Anlisis de Polticas y Programas Pblicos (SOC 252)

Tema 3
Explicando la elaboracin de las polticas
3.3. La argumentacin en la elaboracin de las polticas pblicas

Sesin 7 (16/10/2002)

Repasando la sesin anterior..

Cul mtodo es til para tomar decisiones?

OBJETIVOS

Claros

Oscuros/dudosos

Claros EFECTOS Oscuros/

Racional
(solucin tecnolgica)

Incremental
(decisiones polticas)

dudosos

Racionalidad limitada
(solucin experimental)

Inspiracin
(mtodo de la papelera)

(Lowi, en: Subirats, J. 1997, 82)

Juan C. Cortzar - PUCP 2002

Modelos para la toma de decisiones pblicas

MODELO Racional Racional limitado Incremental
Papelera

DECISOR Unitario Unitario / Coalicin Interdependencia partidista

Cambiante

CRITERIO DE ELECCIN Optimizacin Satisfaccin Compromiso

Casualidad

(Dente, en: Subirats 1994, 83)

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Entendiendo la fase pre decisional

Participantes visibles
POLTICA

Fase Pre Decisional

Establecimiento de agenda Especificacin de alternativas

Fase Decisi onal

Aprobado

PROBLEMAS

Leyes, decretos, resoluciones

POLTICAS

Participantes ocultos
Definicin del problema Alternativas de polticas seleccionadas

Desaprobado

Resultados a lo largo del Ciclo

Decisiones autorizadas

(En base a esquema de M. Barzelay)

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Entendiendo la fase decisional

Juego del poder
Se logra obediencia mediante el recurso a normas que son aceptadas y que, espordicamente, pueden ser reforzadas mediante premios y amenazas: AUTORIDAD Las autoridad es especfica, concedida y frgil.

Control ad hoc
Se logra obediencia mediante el uso inmediato de premios y amenazas

Las interacciones y el control en el juego del poder resultan ser una combinacin de persuasin, intercambio y autoridad, junto con otros mtodos menos importantes (Lindblom 1991, 69)
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Avancemos ...

La veracidad en la elaboracin de polticas

En la lnea crtica hacia una comprensin decisionista y racional de la elaboracin de polticas Majone (1997) y Hood y Jackson (1997) coinciden en :
Las decisiones de poltica pblica responden ms a la

credibilidad de las propuestas que a su veracidad (verificacin o comprobacin fctica de su xito)

El proceso de elaboracin de polticas es bsicamente un proceso de argumentacin y generacin de aceptacin, ms no un proceso de solucin (cientfica) de problemas
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El anlisis prescriptivo como artesana

Dado que no es posible un acuerdo sobre la veracidad fctica de las propuestas que resultan del anlisis prescriptivo, slo es posible buscar criterios de calidad y adecuacin en el proceso mismo de argumentacin de las propuestas Notar la similitud de esta postura con la de Lindblom en relacin a acuerdo en el terreno poltico y la de Moore en relacin a la identificacin del valor pblico: la calidad del proceso es el criterio de validez de las decisiones El anlisis prescriptivo es anlogo al trabajo artesanal: Conjunto de procedimientos y juicios relativamente institucionalizados e interiorizados mediante la prctica Relativos ms al saber hacer que al saber qu : concepto cercano a nocin de lgica prctica de P. Bourdieu (1980) o a la de sentido comn de Berger y Luckmann (1979)
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Los componentes del anlisis artesanal

Relativos a situaciones problemticas Encontrados y no fabricados Datos refinados mediante anlisis Utilizables en argumentacin Informacin seleccionada e introducida como prueba en un punto especfico del argumento Pronstico, recomednacin, evaluacin, propuesta nueva o perspectiva diferente sobre el problema

DATOS

Tcnicas de anlisis y agregacin de los datos (estadstica, matemtica) Argumentacin: construccin de una prueba que pueda ser considerada vlida como sostn (justificacin) de las conclusiones a partir de la informacin y evidencia presentada

INFORMACIN

EVIDENCIA

CONCLUSIN

Vincula la informacin con las conclusiones a travs de la prueba (evidencia)

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(Majone 1997)

Criterios de adecuacin
Cada elemento del proceso debe adecuarse a distintos pblicos y criterios de validez:
Datos: confiabilidad, reproducibilidad, credibilidad Informacin: relevancia, suficiencia, calidad de la agregacin Prueba (evidencia): confiabilidad, admisibilidad, vigor Argumento: vigor, capacidad de persuasin, claridad

Conclusin: razonabilidad, viabilidad (tcnica), aceptabilidad (poltica)

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La aceptacin de los argumentos

Hood y Jackson (1997) no estn interesados en explicar no el proceso de elaboracin de los argumentos, sino su aceptacin por parte de los pblicos relevantes en la elaboracin de polticas, es decir, la aceptacin de las conclusiones (recomendaciones) que sostienen
Asumen que el efecto (aceptacin/rechazo) de una recomendacin o propuesta de poltica no depende de su veracidad (cumplimiento fctico de lo propuesto: el problema se soluciona efectivamente) sino de su credibilidad (convencimiento de los participantes respecto a su adecuacin como solucin al problema) Esto nos sita en el mbito de la retrica: el estudio de las formas como los argumentos se estructuran con explcita finalidad de lograr aceptacin por parte de un pblico determinado

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Elementos de la argumentacin administrativa

FILOSOFIAS ADMINISTRATIVAS
Constelacin de doctrinas de relativa coherencia, con las justificaciones que se proponen para ellas

DOCTRINAS ADMINISTRATIVAS
Ideas especficas acerca de lo que se debe hacer : respuesta a preguntas tipo qu hacer? Relativas a quin?qu? y cmo?

JUSTIFICACIONES .
Razones esgrimidas para sustentar una doctrina Tipo sigma: uso de recursos (eficiencia) Tipo teta: justicia, neutralidad y responsabilidad Tipo lambda: relativas a la adaptacin y aprendizaje

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Caractersticas de las doctrinas

Son ubicuas (siempre estn presentes) Descansan sobre datos y lgica flexibles (recurso al ejemplo, la autoridad y la analoga en la construccin de la prueba) Triunfan obteniendo la categora de verdad incuestionable (como el sentido comn) Son a menudo contradictorias entre s Son a menudo inestables (cambio continuo) Tienden a rotar (hay un nmero limitado de doctrinas y justificaciones)

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De la veracidad a la aceptacin
En vez de prestar atencin a la relacin entre diseo (de las propuestas
de poltica) y desempeo (efecto fctico de las propuestas), Hood y Jackson proponen considerar la relacin entre argumento y aceptacin Esto es adecuado porque:
No es posible establecer la veracidad de las doctrinas (coincidente con Majone: la validez proviene del proceso de argumentacin)

En los procesos de poltica los decisores aceptan o rechazan las propuestas no por su veracidad (imposible de determinar) sino por su capacidad de persuasin

Esto implica prestar atencin al poder rtrico (poder persuasivo) de los doctrinas administrativas:
Estructura retrica de la argumentacin
Proceso de argumentacin (Majone 1997) Caractersticas de quienes elaboran la doctrina (autoridad, intereses, ubicacin)
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El factor de aceptacin
El problema consiste en saber qu otorga aceptabilidad a una

doctrina, como concepcin establecida, mientras que otras son desestimadas o tratadas como herejas; y no cual doctrina conduce a un desempeo administrativo objetivamente superior (Hood y Jacson 1997, 77)

Seis llaves que abren la puerta de la aceptacin: Simetra (correspondencia) entre las soluciones propuestas y los problemas que enfrentan los participantes: elaboracin de una realidad simtrica al problema percibido Uso exitoso de la metfora (ficcin) como sustituto o soporte de la evidencia

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 Ambigedad del argumento: capacidad para referirse simultneamente a distintos participantes y pblicos con distintos percepciones e intereses (posibilidad de diversas lecturas) Justificacin de los beneficios privados en trminos del bien pblico: se evita una alusin directa a los beneficios de quienes impulsan las propuestas Selectividad de los ejemplos, mximas y argumentos a utilizar para llegar a la conclusin deseada: aquellos que se opongan a la conclusin son dejados de lado o minimizados Eliminacin de la duda en los participantes: generacin de un sentido de urgencia en relacin a la aprobacin e implementacin de las propuestas.

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Algunas conclusiones
Prestar atencin a la forma como las propuestas de poltica son o no aceptadas es relevante para comprender la elaboracin de polticas Ellas no son aceptadas fundamentalmente por que su veracidad sea comprobada y aceptada, sino por su capacidad persuasiva

La argumentacin en la elaboracin de polticas es as un rea de estudio muy relevante: destaca la forma de trabajo artesanal (ms que cientfica o de solucin racional de problemas) que tienen los miembros de las comunidades de polticas
El anlisis de la la relacin entre el diseo y el desempeo de las propuestas de poltica (propio de la evaluacin) debe complementarse con el anlisis de la relacin entre argumentacin y aceptacin
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Bibliografa
Berger, P. y Luckmann, T. La Construccin Social de la Realidad. Buenos Aires: Amorrortu, 1979. Bourdieu, P. Le sens pratique. Paris: les editions de minuit, 1980. Hood, C. y Jackson, M. La Argumentacin Administrativa. Mxico: FCE, 1997. Captulos I, II y VI. Majone, G. Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la Formulacin de Polticas. Mxico: FCE, 1997. Captulo III.
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Analicemos algunas propuesta de poltica

Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica- Per. Lneas de trabajo. Julio 1996. Documento del PMAP destinado a explicar al Primer Ministro, gabinete (y otros funcionarios?) la propuesta de modernizacin del Estado.
El Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano que el pas necesita (6 mayo 2001). Documento publicado en dos diarios nacionales para difundir una propuesta de reforma institucional del PROMUDEH. Orientado a la opinin pblica especializada o interesada en el tema (promocin de la mujer)

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 Identifiquemos los elementos propuestos por Majone:

Datos/ Informacin/Evidencia Argumentos Conclusiones (recomendaciones)

La argumentacin tiene capacidad persuasiva? Consideremos

Simetra propuesta/problemas

Uso de metforas y ficcin

Ambigedad del argumento Justificacin de bien privado mediante bien pblico Selectividad de ejemplos, mximas y argumentos Eliminacin de la duda (sentido de urgencia)

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