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A REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA

Luiz Carlos Bresser-Pereira


Captulo 16 de Bresser-Pereira, Luiz Carlos, Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil. So Paulo, Editora 34, 1996: 269-294.

A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar polticas, e principalmente crise do Estado, que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que s assume plena definio nos anos 80. No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse momento, em meio a uma grande crise econmica, que chega ao auge em 1990 com um episdio hiperinflacionrio. A partir de ento a reforma do Estado se torna imperiosa. Conforme vimos no captulo anterior, ajuste fiscal, a privatizao e a abertura comercial, que vinham sendo ensaiados nos anos anteriores, so ento atacados de frente. A reforma administrativa, entretanto, s se tornou um tema central no Brasil em 1995, aps a eleio e a posse de Fernando Henrique Cardoso. Nesse ano ficou claro para a sociedade brasileira que essa reforma tornara-se condio, de um lado, da consolidao do ajuste fiscal do Estado brasileiro, e, de outro, da existncia no pas de um servio pblico moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidados. A crise do Estado imps a necessidade de reconstru-lo; a globalizao tornou imperativo redefinir suas funes. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias, na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura - uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econmicos a competir a nvel mundial. No plano econmico a diferena entre uma proposta de reforma neoliberal e uma social-democrtica ou social-liberal est no fato de que o objetivo da primeira retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado, dar ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente sempre que o mercado no tiver condies de estimular a capacidade competitiva das empresas nacionais e de coordenar adequadamente a economia. Por outro lado, no plano social, a diferena entre a proposta neoliberal e o novo Estado Social-Liberal que est surgindo est no fato de que os verdadeiros neoliberais querem a

retirada do Estado tambm da rea social. Criticam fortemente a interveno do Estado Social, que no Primeiro Mundo se manifestou como welfare state, porque esta interveno mesmo na educao e na sade acabaria sendo objeto de rent seeking por parte de grupos especiais de interesses, formados por empresrios, por grupos de classe mdia, por funcionrios, que assim privatizam a coisa pblica. Adotando um individualismo radical e carente de realismo poltico, pretendem que a educao e a sade, por mais importantes que possam ser, so problemas que as famlias e os indivduos devem resolver e financiar. Entretanto o resultado de sua crtica e da resposta social-democrtica no o Estado Liberal, mas o Estado Social-Liberal, que continua responsvel pela proteo dos direitos sociais, mas que gradualmente deixa de diretamente exercer as funes de educao, sade e assistncia social para contratar organizaes pblicas no-estatais para realiz-las.1

CRISE E REFORMA
No Brasil, a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per capita e de alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. Conforme j vimos extensamente neste livro, a causa fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est plenamente superada, apesar de todas as reformas j realizadas. Crise que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de interveno do Estado, como uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado. A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime militar, no apenas porque este no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Esta estratgia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas, inviabilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica brasileira.

- A expresso organizao no-governamental (ONG) poderia ser considerada sinnimo de organizao pblica no-estatal (OPNE). OPNE seria apenas uma forma mais precisa de referir-se s entidades do terceiro setor sem fins lucrativos, na qual (1) no se confunde Estado com governo, e (2) se enfatiza o carter pblico, voltado para o interesse de todos, desse tipo de organizao voluntria. Na prtica, as ONGs pretendem e so uma forma mais moderna de ao principalmente nas reas da educao, da sade, do meio ambiente e da assistncia social, no incluindo nem pequenas instituies assistenciais, nem grandes fundaes, as quais, todavia, so tambm OPNEs.

OS DOIS OBJETIVOS E OS SETORES DO ESTADO


A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus no final do sculo passado; nos Estados Unidos, no comeo deste sculo; no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento sistemtico, no se chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. A expresso local do patrimonialismo - o coronelismo - dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo, e continuava a permear a administrao do Estado brasileiro. A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Surge assim a administrao burocrtica moderna, racional-legal. Surge a organizao burocrtica capitalista, baseada na centralizao das decises, na hierarquia traduzida no princpio da unidade de comando, na estrutura piramidal do poder, nas rotinas rgidas, no controle passo a passo dos processos administrativos. Surge a burocracia estatal formada por administradores profissionais especialmente recrutados e treinados, que respondem de forma neutra aos polticos. Max Weber (1922) definiu e descreveu de forma genial esse tipo de administrao no incio deste sculo. Como a administrao pblica burocrtica vinha combater o patrimonialismo e foi implantada no sculo XIX, no momento em que a democracia dava seus primeiros passos, era natural que desconfiasse de tudo e de todos - dos polticos, dos funcionrios, dos cidados. J a administrao pblica gerencial, sem ser ingnua, parte do pressuposto de que j chegamos a um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseada na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados. Aos poucos foram se delineando os contornos da nova administrao pblica: (1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; (3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal; (4) organizaes flexveis ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias de multiplicidade, de competio administrada e de conflito tenham lugar; (5) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; (6) definio dos objetivos a serem atingidos na forma de indicadores de desempenho sempre que possvel quantitativos, que constituiro o centro do contrato de gesto entre o ministro e o responsvel pelo rgo que est sendo transformado em agncia; (7) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos

administrativos; e (8) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. Mais amplamente, a administrao pblica gerencial est baseada em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, enquanto que a administrao pblica burocrtica tem um vezo centralizador e autoritrio. Afinal o liberalismo do sculo XIX, no qual se moldou a forma burocrtica de administrao pblica era um regime poltico de transio do autoritarismo para a democracia. Enquanto a administrao pblica burocrtica acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia est encarregada de garantir, a administrao pblica gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperao e incerteza, na qual cidados defendem seus interesses e afirmam suas posies ideolgicas, que afinal se expressam na administrao pblica. Nestes termos, o problema no o de alcanar a racionalidade perfeita, mas definir instituies e prticas administrativas suficientemente abertas e transparentes de forma a garantir que o interesse coletivo na produo de bens pblicos pelo Estado seja razoavelmente atendido.

AS DUAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS


No Brasil a idia de uma administrao pblica gerencial antiga. Comeou a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, com a criao das autarquias, que estaro na origem da segunda reforma, ocorrida em 1967. Os princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no pas atravs da criao, em 1936, do DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico. A criao do DASP representou no apenas a primeira reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. A primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira, entretanto, ir acontecer no final dos anos 60, atravs do Decreto-Lei 200, de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspirao de Hlio Beltro, que iria ser o pioneiro das novas idias no Brasil. Beltro participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da Desburocratizao, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas idias. A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. Instituram-se como princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua administrao, buscava-se uma maior eficincia nas atividades econmicas do Estado. O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, assim, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que,

ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

A VOLTA AOS ANOS 50 E AOS ANOS 30


A transio democrtica ocorrida com a eleio de Tancredo Neves e a posse de Jos Sarney, em maro de 1985, no ir, entretanto, apresentar boas perspectivas de reforma do aparelho do Estado. Pelo contrrio, significar no plano administrativo uma volta aos ideais burocrticos dos anos 30, e no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo dos anos 50. Os dois partidos que comandam a transio eram partidos democrticos, mas populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, a noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista. Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 50. O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado ela uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudesceram com o advento da democracia. Por isso a Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras - as autarquias e as fundaes pblicas - que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional clssico. Notaram que essa descentralizao havia aberto um certo espao para o clientelismo, principalmente ao nvel dos estados e municpios - clientelismo esse que se acentuara aps a redemocratizao. No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis de administrao, que o Decreto-Lei 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade de o Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram, primeiro, completar a revoluo burocrtica, para, depois, pensar nos princpios da moderna administrao pblica. A partir dessa perspectiva, decidiram: (1) atravs da instaurao de um regime jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e fundaes, e, assim, tratar de forma igual faxineiros e juizes, professores e delegados de polcia, agentes de portaria e altos administradores pblicos que exercem o poder de Estado; (2) atravs de uma estabilidade rgida inviabilizar a cobrana de trabalho dos funcionrios relapsos ou excedentes, ignorando que este instituto foi criado para defender o Estado, no os seus funcionrios; (3) atravs de um sistema de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar que uma parte das novas vagas fossem abertas para funcionrios j existentes; (4) atravs da extenso a toda a administrao pblica das

novas regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas; (5) atravs de uma srie de dispositivos, criar um sistema de rigoroso privilgio para a aposentadoria dos servios pblicos e para seus pensionistas. O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser imputadas como causas do fenmeno. Na verdade o retrocesso foi o resultado, em primeiro lugar, de uma viso equivocada das foras democrticas que derrubaram o regime militar sobre a natureza da administrao pblica ento vigente. Na medida em que, no Brasil, a transio democrtica ocorreu em meio crise do Estado, esta ltima foi equivocadamente identificada pelas foras democrticas como resultado, entre outros, do processo de descentralizao que o regime militar procurara implantar. Em segundo lugar, foi a conseqncia da aliana poltica que essas foras foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se renovar para no mudar. Em terceiro lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a administrao central fora tratada no regime militar: estava na hora de restabelecer a fora do centro e a pureza do sistema burocrtico. Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica: este fato levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia graas ao Decreto-Lei 200.

OS SALRIOS E A FOLHA
A inexistncia de uma poltica remuneratria para os servidores pblicos federais durante o perodo autoritrio no foi corrigida no retorno democracia. As distores salariais, que j eram grandes, apenas se aprofundaram, enquanto o total de gastos, que aumentou durante o governo Sarney, foi violentamente reduzido pelo governo Collor, atravs de uma grande reduo dos salrios mdios reais. No governo Itamar o nvel de salrios foi recuperado, ao mesmo tempo em que o total de gastos com pessoal cresce de forma explosiva. Conforme demonstra a Tabela 16.1, os salrios, que haviam sido reduzidos para a metade entre 1989 e 1992, voltam para um nvel superior ao pico anterior (1990) em 1995. A partir do final de 1992 o governo procurou, atravs de um programa de isonomia salarial, corrigir as profundas distores na remunerao dos servidores que se acumularam a partir da segunda metade dos anos 80. Algumas correes foram realizadas, mas o principal resultado, entretanto, foi um forte aumento nos gastos com pessoal, que alcanaram um pico histrico em 1995, sem que as distores fossem eliminadas.

Tabela 16.1: Remunerao Mdia Real dos Servidores do Executivo (1989=100)


ndice PCC - nvel superior 100.0 105.8 70.1 61.7 82.1 98.9 116.7 ndice ponderado * 100.0 114.7 75.7 67.3 81.6 97.0 124.7

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Observao: O ndice Ponderado foi construdo a partir do ndice das principais carreiras ponderado pelo nmero de ocupantes de cada carreira. Foi destacado o ndice do Nvel Superior do PCC Plano de Classificao de Cargos, porque essa a carreira mais representativa do servio pblico brasileiro. Fonte: MARE - Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado, com base em dados do Dirio Oficial da Unio.

O aumento das remuneraes ocorrido no governo Itamar somado a alguns aumentos adicionais realizados nos trs primeiros meses do governo Fernando Henrique provocaram um violento aumento dos salrios mdios reais, e uma exploso correspondente dos gastos totais com pessoal no governo federal. A Tabela 16.2 apresenta os principais dados a respeito da despesa global. Em 1995 o gasto com pessoal alcanou, em reais deflacionados, um pico absoluto: 39,6 bilhes de reais, importando em aumento de 30 por cento real de 1994 para 1995. Essa porcentagem foi semelhante ao aumento ocorrido nas remuneraes mdias que aumentaram 28 por cento no mesmo perodo. mdio real nesse perodo de um ano, que foi de 28 por cento. Em termos de participao da folha no PIB, porm, o pico continuou a ser 1990, em conseqncia do aumento dos salrios que o governo que ento se encerrava concedeu aos servidores federais. Tabela 16.2: Gastos com Pessoal Federal Civil e Militar
em R$ bilhes 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 16.8 20.6 25.4 29.3 24.0 19.6 26.5 30.5 39.6 ndice (1989=100) 66.0 80.9 100.0 115.3 94.5 77.0 104.0 120.0 155.9 em % do PIB 3.46 4.26 6.68 6.47 4.85 4.58 4.91 5.14 6.15

Observao: O valor de 1995 est sujeito a pequenas alteraes, pois o gasto referente adez/95 so estimativas. Os valores esto atualizados pela inflao at dez/95. O percentual do PIB foi calculado em relao aos valores correntes (no corrigidos pela inflao), o que implica alguma diferena em relao evoluo do ndice

.Os

aumentos salariais realizados no governo Itamar no lograram reduzir as distores salariais existente no servio pblico federal. Estas distores podem ser avaliadas sob dois ngulos. De um lado temos os desequilbrios em relao ao mercado de trabalho privado; de outro, os desequilbrios internos, com alguns setores ganhando muito bem e outros muito mal. Existe no pas uma crena generalizada de que a remunerao dos servidores pblicos baixa. A verdade no essa. Elas so baixas para alguns setores, altas para outros. A Tabela 16.3 baseia-se em uma comparao entre os salrios do setor pblico e do setor privado, na qual foram confrontadas as remuneraes de cargos com atribuies semelhantes nos dois mercados. Os resultados mostram que, enquanto os executivos e profissionais de nvel superior recebem salrios mais elevados no setor privado, os funcionrios menos qualificados do setor pblico (como os que trabalham em atividades auxiliares da administrao, digitao, estoques, manuteno, instalao, vigilncia, portaria, limpeza e copa, entre outros) tm remunerao substancialmente maior do que no setor privado. Dessa forma o setor pblico corrige o forte desnivelamento existente entre os altos ordenados e os baixos salrios do setor privado, um desnivelamento que explica boa parte da alta concentrao de renda existente no pas, mas, em contrapartida, o faz criando uma outra distoro: a incomunicabilidade entre os mercados pblico e privado de trabalho. Tabela 16.3: Salrios Mdios: Setor Pblico e Privado (reais de maio de 1995)
SAL. MDIO S. PRIVADO CARGOS EXECUTIVOS CARGOS DE NVEL SUPERIOR CARGOS DE NVEL TCNICO / MDIO CARGOS OPERACIONAIS 7.080 1.899 926 437 SAL. MDIO S. PBLICO 5.736 1.814 899 635 DIFERENA PBL./PRIV. -19% -5% -3% 45%

Fonte: MARE (1995): SIAPE (Sistema Integrado de Administrao de Pessoal) e Coopers & Lybrand.

Por outro lado, internamente ao servio pblico federal, encontramos tambm enormes disparidades entre as remuneraes dentro do Estado: funcionrios com qualificaes muito semelhantes, que realizam tarefas parecidas, no obstante recebem remuneraes muito diferentes. Estas distores internas tiveram origem no regime militar, quando o servio pblico foi relegado a segundo plano e a burocracia do Estado passou a ser recrutada atravs das empresas estatais. A conseqncia foi uma forte reduo dos salrios dos servidores estatutrios, que at hoje se reflete na baixa remunerao dos participantes no Plano de Classificao de Cargos, que ento pretendia ser o sistema universal de carreira e remunerao dos servidores federais. Para fugir a essa situao, dois tipos de estratgias foram adotadas: o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e o Poder Legislativo, tornados fortemente autnomos do ponto de vista administrativo a partir de 1988, trataram de aumentar por conta prpria, independentemente do Poder Executivo, sua remunerao. Por outro lado, no Poder Executivo, as categorias tradicionalmente mais poderosas - os procuradores, os delegados de polcia, os diplomatas, os auditores fiscais -, e as novas carreiras de administradoreseconomistas criadas depois da abertura democrtica - os analistas do tesouro e do oramento e os gestores governamentais - passaram a receber gratificaes de produtividade, que, na verdade, no eram outra coisa seno uma estratgia para corrigir

seus salrios sem que fosse necessrio aumentar a remunerao de todo o funcionalismo pblico de nvel superior. Dado seu carter ad hoc, estas duas estratgias, perfeitamente compreensveis e at certo ponto necessrias para que o Estado pudesse voltar a recrutar pessoal de bom nvel nos setores estratgicos da administrao, tiveram como resultado o aprofundamento das distores no sistema remuneratrio dos servidores. Finalmente, temos uma terceira origem das distores do sistema remuneratrio federal: as falhas da lei. Estas falhas expressam-se principalmente atravs de dois mecanismos: a possibilidade de incorporaes de vantagens temporrias, como quintos, e a possibilidade de acumulao de cargos e seus respectivos proventos por servidores ativos e inativos. Estas incorporaes de vantagens temporrias e as acumulaes de cargos, habilmente manipuladas, permitiram que um nmero crescente de servidores passassem a ganhar altos salrios, surgindo ento a expresso marajs para identificar esses funcionrios. A Constituio de 1988 procurou enfrentar o problema atravs de um teto de salrios, correspondente maior remunerao em cada um dos poderes (Ministros de Estado, deputados federais e senadores, e Ministros do Supremo Tribunal Federal), mas a interpretao do Supremo Tribunal Federal excluindo as vantagens pessoais do teto, tornou esse teto inefectivo. Em 1996 a expectativa dos governadores a de que a emenda da administrao pblica logre definir com clareza o teto, terminando de vez com os marajs. Tabela 16.4: Despesa com Pessoal da Unio (bilhes de reais de dezembro/95)
MDIA 91/93 Rs$ ATIVOS INATIVOS/PENS. BEN. GLOBAIS E AJUSTES TRANSFERNCIAS TOTAL
(*) Estimativa Fonte: SIAFI

1994 % 63,8 30,2 0,0 6,0 100,0 Rs$ 16,5 12,5 -0,4 1,9 30,5 % 54,0 41,0 1,3 6,3 100,0

1995* Rs$ 20,3 17,3 0,0 2,4 39,9 % 50,8 43,2 0,0 6,0 100,0

14,8 7,0 0,0 1,4 23,2

Os aumentos de salrios concedidos durante o governo Itamar provocaram um enorme aumento na folha de pagamento do governo federal, como j vimos pela Tabela 16.2, e podemos v-lo novamente na Tabela 16.4. A folha quase dobrou o seu valor em termos reais: de uma mdia de 23,2 bilhes de reais em 1991/93, subiu para 39,9 bilhes em 1995 e para uma estimativa em torno de 40 bilhes em 1996, mesmo sem a concesso de reajuste em janeiro desse ano. Esse crescimento da folha no se deveu ao aumento do nmero de funcionrios. Dada a necessidade de ajuste fiscal, que ficou patente a partir de 1987, e dado o custo elevado que passou a representar a contratao de novos servidores pblicos, os concursos pblicos foram quase totalmente suspensos a partir de 1988, de forma que o nmero total de

funcionrios diminuiu. Na verdade, conforme pode ser observado pela Tabela 16.5, o nmero de funcionrios ativos, que chegou a alcanar 713 mil em 1989, baixou para 567 mil em 1995. Se considerados tambm os funcionrios das empresas estatais, a queda foi ainda maior, dado o fato adicional das privatizaes. Tabela 16.5: Evoluo do Nmero de Servidores da Unio
CIVIS ESTATUTRIOS* 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995*** 705.548 712.740 628.305 598.375 620.870 592.898 583.020 567.689 UNIO** 1.442.657 1.488.608 1.338.155 1.266.495 1.284.474 1.258.181 1.197.460

(*) Civis da Adm. Direta (Poder Executivo), Autarquias e Fundaes (**) Inclui, alm dos civis estatutrios, os funcionrios das empresas estatais.} (***) Posio de dezembro Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (1995).

A explicao para o aumento da folha tem que ser encontrada no aumento dos salrios a partir de 1993, e no custo crescente dos servidores inativos. O elevado valor das aposentadorias, mais altas do que o ltimo salrio da atividade em quase 20 por cento, quando em outros pases os proventos da aposentadoria variam em torno de 70 por cento do ltimo salrio, e o fato de os servidores poderem se aposentar muito cedo, levou a uma exploso do custo dos inativos. Conforme vemos pela Tabela 16.4, os inativos e pensionistas, que j representavam 30 por cento do custo da folha de pessoal em 1991/93, passam a representar 40 por cento em 1996. Por outro lado, preciso considerar que o Brasil conta com o provavelmente mais generoso sistema previdencirio do mundo. Enquanto nos demais pases a aposentadoria ocorre aos 60 ou, mais freqentemente aos 65 anos, aqui ela ocorre, em mdia, aos 53, subindo para 56 anos quando no se consideram as aposentadorias proporcionais, em que o funcionrio se aposenta antes de completar o nmero de anos exigido; e h muitos casos de aposentadorias de funcionrios com cerca de 40 anos. Nos demais pases a porcentagem com que o funcionrio se aposenta em relao a seu ltimo salrio varia de 50 a 75 por cento, ao passo que aqui de 120 por cento. Os trabalhadores rurais, que so os mais pobres, aposentam-se em mdia aos 63 anos com um salrio mnimo. Os trabalhadores urbanos aposentam-se um pouco mais cedo, e com uma aposentadoria maior, mas muito distante das aposentadorias do setor pblico. Na verdade, o privilgio dos servidores pblicos est se escondendo atrs das limitaes de recursos que impedem maiores salrios e maiores aposentadorias no setor privado. A Tabela 16.6 d uma idia do privilgio representado pelo atual sistema de aposentadorias do setor pblico quando comparado com o do setor privado. O valor das aposentadorias dos funcionrios do Legislativo 21,7 vezes maior do que a aposentadoria dos beneficirios do INSS. No caso do Judicirio, 20,4 vezes, e do Executivo, 8,25 vezes. Como o nmero de funcionrios dos dois primeiros poderes pequeno, a mdia geral deve estar ainda na casa das 8 vezes. certo que desde 1993 os servidores vm contribuindo para seu sistema de previdncia. Em mdia, contribuem com 11 por cento do seu salrio, sem limite de remunerao, enquanto que no caso do INSS a contribuio e o benefcio

esto limitados a 10 salrios mnimos. Por isso, os servidores contribuem, em mdia, com mais do que os trabalhadores do setor privado. Os clculos realizados, entretanto, mostram que sua contribuio mdia apenas 3,4 vezes maior do que a contribuio mdia para o INSS, enquanto que o benefcio 8 vezes maior. Tabela 16.6: Aposentadorias Mdias Unio/INSS Em salrios mnimos INSS Executivo Legislativo Judicirio 1.7 (civis) 14.0 36.8 34.7 Vezes 1.0 8.25 21.7 20,4

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado e Ministrio da Previdncia Social.

OS DOIS OBJETIVOS E OS SETORES DO ESTADO


A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta reforma ter como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltando-a para o atendimento dos cidados.
O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs da exonerao de funcionrios por excesso de quadros, da definio clara de teto remuneratrio para os servidores, e atravs da modificao do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio exigido, a idade mnima para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no servio pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contribuio. As trs medidas exigiro mudana constitucional. Uma alternativa s dispensas por excesso de quadros, que provavelmente ser muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de exonerao ou desligamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a populao de funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte deles se exonere voluntariamente em troca de indenizao e treinamento para a vida privada. Diante da possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento voluntrio, um nmero substancial de servidores se apresentar. J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao pblica ser o resultado a mdio prazo de um complexo projeto de reforma, atravs do qual se buscar a um s tempo fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado, e descentralizar a administrao pblica atravs da implantao de agncias executivas e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto. Nestes termos, a reforma proposta no pode ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, centralizadora, como foi a contra-reforma embutida na Constituio de 1988. Em outras palavras, a proposta no a de continuar no processo cclico que caracterizou a administrao pblica brasileira, alternando perodos de centralizao e de descentralizao, mas a de, ao mesmo

tempo, fortalecer o a competncia administrativa do centro e a autonomia das agncias executivas e das organizaes sociais. O elo de ligao entre os dois sistemas ser o contrato de gesto, que o ncleo estratgico dever aprender a definir e controlar, e as agncias e organizaes sociais, a executar. A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existncia de quatro setores dentro do Estado: (1) o ncleo estratgico do Estado, (2) as atividades exclusivas de Estado, (3) os servios no-exclusivos ou competitivos, e (4) a produo de bens e servios para o mercado. No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas. um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, a nvel federal, pelo Presidente da Repblica, pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das polticas pblicas, pelo tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministrio Pblico. A nvel estadual e municipal existem correspondentes ncleos estratgicos. As atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar, exercido. Inclui a polcia, as foras armadas, os rgos de fiscalizao e de regulamentao, e os rgos responsveis pelas transferncias de recursos, como o Sistema Unificado de Sade, o sistema de auxlio-desemprego, etc. Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios. Finalmente, a produo de bens e servios para o mercado realizada pelo Estado atravs das empresas de economia mista, que operam em setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos. Em cada um desses setores ser necessrio considerar (1) qual o tipo de propriedade e (2) qual o tipo de administrao pblica mais adequados. A Figura 1 resume as relaes entre essas variveis.

Figura 16.1: Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administrao FORMA DE PROPRIEDADE Estatal Pblica NoEstatal Privada FORMA DE ADMINISTRAO Burocrtica Gerencial

NCLEO ESTRATGICO Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios ATIVIDADES EXCLUSIVAS Polcia, Regulamentao Fiscalizao, Fomento, Seguridade Social Bsica SERVIOS NO-EXCLUSIVOS Publiciza Universidades, Hospitais, o Centros de Pesquisa, Museus PRODUO PARA O Privatiza MERCADO o Empresas Estatais
Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995) Plano Diretor da Reforma do Estado.

PROPRIEDADE ESTATAL E PRIVATIZAO


No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas de Estado a propriedade dever ser, por definio, estatal. O ncleo estratgico usar, alm dos instrumentos tradicionais aprovao de leis (Congresso), definio de polticas pblicas (Presidncia e cpula dos ministrios) e emisso de sentenas e acrdos (Poder Judicirio) - de um novo instrumento, que s recentemente vem sendo utilizado pela administrao pblica: o contrato de gesto. Atravs do contrato de gesto, o ncleo estratgico definir os objetivos das entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho, e garantir a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua consecuo. As entidades executoras sero, respectivamente, as agncias executivas, no setor das atividades exclusivas de Estado, e as organizaes sociais no setor dos servios no-exclusivos de Estado. As atividades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de agncias executivas, que poderamos tambm chamar de agncias

autnomas.2 Uma agncia executiva dever ter um dirigente nomeado pelo respectivo Ministro, com o qual ser negociado o contrato de gesto. Uma vez estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho no apenas qualitativos mas tambm quantitativos, o dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento global recebido; poder administrar seus funcionrios com autonomia no que diz respeito a admisso, demisso e pagamento; e poder realizar compras apenas obedecendo aos princpios gerais de licitao. No outro extremo, no setor de bens e servios para o mercado, a produo dever ser em princpio realizada pelo setor privado. Da o programa de privatizao em curso. Pressupe-se que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise fiscal do Estado retirou-lhe capacidade de realizar poupana forada e investir nas empresas estatais, tornando-se aconselhvel privatiz-las. Esta poltica est de acordo com a concepo de que o Estado moderno, que prevalecer no sculo XXI, no ser nem o Estado liberal, que se aproxima do mnimo, do sculo XIX, nem o Estado executor do sculo XX: dever ser um Estado regulador e transferidor de recursos, que garante o financiamento a fundo perdido das atividades que o mercado no tem condies de realizar.

PROPRIEDADE PBLICA NO-ESTATAL


Finalmente devemos analisar o caso das atividades no-exclusivas de Estado. Nossa proposta de que a forma de propriedade dominante dever ser a pblica no-estatal. No capitalismo contemporneo as formas de propriedade relevantes no so apenas duas, como geralmente se pensa, e como a diviso clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado sugere - a propriedade privada e a pblica -, mas so trs: (1) a propriedade privada, voltada para a realizao de lucro (empresas) ou de consumo privado (famlias); (2) a propriedade pblica estatal; e (3) a propriedade pblica no-estatal. Com isto estou afirmando que o pblico no se confunde com o estatal. O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser estatal ou no-estatal. O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de - A expresso agncia autnoma talvez seja mais adequada para um rgo intermedirio entre as agncias executivas e as organizaes sociais: as agncias reguladoras, que exercem atividade exclusiva de Estado, mas devem ter conselhos de direo com mandato, dotados de uma autonomia maior do que o das agncias executivas. Enquanto estas devem seguir a poltica definida pelo governo, as agncias reguladoras, quando definem preo, no devem seguir uma poltica governamental que varia com o tempo e as circunstncias: seu papel permanente de estabelecer o preo que seria o do mercado se mercado competitivo houvesse.
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intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. No setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado. O controle do Estado, entretanto, ser necessariamente antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos de administrao constitudos pela sociedade. E o controle do mercado se materializar na cobrana dos servios. Desta forma a sociedade estar permanente atestando a validade dos servios prestados, ao mesmo tempo em que se estabelecer um sistema de parceria ou de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil. Na Unio os servios no-exclusivos de Estado mais relevantes so as universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A reforma proposta a de transform-los em um tipo especial de entidade no-estatal, as organizaes sociais. A idia transform-los, voluntariamente, em organizaes sociais, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gesto com o Poder Executivo e contem com autorizao do parlamento para participar do oramento pblico. Organizao social no , na verdade, um tipo de entidade pblica no-estatal, mas uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado. A transformao dos servios no-exclusivos de Estado em propriedade pblica noestatal e sua declarao como organizao social se far atravs de um programa de publicizao, que no deve ser confundido com o programa de privatizao, na medida em que as novas entidades conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado. O processo de publicizao dever assegurar o carter pblico mas de direito privado da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. Para isto ser necessrio extinguir as atuais entidades e substitu-las por fundaes pblicas de direito privado, criadas por pessoas fsicas. Desta forma se evitar que as organizaes sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as fundaes de direito privado institudas pelo Estado, e assim submetidas a todas as restries da administrao estatal. As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O oramento da organizao social ser global; a contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas.

A REFORMA CONSTITUCIONAL
A reforma mais importante, porque dela depende a maioria das outras, naturalmente a constitucional. Alm de seu significado administrativo, ela tem um contedo poltico evidente. Na medida em que suas principais propostas - a flexibilizao da estabilidade, o fim do regime jurdico nico, o fim da isonomia como preceito constitucional, o reforo dos tetos salariais, a definio de um sistema de remunerao mais claro, a exigncia de

projeto de lei para aumentos de remunerao nos trs poderes - sejam aprovadas, no apenas abre-se espao para a administrao pblica gerencial, mas tambm a sociedade e seus representantes polticos sinalizam seu compromisso com uma administrao pblica renovada, com um novo Estado moderno e eficiente. O sistema atual rgido, todos os funcionrios tm estabilidade, a qual s pode ser rompida atravs de um processo administrativo em que se prove falta grave. A enumerao das faltas que podem ser consideradas ampla, incluindo a desdia. Na verdade, entretanto, algum s demitido se furtou, se ofendeu grave e publicamente, ou se abandonou o emprego. Se isto aconteceu e puder ser provado, o funcionrio poder ser demitido sem nenhum direito. Nos demais casos, seja porque difcil de provar, seja porque h uma cumplicidade generalizada que inviabiliza a demisso, ningum demitido. Na proposta de reforma o governo abandonou esse tudo ou nada, segundo o qual ou o servidor conserva o emprego ou perde todos os seus direitos, e partiu para um sistema gradualista, semelhante ao j adotado pelo setor privado. So criadas duas novas causas para demisso, alm da falta grave: a demisso por insuficincia de desempenho e a exonerao por excesso de quadros. Para ficar claro que a demisso por insuficincia de desempenho no a mesma coisa que falta grave, o funcionrio ter direito a uma pequena indenizao. Esta indenizao ser maior se o desligamento tiver como causa o excesso de quadros, j que nesse caso no h responsabilidade pessoal do funcionrio pelo fato de ter sido exonerado. A demisso por insuficincia de desempenho se dar caso a caso. Seu objetivo ser permitir que o administrador pblico possa cobrar trabalho do funcionrio e assim viabilizar a administrao pblica gerencial. J o desligamento por excesso de quadros ser impessoal e voltado para a demisso de grupos de funcionrios. O objetivo reduzir custos, garantir que os contribuintes no sejam obrigados a pagar por funcionrios para os quais o Estado no tenha necessidade. No segundo caso a indenizao corresponder, em princpio, a um salrio por ano trabalhado, no primeiro, metade desse valor. O servidor s poder ser demitido por insuficincia de desempenho se for submetido a processo de avaliao formal, e ter sempre direito a processo administrativo com ampla defesa. Este dispositivo visa permitir a cobrana de trabalho pelos administradores pblicos. A motivao dos servidores deve ser principalmente positiva - baseada no sentido de misso, nas oportunidades de promoo, e no reconhecimento salarial -, mas essencial que haja tambm a possibilidade de punio. J a exonerao por excesso de quadros permitir a reduo da dficit pblico, atravs da adequao do nmero de funcionrios s reais necessidades da administrao. A deciso dever ser rigorosamente impessoal, obedecendo a critrios gerais (p.ex., os mais jovens, ou os mais recentemente admitidos sem dependentes), de forma a evitar a perseguio poltica. Os critrios impessoais evitaro longas contestaes na Justia, porque tornaro impossvel a demisso de funcionrios escolhidos pelos chefes de acordo com critrios em que sempre haveria um certo grau de subjetividade. Uma alternativa seria combinar os critrios impessoais com avaliao de desempenho. Embora essa alternativa seja atrativa, ela na verdade incompatvel com o desligamento por excesso de quadros, que acabaria reduzido demisso por insuficincia de desempenho. Todos os funcionrios atingidos imediatamente argiriam que estavam sendo vtimas de perseguio poltica, iniciar-se-ia uma longa ao judicial, e os objetivos da exonerao - reduzir quadros e despesa - seriam frustrados. De acordo com a proposta do

governo, uma vez decidida a exonerao de um determinado nmero de servidores, os respectivos cargos sero automaticamente extintos, no podendo ser recriados dentro de quatro anos. Dessa forma evita-se a exonerao por motivos polticos. Estas mudanas no se fazem apenas para atender o interesse pblico e o da cidadania, mas tambm em benefcio do funcionrio. Todo servidor competente e trabalhador, que valoriza seu prprio trabalho, ser beneficiado. Saber que est realizando uma tarefa necessria. E, ao mesmo tempo, readquirir o respeito da sociedade - um respeito que foi perdido quando uma minoria de funcionrios desinteressados, cujo trabalho no pode ser cobrado, estabeleceu padres de ineficincia e mal atendimento para todo o funcionalismo. importante, entretanto, observar que a estabilidade do servidor, embora flexibilizada, mantida, na medida em que este s poder ser demitido nos termos da lei. Caso haja algum abuso, poder sempre ser reintegrado pela Justia, ao contrrio do que acontece no setor privado, onde no existe estabilidade, e o empregado demitido tem apenas direito a indenizao. A manuteno da estabilidade do servidor no apenas reconhece o carter diferenciado da administrao pblica em relao administrao privada, mas tambm a maior necessidade de segurana que caracteriza em todo o mundo os trabalho dos servidores pblicos. Estes tendem a ter uma vocao para o servio pblico, esto dispostos a ter uma vida modesta, mas em compensao esperam maior segurana. Uma segurana maior, por exemplo, do que a dos polticos ou dos empresrios. Esta segurana, entretanto, no pode ser absoluta. O Estado garante estabilidade aos servidores porque assim assegura maior autonomia ou independncia sua atividade pblica, ao exerccio do poder-de-Estado de que esto investidos; no a garante para atender a uma necessidade extremada de segurana pessoal, muito menos para inviabilizar a cobrana de trabalho, ou para justificar a perpetuao de excesso de quadros.

PREVIDNCIA PBLICA
A reforma do sistema de previdncia do servidor pblico, por sua vez, fundamental, na medida em que a condio para a definitiva superao da crise fiscal do Estado. A crise do sistema previdencirio brasileiro deriva, em ltima anlise, de uma concepo equivocada do que seja aposentadoria. Um sistema de penses existe para garantir uma aposentadoria digna a quem chegou velhice e no pode mais trabalhar; no existe para garantir um segundo salrio a indivduos ainda com grande capacidade de trabalho, no existe para aposentar pessoas, particularmente funcionrios pblicos, aos 50 anos de idade. Os sistemas de aposentaria garantidos pelo Estado, em todo mundo, no so sistemas de capitalizao, mas, em princpio, sistemas de repartio, em que os funcionrios ativos pagam a aposentadoria dos inativos. Esta preferncia pelo sistema de repartio ocorre porque o Estado, que geralmente tem condies de garantir o sistema, mal gestor de fundos de capitalizao. Um sistema de capitalizao, por outro lado, s legtimo quando o participante do fundo depender efetivamente da rentabilidade do mesmo. Ora, difcil seno impossvel dizer aos funcionrios que sua aposentadoria depender de quo bem o Estado administrar o possvel fundo de capitalizao. De acordo com o sistema de repartio, entretanto, preciso que haja um equilbrio entre o nmero de jovens, que pagam o sistema em termos correntes, e o nmero de velhos beneficiados pela aposentadoria. No Brasil estabeleceu-se um sistema de privilgios no que diz respeito ao sistema de aposentadorias dos servidores pblicos, que se expressa na existncia de aposentadoria integral independentemente da contribuio, e na

possibilidade de se aposentar muito cedo. Enquanto os trabalhadores mais pobres do setor privado rural aposentam-se em mdia aos 62 anos, os funcionrios pblicos podem aposentar-se com proventos integrais em uma idade pouco superior aos 50 anos, e os altos funcionrios, antes dos 50 anos! Por outro lado, o beneficio mdio do aposentado pela Unio 8,1 vezes maior do que o benefcio do aposentado do INSS, enquanto que a contribuio mdia do servidor pblico federal 3,4 vezes maior do que a dos segurados no INSS. O sistema previdencirio privado vem mantendo atravs dos anos um relativo equilbrio financeiro devido estrutura etria em forma de pirmide achatada que ainda prevalece no pas. Com a reduo da taxa de natalidade, porm, essa estrutura etria est se modificando aceleradamente. Por isso a crise financeira da previdncia j est a. Uma crise que tender a agravar-se medida que a relao entre os jovens, que tm que pagar os custos da previdncia, e os aposentados for diminuindo. Nos anos 50 essa relao era de 8 para 1; hoje de 2 para 1; em breve ser de 1 para 1 e o sistema estar inviabilizado. No caso da previdncia pblica o desequilbrio j total: as contribuies dos funcionrios somadas a uma virtual contribuio em dobro do Estado financiam cerca de um quinto do custo anual da folha de inativos e pensionistas. No entanto, o sistema sobrevive porque o Tesouro paga a diferena. Esta, entretanto, uma situao inqua - afinal os contribuintes esto pagando para que os funcionrios se aposentem de forma privilegiada - que se tornou insustentvel do ponto de vista fiscal: o sistema de aposentadorias do funcionalismo pblico provoca um rombo anual nas finanas pblicas correspondente a quase 2 por cento do PIB. Para se sanar, a mdio prazo (a curto impossvel) esse desequilbrio originado em um sistema de privilgios, as duas regras gerais que esto sendo previstas para a previdncia privada devero tambm ser rigorosamente aplicadas previdncia pblica: (1) a aposentadoria dever ser por idade, ligeiramente corrigida por tempo de servio, de forma que os funcionrios se aposentem em torno dos 60 anos, dez anos mais tarde do que hoje acontece; (2) o valor da aposentadoria, baseado nas ltimas remuneraes recebidas, dever ser proporcional contribuio e no integral, como prev a Constituio de 1988. S assim ser possvel garantir um custo razovel para o sistema previdencirio pblico. Este, entretanto, dever permanecer garantido pelo Estado. No faz sentido exigir de funcionrios do Estado - uma instituio que, ao contrrio das empresas privadas, tem condies de garantir um sistema previdencirio -, que recorram obrigatoriamente aos fundos privados de previdncia complementar. O Estado garantir a aposentadoria de seus servidores, independentemente do regime jurdico em que estiverem enquadrados. Para calcular quanto o funcionrio dever receber ao aposentar-se, dever ser feito um clculo atuarial. Dada a contribuio dos funcionrios e do Estado para a aposentadoria, dadas as idades mdias em que o funcionrio comea a contribuir, se aposenta, e falece, e dado um retorno razovel do fundo virtual (j que o sistema dever ser de repartio), ser possvel calcular e estabelecer em lei a proporo da mdia dos ltimos salrios do funcionrio que constituir sua aposentadoria. Clculos iniciais sugerem que essa porcentagem dever girar em torno de 80 por cento. Os direitos adquiridos e as expectativas de direitos sero plenamente respeitadas. Os funcionrios que, antes da mudana da Constituio, j tm o direito de aposentar-se, aposentar-se-o segundo as normas atuais, mesmo que decidam faz-lo daqui a muitos anos, quando chegarem na idade compulsria. Este um direito adquirido. Por outro lado,

as expectativas de direito sero garantidas de forma proporcional. Um funcionrio, por exemplo, que comeou a trabalhar com 17 anos, tem hoje o direito a aposentar-se pelo atual sistema aos 52 anos. Pelo novo sistema, ter direito a se aposentar com cerca de 58 anos (60 anos corrigido pelo tempo de servio, que foi longo). Com quanto aposentaria o funcionrio, tambm admitido aos 17 anos, que no momento da emenda constitucional tivesse completado 17 anos e meio de servio pblico? Como se garantiro as expectativas de direito, sua aposentadoria, calculada atravs de uma simples regra de 3, ocorrer em torno dos 55 anos. O mesmo tipo de clculo dever ser realizado para se determinar o valor da aposentadoria: dever ser um valor intermedirio entre a aposentadoria integral mais 20 por cento que hoje prevalece e a aposentadoria em torno de 80 por cento que caracterizar o novo sistema.

TRS PROJETOS FUNDAMENTAIS


Trs outros projetos, alm da reforma constitucional que acabei de delinear, so ainda essenciais para a reforma do aparelho do Estado brasileiro: descentralizao dos servios sociais atravs das organizaes sociais, implementao das atividades exclusivas de Estado atravs das agncias executivas, e profissionalizao do servidor. O primeiro projeto o da descentralizao dos servios sociais do Estado, de um lado para os Estados e Municpios, de outro, do aparelho do Estado propriamente dito para o setor pblico no-estatal. Esta ltima reforma se dar atravs da dramtica concesso de autonomia financeira e administrativa s entidades de servio do Estado, particularmente de servio social, como as universidades, as escolas tcnicas, os hospitais, os museus, os centros de pesquisa, e o prprio sistema da previdncia. Para isto, a idia criar a possibilidade de essas entidades serem transformadas em organizaes sociais. Organizaes sociais sero organizaes pblicas no-estatais - mais especificamente fundaes de direito privado - que celebram contrato de gesto com o poder executivo, com aprovao do poder legislativo, e, assim, ganham o direito de fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. A autonomia da organizao social corresponder a uma maior responsabilidade de seus gestores. Por outro lado, a idia implica em um maior controle social e em uma maior parceria com a sociedade, j que o Estado deixa de diretamente dirigir a instituio. A implantao de um programa de publicizao - transformao de entidades estatais de servio em entidades pblicas no-estatais - permitir que essas instituies ganhem ampla autonomia na gesto de suas receitas e despesas. Continuaro a contar com a garantia bsica do Estado, que lhes ceder a ttulo precrio seus bens e seus funcionrios estatutrios, mas agora sero entidades de direito privado, que escapam s normas e regulamentos do aparelho estatal, e particularmente de seu ncleo burocrtico, onde continuaro relativamente rgidas, mesmo depois da reforma constitucional. Neste processo o importante evitar a privatizao e a feudalizao das organizaes sociais, ou seja, a apropriao destas por grupos de indivduos que as usam como se fossem privadas. Com esse objetivo, uma srie de cautelas legais e administrativas ser adotada, tomando-se, entretanto, o cuidado de limitar os controles por processo, j que o essencial ser, tanto da parte do prprio Estado, quanto da sociedade, o controle por resultados das organizaes sociais.

O segundo projeto o das agncias executivas. A necessidade de aumentar o grau de autonomia e a conseqente responsabilizao por resultados inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias com ampla liberdade de gerenciar seus recursos humanos e financeiros, a partir de um oramento global. O Projeto das Agncias Executivas est se desenvolvendo em duas dimenses. Em primeiro lugar, esto sendo elaborados os instrumentos legais necessrios viabilizao das transformaes pretendidas, e um levantamento visando superar os obstculos na legislao, normas e regulaes existentes. Em paralelo, comeam a ser aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformaro em laboratrios de experimentao. Finalmente, o terceiro projeto prioritrio aquele que buscar completar o processo de profissionalizao do administrador pblico. J existem carreiras relativamente bem estruturados de militares, policiais, juizes, promotores, procuradores, fiscais e diplomatas. No est clara a existncia de uma carreira de altos administradores pblicos. A idia desenvolver essa carreira a partir das carreiras j existentes, criadas no final dos anos 80, de Gestores Governamentais, de Analistas de Finanas e Controle, e de Analistas do Oramento. J foram dados os primeiros passos nessa direo atravs da previso de concursos pblicos anuais para essas carreiras, com datas de inscrio e nmero de vagas definidos at 1999. Os concursos exigiro nvel de conhecimento de ps-graduao em administrao pblica ou em economia. Os altos administradores destinar-se-o a ocupar os cargos superiores de todos os setores da administrao pblica, onde se necessitam administradores generalistas, administradores financeiros e de controle, e administradores do oramento e programao econmica. Seu recrutamento se dar principalmente nos cursos de mestrado profissional em administrao pblica, economia e cincia poltica.

CONCLUSO
Esta proposta de reforma do aparelho do Estado consubstanciou-se no Plano Diretor da Reforma do Estado, preparado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, aprovado em setembro de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995). Enquanto isto, em julho de 1995 o governo enviou sua proposta de emenda constitucional, que em outubro desse mesmo ano foi aprovada na Comisso de Justia com pequenas modificaes. No final do ano foi nomeado o relator da emenda, que terminou trs meses depois seu relatrio, mantendo a maioria das propostas do governo, aperfeioando alguns aspectos, e deixando em suspenso o tema mais difcil: a mudana na estabilidade dos servidores. At o incio de julho de 1996, entretanto, a reforma administrativa no pode ser votada, dadas as dificuldades que enfrentou o governo na aprovao da reforma da previdncia social e a inviabilidade prtica de voltar duas emendas dessa dimenso ao mesmo tempo. Os revezes sofridos pelo governo na emenda da previdncia o enfraqueceram politicamente e faziam prever dificuldades grandes para a emenda administrativa no momento de sua votao, apesar do forte apoio que essa emenda recebia da opinio pblica e dos governadores dos estados. Por outro lado, naquilo que se chocava diretamente com a Constituio, as idias relativas reduo dos custos da administrao federal, ao fortalecimento do ncleo estratgico, implantao de agncias executivas e das organizaes sociais, caminhava, tanto a nvel federal quanto a nvel dos estados e municpios, onde a exploso dos custos com pessoal

pressionava por reforma. Os estados, especialmente, passaram a tomar diversas medidas para coibir a existncia de marajs, principalmente entre os aposentados da Polcia Militar e do Poder Judicirio. E iniciaram programas de demisso voluntria, enquanto esperavam a reforma constitucional. A nvel federal, em relao s organizaes sociais, tornou-se claro, desde meados de 1995, que no seria possvel implant-las nas universidades federais, dada a resistncia dos professores e funcionrios, que identificaram a publicizao proposta com um processo de privatizao. Na verdade, a resistncia mudana nessa rea est ligada concepo burocrtica do Estado brasileiro ainda prevalecente em nossas elites segundo a qual certas instituies que prestam servios fundamentais ao Estado e por ele so pagas, como o caso das universidades federais, devem ter o monoplio das receitas do Estado naquele setor - no caso, o monoplio dos recursos destinadas ao ensino e pesquisa. Enquanto esse tipo de cultura burocrtica no for mudada, enquanto no houver o amplo entendimento de que quem presta servio ao Estado dever faz-lo de forma eficiente e competitiva, ser difcil transformar o Estado brasileiro em uma instituio realmente democrtica, a servio dos cidados, e no em uma organizao a servio dos funcionrios e capitalistas que tm poder suficiente para privatiz-lo.