Duas Décadas de Direitos Da PDF

(*) Wanderlino Nogueira Neto membro do Comit das Naes Unidas para os Direitos da Criana, procurador de Justia do Ministrio
o Pblico da Bahia (aposentado) e integrante da Associao Nacional dos Centros de Defesa da Criana e do Adolescente ANCED (Seo Brasil da Defense for Children International DCI). @ - wnogueira@yahoo.com.br
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Duas dcadas de direitos da criana e do adolescente no Brasil(**)

Two decades of rights of children and adolescents in Brazil
Wanderlino Nogueira Neto*

RESUMO: Registro histrico a respeito da luta pelos direitos humanos no Palavras-chave: Direitos humanos, criana e adolescente, Estatuto da Criana e do Adolescente.
Brasil e em especial dos direitos humanos de crianas e adolescentes. Multicentralidade nas comemoraes em torno das duas dcadas de luta: o movimento social que produziu uma nova concepo de direitos da criana/ adolescentes, o pensamento terico-cientfico produzido pelo meio acadmico e a nova normativa internacional. Avaliaes a partir de marcos idias, devidos e reais. Balano da efetividade e da eficcia da normativa nacional e internacional a partir dos paradigmas ticos e polticos, dos princpios jurdicos e dos mecanismos de exibilidade de direitos.
reve histrico: as duas ltimas dcadas de lutas pelos Direitos Humanos de crianas e adolescentes no Brasil dentro do contexto mundial
Neste ano de 2011, no deveramos simplesmente comemorar o aniversrio de promulgao de mais uma lei, por mais importante que seja ela integrando o ordenamento jurdico brasileiro - como o caso do Estatuto da Criana e do Adolescente. Esta comemorao de duas dcadas deveria estar sendo posta num contexto maior. Em verdade, o Estatuto precisava ser visto um pouco mais como um produto de algo maior, como um resultado de dcadas de luta pela democracia, pelos direitos humanos e pelo desenvolvimento humano auto-sustentado, em geral, no pas.
O pblico e o privado - N 20 - Julho/Dezembro - 2012
(**) Conferencia proferida na Assemblia Legislativa do Estado do Cear & Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente CEDCA-CE julho, 2011
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Wanderlino Nogueira Neto
Em especial, esse foi um tempo de lutas pelos direitos daqueles que mais precisavam do seu reconhecimento e garantia, pela normativa nacional e internacional, como direitos fundamentais (ou seja, como direitos humanos positivados); num contexto de lutas pela redemocratizao do pas e pelo crescimento das relaes sociais em relao s relaes econmicas. Ou seja, um movimento em favor daqueles que mais precisam da promoo e proteo desses direitos fundamentais, como as classes trabalhadoras e os grupos mais vulnerabilizados em funo de determinadas condies de vida de excluso, subalternizao e dominao: mulheres, afrodescendentes, populaes indgenas e tradicionais (p.ex., quilombolas, ribeirinhos amaznicos etc.), pessoas com deficincia, segmentos LGBTTI, idosos, jovens e, em especial, crianas e adolescentes. Desse modo, em ltima anlise, justo colocarmos com mais destaque, em nossa agenda de comemoraes, neste ano de 2011, o movimento social que serviu de vanguarda nessa luta pela democracia, pelos direitos humanos e pelo desenvolvimento humano, no Brasil. E que produziu, portanto esse direito novo e um novo ordenamento poltico. Particularmente, as organizaes e os militantes do movimento pelos direitos de crianas e adolescentes, nas duas ltimas dcadas, que promoveram notveis avanos sociais, polticos e jurdicos, como, por exemplo, o Estatuto da Criana e do Adolescente resultado culminante, mais visvel e impactante dessas lutas mencionadas. Para melhor se entender essa histria de lutas pelos direitos humanos da infncia e da adolescncia no Brasil, imprescindvel que se analise todo o processo de construo legislativa do Estatuto da Criana e do Adolescente (lei federal 6.089 de 13 de julho de 1990), que integrou essa luta, capitaneada por variadas expresses organizativas do movimento social1 e que promoveu a organizao de outros tantos movimentos conjunturais, fecundos e comprometidos, como o da incluso de artigo prprio na Constituio Federal (arts. 227), o da ratificao da Conveno sobre os Direitos da Criana e o da prpria elaborao e promulgao do Estatuto citado. Preliminarmente, h que se reconhecer, neste breve resgate histrico, que tal luta ao ser gestada no seio da nossa Histria era integrada por diversas foras alavancadoras, frentes de combates e vertentes variadas que se somaram, ultrapassando as naturais divises que existiam entre pessoas e organizaes.
1 Movimentos sociais, movimentos populares e movimentos conjunturais = diversos e complementares
Em termos esquemticos, poder-se-ia reduzir essas foras alavancadoras a grandes blocos de influncias; isto , a grandes blocos de pensamentos, de aes, de espaos pblicos e de mecanismos estratgicos (e de personalidades):
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(1) A mobilizao dos movimentos sociais e, dentro disso, das expresses organizativas de movimentos conjunturais e de seus militantes; (2) O pensamento acadmico, explicitado em teorias cientficas novas e em estratgias, tticas e metodologias transformadoras; (3) A nova normativa internacional sobre direitos humanos gerais e especiais/geracionais. Em primeiro lugar: esse perodo de tempo, em anlise, testemunhou o desenvolvimento de experincias alternativas e inovadoras de atendimento a todas as crianas/adolescentes, sob a responsabilidade de determinadas expresses organizativas da sociedade. Isso, cumulado simultaneamente com o desenvolvimento de um efetivo processo de mobilizao social e de incidncia poltica, contra-hegemnico. Foi comprovadamente um rico e frutfero processo de mobilizao social e de incidncia poltica, desenvolvido pela sociedade civil organizada: no no sentido amplo e amorfo de populao ou de terceiro setor. Mas sim, no sentido estrito de sociedade civil organizada, vista como protagonista de uma ao transformadora, contramajoritria e emancipatria na Histria, num conceito poltico-ideolgico especfico. Sociedade civil organizada vista como parcela da sociedade em geral, integrante do Estado ampliado (isto , como parte dele) para possibilitar a participao direta do povo na formao e funcionamento do Estado, como entendia Antonio Gramsci2. Explica CUSTDIO3, a respeito: Esse processo de transio contou com a colaborao indispensvel dos movimentos sociais em defesa dos direitos da infncia, que juntamente reflexo produzida em diversos campos do conhecimento, inclusive queles considerados jurdicos, proporcionou a cristalizao do Direito da Criana e do Adolescente com uma perspectiva diferenciada anunciando reflexos radicalmente transformadores na realidade concreta. Por isso, a teoria da proteo integral deixa de se constituir apenas como obra de juristas especializados ou como uma declarao de princpios propostos pela Organizao das Naes Unidas uma vez que incorporou na sua essncia a rica contribuio da sociedade civil brasileira. Importante, desse modo, ser colocarmos o nosso foco sobre essas organizaes e esses militantes dos movimentos conjunturais pontuais, dos movimentos sociais de cunho emancipatrio e especialmente do movimento popular e
2 GRAMSCI, Antonio. Memrias do Crcere. 3 CUSTDIO, Andr Viana. 2008. Teoria da Proteo Integral: Pressuposto para a compreenso do Direito da Criana no Brasil. Santa Catarina: NUPED-UNESC
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dos seus assessores orgnicos4. Importante ser registramos os precedentes processos de criao e implantao de diversificadas experincias de atendimento pblico no-governamental, de carter alternativo e com forte apelo de alteridade. Como, por exemplo, o atendimento direto, verdadeiramente revolucionrio, poca, (a) aos meninos e meninas de rua, (b) aos adolescentes em conflito com a lei em meio aberto, como forma de educao social e (c) s crianas e adolescentes explorados no trabalho. Como por exemplo, o combate ao extermnio de adolescentes em situao de risco. Intervenes que se tornaram resultados e ao mesmo tempo pontasde-lana desse processo mobilizatrio transformador e de experimentao de novas tecnologias sociais. Nesse rol de atores sociais protagnicos, em tal campo dos movimentos sociais, inclua-se, poca, por exemplo, o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, o movimento sindical (com a Central nica dos Trabalhadores - CUT, frente), determinados servios eclesiais (destacadamente, a Pastoral do Menor da Conferncia Nacional dos Bispos Brasileiros - CNBB), o Frum Nacional de Defesa da Criana e do Adolescente DCA, a ABRAPIA no Rio de Janeiro, a Sociedade Brasileira de Pediatria no Rio de Janeiro, o Centro Social Nossa Senhora das Graas no Amazonas, o Projeto Alternativas de Atendimento a Meninos e Meninas de Rua (Rio de Janeiro), o Projeto Meninos e Meninas de Rua - PMMR (So Paulo / So Bernardo) e algumas entidades de defesa de direitos humanos (Fundao Bento Rubio, Centro D. Helder Cmara CENDHEC, CEAP , Gabinete de Assessoramento ao Movimento Popular - GAJOP , Instituto Brasileiro de Inovaes na Sade - IBISS etc.). Registre-se aqui uma referncia especial a figuras exponenciais da poca, nesse campo de luta social, como Lia Junqueira, Bruno Sechi, Benedito Rodrigues dos Santos, Maria do Rosrio Leite Cintra, Luciano Mendes, Deodato Rivera, Irandi Pereira, Ivani dos Santos, Margarita Bosh, Eliana Athayde, Nanko van Buuren, Ruth Pistori, Reinaldo Bulgarelli, Julio Lancelotti, Zeni Soares, Rachel Niskier, Mario Volpi, Ana Vasconcellos, Marco Antonio da Silva de Souza (Marquinho), Giustina Zanato, Ana Jansen, Ana Dourado, Ademar de Oliveira Marques, Jos Moroni, Silvino Neto, Carlos Alberto Caetano, Jussara de Gois, Rogrio Dall,Csare F. La Rocca, Clodoveo Piazza, por exemplo. Em segundo lugar, como outra fora alavancadora, registre-se mais a construo e a disseminao de novos saberes cientficos, igualmente contra-hegemnicos (jurdicos, sociolgicos, psicolgicos, pedaggicos, antropolgicos etc.), justificadores dessas novas prticas de atendimento e de outras pensadas e propostas por novas doutrinas cientficas. Foi
4 Intelectuais orgnicos de relao aos movimentos populares, em oposio aos intelectuais autnomos, descomprometidos, escondidos numa falsa neutralidade axiolgica (cfr. Gramsci)
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aquele um tempo de rica produo de novos saberes cientficos e habilidades tcnicas, na rea acadmico-universitria e na das organizaes sociais especializadas em estudos e pesquisas. A partir da chamada doutrina da proteo integral5 muito se teorizou a respeito, muito se produziu em termos de marcos tericos referenciais, nas vrias reas cientficas, particularmente na rea jurdica. Essa chamada doutrina, to citada vagamente em boa parte dos textos produzidos a respeito do novo direito da criana e doa adolescente, na verdade um esforo de sistematizao doutrinria, prevalentemente latino-americana, embasadora desse novo direito da criana, nascente entre ns. Na verdade, no ela propriamente uma doutrina cientfica, no sentido tradicional da expresso, mas uma chave-hermenutica6, isto , um modo peculiar de se interpretar a Conveno sobre os Direitos da Criana - CDC e toda a normativa internacional pertinente. Na verdade, ela , no fundo, um discurso terico referencial justificador das estratgias de incidncia poltica do UNICEF na America Latina e Caribe. Ou seja, so insumos principalmente para o trabalho dessa agncia das Naes Unidas de advocacy, que serviram salutarmente para produzir, entre ns, reflexes tericas inovadoras, boas prticas e fundamentos para alteraes no ordenamento jurdico latinoamericano e caribenho (includo obviamente o Brasil). Essencialmente, a verdadeira doutrina embasadora de tudo isso a teoria geral dos direitos humanos, em suas dimenses tico-poltica e jurdica; como ensina, com preciso RAMIDOFF7 a respeito: A pretenso de integrao sistemtica da teoria da pragmtica pertinentes ao direito da criana e do adolescente certamente se constitui num dos objetivos primordiais a serem perseguidos pela teoria jurdica infanto-juvenil. At porque uma das principais funes instrumentais oferecidas pela proposta da formatao daquela teoria jurdico-protetiva precisamente oferecer procedimentos e medidas distintas por suas necessidades e especificidades no tratamento de novas emergncias humanas e sociais, procurando-se, desta maneira, estabelecer outras estratgias e metodologias para proteo dos valores sociais democraticamente estabelecidos como, por exemplo, direitos e garantias individuais fundamentais pertinentes infncia e juventude.
5 Ver adiante Nota, especificamente a respeito 6 Chave Hermenutica= instrumento de interpretao das normas jurdica, de exegese dessas normas (leis etc.) 7 RAMIDOFF, Mrio Luiz. Direito da Criana e do Adolescente: por uma propedutica jurdica protetiva transdiciplinar. 2007. Tese de Doutorado Curso de Ps-Graduao em Direito, Universidade Federal do Paran, Curitiba).
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Emblematicamente integraram com maior visibilidade esse movimento de luta por direitos infanto-adolescentes, nessa linha da produo dos discursos tericos fundamentadores na poca: a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), a Universidade Estadual do Rio de Janeiro UERJ, a Universidade Federal da Bahia UFBA, a Universidade Santa rsula (RJ), a Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUC-RS, a Universidade Metodista de So Bernardo (SP), a Universidade Catlica de Gois (GO), a Universidade Federal de Pernambuco (PE), o Centro Lus Freire, o NUCEPEC (CE), o Ncleo de Estudos Direito Insurgente da Fundao Faculdade Livre de Direito NUDIN (BA), o Projeto Ax de Defesa e Proteo Criana e ao Adolescente (BA), a Organizao do Auxilio Fraterno (BA), por exemplo. Registre-se aqui especial referncia a figuras como Irene Rizzini, Vanda Engels, Maria do Carmo Brandt, Lus de La Mora, Benedito Rodrigues dos Santos, Edson Lucas, Fernando Silva, Maria Josefina (Mariazinha) Becker, Carmen Craidy, Esther Arantes e o prprio Autor procurando atuarem de certa forma como intelectuais orgnicos como visto atrs (nota 3). E, ao lado desses espaos acadmicos de produo e disseminao do saber, de se registrar mais o papel preponderante que determinados agentes pblicos integrantes de algumas instituies do Estado exerceram, com suas reflexes a partir da citada doutrina da proteo integral, com suas prticas profissionais e com seus compromissos polticos em articulao com o movimento social. Por exemplo, o Ministrio Pblico de So Paulo, Pernambuco, Paran, Amazonas e Bahia (p.ex.), o Juizado de Menores de Blumenau (SC) e de Porto Velho (RO), a prpria FUNABEM/FEBEM. de se registrar, com maior destaque, o papel importante que membros do Ministrio Pblico de So Paulo, em particular, exerceram, durante todo o processo, na construo de anteprojetos proto-histricos e no assessoramento s comisses do Congresso Nacional. Registre-se aqui uma referncia especial a Munir Cury, Paulo Afonso Garrido e Jurandir Marura (MP-SP), Antonio Fernando do Amaral e Silva (PJ-SC), Olimpio Sotto Mayor (MP-PR), Antonio Carlos Gomes da Costa (FEBEMMG), Wilson Donizete (PJ-RO), Lus Carlos Figueiredo (PJ-PE), Romero Andrade (MP-PE), Pblio Caio Bessa Cyrino (MP-AM), Graa Prola (PJAM), Edson Seda (procurador da FEBEM), Marina Bandeira (presidente da FEBEM), Mauro Campelo (PJ-RO), Olga Cmara (SSP-PE). Obviamente, todos, contando com o apoio e a interveno imprescindvel de nomes-chave no Senado Federal e a Cmara de Deputados, que foram atuantes e definidores, no prprio processo legisferante: Senador Ronan Tito,
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Deputado Nelson Aguiar (responsveis pela apresentao do Projeto de Lei do Estatuto da Criana e do Adolescente ao Congresso Nacional) e Deputada Rita Camata (Relatora do Projeto de Lei do Estatuto citado). Por fim, registre-se como terceira fora produtora do processo de lutas por direitos da infncia/adolescncia, o processo de elaborao e aprovao da nova normativa internacional, ento em construo pelas Naes Unidas. E, concomitantemente, a deflagrao de estratgias de advocacy e de mobilizao social, desenvolvidas no Brasil por determinadas agncias e organismos internacionais, com especial destaque, nesse caso, para a atuao, no pas, do UNICEF. Nesse perodo desenrolou-se o trabalho na ONU de elaborao do Projeto da Conveno sobre os Direitos da Criana, que viria atualizar e dar cunho jurdicointernacional vigente Declarao sobre os Direitos da Criana, poca. Esse processo de elaborao e aprovao desse tratado internacional iniciouse com a apresentao e discusso na ONU do chamado Projeto-Polnia (1978), a partir da em permanente dilogo com os paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, isto , de suas doutrinas embasadoras; especificamente, dos princpios jurdicos do direito internacional dos direitos humanos, que consiste em um sistema de normas, procedimentos e instituies internacionais desenvolvidos para implementar esta concepo e promover o respeito dos direitos humanos em todos os pases, no mbito mundial.8 Em 20 de novembro de 1989, trigsimo aniversrio da Declarao dos Direitos da Criana, a Assemblia Geral das Naes Unidas aprovou por unanimidade a Conveno sobre os Direitos da Criana - CDC. A iniciativa de elaborar uma conveno internacional foi apresentada Assemblia Geral em 1978 pela Polnia, que pretendia que a aprovao de um tratado internacional desse coincidisse com a celebrao do Ano Internacional da Criana, em 1979. A inteno da Polnia subestimou seriamente a magnitude e a complexidade da tarefa, que com dificuldades recm pde ser completada a tempo para o dcimo aniversrio do Ano Internacional da Criana, em 1989. O anteprojeto original apresentado pela Polnia, como observaram vrios governos na consulta inicial feita em 1978, consistia essencialmente em mera reformulao dos direitos j reconhecidos na Declarao de 1959. A redao final da CDC, porm, transforma a criana de objeto de direito a receber uma proteo especial em sujeito de uma ampla gama de direitos e liberdades; esclarece o significado de praticamente toda a gama de direitos humanos para crianas e adolescentes; estabelece um Comit Internacional de especialistas em direitos da criana, com novas competncias para a promoo de tais direitos.
8 Apud BILDER, Richard. In PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 1996/97.
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O processo de elaborao da CDC contribuiu para ampliar e tornar mais dinmicas as atividades das principais organizaes internacionais cujos fins englobam a proteo infncia, entre eles o Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF. E muito contribuiu para a alterao da normativa interna dos Estados-Partes que a ratificaram, adequando esse ordenamento jurdico interno aos princpios jurdico-normativos e aos paradigmas ticopolticos dos direitos humanos, consagrados na CDC. Tal processo de elaborao dessa nova fonte formal do direito internacional pblico9 muito influiu igualmente sobre as lutas pelos direitos infantoadolescentes, no Brasil. Naquele momento em que se passava em nosso pas por um processo de reconstruo e democratizao de seus ordenamentos, normativo e poltico-institucional, atravs de um Congresso Constituinte, o Brasil teve o privilgio de se apropriar dessas informaes sobre a nova normativa jurdica internacional, produto das discusses que se faziam em Nova Iorque (e em todo o mundo), em torno daquele projeto de conveno internacional. E se teve, alm do mais, por aqui, o privilgio de p-las em obra, como se ver adiante, apesar do pouco reconhecimento que se faz desse fato, no Brasil, onde a Conveno pouco disseminada, conhecida, estudada e aplicada. O processo de elaborao dessa Conveno foi rico no influir especificamente na elaborao da Constituio Federal e do Estatuto citado, ao trazer para dentro deles, por exemplo, as idias-foras da titularidade de direitos, da prevalncia da garantia dos direitos sobre o atendimento de necessidades, o reconhecimento novo do direito de expresso da opinio e da participao, os princpios gerais da no-discriminao e da prevalncia do interesse superior etc. como se examinar mais amide adiante. Sob esse ngulo da influncia da normativa internacional, de se destacar nessa vertente o protagonismo de figuras destacadas do UNICEF, do Itamarati e do colgio de professores de Direito Internacional Pblico, no meio universitrio-acadmico, por exemplo. Registre-se aqui uma referncia especial a John Donohue (Representante do UNICEF no Brasil, poca), Salvador Herencia (responsvel maior pelo processo mobilizatrio na rea da Comunicao no UNICEF), Emlio Garcia Mendez, Mario Ferrari, Ana Maria Brasileiro, Antonio Carlos Gomes da Costa, Arabela Rota, Eduardo Bustelo, Ruben Cervin, Willy Bezold, Yves de Roussan, Lidia Galeano, Livia Cavalcanti, Ennio Cufino, Antenor Naspolini, Carmen Emilia Perez, Victoria Rialp, Roger Shrimpton, Aaron Lechting, Edgardo Caon, Amrica Ungaretti, por exemplo. E dentre esses
9 Fontes formais do direito internacional pblico = tratados/ convenes, costumes, princpios gerais do direito internacional, equidade, jurisprudncia (Tribunal Internacional de Haia)
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nomes registre-se mais, particularmente o nome do ento Representante Adjunto do UNICEF no Brasil, Csare Florio la Rocca - o grande estrategista nessa luta toda, de maneira ampla, ainda que um tanto ocultada poca e esquecida atualmente, a merecer urgente resgate. de no se esquecer igualmente a necessria referncia Embaixadora Marlia Sardenberg, como exemplo no caso da nossa diplomacia. Por fim, nesse terceiro bloco de foras alavancadoras, de fazer lembrado aqui os nomes dos professores Antonio Augusto Canado Trindade, Flvia Piovesan e de inmeros outros professores universitrios que atuavam na rea10 do direito internacional pblico. E igualmente merece que se destaquem os frutos do convnio entre o UNICEF e o ento Ministrio da Educao e Cultura do Brasil.
Balano dos vinte anos de luta pelos Direitos Humanos da criana e do adolescente, no Brasil
Considerando-se esse pequeno bosquejo histrico do processo de luta pela garantia dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes, no Brasil observa-se que quaisquer anlises e avaliaes dos resultados e impactos produzidos nesses 20 anos de vigncia no Brasil do Estatuto da Criana e do Adolescente dependem muito de variados fatores, que condicionam hoje a construo de indicadores necessrios para essas anlises e avaliaes. Ou seja, necessrio o levantamento de algumas variantes para um bom balano, onde se considerem os avanos alcanados e os retrocessos limitadores, que se transformam ambos, atualmente, em desafios para o desenvolvimento de estratgias novas que possibilitem a construo de cenrios mais favorveis, no futuro, para a garantia, a promoo e proteo dos direitos humanos da infncia e adolescncia. Para se tentar analisar, monitorar e avaliar as possibilidades reais de desenvolvimento de aes pblicas, em favor da promoo e proteo (enquanto formas de garantia) dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes prope-se aqui recorrer aos seguintes marcos referenciais (refletindo aquelas multi-dimenses da luta, apresentadas atrs), para a construo de indicadores, visando promover tal balano avaliativo, nas ltimas duas dcadas: A. Marcos ideais, construdos a partir da dimenso tica e poltica dos paradigmas dos direitos humanos;
O pblico e o privado - N 20 - Julho/Dezembro - 2012 10 Dentre eles o prprio Autor, Wanderlino Nogueira Neto.
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11 MELO, Eduardo Rezende & UNGARETTI, Maria Amrica. Cadernos de Fluxos. So Paulo: ABMP . 2008. 12 Prevalncia dos direitos humanos = a Constituio Federal do Brasil reconhece como um dos princpios fundantes da Repblica essa prevalncia. 13 Paradigmas meta-jurdicos e multidimensionais = paradigmas ticos, polticos, histricos, sociolgicos, psicolgicos, antropolgicos etc. 14 Espaos pblicos institucionais ou no institucionais = varas da infncia e juventude, conselhos tutelares, conselhos dos direitos da criana e do adolescente, entidades de defesa de direitos, instncias de coordenao e execuo das polticas pblicas (educao, sade, previdncia e assistncia social, segurana pblica, habitao, relaes exteriores, planejamento/oramentao, trabalho etc.), Parlamento, rgos do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, tribunais de contas, organizaes sociais e seus fruns etc. Cfr. Resoluo 113, CONANDA. 15 Aes judiciais, prticas de mediao e restaurativas, mobilizao social, empoderamento do destinatrio, parcerizao, monitoramento e avaliao, construo
B. Marcos devidos, construdos a partir da dimenso normativa dos princpios gerais e da demais normas-principiolgicas e normasregras dos instrumentos normativos do direito constitucional (teoria geral dos direitos fundamentais) brasileiro e do direito internacional dos direitos humanos; C. Marcos reais, construdos a partir da dimenso polticoinstitucional dos espaos pblicos e dos mecanismos de garantia, promoo e proteo dos direitos fundamentais, minimamente. Usa-se aqui a nomenclatura ideal, devido e real, adotada pela Associao Brasileira dos Magistrados, Promotores e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude ABMP e pelo UNICEF nos seus eventos e documentos, relativamente aos fluxos operacionais para garantia de diversos eixos de direitos fundamentais (MELO, UNGARETTI, 2008)11 . Cumprindo essa ordem de priorizao, dever-se-ia dar prevalncia12 aos paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos,13 na anlise da situao dos direitos da infncia-adolescncia e na sua avaliao. Em seguida, deveriam ser consideradas as normas-principios da Constituio Federal brasileira, toda a normativa internacional pertinente e as demais normas da nossa legislao infraconstitucional. A nesse bloco do ordenamento jurdico, d-se especial destaque aos artigos 227 e 228 da CF, Conveno sobre os Direitos da Criana - CDC e ao Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA Por fim, nesse balano, em conta mais se deveria levar a leitura e anlise dos resultados e impactos das aes pblicas desenvolvidas a partir dos espaos pblicos institucionais ou no14 e dos mecanismos de exigibilidade de direitos15 disponveis, com base originalmente naqueles paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos e nos princpios jurdicos dos direitos fundamentais no Brasil. Fica um primeiro desafio, diante disto: nesse balano, dever-se- sempre evitar restringir o campo de nossa incidncia, apenas ao do desenvolvimento das polticas sociais, mas sim amplamente ao desenvolvimento das polticas pblicas, de modo geral (polticas institucionais, sociais, infra-estruturantes e econmicas). E igualmente, assegurar que essa incidncia sobre as polticas pblicas ocorra de modo articulado e integrado, com igual incidir sobre o acesso Justia,16 ou seja, procurando incidir tambm sobre a defesa legal de crianas e adolescentes com direitos ameaados e violados e a responsabilizao dos violadores desses direitos.
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Para que isso no se perca de vista, dever-se- insistir sempre no aprofundamento da discusso sobre a institucionalizao e o fortalecimento, no pas, de um sistema de promoo e proteo de direitos humanos, particularmente em favor da infncia e adolescncia, como pano-defundo para as discusses especificas sobre: (a) acesso Justia, (b) desenvolvimento de polticas pblicas e (c) controle social e institucional. Tudo isso, minimamente, na perspectiva do Sistema de Garantia de Direitos Humanos da Criana e do Adolescente (SGDH), como visto e institucionalizado pelo CONANDA, atravs da sua Resoluo n 113. E, tambm, na perspectiva maior do Sistema Internacional de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos (geral e especfico) da ONU, no qual o Brasil se insere, principalmente por sua adeso ao tratado de criao da ONU, pela firmatura de tratados-de-sede (instalao de agncias e organismos da ONU no Brasil17) e de outros tratados que criam instncias internacionais de monitoramento e controle especial sobre o respeito a esses tratados18. Se nossa concepo a respeito do referido SGDH se firmasse mais nesses marcos conceituais e normativos, acima citados, dois equvocos muito comuns ainda no pas seriam evitados. Quais sejam: (a) restringir-se esse macro-sistema de garantia de direitos meramente ao sistema de justia19 ou (b) reduzir-se esse sistema estratgico autopoitico holstico20 citado a mais um dos sistemas operacionais de polticas pblicas existentes (SUAS, SUS, SENASP etc.). O SGDH da Criana e do Adolescente (segundo o CONANDA e a ONU, cada qual em seu nvel) na verdade uma ambincia sistmica, um sistema estratgico de promoo e proteo de direitos humanos, de carter holstico e autopoitico - realmente, um meta-sistema. Com isso, estrategicamente, tornar-se-iam mais visveis os mecanismos de promoo e proteo de direitos humanos. Ou seja, por-se-ia o foco muito mais sobre os papis de atuao, do que sobre os espaos de poder e de competncia. Dar-se-ia menos importncia aos equipamentos pblicos, ou seja, aos espaos pblicos institucionais e no institucionais e a seus agentes/ personalidades - como somos muito tentados a fazer, ainda. Por exemplo: menos foco por-se-ia em estratgias de fortalecimento institucional dos conselhos tutelares, dos conselhos dos direitos, dos fruns de entidades (das prprias organizaes sociais), dos equipamentos da assistncia social, das escolas, das varas da infncia e juventude - enquanto instncias burocrticas, apenas. E muito mais foco dar-se-ia ao fortalecimento dos mecanismos para a realizao dos direitos de crianas e adolescentes, que aquelas instncias pblicas citadas deveriam possibilitar e operacionalizar, no exerccio de suas funes, no desempenho de seus papis.
de capacidades etc. Cfr. Resoluo 113 CONANDA 16 Administrao de Justia = a expresso Justia usada aqui no sentido de Paradigma e Valor e no no sentido institucional-organizacional de Poder Judicial. Assim sendo nesse campo se incluem tambm os conselhos tutelares, os crculos restaurativos, os espaos de mediao, as entidades sociais de defesa de direitos (OAB, CRP , CFSS, ANCED-CEDECA, por exemplo), os rgos do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, por exemplo. 17 Exemplos: UNICEF, UNESCO, PNUD, UNIFEM, UNODC, por exemplo. 18 Comit sobre os Direitos da Criana do Alto Comissariado dos Direitos Humanos (ONU), por exemplo. 19 Ou, no mximo, acoplando minimamente ao sistema de justia, os conselhos dos direitos da criana e do adolescente e os conselhos tutelares. 20 Wanderlino Nogueira v o sistema ou ambincia holstica, como aquele sistema onde cada parte depende da outra e forma um todo coeso, em torno de paradigmas ticos e polticos e de princpios jurdicos, com acento na multidisciplinaridade,
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Especificamente, um balano a partir dos paradigmas ticos e Polticos dos Direitos Humanos
A Histria - por suas amplas foras artfices produziu paradigmas ticos e polticos, colocados sob o manto da expresso direitos humanos. E a mesma Histria conseqentemente produziu e criou por seus movimentos sociais algumas vezes - instrumentos normativos, instncias pblicas (governamentais e no governamentais) e mecanismos poltico-institucionais, correspondentes a esses paradigmas jus-humanistas. Na teoria jus-humanista so consagrados, emblematicamente, no atual momento histrico, dois grandes elementos que se entrelaam com os direitos humanos, fazendo um depender do outro, fazendo com que um s prospere na medida em que o outro prospera: 1. Democratizao e radicalizao da democracia;
na inter-setorialidade, no multiculturalismo, no multiprofissionalismo, na multi-normatividade. A expresso sistema aqui no corresponde ao conceito de sistema operacional de poltica pblica (por exemplo, SUS, SUAS, SENASP), mas ao de ambincia sistmica. Niklas Luhmann entende que os elementos que compem a estrutura de um sistema autopoitico (= auto-produtor) e que se relacionam entre si, so comunicaes. Essas comunicaes, por sua vez, se servem de um processo circular e interativo (abandona-se na teoria autopoitica a idia de hierarquia), onde cada elemento mantm uma relao com outro, dotando esse sistema, pois, de organizao autopoitica ou no caso auto- produtora do Direito e de Justia.
2. Construo de processos de desenvolvimento humano autosustentado. Assim sendo, no se pode falar em prevalncia dos direitos humanos onde no exista uma real democracia. Como, vice versa, no existe democracia sem prevalncia dos direitos humanos. No mundo impera uma hipocrisia de marketing, baseada em interesses hegemnicos, polticos, econmicos e militares, onde um bloco dominante ocidental-capitalista consegue ver respeito a direitos humanos mesmo em pases totalitrios ou pelo menos autoritrios, quando isso interessa a seus planos hegemnicos econmicomilitares. Para os Estados Unidos da Amrica, Reino Unido, Frana e Alemanha, por exemplo, no h como se falar energicamente e agir-se efetivamente em casos de violaes de direitos humanos em pases como Myammar, Congo, Paquisto, Egito, Zimbabuwe, Israel e Arbia Saudita, por exemplo, na medida em que eles se aliam poltica externa dessas potncias ocidentais. Assim o fizeram essas Potncias mundiais no passado inclusive apoiando, aberta ou sorrateiramente, ditaduras cruis e violadoras de direitos humanos em muitos outros pases da frica, sia e Amrica Latina (principalmente esta): assim foi no passado no caso do Chile, da Argentina, do Brasil, de Honduras, Paraguai, Uruguai, Guatemala, El Salvador, Angola, Uganda, Cuba etc. Mas todas as foras desses pases hegemnicos so colocadas - em condenaes hipcritas, barulhentas e manipuladoras das Naes Unidas - contra situaes de violaes de direitos humanos no Ir, na Lbia, na Palestina (ocupada), no Lbano, na Sria, na China e em Cuba, por exemplo. Interessante que boa parte da grande mdia brasileira, dominada
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por interesses de classe e de grupos oligrquicos que a controlam, usa o mesmo critrio para avaliar e condenar determinados pases e no outros, por violaes dos direitos humanos. E cobram coerncia da poltica externa de certos pases incluindo a o Brasil, por sua pretensa falta de voz altiva na condenao a Cuba, por exemplo, esquecidos da situao, tambm, por exemplo, da Arbia Saudita. Da mesma forma, no se pode falar em direitos humanos, quando os modelos de desenvolvimento social e econmico no do conta de um auto-sustentado desenvolvimento humano, onde, por exemplo, os investimentos pblicos e as polticas sociais no atendam as classes trabalhadoras e priorizem os grupos vulnerabilizados (mulheres, crianas, jovens, afro-descendentes, populaes indgenas, segmentos LGBTTI, pessoas com deficincia, moradores de guetos sociais, populaes tradicionais etc.). Por isso preciso insistir e repetir sempre que direitos humanos, democracia e desenvolvimento humano auto-sustentado vivem em permanente simbiose, so irmos siameses e dependem um do outro, num processo constante de trocas e de reforo mtuo. E dentro do citado paradigma tico-poltico dos direitos humanos, desta vez, internamente, preciso que se tenha muito claro que se est promovendo e defendendo, obrigatoriamente, a dignidade humana, a liberdade, a igualdade, a identidade21, a pluralidade/diversidade - como valores supremos e aliceradores da democracia real e do desenvolvimento humano auto-sustentado. desses paradigmas ou valores tico-polticos que estaremos falando quando ancoramos nossos discursos e prticas no paradigma geral dos direitos humanos. Reconhea-se, entretanto, inicialmente: cultural a nossa dificuldade no Brasil em fazer imergir nosso pensar e agir nos paradigmas dos direitos humanos, no sentido da promoo e defesa da dignidade, da liberdade, da igualdade, da pluralidade etc. Como difcil para ns tambm imergir esse nosso pensamento e nossas prticas nos paradigmas da democracia e do desenvolvimento humano auto-sustentado. Essas dificuldades, em ns todos no pas, esto muito arraigadas. Somos uma Nao construda sob mitos fundantes da dominao, opresso, explorao, violncia - prprios do colonialismo (extrativista e bandeirantista), do elitismo eurocntrico, do corporativismo privilegiador, do formalismo cartorial. preciso muito mais tempo que 60 ou 20 anos, para afastar essas pragas deformantes do imaginrio de nossa populao e principalmente de nossas elites dirigentes, mais das vezes oligrquicas.
21 Identidade = diversidade de gnero, de raa/cor, de etnia, de orientao sexual, de localizao geogrfica etc.
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Se quisermos construir cenrios mais favorveis, no futuro, para garantir a prevalncia dos direitos humanos, eis um ponto a ser enfrentado. Um ponto a exigir aes, daqui para frente, na linha da direo cultural (GRAMSCI)22 num processo de combate alienao das classes dominadas, dos grupos vulnerabilizados; num processo de conscientizao e emancipao de crianas/ adolescentes, de suas famlias e comunidades prximas. Concomitantemente, por outro lado, verdadeiros processos de educao poltica, para magistrados, gestores, tcnicos, agentes pblicos (governamentais e societrios) precisam urgentemente ser desenvolvidos, nessa linha, combatendo as ideologias castradoras e conservadoras, em favor de uma utopia histrica e verossmil, tendo, por exemplo, a dignidade, a liberdade, a igualdade e a pluralidade, como bandeiras mobilizadoras e concientizadoras. Assim sendo, imprescindvel se torna, primeiramente, que se desmascarem as ideologias de classe, gnero e raa (e gerao, em nosso caso) que permeiam o discurso de determinados cientistas sociais e mais especificamente de alguns operadores tcnico-jurdicos, entre ns. E, em segundo lugar, importa que se faam todos comprometidos com a construo desse saber e dessa prtica engajada, verdadeiramente revolucionrios e parteiros da Histria, que se constroem a partir do iderio dos direitos humanos. Nessa luta protetiva e ao mesmo tempo emancipatria em favor dos direitos humanos da infncia e adolescncia, temos que procurar alternativas novas, atravs de espaos pblicos institucionais e de mecanismos estratgicos (polticos, sociais, econmicos, culturais e jurdicos) que se tornem verdadeiro instrumental de mediao ou mediatizao23, nessa luta pelo asseguramento da essencialidade humana e da identidade geracional, vencendo tal processo de des-humanizao, de dominao, de desclassificao social de crianas e adolescentes, no jogo hegemnico e contra-hegemnico, que condena grandes contingentes do pblico infanto-adolescente a um processo mais especfico e doloroso de marginalizao e de no-realizao de seus direitos fundamentais, como previstos minimamente no direito positivo brasileiro, em nosso ordenamento jurdico vigente24. Tem-se registrado a ocorrncia de duas velhas alternativas tendenciais, antagnicas, diante dessa questo dos direitos humanos da criana e do adolescente, que podem ser apontadas como critrios e indicadores (negativos, por contraste), num balano da nossa caminhada, no Brasil, nesta ltima dcada de luta por direitos. Dois velhos paradigmas de carter assistencialista e repressor, que se conflitam aparentemente, mas se complementam no fundo, e nos levam dialeticamente a uma necessria sntese de superao dos mesmos, por novos paradigmas jus-humanistas,
22 Cfr. GRAMSCI, Antonio. Cadernos do Crcere, v.1. 3ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004. 23 Mediao / mediatizao = aqui no sentido marxeano. 24 Ordenamento jurdico e direito positivo = leis, decretos, resolues e portarias, instrues normativas, normas operacionais bsicas etc.
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verdadeiramente emancipatrios: a represso e o assistencialismo, a violncia institucional e o tutelarismo. Em qualquer balano que se fizer da situao da infncia e adolescncia no Brasil, vamos encontrar ainda um sem nmero de agentes pblicos que assim pensa e age, um sem nmero de aes pblicas (governamentais e no governamentais) que se firmam nesses dois entendimentos falsamente antagnicos. Assim sendo, em um balano avaliativo das ltimas dcadas no Brasil, como promoveramos a negao dessas duas tendncias, aqui registradas, nos seus extremos? Responda-se: com uma postura positiva em favor da realizao de todos os direitos de cada criana e de cada adolescente, abandonando-se radicalmente a descrena e o tutelarismo protecionista que nasce do modelo do dano ainda dominante em nosso pas. E para tanto, teramos que aprofundar muito mais nossa reflexo no pas, sobre o macro-paradigma dos direitos humanos e seus paradigmas componentes da dignidade, liberdade, igualdade, pluralidade etc. Assim sendo, preciso realmente aprofundar o sentido do que queremos dizer realmente, por exemplo, quando usamos a expresso, plurvoca e vaga, doutrina da proteo integral, em nossa normativa jurdica, em nossa jurisprudncia e em nossa doutrina, em inmeras citaes, nestas ltimas dcadas. Em verdade, essa expresso representa, como dito, um somatrio sinttico dos citados macro-paradigmas jus-humanistas e mesmo dos macroparadigmas da democracia e do desenvolvimento humano auto-sustentado Essa chamada doutrina da proteo integral, na verdade, como visto atrs25, um somatrio e uma tentativa de sistematizao de vrias teorias emergentes no campo da Cincia do Direito e da Dogmtica Jurdica, da Cincia Poltica, da Antropologia, da Sociologia, da Psicologia, da Pedagogia e de outros campos do saber. Ou melhor, se dir: variadas explicitaes dos discursos justificadoras de novas prticas, em busca de uma teoria unificadora, definidora e explicativa, ainda em construo. Trata-se de um rico produto de construo multidisciplinar, superando o tradicional e reducionista modelo disciplinar prevalente no Brasil e que tanto dificulta a atuao intersetorial e multiprofissional. Como se disse atrs e agora se aprofunda, trata-se de um rico esforo do UNICEF (TACRO - The Latin-American and Caribbean Regional Office) em construir essa bandeira mobilizatria e sensibilizadora e oferec-la como um bom instrumento para interpretao da Conveno e como base para elaborao das leis nacionais de adequao a ela.
O pblico e o privado - N 20 - Julho/Dezembro - 2012 25 Ver pgina 03 deste texto, meno preliminar a essa chamada doutrina da proteo integral, quando se a cita como uma das foras alavancadoras de modo geral do processo de luta por direitos da infncia e adolescncia.
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26 Attachment and Loss Theory 27 Teoria do apego e da perda = nela est um dos motivos para se fechar questo sobre a primazia para a alimentao com leite materno e ampliao do tempo de licena para as mes recm-paridas 28 GRAMSCI, Antonio: Cadernos do Crcere, 2004. 29 NOGUEIRA NETO, Wanderlino. Conselhos paritrios e democracia participativa, numa viso gramsciana. Porto Alegre: PUC-RS. 1988. 30 SANTOS, Boaventura de Sousa:1987: Um Discurso sobre as Cincias; 1988: O Social e o Poltico na Transio Ps-moderna; 1989: Introduo a uma cincia ps-moderna 31 FERRAJOLI, Luigi: Direito e Razo 32 Garantismo = no contexto do trabalho de Ferrajoli, seria um modelo normativo de direito; tal modelo normativo se estrutura a partir do princpio da legalidade, que afirma o Autor a base do Estado de Direito. Tal forma normativa de direito verificada em trs aspectos distintos, mas relacionados. Sob o prisma epistemolgico, pressupe um sistema de poder que possa j no vis poltico do termo, reduzir o grau de violncia e soerguer
Por exemplo, no campo da psicologia e da psicanlise, uma teoria que fortemente influenciou nossa chamada doutrina da proteo integral foi, por exemplo, a teoria do apego e da perda26 , formulada no Reino Unido por John Bowlby, para a OMS, quando analisava os aspectos negativos das diversas formas de proteo especial a crianas em condies especialmente difceis (rfs, abandonadas, deslocadas, negligenciadas etc.). Mostrava Bowlby, que a institucionalizao de crianas, especialmente em abrigos e por outras formas de acolhimento institucional, fazia com que elas sofressem vrios transtornos em seu processo de desenvolvimento, a exigir, em substituio, uma proteo integral, onde a famlia fosse central, especialmente a figura materna, para alm da figura da me biolgica27. No campo da cincia poltica, essa teoria da proteo integral em construo sofreu fortssima influncia de GRAMSCI28, na viso de uma democracia mais radical, onde se tivesse uma viso ampliada do Estado, para se ver ao lado das instncias e mecanismos da democracia indireta representativa (governo dos funcionrios) igualmente, lado a lado, uma democracia direta participativa (sociedade civil organizada)29 , com franca tomada de partido em favor da participao popular e de aspectos da democracia direta, com destaques para o poder local, para as instncias coletivas de mediatizao, para o fortalecimento das comunidades de base. Tambm, com sua sociologia das emergncias, SANTOS30 muito influiu com a idia de radicalizao da democracia real, de valorizao dos espaos locais e da territorializao (municipalizao, entre ns), controle pela sociedade civil organizada etc. No campo jurdico, o garantismo (FERRAJOLI31)32 , o neoconstitucionalismo (ALEXY33), a criminologia crtica (ZAFFARONI34 e GARCIA MENDES35) e a viso sistmica-autopoitica do direito e da Justia (LUHMANN36) foram prevalentes ao trazerem para nossa discusso a idia do devido processo legal, de Estado Democrtico de Direito e principalmente de sistema de garantia de direitos. Na pedagogia, FREIRE37, PIAGET38, VYGOTSKY39 e outros mestres da pedagogia crtica e da pedagogia libertria40 foram base para uma rica reflexo que desembocou na base da chamada doutrina da proteo integral e em nvel mundial a influir na construo dos paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, especialmente dos direitos humanos de crianas e adolescentes. A partir dessas teorias e de inmeras outras, bebidas nesses e em vrios outros Autores referenciais, tornou-se freqente no Brasil empregar essa expresso proteo integral, correta e emblematicamente, como um somatrio de todas essas teorias cientficas de carter emancipatrio e mais dos paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos.
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Na verdade, quando se utiliza a expresso proteo integral, em qualquer contexto, dever-se- faz-lo levando-se em conta o princpio jurdico jushumanista da indivisibilidade dos direitos humanos e da integralidade na sua promoo e proteo. E, portanto, realizao de direitos e sua promoo/ proteo no se chocam, nessa perspectiva. Com isso se abandonaria a idia de meramente referir-se proteo integral, como uma estratgia, uma metodologia, um modelo de atendimento pblico equivocadamente uma ressalva na busca da realizao dos direitos fundamentais, vez que, garantem-se direitos, sem prejuzo da proteo a crianas e adolescentes. Torna-se imprescindvel que - quando da positivao legal desse paradigma jus-humanista citado fossem do mesmo modo explicitamente positivados dogmaticamente, sempre, como normas jurdicas principiolgicas, outros paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, em geral (e, em especial dos direitos humanos geracionais, no caso, infanto-adolescentes) tais como, por exemplo, os paradigmas da universalidade dos direitos, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho, do pluralismo poltico, da liberdade, do bem-estar, da igualdade, da justia, do pluralismo, da no-discriminao, da participao proativa de crianas e adolescentes, da proteo especial diante das violaes de direito, da garantia da sobrevivncia e do desenvolvimento, da prevalncia do superior interesse infanto-adolescente etc. Ora, o ordenamento jurdico brasileiro (especialmente o Estatuto multicitado) assim o faz corretamente de relao a todos esses paradigmas ticos e polticos ou valores supremos (CF). Entretanto quando se comenta o mesmo Estatuto e se escreve mais amplamente a seu respeito e das suas teorias cientficas embasadoras, criou-se um hbito vicioso de se mencionar a chamada doutrina da proteo integral, freqentemente, como algo que se tem por suposto, isto , como algo dado e no em construo. Isto , presume-se que o conceito de proteo integral j teria sido suficientemente explicitado e sistematizado, no campo das diversas cincias e tcnicas/artes (em algum lugar e tempo anterior...?). Raramente, os diversos Autores (no s no campo da exegese jurdica) mencionam as fontes dessa doutrina ou teoria, seus nomes exponenciais, especialistas, obras referenciais, conceitos primrios, explicaes etc. E mesmo nos falta reconhecer que o sentido que se d a essa expresso, muitas vezes em certas afirmaes, tem um carter peculiarmente brasileiro e latino-americano, a refletir o iderio utpico41 que mobilizou organismos e agncias da ONU, organizaes do movimento social e alguns intelectuais que as assessoraram na luta por direitos, nas duas ltimas dcadas.
a idia de liberdade no apenas no mbito penal, mas em todo o direito. No aspecto jurdico, percebe-se um dado curioso: o de se criar um sistema de proteo aos direitos dos cidados que seria imposto ao Estado. Ou garantias que devem por ele ser efetivados. Este o primeiro passo para a configurao seja, o prprio Estado, que pela dogmtica tradicional tem o poder pleno de criar o direito e todo o direito, sofre uma limitao garantista ao seu poder. Assim, mesmo com sua potestade punitiva, o Estado deve respeitar um elenco sistmico de um verdadeiro Estado Constitucional de Direito. 33 ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 34 ZAFFARONI, Ral. Em busca das penas perdidas. 35 GARCIA MENDES, Emilio. Autorictarismo e Control Social. 36 LUHMANN, Niklas (op.cit.) entende que os elementos que compem a estrutura de um sistema autopoitico (auto-produtor) e que se relacionam entre si, so comunicaes. Essas comunicaes, por sua vez, se servem de um processo circular e interativo (abandona-se na teoria autopoitica a idia de hierarquia),
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onde cada elemento mantm uma relao com outro, dotando esse sistema, pois, de organizao autopoitica ou auto-produtora 37 FREIRE, Paulo: A Pedagogia do Oprimido, Educao como Prtica de Liberdade, Pedagogia da Esperana 38 PIAGET, Jean: A Epistemologia Gentica e a Pesquisa Psicolgica. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1974. A Epistemologia Gentica. Trad. Nathanael C. Caixeira. Petrpolis: Vozes, 1971. 110p. A Equilibrao das Estruturas Cognitivas. Problema central do desenvolvimento. Trad. lvaro Cabral. Rio de Janeiro: Zahar, 1976. A Evoluo Intelectual da Adolescncia Vida Adulta. Porto Alegre: Faculdade de Educao, 1993. Traduzido de: Intellectual Evolution from Adolescence to Adulthood. Human Development, v. 15, p. 1-12, 1972. A Formao do Smbolo na Criana. Imitao, jogo e sonho, imagem e representao. Zahar, 1971. A Linguagem e o Pensamento da Criana. Trad. Manuel Campos. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1959. 307p. A Noo de Tempo na Criana. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, (s.d.). A Origem da Idia do Acaso na Criana. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, (s.d.). A Prxis
Falta estrategicamente a ns todos que atuamos na rea da infncia e adolescncia destacarmos bem mais esses macro-paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, da democracia e do desenvolvimento humanos auto-sustentado, dando-lhes a necessria base cientfica, para influir na interpretao e aplicao das normas do vigente ordenamento jurdico (do Estatuto, muito particularmente). O Estatuto h que ser lido e entendido nesse contexto. Talvez, poca (1980/1990), a reflexo sobre direitos humanos, em nosso meio de luta por direitos da criana e do adolescente no tivesse a mesma fora e explicitude que tem hoje. E a doutrina da proteo integral serviu exatamente - no tanto como substrato cientfico, - mas sim muito mais como bandeira mobilizatria da sociedade e sensibilizadora de determinados agentes, pontos-focais no Estado e na sociedade, com excelentes resultados. De qualquer maneira, urge que se aprofunde hoje mais e mais a anlise desses paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, dando-os como base para o reordenamento normativo e o reordenamento poltico-institucional. Tais paradigmas jus-humanistas citados foram acolhidos e consagrados na categoria de valores supremos de uma sociedade fraterna42 e de fundamentos do Estado Democrtico de Direito43, no Prembulo da nossa Constituio Federal e no prprio texto constitucional. E eles foram mais acolhidos e consagrados nas demais normas jurdicas infraconstitucionais44. Quando tivermos que avaliar (a) os processos de elaborao legislativa; (b) os processos de controle social e institucional; (c) os processos de aplicao em concreto dessas normas jurdicas pelos diversos rgos contenciosos jurisdicionais e no-jurisdicionais e (d) os processos de desenvolvimento de polticas pblicas pelos rgos pblicos poltico-administrativos de atendimento direto de crianas e adolescentes - os indicadores para essa tarefa mltipla (a+b+c+d) devem dar conta da consonncia e adequao dessas formas todas de processos e procedimentos, aos paradigmas ticos e polticos dos direitos humanos, aqui exemplificados. Isso significa, por exemplo, questionarmos, numa reviso de nossas prticas e dos nossos discursos justificadores, o seguinte: a) Em que medida nossos legisladores, em todos os trs nveis, se firmaram nas duas ltimas dcadas, pelo menos, nesses paradigmas jus-humanistas, como fundamentos filosfico-ticos e macropolticos na elaborao das leis, no pas? Onde, por exemplo, a invocao aos valores supremos45 da igualdade material46 e da
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pluralidade sem preconceitos ao se normatizar possveis aes afirmativas em favor da diversidade de raa/cor ou de orientao sexual, no mbito das polticas de educao e sade? Onde, por exemplo, a invocao dos princpios da dignidade humana e da participao proativa do adolescente permearam a normatizao legal e administrativa da execuo das medidas socioeducativas privativas de liberdade, explicitamente? b) Em que medida nossos magistrados das diversas instncias judiciais47 invocaram nesse espao de tempo, esses paradigmas jus-humanistas, como chaves hermenutica na exegese de textos legais? Como ocorre, por exemplo, a invocao aos valores supremos da liberdade ou da dignidade humana no se discutir o uso massivo e sistemtico de algemas em adolescentes aos quais se atribui a prtica de ato infracional, especialmente quando oriundos das classes subalternizadas? Onde, por exemplo, a invocao desses paradigmas dos Direitos Humanos quando interpretarem e aplicarem dispositivos do Cdigo Penal e determinados dispositivos do Estatuto da Criana e do Adolescente (normas penais extravagantes), no caso da responsabilizao penal de abusadores e exploradores sexuais, evitando as interpretaes meramente gramaticais, numa linha puramente formalista e positivista, como ainda se faz, mesmo em instncias superiores? c) Em que medida nossos gestores, tcnicos e demais agentes da Administrao Pblica, nesses ltimos 20 anos, foram buscar esses paradigmas jus-humanistas para a fundamentao dos seus atos de gesto e de governo (atos de imprio)? Onde est a operacionalizao direta dos paradigmas dos direitos humanos no agir gestionrio brasileiro na questo dos direitos sexuais e reprodutivos, por exemplo? Transversalmente, de se questionar, por exemplo: onde est, nos processos de formao poltica de todos nossos agentes pblicos, essa necessria Educao para os Direitos Humanos?
na Criana. In.: Piaget. Rio de Janeiro: Forense, 1972. A Psicologia da Inteligncia. Trad. Egla de Alencar. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1958. 239p. A Representao do Mundo na Criana. Rio de Janeiro: Distribuidora Record, [s.d.]. 39 VYGOTSKY, Lev Semenovich. Pensamento e Linguagem. 1934. 40 Por exemplo : BOURDIEU, Pierre & PASSERON, Jean Claude. (1964) Les heritiers: les tudiants et la Culture. Paris: Les ditions de Minuit. GADOTTI, Moacir. (Org.). (1996) Paulo Freire: uma Biobibliografia. So Paulo: Cortez: Instituto Paulo Freire; Braslia, DF: UNESCO. GALLO, Silvio. (1995a) Educao anarquista: um paradigma para hoje. Piracicaba-SP: Editora da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). GIROUX, Henry A. (1983) Pedagogia Radical: subsdios. So Paulo: Editora Autores Associados e Cortez. GUTIRREZ, Francisco. (1998) Educao como prxis poltica. So Paulo: Summus. LUENGO, Josefa Martn [et.al.] (2000). Pedagogia Libertria: Experincias Hoje. So Paulo: Editora Imaginrio. MCLAREN, Peter. (1997) A Vida nas Escolas: Uma introduo pedagogia crtica nos fundamentos da educao. Porto Alegre: Artes
Especificamente, um balano a partir dos instrumentos normativos

Nesta outra dimenso, mais normativo-jurdica, um empenho maior deveria estar no colocar-se a normativa nacional e internacional de promoo e proteo de direitos humanos da infncia e adolescncia (principalmente as normas de natureza principiolgica) no seu lugar primordial merecido: figurativamente, preciso no perdemos o sentido afetivo do porque se faz
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Mdicas. MORIYN, F. G. (Org.) (1989) Educao Libertria. Porto Alegre: Artes Mdicas. PASSETTI, Edson. (1998) Conversaes libertrias com Paulo Freire. So Paulo: Editora Imaginrio. 41 Utopia (u-topus) = no real sentido de algo de positivo que est por vir e que no existe ainda aqui e agora. 42 Prembulo da Constituio Federal. 43 Artigo 1 da Constituio Federal. 44 P .ex.: Estatuto multicitado, LOS, LDB. LOAS, Leis Orgnicas da Magistratura, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, LDO. 45 Prembulo da Constituio Federal. 46 Igualdade material = tratar desigualmente seres desiguais. 47 Instncias judiciais = Juzes criminais, juzes da infncia e juventude, Tribunais de Justia nos Estados, Corregedorias Gerais, Superior Tribunal de Justia, Supremo Tribunal Federal. 48 ROSA, Alexandre Morais da - Introduo Crtica ao Ato Infracional. Princpios e Garantias Constitucionais. 49 FERRAJOLI, Luigi in Direito e Razo.
um bolo de aniversrio em nossas casas, no nos atendo excessivamente ao nmero de ovos, aos gramas de farinha, de acar etc. Ensina DA ROSA (48): Os positivistas de sempre buscam a redeno na regra jurdica, olvidando-se ademais que os princpios so tambm cogentes. Por exemplo, por que a dificuldade em se entender o garantismo jurdico 49 como um dos princpios gerais do direito constitucional (teoria dos direitos fundamentais), restringindo-o meramente s normas referentes s garantias processuais penais50? A prevalncia das normas-princpios no campo jurdico h que ser defendida, na conjuntura de um pas como o nosso, que se constri no curto tempo de pouco mais de 500 anos de Histria e onde as foras populares arregimentamse aos poucos para assumirem uma participao mais proativa. importante garantir-se um espao maior onde essas foras construam um novo Direito e o levem positivao51, a partir dos interesses, necessidades, desejos, preponderantemente daqueles que no tm vez nem voz operrios, trabalhadores rurais, mulheres, crianas, jovens, idosos, afro-descendentes, seguimentos LGBTTT, indgenas, povos indgenas, pessoas com deficincia, populaes tradicionais etc. etc.. impossvel se negar a correlao do poder jurdico com os poderes poltico e econmico, funcionando como condicionante dessa instrumentalizao do Direito, a servio da emancipao e extenso da cidadania de crianas e adolescentes. A realidade vincula necessariamente o poder jurdico ao poder poltico e ao poder econmico. E essa simbiose precisa ser explicitada e aprofundada: o Direito um discurso do poder. Ao se jurisdicionalizar ou judicializar52 uma situao social e/ou poltica, assim se vai institucionalizando um sistema jurdico, um sistema judicial. Para se entender o Direito, no basta conhecer e interpretar a norma jurdica, em si. preciso se conhecer e entender minimamente esse jogo poltico e econmico e os seus discursos justificadores53. O poder poltico-econmico que cria o Direito o faz necessariamente privilegiando determinados paradigmas ticos (ou antiticos?); privilegiando um ou alguns segmentos sociais, em detrimento de outros. Mas, o faz tambm na justa medida que o equilbrio de foras socialmente contrapostas possibilita. O Poder pode... Mas nem tanto pode. O Direito e o Poder (poltico-ideolgico, econmico e cultural) esto intimamente relacionados. No h como fugir disso. O Mestre CALMON DE PASSOS ensina a esse respeito:
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O Direito a tcnica pela qual se d a integrao entre esses trs poderes (poltico, econmico e ideolgico), de modo a se lograr segurana e operacionalidade ordem social impositivamente implementvel (...). Apenas possvel, ao Direito, emprestar alguma segurana e previsibilidade convivncia social, mediante a deciso de conflitos, por um processo previamente institucionalizado, dentro de expectativas compartilhadas pelo grupo social, com o que contribui para consolidar e operacionalizar um sistema de produo e uma organizao poltica que o precedem e lhe ditam a fisionomia e o destino (...)54. Autores como Arnold e Radbruch55 consideram o Direito como um elemento de primeira importncia na conformao cultural de uma sociedade. Enquanto Heller56, avanando ainda mais nesse sentido, entendia que o direito a forma mais avanada de domnio. No que concorda Garcia Mendes57, complementado-o: (...) se este ltimo (Heller) est certo em termos gerais, isto , para as formaes sociais do capitalismo central, tanto passadas como contemporneas, o com muito mais intensidade no contexto do capitalismo perifrico; neste caso, ficou mais que demonstrada a importncia e sobredeterminao da esfera poltica, esfera poltica que est composta por dois nveis claramente diferenciveis, ainda que nem sempre diferenciados, o estritamente poltico (o Estado) e o estritamente jurdico (o direito). Ser que isso explicaria um fenmeno que se manifesta na dificuldade de se tirar do papel vrias leis, dentre elas o Estatuto multicitado, a Constituio Federal e a Conveno sobre os Direitos da Criana, s citando como exemplo? Neste balano, de se questionar: por que tal ordenamento jurdico, reconhecido como avanado, muitas vezes d a impresso de ser ineficaz (fenmeno jurdico) e/ou ser inefetivo (fenmeno metajurdico)? De qualquer maneira, a aplicao defeituosa ou a baixa aplicao de uma lei podem levar seus destinatrios idia de que aquela determinada legislao inadequada, social e eticamente, perdendo essa norma, conseqente e paulatinamente efetividade poltico-institucional e eficcia jurdica. isso que aconteceu nessas duas ltimas dcadas e mais especificamente nesses dezenove anos no Brasil, quando fazemos um balano da efetividade e eficcia do Estatuto citado, nos ltimos dezenove anos?
50 Conferir NOTA 34. 51 Positivao do direito = transformao dele em normas jurdicas positivadas: leis, decretos, portarias, resolues, nob, instrues normativas etc. 52 Judicializar = submeter uma questo, um conflito de interesses, uma demanda ao sub-sistema de Justia dentro do amplo sistema de garantia de direitos. Jurisdicionalizar = submeter a vida societria ao Direito, normatizar juridicamente as relaes sociais. 53 Idem in ibidem. 54 Direito, Poder, Justia e Processo. 1999 55 ARNOLD, Willhelm & RADBRUCH, Gustav 56 apud GARCIA MENDES, Emilio Autoritarismo y Control Social. 1987. 57 GARCIA MENDES, Emlio. Idem.
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Para efeito deste balano da promoo e proteo dos direitos humanos geracionais de crianas e adolescentes, no Brasil, nos ltimos 20 anos especificamente, sob a dimenso jurdico-normativa (com destaque aqui para o Estatuto multicitado) considere-se que a garantia da eficcia jurdica e da efetividade poltico-institucional de uma lei qualquer (no caso presente em anlise, do Estatuto) decorrem: Para efeito deste balano da promoo e proteo dos direitos humanos geracionais de crianas e adolescentes, no Brasil, nos ltimos 20 anos especificamente, sob a dimenso jurdico-normativa (com destaque aqui para o Estatuto multicitado) considere-se que a garantia da eficcia jurdica e da efetividade poltico-institucional de uma lei qualquer (no caso presente em anlise, do Estatuto) decorrem: (1) da sua capacidade real de provocar ou no uma cadeia de reordenamentos normativos decorrentes e satisfatrios, em nvel local (estadual e municipal), com a edio de leis e normas regulamentares especficas, a partir das normas gerais do Estatuto; (2) da sua capacidade real de deflagrar ou no um processo irreversvel de reordenamento institucional, onde a mquina do Estado, em nvel federal, estadual e municipal viesse a ser adequada aos novos princpios jurdicos, com a implantao e implementao/fortalecimento de servios/atividades e programas/ projetos pblicos, responsveis pela satisfao das necessidades bsicas de crianas e adolescentes, atravs da promoo e defesa dos seus direitos correspondentes; e (3) da sua capacidade real de levar ou no a uma flagrante melhoria do atendimento pblico direto a essas necessidades e direitos, que resulte na qualificao da demanda e do servio pblico. Todavia, as leis (e, portanto o Estatuto citado!) carregam em si o germe da inefetividade poltico-institucional e da ineficcia jurdica, quando lhes faltam, em primeiro lugar, legitimidade social. Isso acontece, por exemplo, quando essas normas jurdicas so outorgadas, quando a produo do Direito se faz de maneira heteronmica e no socionmica, isto , quando se faz de fora para dentro autoritariamente no primeiro caso ou na discusso entre os pares, os interessados, os cidados, os scios, no segundo caso. Quando se trata do Estatuto, felizmente essa falta de legitimidade social no ocorreu. Muito pelo contrrio! Ele nasceu de uma ampla discusso, de uma forte mobilizao das expresses organizativas da sociedade, que por
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sua vez tinham legitimidade para falar pelo pblico infanto-adolescente, socionomicamente; em contraposio a setores determinados da sociedade e do Estado, hetermicos e mais corporativos, assistencialistas e repressores, que acabaram vencidos pontual e conjunturalmente, nesse confronto poltico. Igualmente, as leis (e, portanto o Estatuto citado!) carregam em si o germe da inefetividade poltico-institucional e da ineficcia jurdica, quando se limitam a estabelecer apenas conceitos abstratos. Ou quando no prevem instrumentos que operacionalizem sua efetivao (isto , mecanismos de exigibilidade de direitos e espaos pblicos institucionais ou no institucionais58), isto , quando no do vez construo de um sistema de garantia, promoo e proteo de direitos que lhes garantam essa efetividade e eficcia. No caso especfico do Estatuto da Criana e do Adolescente, nos ltimos vinte anos sua ainda baixa efetividade/eficcia no se pode creditar, preliminarmente, a falta nele de normas-regras, ou seja, de normas operacionalizadores das normas-princpios. Qualquer anlise e avaliao que se fizer dele, a partir desse foco, nos mostrar que ele - sendo lei que dispe sobre proteo da infncia e juventude nesse caso, ele deveria se limitar s normas gerais59. E por isso no poderia ir alm do que foi. Para possibilitar melhor operacionalizao dessas normas gerais, necessrio se tornava que, a partir de sua edio, normas suplementares60 fossem editadas pela Unio e pelos Estados, concorrentemente, melhor explicitando vrios pontos que a prtica fosse indicando (por exemplo, procedimentos de aplicao e execuo de medidas socioeducativas, procedimentos de aplicao e execuo de medidas de proteo especial pelos conselhos tutelares, procedimentos para formulao de polticas e para controle de aes, regime jurdico dos conselheiros tutelares, coordenao de polticas, gerenciamento de dados e informaes). A falta dessa suplementao por normas mais detalhadoras (mais das vezes de carter procedimental) pode ter prejudicada a elevao dos nveis de efetividade e eficcia do Estatuto da Criana e do Adolescente. Algo a ser avaliado e que surge forte na pauta de discusso e de deliberao/normao do CONANDA. Mas, no tocante institucionalizao de um sistema holstico (ou ambincia sistmica), por algumas pequenas a-tecnias na sua redao, no ficou muito clara essa ambincia holstica, onde as instncias pblicas (criadas e reformadas) e os mecanismos de exibilidade de direitos se articulariam, naquilo que o Estatuto chama vagamente de conjunto articulado de aes61. Tanto que, posteriormente, houve necessidade de ser mais explicita e
58 Instncias pblicas governamentais ou no governamentais (ver NOTA) 59 Art. 24, XV, combinado com o 1 do mesmo artigo Constituio Federal 60 Art.24, 2, 3 e 4 Constituio Federal
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claramente definido esse ponto, pelo CONANDA. E este o fez como instancia nacional e federal de formulao das polticas pblicas em favor dos direitos da criana e do adolescente e de articulao e animao desse sistema de garantia de direitos humanos geracionais, (a) no mbito das polticas pblicas (educao, sade, assistncia social, previdncia, trabalho, segurana pblica, relaes exteriores, planejamento e oramentao, comunicao social, habitao), (b) no mbito do acesso justia (nas esferas jurisdicionais e no jurisdicionais das varas da infncia, do ministrio pblico, da defensoria pblica, dos conselhos tutelares, das entidades de defesa, das instncias de mediao etc.) e (c) no mbito das instncias de controle social e institucional (organizaes sociais isoladamente ou articuladas em fruns, conselhos, tribunais de conta, parlamento, ouvidorias, auditorias, controladorias, corregedorias etc.). Por fora da falta de explicitude maior, quanto a esse sistema de garantia de direitos humanos citado, algumas dvidas restaram no ar e as instncias coordenadoras, formuladoras e controladoras da maior parte das polticas pblicas, por exemplo, muitas vezes citam esse sistema de garantia de direitos humanos especial, de maneira reducionista, como se viu atrs. Por exemplo, o Paraguai, no seu Cdigo de la Ninez y la Adolescencia (lei 1680/2001), muito mais claro e explicito nesse ponto, quando adequou sua legislao nacional ao disposto na Conveno sobre os Direitos da Criana, instituindo um sistema nacional de proteccin y promocin de los derechos de la niez (arts.37 a 68). E quando no por esses motivos, por fim, os textos normativos (inclusive o Estatuto) tambm so portadores da sua prpria inefetividade polticoinstitucional e ineficcia jurdica, quando contm igualmente o grmen da sobrecarga, isto , quando o Direito traz mais do mundo exterior para dentro de si, do que capaz de suportar. Uma sobre-politizao e uma sobresocializao da norma jurdica62 um excesso. O Direito no existe para criar mundo exterior, mas normalizar as condutas sociais vividas nesse mundo exterior a si, a partir de uma utopia, de determinados valores ou paradigmas ticos. O Estatuto talvez em muitos pontos incorra nessa pretensa falha a provocar uma diminuio dos seus ndices de efetividade e eficcia. Mas isso se tornou realmente imprescindvel (um rico calculado e conscientemente assumido), por suas peculiaridades acima citadas e pelo fato dele necessitar se tornar algo para alm de uma norma jurdica e muito mais um instrumento poltico verdadeiramente revolucionrio, a promover uma alterao profunda no pensamento e nas prticas (at ento hegemnicas) de atendimento a crianas e adolescentes. Ele era tambm um instrumento poltico de construo de um discurso e prtica contra-hegemnicos.
61 Art.86 Estatuto multicitado 62 Cfr. HABERMAS, J. op.cit.
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Exatamente como se deu com a Constituio Federal, qual se faz a mesma acusao (sobre-politizao e sobre-socializao da norma jurdica). Ela igualmente veio no bojo de um movimento social e poltico, realmente revolucionrio e originariamente instituinte-constituinte, de derrubada de um regime autoritrio, de uma feroz Ditadura Militar. Apesar desse pecado venial (por tantos motivos justificado e escusado), o Estatuto, como fruto de um discurso jurdico contra-hegemnico, sofreu desafios maiores para sua efetividade e eficcia. Mas de se desafiar tambm os que o acusam dessa sobre-politizao e sobre-socializao: nesse caso deveramos ter uma lei perversora para uma realidade social perversa? Pois o mote para essa acusao injusta sempre foi (e continua sendo) a afirmao de que se tratava de lei para o Primeiro Mundo. Ou seja, no dito Terceiro Mundo, a violncia, explorao, a opresso deveriam sempre pr a servio desse modelo opressor, um discurso jurdico da mesma natureza, um direito positivo justificador dessa opresso, explorao, violncia? Tpico sofisma das oligarquias nos pases perifricos! Uma viso mais analtica da efetividade e eficcia do Estatuto da Criana e do Adolescente permite estabelecer melhores perspectivas estratgicas, a servio dos direitos, interesses, necessidades e desejos desse segmento da populao infanto-adolescente. Isso vale de certa forma para Conveno sobre os Direitos da Criana, para a Constituio Federal e para todas as outras normas jurdicas infraconstitucionais, instrumentos normativos do sistema de garantia de direitos humanos de crianas e adolescentes. Para futuro, preciso ter-se cuidado para no se tornar a-crtico de relao a determinado tipo de discurso jurdico adultocntrico e permitir que ele assuma o papel doravante de produtor de um direito positivo, que venha normatizar essas relaes geracionais, a partir de uma tica a servio da violncia, da explorao, dos abusos, das discriminaes, das negligncias. Teramos um direito positivo reformado, exatamente ao modo desejado pelo poder hegemnico que, por exemplo, levar a medidas higienistas como o toque de recolher, o rebaixamento da idade penal, o aumento da durao do cumprimento de medidas socioeducativas, a deformao e o enfraquecimento de rgos pblicos importantes, como por exemplo, os conselhos dos direitos, os conselhos tutelares, as varas judiciais etc. Essa tem sido uma forte tendncia a dominar os trabalhos legislativos atualmente do Congresso Nacional, onde encontra guarida, por exemplo,
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propostas aventureiras e retrgradas de alterao do art. 22863 para rebaixamento da idade de responsabilizao/imputabilidade penal. Mas, como neutralizar esses riscos no presente e no futuro? Em primeiro lugar, aceitando-se o desafio! No fugindo do risco! Reconhecendo-se que essa imposta e hegemnica ordem de gerao, de carter adultocntrico, est a servio de determinados interesses scio-econmico-polticos-culturais64. Isso significa que esse bloco dominante adultocntrico, para se manter, depende da construo de uma aparente legitimidade, apelando para uma forma constante e permanente de coao, assegurando sua manuteno como hegemnica. Os blocos dominantes, na Histria, sempre sustentaram sua hegemonia econmico-poltico tambm na construo de uma hegemonia cultural e de uma hegemonia jurdica: A inexistncia de hegemonia plena en el plano de lo econmico e do lo poltico-ideolgico, en la relacin entre el bloco dominante e los sectores populares, puede ser atenuada en parte de sus consecuencias negativas para los primeros por la existencia de relaciones hegemnicas en el plano de lo jurdico65. A o risco: a reforma das normas jurdicas que regulam as relaes de gerao, no futuro, pode resultar igualmente numa normao jurdica que tenha efeitos perversos de regular-controlar, numa linha assistencialistarepressora. Aos blocos dominantes (e suas franjas subterrneas, marginais e criminosas) interessam, pois a construo/manuteno de sua hegemonia jurdica, reforadora da sua hegemonia econmica, social, poltica e cultural. S interessa a jurisdicializao e a judicializao66 das relaes geracionais (crianas/adolescente, jovens e idosos) se os movimentos sociais e suas expresses organizativas tiverem capacidade de fazer prevalecer sua reflexo e prtica. E se puderem se apropriar e se beneficiar desse processo - num contexto de correlao de foras, de construo de contra-hegemonia, a partir da tica dos direitos humanos, num contexto de mediatizao dos interesses e desejos de todos os que no tm vez nem voz, ou seja, de mediatizar os interesses e desejos de todo segmento infanto-adolescente da populao, especialmente daqueles que vivem em circunstncias especialmente difceis. Verdadeiramente, s ser possvel se construir essa capacidade real de mediatizar67 , nesses moldes se incorporada for a essa interveno jurdica, uma sociedade civil forte, organizada/mobilizada, poltica e tecnicamente qualificada, realmente participativa.
63 Artigo 228 = clusula de direito fundamental, como art.227, ao nosso sentir. 64 Globalizao = mundializao do mercado, ajustes estruturais, enfraquecimento do poder nacional, androcentrismo-patriarcalista etc. 65 GARCIA MENDEZ, Emilio. 1987: Autoritarismo y control social. Buenos Aires: Ed. Hammurabi. 66 Ver NOTA anterior. 67 Mediao / mediatizao = em sentido marxeano (Karl Marx), conselhista (Anton Pannekoek): instncias e mecanismos de intermediao, de conscientizao da classe proletria, dos explorados e oprimidos mais amplamente.
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Especificamente, um balano, a partir dos mecanismos de exigibilidade de Direitos

Procurando analisar e avaliar o funcionamento dos espaos pblicos (institucionais ou no institucionais)68 responsveis pela realizao dos direitos de crianas e adolescentes (promoo e proteo), no tanto os vendo como instncias burocrticas a serem fortalecidas, mas sim como responsveis pelo desenvolvimento de mecanismos para a realizao de direitos infanto-adolescentes, ou seja, para a promoo e proteo de direitos humanos. As antigas tticas da estratgia de fortalecimento institucional, por falta de atualizao s exigncias contemporneas, nos tem levado a certas distores, tais como o fortalecimento do corporativismo de categorias profissionais e do equipamentalismo-patrimonialista e como o superdimensionamento das superestruturas burocrticas. Foram importantes, no passado, mas hoje mereciam serem revistas. Dentro dessa linha e a partir da Resoluo n. 113 do CONANDA, poderamos avaliar nossa caminhada nessas ltimas dcadas no Brasil e nos questionarmos: 1. Qual o nvel de realizao dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes que se alcanou, atravs de aes, programas e servios de promoo dos seus direitos, em todas as polticas pblicas (educao, cultura, sade, assistncia social, trabalho, segurana pblica etc.)? 2. Qual o nvel de realizao desses direitos fundamentais, que se alcanou atravs da defesa ou do acesso democratizado ao sistema de justia, quando tais direitos forem ameaados ou violados? 3. Qual o nvel de realizao desses direitos, atravs do controle da sociedade e dos sistemas institucionais de correio e fiscalizao das aes pblicas, ou seja, dos conselhos dos direitos e de polticas pblicas, dos rgos do Ministrio Pblico, dos tribunais de contas, das casas do Parlamento, por exemplo? A partir minimamente desses trs indicadores, acima, de reconhecer-se que, no pas, ainda se destacam pontualmente determinadas situaes indesejadas, fruto de deformadas vises reducionistas, que se esgotam, ora meramente na
68 Espaos pblicos institucionais ou no institucionais = varas judiciais, conselhos, secretarias municipais e estaduais, ministrios, congresso nacional, tribunais de contas, ministrio pblico, departamentos, diretorias etc. Espaos pblicos no institucionais = expresses organizativas do movimento social, pastorais eclesiais, fruns de entidades, ONG etc.
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linha exclusiva da proteo de direitos (acesso justia), ora meramente na linha exclusiva da promoo de direitos (desenvolvimento de polticas pblicas). Essa primeira viso protetivo-reducionista, de esprito nitidamente tutelarista e menorista, pode levar a um ranoso hiper-dimensionamento da figura do juiz dentro de sistema de garantia de direitos humanos, em oposio a todo avano que se conseguiu nesse ponto de relao esquizofrnica doutrina da situao irregular, firmada na idia do juiz-pai, do juiz-administrador, do juiz-terapeuta, do juiz-corneteiro. Na forma do Estatuto citado, no caberia ao juiz, ao promotor, ao delegado de polcia, ao conselho tutelar fazerem indevidamente o papel de gestores de polticas pblicas. So resqucios dessa viso reducionista, por exemplo, os juzes que normalizam ampla, abusiva e ilegalmente atravs portarias; os que procuram desenvolver diretamente servios e programas pblicos; os que confundem controle judicial dos atos administrativos com superviso hierrquico-administrativa; os que transformam conselhos tutelares em suas equipes multiprofissionais etc. Em uma avaliao mais genrica nestes ltimos anos, ainda se observa, pelos levantamentos dos diversos rgos de controle institucional ou social, situaes como essas que deveriam constituir uma agenda de deformaes a serem combatidas e de boas prticas69 igualmente, para se possibilitar a construo de melhores cenrios, no futuro. Por sua vez, o oposto deve ser igualmente condenado: a reduo da garantia de direitos fundamentais exclusivamente promoo de direitos, ou seja, ao mero atendimento direto em programas e servios de assistncia social, educao e sade etc., sem a responsabilizao jurdica (civil, penal, administrativodisciplinar etc.) dos violadores, sem a necessria justicializao das demandas. Muitos de ns, hoje gestores pblicos e tcnicos, lutamos muito para se dar sede constitucional e tambm infra-constitucional idia democrtica de que as as polticas pblicas sociais bsicas so um direito de todos e um dever do Estado. Mas quando da operacionalizao das polticas, o sonho vira pesadelo... Muitos de ns mesmos estranhamos o rico processo de justicializao da garantia de direitos, atravs de aes judiciais. Essa postura equivocada leva ao Estado-Benemerente. Leva impunidade e perpetuao do ciclo perverso de violaes de direitos fundamentais, com as justificativas mais canalhas. O hiper-dimensionamento dos programas e servios das polticas pblicas tambm tem suas mazelas e remete ao velho assistencialismo (clientelista, primeiro-damista, meramente de travessia, de franja etc.), ao higienismo, ao menorismo, que no viam essa criana/ adolescente como sujeito de direitos e sim como objeto de tutela, como cabea-financiada e quejandos. E no, como agora, na perspectiva dos
69 Boas prticas = Por exemplo, as experincias destacadas pelo ILANUD (UNICEF e SDH/SNPDCA), com o Prmio Socioeducando.
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paradigmas tico-polticos dos direitos humanos e do direito internacional dos direitos humanos e do direito constitucional (teoria dos direitos fundamentais), como sujeitos, fazendo jus a uma promoo e proteo a seus direitos, pelo sistema de justia e pelos sistemas de todas as polticas pblicas, numa ambincia holstica ou sistmica, qual se convencionou chamar de sistema de garantia de direitos da criana e do adolescente . Estes (e outros pontos) podem ser escolhidos como indicadores para avaliarmos o esforo maior pela realizao dos direitos humanos de crianas e adolescentes no Brasil, a partir do processo de efetivao da normativa jurdica nacional e internacional e do re-ordenamento poltico-institucional da mquina estatal. Desse modo, a partir dessa avaliao dos mecanismos de exigibilidade de direitos e das instncias pblicas (e seus modos de gesto), ficam pra ns avaliaes nesse balano, que nos desafiam para mais adiante se avanar no futuro: (a) Os conselhos dos direitos da criana e do adolescente, no pas, desenvolvem ou no seu ncleo bsico de atribuies, estabelecendo diretrizes gerais para a promoo dos direitos humanos geracionais atravs de todas as polticas pblicas e em especial da poltica de promoo dos direitos humanos? E ao mesmo tempo, exercem sua funo primordial de controlo externo da gesto publica, instituindo um sistema permanente de acompanhamento e monitoramento das aes pblicas70? (b) Os conselhos tutelares se tornaram ou no, em nosso dia-a-dia, instituies de defesa de direitos humanos71, rgos contenciosos no-jurisdicionais, funcionalmente autnomos, sem submisses ao juiz, ao promotor, ao prefeito, ao gestor, requisitando servios pblicos e representando pelo cumprimento de suas decises? (c) As polticas pblicas, por suas aes, seus programas e servios, se articulam e se integram verdadeiramente como polticas pblicas para a infncia e adolescncia, amplamente, ao moldes do que reza o Estatuto (art.86) ou ainda estamos sendo sempre tentados a retornarmos a uma poltica nica e centralizada para crianas e adolescentes? Reconhecem seus gestores e tcnicos a incompletude institucional e profissional72 dos seus programas e servios e a necessidade de se colocar seus sistemas nicos operacionais, no bojo de uma ambincia sistmica (holstica) de garantia de direitos humanos?
70 Encontro Ibero-Americano e Caribenho de Ministros de Estado e Altas Autoridades para a Infncia e Juventude. Pucn / Chile maio, 2007 e Encontro Ibero-Americano e Caribenho de ONG pela Infncia e Juventude. Villarrica / Chile maio, 2007 71 Princpios de Paris Resoluo da Assemblia Geral da ONU. 72 GOMES DA COSTA, Antonio Carlos
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(d) Priorizamos a discusso e a luta pelo crescimento dos investimentos pblicos, em favor da infncia e adolescncia, fazendo a devida conexo entre poltica econmica e polticas sociais, vez que no se podero ter boas polticas sociais, sem polticas econmicas mais justas? necessrio que avancemos na construo de modelos adequados para medir o investimento pblico, como base para aument-lo, faz-lo eficiente e dar conta do impacto do mesmo, assim como o efeito das polticas econmicas e sociais no exerccio dos direitos73 . (e) Valorizamos os espaos participativos, como por exemplo, os nossos conselhos dos direitos da criana e do adolescente e organizaes sociais, todavia acrescendo-se mais compromissos de envolvermos, nesses processos e espaos pblicos participativos e permanentes, crianas e adolescentes, coisa que no Brasil temos dificuldades em faz-lo. necessrio que as polticas pblicas para a infncia e adolescncia sejam o produto consensual de um processo participativo e democrtico. (...) isso implica que devem se estabelecer espaos de participao permanente para as crianas e os adolescentes, que se desenhem e executem modelos metodolgicos tambm para ampliar as experincias e canais de participao e organizao infanto-adolescente74. (f) H um compromisso outro em favor da municipalizao das polticas pblicas: (...) que junto com a elaborao de polticas pblicas nacionais para a infncia e a adolescncia que se desenham nos Estados Iberoamericanos se devem criar polticas pblicas locais que aproximem mais o Estado dos espaos da vida cotidiana de crianas e adolescentes?75 (g) Reconhece-se no Brasil a existncia real de um sistema de garantia de direitos em favor de crianas e adolescente, fortalecendo-o, dotando-o de mecanismos oramentrios e jurdicos para garantir sua efetividade em favor do seu pblico-destinatrio, sem se esquecer de se contemplar nesse compromisso o papel do Sistema Judicial? Isto , (...) que realicen las reformas presupuestarias y jurdicas necesarias para dotar a los Sistemas Nacionales de Proteccin de los Derechos de los mecanismos necesarios para que los mismos puedan ser demandados por nias, nios y adolescentes. En este sentido es necesario adecuar los procedimientos judiciales y administrativos para que nias,
73 Idem in ibidem nota 23 74 Idem in ibidem nota 23 75 Idem nota 23
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nios y adolescentes vulnerados en sus derechos, al igual que sus familiares o testigos, tengan un mejor acceso a la justicia. Que en materia de Justicia de Adolescentes los Estados de Iberoamrica se orienten a partir de la Observacin General no. 10 del Comit de los Derechos del Nio de la ONU76. (h) Criamos um sistema de gerenciamento de dados e informaes mais aperfeioado e com capacidade de desagregaes necessrias, a respeito da infncia e adolescncia e que permita o monitoramento e a exigibilidade de direitos? Isto , dados e informaes (...) que cumplan con el compromiso de estabelecer sistemas de informacin estadstica a travs de indicadores especficos que permitan el monitoreo y exigibilidad de los derechos en forma sistemtica y comparativa, con datos desagregados geogrficamente y por sexo, grupo tnico y edad77.
Concluso
A situao da infncia e adolescncia no Brasil est marcada por profundas fraturas provocadas pela pobreza e principalmente por desigualdades vrias, especialmente as desigualdades em razo de classe, gnero, raa/cor, gerao e localizao geogrfica (Semi-rido e Amaznia Legal, por exemplo). Por sua vez, a normativa internacional e nacional nos aponta para a necessidade de atendermos necessidades e desejos desse pblico no marco dos direitos humanos, fazendo prevalecer os princpios gerais do direito internacional dos direitos humanos e do direito constitucional brasileiro (teoria dos direitos fundamentais). Em face dessa normativa, a situao da infncia e adolescncia no Brasil apresenta um quadro de srias violaes dos direitos humanos, como j foi reconhecido inclusive pelo Comit dos Direitos da Criana do Alto Comissariado para os Direitos Humanos das Naes Unidas, em seu documento endereado ao Brasil, aps a nossa apresentao dos relatrios prprios (o de responsabilidade do Governo e o da coalizo da sociedade), apontou essas violaes e fez recomendaes para san-las, em 2004. Finalmente, o fortalecimento do controle social78 e institucional79 sobre essas aes deve ser eleito como mecanismo privilegiado para garantir a deflagrao de um processo de transformao social dessa situao de iniqidade, a partir desses paradigmas tico-poltico dos direitos humanos, desses princpios jurdicos dos direitos fundamentais e desses parmetros para a adequao, a esses paradigmas/ princpios, do funcionamento das
76 Idem nota 23 77 Idem nota 23 78 Controle externo difuso da sociedade, atravs suas frentes, articulaes, coalizes e das prprias expresses organizativas da sociedade (ONG etc.) 79 Controle institucional, atravs dos tribunais de contas, do parlamento, do ministrio pblico, controladorias, ouvidorias, corregedorias, auditorias etc. Ou controle institucional misto, como os conselhos paritrios
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instncias pblicas governamentais e no governamentais e para a efetivao de mecanismos de exigibilidade de direitos. Mas qual nossa meta, nosso horizonte, nossa utopia histrica e verossmil, nossa bandeira mobilizatria atual? Poderia ser, por exemplo, a construo de uma sociedade mais justa e fraterna? A eliminao dos modelos de explorao, espoliao, subalternizao e dominao da classe trabalhadora e dos grupos mais vulnerabilizados? Ou a busca de coeso social, em nveis crescentes? Tudo isso e mais aquilo. Os atores sociais e seus agentes/militantes - que poderiam ser chamados a construir espaos e mecanismos de interao positiva e de superao dessa situao de pobreza e desigualdade - no contam com espaos e mecanismos de cooperao e de comunicao, baseados em paradigmas ticos e polticos que no dem sustentao a esse quadro de iniqidade, de pobreza e desigualdade. As razes desses desencontros so mltiplas, mas se destaca entre elas o dbil nvel de coeso social, vez que o problema transcende mera satisfao de necessidades materiais. Para superar isso, h que se reconhecer a relevncia dos valores democrticos, dos direitos humanos e do desenvolvimento humanos auto-sustentado, no se operacionalizar polticas pblicas e no se acessar a Justia - fortalecendo a coeso social. Mas alm dessa relevncia em razo da equidade, isso tambm relevante para testemunhar a solidez do Estado de Direito, da ordem social democrtica e da governabilidade. imprescindvel criar-se sinergias positivas entre democracia, direitos humanos, crescimento scio-econmico e equidade social. Assim sendo, necessrio se torna celebrar um verdadeiro compromisso de coeso social, entre gestores e outros agentes pblicos que integram os atores sociais do sistema de garantia dos direitos humanos da infncia e adolescncia, o que permitiria construir uma agenda mnima em torno desse objetivo, principalmente disponibilizando os recursos econmicos, polticos e institucionais viveis, ao mximo de seus esforos como determina em carter vinculante a Conveno sobre os Direitos da Criana e como repete recomendando e orientando com mais detalhamento o Comit sobre os Direitos da Criana da ONU. Conferencia proferida na Assemblia Legislativa do Estado do Cear & Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente CEDCA-CE julho, 2011
Documento Recebido: 13/10/2012 Aprovado: 18/11/2012
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ABSTRACT: This research presents a historical record about the struggle for
human rights in Brazil and in particular the human rights of children and adolescents. It discusses the multi-centrality in celebrations regarding the two decades of struggle: the social movement that produced a new conception of rights of children and adolescents - the theoretical-scientific thought produced by the academic environment - and the new international regulation. This study shows evaluations from ideal, due and real frameworks. It also presents an assessment of the effectiveness and efficiency of national and international regulations on the basis of ethical and political paradigms, legal principles and mechanisms of rights enforceability.
Keywords: human rights, child and adolescent, Statute of the Child and Adolescent.

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(*) Wanderlino Nogueira Neto membro do Comit das Naes Unidas para os Direitos da Criana, procurador de Justia do Ministrio

Duas dcadas de direitos da criana e do adolescente no Brasil(**)

Wanderlino Nogueira Neto*

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Especificamente, um balano a partir dos instrumentos normativos

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61 Art.86 Estatuto multicitado 62 Cfr. HABERMAS, J. op.cit.

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Especificamente, um balano, a partir dos mecanismos de exigibilidade de Direitos

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73 Idem in ibidem nota 23 74 Idem in ibidem nota 23 75 Idem nota 23

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Documento Recebido: 13/10/2012 Aprovado: 18/11/2012

Duas dcadas de direitos da criana e do adolescente no Brasil

O pblico e o privado - N 20 - Julho/Dezembro - 2012

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