Des Freedman1 2

Las actuales dinmicas del poder en la elaboracin de polticas de medios

En Media, Culture & Society N6, Vol. 28, Nov. 2006

Uno de los aspectos ms destacables de la controversia alrededor de la revisin de las reglas de la propiedad de los medios en los USA por parte de la Comisin Federal de Comunicaciones (FCC Federal Communication Commission) en 2003, fue la apasionada participacin del pblico. Mientras que miles de respuestas crticas inundaron las oficinas de la FCC y del personal del Congreso, las reuniones pblicas a lo largo de los USA estuvieron llenas de ciudadanos en gran parte hostiles a las ofertas de la FCC para distender las regulaciones sobre la propiedad y la perspectiva de la creciente concentracin. Tales niveles de implicacin del pblico no tienen precedentes, dada su tradicional renuencia para involucrarse en temas concernientes a la forma- ms que al contenido- de los medios. Esta renuencia es en parte debida a una percepcin del proceso de formulacin de polticas como remoto y demasiado tcnico, del dominio de ingenieros, abogados y funcionarios, y en parte porque los medios de comunicacin han fallado en registrarse como una parte clave de la formulacin de polticas pblicas en comparacin a la salud, la educacin o el pago de impuestos. La indiferencia del pblico est reflejada en la carencia, en la literatura acerca de medios de comunicacin, de estudios sobre "la formacin de polticas pblicas ms generalmente" (Hesmondhalgh, 2005:97). Es necesario hacer foco sobre el proceso de formacin de polticas porque, en un tiempo de cambios considerables en el ambiente global de medios de comunicacin, nuevos actores, tecnologas y paradigmas estn surgiendo y estn creando nuevos conflictos- o acelerando los ya establecidos- en la formulacin de polticas de medios, por ejemplo, en trminos de niveles nacional vs. supranacional de elaboracin de polticas, intereses pblicos vs. intereses corporativos, centralizacin vs. dispersin en polticas de redes,
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Des Freedman es Conferenciante Senior en Comunicacin y Estudios Culturales en el Colegio Goldsmiths, en Londres. Es autor del libro Las Polticas Televisivas del Partido Laborista, 1951-2001, co-editor de Guerra y Medios: reportando el conflicto 24/7, y est actualmente escribiendo un libro sobre las poltica en las polticas de medios. La traduccin fue realizada por el equipo de ctedra de Polticas y planificacin de la comunicacin, de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA (Alicia Korth, Magdalena Restovich y Diego de Charras).
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NOTA: Esta investigacin fue llevada a cabo durante un estudio habilitado por una beca ESRC. Las entrevistas tuvieron lugar en Lont}dres y Washington DC entre octubre de 2004 y enero de 2005. Mi agradecimiento a James Curran y Aeron Davis por sus aportes de gran ayuda. [Nota del autor]
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formas transparentes vs. ocultas de toma de decisiones y campos de polticas convergentes vs. divergentes. Para unos, la tendencia en la formulacin de polticas es hacia un proceso ms "abierto" y auditable (rendicin de cuentas) involucrando una variedad de partes interesadas comprometidas en una "conversacin" sobre el futuro de las industrias de medios de comunicacin. Esta perspectiva implica una concepcin pluralista de un modo competitivo, y en ltima instancia justo y eficiente, de toma de decisiones, y se relaciona con debates anteriores en la formulacin de polticas pblicas de los aos 1950s y 1960s. Otros pintan un cuadro mucho ms crtico, argumentando que hay un carcter inequvocamente neoliberal en la elaboracin de polticas contemporneas, que subsume las caractersticas distintivas de los productos de los medios de comunicacin y fluye en un enfoque liderado por el mercado. Reflexionando sobre la experiencia de USA, Robert Mc Chesney argumenta que ha habido un deterioro progresivo de la transparencia y la participacin pblica, y un "incremento decisivo en la dominacin del mercado [business] sobre la formulacin de polticas de medios de comunicacin (2004: 48). Colin Leys observa cmo las polticas pblicas en cada rea de la vida pblica britnica, incluyendo lo que l llama "la televisin de servicio pblico ", ha sido adaptada para satisfacer " los intereses de las corporaciones" (2001: 56). La generacin de la poltica de medios, de acuerdo a esta perspectiva, es exclusiva, desigual, deformada y, en ltima instancia, antidemocrtica.

Este artculo apunta a echar luz sobre la dinmica de- y el equilibrio de poder en- el proceso de formulacin de polticas de medios de comunicacin en EE.UU y el Reino Unido, para evaluar la legitimidad de estas perspectivas en competencia. Est basado en entrevistas extraoficiales [off-the-record] con una gama de participantes del proceso de elaboracin de polticas, incluyendo reguladores, personal del Congreso, funcionarios pblicos, asesores especiales, operadores corporativos/lobbystas, abogados de inters pblico, investigadores privados [think-tanks] y funcionarios comerciales y acadmicos. Si bien no est exclusivamente preocupado en un anlisis comparativo entre los sistemas respectivos, el artculo intentar delimitar algunas semejanzas y diferencias entre la formulacin de polticas de medios de comunicacin en EU y el Reino Unido. Pluralismo y elaboracin de polticas pblicas

Muchas de las suposiciones sobre el equilibrio de poder en la actual formulacin de polticas, emanan de los ricos debates en la ciencia poltica estadounidense que surgieron en la segunda mitad del siglo pasado. Tericos entre los que se incluyen Cater (1965) Dahl (1961), Freeman (1965) y Truman (1951) intentaron responder a un amplio rango de preocupaciones sobre la influencia creciente de los grupos de inters sobre el proceso poltico y sus consecuencias para la democracia. Lo que los articul en particular, fue una firme creencia de que ningn grupo domina el proceso que, en cambio, estaba marcado por la competencia vigorosa entre diferentes participantes captados desde el Congreso, agencias federales, e intereses especializados. Freeman (1965: 5) llama a hacer nfasis sobre los "actores de subsistema", un elemento crucial "del modelo plural de poder y toma de decisiones dentro del gobierno nacional, en tanto reflejan la especializacin funcional y la diversidad de la sociedad americana (1965: 6). Cater (1965: 17) describi aquellas nuevas esferas polticas altamente segmentadas, como "subgobiernos": compactas redes de personas con intereses compartidos y el potencial para desafiar al poder ejecutivo. Freeman describi el acuerdo triangular de comisiones del Congreso, agencias ejecutivas y grupos de inters, el cual se aade a la matriz de grupos [commitees] pluralista y compleja, dentro de la cual tantas decisiones son logradas de modo descentralizado (Freeman, 1965: 25). La influencia de la poltica pblica es/t, por lo tanto, simultneamente dispersa y contenida dentro de estos subsistemas. Estos pluralistas argumentaron que cualquier peligro de influencia indebida por parte de algn grupo de inters privado, sera contestado por la apertura de- y los mltiples puntos de acceso a- el proceso de formulacin de polticas, el cual, de hecho, sumara a la estabilidad del sistema. Lejos de haber un grupo capaz de hegemonizar el control, aquellos acuerdos fueron diseados para producir cuerpos regulatorios que formulen polticas consensuales y pluralistas, y resultados coherentes de polticas. La influencia deviene no slo del poder econmico sino tambin del prestigio, el perfil y la visin de los participantes. El proceso de las polticas es por lo tanto, un espejo de la sociedad estadounidense, descripta en s misma como un razonablemente abierto mosaico de grupos que se superponen, de varios tipos especializados (Truman 1951: 43) Este cuadro de un sistema poltico abierto y an as estable, descansa en una concepcin del poder como descentralizado y multifactico: tanto formal como estatutario (como en el poder ejecutivo) y, como lo pone Carter (1965: 4) "mvil y transitorio" en la atmsfera de liderada por la negociacin de un subgobierno. A pesar de su nfasis en la naturaleza dispersa
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del poder, los pluralistas no negaron que hubiera desigualdades en el proceso poltico, que algunos participantes tuvieran mejores recursos y conexiones que otros. El punto crtico era que, en una situacin de negociacin en curso, estas desigualdades se anularan unas a otras. Los crticos desde adentro de la tradicin pluralista reconocieron algunas de las limitaciones del sistema de elaboracin de polticas y registraron el potencial desestabilizador del impacto del poder de los grupos de inters en la poltica pblica estadounidense. En un sistema descrito por Theodore Lowi (1979: 51) como liberalismo de grupos de inters, la nocin de subgobiernos y subsistemas ahora era vista como demasiado rgida y estrecha para articular la capacidad de penetracin de los intereses privados, tales como fueron a lo largo del proceso de formulacin de poltica. Hugh Heclo habl de las redes razonablemente abiertas de personas que cada vez ms influyen sobre el gobierno (1978: 88) y cuya influencia depende no necesariamente del dinero, sino en el conocimiento del debate especfico de las polticas. Estas altamente especializadas "redes de cuestiones [issue networks]" no substituan el modelo de subgobierno, ms formal y consensual, pero complicaban los escenarios de las polticas y aumentaban la imprevisibilidad con su estilo ms ad hoc, dinmico y no consensual. Los modelos pluralistas de formulacin de polticas fueron adoptados y desarrollados por los investigadores britnicos que se asentaron en los conceptos de comunidades polticas y redes polticas como un modo de capturar el exacto ambiente en el cual la formacin de polticas tiene lugar. Mientras Grant Jordan (1990: 325) argumenta que no haba una aplicacin directa [straight-line] de las ideas estadounidenses al contexto britnico, hay similitudes claramente genealgicas entre el concepto norteamericano de subgobierno y el modelo de comunidad poltica de Gran Bretaa, como formas estables de tomas de decisin basadas en valores compartidos entre participantes de largo plazo. Desde entonces, comunidad poltica ha probado ser un concepto normativo muy tentador, permitiendo a estudiosos evaluar si un campo especfico de polticas est basado en un acuerdo de gente sumamente integrado, de largo plazo, consensual y selecto (en cuyo caso califica como una comunidad poltica) si es una agrupacin ms holgadamente organizada, de corto plazo abierta y discontinua (en cuyo caso puede ser considerada como una red de asuntos ), o cualquier nmero de estructuras intermedias (ver Rhodes, 1990, para una tipologa de redes polticas). A pesar de muchas crticas hechas al enfoque pluralista de la elaboracin de polticas y del poder (ver, por ejemplo, Bachrach y Baratz, 1962; Domhlargely, 1967; Miliband, 1973; Mills, 1956), los supuestos pluralistas todava dominan ampliamente el estudio acadmico de la
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elaboracin de polticas en Gran Bretaa y USA. Acorde a David Marsh, el contemporneo pluralismo reformado (2002:16-17) est marcado por la duradera creencia en la naturaleza difusa del poder y la competicin cada vez ms aguda entre grupos de inters por una influencia en proceso de elaboracin de polticas. Hasta qu punto el campo en rpida expansin de formulacin de polticas de medios de comunicacin, sustenta el concepto pluralista de poder en el proceso de las polticas, y cules son los reclamos sobre este proceso hechos por los mismos participantes?

Anlisis del proceso de fabricacin de la poltica de medios Un proceso disperso? Con la crecientemente global organizacin de los negocios en medios de comunicacin, el impacto de la tecnologa digital y las nuevas plataformas de distribucin, la importancia econmica de las industrias de contenidos y la hegemona de los acercamientos desde el mercado a la provisin de bienes y servicios, es apenas sorprendente que la formulacin de polticas de medios se haya expandido tanto en gama como en escala. El nmero de partes interesadas se ha expandido en los aos recientes, y voces que eran tradicionalmente perifricas en el debate de polticas de medios, han venido a jugar un rol central, cruzando tanto fronteras departamentales como geogrficas. El subsistema tradicional de funcionarios dedicados, legisladores y jugadores industriales selectos, ha tenido que acordar con las intervenciones del personal de otras reas departamentales del gobierno local, instituciones supranacionales y procesos (como la Unin Europea [EU] o la Organizacin Mundial de Comercio [WTO -World Trade Organization] o el Acuerdo General de Comercio y Servicios [GATS General Agreement on Trade in Services]) y finalmente con todo un rango de grupos religiosos, moralistas, consumidores, activistas y voluntarios. La poltica de medios de comunicacin raramente ha estado confinada a una sola localizacin dentro del gobierno. En los Estados Unidos, tanto la Cmara de Representantes como las subcomisiones del Senado han supervisado el trabajo de la FCC y el Departamento de Justicia ya hace tiempo que est involucrado en casos de defensa de la competencia. Las polticas en el Reino Unido han sido ms fragmentarias (Seymour-Ure, 1987) con responsabilidades an divididas entre, por ejemplo, el Departamento de Medios, Cultura y
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Deportes (DCMS -Department for Media, Culture and Sports), el Departamento de Comercio e Industria (DTI -Department of Trade and Industry), la Oficina de Asuntos Extranjeros y el Tesoro. Sin embargo, la pertenencia de la poltica de medios se ha ido desdibujando cada vez ms todas las principales iniciativas de polticas de comunicacin, desde que el gobierno del Nuevo Partido Laborista tom el poder en 1997 han sido co-elaboradas por la DCMS y la DTI, resultando un vigoroso debate sobre cul de ellas imprime el sello ms dominante. Incluso en los USA, la poltica es cada vez mas fragmentada, en tanto las agencias, como la Administracin Nacional de Telecomunicaciones e Informacin y la Comisin Federal de Comercio, junto con el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa, todos juegan un importante rol a la hora de darle forma al ambiente meditico de USA (ver RCFP, 2005, para un anlisis inquietante sobre cmo el Acta PATRITICA Estadounidense restringe la libertad de los medios de comunicacin). La formacin de polticas tampoco est confinada slo al nivel nacional. Los sistemas locales de medios estn sujetos a una compleja muralla [barrage] de reglas, desde acuerdos comerciales bilaterales, directivas regionales y conductas comerciales multilaterales. Por ejemplo, el comportamiento de los canales del servicio pblico nacional de radiodifusin en Europa, est monitoreado por la Directorio de la Competencia de la Comisin Europea (European Commissions Competition Directorate), la cual monitorea si las ajustadas reglas de ayudas estatales estn siendo violadas (ver Tryhorn, 2005); varios regmenes locales de derechos de autor [copyright] han sido transformados por tratados lanzados por la Organizacin Mundial de Propiedad Intelectual (WIPO World Intellectual Property Organization); y las actuales negociaciones bajo el auspicio del GATS, el instrumento de la Organizacin Mundial de Comercio- (WTO), que estn intentando imponer estrictas conductas de comercio en las industrias audiovisuales locales. Muchos de estos desarrollos estn lejos de quedar completos y el poder de elaboracin de las polticas sigue residiendo mayoritariamente en el nivel nacional, aunque seguramente estamos viendo la aparicin de nuevos puntos de presin internacionales sobre el proceso de formulacin de polticas de medios de comunicacin. La participacin de un amplio nmero de grupos de inters, es quizs el mayor desafo a los modelos tradicionales de la formacin de polticas de medios. La influencia de los operadores corporativos y de las asociaciones de comercio est bien establecida, particularmente en los USA, pero tambin cada vez ms en el Reino Unido. Los Grupos de Presin adems, han existido desde hace mucho tiempo, pero sin el poder y la influencia que
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ahora parecen manejar. Por ejemplo en USA, al Consejo Televisivo de Padres se le ha dado el crdito por haber sido una influencia clave en la reciente legislacin sobre el aumento de las multas por indecencia en radiodifusin en las cadenas norteamericanas. La Unin de Consumidores y la Federacin de Consumidores de Amrica, son organizaciones sumamente significativas de usuarios de medios que han priorizado temas tales como la propiedad de los medios y el acceso a banda ancha a gran escala. El impacto de los grupos de activistas de medios es an ms sorprendente. En Gran Bretaa, durante la promulgacin de la Communications Act de 2003, la intervencin del grupo de campaa Public Voice (Voz Pblica), ayud a asegurar un test de inters publico para el caso de las fusiones de los principales medios, mientras que en USA, el caso del tribunal que formalmente ha hecho descarrilar la revisin de las reglas de propiedad de la FCC en Junio de 2004, fue iniciado por el Prometheus Radio Proyect (Proyecto Radio Prometeo), un pequeo colectivo de activistas de radio en conjunto con un equipo legal del Media Access Proyect (Proyecto Acceso a Medios de comunicacin). Muchos entrevistados estn de acuerdo en este punto, sobre la naturaleza cada vez ms atestada del universo de la formulacin de polticas. Reflexionando sobre su experiencia en legislacin en contenidos web, la cabeza del rea de polticas pblicas de una importante firma internacional comenta: Ms y ms actores [stakeholders] se ven ellos mismos como tal y estn buscando representar sus intereses ms y ms fuertemente y de formas ms innovadoras frente a quienes toman las decisiones. As que no hay duda que, dicho para el ejemplo de la seguridad infantil online, el nmero de partes interesadas parece crecer casi mensualmente Ahora debe haber aproximadamente 15 representantes de la industria, una docena de asociaciones benficas para chicos, una docena de agencias de la ley y el orden, y diferentes departamentos oficiales locales involucrados. As que estas cosas ciertamente se multiplican. Un lobbysta de una de las mayores compaas de radio en los USA observa que, debido a la consolidacin, hay algunos titulares de licencias menos, pero ahora hay muchos otros [actores] que no son titulares dentro del negocio de polticas. Los intereses organizados son complementados por el creciente nmero de individuos que buscan hacerse or. Un periodista de la revista comercial Broadcasting and Cable de Washington DC, argumenta que ahora el pblico est mucho ms involucrado en las cuestiones que cubro. Creo que es, en parte, porque la gente se ha dado cuenta de cun importante es la poltica de medios y qu impacto ha tenido
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la concentracin de medios de comunicacin. Un abogado de polticas pblicas habla sobre la participacin del pblico sin precedentes en los debates de la poltica de medios. Nada como esto ha pasado desde el advenimiento de la radio a fines de los 20 y comienzos de los 30. Esta perspectiva es compartida incluso por el vicepresidente de una poderosa asociacin de medios comerciales: Creo que la decisin del tribunal del tercer circuito [un tribunal menor - una corte "baja"] (revirtiendo el resultado de la revisin de propiedad que hizo la FCC) fue influenciada por un interesante sentido del sentimiento popular. Era la primera vez que vea un Tribunal que estaba interesado en lo que pasaba en Dakota del Sur- o en cualquier otro lugar en el interior y que lo que pasaba all, poda ser parte de la discusin. Esto pinta un cuadro de un dominio de las polticas desordenadas con participantes y tironeadas en diferentes direcciones por intereses en competencia. Hasta qu punto es cierta esta percepcin y, ms importante an, cmo impacta en el centro de una poltica? Primero, no hay una relacin necesaria entre el nmero de participantes en un proceso de toma de decisiones y la decisin que eventualmente se toma. Ser un actor [stakeholder], identificndose a s mismo como alguien que tiene un inters en el resultado de la decisin, no es de ninguna manera una declaracin de poder. La explosin de actores est probablemente ms relacionada con la expansin de las industrias de medios, que con su capacidad de cambiar el equilibrio de poder en una situacin de toma de decisiones. Como lo pone un miembro de un grupo de tcnicos [think-tanks] de Washington DC: el hecho que est teniendo lugar mucha mas legislacin, es la clave para entender por qu hay tantos ms operadores [lobbyists] y operaciones [lobbying]. Segundo, cuando se refiere a cuestiones especficas de poltica de medios, hay algunas pequeas evidencias de que estamos tratando con una descentralizacin de las estructuras polticas. En ltima instancia - argumenta un importante asesor en polticas para el gobierno britnico -la formulacin de polticas refleja la estructura de la industria antes bien que a la inversa. En el caso de las industrias que se centran en la distribucin de medios de comunicacin, esto sugiere un alto grado de centralizacin y control. Esto es ilustrado por el mismo asesor, que recrimina que: en tanto sector (la formulacin de polticas de medios) es sorprendentemente insular y pequeo. Otra parte de mi tarea implica trabajar en las reas de otro actor [stakeholder] y hay

muy pocas industrias y sectores (como los medios) donde cada uno conoce al otro y todos trabajaron juntos en algn escenario. Este parece ser particularmente el caso del Reino Unido, donde la Communications Act de 2003 fue llevada adelante por un puado de figuras dentro de Downing Street (ms notablemente Ed Richards, desde el Directorio de Polticas del N 10)
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en cercana consulta

con ministros relevantes y asesores especiales. Esto es respaldado por la inclusin en la legislacin de reglas que permiten la propiedad extranjera de canales de televisin, y en particular, le permiten a Rupert Murdoch expandirse a la televisin terrestre -decisiones que emanaron, luego de un pesado [lobbying], desde detrs de la pesada puerta del N 10 (Bell,2005). "Mi sensacin al respecto - recuerda un colaborador muy experimentado en debates de poltica de medios de comunicacin britnicos- .. .fue que haba una agenda que era manejada por un exclusivo, reducido y cerrado grupo de gente, que estaba preparada hasta cierto punto para escuchar, pero solamente dentro de los estrechos lmites de su propia idea de lo que deba hacerse. Por lo tanto, tenan parmetros bastante claros, estaban preparados para escuchar a los de afuera, desde dentro de esos parmetros, pero en realidad pienso que fue ms un trabajo de lobby y de Relaciones Pblicas. Un grupo levemente ms grande de polticos yace en el ncleo de la formulacin de las polticas de medios en los USA, pero uno que es especialmente vulnerable a la persuasin corporativa. Siguiendo a un abogado especializado en polticas pblicas de medios: Los jugadores ms importantes en las polticas de comunicacin son los miembros, y especialmente los presidentes, del Comit de Energa y Comercio por el lado de la Casa de Representantes y el Comit de Comercio por el lado del Senado. Todos ellos son pesadamente presionados por los actores de industria ... Ellos son los que hacen las leyes, y la FCC trata de hacerlas cumplir. La FCC slo puede operar dentro los parmetros establecidos por el Congreso. La mayor parte de los miembros del Congreso no tienen idea sobre polticas de comunicacin. Si son llevados ms all de la discusin a nivel superficial de las cuestiones, estn completamente perdidos. Entonces realmente estamos hablando de aproximadamente 30
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El Nmero 10 de Downing Street es la residencia oficial y sede de trabajo del Primer Ministro del Reino Unido, sus secretarios, ministros y asesores. [T]
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a 40 miembros del Congreso en total, tanto de la Casa de representantes como del Senado, quienes entienden sobre las cuestiones lo suficientemente bien como para legislar sobre ellas. Hay, por lo tanto, una importante distincin que debe ser hecha, entre el tamao del conjunto de actores que rodean el proceso de toma de decisiones - habitado por un mezcla cada vez ms voltil de funcionarios, lobbystas privados y pblicos, reguladores, ciudadanos individuales, polticos y acadmicos y los miembros principales de este proceso, que pueden decidir participar del conjunto, pero que conservan sus propios intereses. Esto es resumido por la cabeza del rea de polticas pblicas de uno de los mayores radiodifusores britnicos, quien argumenta que: la poltica de medios es paradjica. Porque los medios de comunicacin afectan a todos, a los polticos y los responsables de formulacin de polticas, les importa ms la poltica de medios que la poltica del acero o la poltica automotriz. Entonces, en un sentido, todos lo consumen, pero en otro sentido, el nmero de gente que toma las decisiones es claramente pequeo... La toma de decisiones es cerrada, pero su influencia es vasta. Debates y desacuerdos tienen lugar en el proceso de formacin de polticas, pero en ambos trminos de estos conflictos, y su eventual resolucin en instrumentos especficos de polticas, permanecen en las manos de una pequea elite de decisores polticos. Un proceso transparente? Si bien hay una percepcin general de que el nmero de partes interesadas se ha incrementado, hay una creencia ms fuerte an entre muchos de los participantes, de que el proceso de formulacin de las polticas (y hasta cierto punto, la regulacin de los medios) se ha convertido en ms abierta yauditable. Mucho de esto se debe a la innovacin tecnolgica, especialmente el surgimiento de Internet como una herramienta de informacin. Las declaraciones de los Congresistas son vistas on line, con fcil acceso a las transcripciones de los discursos, los anuncios de prximas declaraciones y los detalles de la legislacin relevante. El acceso, tanto a las actuales investigaciones de la FCC como a sus decisiones anteriores, se transform gracias a Internet. Cada pieza de correspondencia y cada reunin relativa a un procedimiento en particular es registrado online y cualquier miembro del pblico puede contribuir a la elaboracin de reglas de la FCC, a travs de su sistema de clasificacin electrnica. Segn
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lo pone un lobbysta Estamos en la era digital, donde cualquiera, a travs de la pagina de FCC o de una pgina de inters pblico, puede hacer or su voz en cualquier proceso. De acuerdo con un funcionario superior de la FCC involucrado en la poltica de propiedad: Todo est all, abierto. Somos la agencia ms transparente que yo conozca. En el Reino Unido, en 2004-2005, la revisin del Estatuto de la BBC llevado adelante por el DCMS, ha sido aclamada como un modelo de transparencia. De nuevo, la tecnologa fue central: 13 seminarios, constituidos por un panel de expertos organizado por el gobierno para reflexionar sobre el futuro de la BBC, fueron transmitidos por Internet y un sitio web proporcionado, que contena las transcripciones, los resultados de las investigaciones, un resumen de las respuestas a la consulta pblica y ms informacin de respuesta del pblico. Pero aqu la apertura no fue vista simplemente en trminos tecnolgicos, sino como el medio para asegurar que la participacin y el debate fueran los ms amplios posibles. Uno de los funcionarios responsables argumenta que fue bastante diferente a revisiones anteriores dado el nivel de consulta pblica, la investigacin y el anlisis que se llevaron a cabo para avanzar hacia un resultado ms informado. Otro importante asesor en polticas acentu la necesidad de reconocer y confrontar la atmsfera especfica en la cual la revisin tuvo lugar siguiendo la disputa entre el gobierno y la B.B.C. sobre la existencia de armas de destruccin masiva en Irak que culmin en la publicacin, en enero de 2004, del Informe Hutton que criticaba la edicin de la informacin hecha por la B.B.C. y absolvi de culpas al gobierno El modo para abrazar una agenda de cambio, es hacerlo implacablemente abierto, con el informe Hutton presente en cada giro y vuelta, y asegurando que es/t claro que fue descartado/descontado...Precisamente porque ha sido un proceso tan estable y abierto, con una gama increblemente amplia de perspectivas en l. porque ha estado implacablemente abierto, nadie, en cualquiera de aquellos seminarios, habla del informe Hutton. Simplemente no lo hacen. No es relevante. Esta forma de "transparencia desde arriba" - asegurando que la poltica es seguir "una agenda de cambio" y que el informe Hutton est "descontado"- es reproducida en sus comentarios por el mismo asesor sobre la promulgacin [passage=enact] de la Communications Act de 2003 .

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(Nuestro acercamiento fue) muy inclusivo, esto es, que una vez que el gobierno pone en claro cmo quiere construir un debate, dar ese debate tan en pblico como fuese posible. Entonces, el borrador de la ley de comunicaciones atraves una extensa serie de consultas. Nadie podra decir, en ningn punto, que no hubo la participacin ms amplia posible. En efecto, la industria se quej masivamente por estar cansados de las consultas que, tengo que decirlo, fue tambin parte de la poltica, en la medida en que preferimos que se quejaran por lo excesivo de las consultas, en vez de decir que no las hubo bastante. Una vez ms, la transparencia va detrs de la decisin sobre como "construir" el debate, i.e. la decisin sobre qu cuestiones son -o no son- admitidas, que en el contexto del proceso de la Communications Act de 2003, incluan la determinacin de asegurar una regulacin liviana", el incremento de la propiedad extranjera de los medios y un mercado de radio liberado. Un compromiso de transparencia, en s mismo, no socava el control de la agenda de polticas, y es ms probable que le otorgue legitimidad al proceso frente a los ojos del pblico. Un crtico de la legislacin argumenta que la pltora de grupos consultivos, de retroalimentacin y las consultas incorporadas por el regulador britnico (OFCOM) gener docenas de consultas en su corta vida: son significativos a tal punto que, si hubo una abrumadora respuesta del pblico, en una u otra direccin- lo cual estaba en contradiccin directa (con) el camino que el gobierno quisiera que sigan- sera muy difcil para ellos mantener esa lnea. Por eso, pienso que en ese sentido, son un ejercicio de ratificacin de la democracia, ms que de transparencia o apertura reales. Un defecto mayor de este acercamiento a la transparencia es que, mientras las partes claves del proceso de la poltica de medios pueden ser ms publicitadas, los detalles reales de cmo son alcanzadas las decisiones, siguen siendo mucho ms opacos. Un periodista de comercio en Washington DC admite que, mientras "la FCC es ms abierta que otras agencias de regulacin en materia de provisin de acceso e informacin al pblico sobre lo que las empresas de medios de comunicacin le han pedido que haga es ms reticente a hablar sobre sus propias discusiones internas". Esto es quizs un problema an mayor en el Reino Unido donde no hay ningn Acta de Procedimientos Administrativos, que obligue a, al menos, algn grado de rendicin de cuentas sobre el proceso de toma de decisiones como en los Estados Unidos. En efecto, una de las principales exenciones a la recientemente introducida legislacin sobre Libertad de Acceso a la Informacin en el Reino Unido, concierne al material relacionado con la
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formulacin de polticas de gobierno. Los participantes pueden ser invitados a la sala, pero no hay ninguna exigencia de revelar cun seriamente son tomadas sus opiniones o los medios a travs de los cuales las decisiones son finalmente tomadas. Un lobbysta corporativo sumamente experimentado, que trabaja a ambos lados del Atlntico, argumenta que se necesita un grado de "transparencia intelectual" (Hay un problema con) el procedimiento de los libros blancos [white papers] y los libros verdes [green papers]. Sr. A dijo que, el Sr. B dijo que, el Sr. C dijo que, el Sr. D dijo que, y entonces ellos dicen: hemos decidido esto. Cmo llegamos ah desde A, B, C, D? Ninguna indicacin. Creo que debera haber una exigencia para establecer secuencias analticas, de modo tal que los que toman las decisiones tengan que decir cmo llegaron a ese punto desde las evidencias que les fueron poniendo delante... Si uno lee un poco de los libros verdes y blancos, lo que se encuentra es con gestos de aprobacin tanto a este tipo, como a este otro tipo, como para demostrar que alguien apareci, y luego decir "hemos decidido". Pero cmo se lleg a esa decisin?! La amenaza ms grande a la elaboracin transparente de polticas, sin embargo, proviene de la continua e ntima relacin entre los intereses de las corporaciones claves y quienes desde el gobierno formulan las polticas, una relacin cuyos lazos raras veces son expuestos al pblico. Esto es en parte una conexin estructural del tipo identificada por Mitchell (1997) en su anlisis de la "corporacin conspicua". Los negocios no comparten solamente los intereses comunes de clase con la elite poltica, las corporaciones tambin "les dedican ms atencin y tiempo a las cuestiones de poltica que les conciernen, contratan ms operadores [lobbyists], comprometen ms dinero en respaldo a sus actividades y objetivos polticos y tienen ms movilidad que otros intereses organizados " (Mitchell 1997:220). No es el caso en el que los operadores [lobbyists] necesariamente se manejan en la sombra y en efecto, tampoco es que siempre lo consigan a su modo, sino que los intereses corporativos cada vez ms rodean y ahogan la esfera donde se deciden las polticas. Esto es, desde luego, mucho ms que una cuestin en USA, donde los lobbystas operan desde hace mucho tiempo como una parte clave del proceso de formulacin de polticas. Muchos los [lobbyists] entrevistados se definen como "educadores", que les ahorran tiempo y dinero a los legisladores, al proveerles cuando se los solicitan- informacin importante. Su papel como "persuasores" es significativo, pero inofensivo: "Lo que uno intenta hacer es tomar el cuerpo de hechos tal como existe y presentarlo de modo favorable", segn lo expuso un
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importante vicepresidente. Los argumentos sobre la captura regulatoria y poltica son desestimados -en efecto, el clamor sobre la concentracin y la indecencia muestra que la nocin de que "los legisladores estn simplemente marchando al ritmo de la industria, est lejos de ser verdadera". Sin embargo, las cifras recientes revelan que slo la industria de las comunicaciones gast ms de 1.1 billn de dlares en hacer lobby en el gobierno federal desde 1998 hasta 2004, y que aproximadamente 398 lobbystas pasaron por "la puerta giratoria" entre el gobierno y la industria durante ese perodo (Center for Public Integrity, 2004), sugiere otra lectura de situacin: tales costos son excepciones a la relacin altamente consensuada entre el mercado de medios de comunicacin y el gobierno. Quienes elaboran las polticas en Washington, realmente tienen que tomar decisiones, pero este es normalmente un caso de arbitraje entre intereses comerciales rivales: "arbitran la competicin de lobby y aprueban el acuerdo final, resultado de la accin de lobby consensual (Tunstall and Machin, 1999: 51). Desde la campaa para la televisin comercial a principios de los 50 hasta el British Media Industry Group (Grupo de Industria de Medios de Comunicacin britnico) que a mediados de los 90 presion para la liberalizacin de las leyes de propiedad, los lobbystas corporativos tambin han estado activos en el Reino Unido desde hace tiempo. Su influencia, sin embargo, fue restringida por la existencia de una economa mixta de medios de comunicacin y un compromiso residual para con la radiodifusin de servicio pblico. Ahora, dada la perspectiva neoliberal del actual Gobierno Laborista, los lobbystas se encuentran a s mismos operando en un ambiente mucho ms receptivo, y en particular, el de la Communications Act de 2003 fue un perodo particularmente frtil para ellos. Por ejemplo, documentos recientemente liberados de los archivos del gobierno revelan que los representantes de Sky Televisin de Rupert Murdoch se encontraron con ministros seis veces durante el corto perodo de transformacin del borrador en ley del Communications Act en 2003. Los documentos muestran que el Sr. Murdoch asegur reaseguros privados de ministros durante el pesado lobby que sera capaz de comprar el Canal Cinco si quisiera (Leigh y Evans, 2005). Tal corolario no es quizs sorprendente, considerando los enormes recursos disponibles para Murdoch, as como su larga relacin establecida con Tony Blair. Un ejemplo ms creativo de lobby, es el que concierne al sector de la produccin independiente de televisin en Gran Bretaa, cuya asociacin comercial, Pact, reclama el xito de haber introducido 66 puntos en el proyecto de comunicaciones, del cual primer borrador no
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haca ninguna referencia a los productores independientes. Una campaa de lobby imaginativa y persistente apuntaba a asegurar la extensin de la produccin independiente, se enfoc en invitar con cenas y vinos a los parlamentarios (casi viv en el restaurante Cinnamon Club, a la vuelta de la esquina de Westminster, durante aproximadamente nueve meses, recuerda un participante) y se encontraron con una respuesta positiva de un gobierno que fue receptivo a sus argumentos para concederles un perfil ms alto y una mayor autonoma financiera al sector independiente. Respondiendo al deseo del gobierno de asegurar un sistema de medios de comunicacin ms competitivo, la campaa se enfoc deliberadamente en los temas de creatividad e innovacin. Era una estrategia deliberada. Nosotros podramos ver dnde el gobierno quera llegar con esto y, de hecho, creo que fue un reconocimiento a lo que hace nuestro sector. Pero lo que hicimos fue asegurarnos de que trabajamos mejor el lenguaje. Entonces todo el asunto de la competencia creativa, la liberalizacin de mercados, la liberalizacin (de los flujos de) competencia global, estas eran todas las cosas que queramos hacer pero reconocimos que esto tambin jugaba en la agenda del gobierno. Esto sugiere que una campaa de lobby exitosa, no slo reside en los recursos y influencia poltica, sino tambin en un sentido de que la cuestin conecte con la amplia postura ideolgica de quienes estn en posiciones clave dentro del proceso de elaboracin de polticas. El lobby, entonces, no tiene que ver necesariamente con abierta corrupcin, sino tambin con valores comunes. Como un comentarista sobre la poltica lo manifest: No hablamos de enormes cantidades de dinero invertidos en cuasi-sobornos a altos funcionarios para que tomen la va correcta. Yo creo que es ms una cuestin de empujar una puerta abierta, de construir los argumentos que son favorables a sus instintos naturales. De cualquier modo, la idea de que la elaboracin contempornea de polticas de medios es un modelo de transparencia y rendicin de cuentas es imperfecta. La limitada participacin del pblico y el escrutinio parlamentario y del Congreso que en efecto tienen lugar, son desplazados por una relacin entre la industria y el gobierno, marcada por su intimidad, falta de transparencia y objetivos compartidos. Un proceso lgico? Las decisiones sobre la estructura de las formas simblicas complejas de los medios tales como prensa y radiodifusin, son tomadas -a los ojos de muchos participantes en las
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polticas- con un compromiso para con los hechos a lo Gradgrind 4. Como pocos pueden estar de acuerdo en el significado de principios fundacionales tales como la diversidad, pluralismo, el "inters pblico y el localismo, los responsables de la elaboracin de polticas, particularmente los de USA, se estn volcando a lo que ellos ven como mtodos empricos ms confiables. Segn un lobbysta corporativo, la FCC est "econmicamente conducido ahora cualquiera que quiera intentar y hacer un impacto, ahora registra estudios econmicos. Estamos siendo realmente conducidos por expertos: los economistas, agrega un alto integrante del staff de la FCC. Esto refleja un instrumentalismo en el corazn de la elaboracin de la poltica de medios en USA, esa toma de decisiones sobre los medios, como ninguna otra rea de poltica publica, debera ser guiada por principios cientficos, ms que por principios abstractos. Mientras los hacedores de polticas estn todava preparados para volcarse a las encuestas deliberativas y los focus group para proveer informacin contextual/de base[background], tambin estn lejos de ser inmunes de las atracciones de los datos duros. La OFCOM, el nuevo super regulador que tiene una influencia creciente en las polticas, se jacta de un acercamiento basado en la evidencia-usando tcnicas como investigacin de consumidores, datos de mercado, inteligencia de mercado e investigacin de tecnologas, incluso para los conceptos ms bien amorfos como valor publico y por supuesto servicio publico. Este acercamiento emprico es diseado tericamente para aislar la elaboracin de polticas de medios y los dominios regulatorios de la poltica partidaria y de las opiniones tendenciosas que las rodean. Una queja comn hecha en particular por los lobbyists corporativos, es que la adopcin de normas est sesgada cuando los polticos y los miembros del pblico sin conocimiento experto, pero con creencias fuertemente aferradas, comienzan a interferir en el proceso. Es frustrante, argumenta un abogado de una muy conocida firma legal de Washington: .porque cuando hay mucho pblico y congresistas involucrados, empiezas a dejar de lidiar con los hechos y las realidades y la verdadera esencia de las polticas y en lugar de ello lidias con tratar derribar muchos los mitos y falsas valoraciones que hay all afuera. El debate sobre la propiedad de la radiodifusin, refleja otro [lobbyism], "result ser emocional una vez que fue al Congreso para los que haban arriesgado su territorio como anti

Hace referencia a Mr. Gadrging, personaje central de la novela Hard Times de Charles Dickens, cuya principal caracterstica era su utilitarismo, un hombre de 'facts and calculations hechos y clculos. [T]
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-desreguladores, los hechos no importaron". Un irracional.

procedimiento lgico haba devenido en

Aquellos implicados en la FCC en el diseo de las reglas de liberalizacin de la propiedad son, no sorpresivamente -dado el rechazo de la Apelacin en la Corte de sus propuestas- particularmente amargos sobre la implicacin del pblico. X: Tenemos este apego con nuestra televisin y pensamos que somos expertos porque pasamos tanto tiempo mirndola, tan solo como individuos la gente siente que tiene un montn de experiencia. Y: Ellos sienten que entienden el tpico X: Ellos no tienen tiempo o la informacin para engancharse en el (necesario) nivel de imbricacin de esto y es por eso que hay una agencia experta para hacerlo. Y es por eso que estas decisiones no son hechas por medio de un referndum. Esta carencia de capacidad efectivamente deslegitima a los cientos de miles de individuos que escribieron a la FCC como protesta al aumento de la concentracin. X: La vasta mayora de comentarios que dicen Estoy en contra de los grandes medios no ayudan en nada a los logros y no agregan nada al debate Y: La dificultad en tratar de usar [esos comentarios] es que estamos buscando comentarios que estn bien sustentados en evidencias X: Las agencias tienen que tomar decisiones basadas en hechos y no es de gran ayuda preguntarle a la persona promedio Qu piensa de esto? Porque darn una respuesta demasiado simplista. No es su culpa, pero no es posible que sepan todas las cosas que se tienen en cuenta para la toma de esas decisiones. Esta es una extraordinaria admisin de falla en las polticas pblicas: que cuando el pblico responde en nmeros sin precedentes, se los considera no ser de ayuda. Los estudios pro-desregulacin llevados adelante por la FCC mediante un puado de economistas, probaron
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ser ms influyentes que las convicciones de cientos de miles de ciudadanos. El pblico es/t, sin embargo, desinformado y es un fastidio. Muchos lobbystas corporativos se quejaron de que el volumen de gente comn hizo sus tareas ms difciles. Sola ser con la legislacin y en la FCC, que uno poda hacer las cosas con reserva y no haba nadie que se opusiera para darlo por hecho. Eso no se puede hacer ms. Y no estoy diciendo que era una buena manera de hacer las cosas, pero creo que ahora nos hemos ido al otro camino, al otro extremo, donde el ciudadano promedio no tiene idea de la materia, pero se les dio una entrada y eso inclina la balanza. Aquellos lobbistas que creen que la poltica pblica es ms efectiva sin el pblico, no deberan estar errneamente preocupados, en la medida en que el furor que hubo sobre las reglas de propiedad fue, en muchos sentidos, la excepcin que confirma la regla. El lobby corporativo contina siendo altamente efectivo, agradecidamente recibido por los hacedores de polticas y generalmente protegido de la irritante intromisin del pblico. Mientras un lenguaje mucho ms inclusivo se utiliza sobre el papel del pblico en el proceso de las polticas en Gran Bretaa, la confianza cada vez mayor en datos cuantitativos amenaza con disminuir el poder de los individuos de igual modo y dar la iniciativa a los expertos que tienen lnea directa con los hacedores de polticas. Al menos un lobbysta britnico experimentado est preocupado sobre las implicaciones de este desarrollo: Uno puede elegir un acercamiento a estas cosas puramente basado en hechos, un acercamiento en base a pruebas. Yo no creo que ese acercamiento realmente exista. No creo que exista un acercamiento sin que alguna clase de mirada subjetiva sea tomada, sea llamada poltica o no. A la gente le gusta tener la mirada de que nosotros podemos conseguir sacar a los hacedores de polticas de esta clase de reas, y dejar que se regule por las leyes de la competencia. Pero la legislacin de la competencia no es una especie de teora pura. Aun se estn haciendo juicios de valor sobre lo que uno piensa que es el nivel correcto de competencia en el mercado. Un acercamiento totalmente emprico, adems, tambin puede ser muy engaoso, como lo entendi el Tribunal del Tercer Circuito en su rechazo de las reglas de la FCC. En uno de muchos juicios crticos, la Corte discrep con la conclusin de la FCC de que todas las organizaciones (tipos) de medios de comunicacin deben ser medidas igualmente por su grado de diversidad en un mercado de medios particular. El pesadamente emprico ndice de
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Diversidad de la FCC que requiere que aceptemos que una estacin de televisin de un colegio hace una mayor contribucin al punto de vista de la diversidad que un conglomerado que incluye el tercer peridico ms grande en USA requiere que abandonemos tanto la lgica como la realidad (USA Corte de Apelacin, 2004: 68). Esto sugiere un problema, no con los mtodos empricos en general, sino con el uso de hechos selectivos y juicios subjetivos para respaldar un argumento que, en este caso, la concentracin incrementada no impactara negativamente en la diversidad meditica. Privilegiar los acercamientos empricos altamente selectivos y basados-en-hechos para el proceso de elaboracin de polticas, fallan en despolitizar y hacer ms objetiva la esfera de la toma de decisiones. La adopcin de polticas en una esfera de tal significacin cultural y poltica est limitada para ser altamente poltica y el fetichismo de la informacin es una forma de marginar al pblico del proceso de las polticas pblicas y de salvaguardarlo para los economistas, los abogados y los ejecutivos que estn en una posicin privilegiada para suministrar la clase de informacin que los decisores de polticas demandan. Conclusin Este artculo ha tratado solamente con algunos de los principales puntos de discordia en la elaboracin de polticas hoy en da. No ha examinado el punto en el cual las dinmicas de la elaboracin de polticas pueden variar a travs de las diversas formas de los medios, ni ha discutido casos especficos donde el conflicto se presenta entre firmas rivales o entre intereses privados y el gobierno. Slo ha aludido al rol de contendientes que los medios en s mismos juegan en el proceso la poltica de medios: como un reporte (muy) ocasional y, ms importante, como un vehiculo de relaciones publicas a travs del cual poderosos actores tienen la posibilidad de comunicarse entre ellos para fabricar formas de consenso de elite ms que de masas (Davis, 2002:179). Tampoco ha explorado si los hacedores de polticas pueden ser autnomos frente a los intereses privados, tampoco ha considerado completamente las alianzas estratgicas hechas por los partidos que hacen las polticas con otras instituciones sociales (Hesmondhalgh, 2005:97). En lugar de eso, el artculo enfoca algunos desafos centrales a los principios pluralistas en el proceso de elaboracin de polticas pblicas: el punto hasta el cual es competitivo, accesible, transparente y lgico. El artculo argumenta que, a pesar del gran crecimiento de partes interesadas, no ha habido un desafo significativo al poder de un ncleo de elaboracin
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central de polticas. Los hacedores claves de las decisiones, operan en cercana conformidad ideolgica con los amplios intereses de bases representadas en el negocio, en el sentido que estructura los parmetros del debate, dicta qu formas de participacin son las ms efectivas y condiciona el balance de poder en el proceso de las polticas. Mientras un rango de voces puedan ser escuchadas, hay una pequea oportunidad para cuestionar las suposiciones sobre el deseo de competencia y soberana del consumidor que domina crecientemente la elaboracin de polticas de medios. El proceso es, por lo tanto, sesgado por un fundamental desbalance tanto en recursos e influencia entre los interese pblicos y privados o, como David Marsh lo pone, el patrn de la desigualdad estructurada que es reflejada en procesos e instituciones polticas (2002: 19). En USA particularmente, las corporaciones estn lejos de avergonzarse por su dominacin en la elaboracin de polticas. Como un salado [seasoned] observador poltico de Washington comenta: La influencia [de los lobbyists] es mucho mas abierta, se sabe que uno los ve en los pasillos del Congreso y no tienen que aceitar un acuerdo en la pieza de atrs, porque van a hacerlo con una maza justo ah en frente de cualquier periodista de comercio y con cualquier congresista escuchando No es que uno tenga que negociar secretamente con Rupert Murdoch cuando se puede negociar con l un trato ante toda la industria. Claramente, la situacin es algo diferente en Gran Bretaa, donde tal comportamiento es desaprobado y donde las fuerzas irrestrictas del mercado tienen que enfrentar ms obstculos. Con un mayor compromiso hacia el servicio pblico y una memoria reciente de la socialdemocracia, los tratos son sencillamente ms probables de llevarse a cabo en privado. En esta situacin, la llamada a incrementar la apertura y la participacin mientras se conservan las restricciones estructurales e ideolgicas del actual sistema de adopcin de polticas, es en gran parte simblica. Un sistema dominado por el acuerdo de los principales jugadores en su rol de fuerzas de mercado y la minimizacin de cualquier obstculo a la acumulacin privada cambiar solo cuando estn forzados a ello. Los stickers, graffitis, correos electrnicos, marchas, encuentros y clases contra la FCC en 2003/2004 caracterizaron un movimiento que no fue invitado al procedimiento, pero en su lugar afirm su derecho a ser odo. Ello no es una reivindicacin del pluralismo, sino un signo de su debilidad.

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