Este documento forma parte de la investigacin Las instituciones y la economa comunal

Titulo: Las Instituciones y el Estado Comunal. Autor: Rafael Mac-Quhae Fecha: febrero 2011

Trabajo en progreso. Se agradecen comentarios y sugerencias. Correo: rmacquhae@unimet.edu.ve

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INSTITUCIONES COMUNALES Y ESTADO COMUNAL Rafael Mac-Quhae (febrero 2011). LA GEOMETRIA COMUNAL Las comunas entraron en la poltica venezolana con la propuesta de reforma constitucional que el presidente Hugo Chvez hizo en el ao 2007, la que fue rechazada en el referendo de diciembre de ese ao. En su discurso del 15 de agosto de 2007 con motivo de la presentacin de su propuesta de reforma constitucional ante la Asamblea Nacional, el presidente expuso su idea sobre las comunas, concepto de poco uso en el pas y que forma parte de una nueva visin de la poltica y del territorio nacional, la que l calific en esa oportunidad como la nueva geometra del poder 1. El territorio puede agregarse, el territorio o la poblacin sobre el territorio puede ir movindose esto abre la posibilidad de que en una ley, a la ley que habr que hacer de la comuna, la comunidad, etctera, se vayan agregando comunas en unin, uniones ms amplias, como por ah se habla en algunas partes de confederaciones, de comunas, de consejos comunales, es el principio de la agregacin territorial y humana (s/p). Esta nueva visin de lo territorial se concreta en la unas nuevas instancias socioterritoriales que han sido denominadas comunidades las comunas, figuras novedosas y revolucionarias, que en el decir del presidente van a permitir sacudir un territorio que est como encadenado por una estructura de divisin poltico-territorial que tiene siglos, creo que vamos a romper las cadenas de la vieja geografa conservadora, imperialista, colonialista (Chvez, 2007, s/p). Esta nueva visin de la geografa nacional qued plasmada en El proyecto Nacional Simn Bolvar 2007-2013, conocido como el primer plan socialista, donde se insiste en que la modificacin de la estructura geogrfica es un objetivo del gobierno venezolano. La modificacin de la estructura territorial se inscribe en un horizonte temporal de mediano y largo plazo requirindose esfuerzos sostenidos y coherentes de gestin pblica, planificacin estratgica y movilizacin bajo los lineamientos del Proyecto Nacional Simn Bolvar (2007-2012) se establecern las bases firmes para la transicin hacia una nueva organizacin socio-territorial coherente con el nuevo Socialismo del siglo XXI (pg. 27-28). En febrero de 2010 la Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno 2 ya hizo mencin de las comunas, al referirse en el artculo 4 a la sociedad organizada como la que est constituida por consejos comunales, comunas y cualquier otra expresin del Poder popular. La geometra del poder modific la estructura de divisin poltico-territorial de
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Hugo Chvez utiliz la expresin por primera vez en su alocucin a la Asamblea nacional el 10 de enero de 2007, cuando tomo posesin de la Presidencia de la Repblica por tercera vez. (Giordani, 2007). 2 Gaceta Oficial Extraordinaria del 22 de Febrero de 2010.
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siglos; ahora bien lo especifico del cambio es la conformacin de unas nuevas unidades socio territoriales a las que se denomina comunas, consideradas como se sealar ms adelante como la clula fundamental del Estado Comunal. La comuna como categora poltica ya fue planteada, por los bolcheviques rusos en 1919, como la clula de un orden poltico alternativo a la democracia representativa, cuando establecieron el rgimen sovitico al que calificaban como la verdadera democracia. Con el conjunto de leyes del Poder Popular, en particular la Ley de las Comunas se reproduce en el pas el diseo institucional que se ensay en el largo experimento poltico econmico que se escenific en la Unin de Repblicas Soviticas Socialistas (URSS) y que finaliz en 1992 con el colapso 3 social econmico y poltico del llamado en la literatura socialismo real en casi todos los pases en que fue establecido durante el siglo XX. El proceso sovitico se inici con una negacin de la democracia representativa, que apenas se iniciaba en Rusia, y su sustitucin por un nuevo orden social basado en la primaca del colectivo por sobre el bienestar de las personas. En la exposicin de motivos de la Ley de las Comunas 4se hace referencia a la refundacin del Estado y la necesidad de una nueva institucionalidad para la construccin de un espacio geogrfico socialista. En este contexto, la ciudadana se transforma de un vnculo poltico del ciudadano con el Estado-nacin, vlido en todo el territorio nacional en un vnculo con un espacio socialista, definido por la integracin de las comunidades vecinas con rasgos culturales usos y costumbres, reconocidos en el territorio que ocupan y sobre el cual ejercen los principios de soberana. Esta reduccin del espacio donde se ejercen en primera instancia los derechos polticos resulta en un encogimiento de la ciudadana, tal como se evidencia en la definicin establecida en el artculo 5 de la Ley de las Comunas con las siguientes palabras: La Comuna es una entidad local socialista, constituida por iniciativa soberana del pueblo y a partir de la cual se edifica la sociedad socialista. Est conformada por la integracin de comunidades vecinas con rasgos culturales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven de sustento; y en cuyo mbito los ciudadanos y ciudadanos ejercen los principios de soberana y participacin protagnica como expresin del poder popular As pues, los ciudadanos ejercen los principios de soberana y participacin protagnica en el territorio que ocupan las comunidades que se vinculan polticamente en la comuna. Como el territorio de la Repblica se divide en el de los Estados y se organiza en Municipios 5, esta nueva entidad local supone un ejercicio de la soberana reducida y una organizacin del territorio diferente a la constitucional. Como se seal al revisar la Ley de
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Para una resea del colapso de la URSS vase Hobsbawm 1992. Gaceta Oficial XX del XX de diciembre de 2010. 5 Artculo 16 de la Constitucin.
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los Consejos Comunales, una comunidad urbana est constituida por un nmero entre 150 y 400 familias, ahora se agrega que varias comunidades colindantes pueden constituir una comuna, y es en ese mbito que los ciudadanos ejercen la participacin protagnica a la que se refiere la Constitucin Nacional. EL ESTADO SIMULADO En la Ley de las Comunas se introdujo una nueva figura jurdica: El Estado Comunal, trmino que es definido en el artculo 4 de ese instrumento legal de la siguiente manera: Forma de organizacin poltico social en la cual el poder es ejercido directamente por el pueblo, con un modelo econmico de propiedad social y de desarrollo endgeno y sustentable, que permita alcanzar la suprema felicidad social de los venezolanos y las venezolanas en la sociedad socialista. La clula fundamental de conformacin del Estado Comunal es la Comuna. De esta definicin se desprende que el Estado Comunal es diferente del Estado federal y descentralizado establecido en el artculo cuarto del texto constitucional; mientras que el segundo ordena su territorio en Municipios el primero lo ordena en comunas. Las comunas fueron creadas por la ley con el propsito de introducir una nueva institucionalidad en las figuras de un Poder Popular y un Parlamento Comunal que no aparecen en el texto constitucional, como se puede desprender de las primeras finalidades que le son atribuidas por el artculo 7 de la ley:
1. Desarrollar y consolidar el Estado Comunal como expresin del Poder Popular y soporte para la construccin de la sociedad socialista. 2. Conformar el autogobierno a partir del Parlamento Comunal como mxima instancia legislativa, de planificacin, coordinacin y toma de decisiones de la Comuna.

Al organizarse en las comunas, los ciudadanos estn construyendo el Estado Comunal como formacin poltica especfica, en la que el ejercicio directo del poder (autogobierno) es contrapuestos a los organismos constitucionales de representacin a nivel subnacional como son los Consejos Municipales y Los Consejos Legislativos, muchas de cuyas competencias son asignadas a un nuevo rgano, que tiene carcter representativo: El Parlamento Comunal. La formacin poltica es acompaada de un modelo econmico de propiedad social que permita alcanza la sociedad socialista. La soberana ejercida por la comuna tiene su lmite en la atribucin del Ministerio con competencia en materia de comunas para dictar los lineamientos estratgicos para la constitucin de las comunas (artculo 64), dependencia del Ejecutivo Nacional que tambin tiene entre sus atribuciones llevar el registro de las comunas y emitir el certificado de registro correspondiente

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El Estado Comunal crece desde sus clulas fundamentales, las comunidades y las comunas, las que se pueden combinar para conformar dos agregados polticos, que claramente absorben parte de las atribuciones constitucionales de los Estados y Los Municipios. El legislador no sustituy a estos ltimos sino que sobrepuso al ordenamiento constitucional el nuevo ordenamiento poltico territorial, sealando que sern las nuevas instancias las que recibirn los recursos fiscales para la realizacin de la gestin pblica. El primero de esos agregados es la Unin de Comunas siguientes finalidades (artculo 58): que se constituye para las

1. Llevar adelante planes de inversin. 2. Promover obras de beneficio colectivo en las reas de servicios pblicos. 3. Crear empresas de produccin social. 4. Impulsar la propiedad social, contando para ello con recursos de las propias comunas, de otras instancias de gobierno y el Fondo de Compensacin Interterritorial. De este agregado surge otro ms amplio; La Ciudad Comunal que es un sistema de unin de comunas con intereses comunes que se agrupan con fines polticos, administrativos y econmico-productivos, que persiguen un modelo de sociedad socialista en concordancia con los lineamientos establecidos en los planes nacionales y en los programas y las polticas dictados por el Ejecutivo Nacional y su forma organizativa y de funcionamiento se establecer en el decreto de creacin del Distrito Motor de Desarrollo al que pertenezca (artculo 61). Para seguir explorando cmo es que el pueblo ejerce directamente el poder en el estado Comunal es necesario puntualizar que los Distritos Motores de Desarrollo son creados por el Presidente de la Repblica con la finalidad de impulsar en el rea, comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos econmicos, sociales, cientficos y tecnolgicos, destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular en aras de facilitar la transicin hacia el socialismo (artculo 6, LOCFG). El Estado Comunal, que se configura desde la comunidad hasta La Ciudad Comunal, est sometido a disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo Nacional. La Comuna se constituir a partir de lineamientos dictados por el Ministerio con competencia en materia de comunas, mientras que la Ciudad Comunal se organiza y funciona dentro de un Distrito Motor, instancia de orden administrativo que es creada por un decreto presidencial y que no forma parte de la divisin poltico territorial establecida en la Constitucin de la Repblica. En ambos casos la democracia participativa es un asunto de derecho administrativo y por ello no permite una conducta soberana del administrado (ciudadano), sino el acatamiento de las disposiciones emanadas de las autoridades competentes.
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En trminos prcticos el discurso del Estado Comunal crea, como un hecho poltico, un ordenamiento territorial quita y pon, fundamentado en resoluciones ministeriales y decretos presidenciales, que sustituye la organizacin del territorio en Municipios dispuesta por el artculo 6 de la Constitucin. Por medio de disposiciones legales se establece una cadena de subordinacin y acatamiento desde el Ejecutivo Nacional a las comunas, incluso en las materias que la constitucin atribuye al Poder Pblico Estadal y al Poder Pblico Municipal. Este razonamiento se convalida con la lectura del artculo 9, donde se seala que el mbito geogrfico donde se constituya [la comuna] podr o no coincidir con los lmites polticos-administrativos de los estados o municipios Con el Estado Comunal se sustituye el principio de la representacin popular en los rganos legislativos por una simulacin de participacin directa que oculta una relacin de poltica de subordinacin y obediencia que modifica el vnculo poltico entre el ciudadano y el Estado. DE LO ABSTRACTO A LO CONCRETO La argumentacin que se viene exponiendo se centra en sealar que la comuna supone una forma de organizar el territorio de la Repblica alternativa a la sealada en la Constitucin Nacional. Para profundizar el razonamiento vale la pena revisar la definicin del Ordenamiento del Territorio que se presenta en el artculo 4 de la ley: Estrategia poltica del Estado para orientar la distribucin espacial del desarrollo, la ocupacin del territorio y el uso de los recursos naturales, as como la localizacin y organizacin de la red de centros poblados de base urbana y rural; promoviendo la inversin pblica y privada, y la dotacin de las infraestructuras, equipamientos y servicios, necesarios para la consolidacin de los asentamientos humanos y la localizacin de las actividades productivas, con base en los recursos disponibles y las ventajas comparativas asociadas a su localizacin. Esta es la nocin fundamental para la conformacin de una comuna, la que deber organizarse a partir del mbito geogrfico ocupado por las comunidades que la conforman, constituyendo el ejercicio directo del poder por parte de sus habitantes, con el propsito de construir las slidas bases que sustenten el Estado Comunal (Artculo 8). El proceso de conformacin de una comuna comienza con la iniciativa individual de una o varias personas, quienes se organizan en una Comisin Promotora, acto que debe ser notificado al Ministerio con Competencia en materia comunal. Esta comisin deber, en coordinacin con las unidades ejecutivas de los consejos comunales 6 difundir entre los habitantes la informacin sobre e la comuna y su mbito geogrfico. Luego deber coordinar con las comisiones electorales permanentes de cada consejo comunal lo relativo a la eleccin de los voceros que asistirn a la Asamblea
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Son rganos ejecutivos de los consejos comunales.

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Constitutiva de la Comuna, la que s instalar dentro de los sesenta das continuos a partir de la notificacin al ministerio respectivo de la constitucin de la Comisin Promotora. Cada Asamblea de ciudadanos elijara 5 voceros, de tal manea que esta asamblea no es expresin del principio de participacin protagnica sino una expresin del ejercicio indirecto de la democracia. La Asamblea Constitutiva se rene para designar una Comisin Redactora de la Carta Fundacional, documento que deber ser aprobado por los habitantes de las comunidades por medio de un referendo. Dicha comisin cumplir su encomienda dentro del lapso de 45 das contados a partir de su designacin. El referendo ser convocado por un Consejo Electoral Provisional cuyos integrantes sern electos por y entre los voceros de las Comisiones Electorales Permanentes de los consejos comunales (artculo 16), y sus tareas sern la elaboracin del padrn electoral y la organizacin del proceso de votacin. La Carta Fundacional quedar aprobada si, concurriendo al proceso por lo menos el 15% de los electores, la mayora se pronuncia por la aprobacin. El contenido de la Carta Fundacional es el siguiente: la denominacin de la Comuna, el mbito geogrfico, los principios que la rigen el censo poblacional, as como un diagnostico de los principales problemas y necesidades de la poblacin, as como un inventario de las potencialidades econmicas, sociales, culturales ambientales y sus opciones de desarrollo y un Plan Poltico Estratgico Comunal, contentivo de las lneas generales de accin a corto, mediano y largo plazo para la superacin de los problemas y necesidades de la Comuna. Este contenido constituye la sumatoria de asuntos diversos inconexos y que en muchos casos no parecen materia idnea para ser sometida a un proceso electoral, se analiza a continuacin el fundamento de esta aseveracin con algn detalle. El primer asunto sobre el que deben pronunciarse los electores es si estn de acuerdo en constituir una comuna con los habitantes de las comunidades vecinas, como decir de la comunidad 1. a la comunidad vecina N. Los habitantes de esas comunidades deberan ser consultados sobre cada una de estas opciones en particular, porque querer unirse con la comunidad 1 no implica querer hacerlo con la N. Luego est el asunto de la denominacin; se puede estar de acuerdo con la conformacin de la comuna pero no con el nombre que se propone. Los siguientes puntos de la Carta Fundacional no parecen materia para ser sometida a consulta electoral. El censo poblacional y el mbito geogrfico estn predeterminados por el proceso de formacin de los concejos comunales, los electores no tienen nada sobre lo que deben pronunciarse al respecto. De hecho, la personalidad jurdica del consejo comunal es un resultado de la consignacin del censo y el mbito geogrfico por ante el Ministerio con competencia comunal. Ahora supongamos que el censo est incompleto, nada se corrige si se aprueba o se niega la constitucin de la comuna. Los efectos negativos de los errores en
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el censo recaer sobre el registro electoral que defini el universo de los votantes, y tal defecto no se puede corregir con un referendo. El diagnostico de los problemas y necesidades de una poblacin es un asunto tcnico que no puede resolverse a punta de votos. Un diagnostico es el conocimiento exploratorio de una situacin. Ese conocimiento puede ser errado o incompleto, pero por ser de naturaleza tcnica, no tiene sentido que un cuerpo electoral se pronuncie sobre el diagnostico de un pas, de una comunidad o de un paciente. Si no se est de acuerdo con el diagnostico se ignora o se busca otro, pero la veracidad del diagnstico y su utilidad prctica no es asunto que se resuelva con las preferencias de los electores. De igual manera determinar las potencialidades del espacio geogrfico sobre el cual se constituira la comuna, es un problema de conocimiento tcnico, de especialistas, incluso es un problema que se relaciona a un clculo econmico que no puede ser verificado de antemano. Finalmente, los planes polticos y las estrategias se caracterizan por la flexibilidad, las maniobras y las componendas necesarias para alcanzar un fin determinado. Ambos se elaboran a partir de criterios ideolgicos, valorativos y personales que no pueden ser establecidos a partir de un acto electoral sino de un proceso de dilogo, persuasin e intercambio de ideas y opiniones. Se puede afirmar que el legislador tom en cuenta estas inconsistencias, incoherencias y dificultades de la Carta Fundacional, y por esa razn estableci con el respaldo del 7,5% ms uno del total de los electores se apruebo dicho documento 7. Si la Carta Fundacional es aprobada por los electores, deber ser refrendada por La Asamblea Constitutiva y publicada en la Gaceta Comunal (artculo19). El procedimiento establecido para la conformacin de una comuna es sumamente complicado, y no requiere de la participacin de muchas personas. Las instancias relevantes del proceso son las siguientes; una Comisin Promotora, por supuesto pocos miembros, que no se legitima por el principio de participacin sino al notificar su propsito a un ministerio. Una Asamblea Constitutiva conformada por 5 personas por cada comunidad, es decir que la participacin protagnica se concreta en un mecanismo de delegacin basado en un principio diferente al de la representacin popular. La democracia directa mediante un proceso de referendo que puede resultar en la aprobacin de una Carta Fundacional con el favor del 7,5% de los electores ms un voto, opera como un mecanismo legal para facilitar la imposicin de la preferencia el inters de una notable minora sobre el 93,5% de la poblacin. A pesar de que la ley repite en numerosas ocasiones que en la comuna se expresa el principio de soberana y el de participacin protagnica, los procedimientos y extremos estn diseados para que la voluntad minoritaria se legitime como participacin protagnica.

La norma del artculo 18 establece que debe concurrir el 15% de los electores y en este caso, si del conteo resulta una diferencia de un voto a favor, queda aprobada la Carta Fundacional,
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Para ilustrar el punto se presenta un caso hipottico de cuatro comunidades colindantes, que conformaron sus consejos comunales. En este caso se asume que cada comunidad est conformada por 350 familias, cada familia por dos adultos y un adolescente y un nmero indeterminado de menores. Al agregar la poblacin de las comunidades resulta un registro electoral conformado por 4.200 electores. Supongamos que las familias Cuaima y Mapanare toman la iniciativa de constituir una comuna. El primer paso, como se mencion anteriormente, es la conformacin de la Comisin Promotora y su formalizacin ante el Ejecutivo Nacional. Cumplido este requisito y obtenida la conformidad del ministerio con competencia en materia comunal, la cuanta de la participacin protagnica encada una de las fases del proceso es presentada en la tabla siguiente.

FASE

protagonismo

Participacin (%)

Iniciativa Asamblea Constitutiva Comisin Redactora Consejo Electoral Respaldo Aprobatorio Total de Electores

6 20 5 5 316 4200

0.001 0.004 0.001 0.001 7.5 100

En la institucionalidad que est surgiendo en Venezuela alrededor de lo comunal, la participacin es una idea abstracta de casi imposible materializacin, y lo concreto es un procedimiento que favorece la imposicin de las preferencias de las minoras locales sobre la mayora de la poblacin. La comuna como expresin local socialista esta tan alejada de los intereses y preocupaciones de los venezolanos que la ley otorga el privilegio al 7,5 % de los electores de imponer sus gustos y preferencias sobre el resto de la poblacin. En la democracia representativa hay un problema de agencia 8. Como el representante electo tiene su propia funcin de utilidad, sus acciones se pueden dirigir a maximizar esa funcin subordinando el bien comn de sus electores a sus intereses personales. Este problema estar presente en el Estado Comunal pero como se niega la representacin, se niega su existencia, y por lo tanto no se disean mecanismos para reducirlo, aumentado as la posibilidad prctica de que un pequeo grupo cubre con un manto de legalidad el control minoritario de las decisiones polticas. INSTITUCIONES COMUNALES

El problema de agencia consiste en que el titular de un derecho delega el ejercicio de determinadas acciones en un agente con la finalidad de que este las ejecute en beneficio del primero. Como el agente tiene su propia funcin de utilidad puede ejecutar dichas acciones maximizando su propia utilidad y no la del principal.
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Constituida la comuna su mximo rgano de autogobierno es El Parlamento Comunal. Esta instancia estar compuesta por las asambleas de ciudadanos y ciudadanas de las comunidades que la integran, instaladas con tal carcter en sus respectivos mbitos territoriales, cuyas decisiones se expresan mediante normativas en materia de convivencia ciudadana o mandatos en los aspectos de planificacin, coordinacin y ejecucin de actos de gobierno en espacio territorial de la Comuna (artculo 4). El parlamento suele identificarse como un cuerpo que se rene para deliberar y tomar decisiones a partir de la controversia e intercambio de opiniones que sucede entre sus miembros. Desde la Grecia antigua 9 Una novedad de este parlamento es que no se rene para deliberar. El proceso de discusin ocurre en segmentos separados y aislados. En la Ley de los Consejos Comunales se describa la comunidad como un ncleo espacial bsico e indivisible. En el caso de la Comuna que es un agregado poltico de esos ncleos, el debate de los asuntos comunes a las comunidades que la integran no encuentra en escenario de debate y discusin, sino como se ver ms adelante supone un conteo mecnico de los votos de cada comunidad, por ello el Parlamento Comunal no se rene para deliberar y tomar decisiones en funcin de la mayora de sus integrantes. La mecnica de funcionamiento establecida en la ley indica que cada Asamblea de Ciudadanos se instala en su mbito territorial y su toma su decisin por mayora de los presentes. La decisin de cada Asamblea de Ciudadanos constituir un voto, afirmativo o negativo sobre la materia o asunto considerado (artculo 24). De esta forma el vnculo poltico efectivo relaciona a cada individuo con la Asamblea de su comunidad, y ese ente abstracto y colectivo es el que se vincula con la Comuna. La ciudadana queda reducida a ese vnculo. El protagonismo comunal es de los colectivos, la persona como actor poltico desaparece. Cada Asamblea sesionar vlidamente con la presencia del 20% de los habitantes de la comunidad, y tomar sus decisiones en base a la mayora simple de los presentes. Volviendo al ejemplo anterior en el que la comuna estara compuesta por cuatro comunidades idnticas, la mayora se conformara con el voto afirmativo de tres de ellas. En este caso el piso aprobatorio sera de 105 votos en cada asamblea para totalizar 315 a nivel comunal, lo que constituye el 8% del total de electores de la comuna. En el caso de la democracia representativa ese porcentaje de aprobacin deslegitima cualquier decisin del cuerpo poltico, pero cuando el mecanismo de decisin no es representativo sino participativo protagnico, la legitimidad no se vincula a la voluntad de
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Para un recuento sencillo de las instituciones polticas en la Grecia antigua se puede consultar Finley (1953) y Montanelli (2006).
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las personas sino a los colectivos. El otro aspecto de la mecnica de funcionamiento de este parlamento es que sus partes integrantes (las asambleas) deliberan separadamente lo que no permite que se forme una opinin comn y que por ello la decisin ser el resultado de procesos de deliberacin inconexos, sin un real intercambio de opiniones entre las habitantes de las diferentes comunidades. En el ejercicio del autogobierno, el Parlamento Comunal tiene las atribuciones mostradas en la tabla que sigue y sealadas en el artculo 22 de la ley.
1. Sancionar materias de sus competencias [sic] 2. Aprobar el Plan de Desarrollo Comunal. 3 Aprobar los proyectos que sean sometidos a su consideracin por el Consejo de Cumplimiento. 4. Solicitar al poder pblico las transferencias de competencias y servicios. 5. Aprobar los informes anuales de la gestin del Consejo de Cumplimiento y del Banco de la Comuna. 6. Considerar asuntos propuestos por el equivalente [sic] al setenta y cinco por ciento (75%) de los consejos comunales de la Comuna.

El Parlamento Comunal sesionar de forma ordinaria, cada 3 meses, y extraordinariamente puede ser convocado 10 por: 1.- El Consejo de Cumplimiento. 2.-El Consejo de Planificacin Comunal. 3.- La Autoridad nica del Distrito Motor. 4.- El setenta y cinco por ciento (75%) de los consejos comunales de la Comuna. La decisiones del parlamento se expresaran en las cartas comunales, documentos que contienen las normas y acuerdos que tienen como propsito regular la vida social y comunitaria, garantizar el orden pblico, la convivencia y la primaca del inters colectivo sobre el inters particular (artculo 35). Estos actos debern ser publicados en la Gaceta Comunal. El ejercicio del autogobierno de la comuna recae sobre sus rganos ejecutivos que son: El Consejo de Cumplimiento y su Comisin Coordinadora, y los Comits Permanentes de Gestin. Los principios de soberana popular y participacin protagnica se manifiestan en la actuacin de estos cuerpos. De nuevo se evidencia el problema de agencia. Se delega en un grupito la conduccin de los asuntos comunes, pero como la ley asume que la actuacin de los rganos ejecutivos (grupito) es la accin de todo el pueblo y no la de sus representantes, no hay mecanismos para reducir los efectos del problema de agencia.

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Artculo 23 de la ley.
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El Consejo de Cumplimiento es la instancia de ejecucin del parlamento comunal y est compuesto por 5 voceros electos mediante sufragio universal, y un vocero por cada consejo comunal. Se reunir de manera ordinaria una vez al mes y sus funciones son muy amplias, destacndose: La formulacin del presupuesto de la comuna, la designacin de los comits permanentes de gestin, la supervisin del Banco de la Comuna, la solicitud de trasferencias de servicios aprobadas por el parlamento (artculo 27). El Consejo elegir de su seno una Comisin Coordinadora. Esta ltima, compuesta por 3 de los miembros del Consejo de Cumplimiento, es la autentica instancia ejecutiva. Entre sus funciones se destacan las siguientes: Representar legalmente a la Comuna, coordinar al Consejo de Cumplimiento, apoyarse (?) en los comits de gestin, y ejecutar los actos y decisiones del Parlamento Comunal (artculo 29). El Parlamento Comunal, dice la ley, contar con Comits Permanentes de Gestin (CPG). En realidad estos cuerpos conforman la que se puede denominar La Administracin Pblica Comunal. Su denominacin alude a una actividad continua (permanente) por lo que los asuntos cotidianos de la comuna son gestionados por estos comits. Su designacin corresponde a la Comisin Coordinadora 11, por esta razn es que anteriormente se seal que sta es la autentica instancia ejecutiva de la comuna. Las reas de trabajo de este ejecutivo comunal sarn las siguientes: 1. Salud. 2. Tierra Urbana, Vivienda y Hbitat. 3. Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios. 4. Economa y Produccin Comunal. 5. Mujer e igualdad de gnero. 6. Defensa y Seguridad Integral. 7. Familia y Proteccin de Nios, Nias y Adolescentes. 8. Recreacin y Deportes. 9. Educacin, Cultura y Formacin Socialista. El Parlamento Comunal delibera separadamente y decide por agregacin de colectivos. La puesta en prctica de esas decisiones queda en manos del Consejo de Cumplimiento, y la integracin de la comuna se verifica en la planificacin, ejecucin, seguimiento y control de las actividades de los CGP bajo la direccin de los 3 miembros de la Comisin Coordinadora. La accin colectiva de la comuna, no de sus partes integrantes, se materializa como cuerpo poltico en la accin de los CPG y en la eleccin de los integrantes del Consejo de Cumplimiento y de la Comisin de Planificacin 12. Esos procesos electorales son organizado y conducidos por el Consejo Electoral Permanente (artculo 34). Este rgano
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El artculo 27 dice que es una atribucin del Consejo de Cumplimiento, pero el artculo 30 seala que son designados por la Coordinacin, lo que se interpreta en este escrito como la Comisin Coordinadora. 12 Sobre este rgano se hablar ms adelante al tratarse el tema del plan comunal de desarrollo.
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estar integrado por 5 voceros electos en elecciones generales de la Comuna. No se precisa cada cuanto tiempo deber realizarse este proceso, ni quien lo organizar. No parece razonable que el propio rgano dirija la eleccin de sus miembros. Completan el conjunto de instituciones comunales el Banco de la Comuna y el juez comunal. Este ltimo es electo en comicios populares y no se define su periodo. En cuanto al Banco comunal, la ley le otorga personalidad jurdica propia (diferente a la comuna) lo que adquiere mediante su registro ante el Ministerio Popular en materia de comunas. En las instituciones comunales la participacin protagnica de toda la poblacin solamente es posible en el Parlamento Comunal, y est limitada a la Asamblea de Ciudadanos de la que se forma parte. Las decisiones del parlamento se toman agregando lo que ocurre de manera aislada en la asamblea de cada una de las comunidades que integran la comuna. El principio de participacin es tan dbil que la decisin puede ser tomada por el 7.5 % de los integrantes de la comuna. Este mecanismo de toma de decisiones est tan mal diseado que puede ocurrir que estando una abrumadora mayora de los habitantes de la comuna de acuerdo con una decisin el mecanismo no permite que la misma se tome. Volviendo al caso anterior de la Comuna promovida por las familias Cuaima y Mapanare; suponga el lector que se somete un asunto al Parlamento Comunitario. Como se seal dicho cuerpo se constituye cuando las Asambleas se constituyen con tal carcter en su mbito geogrfico. El mecanismo decisorio de la Asamblea de ciudadanos est establecido en el artculo 22 de Ley de los Consejos Comunales (2010), donde se seala que las decisiones sern tomadas por la mayora de los presentes, siempre que se cuente con un qurum mnimo del treinta por ciento (30%) en el caso de la primera convocatoria y del veinte por ciento (20%) en segunda convocatoria. Para el caso que se estudio cada comunidad cuenta con 1050 ciudadanos mayores de 15 aos, asumiendo se rene el qurum en la segunda convocatoria, los presentes alcanzaran la suma de210 ciudadanos. De acuerdo al procedimiento establecido en la ley; las cuatro asambleas de ciudadanos deliberan simultnea y separadamente. Agotados los argumentos pertinentes al asunto, se procede a la votacin en cada comunidad con los resultados que se muestran en la siguiente tabla:
Comunidad Votos a Favor 1 180 2 180 3 100 N 100 TOTAL 560 Votos en Contra 25 25 110 110 270

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Como se puede observar en este caso hipottico, el setenta por ciento (70%) de los habitantes de la comuna emiten su voto favorable, pero como el principio para contabilizar los votos se basa en la supremaca de lo colectivo sobre lo individual, la regla legal es una comunidad un voto; el conteo termina siendo un empate de 2 votos favorables y 2 votos en contra. No se prev en la ley como resolver tal situacin. En el acontecer comunal, tomada la decisin por el mecanismo descrito anteriormente, el protagonismo corresponde a unas personas designadas para ejecutar las decisiones del parlamento y gestionar los asuntos comunes. La participacin efectiva y conjunta de toda la poblacin ocurre solamente en el mbito geogrfico de cada comunidad, mediante la reunin de la Asamblea de Ciudadanos. La otra expresin de la participacin son los procesos de votacin para la eleccin de algunos voceros, los que no se pueden considerar como representantes de los electores, porque el principio de representacin no forma parte de los fundamentos del Estado Comunal. Los rganos comunales que tienen una actividad permanente realizan sus actividades con el protagonismo de un nmero muy reducido de personas. Como las instituciones comunales desconocen la representacin y la delegacin de funciones, no admiten la posibilidad de una discrepancia entre la accin de un vocero y las preferencias de los electores, situacin conocida como problema de agencia y cuya solucin comienza por reconocer su existencia. En la resea de los actos del 4 de febrero, la Agencia Venezolana de Noticias (AVN) indic que: Actualmente en el pas se estn construyendo 236 comunas, que se derivan de los ms de cuatro mil consejos comunales establecidos en toda Venezuela. De acuerdo a estos guarismo oficiales cada comuna est integrada por 17 comunidades. Si se asume que consejo comunal se constituy en una comunidad con las caractersticas del caso sealado, se puede comprender lo difcil que resulta el funcionamiento de los parlamentos comunales as como las dems instituciones comunales. Por ejemplo cada Consejo de Planificacin Comunal estara integrado por 71 miembros, mientras que el Consejo de Cumplimiento, lo integraran 21 miembros. El cuerpo electoral de cada comuna contara con 17.850 ciudadanos, y la Carta Fundacional podra ser aprobada con el voto afirmativo de 1.339, es decir la mitad ms uno del 15% de los electores. La preferencia de un grupo relativamente pequeo se convierte en la voluntad popular. En la tabla siguiente se presenta un resumen de las instituciones comunales. Se indica si sus integrantes son electos en una consulta popular o por un mecanismo que supone la participacin de un nmero pequeo de ciudadanos. En los casos que la eleccin corresponde al Consejo Comunal, la ley no seala a cul de sus rganos corresponde, tambin se seala el nmero de protagonistas en la actividad de cada rgano y la periodicidad con la que se renen o actan.
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TABLA SOBRE LAS INSTITUCIONES COMUNALES

ORGANO PARLAMENTO COMUNITARIO CONSEJO DE CUMPLIMIENTO COMISION COORDINADORA COMITES PERMANENETE DE GESTIN CONSEJO DE PLANIFICACION COMUNAL ELECCION No aplica Popular (5) C.Comunal (1) Consejo de Cumplimiento Comisin Coordinadora C.Comunal (4) Consejo de Cumplimiento (2) Organizaciones socio productivas (1) Popular (5) PROTAGONISTAS
(NUMERO)

PERIODO Permanente 3 aos 1 ao Indefinido

FRECUENCIA DE REUNION/ACTIVIDAD

Totalidad de habitantes 5+ N* 3 Indefinido

Cada 3 meses mensual Permanente Permanente

4(N)+2+1

Indefinido

No se indica

CONSEJO ELECTORAL PERMANENTE BANCO DE LA COMUNA

Indefinido

Permanente

C.Comunal (9) Consejo de Cumplimiento (1) Organizaciones socio productivas (1)

11

Indefinido

Permanente

JUEZ COMUNAL
N = al nmero de comunidades que integran la comuna.

Indefinido

Permanente

EL PLAN COMUNAL DE DESARROLLO La Carta Fundacional de la Comuna contiene un diagnostico de los principales problemas y necesidades de la poblacin, as como un inventario de las potencialidades econmicas, sociales, culturales ambientales y sus opciones de desarrollo y un Plan Poltico Estratgico Comunal, contentivo de las lneas generales de accin a corto, mediano y largo plazo para la superacin de los problemas y necesidades de la Comuna. Un segundo plan que deber elaborarse en cada comuna es el Plan Comunal de Desarrollo (artculo 38). Este segundo plan no desarrollo el contenido de la Carta Fundacional de la Comuna, su objetivo es establecer los proyectos, objetivos, metas, acciones y recursos dirigidos a darle concrecin a los lineamientos plasmados en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, el Plan Regional de Desarrollo y los lineamientos del Consejo Federal de Gobierno. La soberana comunal se reduce a la competencia para adaptar los mandatos del Poder ejecutivo a las circunstancias particulares del mbito geogrfico de la comuna.

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La elaboracin de este plan se realizar bajo la responsabilidad del Consejo de Planificacin Comunal, rgano conformado de la siguiente manera: 3 voceros por los consejos comunales, 2 voceros por el Consejo de Cumplimiento, 1 vocero por las organizaciones socio productivas comunitarias y el vocero que en cada consejo comunal ejerza las funciones en materia de ordenacin y gestin del territorio. El mecanismo de escogencia de los miembros de este cuerpo no est claramente sealado en la ley. En el artculo 34 se establece que el Consejo Electoral Permanente tiene entre sus atribuciones la de organizar la eleccin del Consejo de Planificacin Comunal, pero en el artculo 41, se seala que sus miembros sern electos por los consejos comunales de la comuna. Solamente dos de los rganos del gobierno comunal estn integrados por personas electas en votaciones universales, y en ambas oportunidades se seala de manera explcita que ese ser el procedimiento. En el caso de los integrantes del Consejo de Cumplimiento, el artculo 25 seala que 5 de sus voceros sern electos mediante elecciones universales y directas por todos los habitantes de la Comuna mayores de 15 aos. En el caso del Consejo Electoral Permanente el artculo 34 dice que sus miembros sern electos en elecciones generales de la Comuna. En este caso de la Comisin de Planificacin el legislador prefiri una expresin un poco ambigua al indicar que 3 de los voceros que lo integran sern electos por los consejos comunales de la comuna. Como la Asamblea de Ciudadanos es la mxima instancia de deliberacin y decisin para el ejercicio del poder comunitario, la participacin y el protagonismo popular y sus decisiones son vinculantes para el consejo comunal (artculo 20 de la Ley de Consejos Comunales), y como el procedimiento del Parlamento Comunal implica la decisin aislada de cada asamblea para luego contabilizar un voto por cada una, se asume que este es el mecanismo para la eleccin de estos voceros. El sistema de planificacin nacional, establecido en la Ley de Planificacin Pblica y Popular, se base en la concepcin de la planificacin centralizada, que subordina todas las decisiones de produccin, distribucin y consumo a un conjunto de prioridades establecidas por la autoridad nica nacional (el gobierno). De acuerdo a esta concepcin, una vez elaborado el Plan Central, todos los recursos, la capacidad y la energa de los venezolanos tienen que ser utilizados para alcanzar las metas del plan, es por ello que el Consejo de Planificacin Comunal funciona como el medio para forzar a nivel de la comunidad lo dispuesto por el gobierno central, de ello se sigue que de las finalidades de ese consejo, sealadas en el artculo 40 de la ley la ms importante es la de Adecuar el Plan de Desarrollo Comunal al Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin y dems planes estratgicos nacionales; al Plan de Desarrollo Regional y a los lineamientos

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establecidos en el decreto de creacin del Distrito Motor de Desarrollo al que pertenezca la Comuna 13. EL BANCO COMUNAL En el artculo 4 de la ley se define el Banco Comunal como una entidad econmicofinanciera que manejar los recursos financieros y los no financieros de la comuna de acuerdo a los lineamientos del Plan de Desarrollo Comunal, promoviendo la participacin protagnica del pueblo en la construccin del Modelo Econmico Socialista. Su propsito es impulsar la promocin de proyectos comunales, de acuerdo a los lineamientos del Plan de Desarrollo Comunal, en correspondencia con el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, el Plan de Desarrollo Regional y lo dispuesto en el decreto de creacin del Distrito Motor correspondiente. (Artculo 45). La estructura organizativa del Banco Comunal est compuesta por las siguientes unidades administrativas. La Coordinacin Administrativa, conformada por tres voceros. El Comit de Aprobacin conformado por cinco voceros, y el Comit de Seguimiento y Control, conformado por tres voceros. Los integrantes de las dos primeras unidades administrativas son designados por los consejos comunales. Los integrantes del Comit de Seguimiento y Control son designados de la siguiente manera: Uno por los consejos comunales, el segundo por las organizaciones socio productivas de la comuna y el tercero por el Consejo de Cumplimiento. Se asume por consistencia con el resto de las disposiciones y procedimientos establecidos en la ley, y en concordancia con la ley de Los Consejos Comunales, que las elecciones de estos voceros se realizar de acuerdo al procedimiento de decisin del Parlamento Comunal, es decir una comunidad un voto. De acuerdo a los datos de Comunas en conformacin y de consejos comunales existentes, en promedio en cada caso debern contabilizarse 17 votos. La dificultad de este procedimiento consiste en que las 17 Asambleas de Ciudadanos deberan ser simultneas y sera muy difcil que los aspirantes estuviesen presentes en todas ellas para exponer sus ideas de cmo ejerceran esa vocera. Las funciones del Banco Comunal son muy diversas, como se notar en la tabla que sigue, elaborada a partir del artculo 47. Como se notar la organizacin administra recursos propios y de terceros, otorga crditos, algunos de los cuales no son reembolsables, y promueve la organizacin popular y la inclusin social. Como toda organizacin, el Banco Comunal deber cubrir sus gastos administrativos y de funcionamiento con los recursos que genere su actividad.

El Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin es elaborado por el Ejecutivo Nacional y aprobado por la Asamblea Nacional, el Plan de Desarrollo Regional es elaborado por el Ejecutivo Nacional, los Distritos Motores de Desarrollo son creados por decreto del Presidente de la Repblica.
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13

FUNCIONES DEL BANCO COMUNAL. 1. Promover la organizacin popular con la finalidad de crear los medios para la construccin de una sociedad de equidad y justicia social. 2. Fortalecer el sistema micro financiero comunal. 3. Financiar el Plan Comunal de Desarrollo. 4. Promover el ahorro y la inversin en el mbito geogrfico comunal. 5. Promover proyectos en el mbito geogrfico comunal. 6. Impulsar la propiedad colectiva de los medios de produccin. 7. Promover y ejecutar el intercambio solidario (trueque) y la moneda comunal. 8. Captar recursos y otorgar crditos de carcter retornable y no retornable.

En la alocucin presidencial con motivo del recordatorio de los sucesos del cuatro de febrero el Presidente Chvez declar que se haban aprobado los recursos para la construccin de 40.000 viviendas distribuidas de la forma que se presenta en la tabla que sigue:
Aragua 2.728 Apure 1.673 Anzotegui 2.016 Amazonas 1.083 Barinas 1.954 Bolvar 1.288 Carabobo 2.141 Vargas 940 Cojedes 1.311 Delta Amacuro 1.033 Distrito Capital 1.071 Falcn 3.121 Lara 1.264 Gurico 1.623 Miranda 2.288 Yaracuy 815 Mrida 1.305 Monagas 1.398 Nueva Esparta 562 Portuguesa 2.035 Tchira 2.578 Trujillo 1.377 Sucre 1.773 Zulia 2.525

Para la construccin de estas viviendas se destinaron tres mil 124 millones de bolvares. Ese dinero ir directo a las comunidades para que construyan sus viviendas, manifest Chvez (AVN). Si estos recursos se reparten de manera uniforme entre las comunas en formacin (236) cada una manejara 13,2 millones de bolvares de los actuales, es decir 13 mil millones de los bolvares viejos. El manejo eficiente de esa cantidad de dinero requiere de personal especializado, que difcilmente exista en todas las comunas. MS ALLA DE LA COMUNA En la propuesta de Reforma Constitucional sometida a referendo en el ao 2007 se planteaba lo modificacin del artculo 16 introduciendo una nueva Geometra del Poder, que comenzaba con las comunidades y las comunas a partir de las cuales se desarrollaran formas de agregacin comunitarias poltico-territoriales. Esta idea que no fue aprobada en aquella oportunidad es retomada en la Ley de las Comunas que contempla la Unin de
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Comunas que podrn constituirse para promover polticas pblicas en su espacio geogrfico (artculo 57). Esta primera articulacin permitir crear La Ciudad Comunal como sistema de unin de comunas, que dentro de un eje geogrfico y territorial definido en concordancia con los lineamientos establecidos en los planes nacionales y en los programas y las polticas dictados por el Ejecutivo Nacional (artculo 61). La idea de la Ciudad Comunal y de su configuracin, que formaba parte de la modificacin del artculo 16 en la fallida propuesta de reforma constitucional de 2007, fue reintroducida casi al calco en la Ley de Comunas tal como se puede apreciar en la tabla siguiente. La diferencia entre ambos planteamientos es que en el ao 2007 el Presidente convocara un referendo para la creacin de la Ciudad Comunal, mientras que en la ley aprobado en el ao 2010, la ciudad es creada por decreto presidencial junto al Distrito Motor de Desarrollo.
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL (2007) La Ciudad Comunal se constituye cuando en la totalidad de su permetro, se hayan establecido las Comunidades organizadas, las Comunas y los Auto Gobiernos Comunales, estando sujeta su creacin a un referndum popular que convocar el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. LEY ORGANICA DE LAS COMUNAS (2010) La ciudad comunal se constituye en la totalidad de su permetro cuando se conforman las comunas y sus gobiernos respectivos; y su forma organizativa y de funcionamiento se establecer en el decreto de creacin del Distrito Motor de Desarrollo al que pertenezca

La revisin que se ha hecho de la Ley de Las Comunas demuestra que su contenido desarrolla los conceptos que sobre la geometra del poder se presentaron en la Propuesta de Reforma Constitucional del ao 2007. Lo novedoso de la ley es que se concreta el principio de la participacin protagnica por medio de disposiciones que permiten al 7,5 % de los habitantes de la comuna tomar decisiones de carcter vinculante. Por medio de la trama de relaciones que se tejen en la ley, las comunas se conectan directamente con la Presidencia de la Repblica por medio de la figura de los Distritos Motores de Desarrollo. Al crearse las comunas coexistirn dos formas de organizar el territorio. Por un lado los Consejos Municipales y los Estados y por otro las comunas y los Distritos Motores. Esta situacin es insostenible en el largo plazo. La fractura de los municipios en mbitos geogrficos menores disuelve el espacio de lo pblico y reduce lo poltico a una cadena de mando y obediencia. El ejercicio de la ciudadana poltica queda reducida al permetro de la comunidad, ms all de ese lmite la relacin poltica es entre los colectivos, la persona natural desaparece de la escena poltica nacional.

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Chvez, H. (15 de agosto de 2007). Aporrea.com2007. Recuperado el 8 de diciembre de 2010, de http://www.aprorrea.com Finley, M. (1953). La Grecia Antigua (de bolsillo 2006 ed.). Barcelona (Espaa): Crtica. Giordani, J. (2007). La transicin venezolana, y la bsqueda de su propio camino. Caracas: Vadell hermanos. Hobsbawm, E. (1992). Ados a todo aquello. Histria Crtica (6). Montanelli, I. (2006). Historia de los griegos (reimpresin de 2009 ed.). Bogat: Plaza & Janz Editores. Presidencia de la Republica. (2007). ANTEPROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL. Presidencia de la Repblica. (2007). www.portaleducativo. Recuperado el 19 de octubre de 2010, de www.portaleducativo .edu.ve/Politicas_edu/planes. Republica Bolivariana de Venezuela. (22 de febrero de 2010). Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (LOCFG). Gaceta Oficial Extraordinaria (5963) .

BIBLIOGRAIA

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