, os requisitos da produo (uso racional e

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Digenes Gasparini defende que os entes pblicos (Estados e a Unio) no seriam destintrios dessas imposies, mesmo que seus imveis estejam em rea includa no plano diretor e haja lei municipal disciplinando o seu parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios, porque seria uma interveno de um ente federado em outro, e cada ente tem competncia para usar, gozar e dispor de seus bens pblicos urbanos segundo o interesse pblico que lhe compete perseguir. Estatuto da cidade.So Paulo: NDJ, 2002. p. 28.
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O impedimento ventilado pela autora refere-se a desapropriao-sano por descumprimento da funo social.

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adequado), da ecologia (preservao e conservao dos recursos naturais) e social (respeito aos direitos trabalhistas e legislao de contratos agrrios). Benedito Marques23 comenta que no caso de trabalho escravo e do trabalho de menores h descumprimento da funo social, sendo cabvel a desapropriao. O autor entende que cabe ao INCRA expedir certido afirmando que h cumprimento da funo social quanto produtividade, cabe ao IBAMA certificar o cumprimento do aspecto ecolgico24. A propriedade rural que no cumprir a funo social passvel de desapropriao, nos termos da Lei 8.629/93, respeitados os dispositivos constitucionais. Segundo a Lei 8.629/93, a funo social cumprida quando a propriedade rural atende simultaneamente, segundo graus e critrios estabelecidos nessa lei, os seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado; II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores (art. 9.). Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilizao e de eficincia na explorao (art. 6). O grau de utilizao da terra dever ser igual ou superior a 80% calculado pela relao percentual entre a rea efetivamente utilizada e rea aproveitvel total do imvel (art. 6., 1.). O grau de eficincia na explorao da terra dever ser igual ou superior a 100% e ser obtido de acordo com a seguinte sistemtica (art. 6, 2): I para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos respectivo ndices de rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada Microrregio Homognea; II para explorao pecuria, divide-se o nmero total de Unidades Animais do rebanho, pelo ndice de lotao estabelecido pelo rgo competente do Poder executivo, em cada Microrregio Homognea; III a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II, dividida pela rea efetivamente utilizada e multiplicada por 100, determina o grau de eficincia na explorao. Considera-se efetivamente utilizada: I as reas plantadas com produtos vegetais; II as reas de pastagens nativas e plantadas, observado o ndice de lotao por zona de pecuria, fixado pelo Poder executivo; III as reas de explorao extrativa vegetal ou florestal, observados os ndices de rendimentos estabelecido pelo rgo competente do Poder
23 24

Benedito Marques. Direito Agrrio Brasileiro. Goinia: AB, 199. p. 57-58.

PORTARIA INCRA/P n. 12, de 24 de janeiro de 2006: Art. 1. 5. Constatada irregularidade quanto utilizao dos recursos naturais e preservao do meio ambiente e das disposies que regulam as relaes de trabalho, o INCRA comunicar o fato em parecer circunstaciado ao Ministrio do Trabalho e Emprego - Tem e ao Instituto Barsileiro de Meio Ambiente e Recursos Renovveis IBAMA.

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Executivo, para cada microrregio homognea, e a legislao ambiental; IV as reas de explorao de floresta nativa, de acordo com o plano de explorao e nas condies estabelecidas pelo rgo competente federal; V as reas sob processo tcnicos de formao ou recuperao de pastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas e devidamente comprovadas, mediante documentao e Anotao de Responsabilidade Tcnica (art. 6, 3). Ter-se- como racional e adequado o aproveitamento do imvel rural, quando esteja oficialmente destinado execuo de atividades de pesquisa e experimentao que objetivem o avano tecnolgico da agricultura (art. 8). Considera-se adequada utilizao dos recursos naturais disponveis quando a explorao se faz respeitando a vocao natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade (art. 9, 2). Considera-se preservao do meio ambiente a manuteno das caractersticas prprias do meio ambiente e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada manuteno do equilbrio ecolgico da propriedade e da sade e qualidade de vida das comunidades vizinhas (art. 9, 3). A observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho implica tanto o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como as disposies que disciplinam os contratos coletivos de trabalho, como s disposies que disciplinam os contratos de arrendamento e parcerias rurais (art.9, 4). A explorao que favorece a o bem-estar dos proprietrios e trabalhadores rurais a que objetiva o atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurana do trabalho e no provoca conflitos ou tenses sociais (art. 9, 5). Considera-se propriedade produtiva aquela que explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao, segundo ndices fixados pelo rgo federal competente (art. 6, caput). No perder a qualificao de propriedade produtiva o imvel que, por razes de fora maior, caso fortuito ou de renovao de pastagens (passagens, erro na lei) tecnicamente conduzidas, devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficincia na explorao, exigidos para a espcie (art. 6, 7). Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso cientfico e tecnolgico da
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agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministros de Estado Extraordinrio de Poltica Fundirio e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido o Conselho nacional de Poltica Agrcola (art. 11). A Constituio estabelece que, diante do descumprimento da funo social da propriedade agrria, cabvel a desapropriao para fins de reforma agrria, com pagamento da indenizao em ttulos da dvida agrria (art. 184). Para Fbio Konder Comparato, aquele que no cumpre a funo social perde as garantias, judiciais e extrajudiciais, de proteo da posse, inerentes propriedade, como o desforo privado (art. 502, CC) imediato e as aes possessrias, e tambm a perda da exclusividade da propriedade25. Cumpre frisar tambm que as sanes jurdicas impostas para o descumprimento do dever de cumprir a funo social da propriedade (urbana e rural) so aplicveis ao particular, o que perfeitamente verificado pela inaplicabilidade jurdica de tais sanes contra o Poder Pblico. Isso porque o conjunto de deveres que caracteriza a funo social, tal como traado no Texto Constitucional, pressupe que o proprietrio , simultaneamente o titular do direito, o administrador e o nico beneficirio, ou seja, o proprietrio o titular dos direitos e deveres em relao ao imvel. O art. 186 da Constituio, que define a funo social rural e, os diversos dipositivos legais da Lei 8.629/93 pressupe que o particular , simultaneamente titular, administrador e beneficirio do imvel rural e, por isso, deve realizar como atividade principal uma atividade agrria.

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Citam-se algumas decises judiciais que sintonizam com este entendimento:

EMENTA: Comarca de Presidente Mdici Deciso Monocrtica Reintegrao de posse Funo social da propriedade rural Posse Bem-Estar Produtividade Meio Ambiente Legislao trabalhista. DECISO: (...) A promoo do bem-estar do povo passou a ser misso primordial do Poder Pblico, fazendo com que a propriedade perdesse seu marcante carter de direito subjetivo para ser analisada sob o prisma da funo social. No tendo ocorrido invaso da propriedade dos requerentes at a data do ajuizamento da ao; no tendo sido localizado os requerentes listados na inicial, tendo ficado demonstrado o desatendimento funo social da propriedade, julgo improcedente o pedido liminar, visando a expedio de reintegrao de posse, determinado na forma do art. 930, do Cdigo de Processo Civil, a citao dos requeridos para que contestem a ao. (...) Presidente Mdici, 01 de julho de 1996. Dr. Mrio Jos Nilane e Silva Juiz de Direito. (grifos nossos) ACRDO - Agravo de Instrumento Deciso Atacada: Liminar que concedeu a reintegrao de posse da empresa arrendatria em detrimento dos sem -terra. Ementa: Liminar deferida em primeiro grau suspensa atravs de despacho nos autos do agravo , pelo Desembargador de planto. (...) Prevalncia dos direitos fundamentais das 600 famlias acampadas em detrimento do direito puramente patrimonial de uma empresa. Propriedade: garantia de agasalho, casa e refgio do cidado. Inobstante ser produtiva a rea, no cumpre ela sua funo social, circunstncia esta demonstrada pelos dbitos fiscais que a empresa proprietria tem perante a Unio. Imvel penhorado ao INSS (...). (Dcima Nona Cmara Cvel
So Luiz Gonzaga Agravo de Instrumento 598360402 Agravantes: Jos Cenci e Aldair Jos Morais de Sousa Agravados: Merlin S.A. Indstria e Comrcio de leos Vegetais Interessado: Movimento dos Sem Terra). (grifos nossos)

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No meio rural, patente a inaplicabilidade das sanes jurdicas previstas para o descumprimento da funo social aos entes pblicos. Veja-se. Compete Unio fiscalizar, atravs do INCRA, se os imveis cumprem a funo social (art. 184, CF e art. 22, da Lei 4.504, de 30.11.1964 Estatuto da Terra). Caso constate que os imveis do Distrito Federal, do Estado e do Municpio, no esteja cumprindo a funo social rural, cumpre indagar que sanes seriam cabveis. Em primeiro lugar, tais entes no esto obrigados a realizar prioritariamente uma atividade agrria, nos termos do art. 186 da Constituio e dos art.6., 7., 8. e 9. da Lei 8.629/93, pois eles tm o dever-poder de decidir a que usos afetaro seus imveis, tendo em vista as exigncias dos diversos interesses titularizados pelos mesmos no exerccio das respectivas competncias administrativas, tais como construir escolas, presdios, hospitais, escolas tcnicas agrcolas, alienar, doar, criar reserva ambiental, etc. O dever de destinar os imveis rurais a atividade agrria produtiva (agricultura, pecuria, agroindstria, extrativismo), atender legislao trabalhista, ao dever de preservar o meio ambiente e aos demais elementos que consubstanciem a funo social, , pois, do particular. Acredita-se que os entes pblicos se vem obrigados a cumprir a Constituio Federal e a legislao infra-constitucional que prev inmeros usos de interesse pblico; devem simplesmente cumprir os deveres de boa gesto, que so inmeros, conforme ser adiante tratado. A caracterizao da funo social como um dever jurdico a ser atendido pelo ente pblico, esbarraria na imposio de uma responsabilizao ao ente pblico, lembrando que a responsabilizao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (titulares do direito sobre o imvel pblico) no alcana efetivamente o agente pblico, que, via de regra, foi quem deixou de cumprir diversos deveres em relao gesto do patrimnio imobiliria pblico. Por exemplo, um determinado Municpio declarar desapropriado imvel da Unio, porque este no atende ao plano diretor, logo, funo social da propriedade urbana e, a Unio por sua vez, declarar desapropriado imvel rural de um Municpio que no realizou a atividade agrria produtiva nos termos do art. 186 da Constituio, portanto, descumpriu a sua funo social. Ora, se a Unio j titular de inmeros imveis que pode destinar para fins de reforma agrria, como prev o art. 188 da Constituio, portanto, o que far com o imvel desapropriado do Municpio? Este imvel integrar o seu patrimnio e, ser mais um imvel pblico, agora federal, que dever ser bem administrado pela Unio, em relao ao qual os

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agentes administrativos do rgo competente tero inmeros deveres de gesto a serem cumpridos. Tendo em vista a idia de que o imvel pblico possui um titular (ente pblico) totalmente distinto do administrador (agente pblico) e do beneficirio (coletividade), deve-se em linha de princpio, identificar os deveres jurdicos existentes, as sanes jurdicas imputveis aos administradores dos imveis pblicos, e fazer efetivamente incidir as conseqncias jurdicas decorrentes do descumprimento dos deveres de gesto. Afastada a funo social do regime de bens pblicos, no significa que o Poder Pblico no tenha deveres jurdicos em relao ao seu patrimnio pblico, no que pertine ao atendimento dos interesses coletivos normativamente postos. Se o particular deve exercer o direito de propriedade atendendo funo social sob pena de vir a ser desapropriado ou mesmo sofrer a perda das garantias possessrias ou da prpria propriedade, inconteste que existe o dever do Poder Pblico, ao exercer o direito de propriedade pblica, de atender aos interesses da coletividade. Do mesmo modo que o direito de propriedade privada deve ser exercido pelo particular em conformidade com os interesses da coletividade, mutatis mutandi, o Poder Pblico deve gerir os bens pblicos a fim atender os interesses pblicos. Todavia, este dever decorre do prprio regime de Direito Pblico, inerente ao exerccio da funo administrativa, e no das normas que resguardam a funo social. Convm registrar que, em sentido contrrio, se manifestam Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Slvio Luis Ferreira da Rocha27. Defendem que o fato do Poder Pblico ter o dever de
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende que Com relao aos bens de uso comum do povo e bens de uso especi al, afetados, respectivamente, ao uso coletivo e ao uso da prpria Administrao, a funo social exige que ao uso principal a que se destina o bem sejam acrescentados outros usos, sejam pblicos ou privados, desde que no prejudiquem a finalidade a que o bem est afetado. Com relao aos bens dominicais, a funo social impe ao poder pblico o dever de garantir a sua utilizao por forma que atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, dentro dos objetivos que a Constituio estabelece para a poltica de desenvolvimento urbano. Funo social da propriedade pblica. Direito Pblico: estudos em homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 572.
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O fim obrigatrio que informa o domnio pblico no acarreta sua imunizao aos efeitos emanados do princpio da funo social da propriedade, de modo que o princpio da funo social da propriedade incide sobre o domnio pblico, embora haja a necessidade de harmonizar o referido princpio com outros. O princpio da funo social da propriedade incide sobre os bens de uso comum mediante paralisao da pretenso reintegratria do Poder Pblico, em razo de outros interesses juridicamente relevantes, sobretudo o princpio da dignidade da pessoa humana; incide tambm sobre os bens de uso comum mediante paralisao da pretenso reivindicatria do Poder Pblico com fundamento no art. 1228, 4., do Cdigo Civil. O princpio da funo social incide, tambm, sobre os bens de uso especial mediante submisso dos referidos bens aos preceitos que disciplinam a funo social dos bens urbanos, especialmente ao atendimento da funo social das cidades. O princpio da funo social incide, outrossim, sobre os bens dominicais conformando-os funo social das cidades e do campo e viabilizando a aquisio da propriedade dos referidos bens pela usucapio urbana, rural e coletiva. Funo social da propriedade pblica. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 159-160.

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afetar seus bens a fins de interesse da coletividade no exclui a incidncia do princpio da funo social da propriedade. Data vnia, a funo social da propriedade caracteriza-se como um conjunto de deveres jurdicos impostos apenas ao proprietrio particular por fora do Texto Constitucional (arts. 5., XXXIII, 170, III, 182 e 186). O delineamento no Texto Constitucional no permite esta ampliao para alcanar a propriedade pblica, pelos motivos j mencionados acima: i) pela inexistncia de um regime jurdico unvoco de propriedade pblica, equivalente ao da propriedade privada, tendo em vista a diversidade de categorias de bens pblicos que ensejam a adoo de regimes jurdicos diversos, decorrentes da natureza do bem e do interesse jurdico a ser protegido; ii) pela impossibilidade do uso exclusivo (exclusividade) pelo titular da propriedade pblica, no caso, o Estado, porque uma parte dos bens pblicos so vocacionados para o uso direto (bem de uso comum do povo) ou indireto (bem de uso especial) da coletividade; iii) pela distino entre o titular do bem (ente pblico), o administrador do bem (agente pblicos) e o beneficirio do bem (a coletividade), de modo que as sanes jurdicas previstas no ordenamento jurdico pelo descumprimento da funo social so inaplicveis aos entes pblicos, sob pena de afronta aos traos caractersticos do regime jurdico de Direito Pblico, tais como, o princpio da federao (art. 1 CF), da autonomia de administrao dos entes federados (art. 18 CF), da previso oramentria (art. 167 CF), da imunidade tributria (art. 150, VI, CF), da indisponibilidade do interesse pblico; iv) pela impossibilidade de se retirar do campo do Direito Pblico a disciplina dos vnculos jurdicos existentes entre o Estado e as diversas categorias de bens, inclusive quanto forma de sancionamento de ilcitos na gesto pblica dominial; v) pela indisponibilidade dos interesses postos na esfera de cada ente pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); vi) pela vigncia plena, na atividade estatal, do carter funcional desta, que abole qualquer possibilidade de se falar em autonomia privada, mormente quanto aos bens pblicos; vii) pela vinculao do Poder Pblico ao cumprimento dos diversos deveres de gesto de seus bens decorrentes de diversas normas constitucionais e normas infra-constitucionais, que no buscam fundamento direto ou indireto na funo social da propriedade. Ao nosso ver, est obrigado a afetar diretamente e prioritariamente a usos que atendam o interesse pblico primrio28, portanto, interesses da coletividade e, apenas subsidiariamente
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Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem Curso de direito administrativo, p. 53. Esclarece, outrossim, que a doutrina italiana faz distino entre os interesses pblicos ou interesses primrios, que so os interesses da coletividade, e os interesses secundrios, que o Estado (pelo s fato de ser sujeito de direitos) poderia ter como

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poderia atender ao interesse pblico secundrio29, por exemplo, a explorao econmica de um imvel a fim de auferir renda. Protegidos pela nota da indisponibilidade, h, pois, uma hierarquia de usos que decorre do prprio Texto Constitucional, especialmente dos art. 1. e art. 3.. Todas as categorias de bens pblicos, inclusive os dominicais, devem ser vinculados prioritariamente a usos que atendam ao interesse da coletividade, por incidncia do princpio democrtico, de que todo poder emana do povo e em seu nome deve ser exercido, logo, em seu nome e em seu favor os bens pblicos devem ser geridos. Os bens dominicais so bens sem afetao porque a Administrao Pblica no cumpriu na atividade administrativa concreta os ditames constitucionais e no por ausncia ou inexistncia de usos pblicos que atendam ao interesse da coletividade. Quando se afirma que o Poder Pblico deve afetar seus bens para atender aos interesses da coletividade, este dever decorre de diversos dispositivos presentes no Texto Constitucional e no do princpio da funo social da propriedade, o qual, interpretado em sentido estrito, nos exatos termos da Constituio, ou seja, traduz um dever que tem o particular de realizar uma atividade agrria, se for imvel rural (nos termos do art. 186 da Constituio e arts. 6., 7., 8., 9.da Lei 8.629/93), e atender ao disposto no plano diretor, se for imvel urbano (art. 182). Apenas para citar um exemplo, quando o Poder pblico destina um imvel pblico para a instalao de um hospital, ou uma escola, ou uma creche, ou uma instituio de atendimento aos idosos, s mes solteiras, aos deficientes fsicos, s crianas desamparadas, est simplesmente cumprindo o disposto nos arts. 196 (sade direito de todos e dever do Estado), 203 (a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar), 205 (a educao, direito de todos, dever do Estado e da famlia) da Constituio Federal e, portanto, gerindo e afetando imveis pblicos segundo os objetivos do Texto Constitucional. No est na dico da Constituio que a funo social da propriedade sinnimo de atendimento de qualquer interesse pblico ou de qualquer objetivo constitucional, por isso, o
qualquer pessoa, isto , independentemente de sua qualidade de servidor de interesses de terceiros: os da coletividade. Op. Cit. p. 63.
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Os interesses secundrios s sero perseguidos quando coincidirem com os interesses primrios, pois a Administrao no tem a autonomia e a liberdade tpicas de direito privado, porque exerce funo. Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo, p. 57. No mbito do exerccio da gesto de bens pblicos, o Poder Pblico deve atender aos interesses pblicos primrios que se encontram previstos no ordenamento jurdico brasileiro, verificando-se que as leis apontam os usos pblicos preferenciais para os imveis pblicos, mas deixam margem de liberdade de eleio para a Administrao Pblica. Op.Cit. p. 58.

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conjunto de deveres de gesto do patrimnio pblico imobilirio, imputveis ao Poder Pblico, no decorre do instituto da funo social da propriedade e sim de diversos dispositivos constitucionais e legais, especialmente dos arts. 1. e 3. que protegem os valores sociais do trabalho, da dignidade da pessoa humana, da igualdade, etc. A gesto do patrimnio pblico imobilirio engloba diversos deveres, tais como: os deveres de utilizao e conservao dos bens, o dever de destinao, o dever de delimitao de imveis pblicos (que se desdobra, no mbito federal, no dever de discriminar terras devolutas, dever de demarcar terras de marinha, terrenos marginais e terras de interiores) e o dever de fiscalizao sobre imveis pblicos (que se desdobra nos deveres zelo, guarda, conservao, regularizao, recuperao de imveis sob a ocupao de terceiros e, de arrecadao de receita patrimonial). O descumprimento dos deveres de gesto origina a responsabilidade do Estado e dos agentes pblicos nos termos do ordenamento jurdico ptrio. A responsabilidade por comisso objetiva, ou seja, basta a comprovao do ato estatal, do dano e do nexo causal. A existncia de dolo ou culpa indiferente para gerar o efeito de reparar o dano, tornando-se questo subsidiria, cujos nicos efeitos jurdicos so o direito de regresso do Estado em relao ao agente pblico e as punies administrativas (art. 37, 6., CF). Quanto responsabilidade por omisso, h divergncia doutrinria quanto a sua natureza, subjetiva ou objetiva. A doutrina majoritria entende que subjetiva, ou seja, haver responsabilidade por comportamentos omissivos, quando houver dolo ou culpa dos agentes pblicos, originando o dever de reparao pelo dano causado e, ainda diversas sanes de natureza poltica e administrativa previstas na Lei 8.429/92 Lei da Improbidade Administrativa, bem como a responsabilidade administrativa do agente pblico, nos termos da Lei 8.112/91. Todavia, a maior parte da jurisprudncia aderiu natureza objetiva da responsabilidade por comportamentos omissivos do Estado e, inclusive, em inmeros casos, consagra a teoria do risco administrativo para responsabilizar o Estado por omisso, independentemente de culpa ou dolo dos agentes pblicos, impondo ao Estado, o dever de indenizar os prejuzos causados. No caso de culpa annima, se no ocorreu o dano a algum, mas to-somente o descumprimento dos deveres de gesto, os quais violam interesses coletivos protegidos pela ordem jurdica, a responsabilidade estatal resume-se ao dever de realizar obrigao de fazer, como decorrncia do ajuizamento de ao civil pblica apenas para obrigar o Estado ao cumprimento de tais deveres.

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Concluso
inegvel que a construo da doutrina da funo social da propriedade teve como ponto de partida o direito de propriedade privada tal como traado pelos civilistas modernos e objetivou a flexibilizao de tal concepo absolutista de propriedade, tendo como pressuposto a noo de que o titular privado do direito de propriedade, , ao mesmo tempo, o administrador e beneficirio de tal direito, de modo que a histria da propriedade privada moderna evolui da concepo de um feixe de poderes absolutos que o particular titulariza em oposio a todos (erga omnes) para a o surgimento de um conjunto de deveres jurdicos, que flexibilizam e limitam simultaneamente este conjunto de poderes. J a propriedade pblica, no Estado de Direito, e ainda mais no Brasil, onde a Constituio Federal consagra o Estado Democrtico de Direito (art. 1), nasce como um conjunto de deveres jurdicos vinculantes para a Administrao Pblica, cujos poderes so meramente instrumentais e s podero ser manejados para atender interesses da coletividade, indisponveis e irrenunciveis para o administrador pblico. A aplicao do instituto da funo social propriedade pblica esbarra em diversos bices, neste ensaio abordados, revelando-se incompatvel com o regime de Direito Pblico, de modo que a sua incidncia implica num afastamento e enfraquecimento injustificados do regime jurdico pblico (princpio federativo, autonomia de administrao dos entes federados, obedincia lei oramentria, imunidade tributria, indisponibilidade do interesse pblico), o que no se coaduna com uma leitura sistemtica dos ditames da Constituio Federal que regem a gesto dos bens pblicos no Brasil.

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