Aula 01 - Separação Dos Poderes e Poder Legislativo (Parte 01)

DIREITO CONSTITUCIONAL RESUMO Aula 01 Teoria dos Poderes e Poder Legislativo (parte 01)
Teoria dos Poderes
Histrico Desde em Aristteles em A Poltica j se defendia que a separao de funes era indispensvel para se buscar a felicidade. A concentrao de poder nas mos de uma nica pessoa no poderia viabilizar a garantia dos direitos fundamentais. John Locke, na obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil, bem desenvolveu a viso da separao de funes. Esse autor foi um dos grandes destaques a influenciar a nao inglesa no sculo XVII. Em que pese esses autores, Montesquieu na obra O Esprito das Leis j no sculo XVIII teorizou que o poder por si s, naturalmente, tinha a tendncia de cometer arbitrariedades. Para que a fora poltica pudesse ser controlada seria necessrio a criao de outras foras polticas que a controlariam. Em razo disso, o autor desenvolveu a diviso funcional do poder poltico em administrativa, legisladora e julgadora a ser exercida por rgos distintos. Alm disso, Montesquieu afirmou que a tripartio de poderes no poderia ficar condensada unanimemente nas mos de cada poder. Vale dizer, o Poder Legislativo no poderia abranger todas as competncias legislativas, sendo necessrio o exerccio da funo legislativa tambm pelo Judicirio e pelo Executivo, de forma atpica. A essa ideia deu-se o nome de freios e contrapesos (checks and balances). Trata-se de limitao recproca que impede que um poder tenha atividade exclusiva. Assim, cada poder possui funo tpica e, paralelamente, funes atpicas. Nesse contexto, o art. 16, da Declarao Francesa de 1789 nos ensina que no h Constituio se no houver separao de poderes e direitos e garantias fundamentais. A separao de poderes instrumento garantidor da liberdade. Art. 16. A sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio.
Previso na Constituio No Brasil, a tripartio de poderes esteve presente em todas as constituies, desde a Constituio do Imprio de 1824. Evidentemente, que a cada Poder alternou entre perodos mais fortes e mais fracos ao longo de nossa histria constitucional, bem como,
perodos, como os da ditadura militar, em que determinados poderes foram afrontados por outros poderes. Em crtica a essa teoria h autores que afirmam que no se pode falar em tripartio dos poderes, em razo da grande quantidade de funes atpicas que permeiam o dia-a-dia de cada um dos poderes. Na CRFB encontramos principalmente referncia separao de poderes no art. 2 e 60, 4. Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: (...) III - a separao dos Poderes; Separao dos poderes Repartio entre rgos distintos para o exerccio das funes executiva, legislativa e judicante; Evita o abuso de poder por parte do detentor nico; Freios e contrapesos: constitui mecanismo que controle exercido reciprocamente pelos poderes, atravs do exerccio de funes atpicas; Clusula ptrea; e Previsto em todas as constituies brasileiras, desde a Constituio do Imprio de 1824.
Separao de poderes na jurisprudncia Vejamos, ainda, alguns julgados do STF que so importantes sobre o tema da separao de poderes. O primeiro deles a ADPF 3367, que trata da Emenda Constitucional 45 que criou o CNJ. Logo que promulgada a Emenda Constitucional, a AMB queria ver declarada inconstitucional a referida emenda no que tange criao do CNJ por vrios motivos, entre eles, o fato de que o CNJ um rgo federal que poderia controlar o Poder Judicirio estadual ferindo o pacto federativo e a separao de poderes. O STF entendeu, entretanto, que o CNJ no um rgo federal, mas um rgo nacional. E como rgo nacional pode fiscalizar questes administrativas e financeiras no apenas do Poder Judicirio federal, mas tambm do Poder Judicirio estadual. No que tange separao de poderes, o STF entendeu que o CNJ no fere a tripartio de poderes porque o rgo no exerce funo jurisdicional tpica, mas funo administrativa. Alm disso, a composio mista do
conselho com membros da carreira, membros do MP, advogados e cidados democrtica, afinada com os ideias preconizados pelo texto constitucional . Veja-se a ementa: 1. AO. Condio. Interesse processual, ou de agir. Caracterizao. Ao direta de inconstitucionalidade. Propositura antes da publicao oficial da Emenda Constitucional n 45/2004. Publicao superveniente, antes do julgamento da causa. Suficincia. Carncia da ao no configurada. Preliminar repelida. Inteligncia do art. 267, VI, do CPC. Devendo as condies da ao coexistir data da sentena, considera-se presente o interesse processual, ou de agir, em ao direta de inconstitucionalidade de Emenda Constitucional que s foi publicada, oficialmente, no curso do processo, mas antes da sentena. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ao direta. Emenda Constitucional n 45/2004. Poder Judicirio. Conselho Nacional de Justia. Instituio e disciplina. Natureza meramente administrativa. rgo interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separao e independncia dos Poderes. Histria, significado e alcance concreto do princpio. Ofensa a clusula constitucional imutvel (clusula ptrea). Inexistncia. Subsistncia do ncleo poltico do princpio, mediante preservao da funo jurisdicional, tpica do Judicirio, e das condies materiais do seu exerccio imparcial e independente. Precedentes e smula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretao dos arts. 2 e 60, 4, III, da CF. Ao julgada improcedente. Votos vencidos. So constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justia, como rgo administrativo do Poder Judicirio nacional. 3. PODER JUDICIRIO. Carter nacional. Regime orgnico unitrio. Controle administrativo, financeiro e disciplinar. rgo interno ou externo. Conselho de Justia. Criao por Estado membro. Inadmissibilidade. Falta de competncia constitucional. Os Estados membros carecem de competncia constitucional para instituir, como rgo interno ou externo do Judicirio, conselho destinado ao controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar da respectiva
Justia. 4. PODER JUDICIRIO. Conselho Nacional de Justia. rgo de natureza exclusivamente administrativa. Atribuies de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura. Competncia relativa apenas aos rgos e juzes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. Preeminncia deste, como rgo mximo do Poder Judicirio, sobre o Conselho, cujos atos e decises esto sujeitos a seu controle jurisdicional. Inteligncia dos art. 102, caput, inc. I, letra "r", e 4, da CF. O Conselho Nacional de Justia no tem nenhuma competncia sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o rgo mximo do Poder Judicirio nacional, a que aquele est sujeito. 5. PODER JUDICIRIO. Conselho Nacional de Justia. Competncia. Magistratura. Magistrado vitalcio. Cargo. Perda mediante deciso administrativa. Previso em texto aprovado pela Cmara dos Deputados e constante do Projeto que resultou na Emenda Constitucional n 45/2004. Supresso pelo Senado Federal. Reapreciao pela Cmara. Desnecessidade. Subsistncia do sentido normativo do texto residual aprovado e promulgado (art. 103-B, 4, III). Expresso que, ademais, ofenderia o disposto no art. 95, I, parte final, da CF. Ofensa ao art. 60, 2, da CF. No ocorrncia. Argio repelida. Precedentes. No precisa ser reapreciada pela Cmara dos Deputados expresso suprimida pelo Senado Federal em texto de projeto que, na redao remanescente, aprovada de ambas as Casas do Congresso, no perdeu sentido normativo. 6. PODER JUDICIRIO. Conselho Nacional de Justia. Membro. Advogados e cidados. Exerccio do mandato. Atividades incompatveis com tal exerccio. Proibio no constante das normas da Emenda Constitucional n 45/2004. Pendncia de projeto tendente a torn-la expressa, mediante acrscimo de 8 ao art. 103-B da CF. Irrelevncia. Ofensa ao princpio da isonomia. No ocorrncia. Impedimentos j previstos conjugao dos arts. 95, nico, e 127, 5, II, da CF. Ao direta de inconstitucionalidade. Pedido aditado. Improcedncia. Nenhum dos advogados ou cidados membros do Conselho Nacional de Justia pode, durante o exerccio do mandato, exercer atividades incompatveis com essa condio, tais como exercer outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio, dedicar-
se a atividade poltico-partidria e exercer a advocacia no territrio nacional. (ADI 3367, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2005, DJ 17-03-2006 PP-00004 EMENT VOL-02225-01 PP-00182 REPUBLICAO: DJ 22-09-2006 PP-00029) A ADPF 45, por sua vez, possui enorme importncia da rea da sade. O caso envolve atuao judicial vs. polticas pblicas em caso de omisso ou m-prestao dos servios pela Administrao. Essa atuao no viola a separao de poderes, pois a atuao do Poder Judicirio visa a garantir direitos e garantias individuais, como uma verdadeira atuao de freios e contrapesos. Vejamos excertos da ementa: ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENO DO PODER JUDICIRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSO POLTICA DA JURISDIO CONSTITUCIONAL ATRIBUDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBTRIO ESTATAL EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONMICOS E CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM TORNO DA CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL. NECESSIDADE DE PRESERVAO, EM FAVOR DOS INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NCLEO CONSUBSTANCIADOR DO MNIMO EXISTENCIAL. VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAO). DECISO: (...). No obstante a supervenincia desse fato juridicamente relevante, capaz de fazer instaurar situao de prejudicialidade da presente argio de descumprimento de preceito fundamental, no posso deixar de reconhecer que a ao constitucional em referncia, considerado o contexto em exame, qualifica-se como instrumento idneo e apto a viabilizar a concretizao de polticas pblicas, quando, previstas no texto da Carta Poltica, tal como sucede no caso (EC 29/2000), venham a ser descumpridas, total ou parcialmente, pelas instncias
governamentais destinatrias do comando inscrito na prpria Constituio da Repblica. Essa eminente atribuio conferida ao Supremo Tribunal Federal pe em evidncia, de modo particularmente expressivo, a dimenso poltica da jurisdio constitucional conferida a esta Corte, que no pode demitir-se do gravssimo encargo de tornar efetivos os direitos econmicos, sociais e culturais que se identificam, enquanto direitos de segunda gerao, com as liberdades positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min. CELSO DE MELLO) -, sob pena de o Poder Pblico, por violao positiva ou negativa da Constituio, comprometer, de modo inaceitvel, a integridade da prpria ordem constitucional: DESRESPEITO CONSTITUIO MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PBLICO. - O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Pblico, que age ou edita normas em desacordo com o que dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princpios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias realizao concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a torn-los efetivos, operantes e exeqveis, abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio lhe imps, incidir em violao negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando nenhuma a providncia adotada, ou parcial, quando insuficiente a medida efetivada pelo Poder Pblico. - A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional - qualificase como comportamento revestido da maior gravidade polticojurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental. (RTJ 185/794-796, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Pleno) certo que no se inclui, ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuio de formular e de implementar polticas pblicas (JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais, poder atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de clusulas revestidas de contedo programtico. Cabe assinalar, presente esse contexto consoante j proclamou esta Suprema Corte que o carter programtico das regras inscritas no texto da Carta Poltica no pode converter-se em promessa constitucional inconseqente, sob pena de o Poder Pblico, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegtima, o cumprimento de seu impostergvel dever, por um gesto irresponsvel de infidelidade governamental ao que determina a prpria Lei Fundamental do Estado (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO). No deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel (STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, The Cost of Rights, 1999, Norton, New York), notadamente em sede de efetivao e implementao (sempre onerosas) dos direitos de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo Poder Pblico, impe e exige, deste, prestaes estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas. que a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais alm de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretizao depende, em grande medida, de um inescapvel vnculo financeiro subordinado s possibilidades oramentrias do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a incapacidade
econmico-financeira da pessoa estatal, desta no se poder razoavelmente exigir, considerada a limitao material referida, a imediata efetivao do comando fundado no texto da Carta Poltica. No se mostrar lcito, no entanto, ao Poder Pblico, em tal hiptese mediante indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou poltico-administrativa criar obstculo artificial que revele o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de condies materiais mnimas de existncia. Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva do possvel ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel no pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. Da a correta ponderao de ANA PAULA DE BARCELLOS (A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais, p. 245-246, 2002, Renovar): Em resumo: a limitao de recursos existe e uma contingncia que no se pode ignorar. O intrprete dever lev-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, no se pode esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gast-los sob a forma de obras, prestao de servios, ou qualquer outra poltica pblica, exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituio. A meta central das Constituies modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser resumida, como j exposto, na promoo do bem-estar do homem, cujo ponto de partida est em assegurar as condies de sua prpria dignidade, que inclui, alm da proteo dos direitos individuais, condies materiais mnimas de existncia. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade (o mnimo existencial), estar-se-o estabelecendo exatamente os alvos prioritrios dos gastos pblicos. Apenas depois de atingi-los que se poder discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se dever investir. O mnimo existencial, como se v, associado ao
estabelecimento de prioridades oramentrias, capaz de conviver produtivamente com a reserva do possvel. (grifei) Vse, pois, que os condicionamentos impostos, pela clusula da reserva do possvel, ao processo de concretizao dos direitos de segunda gerao - de implantao sempre onerosa -, traduzem-se em um binmio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretenso individual/social deduzida em face do Poder Pblico e, de outro, (2) a existncia de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestaes positivas dele reclamadas. Desnecessrio acentuar-se, considerado o encargo governamental de tornar efetiva a aplicao dos direitos econmicos, sociais e culturais, que os elementos componentes do mencionado binmio (razoabilidade da pretenso + disponibilidade financeira do Estado) devem configurar-se de modo afirmativo e em situao de cumulativa ocorrncia, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se- a possibilidade estatal de realizao prtica de tais direitos. No obstante a formulao e a execuo de polticas pblicas dependam de opes polticas a cargo daqueles que, por delegao popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que no se revela absoluta, nesse domnio, a liberdade de conformao do legislador, nem a de atuao do Poder Executivo. que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazovel ou procederem com a clara inteno de neutralizar, comprometendo-a, a eficcia dos direitos sociais, econmicos e culturais, afetando, como decorrncia causal de uma injustificvel inrcia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele ncleo intangvel consubstanciador de um conjunto irredutvel de condies mnimas necessrias a uma existncia digna e essenciais prpria sobrevivncia do indivduo, a, ento, justificar-se-, como precedentemente j enfatizado - e at mesmo por razes fundadas em um imperativo tico-jurdico -, a possibilidade de interveno do Poder Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruio lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado. Extremamente pertinentes, a tal propsito, as observaes de ANDREAS JOACHIM KRELL (Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha, p. 22-23, 2002,
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Fabris): A constituio confere ao legislador uma margem substancial de autonomia na definio da forma e medida em que o direito social deve ser assegurado, o chamado livre espao de conformao (...). Num sistema poltico pluralista, as normas constitucionais sobre direitos sociais devem ser abertas para receber diversas concretizaes consoante as alternativas periodicamente escolhidas pelo eleitorado. A apreciao dos fatores econmicos para uma tomada de deciso quanto s possibilidades e aos meios de efetivao desses direitos cabe, principalmente, aos governos e parlamentos. Em princpio, o Poder Judicirio no deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substitu-lo em juzos de convenincia e oportunidade, querendo controlar as opes legislativas de organizao e prestao, a no ser, excepcionalmente, quando haja uma violao evidente e arbitrria, pelo legislador, da incumbncia constitucional. No entanto, parece-nos cada vez mais necessria a reviso do vetusto dogma da Separao dos Poderes em relao ao controle dos gastos pblicos e da prestao dos servios bsicos no Estado Social, visto que os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil se mostraram incapazes de garantir um cumprimento racional dos respectivos preceitos constitucionais. A eficcia dos Direitos Fundamentais Sociais a prestaes materiais depende, naturalmente, dos recursos pblicos disponveis; normalmente, h uma delegao constitucional para o legislador concretizar o contedo desses direitos. Muitos autores entendem que seria ilegtima a conformao desse contedo pelo Poder Judicirio, por atentar contra o princpio da Separao dos Poderes (...). Muitos autores e juzes no aceitam, at hoje, uma obrigao do Estado de prover diretamente uma prestao a cada pessoa necessitada de alguma atividade de atendimento mdico, ensino, de moradia ou alimentao. Nem a doutrina nem a jurisprudncia tm percebido o alcance das normas constitucionais programticas sobre direitos sociais, nem lhes dado aplicao adequada como princpios-condio da justia social. A negao de qualquer tipo de obrigao a ser cumprida na base dos Direitos Fundamentais Sociais tem como conseqncia a renncia de reconhec-los como verdadeiros direitos. (...) Em geral, est crescendo o grupo daqueles que
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consideram os princpios constitucionais e as normas sobre direitos sociais como fonte de direitos e obrigaes e admitem a interveno do Judicirio em caso de omisses inconstitucionais. (...) (ADPF 45 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 29/04/2004, publicado em DJ 04/05/2004 PP-00012 RTJ VOL00200-01 PP-00191) importante mencionar que a AP 406, que julgou o caso do Mensalo, enfrentou questo constitucional interessante no que diz respeito perda do cargo. Houve discusso para saber se a condenao penal transitada em julgado geraria automaticamente a perda do cargo ou deveria prevalecer o art. 55, 2, da CRFB : 2 - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato ser decidida pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. O STF decidiu que a deciso judicial deveria ser cumprida e este dispositivo constitucional no teria o condo de prejudicar o cumprimento da sentena e a perda do cargo. Entendeu que essa sesso meramente formal. Alm desses julgado, vale a pena trazer trechos do material disponvel no STF denominado de A Constituio e o Supremo: Esta Corte j firmou a orientao de que possvel a imposio de multa diria contra o poder pblico quando esse descumprir obrigao a ele imposta por fora de deciso judicial. No h falar em ofensa ao princpio da separao dos Poderes quando o Poder Judicirio desempenha regularmente a funo jurisdicional." (AI 732.188-AgR, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 12-6-2012, Primeira Turma, DJE de 1-8-2012.)No mesmo sentido: ARE 639.337-AgR, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 23-8-2011, Segunda Turma, DJE de 15-9-2011. O princpio constitucional da reserva de administrao impede a ingerncia normativa do Poder Legislativo em matrias sujeitas exclusiva competncia administrativa do Poder Executivo. que, em tais matrias, o Legislativo no se qualifica como instncia de reviso dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. (...) No cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separao de poderes,
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desconstituir, por lei, atos de carter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuies institucionais. Essa prtica legislativa, quando efetivada, subverte a funo primria da lei, transgride o princpio da diviso funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituio parlamentar e importa em atuao ultra viresdo Poder Legislativo, que no pode, em sua atuao poltico-jurdica, exorbitar dos limites que definem o exerccio de suas prerrogativas institucionais. (RE 427.574-ED, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 13-122011, Segunda Turma, DJE de 13-2-2012.) Separao dos Poderes. Possibilidade de anlise de ato do Poder Executivo pelo Poder Judicirio. (...) Cabe ao Poder Judicirio a anlise da legalidade e constitucionalidade dos atos dos trs Poderes constitucionais, e, em vislumbrando mcula no ato impugnado, afastar a sua aplicao. (AI 640.272-AgR, Rel. Min.Ricardo Lewandowski, julgamento em 2-10-2007, Primeira Turma, DJ de 31-10-2007.) No mesmo sentido: AI 746.260-AgR, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 9-6-2009, Primeira Turma, DJE de 7-8-2009. Afronta os princpios constitucionais da harmonia e independncia entre os Poderes e da liberdade de locomoo norma estadual que exige prvia licena da Assembleia Legislativa para que o Governador e o Vice-Governador possam ausentar-se do Pas por qualquer prazo. Espcie de autorizao que, segundo o modelo federal, somente se justifica quando o afastamento exceder a quinze dias. Aplicao do princpio da simetria. (ADI 738, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 13-11-2002, Plenrio, DJ de 7-2-2003.)
Poder Legislativo
Funes tpicas e atpicas O Poder Legislativo considerado o primeiro dos poderes, pois foi criado para impor limites ao absolutismo, com especial destaque para a funo fiscalizadora. Dentro do contexto estudado at agora, sabe-se o que o Poder Legislativo exerce duas funes tpicas:
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a) funo legislativa; e b) funo fiscalizadora. Atipicamente o Poder Legislativo exerce outras atividades, como: funo judiciria, a exemplo da prevista no art. 52, 1, da CRFB, que confere ao Senado Federal a funo de julgamento do Presidente da Repblica em crimes de responsabilidade (impeachment). Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (...). funo administrativa prevista, por exemplo, na funo que lhe atribuda para realizao de concursos pblicos e licitaes no mbito do Poder Legislativo.
funes legiferante tpicas funo fiscalizadora funes do Poder Legislativo funo executiva atpicas funo judicante julgamento do impeachment do Presidente realizao de licitao e de concursos pblicos no mbito de seu rgo
Estrutura Federal, Estadual, Distrital e Municipal Em regra os pases considerados democrticos possuem a diviso funcional do Poder Poltico. Isso no quer dizer que necessariamente haver tambm uma diviso geogrfica do Poder Poltico. Melhor explicando, os Estados unitrios democrticos possuem diviso funcional de poderes, mas no possuem diviso geogrfica, ou seja, no so divididos em Unio, estados-membros e municpios, tal como o Brasil. A diviso geogrfica, portanto, de poderes alinha-se ao pacto federativo, no separao de poderes. Esquematizando:
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DIVISO FUNCIONAL DE PODERES DIVISO GEOGRFICA DE PODERES
Poder Judicirio, Poder Executivo e Poder Legislativo
separao dos poderes
Unio, estados-membros, Distrito Federal pacto federativo e municpios
No caso das federaes, em razo da diviso geogrfica de poderes, comum que a separao de poderes ocorra, igualmente, em cada uma das esferas de governo, de forma que possvel falar em Poder Legislativo federal, Poder Legislativo estadual e Poder Legislativo municipal, com um conjunto de competncias delimitadas. O rgo legislativo central da Federao brasileira o Congresso Nacional, que formado por duas Casas: a Cmara dos Deputados e o Senado Federal. O Congresso Nacional possui poucas atribuies, pois as tarefas so divididas entre as casas, que atuam, em regra, de forma separada. No mbito estadual existem as Assembleias Legislativas. Por fim, no mbito municipal o rgo legislativo denominado de Cmara Municipal. - Senado Federal rgo Legislativo Central Congresso Nacional, que possui 2 casas: - Cmara dos Deputados
rgo Legislativo Estadual rgo Legislativo Municipal
- Assembleia Legislativa
- Cmara Municipal
Bicameralismo Seguindo com o estudo do Poder Legislativo devemos tratar do bicameralismo. Uma das caractersticas das Federaes o exerccio da funo legislativa por dois rgos. Essa diviso permite melhor representatividade, de maneira que h um rgo representante do povo a Cmara dos Deputados e um rgo representante dos estados-membros o Senado Federal.
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rgos O Poder Legislativo central est disciplinado entre os art. 44 ao art. 47, da CRFB. Nesses dispositivos encontramos, ainda, algumas regras importantes: SENADO FEDERAL 3 para cada estado-membro CMARA DOS DEPUTADOS mnimo 8; e mximo 70 * no caso de territrio sero 4 deputados 8 anos de legislatura eleies majoritrias 4 anos de legislatura eleies proporcional
so permitidas vrias reeleies para o exerccio das presidncias das Casas deve ser brasileiro nato Vejamos, outrossim, os dispositivos constitucionais sobre o assunto: Art. 44. O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Pargrafo nico. Cada legislatura ter a durao de quatro anos. Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, PROPORCIONALMENTE POPULAO, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. 2 - Cada Territrio eleger quatro Deputados. Art. 46. O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio. 1 - Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs Senadores, com mandato de oito anos.
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2 - A representao de cada Estado e do Distrito Federal ser renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois teros. 3 - Cada Senador ser eleito com dois suplentes. Art. 47. SALVO disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Dentre os rgos de cada uma das casas destacam-se as mesas diretoras (da Cmara, do Senado e do Congresso), que so responsveis pela conduo dos trabalhos legislativos e administrativos. A Mesa Diretora da Cmara dos Deputados formada pelo presidente Cmara dos Deputados, pelo Primeiro Vice-Presidente, Pelo Segundo Vice-Presidente, 4 Secretrios e 4 Suplentes de Secretrios. So, portanto, 7 membros titulares e 4 membros suplentes. A Mesa do Senado Federal presidida pelo Presidente do Senado Federal. Compe, da mesma forma, pelo Primeiro Vice-Presidente; pelo Segundo Vice-Presidente e por 4 Secretrio e 4 Suplentes de Secretrio. J a Mesa do Congresso Nacional diferente, assim dispe o art 57, 5, da CRFB: 5 - A Mesa do Congresso Nacional ser presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos sero exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Portanto, assim compe a Mesa do Congresso Nacional: Presidente, que ser o Presidente do Senado Federal; Primeiro Vice-Presidente, que ser representante da Cmara dos Deputados; Segundo Vice-Presidente, que ser representante do Senado Federal; Primeiro Secretrio, que ser representante da Cmara dos Deputados; Segundo Secretrio, que ser representante do Senado Federal; Terceiro Secretrio, que ser representante da Cmara dos Deputados; Quarto Secretrio, que ser representante do Senado Federal;
O art. 57, 4, da CRFB, prev: 4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente. Esquematizando:
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MESA DIRETORA DO CONGRESSO NACIONAL CN Presidente, que ser o Presidente do SF 1 Vice-Presidente, que ser representante da CD 2 Vice-Presidente, que ser representante do SF 1 Secretrio, que ser representante da CD 2 Secretrio, que ser representante do SF 3 Secretrio, que ser representante da CD 4 Secretrio, que ser representante do SF
MESA DIRETORA DO SENADO FEDERAL SF Presidente do SF 1 Vice-Presidente do SF 2 Vice-Presidente do SF 4 Secretrios 4 Suplentes de Secretrios
MESA DIRETORA DA CMARA DOS DEPUTADOS CD Presidente da CD 1 Vice-Presidente da CD 2 Vice-Presidente da CD 4 Secretrios 4 Suplentes de Secretrios
Alm das Mesas Diretoras, so rgos do Poder Legislativo as Comisses Parlamentares, que podem ser permanentes, como a Comisso de Constituio e Justia CCJ. Existem outras comisses que so temporrias, a exemplo da Comisso Parlamentar de Inqurito CPI que est disciplinada no art. 58, 3, da CRFB. 3 - As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. Temos, ainda, comisses mistas, que podem ser permanentes ou a temporrias. exemplo de comisso mista permanente a prevista no art. 166, 1, da CRFB: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero
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apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. (...). exemplo de comisso mista temporria a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito prevista no art. 58, 3, da CRFB. Por fim, fala-se, ainda, em Comisses Representativas tal como a prevista no art. 58, 4, da CRFB. Essa aquela que trabalha durante o recesso parlamentar. 4 - Durante o recesso, haver uma Comisso representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies definidas no regimento comum, cuja composio reproduzir, quanto possvel, a proporcionalidade da representao partidria.
Funcionamento dos rgos Legislatura Seguindo com o estudo do assunto, a legislatura o perodo do mandato, que , em regra, de 4 anos. A legislatura inicia em 01 de janeiro e termina em 31 de dezembro quatro anos depois.
Sesso Legislativa A sesso legislativa o perodo anual de trabalho dos parlamentares. O art. 57, da CRFB, prev os perodos de sesses legislativas. Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro.
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As sesses ordinrias ocorrem nos seguintes perodos:
1 semestre:
2 semestre
02.02
17.07
01.08
22.12
As sesses extraordinrias so aquelas que ocorrem durantes os recessos, ou seja, entre 23 de dezembro de um ano e 1 de fevereiro do ano seguinte e entre 18 de julho a 01 de agosto. No podemos esquecer que Emenda Constitucional terminou com a indenizao queles que participassem das sesses extraordinrias, conforme prev o 7, do art. 58.
1 23.12 01.02 18.07
2 31.07
Assim, uma legislatura composta por 4 sesses legislativas. Vejamos os pargrafos do art. 58, da CRFB: 1 - As reunies marcadas para essas datas sero transferidas para o primeiro dia til subseqente, quando recarem em sbados, domingos ou feriados. 2 - A sesso legislativa NO ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. 3 - Alm de outros casos previstos nesta Constituio, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para: I - inaugurar a sesso legislativa; II - elaborar o regimento comum e regular a criao de servios comuns s duas Casas; III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica; IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar. 4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, NO PRIMEIRO ANO da legislatura, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato de 2
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(dois) anos, VEDADA a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente. 5 - A Mesa do Congresso Nacional ser presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos sero exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. 6 A convocao extraordinria do Congresso Nacional far-se-: I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa ou de interveno federal, de pedido de autorizao para a decretao de estado de stio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente- Presidente da Repblica; II - pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgncia ou interesse pblico relevante, em todas as hipteses deste inciso com a aprovao da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional. 7 Na sesso legislativa extraordinria, o Congresso Nacional somente deliberar sobre a matria para a qual foi convocado, RESSALVADA a hiptese do 8 [medidas provisrias em vigor na data da convocao] deste artigo, VEDADO o pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao. 8 Havendo medidas provisrias em vigor na data de convocao extraordinria do Congresso Nacional, sero elas automaticamente includas na pauta da convocao.
Atribuies do Congresso Nacional, do Senado Federal e da Cmara dos Deputados Outro assunto importante nesta aula o estudo das atribuies do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O art. 48, da CRFB, prev atribuies do Congresso Nacional para os quais se exige sano do Presidente da Repblica. O art. 49, por sua vez, trata de competncias exclusivas do Congresso Nacional, reveladas por meio dos decretos legislativos, que no dependem de sano do Presidente da Repblica. As matrias constantes do art. 51 e 52 (competncias privativas), da CRFB, tratam, respectivamente, das atribuies da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, que so
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exteriorizadas por meio de resolues. Essas matrias tambm no dependem da sano ou veto do chefe do Executivo. Devemos lembrar que a Constituio atribui ao Senado Federal a competncia de aprovar diversos membros nomeados pelo Presidente da Repblica, tpico ato composto. Organizando: COMPETNCIA DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL art. 48 (dependem de sano) decretos legislativos art. 49 (independe de sano) art. 51 (independe de sano) resolues Competncia do Senado Federal art. 52 (independe de sano) EXTERIORIZAO
Competncia do Congresso Nacional
Competncia da Cmara dos Deputados
Esses dispositivos devem ser memorizados. Para facilitar o estudo, recomenda-se fixar as competncias da Cmara dos Deputados, que so apenas 5 (legislao colacionada abaixo). As resolues da Cmara e do Senado so em regra unicamerais. Porm, o art. 68, 2, da CRFB, prev a possibilidade de resoluo bicameral. Trata-se da hiptese em que o Presidente pede autorizao ao Congresso Nacional para a edio de lei delegada. O Congresso Nacional far uma resoluo, que ser, nesse caso, bicameral. Por fim, vejamos o art. 48 ao art. 51, da CRFB: Seo II - DAS ATRIBUIES DO CONGRESSO NACIONAL Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: I - sistema tributrio, arrecadao e distribuio de rendas; II - plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado;
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III - fixao e modificao do efetivo das Foras Armadas; IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; V - limites do territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio; VI - incorporao, subdiviso ou desmembramento de reas de Territrios ou Estados, ouvidas as respectivas Assemblias Legislativas; VII - transferncia temporria da sede do Governo Federal; VIII - concesso de anistia; IX - organizao administrativa, judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio e dos Territrios e ORGANIZAO JUDICIRIA E DO MINISTRIO Pblico do DISTRITO FEDERAL; X criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b [possibilidade de decreto autnomo presidencial para extino de funes/cargos pblicos vagos]; XI criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica; XII - telecomunicaes e radiodifuso; XIII - matria financeira, cambial e monetria, instituies financeiras e suas operaes; XIV - moeda, seus limites de emisso, e montante da dvida mobiliria federal. XV - fixao do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispem os arts. 39, 4; 150, II; 153, III; e 153, 2, I. Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais QUE ACARRETEM ENCARGOS OU COMPROMISSOS GRAVOSOS AO PATRIMNIO NACIONAL; II - autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, RESSALVADOS os casos previstos em lei complementar;
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III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia EXCEDER A QUINZE DIAS; IV - aprovar o estado de defesa e a interveno federal , autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; estado de defesa APROVAR interveno federal AUTORIZAR estado de stio V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa ; VI - mudar TEMPORARIAMENTE sua sede; VII - fixar IDNTICO subsdio para os Deputados Federais e os Senadores , observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) VIII - fixar os subsdios do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) O Congresso Nacional responsvel por fixar o subsdio: dos Ministros do STF; dos DF e dos SF (que devem ser idnticos); do Presidente e vice; dos Min. de Estado.
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo; X - fiscalizar e controlar, DIRETAMENTE, OU POR QUALQUER DE SUAS CASAS, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta; XI - zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros Poderes; XII - apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso;
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XIII - escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio; XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; XV - autorizar referendo e convocar plebiscito; XVI - autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais ; XVII - aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares. Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada. 1 - Os Ministros de Estado podero comparecer ao Senado Federal, Cmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comisses, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto de relevncia de seu Ministrio. 2 - As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o no-atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas. Seo III - DA CMARA DOS DEPUTADOS Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados: I - autorizar, por DOIS TEROS DE SEUS MEMBROS, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros de Estado; II - proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando NO apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa; III - elaborar seu regimento interno; IV dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus
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servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao , observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; V - eleger membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII [responsvel pela eleio de dois membros do Conselho da Repblica dentre brasileiros natos maiores de 35 anos]. Seo IV - DO SENADO FEDERAL Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza CONEXOS com aqueles; II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de responsabilidade; O Senado Federal processa e julga os crimes de responsabilidade do: Presidente e Vice, assim como dos Ministros de Estado, Comandantes da Marinha, Exrcito e Aeronutica conexos com o do Presidente e Vice; Ministros do STF; membros do CNJ e CNMP; PGR; e AGU.
III - aprovar previamente, POR VOTO SECRETO, APS ARGIO PBLICA, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio; b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; c) Governador de Territrio; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da Repblica;
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f) titulares de outros cargos que a lei determinar; IV - aprovar previamente, POR VOTO SECRETO, APS ARGIO EM SESSO SECRETA, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente; V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; VI - fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal; VIII - dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal ; XI - aprovar, por MAIORIA ABSOLUTA e por VOTO SECRETO, a exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato; XII - elaborar seu regimento interno; XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; XIV - eleger membros do Conselho da Repblica , nos termos do art. 89, VII [responsvel pela eleio de dois membros do Conselho da Repblica dentre brasileiros natos maiores de 35 anos]. XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das
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administraes tributrias da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico. Nos casos previstos nos incisos I e II [no caso de julgamento dos crimes de responsabilidade], funcionar como PRESIDENTE O DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, limitando-se a condenao, que somente ser proferida por DOIS TEROS DOS VOTOS DO SENADO FEDERAL, perda do cargo, com inabilitao, por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis.
Estatuto dos Congressistas Seguindo com o estudo Poder Legislativo devemos estudar o Estatuto dos Congressistas. A ideia de Parlamento vem do direito ingls. No Sculo XVIII falava-se em freedom of speech e do freedom of arrest. O primeiro visa defender a liberdade de expresso do parlamentar, ao passo que o segundo protege a liberdade dos parlamentares contra a priso. So os primeiros traos relativos s imunidades, inviolabilidades e prerrogativas, permitindo maior independncia e liberdade funcional. A esse conjunto de imunidades, inviolabilidades e prerrogativas deu-se o nome de Estatuto dos Congressistas, que irrenuncivel, de forma que o parlamentar no pode abrir de uma imunidade, prerrogativa ou inviolabilidade. Alm disso, com fundamento no art. 60, 4, III, da CRFB, que prev que no ser passvel de emenda constituio proposta tendente a abolir a separao de poderes, entende-se que o Estatuto dos Congressistas no pode ser objeto de emenda constitucional. Isso porque, como vimos, as imunidades, inviolabilidade e prerrogativas esto relacionadas diretamente com a liberdade funcional e independncia do parlamentar, pressuposto para o exerccio das funes legislativas. importante referir que em todas as constituies brasileiras sempre esteve presente, em maior ou menor medida, regras a disciplinar o Estatuto dos Congressistas. As regras relativas ao Estatuto dos Congressistas esto espalhadas por entre os art. 53 ao art. 56, da CRFB.
Prerrogativa de foro funcional no mbito criminal De acordo com o art. 53, 1, da CRFB, a competncia para julgar parlamentares pela prtica de crimes comuns do STF, desde a expedio do diploma.
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1 Os Deputados e Senadores, DESDE A EXPEDIO DO DIPLOMA, sero submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. A Smula 394, do STF, hoje cancelada, previa a prorrogao de competncia de STF, de forma que mesmo aps o fim do mandato o processo continuava tramitando pelo STF. Em agosto de 1999, a Smula foi cancelada, em verdadeiro exemplo de mutao constitucional. A partir de ento vigorou o princpio da atualidade do mandato, de maneira que a competncia para processar e julgar parlamentares no exerccio da funo do STF . Pouco tempo depois foi editada a Lei 10.628/2002 restaurou a chama da Smula 394, trazendo novamente para o STF a responsabilidade para julgar ex-parlamentares. Rapidamente o Ministrio Pblico agiu e a ADI 2797 resultou na declarao de inconstitucionalidade da referida lei. Vejamos trechos da ementa: (...) III. Foro especial por prerrogativa de funo: extenso, no tempo, ao momento posterior cessao da investidura na funo dele determinante. Smula 394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal Federal). Lei 10.628/2002, que acrescentou os 1 e 2 ao artigo 84 do C. Processo Penal: pretenso inadmissvel de interpretao autntica da Constituio por lei ordinria e usurpao da competncia do Supremo Tribunal para interpretar a Constituio: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo 1 do art. 84 CPrPen constitui evidente reao legislativa ao cancelamento da Smula 394 por deciso tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em. Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria inequivocamente. 2. Tanto a Smula 394, como a deciso do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretao direta e exclusiva da Constituio Federal. 3. No pode a lei ordinria pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretao da Constituio: a questo de inconstitucionalidade formal, nsita a toda norma de gradao inferior que se proponha a ditar interpretao da norma de hierarquia superior. 4. Quando, ao vcio de inconstitucionalidade formal, a lei interpretativa da Constituio acresa o de opor-se ao entendimento da jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal - guarda da Constituio -, s razes dogmticas acentuadas se impem ao Tribunal razes de alta poltica institucional para repelir a usurpao pelo legislador de sua
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misso de intrprete final da Lei Fundamental: admitir pudesse a lei ordinria inverter a leitura pelo Supremo Tribunal da Constituio seria dizer que a interpretao constitucional da Corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituio - como entendida pelo rgo que ela prpria erigiu em guarda da sua supremacia -, s constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligncia que lhe desse outro rgo constitudo, o legislador ordinrio, ao contrrio, submetido aos seus ditames. 5. Inconstitucionalidade do 1 do art. 84 C.Pr.Penal, acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra final do 2 do mesmo artigo, que manda estender a regra ao de improbidade administrativa. (...) (ADI 2797, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250). Assim, desde 2005 vigora novamente o princpio da atualidade do mandato. Caso interessante refere-se a parlamentar que renunciou ao mandato 5 dias antes da data marcada para o julgamento e alegou que o STF deveria remeter o processo justia local. O STF entendeu, no julgamento da AP 333, pela remessa dos Autos ao juzo local. Pouco tempo depois, parlamentar renuncia s vsperas da sesso marcada alegando novamente a necessidade de remessa dos Autos. O STF, contudo, no julgamento da AP 396, entendeu que o direito de renunciar ao mandato existe, mas o abuso no exerccio deste direito no ser admitido. Assim, renncias oferecidas aps marcada a sesso de julgamento no ser aceita para afastar a competncia da corte. Questo relacionada prerrogativa de foro funcional consta da Smula 704, do STF: No viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atrao por continncia ou conexo do processo do co-ru ao foro por prerrogativa de funo de um dos denunciados. No caso da AP 470, que julgou o Mensalo, ns tnhamos 38 acusados e apenas 3 deputados federais com prerrogativa de foro de funo, o que implicou a atrao dos demais 35 acusados, todos para o STF. Isso trouxe ao julgamento muito tumulto. O Min. Levandowski questionou essa Smula, defendendo o desmembramento do processo. Contudo, o STF fez valer a Smula e atraiu os 35 acusados, entendendo que no haveria violao do duplo grau de jurisdio. Organizando as ideias:
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A regra que o parlamentar que comete crime no exerccio do mandato ser julgado perante o STF, enquanto durar o mandato, a no ser que j tenha sido marcada a sesso de julgamento perante o rgo Supremo; Aqueles que cometerem crimes conexos ao crime cometido por parlamentar com foro privilegiado, ainda que no possuam foro por prerrogativa de funo, sero julgados pelo STF, por aplicao da Smula 704, do STF, no havendo se falar em violao ao duplo grau de jurisdio; Alm disso: no caso de parlamentar que comete crime antes da diplomao: julgamento ser pela Justia Comum. Quando houver diplomao os autos sero remetidos ao STF. Se ao final do mandato no houver deciso, o processo retorna Justia Comum; no caso de parlamentar que comete crime aps a diplomao: julgamento pelo STF. Se ao final do julgamento no houver deciso, o processo ser remetido para a Justia Comum. Outra informao importante que a prerrogativa de foro funcional afasta a competncia do Tribunal do Jri nos crimes dolosos contra a vida. Os delegados no podem iniciar inqurito para apurar eventuais ilcitos cometidos por parlamentar sem a autorizao do STF. Quem presidir esse inqurito, aps a autorizao, ser um ministro do STF. Tudo isso com a finalidade de preservar a funo do parlamentar.
Imunidades materiais (ou inviolabilidade parlamentares) A disciplina de tais imunidades consta do art. 53, caput, da CRFB. Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por QUAISQUER de suas OPINIES, PALAVRAS e VOTOS. Trata-se do freedom os speech, de maneira que deputados e senadores so inviolveis por palavras, votos e opinies sob o ponto de vista penal e civil, durante o exerccio do mandato, desde que a manifestao esteja associada ao exerccio do mandato. Essas imunidades tm por finalidade permitir que o parlamentar exera uma boa representao poltica, sem se preocupar com eventuais excessos no uso da palavra. Ento, os parlamentares no respondem, por exemplo, por calnia, difamao ou injria, durante o exerccio do mandato. Com relao a palavras proferidas fora do exerccio fsico da atividade parlamentar ser necessrio analisar se esta est relacionada ou no com o exerccio funcional. Se proferidas no exerccio da funo haver proteo, caso no estejam relacionadas com suas
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atividades funcionais, o parlamentar poder responder civil ou penalmente pelo uso da palavra.
Imunidades formais As imunidades formais, por sua vez dividem-se em imunidades quanto priso (art. 53, 2, da CRFB) e quanto ao processo (art. 53, 3 a 5, da CRFB). 2 DESDE A EXPEDIO DO DIPLOMA, os membros do Congresso Nacional NO podero ser presos, SALVO em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte e quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a priso. 3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps a diplomao, o Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que, por INICIATIVA DE PARTIDO POLTICO nela representado e PELO VOTO DA MAIORIA DE SEUS MEMBROS, poder, at a deciso final, SUSTAR O ANDAMENTO DA AO. 4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. 5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato. Assim, parlamentar somente poder ser preso cautelarmente em caso de flagrante de crime inafianvel e ainda assim os autos de priso devem ser remetidos em 24 horas para a Casa Legislativa a qual pertence o parlamentar, que deliberar sobre a sua soltura . Segundo Jos Afonso da Silva haver um relaxamento poltico de priso. Em relao priso definitiva, o entendimento majoritrio nem contemplou a priso definitiva, pois se subentende que se h processo e possibilidade de condenao, o cumprimento da sentena e obrigatrio. Ainda, pelo princpio republicano defende-se que, por exemplo, nada impede que o parlamentar seja preso por dever alimentos a dependente, vez que no h previso excepcionando as hipteses de priso civil. A imunidade formal quanto ao processo sofreu uma revoluo por conta da Emenda 35/2001. Antes, o STF somente tinha competncia para receber denncias contra o parlamentar se recebesse autorizao da Casa Legislativa do parlamentar. A referida
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emenda acabou com a necessidade de autorizao para que o STF pudesse dar incio ao julgamento contra o parlamentar. Em que pese no haja necessidade de autorizao, a Casa Legislativa poder sustar o processo enquanto durar o mandato do parlamentar, nos termos do art. 53, 3 a 5, da CRFB. Instaurado o processo perante o STF (com o recebimento da denncia ou queixacrime), o rgo Supremo comunicar a casa respectiva do parlamentar. Assim, qualquer partido poltico que tenha representao na casa poder oferecer, at o trnsito em julgado da deciso, o pedido de sustao da ao. Aps feitura do pedido a casa ter 45 dias improrrogveis para decidir sobre a suspenso. Se decidir favoravelmente, comunica-se o STF, que durante o mandato o processo e a prescrio ficaram suspensos. H observao importante no sentido de que a imunidade processual somente existe para os crimes cometidos aps a diplomao, quando ser possvel eventualmente ser concedida a imunidade formal por deliberao da casa respectiva. No caso de parlamentar que cometeu crime antes da diplomao no h que se falar em direito imunidade processual. Esquematizando o Estatuto dos Congressistas, temos: ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS: conjunto de imunidades, inviolabilidade e prerrogativas conferidas aos parlamentares para o exerccio da funo. PRERROGATIVA DE FORO FUNCIONAL NO MBITO CRIMINAL: o STF possui competncia para julgar parlamentares no exerccio da funo (princpio da atualidade do mandato) Aqueles que cometerem crime conexo com o parlamentar ser julgado perante STF, nos termos da Smula 704, do STF, no havendo falar em violao ao duplo grau de jurisdio. Parlamentar que comete crime antes da diplomao ser julgado perante a Justia Comum. A partir da diplomao os autos so remetidos ao STF. Se no ao final do mandato no houver sentena o processo retorna Justia Comum. Parlamentar que comete crime aps a diplomao o julgamento inicia-se perante o STF, que declinar a competncia caso o processo no seja julgado at o trmino do mandato. IMUNIDADES MATERIAIS (ou inviolabilidades): os parlamentares so inviolveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opinies, palavras e votos. IMUNIDADES FORMAIS: so de 2 ordens:
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1. quanto priso; e 2. quanto ao processo. Quanto priso os parlamentares no podero ser presos, exceto em flagrante delito de crime inafianvel. Ainda assim, em 24 horas os autos so remetidos Casa respectiva, que decidir, pelo voto da maioria absoluta, pelo relaxamento poltico da priso. Quanto ao processo, nos caso de crimes cometidos aps a diplomao, a Casa respectiva pelo voto da maioria absoluta decida pela sustao do andamento da ao at o trmino do mandato.
Imunidades dos deputados estaduais, distritais e municipais A imunidade dos deputados estaduais est prevista no art. 27, 1, da CRFB, que impe regra de observncia obrigatria no plano das Constituies Estaduais. 1 - Ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- s-lhes as regras desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas. Assim, os deputados estaduais gozam das mesmas prerrogativas e imunidades concedidas aos cargos do legislativo federal. Portanto, o deputado estadual ter direito imunidade material e formal, sejam quanto priso, seja quanto ao processo. Alm disso, ter a prerrogativa de foro funcional, que levar o deputado estadual para julgamento perante o Tribunal de Justia, ainda que seja crime doloso contra a vida. A imunidade dos deputados distritais est prevista no art. 32, 3, da CRFB, que remete aplicao das mesmas regras dos deputados estaduais, nos termos acima relacionados. 3 - Aos Deputados Distritais e Cmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27. Por fim, a imunidade dos vereadores est prevista no art. 29, VIII, da CRFB. Os vereadores so inviolveis por palavras votos e opinies nos limites da circunscrio do municpio. Se constituio estadual prever que o vereador ter direito imunidade formal, essa norma ser inconstitucional, conforme entendimento reiterado do STF. VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio;
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Portanto, quanto prerrogativa de foro funcional dos vereadores, devemos lembrar da Smula 721, do STF: A competncia constitucional do Tribunal do Jri prevalece sobre o foro por prerrogativa de funo estabelecido exclusivamente pela Constituio estadual. Em regra os vereadores podem ser levados a julgamento perante o Tribunal de Justia, exceto nos casos de crime dolosos contra a vida, hiptese em que processo ser de competncia do Tribunal do Jri, vez que essa previso consta da Constituio da Repblica.
Observaes finais (i) importante referir que suplente de parlamentar no goza de prerrogativas e das imunidades. Quando assumem a titularidade do cargo deixam de ser suplentes, gozando, evidentemente, de tais prerrogativas. (ii) Sobre o art. 56, I, da CRFB, prev que deputado e senador pode se licenciar para ocupar cargo de confiana perante o Poder Executivo. Como a imunidade est associada ao exerccio da funo, caso no esteja no exerccio da funo, a imunidade material e formal ficaram suspensas. No que tange prerrogativa de foro funcional, entende o STF que ela dever ser mantida pois, embora suspenso, no deixou de ser parlamentar.
Jurisprudncia do STF que tratam sobre o Estatuto dos Congressistas
Pelo primeiro julgado, o Inq. 2.134, do STF, percebe-se que a imunidade material est atrelada ao exerccio da funo: A imunidade material prevista no art. 53, caput, da Constituio no absoluta, pois somente se verifica nos casos em que a conduta possa ter alguma relao com o exerccio do mandato parlamentar. Embora a atividade jornalstica exercida pelo querelado no seja incompatvel com atividade poltica, h indcios suficientemente robustos de que as declaraes do querelado, alm de exorbitarem o limite da simples opinio, foram por ele proferidas na condio exclusiva de jornalista. (Inq 2.134, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 23-3-2006, Plenrio, DJ de 2-2-2007.)
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No mesmo sentido, no Inq. 2.332 do STF, foi decidido que a imunidade protege o membro do congresso qualquer que seja o mbito espacial que estiver o parlamentar, ainda que fora da Casa respectiva, desde que a prtica seja pratica no ofcio ( in officio) ou em razo do ofcio (propter officium). A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53,caput) que representa um instrumento vital destinado a viabilizar o exerccio independente do mandato representativo somente protege o membro do Congresso Nacional, qualquer que seja o mbito espacial (locus) em que este exera a liberdade de opinio (ainda que fora do recinto da prpria Casa legislativa), nas hipteses especficas em que as suas manifestaes guardem conexo com o desempenho da funo legislativa (prtica in officio) ou tenham sido proferidas em razo dela (prticapropter officium)... (Inq 1.024-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 2111-2002, Plenrio, DJ de 4- 3-2005.) No mesmo sentido:Inq 2.332-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 10-2- 2011, Plenrio, DJEde 13-2011. No Inq. 1.400 o STF firmou que a garantia constitucional da imunidade material no alcana as manifestaes proferidas com finalidade poltico-eleitoral: A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material prevista na nova redao do art. 53 da CF, dada pela Emenda Constitucional 35/2001, no alcana as manifestaes proferidas com finalidade poltico-eleitoral, uma vez que sua funo precpua proteger o exerccio da atividade legislativa e no amparar candidatos ou pr-candidatos em disputas eleitorais... (Inq (QO) 1.400-PR, rel. Min. Celso de Mello, 4.12.2002). Finalizamos assim o Estatuto dos Congressistas e a presente aula.
Material consultado: - BAHIA, Flvia. Curso de Direito Constitucional ministrado no Complexo de Ensino Renato Saraiva CERS. 2013.

Aula 01 - Separação Dos Poderes e Poder Legislativo (Parte 01)

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DIREITO CONSTITUCIONAL RESUMO Aula 01 Teoria dos Poderes e Poder Legislativo (parte 01)

Teoria dos Poderes

DIVISO FUNCIONAL DE PODERES DIVISO GEOGRFICA DE PODERES

Poder Judicirio, Poder Executivo e Poder Legislativo

separao dos poderes

Unio, estados-membros, Distrito Federal pacto federativo e municpios

rgo Legislativo Estadual rgo Legislativo Municipal

As sesses ordinrias ocorrem nos seguintes perodos:

1 23.12 01.02 18.07

Competncia do Congresso Nacional

Competncia da Cmara dos Deputados

Jurisprudncia do STF que tratam sobre o Estatuto dos Congressistas

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