Estado, Soberania, Nacimiento, Continuidad y Extinción de Los Estados PDF

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DERECHO INTERNACIONAL PBLICO
nos detenemos en rebatir las teoras de los autores citados, tan slo los
registramos en la historia del pensamiento jurdico sobre la materia.
4.2. LOS ESTADOS COMO SUJETOS DEL DERECHO
INTERNACIONAL
La Convencin de Montevideo de 1933 estableci que el Estado
(para tener ese carcter) debe tener: a) poblacin permanente; b) terri
torio definido: c) gobierno, y d) capacidad jurdica para establecer rela
ciones con otros Estados.
Podemos citar una ms reciente manifestacin coincidente en cuan.
to al fondo con la caracterizacin de la Convencin de Montevideo. La
Comisin de arbitraje de la Conferencia Europea sobre Yugoslavia, en
su opinin No. 1 declar que el "Estado es normalmcnte definido como
una comunidad que consiste de un territorio y una poblacin sometidos
a una autoridad poltica organizada y que dicho Estado es caracteriza
do por su soberana". 129
Si bien en la mayora de los casos la existencia dei Estado no se
pone en duda y los elementos del Estado Son fcilmente identificables,
la comunidad internacional puede encontrarse con casos difciles.
Aceptamos la teora declarativa y no la constitu.tiva que sostiene que el
reconocimiento de terceros es lo que da personalidad jurdica a los
Estados, pero con el advenimiento de las organizaciones internaciona
les, los Estados son forzados a veces a pronunciarse y a aceptar, de al
guna manera, que el ingreso a la ONU, por ejemplo, es una forma que
da carta de naturaleza a entidades que plantean ciertas dudas, por lo
menos para algunos Estados, respecto de su carcter de Estados. Como
ejemplo podemos citar los nuevos Estados que se de la
antigua Yugoslavia; nos referimos a Croacia y a Bosnia-Herzegovina;
los miembros de la Comunidad Europea los reconocieron y fueron ad
mitidos en la ONU en un momento en que el territorio de ambos pases
estaba an en control de fuerzas irregulares; obviamente el elemento
"gobierno" era de dudosa existencia en esas condiciones. Sin abrazar la
teora constitutiva, reconocemos que la admisin a la ONU consolida el
carcter de "Estado" a entidades que an no consolidan todos los ele
mentos descritos en la Convencin de Montevideo. 130
SUJETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL
4.3. NOCIN DE SOBERANA
Deca el maestro CSAR SEPLVEDA en su ctedra,l3! que hay tantos
conceptos de soberana como tratadistas de teora del Estado o de De
recho Internacional. No obstante tomemos una definicin que nos sirva
de punto de partida: normalmente se entiende por soberana en Dere
cho Internacional el derecho de un Estado respecto de cierta parte del
mundo para ejercer jurisdiccin sobre personas y 'cosas con exclusin
de la jurisdiccin de otros Estados.1
32
Si observamos las caractersticas
de los diversos sistemas constitucionales, veremos que hay distintos
conceptos de soberana. Para nosotros, antes de conocer otros sistemas
constitucionales, resulta a veces difcil imaginar a un Estado soberano
que tenga como Jefe de Estado a un monarca extranjero. Sabemos que
la Reina Isabel de Inglaterra es tambin Reina de Canad, Australia,
Jamaica y de otros Estados. Muchos de esos pases, que fueron colonia
del Reino Unido, conservan el Privy con sede en Londres, como
la ms alta instancia judicial, con competencia para revisar fallos de la
Suprema Corte de Justicia Nacional. Ciertamente en Mxico tenemos
un concepto distinto de soberana, pero aceptamos que no es un con
cepto absoluto ni esttico.
Por otra parte, tanto el Derecho Internacional consuetudinario
como los tratados imponen limitaciones a la soberana de los Estados.
Algunos pueden decir que esas "auto-limitaciones" son ejercicio de la
misma soberana; para nosotros, la soberana no es un concepto abso
luto y para conocer su alcance debemos remitirnos al Derecho del
Estado de que se trate, incluido el internacional, y los lmites que ste
le impone para el ejercicio de esa potestad. .
Se pueden sealar tres aspectos de la soberana:
Aspecto externo: libertad respecto de sus relaciones internacio
nales.
Aspecto interno: autodeterminacin para asuntos domsticos.
Aspecto territorial: autoridad sobre cosas y personas dentro de sn
territorio o espacio nacional (incluido el espacio areo supraya
cente al territorio y las reas martimas bajo su soberana o juris
diccin) y sobre el territorio o espacio nacional mismo.
Podemos mencionar como consecuencias o corolarios de la sobera
na los principios de igualdad de los Estados, de auto determinacin del
Pueblo al interior de un Estado y de no intervencin de terceros en
129 Vase SHAW, Maleolm N., Internacional Law, 4" ed., Cap. 1, The nature and deve.
131 El autor del presente u-abajo fue alumno del maestro Seplveda.
lopme/'!t of Internacional Law, Cambridge University Press, p. 140.
132 Vase CARTER, Bany R and TRIMBLE, Phillip R., Intemationa! LaM!, 3" ed., Aspen
130 Vase SHAW, obra citada, p. 142.
L
aw
& Bussines, Gaithersburg, New York, 1999, p. 1020.
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99 DERECHO INTERNACIONAL PBLICO
asuntos de la exclusiva competencia del Estado, todos ellos reconocidos
por el Derecho Internacional.
4.4. FORMAS CONSTITUCIONALES Y POLTICAS
DE LOS ESTADOS
Unin personal. Se da cuando dos Estados soberanos en una mo-
narqua quedan bajo un mismo rey o soberano. Las partes siguen
siendo personas jurdicas distintas.
Unin real por ejemplo, el imperio Astro-Hngaro. Las entidades
que se unifican as bajo un monarca tienen una sola personalidad
como sujetos del Derecho Internacional.
Confederacin es una unin de Estados soberanos que aceptan
rganos del Estado con poderes sobre los Estados confederados.
Al igual que en la unin personal antes mencionada, los Estados
confederados retienen su personalidad internacional. EUA y Suiza
fueron confederados. Suiza mantiene el nombre de Confederacin
Helvtica, pero actualmente es una federacin.
Federacin es una unin de estados o provincias en teora "sobe-
ranos" que se unen bajo un gobierno federal. Tanto el gobierno
federal como los gobiernos locales tienen sus propias atribuciones
y mbitos distintos de competencia, pero internacionalmente
mantienen una sola personalidad que es representada por el go-
bierno federal.
El tema de la estructura del Estado es ajeno al Derecho Internacio-
nal, pues la organizacin interna del Estado es su propio asunto; el De-
recho Internacional se preocupa slo en el caso de que un Estado tenga
tal estructura que no permita una clara identificacin del sujeto de de-
rechos y obligaciones. Se han planteado algunas dudas respecto de
Estados Federales y la distribucin de competencias entre el Estado Y
las entidades que integran la federacin. El artculo 2 de la Conven-
cin de Montevideo de 1933 sobre derechos y deberes de los EstadOS
establece que "el Estado Federal constituye una sola persona con res-
pecto al Derecho Internacional". 133
En algunas federaciones se han presentado conflictos respecto de
la personalidad internacional de los estados o provincias que integran la
federacin. Los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo
y los relativos a la proteccin de los derechos humanos son competen-
cia local en algunas federaciones y ello ha planteado problemas, p u ~ s
aun cuando el tratado se integre a la legislacin federal, algunas autori-
SUJETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL
dades locales han aducido invasin de la federacin en la competencia
local; EUA ha tenido problemas para suscribir algunos tratados multila-
terales relativos a trabajo y derechos humanos por las competencias
ue los Estados locales tienen en esas materias. En otras ocasiones el
Qro
blema
surge de la ignorancia de las autoridades locales sobre su
~ r o p i O sistema y sobre la aplicacin de tratados internacionales a toda
la federacin. En los alegatos en la Corte Internacional de Justicia en el
casO Avena y otros (Mxico V5. EVA) puede leerse una referencia de una
autoridad tejana que adujo no estar obligada por la Convencin de Vie-
na sobre relaciones consulares, de la cual EUA es parte. Cuando se dict
sentencia un gobernador y un "procurador de justicia" de EUA, en dos
Estados, respectivamente, mostraron su ignorancia al desconocer la ju-
risdiccin de la Corte Internacional de Justicia, a pesar de que Mxico
y EUA son partes del Protocolo facultativo de la citada Convencin, en
el que se reconoce la jurisdiccin de la CIJ para toda controversia rela-
cionada con la misma.
Se han dado casos de formas ficticias especiales, por razones pol-
ticas. Para equilibrar el poder de voto en la Asamblea General de la
ONU, se reconoci que Ucrania y Bielorrusia tendran personalidad
propia para los efectos de su representacin y voto, aun cuando forma-
ban parte de la Unin Sovitica e invariablemente mantenan posicio-
nes idnticas.
Las constituciones de algunos Estados Federales han permitido a
sus entidades federativas el celebrar ciertos acuerdos con pases extran-
jeros;134 es el caso de Suiza y Alemania. Desde la Sociedad de las Na'-
ciones el Comit de Expertos para la codificacin progresiva del Dere-
cho Internacional sostuvo que:
Toda responsabilidad internacional que pueda ser incurrida por uno de los
Estados miembros de una federacin recae en el gobierno federal, que re-
presenta a la federacin desde el punto de vista internacional; el gobierno
federal no puede alegar que conforme su Constitucin, los estados miem-
bros [de la federacin) son independientes o autnomos.
13S
4.5. OTROS SUJETOS
DEL DERECHO INTERNACIONAL
En la actualidad es difcil sostener que slo los Estados son sujetos
del Derecho Internacional, pues ese Derecho reglamenta, sin lugar a
dUdas, las relaciones de organizaciones internacionales gubernamenta-
134 Vase 4.18. supra.
135 Vase League of Nalions pub, 1927, vol. 1, p. 105.
13:1 Vase JIMNEZ DE ARCHAGA, obra citada, segundo tomo, p. 291.
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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 245
Duguit
384
y Friedrich.
385
No debe sorprendernos esta diversidad de criterios,
pues la idea de soberana en el mbito estrictamente especulativo o terico,
presenta contornos y matices que dificultan la definicin precisa que exprese
su verdadera implicacin jurdica; y en la esfera histrico-poltica, es decir, en
la realidad fenomnica, la soberana como poder supremo del Estado o del
pueblo, se revela como una fuerza que ninguno de los dos desempea, sino
que se despliega por personas fsicas que encarnan a los gobernantes en quienes
fcticamente dicho poder reside, prescindiendo, desde luego, de toda conside
racin cientfica, jurdica y poltica. Por ello, algunos tratadistas, entre los que
destaca Duguit, se muestran escpticos en lo que a la radicacin estatal o popu
lar de la soberana concierne, y contrayndose a la mera observacin de la
facticidad poltica, llegan a la conclusin de que dicho poder no es sino la
fuerza del gobierno de cada nacin. Esta actitud, sin embargo, slo manifiesta
una especie de abulia intelectual que contrasta con los empeos afanosos que
la doctrina jurdica, poltica y filosfica de varios siglos ha realizado para
postular principios que expliquen, justifiquen o fundamenten los actos guberna
tivos a los que nadie puede escapar, pero con cuya real o supuesta arbitrariedad
tampoco puede conformarse ningn hombre que tenga fe en la libertad y n
el Derecho, que es su primordial garanta. Nuestra postura filosfica ante
cualquier problema nunca ha sido el escepticismo sistemtico, y conscientes de
los graves escollos con que tropieza la labor dialctica tendiente a captar y ex
presar el concepto de soberana y sus modalidades esenciales, trataremos de
exponer nuestra opinin acerca de lo que implica el poder soberano, sin des
conocer que las ideas que informan nuestro pensamiento corren el riesgo de
aumcntar la equivocidad quc caracteriza su pretendida definicin.
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacin o pueblo en sentido sociolgico, como
grupo humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y pol
tica, creando al Derecho que a su vez da vida al Estado como. persona moral.
a diferencia de lo que ocurra con la antigua doctrina de la soberana" (El E"tado Democrtico
Moderno. Fondo de Cultura Eeonmica. Mxico, 1945, pp. 33 Y 34). .
383 "El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propIO
Jlder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rga
nos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la Constitucin (faculta?
latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos. La ruptura del orden consti
tucional es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, pennite que aflore
en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho cn
esos ca'sos y condici(}nes, segn se ver en su oportunidad. .
"Lo expuesto nos lJeva a la conclusin de que la soberania, una vez que el pueblo la eJer
ci, reside exelusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que
gobiernan" (Derecho CorlJ"titucional Mexicano. Edicin 1968, p. JO).
384 El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera:
"Si es necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana"I;0r
lgica que sea, no hay UI1 tomo de realidad positiva; que es una construecin de metafJ.5!ca
formal, curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que
hoy se halla en trance de perecer" (Soberana y Libertad, p. 77).
380 "La noein de 'soberana popular' --expresin, en el mejor de los casos, confusa
tIene que ser suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que
tiene como fuente generatriz a la misma commlidad nacional. Mediante tal
poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdico
poltica que se expresa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La auto
determinacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto distinto
de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el poder
que tiende a esta finalidad no -est sujeto a ninguna potestad extraa a la
comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella
est comprendido.
3B6
Por ello se afi.rma que el propio poder es soberano, en
cuanto que no est sometido interior o exteriormente a ninguno otro; puesto
que 10 soberano "designa un poder que no admite ninguno por encima de l;
una potencia que en la esfera donde est Hamada a ejercerse, no sustituye a
ninguna otra". 381
La autodeterminacin, que es la nota sustancial expresiva dd poder sobe
rano o soberana, en el fondo entraa la autolimitacin, pues si autodetermi
narse implica darse a s mismo una estructura jurdico-poltica, esta estructura,
que es normativa, supone como toda norma una limitacin, es decir, seala
miento de lmites. La autolimitacin, sin embargo, no es inmodificable, ya que
cuando la nacin decide autodeterminarse de diversa manera en el desem
peo de su poder soberano, cambia sus estructuras y, por ende, los lmites
que stas involucran.
Ya hemos recordado que se ha discutido por la doctrina si el poder sobe
rano pertenece a la nacin o corresponde al Estado, es decir, si hay una "so
berania popular o nacional" o una "soberana estatal", y si, bajo distintos ngu
los, la soberana se imputa tanto a la comunidad nacional como a la entidad
estatal. La soberana es un atributo del poder del Estado, de esa actuacin su
prema desarrollada dentro de la sociedad humana que supedita todo lo que
en ella existe, que subordina todos los dems poderes y actividades que se
desplieguen en su seno por los diversos entes individuales, sociales, jurdicos,
particulares o pblicos que componen a la colectividad o se encuentran dentro
concentrado sino al grupt> que ejerce el poder revolucionario, residual, constituyente, de
establecer una nueva Constitucin." (Teora y Realidad de la Organizacin Constitucional
Democrtica. Fon-<lo de Cultura Econmica. Mxico, p, 25.)
3&8 Estas aserciones deben interpretarse desde un punto de vista terico puro. En la reali
dad poltica la autodeterminacin no proviene di'ectamente de la nacin misma, en cuanto que
sta, por si sola, elabore el ordenamiento jurdico fundamental. En eJ mejor de los casos, sus
representan les, reunidos en una asamblea que se denomina "constituyente", lo formulan y a l
se aclhieren consciente y deliberadamente los grupos mayoritarios de la comunidad nacional,
legitimmdo[o, a pesar de la oposicin de las minadas. En otras situaciones histricamente da
das, es un grupo humano, encabezado por uno o va.rios "jefes", quienes, "en nombre" de la
nacin, crean la estJUctUl'a poltica mediante los ordellamientos generales -decretos- que
expiden. Estos ordenamiento.s asumen juridicidad merced al fenmeno de la legitimacin, es
d e ~ i r , a la adhesin consc.iente que respecto de ellos observa la mayora de los gobernados.
1;flentras la legitimacin no surja del conglomerado humano mayoritario de la comunidad na
ClOnal, o sea, en tanto que las mayoras no se adhieran o respalden por diferentes modos tales
ordenamientos, aqulla no puede considerarse organizada jurdicamente, sino por una voluntad
coactiva uniperS'Onal o pluripesonal. De ah que, en el mbito de la faeticidad, la autodetermi
nacin importa la legitimacin mencionada y no forzo,amente que la naci6n, iJor s mma, o
al travs de sus genuinos representantes, se d la organizacin poltieo.jurdica que le convenga.
3S7 Burdeau. Op. cit., p. 265.
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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de ella, debindose agregar que el Estado, como forma en que se estructura y
organiza un pueblo, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con Una
persoualidad jurdica y poltica sui-generis, se convierte en titular del poder so
berano, el cual, no obstante, permanece radicado real y socialmente en la na
cin. Para explicar estas consideraciones se debe recordar que la soberana es
nica, inalienable e indivisible, sin que, por ende, existan "dos" soberanas, a
saber, Una imputable al pueblo o nacin y otra al Estado. Conforme a esta pre
misa, el Estado es soberano como persoua jurdica en que el pueblo o la na
cin se ha organizado poltica y normativamente, residiendo su soberana en
su propio elemento humano. La soberana estatal, segn la tesis de la persona_
lidad del Estado que es la que adoptamos, se revela en la independencia de
ste frente a otros Estados en cuanto que ninguno de ellos debe intervenir en su
rgimen interior, el cual slo es esencialmente modificable o alterable por su mis
mo elemento humano que es el pueblo o la nacin, a los que corresponde la
potestad de autodeterminacin (soberana popular o nacional).
En situacin diferente se encuentra el poder pblico que desempea el
Estado al travs de sus rganos. Este poder no es soberano, puesto que se en.
cauza por el orden jurdico fundamental que no deriva de la entidad estatal,
sino que crea a sta como persona moral. El Estado bajo esta tesitura, no
puede modificar, sustituir o abolir los principios bsicos de diferente ndole en
que ese orden jurdico descansa, puesto que nace de l y se organiza y funciona
dentro de l, segn las normas implantadas por la capacidad autodeterminati_
va del pueblo o nacin. Este pensamiento comparte las consideraciones de
Duguit en cuanto afirma que: "La persona nacin es, en realidad, distinta
del Estado, es anterior a l; el Estado no puede existir sin una nacin y la nacin
puede subsistir sin Estado o cuando ste haya desaparecido. El Estado aparece
solamente cuando la nacin ha constituido uno o varios rganos de represen
tacin, cuando ha encargado a un hombre o a una colectividad, o a uno o a
otra, para desempear o para expresar su voluntad. Hay entonces entre la
nacin titular originaria de la soberana y sus representantes un verdadero
contrato de mandato. El Estado es, pues, la nacin soberana representada por
mandatarios responsables. Se dice que el Estado es el titular de la soberana y
esto se puede decir para facilitar el lenguaje, pero no es absolutamente exacto.
El titular de la soberana es la nacin persona."388
Conforme al pensamiento del ilustre ginebrino Juan Jacabo Rousseau la
soberana es la misma voluntad general" que reside en el pueblo o en la
J
na
cin y que constituye la fuente de la normacin jurdica,

la constitucional. Esa voluntad general entraa un poder de autodeterrnmaclOn
y autolimiracin, segn dijimos, 10 que implica que sobre eUa no existe
existir ninguna otra voluntad ajena. Ahora bien, como en el derecho pnmano
o fundamental se apuntan los fines del Estado, se crean sus rganos de go
bierno y se adscribe a stos una determinada rbita competencial, ese derecho
fige primaria e inviolablemente toda la actividad estatal. Por consiguiente, est.a
actividad, quc no es sino el poder pblico de imperio del Estado, est subordJ."
Trait de Droie Constitutionnel. Tomo 1, p. 607.
LA SOBERANA. EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO
nada a las normas constitucionales, las cuales, a su vez, emanan de la sobera
na que corresponde tericamente a la comunidad popular o nacional. Merced
a esta subordinacin se corrobora la diferencia que media entre soberana y
poder pblico, ya que, en tanto aqulla es fuente originaria del derecho prima
rio de un Estado, dicho poder se encauza bsicamente por tal derecho, sin
que vlidamente pueda rebasarlo o transgredirJo.
Comparte las anteriores ideas la distinguida maestra universitaria Aurora Ar
naiz Amigo, quicn sostiene que "Ni la potestad del Estado como poder. ni la
fuente de la soberana del pUl:blo como facultad, tiene en su aCl:pcin primera el
carcter negativo de lmites de competencias territoriales y jurdicas. Pues una y
otra son son atribuciones -suprema y constituyente la del pueblo, delegada y consti
tuida la del Eslado- creadoras originarias de la vida eomunal e institucional. El
soberano lo es por su propio derecho. El Estado por derecho otorgado en los l
mites de las atribuciones conferidas, que va a constituir la vida y organizacin ins
titucional. El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay
quienes a esta independencia la denominan soberana. Conflmdir la soberana del
pueblo con la pOleslad del Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la
terminologa poltica, sino al contenido sustantivo de esta cicncia.'389
La soberana popular o nacional es inalienable e indivisible. Es, segn el pensa
miento de Rosseau, la ''voluntad general", o sea, la voluntad de la nacin (pue
blo). Su inalienabilidad, conforme al ilustre ginebrino, resulta del pacto socia!
mismo. Suponer que la soberana pudiese ser enajenada, equivaldra a la elimina
cin del mismo soberano, es decir, del pueblo o nacin, sin que este hecho pueda
ni siquiera concebirse con validez. Su indivisibilidad, adems, deriva lgicamente
de su inalienabilidad, pues dividir la soberana significara enajenarla parcialmente.
39o
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implica
cin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la respuesta
de dos interrogaciones primordiales, a saber: la que estriba en determinar qu
389 Soberana y Potestad. Tomo r. pp. 107, 108 Y 109.
390 .T.J. Rosseau. El Contrato Social. Libro 11. El eoncepto de soberana elaborado por el ilustre gi
nebrino no se afecta en el mbito internacional toda vez que los pactos, convenios y diversas
organizaciones creados en l surgen de la decisin de los pases que en su concertacin y formaein
intervienen. A este respecto, las ideas que expone Leonel Pereznielo Castro confirman esta aprecia
cin, al sostener que los Estados desempean "nn doble nivel de funciones": a saber, las bsicas
que son las legislativas. judiciales y ejecutivas en cuyo ejereicio se manifiesta la soberana, y aque
llas en que dichas entidades deciden "eompartir funeiones con otros Estados en lo que atae a
cuestiones de inters internacional". (Cfr. "Revista Jurdica" de la Universidad Iberoamericana.
Nmero 25, 1995-1I, Pgs. 265-292).
En otras palabras, la potestad autodeterminativa que entraa la soberana tiene limitantes esen
ciales en el mbito econmico inlemacional merced a lo que se llama "globalizacin". que es fen
meno contemporneo que abarca a las "economas" de cada pas para integrarlas a un solo
Sistema regido por mltiples factores variables y hasta aleatorios o contingentes que suelen impac
tar a la situacin econmica dc los estados en el mbito internacional. Es evidente, por tanto, que
la autodeterminacin no debe entenderse como una faeultad in'estricta, toda vez que su ejercicio
Conducira a la sustraccin de los pases de la esfera econlnica mundial, hecho que generara
multitud de fenmenos nocivos y perjudiciales para el pas que se "sustraiga".
12. EL NACIMIENTO, LA CONTINUIDAD Y LA EXTINCION
DE LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO
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de Gobiernos, Ediciones de hl Facultad de Derecho, Mxico, Sir Jolm F..
La Doctdne di' la l'1l Oruie Inlemational el ses Dvelu}J}Jemcnts Rcents.
R. de C.. nm. 44, 193.
a) El reconocimiento de Estados
El reconocimiento de Estados, en su aceptacin ms correcta, sig
nifica admisin dentro de la familia de naciones. Significa que el
Estado que reconoce espera y confa que el Estado reconocido des
empee su justo y adecuado papel en la comunidad internacional y
significa al mismo tiempo que el Estado reconocido se considera apto
y capaz para desempear tal papel.
El problema que se presenta hoy da cuando surge un nuevo
Estado, con todos los atributos que asigna a estas personas corpora
das el derecho iuternacional, no existi antes del siglo XIX. Las Po
259
258
DERECHO INTERNACIONAL
tencias, previamente a esas fechas, o sea, desde la Paz de West:falia
tenan prcticamente una "personalidad originaria", que nadie les
disputaba. Se constituyeron a s mismo como un club exclusivo de
difcil admisin.
Las dificultades empezaron cuando formada ya una familia de
naciones -el famoso "concierto europeo", con la adicin de los Es
tados Unidos- vino el desmembramiento de las antiguas colonias
espaolas en Amrica y se empez a discutir su ingreso, como
Estados, en la sociedad internacional. Todava por esos tiempos
privaba el principio de legitimismo dinstico, que haca que se viera
con desagrado la presencia de naciones que se habn libertado de
su metrpoli.
La tcnica y la prctica principiaron simultneamente desde en
tonces a sealar ciertos requerimientos para que el nuevo miembro
pudiese ser aceptado con igualdad de derechos y obligaciones, Y a
insistir en que slo a travs de la aquiescencia del grupo, o de la
mayora de l, expresada a travs de un acto unilateral, el "recono
cimiento", podra considerarse que haba nacido legtimamente un
nuevo sujeto internacional. De otra manera, el nuevo ente careca de
personalidad jurdica internacional plena. "
La teora constitutiva y la declarativa del reconoctm7.enCo. Pues
bien, la circunstancia anterior, y el predominio de la doctrina posi
tiva hicieron posible la existencia de la llamada teora "constitutiv.a"
del reconocimiento de Estados, y la cl.1al sostiene que slo y exclu
sivamente por el reconocimiento un Estado se convierte ell Hna perso
na internacional Y en sujeto de derecho internacional. Los partidarios
de esta tesis no alcanzan a negar la existencia del Estado; nicamen
te indican que no existe la personalidad internacional si no media el
reconocimiento.
A esta teora se enIrenta la "declarativa" o sea aquella que afir
ma que el reconocimiento no trae a la vida jurdica a un Estado que
no exista antes, sino que, dondequiera. que un Estado existe con sus
atributos, se convierte en sujeto del derecho de gentes, sin que tenga
relevancia la voluntad de los otros Estados. El reconocimiento -di
. cen- no hace ms que "declarar" qu ha ocurrido el hecho del naci
miento del Estado.
Existen posturas intermedias, que tratan de reconciliar la nece
sidad social con la postura positiva, y afirman en va de transaccin
que el reconocimiento de Estados es declarativo en relacin con de
terminados derechos mnimos de existencia, pero constitutivo en rela
cin con derechos ms especficos de intercambio.
NACIMIENTO, CONTINUIDAD Y EXTINCIN
Sin embargo, la teora declarativa, que se presenta como ms
justa, no puede explicar por s sola el verdadero carcter del reco
nocimiento, que es un acto oomplejo. El reconocimiento de Estados
no es s610 hecho de entrar en relaciones diplomticas, ni tampoco
por ese acto puede declaTarse que algo tiene forma legal, cuando no
la tiene. Cualquier Potencia puede entablar relaciones polticas de
cualquier ndole, y ello no le otorga al nuevo ente el carcter de Es
tado o de sujeto del derecho internacional, por ms bnena voluntad
que tenga el pas que reconoce. Por contra, la prctica de la retro
actividad del reconocimiento lleva a la conclusin de que antes de
la "declaracin" ya podra existir la personalidad internacional, y
no hay entonces la necesidad de una doctrina que venga a sancionar
esos derechos y deberes que ya se tienen ab initio e independiente de
cualquier reconocimiento "declarativo".
Por ello resulta conveniente entender el reconocimiento de una
manera doble: como declaracin de un hecho y al mismo tiempo
como expresin de entrar en relaciones con la potencia reconocida, co
mo manifestacin de voluntad de tratar a la nueva entidad de una
manera determinada, pero sin que por ello se "constituya" el nuevo
Estado.
La discusin tan grande que se observa en esto del reconocimien
to de Estados es el trasplante, a este campo, de la vieja pugna entre
jusnaturalistas y positivistas, salpicada de matices intermedios. Es
en esta institucin donde se percibe en mayor grado la necesidad de
fundar previamente la naturaleza y la esencia del derecho de gentes
para llegar a afinnaciones concluyentes. De manera que los positi
vistas, al afirma;r que el Estado es la ltima ratio de los derechos
y deberes internacionales, se inclinan por lo general hacia la teora
constitutiva, en tanto que los o i ~ o s , que conceptan que el Estado
forma parte de una comunidad que determina los derechos y deberes
de sus miembros, son partidarios de la tesis declarativa. Es cierto
que algunos autores positivistas se muestran afectos a la teora decla
rativa, pero ello no es ms que la comprobacin de lo que hemos
explicado en las primeras pginas de este texto, o sea, que el positi
vismo presenta en ocasiones grandes e inexplicables inconsistencias.
Reconocimiento de Estados y reconocimiento de gobiernos. No
deben confundirse ambos reconocimientos, pues son actos por entero
distintos. El reconocimiento de Estados tiene que ver con el naci
miento, con el comienzo de la personalidad internacional, y con el
derecho a la existencia de esa corporacin poltica. En cambio, el reco
nocimiento de gobiernos es un asunto que se refiere a la sucesin de
260
;61
autoridades en el interior de un Estado, que nada a l t ~ r a su persona
lidad jurdica, la cual contina idntica.
El reconocimiento de Estados es el acto por el cua.l las dems
naciones miembros de la comunidad internacional se hacen sabedo
ras, para ciertos efectos, que ha surgido a la. vida internacional un
nuevo ente. El reconocimiento de gobiernos, por contra, es un acto
por el cual se da la conformidad para continuar las relaciones habi
tuales de intercambio con el nuevo rgimen., cuando este nuevo rgi
men ha surgido de una manera diferente a la sucesin pacfica y
normal de autoridades de un pas, de modo diverso a la sucesin
de gobiernos constitucionalmente establecida.
Reconocimiento de insurgencia, de beligerancia
b)
y de independencia
Estos conceptos no han sido tratados con la pureza debida en la
literatura internacional, y han originado confusiones frecuentes.
El reconocimiento de insurgencia es aquel que se concede a un
grupo que se ha levantado contra un gobierno en el interior de un Es
tado, y que ha organizado de cierto modo alguna forma de autori
dad poltica en el territorio que domina. Este tipo de reconocimiento
es peculiar a Amnca, por causa de la constante presencia de revo
luciones. Los efectos de este reconocimiento son, entre otros, impedir
que los insurgentes sean considerados como piratas o traidores, y
permitirles ser tratados como delincuentes polticos en caso de asilo,
a la vez que capacitarles legalmente para hacer la guerra civil, pero
exigindoles el cumplimiento de las normas del derecho de gentes en
la contienda. Faculta el reconocimiento de insurgencia a los otros
Estados a realizar tratos con la faccin insurgente, y a sta con aqu"
llos. Concede la posibilidad de designar agentes sin carcter diplo
mtico u observadores. Si triunfa la faccin rebelde, se le tendr como
gobierno, bien de facto, bien de jure. Si fracasa el movimiento, los
eompromisos adquiridos por tal faccin frente a Estados terceros se
disuelven, sin obligacin para el gobierno que logr reprimir la in
surgencia.
En algunos autores aparecen identificados reconocimiento de insur-.
gencia y reconocimiento de beligerancia, que son cosas diferentes.
Dicen que el reconocimiento de beligerancia viene a ser como una fase
o aspecto del de insurgencia, cuando se encuentra equilibrada la lucha
entre insurgentes y gobierno, y la balanza se empieza a inclinar alIado
de aqullos. Para ellos, el reconocimiento de insurgencia equivaldra
a la manifestacin de que empieza un movimiento revolucionario, y
el de beligerancia al hecho de que tal movimiento ha progresado favo
rablemente. Pero en estricto rigor tcnico, el reconocimiento de belige
rancia se refiere al caso de guerra entre dos o ms Estados, y para
los efectos de neutralidad, derechos de los beligerantes frente a ter
ceros, bloqueo, derechos de los nacionales de paises neutrales y dems
relativos. Existen, pues, distinciones bien marcadas entre ambos. En el
caso del primero, podra equiparrsele al reconocimiento de un go
bierno, e implica referencia a relaciones diplomticas o polticas. En
el segundo, slo aparecen la observancia de los derechos y los deberes
de la guerra y de la neutralidad.
El reconocimiento de independencia es una frmula ya en desuso
que estuvo en boga a principios del siglo XIX. En realidad, reconoci
miento de independencia y reconocimiento de Estados viene a ser la
misma cosa, pues se trata del nacimiento de un nuevo miembro inter
nacional. Cuando surgieron los nuevos pases de la Amrica Latina,
las Potencias usaron esa frmula para no desagradar a Espaa.
c) El reconocimiento de gobiernos
La cuestin del reconocimiento de facto y del reconocimiento de
jure. Algunas veces por ignorancia comn, y en otras ocasiones con
una perversa intencin, se ha hecho un deliberado oscurecimiento alre
dedor de estos dos trminos. Se trata de hacer una distincin no justi
ficada entre los dos tipos de reconocimiento, sin que exista base para
ello.
En realidad, reconocimiento de jure y reconocimiento de Jacto
son expresiones elpticas, pues se trata en el fondo del reconocimiento
de un gobierno de lacto o de un gobierno de ju,re. Los qne son de
facto o de jure son los gobiernos, no el reconocimiento.
Un gobierno de facto es, en trminos generales, un gobierno ile
gtimo, que ha arribado al poder por algn medio diferente a la
sucesin constitucional. Tambin un gobierno usurpador debe ser con
siderado de facto. Pero se asemeja mucho a un gobierno legtimo, y
a veces tiene ms consistencia y ms autoridad que el de jure. Las
caractersticas principales de un gobierno de facto es que se mantie
ne a s mismo, que ha expulsado a las autoridades legtimamente
constituidas del asiento de su poder y de las oficinas pblicas, y que
mientras existe, debe ser obedecido por los ciudadanos. Las obliga
ciones que a nombre del pas contraiga un gobierno de Jacto son
respetadas por el gobierno de jure, si ste se restablecc.
263
262 DERECHO INTERNACIONAL
Pero esta calificativa no tiene ningn valor tcnico en lo que se
refiere al reconocimiento, en particular, a la fase ms importante
del mismo, que es la continuidad o el rompimiento de relaciones di
plomticas. Ni tampoco debe tener una significacin especial, pues
todos los pases, en alguna poca de su existencia, han comportado
gobiernos de facto, sin que por ello haya padecido su integridad poli.
tica o su continuidad como Estados.
La doctrina no establece ciertamente ninguna diferencia entre un
gobierno de facto y uno de jure en lo que se refiere a la capacidad
para representar al pas. (Vase SEPLVEDA, op. cit., pp. 1.3.25.)
Basta con que ese gobierno controle los servicios pblicos y realice
las funciones usuales de la autoridad.
Pero la prctica internacional, sobre todo la de las grandes po
tencias, se ha encargado de pervertir el lenguaje, trayendo al campo
de las relaciones internacionales, los vocablos "reconocimiento de
facto" y "reconocimiento de jure". Henry CLAY fue el primero que
emple esta indebida expresin, en 1816. El primer ministro brit
nico CANNING, lo us tambin en 1822, en el caso de la independen
cia de los pases de la Amrica Latina, buscando no desagradar a
Espaa, y denotando con ello un intercambio limitado de relaciones
diplomticas. Pese a estas distinciones, hay razn para afirmar que
durante todo el siglo XIX, reconocimiento de facto y reconocimiento
de jure, no obstante lo inapropiado de esta distincin, fueron una y
la misma cosa. No as en el siglo xx. El presidente Wilson tuvo el
raro mrito de establecer una pretendida diferencia entre un recono
cimiento y otro, indicando que con el de facto no se contraan com
promisos, y podra retirarse sin responsabilidad y sin ofender la opi.--_
nin pblica. Posteriormente a Wilson se emple esa divergencia para
obtener ventajas o exigir condiciones.
Despus de esas fechas, y sobre todo en el caso del reconoci
miento del gobierno sovitico, se utiliz en numerosas ocasiones el
reconocimiento de [acto, seguido un tiempo despus por el de jure,
aun cuando se trataba de exactamente las mismas autoridades, y sin
que hubiere sucedido nada en el intervalo que pareciera un cambio
de situacin. No existe, pues, ninguna diferencia tcnica entre ambos
vocablos, y parece conveniente expulsar la distincin del campo in
ternacional, para evitar que se obtengan ventajas indebidas o regateos
polticos ilegales.
Los efectos del reconocimiento de gobiernos. En realidad, los
efectos del reconocimiento deben estudiarse a la inversa, para exami,
nar las consecuencias del no reconocimiento, pues es ste la faceta
ms importante y ambos se encuentran fuertemente ligados.
La prctica internacional de los ltimos tiempo revela que el no
reconocimiento ha producido slo efectos importantes en lo poltico,
y que resulta favorecida la regla de que es deseable la continui.
dad de Telaciones con el nuevo gobierno, aunque no est reconocido
de varios paises, pues es ah donde se han exteriorizado en grado
mayor.
Inmunidad a la jurisdiccin. Con slo contadas excepciones, se
ha mantenido en los tribunales internacionales la regla de que un
gobierno no reconocido es inmune a la jurisdiccin extranjera, esto
es, que no puede ser demandado en juicio. As, los casos Underhill
vs. Hemndez (1897); el del Cagara (1919), el de Wolfsohn (192.3);
el de Nankivel y otros vs. Omsk Russian Covernment (192.3). Igual.
mente el clebre caso de Banque de France vs. Equitable Trust Co.
(1929), yel ms reciente del Arantzazu Mend (19.39). Todos ellos
han venido a confirmar el principio de que las autoridades no reco
nocidas deben ser, en los tribunales de otro Estado, objeto de un
tratamiento similar al que reciben los regmenes reconocidos, cuando
se les demanda a pesar del no reconocimiento. Ahora bien, resulta
conveniente mencionar que en los tiempos modernos la inmunidad a
la jurisdiccin de un gobierno extranjero, reconocido o no, es una
materia muy debatida.
Capacidad para demandar en juicio. En cambio, al ocurrir los
representantes de un gobierno no reconocido ante un tribunal extran.
jera para demandar no siempre se les ha reconocido capacidad para
ello, y slo hasta en los ltimos tiempos se ha abierto paso la ten
dencia de que el rgimen sin reconocimiento puede actuar en juicio
prra salvar el patrimonio del Estado al que representa. La diferencia
de criterio entre la inmunidad a la jurisdiccin y la capacidad para
ocunir en juicio como actor se debe a que en el primer caso es de
elemental cortesa y equidad quo se permita a alguien defenderse
cuando se le demanda, en tanto que en el segundo molesta que unas
autoriclades con las que no se llevan relaciones y que en ocasiones
desagradan aprovechen los rganos judiciales del Estado para obtener
condena contra un connacional. Esto resulta un factor psicolgico de
la mayor importancia. '.
La llamada "doctrina Lord ELDON", consignada en la resolucin
del ?aso Cit')" of Beme vs. Barde of England (1804) fue el punto de
partIda para negar a un rgimen no reconocido la capaciclad para
265
comparecer como actor en tribunales de otro Estado. No vali si
quiera que en 1870 se resolviera un clebre asunto, el Shappire, por
el cual se acept que la Tercera Repblica Francesa, cuyas autorida-
des no estaban reconocidas por los Estados Unidos, continuaran un
juicio iniciado por Napolen lII.
La presencia del rgimen sovitico despus de la revolucin de
octubre, que permaneci sin reconocimiento por varios aos, fue cau-
sa de que se ahondara ms el principio de Lord ELDON, pues en va-
rias naciones, simultneamente, se les neg el derecho de entablar
juicios, crendose abundante jurisprudencia. Fue menester que algu.
nos destacados jueces norteamericanos (como Cardozo, Goddard y
Hand) se enfrentaran con valenta a la opinin pblica para que se
a-dmitiese al gobierno extranjero no reconocido, ante el tribunal, de
duciendo acciones. Es que en la mayora de los casos se confunde
una materia poltica -el reconocimiento- de gran contenido emocio-
nal, con una jurdica, como es el simple hecho de comprobar si existe
o no el actor como gobierno en el Estado donde tiene asiento.
Validez de leyes y actos del gobierno no reconocido. En este
campo es donde ha existido mayor confusin y anarqua. Se debe ello
en parte a que los asuntos revisten complicaciones jurdicas fuera del
alcance comn de los jueces y autoridades administrativas.
Puede observarse que no se siguieron normas adecuadas para
resolver los conflictos que surgieron, y que los juzgadores se dejaron
llevar ms por la pasin que por el sentido comn.
En los tribunales norteamericanos y europeos en donde se exa
min la cuestin de la validez de los actos y decretos del gobierno
soviet prevaleci el criterio de que debieran ignorarse talcs actos-z
por provenir de un rgimen desafecto, que persegua-una polUca-
ominosa para el orden tradicional establecido. Por ejemplo, en el
caso de James (1924), el juez Cardozo sostuvo que una empresa rusa
disuelta por los bolcheviques continuaba existiendo. En el asunto
Stoddara' (1925) tampoco se reconoci validez a la legislacin bol
chevique, y en el caso Petrogradsky se lleg a afirmar que los de-
cretos soviticos de expropiacin ni siquiera eran leyes en la propia
Rusia.
Hacia 1933 pudo notarse un importante cambio de frente. En, el
caso Salimoll vs. Standard Gil o/ New York se admiti que "el no
reconocim.iento no constituye motivo para considerar sin efecto legal
las leyes de un gobierno no reconocido, que rige por la fuerza".
Pero en Europa los tribunales actuaron mucho ms conservado
ramente, pues sin excepcin sostuvieron la falta de validez de los
decretos rusos de expropiacin, negando que se hubiese efectuado
legalmente alguna transmisin de bienes por virtud de tales decretos.
Por ejemplo, el famoso caso Luther vs. Sagor & Co. (1921), resuel-
to en Inglaterra, es evidencia de que no se admita la validez de las
leyes rusas, pero a la vez, en cuanto oper el reconocimiento de la
Gran Bretaa a las autoridades soviticas, se retrotrajo el efecto de
este acto y concluy el asunto dando valor a la accin intentada por
los bolcheviques. Es este clebre caso uno de los ms empleados para
demostrar la retroactividad del reconocimiento.
En Francia, en el asunto Heritiers Bounatian vs. Socit OpJrg
(1924), se expres que los decretos rusos de expropiacin deban
ser asimilados a la substraccin fraudulenta de la cosa ajena, y que
no eran sino meros actos de usurpacin y violencia. Igualmente en
ItaHa, aunque con menos pasin, en el caso Noms vs. Federazione
Maritima Garibaldi (1923).
Sealan varios autores M., The Application 01 Foreign
Laws and the Exception 01 Plblzc Order, A. J. 1. 1. 21 (1927),
p. 252 YLIPSTEIN, K., Recognition 01 Governments and the Application
01 Foreign Laws, Transaction,) of the Grotius Society, NQ 35, 1949,
pp. 157-188) que los conflictos en relacin a la fuerza de los actos y
leyes del gobierno soviet durante la poca que no estuvo reconocido
debieron resolverse de una manera adecuada y elegante, no examinan-
do si el gobierno estaba o no reconocido, sino investigando si tales de.
cretos pudieron aplicarse por el tribunal por estar o no de acuerdo
con la regla de orden pblico. Es decir, en todos esos casos hubiera
bastado con una correcta formulacin del principio de orden pblico,
en lugar de crear un sentimiento de animosidad, que a nada condu-
Ca. La sana regla del orden pblico se aplica cotidianamente por
los tribunales de lo:; Estados en relacin con actos y leyes de gobier-
nos legtimos a los que en muchas ocasiones no se les d,a efecto por
chocar con el orden pblico domstico y no surge de ah ninguna
friccin. Por tal circunstancia se concluye que deben minimizarse los
efectos del no reconocimiento.
y si los tribunales, ms capacitados tcnicamente para resolver
todas esas cuestiones, se han apartado del sentido comn, las autori.
administrativas, en los casos de actos y documentos que pro.
de un gobierno no reconocido, han actuado de una manera
Incomprensible.
. Por una parte, el aspecto ms visible del reconocimiento de go-
hIernos es la continuidad de relaciones diplomticas. Por la otra, la
costumbre tradicional ha establecido que para que en un Estado tenga
267
266 DERECHO INTERNAClNAL
valor un documento que proviene del extranjero ha de venir auten
ticado por las autoridades consulares o diplomticas de ese Estado
acreditadas en tal pas extranjero. Como por virtud del no reconoci
miento no se mantienen relaciones diplomticas, resulta que el efecto
ms evidente es que los documentos expedidos por el rgimen no
reconocido no pueden hacerse valer ante el gobierno que no reconoce.
De manera que en lo que se refiere al estatuto personal de los indio
viduos resultan por ello autnticos despropsitos, pues la defuncin
no legalizada sera ilcita, el nacimiento no autenticado sera ilegal,
y muchos otros actos del estado civil se tendran por no ocurridos.
Lo curioso del caso es que en la prctica internacional corriente
s se da efecto a los certificados del estado civil de las personas que
provienen de gobiernos no reconocidos, pero sujetndose una serie
de complicaciones procesales que no tienen sentido, y aceptando que
los funcionarios diplomticos y consulares de terceros pases den la
autenticacin del caso.
Ello revela que se han exagerado en la prctica de los Estados
los efectos del no reconocimiento y que, en estricto rigor tcnico, la
necesidad universal del orden y de la estabilidad jurdica determinan
que se d valor a los actos de los regmenes no reconocidos, por
lo que de ah se deriva la conveniencia de continuar manteniendo
relaciones con un pas donde ha sobrevenido un cambio de gobierno,
a cuyas autoridades no se reconoce. Es decir, la regla debiera ser el
mantenimiento constante de tales relaciones, en bien de la conviven
cia internacional pacfica.
La doctrina de Acto del Estado. La teora del "Acto del Estado"
tiene que ver al mismo tiempo con el problema de la presencia de un
gobierno no reconocido, con el de las inmunidades de los Estados
ante tribunales extranjeros, y con la cuestin de las ocupaciones de
propiedad de ciudadanos extranjeros por los gobiernos. Conviene men
cionar sus elementos esenciales, ya que complementa el estudio de los
efectos del no reconocimiento.
La doctrina de Acto del Estado, en su aspecto fundamental, se aplica
a la validez, en foro domstico, de actos y decretos de un gobierno no
reconocido, por ms que tambin puede aplicarse en casos de expro
piacin o confiscacin por un rgimen extranjero con el que se tienen
relaciones normales.
La doctrina de Acto del Estado consiste fundamentalmente en que
los tribunales de un pas no debieran conocer de actos del gobierno
de otra nacin, realizados dentro de su propio territorio, por ms que
afecten a los nacionales del pas del tribunal, aun cuando pueden ir
contra el orden pblico del foro, o se encuentre que de alguna manera
violan al derecho de gentes que se presume existente.
Debe advertirse que esta teora es eminentemente norteamericana,
y ha surgido porque los tribunales han pretendido ejercer una funcin
que normalmente corresponde al Ejecutivo, o sea, la de determinar el
alcance de las relaciones con otros gobiernos.
La tesis de Acto del Estado se haba venido aplicando con ms o
menos consistencia, desde el siglo XIX, por los tribunales norteameri.
canos, y pueden citarse los casos de Underhill vs. Hernndez, ya men
cionado (65 Fed. 577, 570, 1895); Oetjen vs. Central Leathcr Co.
(246 U. S. 297, 1917); Ricaud vs. Central Metals Co. Ltd. t246 U. S.,
1917); Terrazas vs. Donahue (275 S. W. 297, Texas, 1925); Ca. Mi.
nera Ignacio Rodrguez Ramos vs. American Mctals Co. (275, S. W.,
388, Texas, 1925), y otros ms, y puede decirse que, en principio, se
reconoca que no son justiciables las leyes y actos de un gobierno o
rgimen extranjero, aunque no estuviera reconocido.
No obstante eso, volvi a renacer con alboroto la doctrina de Acto
del Estado en ocasin a las ocupaciones cubanas de propiedades norte.
americanas. Fue el clebre caso de Sabbatino (Banco Nacional de
Cuba vs. Sabbatino) (84 Supo Ct. 923, 1964) el que encendi la pol
mica. Se trataba, en esencia, de examinar una reclamacin del Banco
Nacional de Cuba contra el sndico de una compaa poseda por nor
teamericanos, la Compaa Azucarera Vertientes.Camagey de Cuba
(CAV), por el precio del azcar vendida por ella a unos comisionistas
de Nueva York, sacada de Cuba en los momentos en que Castro nacio
nalizaba a esa empresa. Los comisionistas, Farrar, Whitlock, aceptaron
que el Banco para el Comercio Exterior de Cuba apareciera como ven.
dedor substituto del azcar, y bajo este entendimiento, esta ltima ins
titucin transfiri los documentos al Banco Nacional de Cuba. Farral'.
Whitlock, en lugar de pagar a este ltimo, retuvieron los fondos, c o ~
intencin de liberarse pagando a CAV. Sabbatino aleg que los decre
tos de expropiacin violaban el derecho internacional. Banco Nacional,
en la rplica, sostuvo la teora de Acto de Estado.
El Tribunal Federal de Distrito fall en favor de Sabbatino; el
Banco Nacional apel ante el Segundo Tribunal de Apelaciones (307
F. 2d 84,5 CCA 2, 1962) el cual resolvi confirmar la sentencia del
inferior, manteniendo que la tesis se aplicaba slo como excepcin, y
que en la especie resultaba vlida, puesto que el Departamento de
Estado no haba formulado oposicin.
Recurri el Banco Nacional ante la Corte Suprema, por va de
certiorari. En el juicio aparecieron aliados de uno y otro bando. El
(:iR

Departamento de Justicia, en representacin del Departamento de Esta-
do, en favor del Banco Nacional, como amicus curie, alegando que no
proceda la excepcin. La rama norteamericana de la International
Law Associaion, la Barra de New York y la American Bar Association
sostuvieron que no era aplicable la doctrina de Acto de Estado. La
Corte Suprema fall manteniendo la Doctrina (Banco Nacional de
Cuba VS. Sabbatino, 84 Supo Cl. 923, 936 n. 19, 1964).
En otro caso fallado recientemente (First Natiohal City Bank vs.
Banco Nacional de Cuba) en la Corte Suprema de Estados Unidos, se
confirm de nuevo la doctrina de Acto de Estado.
La consecuencia neta de todo esto es que el poder judicial admite
que debe deferencia al Ejecutivo en la conduccin de las relaciones
exteriores, y es un dato m's en favor de la tesis de que el no recono-
cimiento produce cada vez menos efectos.
Las doctrinas del reconocimiento de gobiernos. Es interesante
sealar que todas las doctrinas relativas al reconocimiento de go-
biernos se han producido en Amrica. Se habla de cuatro doctrinas
cardinales del reconocimiento: la de JEFFERSON, la de TOBAR, la lla-
mada de WILSON y la doctrina ESTRADA.
La doctrina JEFFERSON. En 1792, y frente a la situacin poltica
de la Francia de la Asamblea Constituyente, el estadista norteameri-
cano expres, al instruir a Morris para que reconociera al nuevo
rgimen republicano, "un gobierno legtimo es aquel creado por la
voluntad de la nacin substancialmente declarada". En otra ocasin
dijo: "la voluntad de la nacin es la nica cuestin esencial a consi"
derar". Al existir un gobierno que recibe el asentimiento de la pobla-
cin, debe ser reconocido de acuerdo con la tesis de JEFFERSON, sin
considerar la cuestin de la legitimidad. Por ello resulta una teora
enderezada contra el principio de la legitimidad dinstica.
Durante varias dcadas, es decir, hasta 1866, ese fue el criterio
que anim la poltica de reconocimiento de los Estados Unidos. Pero
a poco este pas empez a exigir un requisito no comprendido en la
tesis original: el de la efectividad del nuevo rgimen. y todava ms
tarde, y alegando que ello estaba implcito en la doctrina de 1EFFER-
SON, exigieron tambin el requerimiento del "deseo y capacidad del
nuevo gobierno para cumplir sus obligaciones internacionales", con
lo que hubo ya un divorcio definitivo con la postura romntica y
democrtica del patricio norteamericano. El gobierno del general Daz
en Mxico, en 1877, fUe objeto de ese escrutinio no comprendido en
la teora jefiersoniana.
La doctrina TOBAR. Esta frmula, que representa una vuelta a
la teora europea de la fue expuesta en 1907 par el ecua
toriano Carlos TOBAR, quien recomendaba que no se reconocieran
gobiernos surgidos de revoluciones. Ms tarde, y en ocasin al Tra
tado General de Paz y Amistad, de 1907, entre varios pases centro-
americanos, se adopt ms o menos la frmula de TOBAR, difiriendo
el reconocimiento slo hasta que "la representacin del pueblo libre
mente electa no haya organizado al pas en forma constitucional".
En la prctica no surti ningn efecto la tesis de TOBAR, a pesar de
los principios humanitarios que se dice la animaban para prevenir
desrdenes intestinos.
La doctrina de WILSON. Esta doctrina est contenida en un c
lebre discurso del presidente Woodrow WILSON, del 11 de marzo
de 1913, en Mobile. Es, en realidad, slo una versin de la tesis de
TOBAR, pues ah sostuvo que no se otorgara a reg-
menes emanados de una revolucin. Su punto de vista representa el
regreso al legitimismo constitucional. \
En ninguna de las ocasiones en que el gobierno de los Estados
Unidos aplic al reconocimiento la famosa doctrina WILSON pudo ob
servarse algn resultado satisfactorio. Por el contrario, la puesta en
prctica de la frmula del presidente norteamericano se tradujo slo
en hostilidad y resentimiento.
La doctrina ESTRADA. Ciertamente, resulta crptica la llamada
frmula ESTRADA de reconocimiento de gobiernos, contenida en un
comunicado que el enigmtico canciller mexicano entreg a la pren-
sa el 27 de septiembre de 1930. Ah dijo: "Despus de un estudio
muy atento sobre la materia, el Gobierno de Mxico ha transmitido
instrucciones a sus ministros o encargados de negocios en los pasc",
afectados por las recientes crisis polticas, hacindoles conocer que
Mxico no se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, por
que considera que sta es una prctica denigrante que, sobre herir
la soberana de otras naciones, eoloca a stas en el caso de que sus
asuntos interiores puedan ser calificados, en cualquier sentido, por
otros gobiernos quienes de hecho asumen una actitud de crtica al
decidir, favorable o desfavorablemente, sobre la capacidad legal de
regmenes extranjeros. En consecuencia, el Gobierno de Mxico se li-
m.ita a o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes
dlplomatlcos y a continuar aceptando, cuando tambin lo considere
procedente, a los similares agentes diplomticos que las naciones res"
pectivas tengan acreditados en Mxico, sin calificar, ni precipitada"
mente ni a posteriori, el derecho que tengan las naciones extranjeras
para aceptar, mantener o substituir a sus gobiernos o autoridades.
Naturalmente, en cuanto a las frmulas habituales para acreditar y
recibir agentes y canjear cartas autgrafas de Jefes de Estado y Can.
cilleras, continuar usando las mismas que hasta ahora, aceptadas
por el Derecho Internacional y el Derecho Diplomtico."
La Doctrina ESTRADA ha sido interpretada de varias maneras dife
rentes, todas ellas a conveniencia de quien la emplea. As, ha sido
concebida por unos como una forma de reconocimiento tcito. Para
otros la versin correcta es que significa una continuidad de relaciones
con el Estado, no con su gobierno. Una interpretacin romntica, pero
que no ha entrado al fondo de la doctrina, la seala como el nico sis-
tema capaz de salvaguardar la soberana esencial de todos los Estados.
Ninguna de estas interpretaciones satisface, ni menos en el momento
de la aplicacin de la doctrina. Analizando cuidadosamente la Doc-
trina ESTRADA, puede observarse que detrs de la fraseologa vaga y
barroca, no hay ningn demento nuevo, pues confunde al reconoci
miento con uno de sus efectos ms notables, que es el mantenimiento
o la reanudacin de relaciones diplomticas, esto es, torna al todo por
una de sus partes principales:
Empero, en el trasfondo de la Doctrina ESTRADA laten muchas cosas
que se desprenden del mismo texto, en su parte introductoria, que es la
ms fuerte y la ms propia de Estrada y adems la que realmente
salva a la doctrina. Primero que nada, representa una protesta del go-
bierno a Mxico contra la prctica viciosa a el reconocimiento de un
nuevo gobierno como medio para obtener otro pas ciertas ventajas
unilaterales indebidas, o como un acto intervencionista en los asuntos
internos de un pas latinoamericano. Constituye una reaccin ostensi
ble contra la posicin intervencionista del gobierno norteamericano
en los asuntos de la Amrica Latina. Debe entenderse como una con
dena del programa de reconocimientos del Presidente WILSON. Puede
interpretarse asimismo como una renuncia pblica y generosa de Mxi
co para ejercer el reconocimiento en demrito de otros pases y en su
mejor expresin, debe entenderse. como la manifestacin de la no inter-
vencin en los asuntos de otros Estados, y en este sentido es como se la
entiende generalmente en la literatura internacional. Podra agregarse
tambin que debe considerrsele como un intento de poltica interna-
cional nueva., propia e independiente del gobierno de Mxico, como un
nuevo sendero en busca de soluciones ms justas en las relaciones
internacionales.
Como quiera que sea, la Doctrina ESTRADA fue bien recibida en
muchos sectores, y oblig a los Estados Unidos a variar en Latino-
NACIMIENTO, CONTINlJIDAD y EXTINCIN 271
amrica su poltica de reconocimientos y a buscar mtodos mejores y
ms de acuerdo con la sensibilidad de los pases del Hemisferio Occi
dental. La Resolucin XXXV de la IX Conferencia de Estados Ameri-
canos, en Bogot, de 1948, y por la cual se declar deseable la conti-
nuidad de relaciones diplomticas en caso de gobiernos revolucionarios,
y se condena el regateo poltico en el reconocimiento, constituye un
excelente corolario de la Doctrina ESTRADA, a la que le proporciona
un contenido del que aparentemente careca.
La colectivizacin del reconomento de gobiernos. En los lti
mos tiempos se ha venido abriendo paso una nueva forma de recono-
cimiento de gobiernos que aparentemente elimina las desventajas e
injusticias del reconocimiento individua[ y extrae de la institucin
una huena parte de la poltica que la satura. Esta manera de recono-
<:;er se nombra genricamente "reconocimiento colectivql', pero es po-
sible advertir matices y variantes, que permiten varios grados
en el proceso.
Por reconocimiento colectivo se entiende en la prctica lo opuesto
a reconocimiento individual por cada Estado, esto es, se engloban en
esta denominacin todas las diferentes formas de accin conjunta de
dos o ms naciones, al reconocer a un rgimen nuevo. As podra ha-
blarse del reconocimiento consultado, del concertado, del simultneo
o conjunto del reconocimiento colectivo propiamente dicho.
El reconocimiento consultado tiene lugar cuando cada Estado, con
servando su libertad para reconocer o no, acta conjuntamente con
otros, obteniendo e intercambiando toda la in{onnacin posible acerca
de la forma en que lleg el nuevo rgimen al poder. Se emple esta
manera de reconocer de 1942 a 1947, en el Continente Americano,
y arranca de la famosa Resolucin XXII del Comit Consultivo de
Emergencia para la defensa Poltica del Hemisferio, del 24., de di-
ciembre de 1942. Fue utilizado en el caso del gobierno revolucionario
de Gualberto Villarroel, en Bolivia, en el que despus de una consul-
ta entre varios gobiernos americanos, stos resolvieron no otorgarle
el ,reconocimiento. Tambin fue empleado en el caso del golpe de
Estado que puso al grupo peronista en el poder, en la Argentina,
en 1945. Igualmente, se emple la consulta en el reconocimiento de un
rgimen revolucionario del Ecuador, en 1944, y en Hait y Bolivia,
en 1946, a.s como en Nicaragua, en 1947,
La consulta en el reconocimiento representa evidentemente un pro-
greso con respecto al reconocimiento individual. Permite decidir una
cuestin delicada con mejores elementos de juicio. Modera los apeti.
tos de los Estados, pues saldran a luz sus manej os al efectuarse el
272
:73
cambio de informaciones. Pero no resuelve del todo los gra\-es proble.
mas que causa el reconocimiento individual.
El reconocimiento concertado representa una etapa ms comple-
ta y adecuada. En este grado no slo existe el perodo informativo
o de consulta, sino que, como consecuencia de la informacin, se
produce un consenso general obligatorio, la determinacin de una con
ducta a observar. La accin de los Estados, si no es conjunta, es por
lo menos paralela. Supone este procedimiento una asamblea o reunin
de Estados, en donde se produce la accin organizada. As por ejem.
plo, podra citarse el caso de Paraguay y de Bolivia, despus de la
Guerra del Chaco, en 1936, cuyos gobiernos fueron reconocidos tras
de que la Conferencia de Consolidacin de la Paz en Buenos Aires, se
pronunci en el sentido de otorgar el reconocimiento. Ejemplo similar
est constituido por las Conferencias de Niagara Falls, en 1947, y de
Washington, en 1915, para tratar la cuestin del gobierno de jacto en
Mxico. En la segunda se recomend el reconocimiento del rgimen
de Carranza, el que se otorg das despus por los pases conferencian-
tes, pero lo fue de jacto. Las Conferencias de Cannes y de Gnova, en
donde se estudi el problema del gobierno bolchevique de jacto, son
tambin muestra de accin concertada, en el reconocimiento. Un lti-
mo ejemplo est en el reconocimiento al Gobierno Provisional de Var-
sovia, por Gran Bretaa, los Estados Unidos y Rusia, concertado en
las conferencias de Crimea y Potsdam en 1945.
Los mritos del reconocimiento concertado se hacen ms visibles
en el caso de un grupo de Estados prximos geogrficamente entre s,
o regionalmente integrados.
El reconocimiento simultneo y el conjunto participan de las mis-
mas caractersticas. Se extiende el reconocimiento al mismo tiempo,
en una misma fecha, bien sea por cada Estado, actuando individual-
mente, en cuyo caso se tiene el simultneo, bien por varios Estados en
forma general, en donde se produce el conjunto. Ejemplos de este tipo
son el reconocimiento del gobierno de Saavedra, en Bolivia, en 1921,
concedido simultneamente por los Estados Unidos, Brasil y Argen-
tina el 9 de febrero de ese ao; el reconocimiento dado al rgimen dc
Villarroel, el 23 de junio de 1944, en operacin de la Resolucin
XXII, por varios Estados americanos, y el concedido a Monlai Bafid,
en Marruecos, por las potencias signatarias del Acta de Algeciras. Slo
en bloques de Estados que guardan cierta homogeneidad poltica es
factible la prctica de este tipo de reconocimiento.
El reconocimiento colectivo significara el grado ms perfecto de
la evolucin. Por reconocimiento colectivo en sentido estricto debe
entenderse aqul que se practica por la comunidad de Estados en su
totalidad, a travs de un organismo internacional que la represente
al efecto. Constituye, pues, una centralizacin de funciones en un
rgano adecuado.
A veces se confunde el reconocimiento de un gobierno con la
cuestin de aceptacin del Estado de que se trata en un rgano u or-
ganismo internacional, pero esos son problemas distintos. Es proble-
mtico que en las circunstancias actuales pueda alcanzarse ese ideal
de perfeccin, pues la comunidad internacional no est an madura
para aceptar la accin colectiva en el reconocimiento de gobiernos.
No est an bien precisado si la membresa o la organizacin in
ternacional o a cualquiera de sus organismos corresponde de pleno
derecho al Estado, cualquiera que sea el gobierno que comporte, est
reconocido o no. Los frecuentes problemas en los casos de China roja,
y de algunos otros pases en donde han surgido gobiernos de facto
lleva a la conclusin de que hay necesidad de regular debidamente la
materia de la representacin de un Estado ante organizaciones inter-
nacionales.
El asunto de la admisin de la Repblica Popular China a las
Naciones Unidas, o sea, en ltima instancia un asunto de reconoci
miento por la organizacin internacional, revela palpablemente el
atraso en que se encuentra la institucin del reconocimiento.
pus de 21 aos de forcejeo fue posible obtener la necesaria
para que la Asamblea General resolviera sobre la admisin del rgi- '
men de Mao, esto es, de la enorme Repblica Popular China, en el
seno de Naciones Unidas y sus rganos y organismos. Ella fue ad
mitida en octubre de 1971, y, por fortuna, la votacin se present de tal
manera que se excluy prcticamente a Taiwan de Chiang Kai Shek.
La admisin en la Asamblea General trajo consigo el establecimiento
de relaciones bilaterales con el resto de pases que an no mantenan
intercambio con China popular.
Otro asunto que ilustra sobre las deficiencias del recononiento
es el de la Repblica Democrtica Alemana. Al fin, despus de una
lucha diplomtica desde 1945, la Repblica Federal de Alemania fue
admitida simultneamente con la Repblica Democrtica Altmana,
y, por consiguiente, ello trajo consigo el establecimiento de rela ciones
con un enorme nmero de paises que se haban abstenido de entrar
en intercambio con la Repblica Democrtica debido a la doctrina
Hallstein, que estableca que cualquier pas que mantuviera nlacio.
nes con Alemania Oriental entrara en la lista negra alemana, esto es,
ella rompera las relaciones diplomticas, de comercio y dems COIl ellos.
Sin embargo, estos dos casos ilustran de que ha habido peqneos
avances en los aspectos ticos del reconocimiento de gobiernos, o sea
del mantenimiento de relaciones con regmenes reconocidos slo por
una minora de Estados.
El avance rudimentario que se observa en el proceso de la colec-
tivizacin de reconocimiento determina la bsqueda de normas ade-
cuadas para el reconocimiento individual, para el propsito de que
ste deje de ser una causa pertinaz de friccin internacional. La regla
ms aconsejable, en el estadio actual de desarrollo de la colectividad
internacional, es la continuidad de relaciones internacionales en el
caso en que surjan gobiernos revolucionarios o en los que no se ha
observado la regla de la sncesin nOlmal. Este antomatismo de rela-
ciones es lo que se desprende de las doctrinas y de la prctica inter-
nacional mejor intencionada, y es lo que efectivamente ha producido
los resultados ms satisfactorios y ms de acnerdo con el espritu de
concordia internacional.
d) La extincin de la personalidad internacional del Estado
BIBLIOGRAFIA
BATY, Th., The Obligation 01 E:r.tinct States, Yale Law JournaI (1926), vol. XXXY.-
FEILCHENFELD, E. R., Public Debts and State Succession, New York, MacMiIlan, 1931.-
JONES, Mervin, State Srccession in che Matter 01 Treaties, B. Y. 1. L., 1947, vol. XXIV,
pp. 36Q-375.-RuBER, Max, Die Staatensuccession, 1898, Leipzig.--O'CONl'iEl.L, D_ P., The
Law 01 State Succession, Cambridge University Press, 1956.-WESTLAKE, J.. Tile Colleeted
Papers 01 fohn Westlake, Ed. pOl' OPI'[l'iHr:nr, Cambridge, 1914, pp. 491-496.
A medida que la comunidad internacional de Estados se va orga-
nizando ms y mejor, se observa en grado menor el fenmeno -muy
frecuente en pasados siglos- de que un Estado pierda su calidad
soberana, o desaparezca como tal, o que porciones de su territorio,
metropolitano o colonial pasen a otros Estados. El eqnilibrio poltico
inestable propio de una agrupacin heterognea de pases de todos
los tipos, no organizada, traa consigo repetidos vaivenes en el status
{) en el territorio de un sujeto del derecho internacionaL Al realizar-
se el proceso de integracin ele la comunidad, poco a poco se logra
una mayor estabilidad en este campo.
Un Estado deja de serlo cuando termina su existencia indepen-
diente. Cuando se destruye la identidad de una comunidad desaparece
la personalidad internacional de un miembro pleno de la comunidad
internacional: a) por va de fusin: dos O ms Estados originalmente
275
autnomos se renen para formar un ente poltico mayor, perdin.
dose la individualidad de los miembros, como por ejemplo, el caso
de la Confederacin Alemana del Rhin, que se agreg a Prusia para
formar el imperio Alemn, en 1871; b) por desmembracin del Esta-
do: tal fue el caso de Polonia, en 1795, o del Imperio Austro Hn-
garo despus de la Primera Guerra Mundial, y c) por anexin de un
Estado por otro tal como ocurri en 1938, en que Austria dej de ser
autnoma para convertirse en una provincia alemana.
Pueden observarse t.ambin mutaciones que slo afectan parcial-
mente al Estado, como en el caso de que un pas pierda alguna por
cin de su territorio, y entonces no sufre cambio la persa
nalidad jurdica internacionaL Empero, los problemas que resultan
de ello entran tambin en el conjunto de cuestiones que emergen de la
extincin de la personalidad del Estado.
La sucesin de Estados. Cuando los -fenmenos anteriores ticnen
lugar, traen consigo perturbaciones polticas y jurdicas de gran tras-
cendencia, frente a las cuales el derecho internacional no pnedc per-
manecer indiferente, y as ha surgido un cuerpo de doctrinas que con
el rubro "sucesin de Estados", h'ata de encontrar normas capaces
de regular la serie de problemas que se presentan.
Sucesin de Estados, a pesar de ser una frase atractiva y suge
rente, no es un trmino correcto, porque no se debate en realidad
una transmisin universal de derechos y obligaciones de una persona
a otra, sino una substitucin de soberana; pero no existe ningn
otro trmino equivalente. La personalidad, significando como trmi-
no jurdico el carcter homogneo y autnomo de una comunidad, no
es transferible.
En el lengu.aje corriente de esta teora el Estado que adquiere el
territorio de otro se denomina "sucesor", y el que desaparece se llama
"predeceso1'''.
Fue GROCJO el primero que introdujo en el derecho de gentes la
idea de sucesin. como estaba por el derecho civil encontr
bien sencilla la transferencia de la institucin al derecho internacio-
nal. As habl de sucesin universal, en el caso de la desaparicin
total de un Estado, y sucesin parcial cuando slo se trataba de una
porcin territorial. En la teora de GROCJO, igual que en el derecho
romano, se confirmaba el principio bien sencillo que res transit cum
SUD onere. Lo mismo hicieron PUFENDORF' y VATTEL continundose
la idea de la sucesin hasta fines del siglo XIX. '
Pero viene la reaccin y se niega la tesis de-la sucesin. El posi.
tivismo, con su actitud de independencia absoluta del podp.r soberano,
neg que el Estado que se beneficiaba con la desaparicin de otro
tuviera alguna obligacin de cubrir las deudas del extinto o de r e c o ~
nacer sus obligaciones. Esta posicin es tan cuestionable como la otra,
y puede advertirse la misma ambigedad de ambas. Cada una de
ellas parte de su propia base: la primera trata de fincar una analo
ga cerrada entre el derecho internacional y el derecho civil, privado;
la otra rehusa la admisin de cualquier principio general, y deja la
solucin del problema a la poltica del caso concreto.
Empero, frente al hiato que existe entre la desaparicin de una
soberana y la expansin de la otra, se ha ido formando en los lti.
mas tiempos una doctrina que no admite que el Estado desaparezca
en el vaco sin producir esa extincin algunos efeetos legales. Citan
los autores en su apoyo algunas reglas que en casos aislados ha crea
do la prctica y mantienen en lo general que, aunque la teoria de
la sucesin de Estados no es vlida por entero, existen excepciones
que demandan un planteamiento jurdico.
De esta manera han surgido las tesis siguientes, fundadas casi
todas en amplios principios generales de derecho: a) la del enrique-
cimiento injustificado del Estado sucesor, que present HYDE, que
parece ser la que proporciona las mejores bases, y que ltimamente
ha llevado O'CONNELL a sus extremos mejores; b) la doctrina de la
subrogacin de derechos, expuesta por Max HUllER ; e) la del mano
tenimiento de derechos apoyada por FEILCHENFELD, y d) la teora de
los derechos adquiridos, de GlDEL y de JEZE, que en realidad viene
a ser correlativa de la del enriquecimiento ilcito y que mantiene tam-
bin WESTLAKE.
Si bien no existe una autntica sucesin universal o parcial, en
el caso de la extincin de la personalidad internacional del Estado,
o en el de la transferencia de territorio de una potencia a otra, cual
quiera que sea el ttulo, es una realidad que se producen efectos lega-
les que no deben desconocerse, aun cuando no puede establecerse
una no rma general de estricto derecho y las reglas sean bastante
limitadas y fundadas en principios de equidad. , I
Es conveniente examinar aqu los problemas ms importantes que
surgen de la llamada sucesin de Estados, tratndose por grupos,
englobando a la' vez la sucesin universal y la parcial.
A) . Tratados. En ocasiones existen tratados de cesin, que pre-
vn los efectos y las contingencias que surgen de la extincin del ente
primiti, o o de la transferencia de territorio, pero ello es la excep-
cin, y es menester entonces recurrir a la induccin, para obtener al-
guna nC'l'ma congruente.
NACIMIENTO, CONTINUIDAD Y EXTINCIN '277
La regla ms firme, derivada de la prctica internacional, es que
la cesin de tenitorio deja en lo general sin decto cualquier tratado
que tenga conexin con esa porcin de terl'torio. As ha sucedido,
por ejemplo, en el caSQ de las obligaciones relativas a Cuha, o en el
de las que afectaban las Filipinas, cuando dejaron de pertenecer a
Espaa. Se escapan de esta regla, sin emhargo, los pactos que se refie-
ren directamente al territorio en cuestin, como, v. gr., los tratados
de lmites con otros pases, o alguno que establezca una de las mal
llamadas "servidumbres internacionales", como puentes internaciona
les, administracin conjunta de Fuertos colindantes, paso de canales
o caminos, etc.
En la circunstancia de la sucesin universal, resulta toaavia ms
difcil sostener que los tratados del Estado predecesor puedan con,
servar su validez. Los tratados llamados polticos, como los de alian-
za o de neutralidad, o los de arbitraje, que tambin se agrupan en
los polticos, quedan derogados por ,entero, debido a que se han rea
lizado bajo el supuesto de la personalidad del Estado extinto.
Otros tratados, como los de extradicin, comercio y otros pareci-
dos, aunque no poseen las caractersticas que la doctrina asigna a los
tratados polticos, tambin quedan abrogados por el hecho de la ex
tincin, pues estn rodeados de aspectos polticos.
Los tratados de organizacin, como la Carta de las Naciones Uni
das, realizados bajo la asuncin de la plena personalidad del Estado,
dejan tambin de operar con respecto al Estado que desaparece. En
la hiptesis, los pactos realizados entre el Estado extinto y las orga-
nizaciones internacionales, v. gr., los de fideicomiso de territorios,
tambin terminan sus efectos al desaparecer la personalidad de aqul.
Otros tratados, en los que la personalidad del Estado no juega
un papel determinante, sino que ,se suscriben por el inters de la co-
munidad como un todo, en beneficio del gnero humano, tal como
los que suprimen plagas, etc., parece que deben continuarse, por
ms que an no existe una norma definitiva. Lo mismo debe decirse
,de los llamados tratados admin.i.strativos, como por eJemplo, los pos-
tales, los de navegacin por ros internacionales, etc.
Ca.'iO diferente resalta el de lo.s nuevos pases africanos y asiticos
recientemente independizados bajo los auspicios de las Naciones Uni
das. Las potencias que ejercan la administracin hubieron de realizar
tratados de tipo general, beneficiosos al gnero humano, tal como los
relativos a la persecucin del trfico de estupefacientes. El Secretario
General de las Naciones Unidas inquiri a cada nuevo pas si tales
tratados seguiran en vigor al efectuarse esta "peculiar sucesin de
279
Estados"? y la gran mayoda respondi aceptando los derechos y obli-
gaciones que emergan de las convenciones suscritas por los Estados
predecesores, y en los cuales la Secretara General actuaba como de-
positaria: Documento de las Naciones Unidas A/CN4jlS0, Succes-
sion (Jf States in Relation to General Multilateral Treaties of Which
the Secretary General is the Depositary (Diciembre 10, 1962).
El problema de la sucesin, relativo a los tratados, se ha minimi
zado con esta actitud.
B) Deudas. Ha interesado mucho a la doctrina el problema de
las deudas a cargo del Estado predecesor. El importante libro de FEIL-
CHENFELD, por ejemplo, est dedicado enteramente a esta cuestin.
La prctica internacional en esta materia ha sido bastante fluida y las
reglas muchas veces se han creado por la conveniencia poltica que
ha rodado al caso particular.
El argumento ms slido de los autores que sostienen de plano
la extincin de deudas del predecesor es que el sucesor no tiene por
qu reconocer deudas contradas por causas de la insolvencia o inepti-
tud de las autoridades precedentes. Muchas obligaciones financieras,
a cargo de un pas se toman slo para beneficio <le un rgimen, y
aunque la teora de las llamadas "deudas odiosas" puede conducir
a extremos desagradables, parece ser una tesis sostenida consistente-
mente en la prctica internacional para dejar de cubrir las deudas
del predecesor.
Empero, ha habido algunas excepciones, y se han admitido las
deudas del Estado extinto. Unas veces ello ha sido bajo la presin
colectiva, como en el caso de las deudas que hubieron de reconocer,
en el Tratado de Versalles, los pases que resultaron de la particin
de Austria-Hungra. Otras ocasiones, y parece que el derecho moder-
no se muestra ms equilibrado y equitativo, se ha sostenido por los
tribunales internacionales la procedencia de la transmisin de deu-
das al sucesor, tal como en el caso de los Pobladores Alemanes en
Polonia (T. P. J. 1., Serie B. Nm. 6) y en la concesin de Mavrom-
matis en Palestina (T. P. J. 1., Serie A. Nm. 5).
C) Efectos por cuanto a la nacionalidad de las personas. Aqu
reside uno de los problemas de mayor complicacin tcnica. La ma-
yora de los autores sostiene que por virtud del cambio de soberana
los habitantes del territorio objeto de la sucesin pierden automtica-
mente su nacionalidad, y se convierten en naconales del pas sucesor.
Esta es, desde luego, una regla fcil, pero la cuestin se rodea de
dificultades si el Estado adquirente, por alguna razn poltica o racial,
decide no otorgar su nacionalidad a los habitantes de la porcin terri
torial u otorgarla slo mediante un acto de sumisin expresa, o de
un procedimiento de opcin. Tampoco se resuelve la grave materia
de los nacionales del Estado predecesor radicados en el extranjero,
por ejemplo, en pases que no reconocen la sucesin o anexin. Hasta
ahora, las reglas no son satisfactorias y parece ser ste un campo en
donde debera legalmente preverse la situacin.
D) Efectos legales de la sucesin. La absorcin de territorio o
la extincin del Estado como tal, traen tambin problemas con res-
pceto a la legislacin privada. La teora sostiene que el statu qWJ es
la regla ms apropiada, y seala ejemplos como el mantenimiento
del derecho holands cuando la anexin de Sudfrica, del derecho
francs cuando Inglaterra tom Canad. Resultara una grave anar-
qua si de pronto se da a la porcin territorial adquirida un nuevo
sistema jurdico, que rompa con las relaciones jurdicas privadas pre-
existentes. Adems, como lo ha expresado PIEDELIEVRE, el derecho
privado de un pueblo es la expresin viva de su carcter y costumbres,
y no se produce por el acto de voluntad del soberano, sino por el
consenso de la comunidad.
E) E,valuacin desde 1945. La cuestin sigui siendo indecisa,
aunque los tratadistas sostenan que existan suficientes normas con-
suetudinarias. Pero la presencia de tantos nuevos pases que surgieron
bajo los auspicios de las Naciones Unidas, los que provocaron consi.
guiente problem:.s de sucesin universal y de sucesin parcial, deter-
minaron que se hiciera un esf'uerzo para codificar las reglas de esta
institucin, pues se observ que en realidad no exista una prctica
consistente de los Estados, y se encarg a la Comisin de Derecho
Internacional, recientemente creada, que atendiera el problema.
Por ello, desde 1949 la eDI incluy en sus proyectos codifica-
dores el tema de la sucesin de Estados. Fue hasta 1962 que la Asam.
blea General, por Resolucin 1686 (XVI), encomend que como asun-
to prioritario se examinara esta cuestin. ,
Fue hasta 1973, empero, en que el tema empez a tomar forma
en la CDI, en las manos del relator especial, Sir Francis Va11at. El pro-
yecto de artculos formulados por la Comisin para una convencin
sobre sucesin en lo que mira a tratados, se examinar por la Asam-
blea en 1974, la cual aprobndolos en principio, invit a los Estados
miembros a pTesentar, por escrito, los comentarios y observaciones
pertinentes, y sobre el procedimiento a seguir para arribar a una con-
vencn sobre el tema.
Ms 'adelante se convoc a una Coderencia de Plenipotenciarios,
que se reuni en Viena, en 1977, Y al no concluir, se cit de nuevo
280
para lY7H, Y de ah surgi la Convencin de Viena sobre .sucesin
de Estados respecto a Trata,dos de 27 de agosto de 1978, la cual ha
obtenido a la Jecha menos de una docena de ratificaciones, lo que es
lamentable, pues no ha entrado en vigor.,
La Comisin ccntinu estudiando el otro aspecto, el de los dere-
chos y obligaciones derivados de fuentes distintas de los tratados, y
en su oportunidad, rindi un proyecto de artculos, que madur en la
Convencin de Viena sobre Sucesin de Estados respecto a Bienes del
F,stado, Archivos y Deudas, de 1983, construida sobre proyectos de
la CDI que recapitular derecho consuetudinario y representan un paso
adelante para la eliminacin gradual de problemas jurdicos que ori
gina este curioso sistema de la Sucesin de Estados. Sin embargo, esta
ltima Convencin no ha recibido sino una sola ratificacin.
Cemo qUIera que sea, de estos dos instrumentos se desprenden prin-
cipios, procedimientos y normas que puedan aplicarse al surgir pro-
hlemal) de wcesin universal o parcial de Est!).d::s.
TERCERA PARTE
LA ORGANIZACION DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

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