JOO CARLOS MEDEIROS DE ARAGO PATRCIA CARVALHO RIBEIRO RAQUEL TORRES CORDEIRO VALESKA MONTEIRO DE MELO QUEIROZ

JUDICIALIZAO DA POLTICA NO BRASIL: REPERCUSSO POLTICO-SOCIAL

O PODER LEGISLATIVO E SUAS RELAES COM OS DEMAIS PODERES E OUTRAS INSTITUIES

PROJETO DE PESQUISA PARA A LINHA

Braslia 2007/2008

1 Identificao do Projeto
Ttulo: JUDICIALIZAO DA POLTICA NO BRASIL: REPERCUSSO POLTICO-SOCIAL 1.1 Linha de Pesquisa: O Poder Legislativo e suas relaes com os demais Poderes e outras instituies. 1.2 Coordenador: Joo Carlos Medeiros de Arago 1.3 Perodo de Execuo: 1/8/2007 a 30/12/2008. 1.4 Instituio do Proponente: Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor-CD)

2 Apresentao
Montesquieu defendeu a separao dos poderes, funes estatais clssicas, com cada um deles funcionando separada e autonomamente, mesmo que em harmonia. O Pensador pregava que competia ao Judicirio interpretar a lei, e no a sua gnese. Segundo sua teoria, o Judicirio limitar-se-ia a executar e fazer cumprir as leis, punir os infratores, instaurar a segurana interna e a externa e solucionar conflitos entre particulares. Aos poderes Executivo e Legislativo, respectivamente, competia administrar e aplicar a lei e produzir as normas que regulariam a conduta da sociedade. Ele no logrou demonstrar com clareza em que exato limite termina a interpretao da norma e inicia o ato de legislar. A compreenso do Filsofo acerca da funo dos juzes, no entanto, no representa a realidade. Estes, ao aplicarem a lei, acabam, em muitas situaes, por criar direito, uma vez que as regras no possuem um sentido apenas, o que permite ao magistrado interpret-las conforme sua experincia e sua viso do caso em litgio. Desse modo, pode-se inferir que o objetivo de Montesquieu, ao formular suas hipteses (de natureza poltica, e no jurdica), foi delimitar a atuao do juiz na elaborao de normativos, para, de um lado, estabelecer certa previsibilidade quanto s decises judiciais, e, de outro, garantir o princpio de segurana jurdica. Para ele, [...] os tribunais no devem ser fixos, os julgamentos devem s-lo a tal ponto que nunca sejam mais do que um texto preciso de lei. Se fossem uma opinio particular do juiz, viveramos em sociedade sem saber precisamente os compromissos que ali assumimos. Nesse contexto, a importncia do Judicirio se esvaziava, pois a disposio dos Poderes, tal como identificada, revelava supremacia da lei e conseqentemente do Parlamento refletida pelo fenmeno denominado por Favoreu de sacralizao da Lei1. No se cogitava em atribuir ao Judicirio a competncia de fiscalizar os atos do Executivo nem os do Legislativo.
1 Apud: MACIEL, Dbora Alves; KOERNER, Andrei. Sentidos da Judicializao da Poltica: duas anlises. In: Revista Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica. N 57.2002.

O Estado do bem-estar (Welfare State) alterou tal cenrio: os rgos pblicos assumiram novas funes, com o dever de intervir em reas antes relegadas a outras esferas, inclusive privada. A mudana acarretou certo esvaziamento da atuao dos Parlamentos, pois havia, poca, acaloradas vozes a exigir a proteo dos cidados e o desenvolvimento da atividade administrativa. O Parlamento viu diminuir sua preponderncia sobre os outros Poderes; inauguravase a fase de hegemonia do Executivo, alado categoria de poder principal, ao qual competia garantir o Estado de bem-estar. Para atingir tal fim, podia legislar por meio de atribuies constitucionais e delegaes legislativas foi a poca em que se verificou excessivo aumento do nmero de leis editadas pelo Executivo. Diante da nova postura deste Poder, o Judicirio no poderia se mostrar inoperante. A sociedade a ele se voltou no af de se proteger contra possveis desmandos das leis produzidas pelo Executivo, em muitos casos desvirtuado de seu clssico papel de executor de normas. O Judicirio respondeu ao anseio social com mudanas, tanto internas quanto externas. A fiscalizao da administrao pblica passou a integrar o rol de competncias dos tribunais, responsveis por controlar a legalidade do exerccio da administrao pblica, evitando excessos decorrentes do poder discricionrio desta. Houve alteraes, tambm, com relao fiscalizao sobre o Legislativo a Justia passou a exercer o controle de constitucionalidade das leis resultado da edio de normas que invadiam domnios alheios, antes afetos esfera privada. Iniciava-se, assim, o perodo de supremacia do Judicirio sobre os outros poderes, sob a justificativa de que deveria preservar as garantias individuais e fazer valer as prescries constitucionais. A transio poltica, com o estabelecimento do Estado de direito e o de bem-estar, e a afirmao do sistema tripartite de poderes em muitos Estados, poderia indicar que estaria assegurado o pensamento de Montesquieu; no entanto, o que se verificou, com o avano dos direitos sociais e polticos no seio das sociedades atuais, foi mais influncia do Poder Judicirio em questes afetas ao Executivo e ao Judicirio. A esse fenmeno se denominou judicializao da poltica. Porque recente nas sociedades contemporneas, insere, antes de tudo, nova caracterizao dos conflitos sociais, que no mais representam luta pela garantia de direitos (a maioria deles j expressos nas constituies nacionais). Denotam, sim, diferente compreenso dos direitos j assegurados frente s cortes judiciais de cada nao. Na cincia poltica, a anlise das relaes das instituies judiciais com as instituies polticas vem igualmente empregando a expresso judicializao da poltica para determinar o enfoque e orientar o debate.

As autoridades judiciais, quando provocadas, intentam fazer cumprir direitos consagrados, o que pode significar imiscurem-se na discusso de polticas pblicas e nas decises originrias do Executivo e do Legislativo. Releve-se que, em muitos Estados, a nomeao de juzes e ministros de cortes judiciais deciso poltica, caracterizando a politizao da magistratura, ou seja, h o adensamento do Direito no mbito da vida social, qualificado por Habermas como juridificao da poltica ou positivao do direito natural.2 O fato, tpico do Estado de BemEstar Social, no deveria surpreender, pois o sistema democrtico possibilita ao Judicirio interpretar as leis erigidas e, a partir da, interferir nelas e no poder que as cria. Em um mundo cada vez mais permeado de conflitos de toda sorte, aumentam os embates jurdicos sobre direitos; os mtodos jurdicos de resoluo de conflitos despertam o interesse de grupos (ou indivduos) sedentos por garantir conquistas ou demandar novas prerrogativas: tais comportamentos transformam a vida social no apenas em sistema positivado, mas tambm intensamente judicializado.(Dworkin, 1997 a; Castro, 1997:147). No Brasil, a partir da transio poltica para a Democracia, vem crescendo a presena de instituies judiciais; com ela, a mudana de procedimentos e atuao de seus agentes. A visibilidade pblica de mais ingerncia do Judicirio em questes polticas foi acompanhada do debate crescente acerca do papel da Justia e do interesse de pesquisadores de cincias sociais pelo tema. Enquanto, na dcada de 1980, aumentou a demanda pela garantia da formalizao jurdicoinstitucional dos direitos sociais, a partir da de 90, cresceu a necessidade de se encontrarem respostas que estabilizassem as relaes sociais. Com respeito s esferas dos Poderes Legislativo e Judicirio, questes essencialmente polticas ganharam status de questes de Direito, o que conduziu resoluo de temas de interesse eminentemente poltico por meio de mtodos jurdicoprocedimentais.3 Observa-se, j h algum tempo, que partidos polticos e parlamentares tm recorrido ao Judicirio brasileiro a fim de solucionar e definir assuntos de seu interesse, tornando as prticas polticas em sistema de idias reguladoras de contedo normativo. O procedimento acaba, s vezes, por desvirtuar o objeto da poltica poder de convencimento. Utilizam-se procedimentos judiciais para resolver e decidir disputas de natureza poltica controvrsias a respeito de normas, resolues e polticas pblicas em geral, implementadas pelos Poderes Executivo e Legislativo. A nova postura tem sido observada, sobretudo, nos trabalhos da Comisso de tica e nas Comisses Parlamentares de Inqurito do Congresso Nacional; nos ltimos anos, principalmente, tem-se
2 HABERMAS, J. Direito e Democracia: entre facticidade e validade(1997). Vol., I, p. 48. 3 Folha de S.Paulo, Cotidiano, 21/ 3/ 99, p. 3, col. 1 6: Pitta faz planos para se reeleger e diz no ser cmplice da corrupo. Dirio Catarinense, 16/ 12/ 99, p. 6, col. 1 4: BC assume controle do BESC em 1o. de fevereiro.

assistido a manobras polticas, garantidas por decises judiciais, destinadas a invalidar aes relativas a procedimentos de competncia do Legislativo. Procura-se, assim, entender se o processo de judicializao da poltica desafia o sistema poltico vigente, uma vez que o desenrolar de temticas polticas transcorre de acordo com o Direito, fato que propicia ao Judicirio assumir funes que deveriam ser exercidas pelo Poder poltico em sua essncia o Legislativo. A discusso se mostra pertinente: a sociedade nacional vivencia momento em que questiona a validade das normas; para ela, as leis nem sempre representam o anseio popular; muitas vezes expressa interesses de grupos polticos ou particulares, tentando satisfazer a uma necessidade localizada no tempo e no espao. Diante da transformao do pensamento geral, transfere-se Justia o papel de garantir a Democracia, pois permite ao cidado comum exercer o direito de questionar os governantes, tornando-se plo ativo na relao entre Estado e sociedade. Nem sempre, contudo, o acesso fcil; o processo judicial e a morosidade das respostas dos juzes impedem que o povo se sinta protegido pelo Judicirio, mormente em questes relativas a atuao dos administradores pblicos e aos polticos. A situao se agrava, quando se percebe que a Justia protagoniza o papel de protetora dos direitos de autoridades pblicas que manifestamente cometeram atos contrrios boa governana e lei. Nesse momento, a sociedade se v rf e merc de buscar respostas inadequadas perplexidade e revolta diante dessa suposta falha do sistema jurdico. Os cidados brasileiros ainda mitificam a figura do juiz, considerando-o uma espcie de todo-poderoso aquele que sabe as leis, aquele que justo e imparcial. Ao constatar que nem sempre uma deciso judicial reflete a aspirao popular, sobretudo se decidir favoravelmente desgastada classe poltica, pode a populao entender que um nada frente aos poderosos do Estado, que o Judicirio no a pode, nem intenta, proteger e decidir trilhar o caminho da distoro de valores, da desobedincia civil.

3 Problema
A Pesquisa procurar demonstrar que no Brasil, apesar de haver a separao tripartite de poderes, cada um deles com competncias especficas, tem havido progressivamente ingerncia do Judicirio nas decises polticas das Casas do Congresso Nacional. O fato vem sendo observado sobretudo na Comisso de tica e nas Comisses Parlamentares de Inqurito com relao s decises de ambos os rgos. Alm disso, pretende examinar a influncia da judicializao tanto no nimo da sociedade, quanto no da classe poltica. Em alguns casos, parlamentares envolvidos na averiguao

de denncias envolvendo seus pares no encontram respaldo no Judicirio para dar andamento s investigaes, em razo de sentenas que preservam direitos individuais garantidos nas leis brasileiras.

4 Objetivos
O objetivo central da Pesquisa ser analisar a influncia do Poder Judicirio brasileiro nas decises polticas, quando assume funes inerentes aos Poderes essencialmente polticos Executivo e Legislativo, isto , qual o alcance do chamado processo de judicializao da poltica no Pas e ainda a influncia poltico-social dessa interferncia. A partir desse estudo, verificar-se- de que modo a Cmara dos Deputados afetada pela ingerncia do Judicirio no momento de colocar em prtica suas decises polticas, como, por exemplo, na atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito. A interferncia se situa na rea de procedimentos judiciais destinados resoluo de conflitos de ordem poltica, como controvrsias acerca de normas, resolues adotadas pelo Poder Executivo. Buscar-se- analisar se ocorre, no Brasil, a expanso dos poderes de legislar e executar leis pelo Sistema Judicirio o que representa transferncia do poder decisrio do Legislativo para juzes e tribunais. De incio, analisar-se- o modelo democrtico brasileiro, como sistema tripartite de poderes; em seguida se discorrer sobre as competncias do Poder Judicirio e as do Legislativo nacionais. Depois a Pesquisa versar sobre seu objeto: a judicializao da poltica, em geral, e o fenmeno no Brasil. Logo depois, apresentar-se- a interferncia do Judicirio nas decises do Conselho de tica do Congresso e no trabalho das comisses parlamentares de inqurito; por fim se enfocar a repercusso poltico-social da judicializao, tanto no ambiente poltico quanto na sociedade.

5 Justificativa
A judicializao da poltica brasileira constitui tema relativamente novo; por isso, ainda pouco estudado no Brasil. O termo passou a compor o repertrio da Cincia Social e o do Direito a partir do projeto de C. N. Tate e T. Vallinder (1996); ambos formularam linhas comuns de exame no campo da pesquisa emprica comparada do Poder Judicirio em diferentes pases. Judicializao da poltica e politizao da justia, se consideradas expresses correlatas, registrariam as conseqncias da expanso do Judicirio no processo decisrio das Democracias

contemporneas. Para os Autores, judicializar a poltica consiste em apropriar-se dos mtodos tpicos da deciso judicial na resoluo de disputas e demandas ocorridas nas arenas polticas.4

6 Reviso da Literatura
A principal literatura que se ocupa da questo da judicializao da poltica vem de Tate e Vallinder, para quem judicializao a reao do Judicirio frente provocao de um terceiro e visa revisar a deciso de um poder poltico tomando como base a Constituio. Ao fazer essa reviso, o Judicirio estaria ampliando seu poder quanto aos demais Poderes. Para ambos (1995), a expanso do poder judicial relaciona-se queda do Comunismo no Leste europeu e ao fim da Unio Sovitica. O colapso do Socialismo real promoveu o Capitalismo e suas instituies de mercado, alm de os EUA terem-se tornado a nica superpotncia do planeta. O desenvolvimento da reviso judicial e dos demais mecanismos institucionais desse Pas evidenciou-se. No seria surpresa para os Autores se a incluso de um Judicirio forte nas novas democracias (sia, Amrica Latina e frica) tivesse como modelo o caso americano. Ainda quanto ao caso americano, os Autores afirmam que outro fator relevante para o desenvolvimento da reviso judicial e conseqentemente do poder judicial foi a recente influncia da Cincia Poltica (teoria) e da prpria jurisprudncia dos tribunais nos Estados Unidos. Ambas propiciaram a sofisticao dos mecanismos de controle jurisdicional. Na Europa, o fim da II Guerra Mundial acelerou o surgimento dos tribunais constitucionais. Nesse ponto, os direitos humanos tiveram papel fundamental, principalmente a Corte de Direitos Humanos de Estrasburgo, por ter disseminado o "evangelho" da judicializao nos mais diversos pases. Alm disso, h tambm perspectivas que atrelam a judicializao da poltica a interesses econmicos globais (SANTOS, 2001, p. 127). Baseado em dados do Banco Mundial, o Autor conclui que foi necessrio conhecer o fracasso do Estado na frica, o colapso das ditaduras na Amrica Latina e o desmantelamento do Leste Europeu para concluir que, sem enquadramento jurdico slido, sem um sistema judicial independente e honesto, os riscos de um colapso econmico e social so enormes. "A reforma judicial um componente essencial do novo modelo de desenvolvimento e a base para uma boa governao, devendo, por isso, ser a prioridade do Estado no intervencionista. A administrao da justia essencialmente um servio prestado pelo Estado comu4 OLIVEIRA, Vanessa Elias de. O Poder Judicirio Brasileiro aps a Constituio de 1988: Existe uma Judicializao da Poltica? Uma Anlise da Poltica de Privatizaes. Dissertao defendida no Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo USP. So Paulo, 2003. Disponvel em: <ww1.capes.gov.br/estudos/dados/2003> Acesso em: 5 julho 2006.

nidade, de maneira a preservar a paz social e facilitar o desenvolvimento econmico por meio da resoluo de conflitos" (ibidem). Conclui o Autor: "De todos os consensos liberais globais, o do primado do Estado de Direito e do sistema judicial , de longe, o mais complexo e intrigante". Outros especialistas, como Ibaez (2003), alertam tambm para uma mudana de comportamento jurisprudencial dos tribunais. Estes passaram a atuar nos vazios institucionais deixados pelos poderes representativos. Tais alteraes foram impulsionadas pelas mudanas interpretativas das escolas jurdicas (crise do Positivismo Jurdico), pela delegao ou pela omisso dos Poderes Executivo e Legislativo, pelo aperfeioamento das instituies judicirias (como, por exemplo, a criao dos conselhos da magistratura), pela crescente presso da sociedade civil e, sobretudo, pela constitucionalizao dos direitos fundamentais., Provavelmente, todas essas explicaes apresentam um fundo de verdade. O difcil tecer alguma hierarquia entre essas explicaes. Vallinder e Tate esto pensando nos pases desenvolvidos, especialmente nos Estados Unidos; Santos, nos pases em desenvolvimento e nos subdesenvolvidos e Ibaez, na realidade europia. Assim, para anlise mais apurada preciso estudar caso a caso; s assim se poder aferir que fatores preponderaram. Os argumentos empregados na coletnea The Global Expansion of Judicial Power, organizada por Neal Tate e T. Vallinder (1995) demonstram que a abordagem utilizada por esses Autores no pretende esgotar o assunto ao contrrio, apenas inicia o debate. A judicializao, com base na doutrina especializada a respeito, valendo-se dos ensinamentos de cientistas polticos como Alec Stone, Vallinder, Tate, Donald Kommers, pode ser contextualizada tanto na expanso da rea de atuao das cortes judiciais com a transferncia de decises polticas aos tribunais, como na propagao dos mtodos judiciais de deciso para fora das cortes de direitos. Tate (1995) procurou descobrir nas condies polticas alguns dos motivos da judicializao. Utilizando os exemplos de alguns pases, desenvolveu um quadro condicional que ajuda a verificar se a judicializao uma realidade. Tambm se verifica em processos polticos nos quais a jurisprudncia constitucional se torna paradigma do processo decisrio, uma vez que a ameaa de futuros vetos ou censuras judiciais, com base nos preceitos constitucionais, direciona ou mesmo capaz de alterar os resultados legislativos. A verificao do fenmeno da expanso do poder judicial em vrias democracias possibilitou a criao de um quadro de condies polticas que contribuiu para o entendimento des-

se processo. Esse modelo de anlise emprica obedece a um padro de abordagem institucionalista, que teve como foco central os estudos de casos do livro The Global Expansion of Judicial Power, organizados por Neal Tate e T. Vallinder (1995). Esse estudo foi introduzido no Brasil por Castro (1997) e, desde ento, norteou o debate acadmico na Cincia Poltica em torno da judicializao no Brasil. O processo de expanso do poder judicial no Brasil tem sido confirmado por meio de trabalhos empricos em que essa expanso diagnosticada pelo aumento expressivo das aes judiciais. De forma geral, a proposta da pesquisa verificar se, alm do aumento expressivo da litigiosidade, o Brasil desenvolveu as condies polticas para o afloramento de um processo de judicializao da poltica e, tambm, se essas condies so suficientes para o diagnstico do processo.

7 Metodologia 7.1 Procedimentos

A execuo da pesquisa se dar em duas etapas, cuja lgica do geral para o particular, de forma encadeada. Utilizar-se-o, na Pesquisa, dois tipos de condutas: a pesquisa bibliogrfica, exploratria, constituda principalmente da leitura de artigos cientficos, livros e documentos, visto que permite a cobertura de ampla gama de fenmenos, e a pesquisa de campo. O intuito consiste, inicialmente, em identificar a conceituao da expresso judicializao da poltica; em seguida, elucidar como o fenmeno ocorre no Brasil, mormente no Poder Legislativo - a fragilidade e a ineficcia de algumas decises polticas diante da ingerncia do Judicirio e os efeitos que o fato gera no nimo dos parlamentares e no da populao. Nessa etapa, sero recolhidos dados existentes que se relacionem direta ou indiretamente com a temtica do estudo proposto, sejam oriundos de pesquisas de clima organizacional, sejam decorrentes de outras modalidades de coleta de dados. Aps a organizao do acervo, proceder-se- seleo dos pertinentes e relevantes. Ressalta-se que a metodologia de coleta desses dados tambm ser avaliada para decidir a validade de sua incluso para enriquecer a anlise proposta e evitar redundncias. Destacam-se, como fonte de estudo e fundamentao terica, bibliografias de diversos doutrinadores com obras relacionadas ao tema em estudo. Sero consultadas, como fontes principais, obras de Tate e Vallinder, Luiz Werneck Viana e Ministro Carlos Mrio da Silva Velloso, dentre outros expoentes na matria. Por intermdio das fichas nas quais constam registros

de dados documentais necessrios ao desenvolvimento e fundamentao do estudo, obter-se- viso mais dinmica e diferenciada do assunto proposto. Alm da pesquisa bibliogrfica, principal fonte de pesquisa, efetuar-se- igualmente pesquisa de campo, por meio de coleta de dados, que servir para colher informaes necessrias ao exame da situao. 8 Cronograma
ATIVIDADES DETALHAMENTO PERODO agosto de 2007 a dezembro de 2007 dezembro de 2007 a maro de 2008

Reviso da literatura Seleo e estudo de obras que possibilitem suporte tericopertinente ao objeto metodolgico s questes suscitadas no tema. de estudo Anlise terica da bibliografia selecionada
Exame da pesquisa, luz das leituras realizadas.

Organizao de dados Sistematizao de dados existentes que apresentem relao direta ou indireta com a temtica. secundrios
Anlise especfica para identificar, selecionar e avaliar criticamente estudos sobre o assunto, para sintetizar os dados (dispersos) disponveis.

abril a maio de 2008

Anlise de estudos

maio a junho de 2008

Pesquisa de campo

. Levantamento de situaes que envolvem a interferncia do judicirio em decises do legislativo e repercusso no junho a julho de 2008 Congresso e na sociedade. Tratamento analtico preliminar a partir da categorizao dos temas principais e deduo interpretativa (inferncias). Relatrio especfico para a Diretoria da SECOM e os demais rgos responsveis pela gesto da comunicao na Cmara.

Anlise de contedo Recomendaes, sugestes e proposies Divulgao dos resultados obtidos artigos e participao em congressos

agosto de 2008 setermbro de 2008 As comunicaes para

Apresentao de trs artigos para publicao em revistas da congressos e textos para

rea; Participao com apresentao de estudos em congresso ou seminrio da rea; Participao em encontros e eventos cientficos da rea.

peridicos sero produzidos e apresentados ao longo de todo o perodo da pesquisa. outubro a dezembro de 2008

Relatrio

Elaborao do relatrio final

9 Bibliografia Preliminar
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