O CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PBLICAS:

TENDNCIAS ATUAIS

AGNALDO DA LUZ COSTA LUIZ CELSO LEITE PAULO SRGIO ALVES BEZERRA RAIMUNDO NONATO DEMTRIO GAIA

MACAP/AP 2003

O CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PBLICAS:

TENDNCIAS ATUAIS

Examinador: Prof. Frederico Lustosa Da Costa Nota: ________________

FUNDAO GETLIO VARGAS

GRUPO IDEAL/FGV MACAP/AP

AGNALDO DA LUZ COSTA LUIZ CELSO LEITE PAULO SRGIO ALVES BEZERRA RAIMUNDO NONATO DEMTRIO GAIA

O CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PBLICAS: TENDNCIAS ATUAIS Dissertao (Ensaio Crtico) apresentada ao Curso de Ps-Graduao Lato Senso MBA em Gesto e Polticas Pblicas (Macap/AP) como Trabalho de Concluso do Curso. Orientador: Prof. Frederico Lustosa Da Costa

MACAP/AP 2003

SUMRIO
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. INTRODUO REFERENCIAL TERICO FORMAS DE FISCALIZAO DO PODER PBLICO O CONTROLE EXTERNO E O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO CONTROLE DO PODER PBLICO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS O CONTROLE EXTERNO NO BRASIL O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA CONSTITUIO DE 1988. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 8. 9. 10. 11. Independncia institucional Natureza jurdica de suas funes O auxilio do Tribunal de Contas ao Congresso Nacional Papel repressor Papel pedaggico

p.
5 6 8 9 11 13 20 21 22 23 24 24 25 27 28 30 31 32 32 33 33 34 35 38 39 43

O TCU E A ORGANIZAO INTERNACIONAL DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES - INTOSAI NECESSIDADE DE DEFINIO DE PRIORIDADES CONTROLE POR AVALIAO DE DESEMPENHO SIMPLIFICAO DOS PROCEDIMENTOS DE CONTAS 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 Simplificao do processo de contas Informatizao total dos processos Dispensa de apresentao de contas Exame por amostragem Exame em conjunto de contas semelhantes

12. 13. 14. 15. 16.

AUDITORIA AMBIENTAL CONTROLE EXTERNO SOCIAL O TCU E A LEI DE RESPONSABILIDADE CONCLUSO BIBLIOGRAFIA

_________________________________________________________________________

O CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PBLICAS: TENDNCIAS ATUAIS

_________________________________________________________________________

1.

INTRODUO. O propsito deste trabalho o de fazer um ensaio crtico sobre o controle

externo das contas pblicas no Brasil, abordando os procedimentos tradicionalmente aplicados e as atuais tendncias que vm se verificando nessa rea de atuao da Administrao Pblica. Por questes didticas, este trabalho ser limitado ao controle externo da Administrao Pblica Federal, mais especificamente ao controle dos gastos pblicos consoante exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio tcnico do Tribunal de Contas da Unio. O objetivo aqui o de evidenciar que h uma tendncia, j em efetivao, de se reduzir as atividades voltadas para o chamado controle de conformidade, controle esse no qual so verificados os aspectos da legitimidade e da legalidade, sejam eles formais ou substantivos, porm concernentes, apenas, aos princpios da eficincia, eficcia e economicidade, com vistas a se racionalizar os recursos disponibilizados ao controle externo no sentido de utiliz-los, tambm, na verificao do desempenho da gesto e da efetividade das aes do poder pblico. At o final dos anos 90 predominava, seja no exame das contas de qualquer natureza (Tomada de Contas, Prestao de Contas, etc.) seja nas auditorias de conformidade ou operacionais, a verificao dos aspectos da legalidade, economicidade, eficincia e eficcia. A partir do incio deste sculo, alm desses aspectos enumerados, a

nfase vem recaindo, tambm, na efetividade das aes do poder pblico e no desempenho da gesto, que passaram a ser examinados nas auditorias de desempenho e no monitoramento da gesto.

2.

REFERENCIAL TERICO. Hodiernamente, a reforma dos estados soberanos uma questo presente no

cenrio mundial em diferentes realidades. A globalizao e a financeirizao da economia no mbito internacional pressionam fortemente os estados nacionais para o uso cada vez mais eficiente dos recursos disponveis visando obterem um bom nvel de competitividade. As transformaes tecnolgicas, sobretudo no campo da informao, imprimem um novo e acelerado ritmo aos processos de trabalho e de comunicao. Submetidas a volumes crescentes de informao, as sociedades contemporneas parecem profundamente insatisfeitas com os servios pblicos em particular, e com o funcionamento do estado, de modo geral. A resposta a essas exigncias das sociedades organizadas consiste em buscar fortalecer estrategicamente o Estado, colocando-o no controle das polticas pblicas, de modo a exercer funes regulatrias onde o mercado no o faz, e responder com agilidade s demandas sociais, buscando uma comunicao direta com sociedades cada vez mais complexas. Para a consecuo desse esforo torna-se necessria a renovao de suas funes e estruturas, de modo a que o Estado passe tambm a adotar um novo padro denominado administrao gerencial, em contraposio administrao burocrtica, e a conceber modelos de instituies menos hierarquizadas. Sem se afastar do estado de direito, a administrao gerencial procura adequar as organizaes pblicas s contingncias especficas de cada lugar e momento, emprestando-lhes, maior agilidade e eficincia, priorizando, sobretudo, os resultados. Dentro desse enfoque, o Estado brasileiro, desde o incio da dcada de 90, vem passando por constantes reformas que permeiam a Administrao Pblica exigindo

mudanas no sentido de dotar o Estado de maior celeridade e efetividade em suas aes, de modo a torn-lo competitivo ante ao mundo globalizado e, ao mesmo tempo, dot-lo de uma democracia consistente na qual se viva plenamente o estado de direito, propiciando a que cada brasileiro adquira a sua cidadania pelo exerccio livre e consciente de seus direitos, ou seja, que a sua cidadania no seja concedida pelo estado, mas conquistada por qualquer do povo no seu dia-a-dia, por meio das atitudes ditas politicamente corretas. Nesse contexto, os rgos encarregados do controle externo das contas pblicas tm fundamental, de vez que no seu mister de guardies do Errio, devem estar aptos a acompanhar as inovaes, principalmente aquelas relacionadas tecnologia de informao, buscando sempre o aprimoramento necessrio para desempenhar a sua funo de controle com a celeridade requerida pelo ambiente, com eficincia nos procedimentos utilizados, de modo a obter com eficcia os resultados estrategicamente planejados, resultando disso uma maior efetividade de suas aes no seio da sociedade. Por seu turno, nestes novos tempos em que urge a reforma dos estados soberanos, em conseqncia da globalizao e da cobrana dos organismos internacionais compromissados com o efetivo respeito aos direitos humanos, a cidadania est inserida na quase totalidade das constituies dos estados ocidentais, como um dos fundamentos da moderna democracia. No Brasil, por exemplo, est inserta no art. 1, inciso II, da Constituio Federal de 1988. Tradicionalmente, a cidadania identificada com a fruio dos direitos civis e polticos, como direitos fundamentais do homem. Esses direitos so resultado de intenso processo de conflitos polticos e sociais envolvendo, de um lado, o Estado e, de outro, a sociedade. Hodiernamente, tambm fazem parte do conceito contemporneo de cidadania os direitos sociais. Os direitos civis so cones do estado liberal, tiveram origem na Europa ocidental a partir do sculo XVII e foram se consolidando gradualmente nas diversas constituies nacionais. Esto relacionados liberdade individual e, em certo sentido,

podem ser classificados como direitos negativos, por envolverem o direito a uma nointerferncia do Estado na vida privada do cidado. So os direitos privacidade, liberdade de expresso, inviolabilidade domiciliar, ao devido processo legal, entre outros. Os direitos polticos dizem respeito participao do cidado no exerccio do poder, se desenvolveram posteriormente, no sculo XVIII, a partir da Revoluo Francesa. O fundamento bsico desses direitos a idia de que o povo o titular do poder poltico. Portanto, deve-lhe ser assegurada o exerccio do poder, via de regra, de forma indireta, por meio de representao. Neles se incluem os direitos de votar e ser votado e, ao controle do poder. Nesse aspecto do exerccio da cidadania, os tribunais de contas desempenham papel essencial, uma vez que so rgos que auxiliam o Poder Legislativo no controle externo da administrao. O exerccio do direito do cidado fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos uma das formas desse direito. Os direitos sociais surgem em um terceiro momento histrico e, por isso, so chamados de direitos de terceira gerao. Vm tona a partir da segunda metade do sculo XIX, com o surgimento do chamado welfare state (ou estado do bem-estar social). Referem-se ao bem-estar e qualidade de vida que devem ser assegurados a todos os membros de uma sociedade de acordo com os padres vigentes, por isso diferenciam-se dos demais de vez que envolvem, em regra, a prestao de servio estatal, ou seja: educao, sade, moradia, lazer, cultura, meio ambiente saudvel. Em relao aos direitos sociais pode-se reconhecer outra forma de atuao dos Tribunais de Contas, que consiste nas avaliaes de programas governamentais. Certamente o objeto mais relevante e complexo do controle externo a gesto dos recursos pblicos, pois mediante o uso dos dinheiros pblicos que todas as atividades estatais so exercidas e os objetivos do Estado so concretizados. Por essa razo que o parlamento, sendo a casa do povo por excelncia, o titular do controle externo. Os parlamentares, em suas diferenas, representam as mais diversas camadas da sociedade, sendo, por isso, o poder mais apto a fiscalizar os gastos pblicos.

Assim, o Congresso Nacional e as Assemblias Legislativas, ao lado da funo legislativa titularizam outra funo essencial ao Estado Democrtico de Direito, o controle externo da administrao, expressamente consignado nos arts. 70 e 71 da atual Constituio Federal. Para a consecuo dessa misso constitucional, inerente ao princpio da cidadania, contam com o auxlio tcnico especializado dos tribunais de contas.

3.

FORMAS DE FISCALIZAO DO PODER PBLICO. A Constituio Federal de 1988, a doutrina e a tradio republicana prevem

diversas instncias de Controle Pblico, dentre as quais destacamos: Controle externo: previsto nos arts. 70 usque 73; e, 75, da Constituio

Federal de 1988, tem como titular originrio o Poder Legislativo. Trata-se do controle sobre a totalidade da administrao pblica, exercido pelos que representam, por delegao, a sociedade politicamente organizada. Foi definido pelo mestre administrativista HELY LOPES MEIRELES como a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.1 Controle interno: insculpido nos arts. 70, in fine, e 74, da Carta Magna

de 1988, aquele exercido pela prpria administrao, no acompanhamento e reviso de seus atos e prticas administrativas. Sua atuao tem por objetivo, preferencialmente, garantir que os nveis ttico e operacional sigam a estratgia traada e cumpram as decises tomadas pelos administradores, observados os preceitos e limites impostos pela legislao. efetivado por um rgo administrativo formalizado ou no no organograma das instituies. Controle jurisdicional: est nsito no art. 5, inciso XXXV, da Carta Magna de 1988, tem como titular o Poder Judicirio. Trata-se do princpio
1

HELY LOPES MEIRELES, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, SP, 1993, p. 568.

10

constitucional da no-excluso da apreciao de qualquer ameaa ou leso a direito por parte do Poder Judicirio.

4.

O CONTROLE EXTERNO E O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. No Brasil, no mbito da Unio Federal, consoante disposies constitucionais

constantes dos arts. 70 usque 73; e, 75, da Carta Magna, o Controle Externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (art. 71, caput, da CF/88). Nos Estados exercido pelas Assemblias Legislativas com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas estaduais e nos Municpios, pelas Cmaras de Vereadores, em alguns destes, como So Paulo, por exemplo, com o auxlio do Tribunal de Contas do Municpio. Assim, resta evidente que os Tribunais de Contas so de fundamental importncia para preservao da legalidade da atuao da Administrao Pblica. Sobre o assunto, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO fez a seguinte observao: ... se o Estado, ao ofender a ordem jurdica, viola o direito de algum, fere um direito individual, lesa um direito subjetivo, o ofendido pode buscar no Poder Judicirio a reconduo do Estado ao campo da licitude e reparao dos prejuzos sofridos. Porm e este o ponto que desejo frisar e que justifica toda a introduo que acabo de fazer - se o Estado rompe, fratura, o quadro da legitimidade, mas no ofende direitos individuais, direitos subjetivos, que se passar?.2 Observa-se, portanto, a dignidade da misso dos Tribunais de Contas que cumprem um papel de importncia capital no Estado de Direito. Assim, sem prejuzo da competncia dos demais sistemas, instituies e rgos legitimados no controle da administrao pblica e da legalidade dos atos administrativos, os Tribunais de Contas so verdadeiros tutores dos interesses pblicos, ou dos direitos pblicos subjetivos que na verdade o poder de reivindicar, de comandar para a tutela de interesse da sociedade,

11

inclusive nos casos em que a conduta do Estado violenta qualquer norma ou princpio, seja de natureza constitucional, seja de natureza infraconstitucional, sem violar qualquer direito individual, o que inibiria, na prtica. o controle judicial, como j ressaltado por BANDEIRA DE MELLO. GORDILLO entende que a legitimao para solicitar Administrao ou Justia o controle da administrao pblica, consiste em uma interessante diviso tripartida da legitimidade ativa, ou seja: direito subjetivo, interesse legtimo e interesse simples. Define como direito subjetivo a proteo que o ordenamento jurdico outorga, de forma exclusiva, a um determinado indivduo; como interesse legtimo considera a proteo outorgada, geralmente, a um conjunto determinado de indivduos em concorrncia; ou, resumindo, no "primeiro caso se protege a um indivduo determinado de forma exclusiva; no outro, a um nmero de indivduos de forma conjunta..3 Por ltimo, como interesse simples, considera o mero interesse que cabe a todo cidado de que a lei seja cumprida; Esse interesse simples, que advm do rol de garantias individuais e coletivas asseguradas aos cidados, empresta s Cortes de Contas o vasto campo para atuao na proteo dos indivduos e dos interesses pblicos assegurados cada cidado. A importncia da atuao dos Tribunais de Contas no equilbrio do Estado de Direito foi reconhecido pela prpria Constituio Federal que promoveu sensvel alargamento dos poderes conferidos s Cortes de Contas. Consoante se constata da manifestao do Excelso Supremo Tribunal Federal, nas palavras do Exmo. Min. CELSO DE MELLO: Com a supervenincia da nova Constituio, ampliou-se, de modo extremamente significativo, a esfera de competncia dos Tribunais de Contas, os quais foram investidos de poderes jurdicos mais
2

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, Funes do Tribunal de Contas, RPD n. 72, p. 135.

AGUSTIN GORDILLO, "Princpios Gerais de Direito Pblico", RT, 1977, p. 90;

12

amplos, em decorrncia de uma consciente opo poltica feita pelo legislador constituinte, a revelar a inquestionvel essencialidade dessa Instituio surgida nos albores da Repblica.4

5.

CONTROLE DO PODER PBLICO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS. Torna-se necessrio qualificar o Controle Externo executado pelos Tribunais de

Contas como tcnico, visando a distinguir a atuao das Cortes de Contas do conceito mais abrangente de Controle Externo o poltico, o qual exercido pelo conjunto da sociedade atravs de sua representao poltica democraticamente eleita, o Poder Legislativo. O exerccio do Controle Externo Poltico coroado pelo julgamento poltico anual da gesto do titular dos poderes (Presidente, Governador e Prefeitos, no caso do Poder Executivo). O julgamento aborda a gesto como um todo em termos macroadministrativos. Para isso, toma-se como base o trabalho de cada Tribunal de Contas consubstanciado no parecer prvio decorrente da apreciao tcnica da gesto (fase tcnica). O parecer prvio sobre as Contas apreciado e julgado pelo Congresso Nacional (para a gesto do Presidente da Repblica), pelas Assemblias Legislativas (para a gesto de cada Governador); e, pelas Cmaras Municipais (gesto de cada Prefeito). Nessa oportunidade, verifica-se, por exemplo, se o conjunto dos gastos pblicos do exerccio financeiro respeitou a vontade popular, expressa na Lei de Diretrizes Oramentria e na Lei Oramentria Anual, todas aprovadas pelo Poder Legislativo respectivo e, mais recentemente, verifica-se, tambm, a compatibilidade dos gastos com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Como se verifica o Controle Externo Poltico no pode prescindir de sua vertente tcnica, sendo-lhe estreitamente vinculado. Da a concepo de uma instncia de controle independente, o Controle Externo dito tcnico, personificado pelos Tribunais de Contas, dedicando-se fiscalizao oramentria, financeira, patrimonial e operacional, auxiliando o Controle Poltico empreendido pelo Poder Legislativo.
4

CELSO ANTANIO BANDEIRA DE MELLO, "Funes do Tribunal de Contas", RPD n. 72. 135;

13

As competncias e as atribuies dos Tribunais de Contas foram ampliadas consideravelmente no que tange abrangncia e ao alcance dos poderes at ento conferidos a tais instituies e esto definidas, em linhas gerais, no caso do Tribunal de Contas da Unio, nos artigos 70 e 71 da Constituio Federal de 1988, cujas disposies se aplicam, tambm, no que couber aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e aos Conselhos de Contas dos Municpios. Da anlise dos referidos artigos, conclui-se que o exerccio das atribuies e competncias do Controle Externo Tcnico visa a garantir o estrito respeito aos princpios fundamentais da administrao pblica, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, princpios esses traados no Artigo 37 da mesma Constituio Federal. Os Tribunais de Contas amparados por suas competncias constitucionais, desempenham, dentre outras as seguintes atividades principais: Auxiliam o Poder Legislativo em suas atribuies de efetuar o julgamento poltico do agente titular de cada poder, emitindo parecer prvio recomendando a aprovao ou rejeio de suas contas; Julgam, eles prprios, as contas dos ordenadores de despesa e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Assim o fazem emitindo deciso reprovando ou aprovando, com ou sem ressalvas, as contas prestadas ou tomadas de tais responsveis; Procedem, por iniciativa prpria ou por solicitao das casas legislativas, fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos poderes das respectivas esferas de governo e das demais entidades referidas no item anterior;

14

Apreciam, para fins de registro, mediante a emisso de acrdo, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, na administrao direta e indireta, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;

Da atribuio de julgador conferido aos Tribunais de Contas pelo texto constitucional, resulta, em conseqncia, a competncia sancionadora de imputar dbito ou multa a cuja deciso a Constituio Federal em seu art. 71, 3, conferiu a eficcia de ttulo executivo, que aquele que goza de liquidez e certeza.

6.

O CONTROLE EXTERNO NO BRASIL. Anterior proclamao da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, inexistia

em solo brasileiro o controle externo como ns o conhecemos nos moldes atuais. Somente a partir da implantao de um novo regime poltico no pas, propiciou, no sem muitos obstculos, conforme ser discorrido neste trabalho, a instituio de um rgo independente destinado a acompanhar e a controlar os gastos do tesouro nacional. As primeiras tentativas que se tem notcia de algum tipo de controle no Brasil remonta poca do Brasil Colnia. Sabe-se que no ano de 1680 foram criadas pela coroa lusitana as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro. Os objetivos pretendidos com essas medidas visava sobretudo ao aperfeioamento da arrecadao de receitas, considerando que nessa poca estava em vigor o sistema conhecido como pacto colonial, que consistia no monoplio do comrcio por parte da coroa portuguesa com a sua colnia. Nesse perodo comearam a surgir as primeiras notcias de descoberta de metais preciosos. Confirmados tais achados, adveio o ciclo da minerao no Brasil, ocasio em que a busca pelo controle das riquezas minerais tornaram-se cada vez mais intensos e rigorosos, ensejando, em 1720, a criao do Vice-Reino do Brasil. Assim,

15

as iniciativas levadas efeito visava ao controle das riquezas existentes na colnia, com vistas transferi-los Portugal. Com a chegada da Corte Portuguesa em 1808, o Brasil deixou de ser colnia para ser a sede do governo portugus. Para tanto, uma das medidas iniciais tomada pelo Rei Dom Joo VI, consistiu na criao do Errio Rgio, isto , o Tesouro Real. Na mesma poca, foi institudo o Conselho da Fazenda, cuja atribuio consistia em acompanhar a execuo da despesa pblica. Na prtica, funcionava de modo ineficaz, ante a desorganizao e aos freqentes saques efetuados pela corte portuguesa aos cofres pblicos. No obstante a coroa portuguesa estar sediada no Brasil, vale lembrar que o contexto poltico mundial estava relativamente favorvel s correntes liberais que varriam o continente europeu e os Estados Unidos. Tanto assim que ao final do ano sculo XVIII e incio do sculo XIX, quase todos os pases da Amrica do Sul obtiveram as suas independncias, inclusive o Brasil, embora este tenha sido o ltimo a faz-lo. De outro modo, embora emancipado politicamente, foi o nico estado em que ainda vigorava o regime monrquico, onde prevalecia a centralizao do poder, o conservadorismo e averso qualquer tipo de novas idias, inclusive aquelas destinadas controlar os gastos efetuados no pas. Emancipado politicamente em 1882, D. Pedro I convocou a Assemblia Nacional Constituinte para elaborar a futura Constituio do Brasil. Descontente com os rumos que a Assemblia Nacional estava tomando, o imperador dissolveu o parlamento e, em 1824 outorgou a Constituio do Brasil. O art. 170 da Carta Poltica do imprio estabeleceu que a Receita e a Despesa da Fazenda Nacional ser encarregada a um Tribunal, debaixo do nome de Tesouro Nacional. Por outro lado, em seu art. 172, obrigou o Ministro de Estado da Fazenda a apresentar, anualmente, um balano geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional. Desse modo, iniciava as primeiras manifestaes no sentido de controlar, de direito, as receitas e as despesas do Tesouro. Na prtica, este mandamento constitucional

16

tornou-se incuo, no somente pelo fato de o Ministrio da Fazenda exercer completo domnio sobre os crditos, que se estendia ao Tribunal, como tambm em decorrncia da instituio do Poder Moderador, o qual era exercido pelo imperador que, em sntese, sobrepujava os demais poderes constitudos. Assim, de fato inexistia o controle das receitas e despesa pelo Tribunal institudo pela Constituio de 1824, ante a sua falta de independncia e autonomia. A idia de criao de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de Jos Incio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Imprio. O projeto apresentado no logrou xito, ante as fortes reaes contrrias a qualquer tipo de controle. Entretanto, a idia de criao de rgo independente e atuante no controle dos gastos pblicos persistiu, de modo que nos anos que se seguiram, houve a proposio de outros projetos de lei com o mesmo objetivo, embora tenham fracassados pelas mesmas razes. medida que se aproximava o fim do sculo XIX, sobressaindo no contexto poltico e econmico internacional o predomnio das idias liberais, o regime instalado, que a todo custo inviabilizou a criao de um rgo de controle independente, no foi capaz de evitar a derrocada da monarquia. Assim, no dia 15 de novembro de 1889, os militares, mediante golpe de estado, puseram um fim monarquia e implantaram um novo regime poltico, o regime republicano. O nascente regime, tendo frente o Marechal Deodoro da Fonseca e como Ministro da Fazenda Rui Barbosa, de incio, procurou suprimir os vestgios da monarquia e ao mesmo tempo, implantar as idias condizentes com o novo regime, entre elas, a elaborao da nova Constituio do Brasil e a criao do Tribunal de Contas. Ressalte-se que estas duas tarefas foram confiadas ao ento ministro da fazenda. As discusses em torno da criao de um Tribunal de Contas durariam quase um sculo. Foram polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade, ou seja, para

17

quem as contas pblicas deviam ser examinadas por um rgo independente; e, aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas pblicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam. Todavia, a queda do Imprio e as reformas polticoadministrativas da jovem Repblica tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da Unio e em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do ento Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto n 966-A criou o Tribunal de Contas da Unio, que foi mantido na Constituio de 1891, consolidando as antigas iniciativas mal sucedidas do Senado e do prprio Executivo, do Imprio. O Decreto n. 966-A, de 07/11/1890, previa as atribuies de exame, reviso e julgamento de todas as operaes concernentes receita e despesa da Repblica. Embora legalmente criado o Tribunal de Contas, ainda faltava, para existir de fato, sua regulamentao. Para tanto, Rui Barbosa designou uma comisso para elaborar o regimento do novo rgo criado. Note-se que o Tribunal foi criado mediante decreto presidencial. Enquanto isso, o governo provisrio havia designado uma comisso de cinco membros para elaborar a Constituio da Repblica, da qual fazia parte Rui Barbosa. No anteprojeto apresentado pela comisso, no se fazia meno do Tribunal de Contas, vindo a ocorrer com a proposio apresentada pelo senador Jos Hygino Duarte Pereira. Sendo assim, institucionalizou-se o Tribunal de Contas na primeira Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Na prtica, a regulamentao do Tribunal veio a ocorrer sob a gesto de Serzedello Corra, ento ministro da fazenda, com a expedio do Decreto n. 1.166, de 17/12/1892, em substituio ao Decreto assinado por Rui Barbosa. Uma vez alado condio constitucional na primeira Carta Magna Republicana, o Tribunal jamais perdeu este status quo nas Constituies Federais que se seguiram, quaisquer que tenham sido as ideologias predominantes poca. No mximo, o que ocorreu em certas ocasies foi a limitao de determinadas aes. Por exemplo, com a

18

Constituio Federal de 1967, foi extinguido a faculdade de suspender os gestores que se encontrassem em situaes irregulares. Assim, norteado pelos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia, o Tribunal de Contas nunca mais perdeu a dimenso constitucional que ganhou desde sua criao, tendo suas competncias sempre contempladas em todas as Constituies Brasileiras. H, contudo, uma singularidade em relao a ele que o fato de situar-se como rgo auxiliar do Poder legislativo, apesar de no lhe ser subordinado, sendo isso constantemente objeto de crticas, pois h os que o preferem ligado ao Poder Judicirio. A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Tribunal a funo de auxiliar o Congresso Nacional no seu mister de Controle Externo, entre outras atribuies, o TCU ficou responsvel pela apreciao das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica e pelo julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta, indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Assim, pela Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da Unio teve a sua jurisdio e competncia substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade e a fiscalizao da aplicao das subvenes e renncia de receitas. O Tribunal de Contas da Unio foi definitivamente institucionalizado, ainda por influncia de Rui Barbosa, na Constituio de 1891, a primeira republicana, inscrevendo-o no seu art. 89. Sua instalao, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra.

19

A Constituio de 1891, que institucionalizou o Tribunal conferiu-lhe, originariamente, a competncia para o exame, reviso e julgamento de todas as operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio, bem assim para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Entretanto, logo aps sua instalao, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeao, de um parente do ex-presidente Deodoro da Fonseca, feita pelo Presidente Floriano Peixoto. Inconformado com a deciso do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competncia para impugnar despesas consideradas ilegais. Serzedello Correa, na qualidade de Ministro da Fazenda, no concordando com a posio do Presidente, demitiu-se do cargo, expressando-lhe sua posio em carta de 27 de abril de 1893, cujo trecho bsico o seguinte: Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministrio da Fazenda, tiram-lhe toda a independncia e autonomia, deturpam os fins da instituio, e permitiro ao Governo a prtica de todos os abusos e vs o sabeis - preciso antes de tudo legislar para o futuro. Se a funo do Tribunal no esprito da Constituio apenas a de liquidar as contas e verificar a sua legalidade depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal mais um meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administrao. Se, porm, ele um Tribunal de exao como j o queria Alves Branco e como tm a Itlia e a Frana, precisamos resignarmo-nos a no gastar seno o que for autorizado em lei e gastar sempre bem, pois para os casos urgentes a lei estabelece o recurso. Os governos nobilitam-se, Marechal, obedecendo a essa soberania suprema da lei e s dentro dela mantm-se e so verdadeiramente independentes. Pelo que venho de expor, no posso, pois Marechal, concordar e menos referendar os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a exonerao do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor.

20

Tenente-Coronel Innocncio Serzedello Corra A Constituio de 1934 conferiu ao Tribunal, entre outras atribuies, a de proceder ao acompanhamento da execuo oramentria, o registro prvio das despesas e dos contratos, o julgamento das contas dos responsveis por bens e dinheiro pblicos, assim como a apresentao de parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica para posterior encaminhamento Cmara dos Deputados. A Constituio de 1937 manteve as atribuies do Tribunal, exceo do parecer prvio sobre as contas presidenciais. A Constituio de 1946 acresceu sua competncia um novo encargo: julgar a legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses. A Constituio de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, retirou do rol de competncias do Tribunal o exame e julgamento prvio dos atos e contratos geradores de despesas, sem prejuzo da sua competncia para apontar falhas e irregularidades que, se no sanadas, seriam, ento, objeto de representao ao Congresso Nacional. Retirou, tambm, a prerrogativa de julgamento da legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ficando a cargo do Tribunal, to-somente, a apreciao da legalidade para fins de registro. Contudo, foi conferida ao Tribunal o exerccio de auditoria financeira e oramentria sobre as contas das unidades dos trs poderes da Unio, instituindo-se desde ento os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio do Tribunal de Contas da Unio, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condies para um controle externo eficaz. Ainda a Constituio de 1967 extinguiu grande parte dos registros, mantendo, apenas, os atos relacionados a aposentadorias, reformas e penses, determinando novos procedimentos para atos de natureza oramentria e financeira. Alm disso, a nova Carta constitucional introduziu a figura da auditoria operacional, com grande influncia sobre a complexidade dos processos, alm da obrigatoriedade da avaliao da legalidade dos atos

21

de admisso de pessoal para fins de registro e outras relacionadas a avaliao dos resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira, contbil e patrimonial. Em 25 de fevereiro de 1967 o Decreto-Lei n 199, disps sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, seguindo o Modelo Francs, como rgo independente e auxiliar ao Poder Legislativo no controle ao Poder Executivo, norteando as Cortes de Contas brasileiras. No caso dos Tribunais de Contas Estaduais, no ano de 1967, a denominao de Ministro foi alterada para Conselheiro por meio da Emenda Constitucional n 07/67. Conceito que tambm foi adotado pela Constituio de 1988. Por fora da Emenda n 02/70 Constituio Federal de 67, passou de cinco para sete o nmero de Conselheiros. Finalmente, pela Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da Unio teve a sua jurisdio e competncia substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade e a fiscalizao da aplicao das subvenes e renncia de receitas.

7.

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA CONSTITUIO DE 1988. A Carta Republicana de 1988, em seu art. 70, manteve o controle poltico da

Administrao Pblica, sem prejuzo das atribuies independentes e autnomas das Cortes de Contas. Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder,

22

Este controle passou a abranger, alm da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos, o controle operacional e patrimonial da Administrao Pblica. Ampliou, tambm, o campo de jurisdio dos controles, ao determinar, no pargrafo nico do art. 70, que devero se submeter prestao de contas "...qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria." Reforando ainda mais a natureza do Tribunal de Contas e a sua posio de destaque como rgo fiscalizador, foi introduzida no 3, do art. 71, dispositivo atribuindo "eficcia de ttulo executivo", nas decises que imputem dbito ou multa. O art. 73 e seus pargrafos da Carta Magna atribuem Corte de Contas, as mesmas garantias e prerrogativas dos membros do Poder Judicirio, inclusive a faculdade de se auto organizarem. Assim, verifica-se que o alto grau de importncia atribuda pelo Legislador Constituinte s Cortes de Contas est estampado no s nas disposies j mencionadas, mas, tambm, no art. 74, 2, ao atribuir competncia para apreciao de irregularidades ou ilegalidades na Administrao Pblica. Tal dispositivo constitucional .... fortalece o arcabouo de autonomia que pertine ao Tribunal de Contas, na medida em que permite ao cidado denunciar irregularidades diretamente ao Tribunal, em claro reconhecimento de sua independncia.." 5

7.1

Independncia institucional.

5 IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, Autonomia das Cortes de Contas, Direito Constitucional Interpretado, RT, SP, 1992, p. 42; 6 IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, Autonomia das Cortes de Contas, Direito Constitucional Interpretado, RT, SP, 1992, p. 42;

23

fundamental que se estabelea aqui uma ressalva esclarecedora, os tribunais de contas so rgos independentes dos parlamentos, sejam eles federal, estadual ou municipal. Embora constitucionalmente lhes incumbam o auxlio tcnico aos parlamentos, de vez que estas casas so as titulares do controle externo (arts. 71 e 75 da CF/88), isso no quer dizer que as cortes de contas so rgos auxiliares daquelas casas, ao contrrio, so independentes dos parlamentos, pois a independncia atributo essencial para o bom exerccio de suas funes. Uma coisa prestar auxlio tcnico na qualidade de parceiro, com independncia; outra, bem diferente, ser auxiliar, com subordinao, no esta a condio das cortes de contas. No por outra razo que as competncias dos tribunais de contas esto inscritas expressamente na Constituio Federal. Do Texto Constitucional se pode abstrair a absoluta independncia dos Tribunais de Contas em relao aos demais Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), no que diz respeito sua funo institucional, de vez que Os incisos II, IV, VIII, IX, X so particularmente fortes ao enunciarem uma competncia de execuo autnoma e dogmtica no concernente a seu papel moralizador, visto que, em ltima anlise, as Cortes de Contas existem para esta funo moralizadora e responsabilizadora.6 Por opo da prpria Assemblia Constituinte, apesar das propostas apresentadas, foi excluda do Texto Constitucional a sua integrao ao Poder Judicirio. Com maior razo no est vinculado ao Poder Executivo, pois, seria contrariar a prpria natureza das Cortes de Contas a sua submisso, mesmo que organicamente, ao Poder a ser fiscalizado com maior freqncia. Tambm, no est subordinado ao Poder Legislativo, de vez que a sua feio constitucional permite concluir, to-somente, a funo de "colaborao" ou "auxiliar" do Poder Legisferante na sua tarefa de controle externo (controle poltico). A Constituio Federal, em artigo algum utiliza a expresso 'rgo auxiliar'; dispe que o controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas; a sua

24

funo, portanto, de exercer o controle financeiro e oramentrio da Administrao em auxlio ao poder responsvel, em ltima instncia, por essa fiscalizao. ............................................................................................................. .... Tendo em vista que a prpria Constituio assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independncia do Poder Judicirio, impossvel consider-lo subordinado ao Legislativo ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a funo de atuar em auxlio ao legislativo, sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio a de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer de trs poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituio estatal independente.7 Essa conformao, alm de consagrada pela doutrina, foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, que repudiou, por vcio de inconstitucionalidade, o texto da lei do Estado do Esprito Santo, que classificara o Tribunal de Contas como "rgo preposto do Legislativo", afirmando, expressamente no ser ... preposto do Legislativo. A funo, que exerce, recebe-a diretamente da Constituio, que lhe define as atribuies.8 Em outra passagem, a mesma Corte Suprema, reafirmou que "no basta instituir ou manter um Tribunal de Contas. indispensvel que este rgo, por suas atribuies e condies de independncia, esteja a salvo de qualquer presso das autoridades sujeitas constitucionalmente sua inspeo.9

7.2

Natureza jurdica de suas funes. As maiores divergncias doutrinrias residem nessa questo. Uns admitem a

natureza jurisdicional. Outros, porm, propugnam pela natureza estritamente administrativa de suas decises. Este, alis, o entendimento compartilhado pelo Supremo Tribunal Federal, nas vezes em que foi chamado lanar a sua opinio. Surge, ainda, uma posio intermediria entre as duas correntes, ou seja, no sentido de atribuir s decises das Cortes de Contas, o carter de atos jurisdicionais administrativos. Com efeito, os julgados
7 8 9

ODETE MEDAUAR, Controle da Administrao Pblica, RT, 1993, p. 140/141; STJ, Acrdo unnime do Plenrio, Rel. Min. ALFREDO BUZAID, RDA n. 158, p. 196; STF, REL. Min. Aliomar Baleeiro, RTJ 50/248;

25

proferidos pelos Tribunais de Contas se revestem de natureza administrativa, mas as Cortes de Contas possuem fora judicante no mbito de suas competncias e jurisdies e suas decises definitivas constituem coisa julgada administrativa, vinculando a Administrao Pblica, em todas as suas esferas de atuao.

7.3

O auxlio do Tribunal de Contas ao Congresso Nacional. O art. 70 da Constituio Federal de 1988 dispe que compete ao Congresso

Nacional, mediante controle externo, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Por sua vez, o art. 71 estabelece que esse controle externo ser exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O Congresso Nacional o rgo mximo do controle externo, est entre os principais agentes sociais do sistema de controle. Trata-se de entidade reguladora que se apresenta, tambm, como cliente exigente dos trabalhos executados pelo Tribunal, requisitando trabalhos j finalizados, ou solicitando diretamente, por intermdio de suas casas legislativas, a realizao de auditorias e inspees, o certo que o Congresso Nacional vem demandando, cada vez mais, uma atuao tempestiva do Tribunal. Em que pese o Congresso Nacional ser o titular do controle externo, que exerce com o auxlio tcnico do TCU, h a necessidade de uma maior aproximao entre essas duas entidades, pois, o relacionamento do TCU com o Congresso ainda muito distante, carecendo de canais de comunicao estruturados de modo a sincronizar o atendimento, por parte do Tribunal, das demandas e expectativas do Congresso Nacional, que vm aumentando nos ltimos anos, de modo a melhor evidenciar e divulgar os trabalhos e os resultados da atuao do Tribunal.

26

7.4

Papel repressor. O Tribunal de Contas da Unio desempenha importante papel repressor e

punitivo que vem sendo exercido de forma exemplar e rigorosa, especialmente nos casos de maior materialidade e que apresentam grande repercusso, visando assim a desestimular a prtica de atos irregulares de modo a demonstrar que ningum est acima da lei. A funo punitiva dos tribunais no pode ser relegada a um plano secundrio, considerando que a m-f e os maus gestores existem. Entretanto, h que se considerar que a punio, embora necessria, significa que a m gesto dos recursos j ocorreu e que a sociedade j foi prejudicada. Assim, cabe aos tribunais de contas, tambm, e principalmente, orientar e prevenir, pois, o prejuzo ao errio de difcil recuperao.

7.5

Papel pedaggico. Dentre as mais importantes funes dos tribunais de contas, est a de orientar

os gestores pblicos, de modo a prevenir a m gesto dos recursos. A sabedoria popular inconteste no seu postulado de que melhor prevenir do que remediar. Assim, devem os tribunais de contas se esforar no aspecto pedaggico. Nem sempre a m gesto decorre da m-f. Muitas vezes resultado da ignorncia e do erro, que a orientao adequada poderia evitar. A mera expectativa do controle, ou seja, a presena fiscalizadora das cortes de contas prxima aos gestores dos recursos pblicos j inibe, em muito, o comodismo e a negligncia que, na maioria das vezes, levam ignorncia das normas e ao erro nos procedimentos. Dentro dessa diretriz, uma tendncia que vem ganhando fora dentro do Tribunal de Contas da Unio a nfase ao papel orientador de maneira mais sistemtica, no se limitando a iniciativas isoladas. Com isso traz grandes ganhos para a administrao,

27

considerando que determinadas reas necessitam dessa orientao. Esse papel desempenhado, freqentemente, antes da fiscalizao, ocasio em que se realizam, por exemplo, palestras para gestores e, tambm, posteriormente, quando so emitidas recomendaes de carter operacional ou se fixam entendimentos sobre a aplicao da lei. Outra tendncia, ainda dentro de seu papel pedaggico a divulgao das chamadas boas prticas administrativas, procedimentos e experincias bem sucedidas em determinado rgo que podem servir de exemplo para outros. H, ainda, palestras, seminrios, reunies e teleconferncias, promovidas para gestores, visando a divulgar orientaes de carter geral e permitir um conhecimento mais preciso sobre a legislao que rege o controle externo.

8.

O TCU E A ORGANIZAO INTERNACIONAL DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES - INTOSAI. Impende ressaltar que o Brasil membro da Organizao Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, em ingls). A INTOSAI a instituio profissional de Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) dos pases que pertencem s Naes Unidas ou a seus organismos especializados. Foi fundada em 1953, tendo passado dos 34 pases iniciais para os mais de 170 membros. A Declarao de Lima sobre Preceitos de Auditoria, adotada no Congresso Internacional de 1977 e reconhecida como a Magna Carta da auditoria governamental, fornece as bases filosficas e conceituais dos trabalhos desenvolvidos pela Organizao. Os estatutos da INTOSAI, revisados e assinados no Congresso Internacional realizado em Washington em 1992, detalham a estrutura, as atribuies e as normas de funcionamento da organizao. A Organizao trabalha no sentido de promover o intercmbio de informaes e de experincias sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS no desempenho de suas funes. Para atingir pblico alvo to diversificado, a INTOSAI possui cinco idiomas

28

oficiais: alemo, rabe, espanhol, francs e ingls. O Brasil, sendo pas membro da INTOSAI, aderiu s Normas de Auditoria e ao Cdigo de tica daquela Organizao. As Normas de Auditoria da INTOSAI expressam as melhores prticas de auditoria consensualmente acordadas pelas EFS. A INTOSAI elaborou essas Normas objetivando oferecer um marco de referncia para o estabelecimento de procedimentos e prticas a serem seguidos na realizao de auditorias, de vez que essas normas de auditoria constituem os critrios ou a medida com os quais se avalia a qualidade dos resultados da auditoria. Assim, para que o TCU se consolide como uma instituio reconhecida e respeitada inclusive internacionalmente na rea de auditoria governamental, essencial a aderncia dos trabalhos de fiscalizao s normas de auditoria. Um dos principais aspectos do trabalho de auditoria tratados nas Normas daquela instituio a metodologia de auditoria. Trata-se de um conjunto de padres e prticas que devem ser seguidos pelos auditores durante a realizao de seus trabalhos. A metodologia deve observar as normas de auditoria, descrevendo o que deve ser feito nos trabalhos, por que e como, de forma a sistematizar a realizao de auditorias e fornecer aos auditores estrutura para documentar e justificar o trabalho realizado e suas respectivas concluses. As Normas de Auditoria oferecem um marco de referncia para o estabelecimento de procedimentos e prticas a serem seguidos na realizao de auditorias: "cada EFS deve julgar em que grau a aplicao das normas compatvel com o cumprimento do seu mandato".10 As Normas de Auditoria da INTOSAI, revisadas em 1995, ao tratarem dos princpios bsicos de auditoria, estipulam que "o escopo pleno da auditoria governamental abrange a auditoria de regularidade e a auditoria de desempenho",11 podendo, na prtica, haver uma superposio entre essas duas modalidades. O Manual de Auditoria do TCU, aprovado por meio da Portaria TCU n 63, de 27/02/1996, previu as seguintes modalidades de auditoria: auditoria, que corresponde
10

Cdigo de tica e Normas de Auditoria da INTOSAI, item 1.0.38;

29

auditoria de regularidade normatizada pela INTOSAI; auditoria operacional, que eqivale auditoria de desempenho preceituada pela INTOSAI; e auditoria integrada, juno da auditoria e da auditoria operacional. Posteriormente, a modalidade auditoria operacional, incluindo a sua metodologia, passou a ser tratada no Manual de Auditoria de Natureza Operacional, aprovado por meio da Portaria TCU n 144, de 10/07/2000. Quanto modalidade auditoria, esta passou a ser denominada auditoria de conformidade e sua metodologia tratada atualmente no Roteiro de Auditoria de Conformidade, aprovado por intermdio da Portaria TCU n 90, de 6/03/2003. Essas normas criadas para regular a matria refletem os esforos recentes no sentido de desenvolver a metodologia mais adequada para a realizao da atividade de auditoria no TCU. O Brasil tambm aderiu ao Cdigo de tica da INTOSAI, aprovado unanimemente e publicado durante o XVI Congresso da INTOSAI (denominado XVI INCOSAI), realizado em Montevido/Uruguai em 1998. Na ocasio, os membros da Organizao concluram que o referido Cdigo deve ser visto como complemento necessrio para reforar as Normas de Auditoria da entidade. O Cdigo de tica da INTOSAI trata dos seguintes aspectos ligados s

auditorias governamentais: integridade (captulo 2); independncia, objetividade e imparcialidade (captulo 3); sigilo profissional (captulo 4) e competncia (captulo 5). Um dos princpios estabelecidos no Cdigo de tica a obrigao de o auditor aplicar normas de auditoria comumente aceitas.

9.

NECESSIDADE DE DEFINIO DE PRIORIDADES. No que tange ao exerccio de suas atividades o Tribunal de Contas da Unio

enfrenta alguns problemas que comprometem a efetividade da sua atuao, dentre eles podemos citar, por exemplo, o excesso de trabalhos irrelevantes realizados, refletido no
11

Cdigo de tica e Normas de Auditoria da INTOSAI, item 1.0.41;

30

grande nmero de processos analisados e apreciados anualmente. So trabalhos que apresentam pouco resultado para o controle, mas que ocupam o seu corpo tcnico impedindo que o Tribunal se dedique com mais intensidade e profundidade s questes mais relevantes e aos trabalhos mais efetivos. Torna-se, portanto, necessrio a adoo de uma criteriosa definio de prioridades, visando a identificar mais claramente o que deve ser controlado e como deve se dar esse controle, para que o TCU tenha uma atuao mais efetiva. Atualmente, tem-se priorizado a apreciao de processos de contas e admisses e concesses na rea de pessoal. Essa forma de trabalhar prejudica uma ao mais tempestiva, decorrendo da o crescimento contnuo do estoque de processos antigos e atrasados, de vez que a fora de trabalho no tem sido suficiente para atender ao fluxo desses processos. Com isso, acaba sendo necessrio concentrar esforos nos processos acumulados, postergando os trabalhos de iniciativa do Tribunal, como por exemplo, as auditorias, atividades essas que tm maior aderncia aos princpios basilares do controle e que poderiam melhor evidenciar a efetividade da atuao do TCU. Esse excesso de processos tem direcionado o controle exercido pelo Tribunal basicamente para as pequenas atividades, enquanto as grandes questes, como por exemplo, a avaliao dos resultados das polticas pblicas deixada de lado. Alis, por ocasio da aprovao do Planejamento Estratgico para o ano 2000, ao ser definida a misso do TCU, no lugar da expresso geral bom uso dos recursos pblicos preferiu-se especificar uso regular e efetivo dos recursos pblicos, de modo a enfatizar o alcance em termos de legalidade (regular) e de desempenho (efetivo) da atuao do Tribunal. Assim, como j foi dito, para que a atuao do TCU passe a ser mais efetiva, necessrio que ocorra uma redefinio na sua forma de trabalhar, de modo a levar em considerao a busca pela efetividade e a observncia dos princpios basilares do controle externo seletividade, tempestividade, concomitncia, carter prospectivo, carter preventivo, transparncia e publicidade que devem nortear as aes do Tribunal.

31

Visando a atingir uma melhor redefinio na forma de trabalhar o TCU vem se modernizando nos ltimos anos ante a necessidade de fazer face s exigncias impostas pela Reforma do Estado. Dentro dessa tica vem-se observando algumas tendncias na maneira da Corte de Contas exercer o controle externo das contas pblicas, dentre as quais destacamos: Controle das aes estatais mais voltado para a avaliao de desempenho; Simplificao dos procedimentos de contas; Auditoria ambiental.

Alm dessas tendncias observadas dentro da instituio TCU, verifica-se uma outra igualmente importante que o controle externo social, realizado fora das Cortes de Contas, diretamente, pela prpria sociedade, por meio de associaes e sociedades civis.

10.

CONTROLE POR AVALIAO DE DESEMPENHO. Atualmente, em decorrncia da crise fiscal por que passa o Estado, a

administrao pblica tem se voltado cada vez mais para a questo do desempenho, especialmente para a produo de resultados, o que alguns chamam de administrao pblica gerencial. At alguns anos atrs, predominava, sem maiores questionamentos, o antigo modelo burocrtico, com nfase no controle de procedimentos e na observncia de normas e regulamentos que visava verificar a conformidade das contas dos gestores com a norma legal e regulamentar. Essa tendncia fruto das mudanas por que tem passado a administrao pblica nos ltimos tempos no deixando de lado, entretanto, a importncia do controle formal, voltado para a legalidade e para os demonstrativos financeiros. por meio dos trabalhos de auditoria de desempenho que as EFS ganham projeo no parlamento e na prpria sociedade, legitimando sua funo de promotora do bom uso dos recursos pblicos.

32

A Constituio Federal de 1988, em seu art. 71, inciso IV, conferiu ao TCU, pela primeira vez, a competncia de realizar fiscalizaes de natureza operacional, como um dos primeiros passos visando a avaliar o desempenho da administrao pblica. A partir desse marco o Tribunal passou a realizar auditorias operacionais, ministrar cursos e realizar intercmbios e cooperao tcnica nessa rea. Dentro dessa diretriz, foi enviado a Washington, em 1996, um grupo de 25 Analistas de Controle Externo, em cumprimento a um projeto de capacitao em avaliao de programas governamentais. Como fruto desse projeto, foi editado, em 1997, o Manual de Auditoria de Desempenho, abrangendo auditoria operacional e avaliao de programas. Ainda na rea de auditoria de desempenho, o TCU iniciou, em 1998, um Projeto de Cooperao com o Reino Unido, no qual foram envolvidos 30 Analistas, com previso de durao de trs anos. Contudo, no de se esperar que de uma hora para outra, o TCU deixe de fazer trabalhos que sempre foram feitos ou interromper trabalhos iniciados ou, ainda, capacitar o corpo tcnico e mudar a cultura da Corte instantaneamente. Essa mudana de enfoque, dando mais prioridade ao aspecto do desempenho, deve ocorrer com determinao sim, mas de forma gradativa, paralelamente a uma reordenao geral de sua forma de trabalhar, de modo a definir um planejamento com avanos graduais, com metas crescentes para nmero de auditorias e engajamento da fora de trabalho no controle de desempenho, treinando paulatinamente os auditores e criando uma cultura de avaliao de resultados. Outros aspectos tambm devem ser encarados como necessrios completa implantao dessa nova filosofia, tais como: o desenvolvimento de tecnologia adequada para realizar esse tipo de trabalho; a capacitao do corpo tcnico e, talvez o mais difcil, consolidar uma cultura institucional na qual o controle de desempenho tenha um papel fundamental, de modo que cada tcnico do TCU tenha internalizado a idia de que sua funo promover o bom uso dos recursos pblicos, nos aspectos da legalidade, da economicidade, da eficincia, da eficcia e da efetividade. Um ponto em especial merece ateno: a ausncia de mecanismos completamente desenvolvidos para avaliar a chamada administrao gerencial, bem assim a

33

inexistncia de indicadores de desempenho consolidados ou instrumentos de punio da m gesto. Em vista disso, torna-se necessrio investir na definio de critrios para avaliar a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade. Entretanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal aliada a alguns dispositivos constitucionais que exigem a adoo da ao planejada por parte do Poder Pblico e as diretrizes fixadas no bojo da reforma do Estado brasileiro trazem elementos que, com certeza, viabilizaro o controle de desempenho. Exemplo disso a redefinio do processo oramentrio. Os trs instrumentos oramentrios o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual sero estruturados por programas. Esses programas, mesmo que envolvam mais de um rgo, tero um nico gerente; tero objetivos, metas, custos e indicadores definidos; e, sero monitorados por sistemas de dados informatizados. Assim, ser muito mais acessvel acompanhar seu desempenho e avaliar seus resultados. Em que pese todo os esforos at agora empreendidos pelo TCU, a nfase dada ao controle de desempenho no TCU ainda muito pequena. As iniciativas nesse sentido tm sido tmidas; em muitos aspectos carecem de falta de continuidade; e, no que tange priorizao, so relegadas a um segundo plano, mxime se comparadas com os esforos para a execuo de atividades mais tradicionais, como o exame das contas, por exemplo.

11.

SIMPLIFICAO DOS PROCEDIMENTOS DE CONTAS. O TCU tem emprestado um carter excessivamente formalista ao seu mister,

no que o exame da conformidade e o controle da legalidade das contas pblicas tenha deixado de ser importante. Mas, nesse tipo de ao, a principal preocupao fica sendo apenas o cumprimento das normas, independentemente dos resultados alcanados ou do desempenho geral da atividade controlada. Esse tipo de controle afere a eficincia dos procedimentos, a eficcia dos resultados alcanados, mas raramente mede a efetividade das aes administrativas, ou seja, a repercusso do resultado no seio da sociedade. De outra

34

forma, no mede se aquele resultado planejado pelo gestor da res pblica e alcanado, as vezes, com eficincia e eficcia, era o desejado pela sociedade. E mais, se mesmo desejado foi executado de maneira a solucionar os problemas para os quais foi planejado como sendo a soluo. Assim, considerando-se que o objetivo maior da administrao no , apenas, cumprir normas e regulamentos, de vez que a legalidade apenas um dos princpios que regem a atuao do Estado e dos agentes pblicos, mas sim o de prestar servios pblicos atendendo s necessidades da populao, o controle deve envolver, ento, os resultados da ao estatal. Nesse mister, necessrio, portanto, que o TCU d mais nfase ao controle de desempenho. Contudo, para que isso possa ser operacionalizado com os parcos recursos humanos e materiais disponveis, necessrio que, desde logo, sejam adotadas providncias no sentido de reduzir ou simplificar algumas atividades consideradas excessivamente formalistas, mxime no que concerne ao exame das contas, de vez que alguns procedimentos referentes a essa atividade podem ser racionalizados e j vm se verificando como tendncia dentro do TCU, tais como: simplificao do processo de contas; informatizao total dos processos; dispensa de apresentao de contas; exame por amostragem; exame em conjunto de contas semelhantes.

11.1

Simplificao do processo de contas. No caso da simplificao do processo de contas, tal medida vem se verificando

em dois aspectos: a) reformulao das normas internas no sentido se retirar a exigncia de informaes pouco relevantes e dotar a legislao interna de maior objetividade e celeridade processual; e, b) o segundo aspecto a simplificao das instrues dos processos de contas, reduzindo-as s informaes materialmente relevantes e objetivas

35

quanto ao mrito. Assim, evita-se a repetio, de vez que muitos dados das instrues so repeties dos dados fornecidos pelo gestor ou pelo controle interno. Desse modo, s merecem registro opinies e dados divergentes dos fornecidos pelo controle interno ou, ainda, aqueles inditos no processo. Essa medida vem ao encontro ao esforo de informatizar as contas.

11.2

Informatizao total dos processos. No que concerne informatizao total dos processos, o Tribunal, nos ltimos

anos, montou e mantm uma imensa rede interna informatizada com acesso aos principais sistemas da administrao pblica. Contudo, os procedimentos de apresentao, instruo, tramitao e julgamento dos processos so feitos da maneira tradicional, ou seja, via papel. Entretanto o TCU j est desenvolvendo, ainda em fase de testes, um Sistema de Coleta de Contas pela Internet. Esse sistema dever possibilitar a instruo, a tramitao e o julgamento de processos de contas de modo a eliminar a circulao de papis, padronizar as instrues, agilizar a tramitao, acelerar os julgamentos e a disponibilizao dos dados ao Congresso Nacional, aos gestores e sociedade de maneira geral. Alm disso, com esse nvel de informatizao as informaes referentes as contas de uma determinada entidade estaro disponveis em uma base de dados ou na Internet, de modo que o Tribunal poder acess-las instantaneamente a qualquer momento. Tal desiderato, se alcanado, dever aumentar a transparncia, a publicidade, a tempestividade e, conseqentemente, a efetividade do exame das contas.

11.3

Dispensa de apresentao de contas. No que tange liberao de apresentao de contas, a proposta que, embora

as contas continuem a ser levantadas pelo controle interno normalmente a cada ano, o envio ao TCU de todas as contas que deixa de ser obrigatrio. Assim, sero liberadas da

36

apresentao das contas anuais ao TCU diversas unidades que gerissem valores pequenos ou outras que por anos venham obtendo regularidade plena e que mantenham o mesmo gestor. Para operacionalizar esse procedimento, o TCU definir, no incio de cada exerccio, as entidades que devem encaminhar as contas, bem assim aquelas que ficaro liberadas, com base em estudos que levem em considerao a materialidade dos recursos geridos, o histrico da entidade, o risco potencial e o resultado de auditorias e acompanhamentos. Dentro desse enfoque teriam obrigatoriamente que apresentar as contas ao TCU as entidades que se enquadrem nas seguintes condies, entre outras: que tenham contas julgadas irregulares em exerccios anteriores; aquelas sobre as quais pesem proposta de irregularidade do controle interno; que movimentem um grande volume de recursos ou que apresentem elevado risco potencial. Quanto s demais, deve ser selecionada aleatoriamente uma amostra, a cada ano, de entidades que devem ter as contas encaminhadas ao Tribunal, liberando-se as restantes. Desse modo, todas as entidades correm o risco de serem selecionadas, preservando, assim, a expectativa de serem objeto do controle. Ademais, com um nmero menor de contas para analisar, o TCU ter condies de realizar trabalhos mais completos e detalhados e aprofundar o exame dos pontos mais relevantes.

11.4

Exame por amostragem. Quanto ao exame por amostragem, essa medida trar os mesmos benefcios da

proposta anterior. Tal mtodo dever ser utilizado na impossibilidade de se liberar algumas entidades da apresentao de suas contas, nesse caso, estas devem ser analisadas na rea tcnica por amostragem, selecionando-se a amostra com base em vrios critrios combinados, tais como: materialidade dos recursos; risco de irregularidade (parecer do controle interno ou ltimo julgamento); e, relevncia social da gesto.

37

11.5

Exame em conjunto de contas semelhantes. O exame em conjunto de contas semelhantes, consiste na anlise e julgamento

simultneos de grupos de contas que so formados pelas unidades tcnicas da Secretaria do Tribunal. Esses grupos so formados, por exemplo, pelas contas com problemas semelhantes; remunerao de dirigentes; terceirizao de mo de obra; e, contas de unidades da clientela que trabalhem exclusivamente com licitaes e contratos tpicos da atividade meio, como subsecretarias ou coordenaes de servios; entre outras. Cada unidade faria os agrupamentos que melhor lhe conviesse, de acordo com os casos especficos de sua clientela. Essa metodologia de trabalho, alm de possibilitar uma viso sistmica da administrao, demanda um tempo consideravelmente menor, em vista da pesquisa e anlise de ocorrncias semelhantes, da formulao de pareceres homogneos e da possibilidade de elaborao de uma nica instruo para vrios processos. As propostas acima expendidas visam racionalizao do trabalho de anlise e julgamento de contas, de modo a permitir a reduo da fora de trabalho aplicada nessa atividade. Em um segundo momento, quando o centro do paradigma do controle for deslocado para as auditorias e acompanhamentos e a distribuio do trabalho estiver organizada em funo da efetividade, pode-se pensar em agregar outras informaes relevantes aos processos de contas, de modo a torn-los instrumentos de controle mais efetivos, principalmente, em termos de avaliao de resultados da gesto. Para um prximo momento, pode-se pensar no agrupamento de contas em torno de unidades administrativas maiores, tais como as de um Ministrio, de modo a avaliar os resultados da ao setorial do governo e tornar os titulares das respectivas pastas ministeriais responsveis pelo conjunto de resultados dessas unidades, o que hoje, ainda, no acontece.

12.

AUDITORIA AMBIENTAL. As diretrizes estabelecidas nos arts. 70 e 71 da Constituio de 1988 enfatizam

basicamente os aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade. Os dois ltimos

38

constituem resposta s tendncias de tornar mais conseqentes os atos do administrador pblico. Por sua vez, a Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, modificou o art. 37 para incluir o princpio da eficincia dentre aqueles a serem observados pela administrao. Esses dispositivos, influenciaram nas atribuies do TCU trazendo como uma das conseqncias mais importantes a necessidade de se examinar os atos administrativos alm de seu aspecto meramente formal, ou seja, alm da verificao do cumprimento dos dispositivos legais, da legitimidade e da economicidade, deve-se verificar se o emprego dos recursos pblicos ocorre com eficincia nos procedimentos, eficcia nos resultados alcanados e se esses resultados foram produto de uma ao planejada capaz de traduzir-se em um bom nvel de efetividade, no que concerne aos reflexos finalsticos da ao pblica no seio da sociedade. Assim, resta evidente que a observncia, por si s, da conformidade dos procedimentos, embora necessria, no condio suficiente para assegurar a integridade do meio ambiente, considerando que a legitimidade, a economicidade e a legalidade dos atos, embora devam ser verificadas, so princpios e no fim da administrao pblica. Ou seja, a aplicao dos recursos pblicos deve ocorrer a custos financeiros e ambientais satisfatrios alcanar benefcios sociais relevantes e evitar danos ao Errio, populao e ao meio ambiente. No que tange varivel ambiental, o exame da relao custo-benefcio essencial, por exemplo, no caso de obras pblicas com repercusso ambiental. Se as perdas ambientais so desconsideradas nessa relao, os resultados podem apontar para um empreendimento inadequado sob o ponto de vista ambiental. A incluso dessa varivel na anlise dos gastos pblicos vem complementar o aspecto tradicional do princpio da economicidade, uma vez que a despesa poder ter, alm de contornos antieconmicos, contornos antiecolgicos. A estratgia de atuao para o Controle da Gesto Ambiental por parte do TCU encontra-se consubstanciada na Portaria TCU no 383, de 05 de agosto de 1998, da qual pode-se abstrair as seguintes diretrizes:

39

fiscalizao ambiental de aes de rgos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA); incluso da varivel ambiental na fiscalizao de polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradao ambiental; incluso da varivel ambiental no processo de tomada e prestao de contas de rgos e entidades integrantes do SISNAMA e do prprio governo federal.

13.

CONTROLE EXTERNO SOCIAL. Os ltimos anos, tem sinalizado no sentido da necessria incluso do tecido

social no controle das aes governamentais, em conjunto com os mecanismos institucionais j formalmente estabelecidos e a noo cada vez mais forte da accountability, ou seja de que h um poder-dever de prestar contas por parte daqueles a quem se confia a gesto do que pblico. Em nosso pas, os controles burocrticos padecem de trs deficincias: a) so altamente formalistas; b) mostram forte orientao no sentido dos meios e completo desinteresse pela consecuo dos fins; e, c) preocupam-se indevidamente com a uniformidade, desconsiderando a diversidade de misses dos rgos pblicos. Isso tudo leva ineficcia do atual modelo de contas como instrumento de controle governamental e clama pelo incio de um amplo processo de participao social em tudo o que diga respeito ao controle e fiscalizao das aes pblicas. Falando no terreno das propostas, o TCU, bem que poderia ser o agente catalisador dessa iniciativa, buscando instigar, junto sociedade, maior interesse sobre as coisas da gesto pblica, de maneira a chamar para si o processo de controle social, at mesmo em razo das responsabilidades constitucionais a ele acometidas e do

40

conhecimento que lhe inerente acerca do tema. Ademais, isso lhe conferiria a vantagem natural de concretizar ainda mais o seu domnio, preservando sua legitimidade nessa rea. Para tanto, tal iniciativa poderia contemplar medidas consistentes em um conjunto de aes que podem vir a ser o incio de um programa de governo voltado para a disseminao da importncia do controle social e para a sua efetiva implementao, tais como: criao de uma ouvidoria visando a propiciar o caminho natural pelo qual o cidado pudesse oferecer denncias e/ou sugestes; informar-se acerca da execuo oramentria e financeira do Estado; e, buscar orientaes sobre a formao de comits comunitrios para o controle da gesto pblica, servindo de elemento multiplicador junto aos demais membros de sua coletividade; otimizao dos recursos tecnolgicos j disponveis (home pages institucional e das contas pblicas) e de outros a serem incorporados (TVs Cmara e Senado, Voz do Brasil, linha direta a ttulo de disque-consulta etc.) como meio de disseminar a informao junto a um espectro social maior, respeitando, por um lado, as tcnicas de publicidade e, por outro, utilizando uma linguagem popular, clara e compreensvel; realizao regular de palestras, conferncias, aulas e seminrios junto aos estudantes universitrios, para tratar do controle popular como forma de ampliar a cidadania, bem como a negociao junto ao MEC no sentido da incluso de uma disciplina nos ensinos fundamental e mdio que tratasse do tema. Em que pese a carncia dessas instncias de acesso participao por parte do cidado comum no controle das contas pblicas, hoje j se observa que a sociedade vai em busca de informaes sobre o governo. H uma demanda crescente por informaes, no

41

apenas em quantidade, mas, principalmente, em qualidade, ou seja, pela informao compreensvel, aquela que permita ao cidado mdio entender como a administrao vem desempenhando suas atribuies. Tudo isso vem consubstanciar um novo um novo tipo de controle externo: o controle externo popular, tambm conhecido como controle social. No Brasil, a garantia da participao popular, via denncias, est consagrada desde a Constituio Federal de 1988, consoante disposto no pargrafo 2 do artigo 74, verbis: Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Tal dispositivo, at ento indito em cartas polticas nacionais, alm de instituir um processo fiscalizatrio detalhista, num avano sem precedentes em nosso ordenamento constitucional, reconhece a legitimidade de qualquer cidado ou entidade nsita no dispositivo para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. O legislador infraconstitucional, tambm com a finalidade de ampliar a participao popular na fiscalizao dos atos da Administrao, reeditou o princpio constitucional acima mencionado, no art. 113, caput, e no seu 1, da Lei de Licitaes, a Lei Federal n. 8.666, de 21.06.1993, verbis: Art.113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto. 1. Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

42

Disciplinando o mandamento constitucional relativo a denncias, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, Lei n.8.443, de 16 de junho de 1992, em seu art. 53, contm o seguinte dispositivo: Art. 53. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Assim, verifica-se que esto disponveis ao cidado meios de acesso ao controle das contas pblicas do Pas. Entretanto, entendemos que as mudanas na sociedade brasileira no ocorrem na velocidade satisfatria. Ademais, em que pese os Tribunais de Contas possurem o aparelhamento jurdico e institucional para a viabilizao do controle externo popular, isto , aquele que deflui da ao do cidado, observa-se que falta divulgao, no seio da sociedade, da possibilidade legal disponvel a qualquer cidado de se dirigir s Cortes de Contas para fazer denncias ou representaes, evidentemente, com a responsabilidade da decorrente.

14.

O TCU E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Importante marco no controle da gesto pblica a Lei Complementar n 101,

de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que atribuiu diversos encargos aos tribunais de contas. Destarte, cabe, tambm, aos tribunais de contas, em auxlio ao poder legislativo, a fiscalizao do cumprimento das normas estabelecidas na LRF, especialmente no que se refere a atingimento de metas, operaes de crdito e inscrio em restos a pagar, despesa com pessoal, dvida consolidada e mobiliria, gastos dos legislativos municipais. Entre outras diretrizes, a LRF disps que as prestaes de contas de governo e os respectivos pareceres prvios elaborados pelas cortes de contas so instrumentos de transparncia da gesto fiscal. Assim, atingidos os pontos crticos dos limites definidos na

43

lei ou verificados fatos que possam comprometer os programas governamentais ou, ainda, ocorrendo indcios de irregularidades na gesto oramentria, os tribunais de contas devem alertar os respectivos rgos ou poderes sobre a situao identificada. No que tange a essa atribuio, interessante observar que a LRF estabelece o prazo de sessenta dias para que os tribunais de contas emitam os respectivos pareceres prvios sobre as contas prestadas pelo chefe do poder executivo, a dos presidentes dos rgos dos poderes legislativo e judicirio, e, do chefe do ministrio pblico. Em razo disso, o TCU, a seu turno, mantm em sua home page o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica, encaminhados anualmente ao Congresso Nacional para julgamento.

15.

CONCLUSO Como foi discorrido neste Trabalho, as constantes reformas pelas quais passam

a Administrao Pblica brasileira desde o incio da dcada de 90, do sculo passado, exigem mudanas com vista a dotar o Estado de maior celeridade e efetividade em suas aes, de modo a enfrentar a competitividade do mundo globalizado e, ao mesmo tempo, sedimentar uma democracia consistente na qual o cidado no seja alienado do seu direito de fiscalizar o estado, seja diretamente, seja via representantes eleitos para as casas legislativas, nos seus diversos nveis, de modo a verificar, se o conjunto dos gastos pblicos do exerccio financeiro respeitou a vontade popular, expressa na Lei de Diretrizes Oramentria e na Lei Oramentria Anual, aprovadas pelo Poder Legislativo respectivo, bem assim se houve compatibilidade dos gastos com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse contexto, os rgos encarregados do controle externo das contas pblicas devem estar aptos a acompanhar as inovaes buscando sempre o aprimoramento necessrio para desempenhar a sua funo de controle com a celeridade requerida pela era da informatizao, com eficincia nos procedimentos utilizados, com eficcia no alcance

44

dos resultados estrategicamente planejados, de modo a obter uma maior efetividade de suas aes no seio da sociedade. Para fazer face s exigncias destes novos tempos o TCU vm desenvolvendo esforos de adaptao e modernizao tendentes mudana do atual paradigma de controle externo e, nessa busca, vem apresentando novas tendncias que melhor se coadunam com a necessidade de controle das aes estatais e com os anseios da sociedade Assim que, sem relegar a sua funo punitiva a um plano secundrio, o Tribunal d igual nfase sua funo pedaggica de orientar os gestores pblicos, de modo a prevenir a m gesto dos recursos, visando desestimular a prtica de atos lesivos ao Errio. De vez que a punio, embora necessria, significa que a m gesto dos recursos j ocorreu e que a sociedade j foi prejudicada. Esse papel desempenhado, freqentemente, antes das fiscalizaes, por meio de palestras para gestores e, tambm, posteriormente, quando so emitidas recomendaes de carter operacional ou se fixam entendimentos sobre a aplicao da lei. Outra tendncia, ainda dentro de seu papel pedaggico a divulgao das chamadas boas prticas administrativas, ou seja, a disseminao daqueles procedimentos e experincias bem sucedidas em determinado rgo que podem servir de exemplo para outros. H, ainda, palestras, seminrios, reunies e teleconferncias, promovidas para gestores, visando a divulgar orientaes de carter geral e permitir um conhecimento mais preciso sobre a legislao que rege o controle externo. Entretanto, o TCU enfrenta alguns problemas que comprometem a efetividade da sua atuao, tais como o excesso de trabalhos irrelevantes realizados que apresentam pouco resultado para o controle e ocupam o seu corpo tcnico impedindo que o Tribunal se dedique com mais intensidade e profundidade s questes mais relevantes e aos trabalhos mais efetivos. Nesse aspecto, o TCU j vm definindo prioridades, visando a identificar mais claramente o que deve ser controlado e como deve se dar esse controle, visando a atingir uma atuao mais efetiva.

45

Dentro desse esforo o TCU vem se modernizando nos ltimos anos ante a necessidade de fazer face s exigncias impostas pela Reforma do Estado e s normas internacionais de auditoria, notadamente aquelas desenvolvidas pela INTOSAI, de vez que a globalizao da economia tambm exige atualizao dos instrumentos e normas referentes ao controle das contas pblicas nos estados soberanos. Nesse aspecto o TCU vem apresentando algumas tendncias na maneira de exercer o seu mister, tais como: controle das aes estatais mais voltado para a avaliao de desempenho; simplificao dos procedimentos de contas; auditoria ambiental; e, apoio e acessibilidade ao controle externo social, consoante j expendido neste trabalho nos respectivos itens especficos. Como tendncia decorrente da crise fiscal por que passa o Estado, a administrao pblica gerencial tem se voltado cada vez mais para a questo do desempenho, especialmente para a produo de resultados, sem deixar de lado, entretanto, a importncia do controle formal, voltado para a legalidade e para os demonstrativos financeiros. Contudo, essa mudana de enfoque, deve ocorrer de forma gradativa, paralelamente a uma reordenao geral de sua forma de trabalhar, de modo a definir um planejamento com avanos graduais, com metas crescentes para nmero de auditorias de desempenho e o conseqente engajamento da fora de trabalho, treinando paulatinamente os auditores e criando uma cultura de avaliao de resultados. Outra tendncia do controle externo das contas pblicas a simplificao dos procedimentos de contas, considerando-se que o objetivo maior da administrao no , apenas, cumprir normas e regulamentos, de vez que a legalidade apenas um dos princpios que regem a atuao do Estado e dos agentes pblicos, mas sim o de prestar servios pblicos atendendo s necessidades da populao. Assim, algumas atividades consideradas excessivamente formalistas, como o caso do exame dos processos de contas devem ser reduzidas ou simplificadas buscando-se a racionalizao desses procedimentos. Alis, essas tendncias tais como: simplificao do processo de contas; informatizao total dos processos; dispensa de apresentao de contas; exame por amostragem; exame em conjunto de contas semelhantes, j vm se verificando dentro do TCU.

46

Uma outra tendncia que vem se efetivando no Tribunal a preocupao com a ecologia traduzida na realizao de auditoria ambiental, de vez que deve-se considerar que a aplicao dos recursos pblicos deve ocorrer a custos financeiros e ambientais satisfatrios de modo a alcanar benefcios sociais relevantes e evitar danos ao Errio, populao e ao meio ambiente. A incluso dessa varivel na anlise dos gastos pblicos vem demonstrar a adoo de uma viso holstica do Tribunal no que tange ao conceito de patrimnio pblico. Outra forte tendncia do controle das contas pblicas o apoio ao controle externo social, consistente em um amplo processo de participao social em tudo o que diga respeito ao controle e fiscalizao das aes pblicas. Esse campo oferece terreno frtil para a atuao do TCU e j consta como uma das metas de seu plano de diretrizes para o ano de 2004, dentro da rea temtica "Relacionamento" que visa a ampliar a interao com o pblico interno e externo. Nesse aspecto o TCU poder ser o agente catalisador dessa forma de controle, buscando instigar junto sociedade maior interesse sobre as coisas da gesto pblica, de maneira a chamar para si o processo de controle social, concretizando ainda mais o seu domnio, e preservando sua legitimidade nessa rea.

47

BIBLIOGRAFIA
LVARES DA SILVA, Ministro Carlos tila. Funes dos Tribunais de Contas, palestra proferida no Ciclo Especial de Palestras sobre Controle e Fiscalizao, no TCU, Braslia DF, em 18.05.99. ARAJO, Marco Valrio. Tribunal de Contas: o Controle do Governo Democrtico, Trabalho apresentado no Concurso Nacional de Monografias do Tribunal de Contas do Estado do Paran, 1 lugar, 1993. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Funes do Tribunal de Contas. RDP n. 72. BATISTA, Edmilson Monteiro. Fiscalizao Governamental Brasileira: novos rumos, palestra proferida no Forum Nacional dos Auditores Internos Vinculados ao Ministrio da Educao, Macei AL, 18.06.99. BRASIL. Ministrio da Reforma do Aparelho do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, Presidncia da Repblica, 1995. CAVALCANTI, Ministro Augusto Sherman. O Papel dos Tribunais de Contas da Unio e dos Estados na Defesa e no Exerccio da Cidadania, palestra proferida no VIII Trduo Jurdico, em Macap-AP, em 11/11/2003. FREITAS, Jos Ferreira, Os Tribunais de Contas e a Constituio Federal de 1988, in Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, n 6. FURTADO, Procurador-Geral Lucas Rocha, Discurso de Posse no cargo de ProcuradorGeral junto ao TCU, Braslia DF, 23.06.99. GORDILLO, Agustin, Princpios Gerais de Direito Pblico. RT, 1977. GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho, Regime Jurdico dos Tribunais de Contas.Editora Revista dos Tribunais, So Paulo,1991. GUIMARES, Fernando Augusto Mello, Tribunal de Contas: o Controle do Governo Democrtico, Trabalho apresentado no Concurso Nacional de Monografias do Tribunal de Contas do Estado do Paran, 2 lugar, 1993. GUISI, Ministro Ademar Paladini, Palestra proferida no Ciclo Especial de Palestras sobre Controle e Fiscalizao, no TCU, Braslia DF, em 19.05.99. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Autonomia das Cortes de Contas: Direito Constitucional Interpretado. RT, SP, 1992. MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. RT, 1993. MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros, SP,1993.