Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas

Abraham F. Lowenthal
n
El prximo gobierno de Estados Unidos tendr que hacer frente a muchos retos: las guerras en Iraq y Afganistn, la posible implosin de Pakistn, el conicto con Irn, los altos precios de los alimentos y de los energticos, el cambio climtico y sus efectos, el crecimiento econmico de China e India y sus implicaciones, y el complejo conicto entre Israel y Palestina por no mencionar otros retos internos, como la crisis crediticia que se profundiza y una recesin econmica cada vez ms amplia, la discordia sobre el tema de la inmigracin, los costos crecientes en el mbito de la salud pblica, las decisiones pendientes en materia de poltica energtica y scal, una infraestructura decadente y la necesidad evidente de concentrarse en la educacin, la reforma del sistema de justicia criminal y la competitividad. Nadie debe esperar que el nuevo gobierno estadounidense o que el prximo Congreso den prioridad a las relaciones con Amrica Latina y el Caribe. Ninguno de los pases de las Amricas representa una amenaza inminente para la seguridad nacional estadounidense, ninguno parece ser fuente o blanco importante del terrorismo internacional y ninguno ser crtico para resolver los problemas ms acuciantes de la poltica exterior estadounidense. Pero aunque los pases de Amrica Latina y el Caribe no sean una prioridad urgente para Estados Unidos, s sern cada vez ms importantes para el futuro de ese pas, no tanto como reas de grandes crisis, sino como parte de su vida co-

Abraham F. Lowenthal es profesor de Relaciones Internacionales en la University of Southern California. Tambin es Presidente Emrito e Investigador Titular del Pacic Council on International Policy, as como Investigador Titular no residente de la Brookings Institution. Fue el fundador y Director del Latin American Program del Woodrow Wilson Center y, posteriormente, entre 1982 y 1991, del Inter-American Dialogue.

[ 14 ]

n material original de fore ign affairs latinoamrica

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas tidiana. De hecho, Amrica Latina es una de las regiones del mundo que tiene mayor impacto en la vida diaria de los ciudadanos estadounidenses. Amrica Latina es importante para Estados Unidos hoy, y ser todava ms importante maana. Lejos de los viejos axiomas sobre la seguridad del hemisferio occidental, las amenazas externas y la solidaridad panamericana que tanto se citaron en el pasado, Amrica Latina es cada vez ms importante por cuatro Amrica Latina es una razones principales:

de las regiones que

Los asuntos trasnacionales que ni Estados Unidos ni ningn pas latinoamericano pueden re- tiene mayor impacto solver por s solos, es decir, sin la estrecha y en la vida diaria de los constante cooperacin de sus socios regionales. Estos asuntos incluyen la seguridad energtica, ciudadanos el calentamiento global, la contaminacin (y estadounidenses. otros problemas ambientales), el narcotrco, el crimen organizado y la salud pblica. La interdependencia demogrca, surgida de la migracin masiva y sostenida que ha borrado las fronteras entre Estados Unidos y sus vecinos ms cercanos, y que ha dado lugar a temas intermsticos complejos, es decir, aquellos que tienen facetas tanto internacionales como nacionales, desde la educacin hasta la seguridad social, desde las remesas hasta las licencias de conducir y desde las pandillas juveniles hasta las pensiones de retiro porttiles. Su importancia econmica para Estados Unidos, como fuente primaria de energa y de otros recursos vitales para la economa estadounidense, y como un mercado prioritario para la exportacin de bienes y servicios estadounidenses. Estados Unidos obtiene ms de la mitad de sus importaciones de energa de pases del hemisferio occidental y exporta 225 000 millones de dlares al ao en bienes para Amrica Latina: cuatro veces ms de lo que exporta actualmente a China. Las empresas estadounidenses tienen una ventaja competitiva en los mercados latinoamericanos, nacida de la proximidad y de la familiaridad, amn de los vnculos culturales y demogrcos, y necesita mantenerla. Y, nalmente, los valores compartidos, en particular, el respeto a los derechos humanos fundamentales, incluidos los derechos a la libre expresin poltica, la gobernanza democrtica efectiva y la aplicacin consistente del Estado de derecho. El pueblo estadounidense intuye que estos valores centrales no pueden prevalecer internacionalmente si no triunfan en el hemisferio occidental. En un momento en el que las muy difciles experiencias en Iraq y en otros sitios estn desalentando a muchos estadounidenses con respecto a las perspectivas de expandir la inuencia de los ideales de ese pas internacionalmente, el compromiso compartido a lo largo y ancho de las Amricas con las

foreign affairs latinoamrica

[ 15 ]

normas de la gobernanza democrtica y el Estado de derecho debe reconocerse, de forma creciente, como algo fundamental. A pesar de la importancia cotidiana de Amrica Latina para Estados Unidos, en los ltimos aos las polticas estadounidenses hacia la regin han sido, sobre todo, inecaces. En vez de concentrarse en las preocupaciones principales de Amrica Latina, Washington ha tendido a utilizar el prisma del terrorismo internacional para tratar con Latinoamrica, al igual que lo hizo en el pasado, cuando el anticomunismo era el eje de su relacin con las Amricas. Tanto el gobierno de Bill Clinton como el de George W. Bush dieron gran importancia a las cumbres hemisfricas, aunque estas reuniones generalmente producen poco ms que oportunidades fotogrcas. Ambos gobiernos siguieron poniendo nfasis en la creacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (alca), aun cuando esta meta haba dejado de ser alcanzable desde haca mucho tiempo. En vez de construir mejo[ 16 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas res puentes con sus vecinos ms cercanos, Estados Unidos empez a edicar un muro en la frontera con Mxico. El resentimiento hacia Estados Unidos, hacia sus polticas globales y hacia su atencin intermitente al hemisferio ha ido creciendo en buena parte de Amrica Latina, apenas unos pocos aos despus de que la cooperacin hemisfrica pareca estarse fortaleciendo. Por su parte, diversos pases latinoamericanos y caribeos han estado diversicando sus relaciones internacionales, construyendo esquemas de cooperacin con pases de la Unin Europea, del Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacco (apec, por sus siglas en ingls), as como con China, India, Rusia e Irn. En muchos pases del hemisferio, hay menos proclividad que antes para buscar en Washington el liderazgo o la cooperacin. Las estrategias de solucin de problemas se han debilitado en el hemisferio occidental. El nuevo gobierno y el nuevo Congreso que asumirn el poder en enero de 2009 tendrn una oportunidad importante para volver a acercarse a los pases de Amrica Latina y el Caribe y construir una cooperacin productiva para todos. Mis principales sugerencias para las nuevas autoridades estadounidenses son las siguientes: 1. En lugar de prometer que prestar mayor atencin a Latinoamrica, y luego, inevitablemente, quedarse cortos, el prximo gobierno y el futuro Congreso debern mejorar la calidad de la limitada atencin que, en trminos reales, pueden prestar a la regin. Washington deber actualizar y mejorar sus procedimientos y sus conceptos para poder pensar de forma ms estratgica. Ms que ofrecer una retrica grandilocuente sobre sus vnculos desde Alaska hasta Tierra del Fuego, el nuevo gobierno deber trabajar con los pases latinoamericanos y caribeos en temas que puedan discutirse pronto, como la energa, el medio ambiente, el crimen y la educacin, con el n de reconstruir una credibilidad que se ha visto mermada tras aos de promesas incumplidas. En lugar de hacer grandes esfuerzos para contrarrestar a Hugo Chvez y a los movimientos antiestadounidenses de la alternativa bolivariana, Washington deber concentrarse en hacer frente a los temas subyacentes que crean el espacio para que surjan lderes demagogos populistas. 2. Las nuevas autoridades en Washington debern desagregar de forma ms consistente a la regin de Amrica Latina y el Caribe. Todo el mundo sabe, por supuesto, que los pases latinoamericanos y caribeos son muy diferentes entre s; esto no es nada nuevo ni tampoco es una reexin profunda. Durante los ltimos 20 aos, sin embargo, ha habido una tendencia que consiste en poner nfasis en la convergencia dentro de la regin en materia de gobernanza democrtica, economas de mercado y polticas de equilibrio macroeconmico y de integracin regional. Aunque estas tendencias convergentes han sido importantes, persisten diferencias clave entre los pases de Latinoamrica y el Caribe. Washington debe reconocer que algunas de estas diferencias estn creciendo, y no disminuyendo, en cinco dimensiones:

foreign affairs latinoamrica

[ 17 ]

Abraham F. Lowenthal la interdependencia demogrca y econmica con Estados Unidos: mayor y an en crecimiento en Mxico, Amrica Central y el Caribe, y menor, con miras a permanecer as, en el Cono Sur; el grado de apertura de las economas con respecto a la competencia internacional: por mucho, la mayor y ms completa apertura es la de Chile, seguida por las de Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per y algunos pases centroamericanos, mientras que el resto ha avanzado mucho menos en este aspecto; la fortaleza de la gobernanza democrtica, que incluya un sistema de pesos y contrapesos, la rendicin de cuentas y el Estado de derecho: histricamente es fuerte en Chile, Uruguay y Costa Rica; es cada vez ms slida, aunque de forma desigual, en Brasil; va ganando terreno en Mxico, pero an se est conformando lentamente a partir de importantes luchas; posiblemente en declive, o al menos en riesgo, en Argentina; y bajo tremenda presin en Venezuela, en buena parte de la regin andina y en Centroamrica, as como en Hait y Paraguay; la ecacia relativa de las instituciones civiles y polticas ms all del Estado: es ms fuerte en Chile, Uruguay, Costa Rica y, quiz, en Argentina; en crecimiento, pero an con muchos problemas en Brasil y Mxico; recomponindose lentamente, pero todava inmersa en muchas dicultades en Colombia; dbil en Per, Bolivia, Ecuador, Paraguay y en la mayor parte de Amrica Central; en deterioro en Venezuela; y excepcionalmente dbil en Hait; y, nalmente, los retos especiales que implica integrar a ms de 30 millones de indgenas marginados, desfavorecidos y cada vez ms movilizados especialmente en Bolivia, Ecuador, Guatemala, los altos de Per y el sur de Mxico, as como incorporar a los latinoamericanos de ascendencia africana como participantes de pleno derecho en aquellos pases donde todava son objeto de la discriminacin racial. Slo cuando todas estas diferencias estructurales importantes y sus consecuencias polticas se entiendan cabal y consistentemente, los pases de Amrica Latina y el Caribe podrn atraer la atencin de los formuladores de polticas pblicas estadounidenses. Las cumbres hemisfricas o las iniciativas regionales amplias tienen menos probabilidades de ser fructferas que los esfuerzos subregionales que agrupan a pases con temas y preocupaciones comparables o complementarios. 3. Washington debe escapar de las formas de pensar impuestas por la ideologa y la retrica para poder entender las nuevas realidades de Amrica Latina y el Caribe. Por ejemplo, en vez de dividir a la regin de forma dicotmica entre democracias y dictaduras, Washington necesita darse cuenta de que la mayora de los pases latinoamericanos y caribeos tiene instituciones polticas dbiles, bajos niveles de rendicin de cuentas y una aplicacin muy desigual del Estado de derecho. Aunque la meta normativa de la democracia ha sido abrazada [ 18 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas casi universalmente un avance bienvenido realizado en la ltima generacin, la gobernanza democrtica efectiva y la aplicacin consistente del Estado de derecho siguen estando lejos de la realidad en muchos pases. Una pregunta central es si Estados Unidos puede desempear un papel apropiado y ecaz en este tema, al menos en algunos pases de la regin. En vez de promover el libre mercado y el Consenso de Washington como estrategias preferidas, y citar a Chile como el ejemplo a seguir segn esta frmula, Washington debe entender que la mayor parte de los latinoamericanos no comparte esta perspectiva. Por eso, sealan que el xito de Chile demuestra, de hecho, el valor de combinar pragmticamente las reformas de apertura de mercado con una capacidad estatal fortalecida, polticas pblicas slidas y la accin vigorosa del Estado. Algunas instituciones gubernamentales de Amrica Latina necesitan fortalecerse, ser ms competentes y ms efectivas no ms pequeas o ms dbiles para poder lidiar con asuntos como la pobreza, la desigualdad, la exclusin, el crimen, la seguridad pblica y la competitividad. Este punto debe internalizarse en Washington y dejar atrs el perodo de fe excesiva en los mercados. Hoy, las distinciones clave en Amrica Latina no se basan tanto en denir si la economa de un pas es de mercado o si est dirigida por el Estado, sino en qu tan bien incorporan el gobierno y otras instituciones la retroalimentacin y la rendicin de cuentas a sus procesos de toma de decisiones, o si la competencia entre partidos y sectores es constructiva y energizante o, por el contario, polarizante y retardataria. Transitar hacia regmenes polticos ms democrticos y economas ms guiadas por el mercado puede ayudar, sin duda, a cumplir con los imperativos, pero estas tendencias no bastan si no hay instituciones efectivas incluidos los partidos polticos y sin suciente capacidad estatal. 4. Son cuatro los cambios en la poltica estadounidense que tendran gran impacto positivo en las Amricas, en temas que no pertenecen a la poltica latinoamericana de ese pas en sentido estricto, como la reforma migratoria, una poltica comercial reformulada, un nuevo nfasis en la conservacin y el desarrollo de energa, y un nuevo enfoque para lidiar con el tema del trco de narcticos. El prximo gobierno de Estados Unidos deber proponer una reforma migratoria integral y proactiva, la cual reconozca que los mercados laborales y las dinmicas familiares producirn, seguramente, ujos migratorios sustanciales en un futuro previsible. Una nueva poltica migratoria deber buscar administrar y regular estos ujos; aumentar sus benecios para las comunidades receptoras; mitigar, compensar y distribuir de manera ms justa sus varios costos; y, tambin, armar los valores estadounidenses centrales, incluido el respeto fundamental de la ley. Todo plan viable requerir la cooperacin con Mxico, Amrica Central y el Caribe en temas de carcter econmico, laboral, sanitario, educativo y

foreign affairs latinoamrica

[ 19 ]

Abraham F. Lowenthal social, as como los de empleo juvenil, de aplicacin de la ley y de infraestructura y, por lo tanto, tendr que evitar el uso de eptetos y el sealamiento de culpables. El nuevo gobierno de Estados Unidos deber consultar con los gobiernos mexicano, centroamericanos y caribeos, y disear estrategias conjuntas para estos temas trasnacionales. Cualquier poltica migratoria estadounidense, para que sea viable y sostenible, deber incluir un control y una administracin fronterizos de mejor calidad, programas de trabajadores temporales, sanciones signicativas para los empleadores que contraten a residentes indocumentados y esfuerzos concertados en los distintos niveles incluidos los caminos prcticos hacia la ciudadana por mrito o, en su defecto, la residencia legal de largo plazo para integrar a los residentes no autorizados que han estado contribuyendo con Estados Unidos y que quieren ser parte de la comunidad estadounidense. Se necesitarn liderazgo y voluntad poltica, tanto en el nuevo gobierno como en el nuevo Congreso, para conseguir la reforma migratoria: su necesidad es evidente. La reforma sera importante no slo para Estados Unidos, sino tambin para muchos otros pases de las Amricas. Las negociaciones sostenidas en 2007 entre el gobierno de Bush y el liderazgo demcrata del Congreso y, luego, con el gobierno de Per sobre el acuerdo de libre comercio con ese pas pueden mostrar el camino hacia la reconstruccin de una cooperacin comercial interamericana ms amplia y sostenible. No basta con subrayar simplemente los benecios de ampliar el comercio para aquellos que prosperarn con l, a la vez que se le resta importancia a sus costos y riesgos para otros. Estados Unidos no puede esperar tener pleno acceso para sus exportaciones mientras mantenga para s enclaves de fuerte proteccionismo, precisamente en los sectores en los que los pases en desarrollo, incluidas las economas latinoamericanas, tienen ventajas competitivas. Se necesitan mayores acciones para compensar, proteger, retener y proveer asistencia tcnica y acceso al crdito para aquellos que se ven desplazados por la ampliacin de los vnculos comerciales, tanto en Estados Unidos como en las economas de sus socios comerciales, especialmente en las Amricas. En las condiciones actuales, estas medidas debern ser parte de los nuevos acuerdos comerciales y no slo estar sujetas a acuerdos paralelos o a vagas promesas para lidiar con estos temas posteriormente. El prximo gobierno y el nuevo Congreso de Estados Unidos debern trabajar conjuntamente para obtener el apoyo tanto del sector empresarial como de los trabajadores, de manera que Estados Unidos siga siendo globalmente competitivo, pero tambin debern estar abiertos a ofrecer mayores oportunidades de exportacin para pases en desarrollo, incluidos aquellos de Amrica Latina, en vez de intensicar el proteccionismo dirigido. Los pases latinoamericanos, por su parte, necesitarn mejorar la proteccin de las condiciones laborales y de los derechos de los trabajadores, si los acuerdos comerciales realmente aspiran a obtener la aprobacin estadounidense. [ 20 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas Con el precio del petrleo por encima de los 100 dlares por barril, el declive en la produccin petrolera de Ecuador, Mxico y Venezuela, la demanda creciente y explosiva de energticos en China y la India, las preocupaciones geoestratgicas con respecto al Medio Oriente y frica, y el creciente consenso sobre las consecuencias perjudiciales de las emisiones de carbono, el prximo gobierno y el futuro Congreso estadounidenses tendrn que concentrarse en la seguridad energtica, incluida la conservacin, as como en el desarrollo de nuevas fuentes de energa, particularmente las renovables. El enorme potencial para conseguir la cooperacin signicativa del hemisferio occidental en materia de energa incluye la inversin en la produccin de petrleo y gas natural en Bolivia, Brasil, Cuba, Mxico y Venezuela; la expansin de la produccin de energa nuclear en algunos pases; el apoyo cuidadosamente dirigido hacia el desarrollo de algunos biocombustibles, especialmente el etanol con base en la caa de azcar, en Brasil, Cuba y otras regiones del Caribe; y la inversin en energa elica, hidrulica y geotrmica, as como la investigacin colaborativa, tanto en combustibles alternativos como en opciones de conservacin. El nuevo gobierno y el nuevo Congreso, as como los gobiernos latinoamericanos, debern repensar la guerra contra las drogas. La metfora de la guerra debe desecharse, porque refuerza las tendencias hacia la bsqueda de la victoria en contra de un enemigo denido y favorece la utilizacin de instrumentos coercitivos. Tanto Washington como los gobiernos latinoamericanos deben dejar de poner nfasis en los narcoterroristas aunque, sin duda, hay vnculos nefarios entre tracantes y guerrillas, porque el tema del narcotrco no tiene que ver principalmente con el terrorismo o con la seguridad militar. Por el contrario, se trata de un problema complejo en trminos sociales, culturales, mdicos e institucionales, relacionado tanto con fallas profundas en los pases industriales avanzados como con escenarios de gobernanza dbil, de crimen, corrupcin y pobreza en los pases productores latinoamericanos y en otros. Mientras ms honestamente lidiemos todos con las races de este negocio destructivo, ms probable ser que la cooperacin internacional pueda reducir el trco, y disminuya su alcance y perjuicio. El prximo gobierno y el futuro Congreso de Estados Unidos debern dar mucha mayor prioridad a los programas internos de prevencin, tratamiento, rehabilitacin y empleo juvenil. Asimismo, debern aumentar la inversin en programas de desarrollo alternativo y de empleo juvenil bien estructurados en aquellas regiones en donde, actualmente, el cultivo de droga parece ser la nica alternativa frente a la pobreza extrema, y en donde las condiciones locales y las partes interesadas provean alguna esperanza de xito. Debern concentrarse menos en la fumigacin de plantos y la interdiccin de cargamentos y, en cambio, centrarse ms en desarticular tanto los ujos nancieros como de trco de armas desde nuestro pas, que lubrican y facilitan el comer-

foreign affairs latinoamrica

[ 21 ]

Abraham F. Lowenthal cio de drogas. Tambin debern redoblar los esfuerzos para involucrar constructivamente la cooperacin latinoamericana y caribea, y contrarrestar as todos los aspectos de esta empresa corrosiva, que daa crecientemente a toda la regin. 5. En sus polticas hacia las Amricas, el nuevo gobierno deber concentrarse, en primer lugar, en la relacin que sostiene Estados Unidos con Mxico, Centroamrica y el Caribe. Juntos, estos pases equivalen a un tercio de la poblacin total de Amrica Latina y el Caribe, pero a casi la mitad de toda la inversin estadounidense en la regin, ms del 70% del comercio lcito entre Estados Unidos y Amrica Latina, y alrededor del 85% de toda la migracin latinoamericana hacia Estados Unidos. En la dcada venidera, de continuar las tendencias de los ltimos aos, Mxico y los pases del Caribe y de Amrica Central probablemente se integrarn an ms a Estados Unidos. Estos pases usarn cada vez ms el dlar como su moneda informal y, en algunos casos, ocial. Enviarn la mayor parte de sus exportaciones a Estados Unidos y dependern, sobre todo, de las remesas de sus disporas y de los turistas estadounidenses, as como de la inversin, las importaciones y la tecnologa provenientes de ese pas. Continuarn enviando muchos migrantes hacia el norte, y varios aceptarn ujos cada vez ms nutridos de estadounidenses jubilados como residentes de largo plazo, as como grandes grupos que buscan cuidados mdicos poco costosos y otros servicios. La importancia de los ciudadanos y de las redes trasnacionales crecer en asuntos como la portabilidad internacional de los seguros mdicos, la aplicabilidad extraterritorial de los benecios del Medicare y la educacin bilinge. Puede decirse, casi con toda certeza, que estas tendencias incluirn a Cuba, en su momento. Los temas intermsticos que emanan directamente de la interrelacin nica de Estados Unidos con sus vecinos ms cercanos migracin, narcotrco, trco de armas, pandillas juveniles, seguridad ciudadana, robo de autos, lavado de dinero, respuesta a los huracanes (y otros desastres naturales) y mitigacin de sus efectos, la proteccin del medio ambiente y la salud pblica, la aplicacin de la ley y la administracin fronteriza plantean retos complejos para el diseo de polticas pblicas. El proceso poltico democrtico, tanto en Estados Unidos como en los pases vecinos, empuja a las polticas en ambos lados hacia direcciones que, con frecuencia, son diametralmente opuestas a lo que sera necesario para lograr la cooperacin internacional necesaria para administrar problemas espinosos que trascienden las fronteras. La poltica migratoria es un ejemplo vvido; los puntos ganados en los debates en el legislativo estadounidense y la aprobacin del muro fronterizo por parte del Congreso responden, indudablemente, a la opinin pblica interna, pero, a la vez, dicultan el trabajo con Mxico y con los pases de Centroamrica en temas migratorios, entre otros. Esta dinmica tambin se ha presentado en el caso de la poltica antinarcticos y en el de los subsidios agrcolas [ 22 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas impuestos por los grupos de cabildeo estadounidenses, tan difciles de desmantelar, a pesar de que obligan a los vecinos a pagar costos desproporcionados. Este dilema el de que las polticas pblicas que son ms atractivas en casa bloqueen, con frecuencia, la cooperacin internacional necesaria sin duda no se limita a Estados Unidos. Los impulsos para asignar la responsabilidad de los problemas ms difciles al otro lado de la frontera y defender la soberana, aun cuando el control estrictamente nacional ya no es posible en trminos prcticos, son recprocos e interactivos. Implican un gran reto para el cual los conceptos y las instituciones existentes son inadecuados. El nuevo gobierno y el prximo Congreso debern establecer consultas ociales y no gubernamentales con sus contrapartes en Canad, Mxico, Centroamrica y el Caribe sobre el amplio rango de desafos sustantivos e institucionales que plantea la mayor interdependencia en esta regin tan integrada. El objetivo no debe ser otro que crear una visin compartida sobre el futuro de toda la regin, as como sobre la forma de alcanzarla. 6. El segundo tema en importancia debe ser Brasil, adonde el tan anunciado futuro ha llegado, o al menos est ms cerca. En los ltimos 20 aos, Brasil ha abierto sectores importantes de su economa a la competencia internacional, ha modernizado una buena parte de su sector agrcola y ha desarrollado un importante nmero de industrias con presencia continental e, incluso, mundial. Brasil, con paso lento pero seguro, ha fortalecido su Estado, su sector privado y sus instituciones no gubernamentales. Ha asegurado la estabilidad nanciera y el estatus de grado de inversin, ha atrado montos sustantivos de inversin extranjera y ha conseguido un crecimiento econmico sostenido, aunque an modesto. Los recientes hallazgos petroleros refuerzan la probabilidad de que el crecimiento de Brasil se acelere. Junto con Chile, Brasil tambin ha empezado a reducir la pobreza absoluta y la inequidad bruta, dos de los problemas ms intratables que enfrentan los pases latinoamericanos y caribeos. Finalmente, Brasil est avanzando notablemente, si bien an no lo suciente, en el combate a la corrupcin, al crimen, a la violencia, a la impunidad y a la falta de rendicin de cuentas. Estas transformaciones permiten que sea deseable y posible que Estados Unidos trabaje de manera cercana con Brasil como socio estratgico. Ambos pases tienen muchos intereses compartidos: mejorar la seguridad energtica, promover la estabilidad regional, proteger el medio ambiente y la salud pblica, liberalizar y expandir el comercio internacional de agricultura y servicios, y fortalecer la gobernanza global. Washington y Brasilia tambin debern trabajar juntos para manejar mejor los intereses en conicto, ya sea en asuntos de economa internacional o de comercio, mediante la bsqueda de formas para superar las presiones de corto plazo de grupos de inters nacionales en sus respectivos pases, con el n de facilitar las relaciones comerciales y de inversin, as como para alcanzar mayor prosperidad en el largo plazo. Esto no ser fcil, pero un gobierno estadounidense con una visin estratgica puede conseguir avanzar si el gobierno de Brasil est dispuesto a hacer su parte.

foreign affairs latinoamrica

[ 23 ]

Abraham F. Lowenthal 7. Los pases andinos son muy diversos, pero todos, en distintos niveles si bien todos altos, estn plagados de instituciones polticas dbiles. La mayora se enfrenta a la integracin no resuelta de grandes poblaciones indgenas, y todos deben atender la incorporacin de millones de personas, no solamente indgenas, que viven en la extrema pobreza. Las grandes desigualdades, la pobreza extrema, la exclusin social, la creciente conciencia tnica y subnacional en la regin, la violencia, la dbil presencia del Estado en zonas rurales y el deterioro continuo de las instituciones, de por s dbiles, conforman una combinacin voltil. En estas circunstancias, el mantra de que los mercados libres y la democracia se fortalecen inevitablemente y se apoyan entre s en un poderoso crculo virtuoso simplemente no funciona. El comercio de narcticos es, cuando menos, tanto una causa como un sntoma de estas condiciones; por lo tanto, atacar el trco de drogas de forma aislada traer pocos resultados. De la misma manera, combatir los movimientos guerrilleros y paramilitares slo con medios militares difcilmente podr tener un impacto duradero por s mismo. Slo cuando los problemas subyacentes e interrelacionados se atiendan de manera integral, los pases andinos podrn aspirar a alcanzar la estabilidad poltica y el desarrollo econmico sostenidos. Fortalecer la autoridad estatal para garantizar el orden depende fundamentalmente de su capacidad para ofrecer crecimiento econmico, servicios bsicos, ms igualdad y la aplicacin consistente del Estado de derecho. Nada de lo que pueda hacer Estados Unidos sustituir a un liderazgo local que pueda lidiar de manera efectiva con todos estos problemas centrales. En donde emerja ese tipo de liderazgo, Estados Unidos debe apoyar sus esfuerzos, sin llegar al grado de intervenir tanto que se vuelva l mismo parte del problema. Cada pas andino es distinto, su situacin es cambiante e incierta y, en algunos casos, tienen conictos entre s. El gobierno democrtico de Per tiene que superar la profunda falta de apoyo por parte de las regiones montaosas y selvticas del pas mediante resultados concretos y no a travs de la mera retrica o de gestos simblicos. En Bolivia y Ecuador, los esfuerzos para refundar la identidad nacional, construir instituciones polticas nuevas y ms incluyentes, y extraer ms de los benecios de los recursos naturales se enfrentan con las limitaciones impuestas por la economa internacional, as como con la profunda sospecha de las lites nacionales y regionales establecidas, y de muchos profesionales de clase media. Colombia ha avanzado en la derrota de movimientos insurgentes y en la restauracin de la paz urbana, as como en la expansin de la inuencia de las instituciones, pero an padece violencia interna y corrupcin generalizada. Por su parte, Venezuela est profundamente polarizada con la tendencia de Chvez (que se ha ralentizado, pero de ninguna manera se ha detenido) hacia un gobierno autoritario y personalista ms consolidado, con base en el apoyo popular de sectores que previamente no haban tenido voz o inuencia. Promover los intereses estadounidenses y las posibilidades de la cooperacin interamericana en estas circunstancias complejas requiere un tratamiento caso [ 24 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas por caso, con paciencia, con matices y con sensibilidad, en vez de polticas pblicas de grandes pinceladas. En los ltimos aos del gobierno de Bush, los diplomticos de carrera han sido, en general, cada vez ms capaces de administrar las relaciones de Estados Unidos con los diferentes pases andinos, evitando el enfrentamiento y tratando de encontrar formas constructivas. El nuevo gobierno estara bien aconsejado si siguiera con esta estrategia y buscara la cooperacin de bajo perl con gobiernos anes en la regin. 8. Cuba, sin embargo, exige respuestas frescas de Estados Unidos ante las circunstancias cambiantes. La aeja poltica estadounidense de negacin, embargo y exclusin se desarroll en el marco de la Guerra Fra, y ni siquiera se pudo demostrar que fuera exitosa entonces. El nuevo gobierno y el prximo Congreso debern redenir muy pronto los objetivos de la poltica estadounidense a la luz de una realidad internacional fundamentalmente alterada, de la transicin en el liderazgo que se est llevando a cabo en Cuba, y de la evolucin y la transformacin generacional de la comunidad cubanoestadounidense y de intereses estadounidenses ms amplios, ms all de los juegos polticos del Colegio Electoral. El objetivo fundamental de la poltica estadounidense en esta etapa debe consistir en aumentar la probabilidad de que Cuba y Estados Unidos sean capaces de cooperar en temas compartidos migracin, energa, narcotrco, medio ambiente, salud pblica y mitigacin de huracanes y de otros desastres naturales, y de que as lo hagan. Al mismo tiempo, Washington debe hacer todo lo posible para ampliar los contactos entre familias, acadmicos y otras instancias no gubernamentales, para ayudar a reconstruir las muy maltrechas comunicaciones y la conanza entre ambas partes. Como testimonio de sus intenciones y como un paso simblico potencialmente importante para otras situaciones mundiales, el nuevo gobierno deber ofrecer la reanudacin de relaciones diplomticas normales, sin precondiciones. Debern, asimismo, iniciarse negociaciones pragmticas para encontrar una solucin realista a las demandas surgidas de las expropiaciones cubanas de hace casi 50 aos. Sobre la base de una mejor comunicacin y de la expansin de la cooperacin prctica, Estados Unidos, en concierto con otros pases, puede apoyar mejor a quienes en Cuba quieren construir instituciones y gobernanza democrticas, y la comunidad cubanoestadounidense tendr ms probabilidades de desempear un papel importante en la recuperacin y el desarrollo econmicos de la isla. 9. Ser muy importante que el prximo gobierno y el futuro Congreso estadounidenses entiendan y expliquen al pblico de su pas por qu Estados Unidos conseguira tener vecinos ms estables, mercados ms amplios, oportunidades de inversin ms atractivas y destinos tursticos ms amigables si los pases de Amrica Latina y el Caribe pudieran reducir la pobreza lacerante, las tremendas inequidades y la exclusin tnica. Estas condiciones alimentan la polarizacin, se prestan

foreign affairs latinoamrica

[ 25 ]

Cmo mejorar la cooperacin con las Amricas a la explotacin demaggica y minan tanto la gobernanza democrtica como las polticas sostenibles de crecimiento y desarrollo econmicos. Los instrumentos de poltica pblica y los recursos que tiene hoy Estados Unidos son demasiado limitados para tener un impacto inmediato y signicativo sobre la pobreza, la desigualdad y la exclusin en Amrica Latina; ste no es el momento para recomendar otra Alianza para el Progreso. Pero Estados Unidos puede hacer mucho ms en esta agenda que las plidas imitaciones de los programas venezolano-cubanos anunciados durante la gira a Amrica Latina del presidente Bush en 2007. Washington puede trabajar para fortalecer el impacto social de las remesas, apoyar los programas de microcrdito y construir sobre la experiencia de la Iniciativa del Reto del Milenio, lanzada por el presidente Bush en 2002, y establecer as un fondo de desarrollo social. ste debe abarcar a toda la regin, llevar a cabo esfuerzos dirigidos de reduccin de la pobreza e involucrar a poblaciones especialmente vulnerables, no slo en los pases ms pobres sino tambin en las regiones de cada pas en donde hay pobreza extrema. Asimismo, debe proveer crditos multilaterales para ayudar a los pases importadores de energa a sobrellevar el perodo de precios del petrleo excesivamente altos, apoyar reformas educativas innovadoras, combatir el trco de armas pequeas y tratar con las pandillas juveniles como un problema trasnacional que requiere mejorar la educacin y dar empleo a ms jvenes. Muchos de estos programas ya estn en marcha en pequea escala, pero el prximo gobierno y el siguiente Congreso debern darles mayor apoyo; esto no sera muy caro y podra hacer una gran diferencia. Asimismo, Washington deber movilizar esfuerzos tanto del sector pblico como del privado que trabajen de manera conjunta para robustecer la infraestructura en Amrica Latina y para expandir la produccin y la distribucin de energa vas fundamentales para acelerar el crecimiento de la regin que estn, sin duda, en el inters de Estados Unidos. En todos estos temas, son recomendables los enfoques multilaterales y, particularmente, el apoyo redoblado del Banco Interamericano de Desarrollo. 10. Finalmente, y tambin de importancia vital, el nuevo gobierno y el nuevo Congreso debern trabajar juntos para construir el respeto mutuo en las Amricas como parte de la reconsideracin ms amplia del papel de Estados Unidos en el mundo. El presidente George W. Bush viaj a Amrica Latina y el Caribe ms que ningn otro presidente estadounidense, y algunas polticas especcas de Estados Unidos en el hemisferio occidental durante su gobierno, especialmente durante su segundo mandato, han sido, en general, positivas, si bien insucientes. Pero la estatura y el atractivo de Estados Unidos en la regin han cado estrepitosamente en los aos recientes, porque las polticas de Estados Unidos en el resto del mundo y el estilo de interaccin de este pas con los latinoamericanos han sido, con frecuencia, arrogantes y entrometidos: desde los procedimientos aduaneros y de inmigracin en el m-

foreign affairs latinoamrica

[ 27 ]

Abraham F. Lowenthal bito individual, hasta las presiones molestas sobre los gobiernos latinoamericanos con respecto a votaciones varias en organizaciones internacionales. El prximo gobierno deber construir sobre los esfuerzos sin precedente de Brasil, Chile y Argentina para ayudar a Hait a revertir su declive, y enrolar a stos y a otros pases para que asuman el liderazgo en la construccin de nuevas relaciones con Cuba. Asimismo, deber acoger calurosamente el creciente papel que est desempeando Canad en las Amricas, y deber alentar a ese pas para que d un paso adelante en algunos de los temas y de las relaciones en los que, probablemente, sera contraproducente que Estados Unidos tuviera un alto perl. El nuevo gobierno deber volver a comprometer a Estados Unidos para que brinde un apoyo activo a la Organizacin de los Estados Americanos y a la de las Naciones Unidas. Washington deber apoyar y sumarse a la Corte Penal Internacional, y dejar de presionar a los pases latinoamericanos para que se pueda exentar a personal estadounidense de la jurisdiccin de la Corte. Deber, tambin, participar activa y urgentemente en la cooperacin global en respuesta al cambio climtico, y urgir a los gobiernos latinoamericanos a que hagan su parte. Washington, asimismo, deber reconocer y celebrar el bicentenario de las independencias sudamericanas y de la mexicana, en 2010, quiz proponiendo y otorgando fondos y tecnologa para nuevas iniciativas educativas en el hemisferio occidental. En trminos ms generales, la sustancia y el tono de las relaciones interamericanas mejoraran ms rpida y sustancialmente si Estados Unidos retomara un papel global, respetuoso del Derecho y de la opinin internacionales, si se mostrase cooperativo en vez de dominante, si se comprometiera con el multilateralismo y las instituciones internacionales, si fuera sensible a las aspiraciones latinoamericanas de tener mayor reconocimiento internacional, y si se mantuviese el a los valores fundamentales que comparten los ciudadanos de las Amricas. El nuevo gobierno deber dejar en claro, desde el principio, que planea guiar la poltica exterior estadounidense por este camino. 4

[ 28 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 8

Nmero 4