ANLISE DO PROJETO DE LEI DE MARCO REGULATRIO DA MINERAO DO BRASIL

Luiz Alberto da Cunha Bustamante Joo Trindade Cavalcante Filho Mrcia Fortuna Biato Carlos Jacques Vieira Gomes

Textos para Discusso

Setembro/2013

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SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral SECRETARIA GERAL DA MESA Claudia Lyra Nascimento Secretria Geral CONSULTORIA LEGISLATIVA Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor-Geral NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS Fernando B. Meneguin Consultor-Geral Adjunto

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos autores e no representa posicionamento oficial do Senado Federal. permitida a reproduo deste texto e dos dados contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Como citar este texto: BUSTAMANTE, L. A. C.; CAVALCANTE FILHO, J. T.; BIATO, M. F.; GOMES, C. J. V. Anlise do Projeto de Lei de Marco Regulatrio da Minerao do Brasil. Braslia: Ncleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/Senado, set./2013 (Texto para Discusso n 137). Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 5 set. 2013.

Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de forma que todas essas competncias, no mbito do assessoramento legislativo, contribuam para a formulao, implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas discutidas no Congresso Nacional.

Contato:
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ISSN 1983-0645

ANLISE DO PROJETO DE LEI DE MARCO REGULATRIO DA MINERAO DO BRASIL

RESUMO O Congresso Nacional est analisando o projeto de lei do Governo Federal para um novo marco regulatrio para a minerao, cujas linhas mestras se assemelham quelas aplicadas ao setor de petrleo. A proposta contm inovaes institucionais como a criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral, rgo consultivo de carter estratgico, e a Agncia Nacional de Minerao, agncia reguladora do setor mineral , mudanas regulatrias como a substituio do regime de prioridade por um sistema de certames pblicos para a outorga de ttulos minerrios e o aumento dos royalties incidentes sobre os minrios. Embora o Governo Federal apresente o projeto de lei como um instrumento capaz de atrair novos investimentos e garantir o crescimento da minerao, o excessivo intervencionismo estatal da proposta no adequado ao moderno setor mineral e, em muitos aspectos, representa um retrocesso em relao ao atual Cdigo de Minerao. PALAVRAS-CHAVE: projeto de lei, cdigo de minerao, Brasil.

ABSTRACT Brazilian Congress is reviewing a draft bill presented by federal government for a new regulatory framework for mining, whose guidelines are similar to those applied to the oil sector. The proposal includes institutional innovations such as the creation of the National Mineral Policy Council, a strategic advisory board, and the National Mining Agency, a regulatory agency responsible for the mining sector , regulatory changes such as the replacement of the existing first come, first served system by competitive biddings for awarding mining licenses and an increase in royalties on minerals. Although the Federal Government introduced the draft bill as an instrument that can attract new investments and ensure the growth of the mining sector, excessive state interventionism implied by the proposed rules is not suited to the modern mining sector and in many ways represents a step back compared to the current mining code. KEYWORD: draft bill, mining code, Brazil.

SUMRIO
INTRODUO ..................................................................................................................... 8 1 O TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DA MINERAO ..................................................... 9 2 AS CARACTERSTICAS GERAIS DA ATIVIDADE MINERADORA ..................................... 19 3 O SETOR MINERAL NO BRASIL .................................................................................... 25 4 O PL N 5.807, DE 2013 .............................................................................................. 42 4.1 A GOVERNANA PBLICA DO SETOR MINERAL .................................................. 47 4.2 A OUTORGA DE TTULOS MINERRIOS ............................................................... 62 4.3 OS ROYALTIES DA MINERAO ............................................................................ 76 5 COMENTRIOS FINAIS ................................................................................................. 79 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................................... 80

LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Participao das principais substncias minerais na composio do valor da produo mineral brasileira. ............................................................................................27 Figura 2: Distribuio do recolhimento da CFEM por Estado em 2012. ........................34 Figura 3: Distribuio do recolhimento da CFEM por Municpio em 2012. ..................34 Figura 4: Distribuio do recolhimento da CFEM por minrio em 2012. ......................35 Figura 5: Participao Relativa do Brasil na Produo Mundial de Minrios. ...............42

LISTA DE TABELAS
TABELA 1: PRINCIPAIS SUBSTNCIAS MINERAIS PRODUZIDAS NO BRASIL EM 2011 ....... 26 TABELA 2: PARTICIPAO DOS PRODUTOS MINERAIS NA BALANA COMERCIAL DO BRASIL (EM US$ 1 MILHO) ........................................................................................... 29 TABELA 3: TRIBUTOS E ENCARGOS INCIDENTES SOBRE A MINERAO ........................... 31 TABELA 4: CARGA TRIBUTRIA ESTIMADA POR SUBSTNCIA MINERAL NO BRASIL*....... 36 TABELA 5: PESO DA TRIBUTAO NO SETOR MINERAL................................................... 37 TABELA 6: AVALIAO DO AMBIENTE DE NEGCIOS PARA MINERAO NO BRASIL........ 39 TABELA 7: PESQUISA DO FRASER INSTITUTE SOBRE PERCEPES DAS POLTICAS PARA O SETOR MINERAL NO BRASIL .......................................................................................... 40 TABELA 8: INVESTIMENTO EM PROSPECO E PESQUISA DE NO FERROSOS .................. 41 TABELA 9: REVOGAO DE DIREITO MINERRIO EM PROL DO INTERESSE NACIONAL.... 48 TABELA 10: COMPARAO ENTRE AS ATRIBUIES DO DNPM E AS DA ANM ............... 55 TABELA 11: QUADRO SINTICO DAS ALTERAES INTRODUZIDAS NA GOVERNANA PBLICA DO SETOR MINERAL.......................................................................................... 62 TABELA 12: REGIMES DE OUTORGA DE TTULOS MINERRIOS NA LEGISLAO ATUAL E NO PL N 5.807, DE 2013 (1 PARTE) ............................................................................. 73 TABELA 13: REGIMES DE OUTORGA DE TTULOS MINERRIOS NA LEGISLAO ATUAL E NO PL N 5.807, DE 2013 (2 PARTE) ............................................................................. 74 TABELA 14: REGRAS DE TRANSIO PARA OS REQUERIMENTOS EM TRAMITAO ......... 75 TABELA 15: COMPARAO ENTRE A LEGISLAO ATUAL DA CFEM E A PROPOSTA PELO PL........................................................................................................................... 78

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AGU AMB ANM ANP ART. CADE CF CFEM CNEN CNPE CNPM CNRH COFINS CPRM CSLL CSN CTPIMIMA DNPM EC EPE FGTS
HA

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO ANURIO MINERAL BRASILEIRO AGNCIA NACIONAL DE MINERAO AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS ARTIGO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS COMISSO NACIONAL DE ENERGIA NUCLEAR CONSELHO NACIONAL DE POLTICA ENERGTICA CONSELHO NACIONAL DE POLTICA MINERAL CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS CONTRIBUIO PARA O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL SERVIO GEOLGICO DO BRASIL OU COMPANHIA DE PESQUISA DE RECURSOS MINERAIS CONTRIBUIO SOCIAL SOBRE O LUCRO LQUIDO COMPANHIA SIDERRGICA NACIONAL COMIT TCNICO PERMANENTE DE INTEGRAO MINERAO E MEIO AMBIENTE DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL EMENDA CONSTITUCIONAL EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIO
HECTARE

ELETROBRS CENTRAIS ELTRICAS BRASILEIRAS S.A.

IBAMA IBRAM ICMM ICMS INSS IOF

INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS INSTITUTO BRASILEIRO DE MINERAO INTERNATIONAL COUNCIL ON MINING AND METALS IMPOSTO SOBRE OPERAES RELATIVAS CIRCULAO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAES DE SERVIOS DE TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERMUNICIPAL E DE COMUNICAO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL IMPOSTO SOBRE OPERAES DE CRDITO, CMBIO E SEGURO, OU RELATIVAS A TTULOS OU VALORES MOBILIRIOS

IRPJ MF MME MP
N.D.

IMPOSTO DE RENDA PESSOA JURDICA MINISTRIO DA FAZENDA MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO NO DISPONVEL EMPRESAS NUCLEARES BRASILEIRAS SOCIEDADE ANNIMA PROGRAMA DE FORMAO DO PATRIMNIO DO SERVIDOR PBLICO PETRLEO BRASILEIRO S.A. PRODUTO INTERNO BRUTO PROGRAMA DE INTEGRAO SOCIAL PROJETO DE LEI N 5.807, DE 2013 REAIS REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
TONELADA MTRICA

NUCLEBRS PASEP PETROBRAS PIB PIS PL R$ RDC SNUC STF

T

TAH TCU TF US$

TAXA ANUAL POR HECTARE TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TAXA DE FISCALIZAO DLAR AMERICANO

ANLISE DO PROJETO DE LEI DE MARCO 1 REGULATRIO DA MINERAO DO BRASIL

Luiz Alberto da Cunha Bustamante 2 Joo Trindade Cavalcante Filho 3 Mrcia Fortuna Biato 4 Carlos Jacques Vieira Gomes 5

INTRODUO
No dia 18 de junho de 2013, a Presidente Dilma Roussef apresentou, em cerimnia no Palcio do Planalto, o novo marco regulatrio da minerao, contido no Projeto de Lei n 5.807, de 2013, doravante, neste texto, designado simplesmente PL. Esse momento era aguardado com grande ansiedade pelo setor mineral 6 , pois, j em meados da dcada de 2000, discutia-se, no mbito do Ministrio de Minas e Energia (MME), a alterao do atual Cdigo de Minerao, o Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967. Muito embora a discusso jurdica sobre a recepo ou no do atual Cdigo de Minerao pela Constituio Federal de 1988 (CF) surgisse eventualmente 7 , a principal motivao para a alterao da legislao minerria, sem dvida, de ordem econmica. Como bem explicou a Presidente Dilma Roussef, no discurso proferido na cerimnia de apresentao do PL, o objetivo criar um marco legal favorvel aos negcios, aos investimentos produtivos fortalecendo um novo crculo de desenvolvimento de nosso pas, mas tudo isso com ganhos para a sociedade, para os trabalhadores e para o meio ambiente8 .

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Os autores agradecem a Ivan Dutra Faria, pela reviso deste texto, e ao Grupo de Estudos em Direito de Recursos Naturais (GERN) da faculdade de Direito da UnB pelas profcuas discusses sobre o PL n 5.807, de 2013. Consultor Legislativo do Senado Federal, Ncleo de Economia, rea de Minas e Energia. Doutor em Engenharia Metalrgica e de Materiais. Consultor Legislativo do Senado Federal, Ncleo de Direito, rea de Direito Constitucional, Administrativo, Eleitoral e Processo Legislativo. Especialista em Direito Constitucional. Consultora Legislativa do Senado Federal, Ncleo de Economia, rea de Minas e Energia. Mestre em Economia. Consultor Legislativo do Senado Federal, Ncleo de Direito, rea de Direito Comercial e Econmico. Mestre em Direito e Estado. Mais do que os mineradores, o prprio Governo entrou em compasso de espera pelo novo marco regulatrio, ao interromper a outorga de ttulos minerrios para a pesquisa e a lavra de jazidas de substncias metlicas em novembro de 2011. Estima-se que investimentos no valor de cerca 20 bilhes de dlares foram suspensos em razo dessa deciso (SMITH, 2013, p.16). Cmara dos Deputados (2011). Presidncia da Repblica (2013a).

O propsito deste trabalho avaliar a compatibilidade entre o texto do PL, os objetivos divulgados pelo Governo e as necessidades do setor mineral. O tema ser desenvolvido ao longo de cinco sees. Na seo 1, apresentado o tratamento constitucional da minerao. As caractersticas gerais da atividade mineradora e o setor mineral brasileiro so descritos nas sees 2 e 3, respectivamente. As trs primeiras sees procuram expor as principais caractersticas legais, tcnicas e econmicas do setor mineral, de forma a fornecer os elementos necessrios para, na seo 4, serem analisadas as principais alteraes introduzidas pelo PL na legislao minerria. Por fim, na seo 5, so apresentadas as concluses deste trabalho.

1 O TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DA MINERAO

A atividade mineradora recebeu grande ateno do constituinte de 1988. Os dispositivos que tratam do tema sero apresentados a seguir, acompanhados de breves comentrios. O art. 20 da Constituio Federal estabelece inequivocamente serem os bens minerais patrimnio da Unio:
Art. 20. So bens da Unio: ................................................................................................................ IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo; ................................................................................................................ 1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. 2 A faixa de at cento e cinquenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero reguladas em lei.

Os outros entes federados, contudo, tm direito participao no resultado da explorao ou compensao financeira por essa explorao, quando realizada em seus territrios. Na minerao, o instrumento para concretizao desse preceito constitucional a Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais 9

A CFEM no deve ser confundida com as compensaes de natureza ambiental. As medidas compensatrias ambientais so aquelas, pecunirias ou no, destinadas a compensar impactos ambientais negativos, tomadas voluntariamente pelos responsveis por esses impactos ou exigidas pelo rgo ambiental competente. Destinam-se a compensar impactos irreversveis e inevitveis. Podem ser identificados trs significados para a expresso compensao ambiental (FARIA, 2008): i) A Compensao Ambiental, lato sensu, uma forma de reparao que compreende a recuperao de um ambiente alterado por uma atividade ou empreendimento, sem prejuzo de outras medidas adotadas de natureza pecuniria ou no. J a expresso medida compensatria, possui sentido mais estrito. So medidas de cunho no necessariamente pecunirio. 9

(CFEM). A CFEM regulada pelas Leis n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e n 8.001, de 31 de maro de 1990. Com relao ao real carter da CFEM, j se discutiu se ela seria um tributo, mas o Supremo Tribunal Federal (STF) posicionou-se 10 no sentido de que a CFEM receita patrimonial 11 . O constituinte tambm previu tratamento especial faixa de fronteira em funo de sua importncia para a defesa nacional. A atividade mineradora nessa regio deve obedecer ao estabelecido na Lei n 6.634, de 2 de maio de 1979, que, entre outras disposies, determina o assentimento prvio do Conselho de Segurana Nacional para a instalao de empreendimentos mineiros e estabelece que as empresas mineradoras devem: i) pertencer majoritariamente a brasileiros; ii) empregar, pelo menos, dois teros de brasileiros; e iii) ser administradas ou geridas com predomnio de brasileiros. Outros dispositivos constitucionais tratam da competncia da Unio para manter, organizar ou explorar determinados servios relacionados atividade mineradora:
Art. 21. Compete Unio: ................................................................................................................ XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; ................................................................................................................ XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o

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ii) A Compensao Ambiental, stricto sensu, entendida como um mecanismo financeiro que visa a contrabalanar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de licenciamento ambiental. Trata-se, portanto de um instrumento relacionado com a impossibilidade de mitigao, imposto pelo ordenamento jurdico aos empreendedores, sob a forma preventiva implcita nos fundamentos do Princpio do Poluidor-Pagador. O instrumento da Compensao Ambiental stricto sensu passou a ser aplicado efetivamente a partir da edio da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), especificamente em seu art. 36. Nesse contexto, a licena ambiental elimina o carter de ilicitude do dano causado ao ambiente do ato, porm no isenta o causador do dever de indenizar. iii) A Compensao Ambiental prevista no art. 3, da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, a Lei da Ao Civil Pblica, nos casos em que existe a ilicitude do dano causado. A ao civil pblica poder ter por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, que inclui a recuperao especfica, e a reparao por equivalente (indenizao financeira), nos demais casos. EMENTA: Bens da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica): participao dos entes federados no produto ou compensao financeira por sua explorao (CF, art. 20, e 1): natureza jurdica: constitucionalidade da legislao de regncia (L. 7.990/89, arts. 1 e 6 e L. 8.001/90). 1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial. 2. A obrigao instituda na L. 7.990/89, sob o ttulo de compensao financeira pela explorao de recursos minerais (CFEM) no corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como tal, a sua incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldar-se alternativa de participao no produto da explorao dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, 1, da Constituio (BRASIL, 2001). (grifo nosso) Receitas patrimoniais so aquelas geradas pela explorao do patrimnio do Estado (ou mesmo pela sua disposio), feitas segundo regras de direito privado, consequentemente sem carter tributrio (BASTOS, 1997, p. 38).

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enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; ................................................................................................................ XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. ................................................................................................................

Entre as competncias materiais da Unio, o constituinte apontou a organizao do servio geolgico. Essa atividade realizada pelo Servio Geolgico do Brasil, ou simplesmente CPRM, nome advindo da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais, empresa de economia mista, vinculada ao MME, criada em 1969, que deu origem ao Servio. A CPRM foi transformada em empresa pblica pela Lei n 8.970, de 28 de dezembro de 1994. O inciso XXIII do art. 21 estabelece como competncia da Unio a pesquisa, a lavra e o beneficiamento de minerais nucleares e afirma o compromisso do Brasil com o uso pacfico da energia nuclear. A Emenda Constitucional (EC) n 49, de 8 de fevereiro de 2006, flexibilizou o monoplio ao admitir que particulares usem e produzam materiais nucleares para casos especficos de pesquisa, medicina nuclear e aplicaes industriais e agrcolas. Atividades sempre sujeitas ao regime de permisso. O monoplio da Unio para a pesquisa e lavra das jazidas de minrios nucleares estava prevista na Lei n 4.118, de 27 de agosto de 1962 12 . Posteriormente, a Lei n 6.189, de 16 de dezembro de 1974, estabeleceu que o monoplio da Unio em matria nuclear seria exercido por meio da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), como rgo superior de orientao, planejamento, superviso, fiscalizao e de pesquisa cientfica; e por meio da Empresas Nucleares Brasileiras Sociedade Annima (NUCLEBRS) e de suas subsidirias, como rgos de execuo. J sob a gide da CF, a Lei n 7.781, de 27 de junho de 1989, modificou as atribuies da CNEN e determinou que a autorizao para a construo e operao de usinas nucleares fosse
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A Lei n 1.310, de 15 de janeiro de 1951, que criou o Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq), j previa o controle das atividades ligadas ao uso da energia nuclear pelo Estado: Art. 5 Ficaro sob controle do Estado, por intermdio do Conselho Nacional de Pesquisas ou, quando necessrio, do Estado Maior das Foras Armadas, ou de outro rgo que for designado pelo Presidente da Repblica, todas as atividades referentes ao aproveitamento da energia atmica, sem prejuzo da liberdade de pesquisa cientfica e tecnolgica. 11

dada, exclusivamente, Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (ELETROBRS) e a concessionrias de servios de energia eltrica. A lavra garimpeira regulada pela Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989, que criou o regime de permisso de lavra garimpeira definida como o aproveitamento imediato de jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmica, possa ser lavrado, independentemente de prvios trabalhos de pesquisa , e pela Lei n 11.685, de 2 de junho de 2008, que instituiu o Estatuto do Garimpeiro. A CF tambm prev competncia da Unio em matria legislativa que trate da minerao, como se v da transcrio dos dispositivos a seguir:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: ................................................................................................................ XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; ................................................................................................................ XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; ................................................................................................................ XXVI atividades nucleares de qualquer natureza; ................................................................................................................ Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo.

O art. 22 da CF elencou entre as competncias legislativas privativas da Unio matrias sobre minerao, geologia e atividades nucleares. O principal instrumento legal que rege a minerao o Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967, o chamado Cdigo de Minerao, modificado por leis posteriores, destacando-se a Lei n 9.314, de 14 de novembro de 1996, que introduziu as alteraes mais significativas. Ainda no art. 22 da CF, foi estabelecida a previso de que, por meio de lei complementar, a Unio pode delegar aos Estados a tarefa de legislar, apenas e to somente 13 , sobre aspectos especficos das matrias de competncia legislativa privativa citada no referido artigo. Mas h tambm matrias que so competncia comum dos entes federados, estabelecidas no art. 23:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: ................................................................................................................ XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; .................................................................................................................
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Ao tratar do pargrafo nico do art. 22, Jos Antonio da Silva (2012, p. 276) pontua: No se pode autorizar os Estados a legislar sobre todas as matrias constantes do artigo, mas apenas sobre questes especficas. Isso significa tambm que no se pode delegar aos Estados nem mesmo a competncia para legislar sobre toda a matria dos incisos, mas s sobre questes especficas a eles referentes.

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Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

A competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios prevista constitucionalmente, mas dependente de lei complementar para definio das normas de cooperao entre os entes federados para a atividade de registro, acompanhamento e fiscalizao minerria deve ser voltada para garantir o recebimento da participao no resultado da explorao dos recursos minerais a qual fazem jus 14 . A Unio exerce a competncia do prevista no inciso XI, por meio do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), que nasceu como rgo independente aps a Constituio Federal de 1934, foi incorporado ao MME quando da sua criao em 1960, e transformado em autarquia ligada ao MME pela Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994. Cabe ao Congresso Nacional, entre outras competncias exclusivas, aprovar as iniciativas referentes s atividades nucleares e aos aproveitamentos minerais em terras indgenas:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: ................................................................................................................ XIV aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares; ................................................................................................................ XVI autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; ................................................................................................................

As atividades nucleares e os aproveitamentos econmicos em terras indgenas so temas especialmente delicados, e o constituinte houve por bem determinar que o Congresso Nacional participe das decises sobre eles. O estabelecimento de critrios para as atividades de minerao na faixa de fronteira est entre as atribuies constitucionais do Conselho de Defesa Nacional:
Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional rgo de consulta do Presidente da Repblica nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico, e dele participam como membros natos: ................................................................................................................ 1 Compete ao Conselho de Defesa Nacional: ................................................................................................................ III propor os critrios e condies de utilizao de reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo; ................................................................................................................
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Nesse sentido, Jos Afonso da Silva (2012, p. 279) explica: O texto, como se nota, correlaciona-se com o disposto no 1 do art. 20, j comentado, relativo ao direito de participao no resultado da explorao dos recursos minerais referidos. Registrar, acompanhar e fiscalizar so formas de controle sobre as concesses de direitos indicadas. 13

A j mencionada Lei n 6.634, de 1979, regula os aproveitamentos minerais na faixa de fronteira, os quais, como visto, s podem ser realizados com o prvio assentimento do Conselho de Defesa Nacional, salvo no caso daquelas substncias minerais de imediata aplicao na construo civil. O ouro, entre as substncias minerais, recebe tratamento constitucional diferenciado devido dualidade de sua aplicao: material e ativo financeiro.
Art. 153. ................................................................................................ ................................................................................................................ 5 O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente incidncia do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido na operao de origem; a alquota mnima ser de um por cento, assegurada a transferncia do montante da arrecadao nos seguintes termos: I trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Territrio, conforme a origem; II setenta por cento para o Municpio de origem.

O ouro, como ativo financeiro, tributado apenas por meio do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, ou Relativas a Ttulos ou Valores Mobilirios (IOF). A regulao do uso do ouro como ativo financeiro dada pela Lei n 7.766, de 11 de maio de 1989. A atividade mineradora juntamente com a energia eltrica, os servios de telecomunicaes, derivados de petrleo e combustveis recebeu tratamento tributrio diferenciado:
Art. 155. ............................................................................................... ................................................................................................................ 3 exceo dos impostos de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II, nenhum outro imposto poder incidir sobre operaes relativas a energia eltrica, servios de telecomunicaes, derivados de petrleo, combustveis e minerais do Pas. ................................................................................................................

Os nicos impostos que podem incidir sobre a minerao so o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), o Imposto de Importao e o Imposto de Exportao. A livre iniciativa a regra geral na atividade econmica, sem necessidade de autorizao de rgos pblicos para o exerccio da atividade empresarial:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: ................................................................................................................ Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. 14

As excees regra do livre exerccio da atividade econmica devem ser estabelecidas em lei. A atividade de extrao mineral uma delas, como se ver mais adiante. A explorao direta da atividade econmica pelo Estado exceo, dependente de previso constitucional ou de definio legal e justificvel apenas por motivos de segurana nacional ou por interesse coletivo relevante:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. ................................................................................................................ 2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. 3 A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a sociedade. ................................................................................................................

As empresas pblicas, ao explorar diretamente a atividade econmica, no podem ter vantagens fiscais em relao s particulares. Com relao minerao, h previso da explorao direta da atividade econmica pelo Estado somente no caso dos monoplios, estabelecidos constitucionalmente, sobre os minerais nucleares e sobre o petrleo e o gs natural. O papel do Estado na economia de normatizao, regulao, fiscalizao, incentivo e planejamento:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. ................................................................................................................. 3 O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros. 4 As cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.

O planejamento estatal da economia no pode ser imposto aos particulares, pois feriria a livre iniciativa. O art. 174 da Constituio Federal, tambm prev que o Estado dever dar especial apoio ao cooperativismo de garimpeiros. O art. 176 da Constituio Federal o mais importante para a minerao, os princpios fundamentais da atividade mineradora so nele definidos:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. 15

 1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas. 2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei. 3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente. ................................................................................................................

Os pontos a destacar so:

a) a separao entre subsolo e o solo. Ou seja, vale a dualidade das propriedades do solo e do subsolo. No Brasil, no vige mais o sistema de acesso, em que o proprietrio do solo tambm proprietrio do subsolo 15 ; b) os recursos minerais no subsolo 16 pertencem Unio. Em consonncia com o inciso IX do art. 20, que explicita serem os bens minerais patrimnio da Unio; c) o produto da lavra propriedade do minerador. Na condio de lavrado, o bem mineral deixa de ser patrimnio da Unio e passa para a propriedade do minerador; d) a pesquisa e a lavra de recursos minerais dependem de autorizao ou concesso da Unio. Disposio que decorre do fato de serem os recursos minerais patrimnio da Unio. A extrao mineral uma das atividades empresariais que exige autorizao do Estado para ser realizada; e) o aproveitamento dos recursos minerais se faz no interesse nacional. reconhecido o papel estratgico da minerao, o que justifica, entre outras prerrogativas dessa atividade, a obrigao do proprietrio do solo admitir as atividades de minerao em sua propriedade e o estabelecimento de servides. f) a atividade mineradora permitida aos brasileiros e s empresas constitudas sob as leis brasileiras e com sede no Brasil. Na redao original, a CF permitia a atividade mineradora somente aos brasileiros e s empresas de capital nacional, excluindo a possibilidade de que empresas estrangeiras, mesmo sediadas no Brasil, realizassem a minerao. Esse dispositivo foi modificado pela EC n 6, de 1995;

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O regime de acesso era previsto na Constituio Federal de 1891, mas, desde a Constituio Federal de 1934, o Brasil adotou a separao entre a propriedade do solo e a propriedade do subsolo. Essa afirmao no deve ser entendida como se apenas os minrios enterrados pertencessem Unio. Mesmo os minrios que afloram superfcie so propriedade da Unio.

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g) a minerao na faixa de fronteira e em terras indgenas ter tratamento especial definido em lei. A minerao na faixa de fronteira regulamentada pela Lei n 6.634, de 1979. A minerao em terras indgenas, passados quase 25 anos da promulgao da CF, ainda no foi regulamentada por lei; h) o direito do proprietrio do solo parte do resultado da lavra. O superficirio tem garantida a participao nos resultados da minerao. Isso pode ser visto como um resqucio do regime de acesso ou como um instrumento econmico para estimular o proprietrio a colaborar com a atividade mineradora; i) a pesquisa mineral deve ter prazo determinado e a transferncia de ttulos minerrios depende da anuncia do poder concedente. Sendo os recursos minerais patrimnio da Unio e a minerao atividade de interesse nacional, cabe ao poder concedente tomar as medidas necessrias para que o aproveitamento dos minrios ocorra efetivamente e com presteza.

O art. 177 trata dos regimes de monoplio nas atividades de aproveitamento de bens minerais:
Art. 177. Constituem monoplio da Unio: I a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal. 1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condies estabelecidas em lei. ................................................................................................................ 3 A lei dispor sobre o transporte e a utilizao de materiais radioativos no territrio nacional. ................................................................................................................

Os monoplios sobre o petrleo e o gs natural e sobre os minerais nucleares foram flexibilizados, no que diz respeito execuo de algumas atividades, em relao redao original da CF. O monoplio do petrleo e gs natural, mais significativamente, por intermdio da EC n 9, de 1995, e o monoplio nuclear, mais levemente, mediante a EC n 46, de 2009 17 .
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Os dois monoplios continuam vigentes, apenas houve autorizao constitucional para que algumas atividades ligadas a eles possam ser realizadas por empresas privadas ou estatais, sempre por disposio da Unio. 17

O constituinte explicitou as responsabilidades do minerador com a recuperao do meio ambiente ao final da atividade mineradora:
Art. 225. ................................................................................................ ................................................................................................................ 2 Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. ................................................................................................................ 6 As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que no podero ser instaladas.

A minerao, se mal conduzida, pode gerar fortes impactos no meio ambiente. Com o intuito de promover a gesto integrada das questes ambientais da minerao, a Portaria Conjunta DNPM/IBAMA n 1, de 10/01/2007, instituiu o Comit Tcnico Permanente de Integrao Minerao e Meio Ambiente (CTPI-MIMA). O 6 do art. 225 da CF, determina que a localizao das usinas nucleares ocorra por meio de lei federal. o detalhamento de uma situao contemplada no inciso IX do art. 49 da CF, apresentado anteriormente. Mais uma vez o constituinte manifestou sua preocupao com o aproveitamento dos recursos minerais existentes nas terras indgenas:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. ................................................................................................................ 3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei. ................................................................................................................

Foram constitucionalmente estabelecidos aproveitamento mineral em terras indgenas:

i) autorizao do Congresso Nacional; ii) audincia das comunidades afetadas; e iii) participao no produto da lavra.

alguns

parmetros

para

Como j foi mencionado, ainda no h lei que regulamente a minerao em terras indgenas.

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2 AS CARACTERSTICAS GERAIS DA ATIVIDADE MINERADORA

A histria do Brasil, desde o seu incio 18 , est ligada atividade mineradora. A primeira grande motivao da conquista do territrio brasileiro foi a busca por metais preciosos 19 . Foram quase dois sculos de jornadas picas, responsveis pelo desenho das fronteiras do Brasil, at que se encontrasse o ouro aluvional nos ribeires de Minas Gerais. A escala das descobertas fez jus aos mitos europeus sobre gigantescas riquezas escondidas no seio do Novo Continente 20 . O ouro extrado do Brasil, durante o chamado Ciclo do Ouro, traduzia naquele tempo a maior massa aurfera explorada e produzida aps a queda de Roma 21 . O apogeu e o declnio da produo de ouro no perodo colonial forjaram no imaginrio dos brasileiros uma percepo distorcida da atividade mineradora tida como fonte de riqueza fcil e de carter extrativista e essencialmente predatrio , que infelizmente ainda permanece. Nada mais distante da realidade do moderno setor mineral. O ouro fcil, flor da terra, extravel por meios rudimentares, esgotou-se 22 . Nos dias atuais, para chegar ao aproveitamento econmico de um depsito mineral, preciso percorrer um penoso caminho que demanda conhecimento cientfico, tecnologia, capital e tempo. uma empreitada de alto risco, chega a apresentar taxa de sucesso to baixa quanto 0,1% 23 . Ou seja, de cada mil atividades de prospeco mineral iniciadas em uma rea geologicamente desconhecida, apenas uma resulta na descoberta de um depsito mineral cujo aproveitamento econmico seja vivel. Sendo assim, no deve ser visto com estranheza o fato de que, entre 1988 e 2012, somente pouco mais de 2% dos alvars de pesquisa expedidos pelo DNPM tenham se transformado em concesses de lavra outorgadas 24 .
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Porm um deles ps olho no colar do Capito, e comeou de acenar com a mo para a terra e depois para o colar, como que nos dizendo que ali havia ouro. Tambm olhou para um castial de prata e assim mesmo acenava para a terra e novamente para o castial como se l tambm houvesse prata. Trecho da carta de Pero Vaz de Caminha relatando o primeiro encontro entre os navegadores portugueses e os ndios brasileiros (CARTA, 2013). A poltica de Portugal na colnia era a de conquistar terras para encontrar ouro. Todo o horizonte das aes da Coroa em relao colnia se resumia, nas primeiras dcadas, em uma poltica extrativa, conquistar terras para encontrar ouro. (WEFFORT, 2012, p. 102). A realidade inventada em nada ficava devendo lenda; as lavras eram de fato excelentes, das melhores descobertas at ento, como demonstravam as amostras de ouro trazidas pelo bandeirante. A revelao foi recebida em Lisboa como um ato da Divina Providncia. Foram celebradas missas e realizadas muitas e grandiosas festas. A corte no se continha de felicidade. Portugal tinha enfim seu Eldorado. (FIGUEIREDO, 2011, p. 124). Simonsen, 2005, p. 314. Por exemplo, na regio de Paracatu, no Estado de Gois, o ouro de aluvio foi descoberto em 1722, no auge do Ciclo do Ouro. Hoje, a produo ocorre em mina pertencente empresa canadense Kinross. O teor de ouro de 0,4 g por tonelada (KINROSS, 2013). Ou seja, para obter 1 g de ouro, necessrio processar 2,5 t de minrio. Parliament of Victoria (2012, p. 10). Departamento Nacional de Produo Mineral (2013a). 19

A principal responsvel pela baixa taxa de sucesso da minerao a prpria natureza da Terra. A crosta terrestre, camada externa da Terra, composta em sua quase totalidade por poucos elementos qumicos. O oxignio e o silcio correspondem a quase 75%, os oito elementos mais abundantes seguintes alumnio, ferro, clcio, sdio, potssio, magnsio, titnio e hidrognio perfazem pouco mais de 24%. Todos os outros elementos juntos no chegam a 1% da composio qumica da crosta terrestre 25 . Para que a explorao de um depsito mineral seja vivel do ponto de vista econmico, necessrio que o elemento a ser explorado esteja presente em teor da ordem de dezenas, se no centenas ou milhares, de vezes maior, dependendo do elemento especfico, que o seu teor mdio na composio qumica da crosta terrestre 26 . A ocorrncia de processos geolgicos capazes de gerar anomalias com tamanha concentrao de elementos relativamente pequena e, por conseguinte, as jazidas 27 so raras. raridade soma-se a dificuldade de localizao, pois as jazidas no so evidentes. Aquelas de fcil descoberta e prximas aos centros de transformao e de consumo j esto sendo exploradas ou, at mesmo, se esgotaram. Para descoberta de novas jazidas, necessrio busc-las em regies inspitas, distantes dos centros urbanos e das redes de transporte e de comunicao. A atividade de prospeco e pesquisa mineral que envolve localizao e cubagem 28 de ocorrncias minerais, s vezes escondidas sob densa vegetao ou espessas camadas de solo ou de gelo exigem profissionais especializados no conhecimento dos modelos geolgicos de concentrao de metais e outras substncias minerais e uma enorme gama de tcnicas: imagens de satlite e de radar, aerofotos,

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Com raras excees, os elementos se apresentam combinados na forma de minerais. Os minerais que despertam interesse econmico so chamados de mineral de minrio ou minrio. Alguns exemplos da participao na composio da crosta terrestre de elementos com importncia econmica: mangans 0,1%; fsforo 0,1%, cromo 0,01%; nquel 0,0075%; cobre 0,0055%; prata 0,00007%; ouro 0,0000004% (PARKER, R. L., 1967, p. 15). A proporo entre o teor de um determinado elemento em um depsito mineral e a participao mdia desse elemento na composio da crosta terrestre chamada de fator de enriquecimento. O fator de enriquecimento que torna vivel economicamente a extrao de um minrio depende de diversas questes de carter tcnico e econmico. Em geral, quanto maior o fator de enriquecimento, mais vivel se torna a produo mineral. Como referncia da ordem de grandeza, apresentamos o fator de enriquecimento para explorao econmica de alguns elementos metlicos: alumnio, 4; ferro, 5; magnsio, 6; titnio, 20; nquel, 100; cobre, 100; mangans, 200; zinco, 500; platina, 1.000; prata 1.500; ouro, 2.000; cromo, 2.500; chumbo, 4.000; estanho, 25.000 (RANKIN, 2011, p. 88). Jazida uma ocorrncia mineral cuja explorao economicamente vivel. A viabilidade econmica afetada principalmente pelos preos do bem mineral, por aspectos tecnolgicos da atividade mineradora e pelas necessidades de infraestrutura do empreendimento. Mais recentemente, as compensaes ambientais e sociais tambm passaram a ter peso significativo na viabilidade econmica dos empreendimentos de minerao. A cubagem objetiva determinar a quantidade de minrio, e do elemento que se busca, presente em um determinado depsito. Avaliam-se os seguintes parmetros: teor, espessura da camada de minrio, tamanho da rea ocupada pelo depsito e densidade.

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levantamentos topogrficos, geolgicos, geofsicos e geoqumicos, amostragens diversas, abertura de trincheiras, poos, sondagens etc. As amostras minerais colhidas so analisadas em laboratrios com uso de equipamentos sofisticados, os elementos so identificados e tm seus teores medidos e, tambm, verificada a compatibilidade dos minrios com os processos de beneficiamento 29 e de purificao. O conjunto dos resultados avaliado com softwares especializados e, s ento, possvel visualizar o depsito mineral em volume, forma, gradientes de teor e avaliar a economicidade de seu aproveitamento. A prospeco e pesquisa mineral um processo demorado, que principia com a anlise de dados cartogrficos, topogrficos e geolgicos de grandes regies 30 e paulatinamente vai concentrando o seu foco em alvos com os achados mais significativos. A complexidade dos procedimentos e o custo so crescentes, razo pela qual, ao trmino de cada etapa de investigao, feita a avaliao sobre a continuao dos trabalhos. Se os resultados forem suficientemente promissores, partir-se- para uma nova etapa, com testes mais detalhados. Caso contrrio, a prospeco mineral ser abandonada 31 . Vencida essa fase, com o depsito mineral localizado e cubado, e tendo sido confirmada a economicidade de seu aproveitamento, passa-se para o prximo estgio: o desenvolvimento da mina. uma fase de riscos geolgicos significativamente menores do que a prospeco e pesquisa mineral, mas surgem outros tipos de risco, geralmente relacionados com o licenciamento ambiental e social 32 ou de carter poltico. A fase de desenvolvimento da mina corresponde tambm ao perodo de maior investimento por parte da empresa. Os gastos incluem no s os equipamentos para extrao do minrio, a preparao da mina para operao com a abertura de galerias em minas subterrneas ou execuo dos desmontes necessrios em minas a cu aberto
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De acordo com a Normas Reguladoras de Minerao (NRM) 18, beneficiamento de minrio o tratamento visando preparar granulometricamente, concentrar ou purificar minrios por mtodos fsicos ou qumicos sem alterao da constituio qumica dos minerais (Departamento Nacional de Produo Mineral Superintendncia em Pernambuco, 2013). A Provncia Mineral do Tapajs, de grande potencial aurfero, por exemplo, estende-se por 90.000 km2, mais de 15 vezes a rea do Distrito Federal (CARRINO, 2011). Se no bastassem as complexidades tcnicas inerentes pesquisa mineral, em determinadas situaes, recursos expressivos e longo tempo so consumidos para obteno de licenas exploratrias. Alis, como se ver a seguir, o licenciamento uma das etapas mais custosas na atividade de minerao. Por exemplo, o projeto de explorao de minrio de ferro, Minas-Rio, da empresa Anglo American, orado em US$ 8,8 bilhes, localizado em Conceio do Mato Dentro, em Minas Gerais, esbarrou em problemas de licenciamento, com ocorrncia de stios arqueolgicos na regio da mina, entre outros entraves. O atraso decorrente dos problemas enfrentados no licenciamento obrigou a empresa lanar uma baixa contbil de US$ 4 bilhes no balano de 2012 (LORENZI, 2013a). O presidente da Unidade de Negcios Minrio de Ferro Brasil da Anglo, Paulo Castellari, diz ter gastado 80% do seu tempo, em 2012, lidando com liminares que custaram Anglo American US$ 1 bilho em despesas legais, trabalhos arqueolgicos e monitoramento (MILLER; KIERNAN, 2013). 21

e a montagem de plantas de beneficiamento, mas tambm, em muitos casos, a construo da infraestrutura para escoamento da produo 33 ou desenvolvimento de complexos minerometalrgicos ou mineroqumicos para a transformao dos minrios extrados. Ao fim da fase de desenvolvimento, a mina est pronta para que se inicie a produo comercial e, finalmente, comece a gerar receita. Serve de ilustrao das dificuldades do caminho que vai do incio da prospeco mineral at a operao da mina o fato de que nos Estados Unidos, entre 2000 e 2010, apenas dezessete novas minas de minerais metlicos entraram em operao 34 . A prospeco mineral o primeiro degrau da indstria de minerao. Sem ela, no ocorreria a descoberta de novas jazidas, e sem a descoberta de novas jazidas, essa indstria no subsistiria pois os recursos minerais so esgotveis , e o nosso modo de vida teria de ser completamente diferente. Aceitamos com tanta naturalidade a forma como vivemos, que raramente notamos os produtos da minerao ao nosso redor. Nas casas, nas roupas, nos veculos, nos utenslios e aparelhos que usamos no dia-a-dia, em todos h materiais originados da minerao. A nossa alimentao tambm depende dos produtos da minerao. Graas aos fertilizantes utilizados na produo agrcola, possvel alimentar os sete bilhes de habitantes da Terra. A minerao agrega valor a algo que de outra forma seria apenas rocha e, assim, pode trazer bem estar para a sociedade 35 . A atividade mineradora pode ser grande indutora do desenvolvimento nacional e regional, pois, alm de gerar renda, propicia a interiorizao de atividades industriais e est na base das mais diversas cadeias produtivas, fornecendo matrias-primas, e grande consumidora de mquinas e equipamentos.

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Por exemplo, recentemente a Vale obteve a licena prvia (LP) para o empreendimento S11D, localizado na serra sul de Carajs, no Par, com investimento previsto de US$ 8,039 bilhes para o desenvolvimento da mina e construo da usina de beneficiamento. O projeto tem capacidade nominal de 90 milhes de toneladas mtricas anuais de minrio de ferro. O S11D ser acompanhado por investimento em infraestrutura de logstica na Estrada de Ferro Carajs e no terminal martimo de Ponta da Madeira estimado em US$ 11,4 bilhes (VALE, 2012a). Long (2011). A questo do licenciamento de empreendimentos minerais no um problema s no Brasil. Nos Estados Unidos, est sendo discutido no Congresso um projeto de lei National Strategic and Critical Minerals Production Act of 2013, H.R. 761, 113th Congress , que objetiva reduzir o tempo consumido na obteno de licenas para a explorao de minerais considerados estratgicos (USA, 2013). Nos debates da Assembleia Constituinte, o Senador Roberto Campos cunhou a expresso cadver geolgico para se referir aos minrios no subsolo. Ainda segundo o Senador, s a minerao os transformaria em riqueza (MUZZI, 1987).

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Quando comparada a outras atividades econmicas, a minerao apresenta caractersticas que a moldam e a diferenciam, entre as quais se destacam:
a) Rigidez locacional: o empreendimento minerrio deve ser instalado necessariamente onde est a jazida, o que reduz sobremodo a possibilidade do empreendedor escolher o lugar onde pretende instalar seu negcio. Ele pode to somente optar entre diferentes locais que possuam jazidas. Entretanto, a distribuio de jazidas altamente irregular. O Brasil, por exemplo, concentra mais de 97% das reservas de nibio. b) Alto risco: a taxa de sucesso na prospeco mineral baixssima, os raros casos bem sucedidos devem ser rentveis o suficiente para superar, alm dos custos do empreendimento em si, os custos incorridos nas prospeces mal sucedidas e tambm para custear a continuao dos trabalhos de prospeco em busca de novas jazidas, para repor o estoque de minrio em extrao. c) Valor alto e prazo longo de maturao dos investimentos: do incio da prospeco mineral ao incio da produo comercial de um empreendimento minerrio, o tempo decorrido pode ser superior a dez anos 36 . A reserva mineral de Carajs, por exemplo, foi descoberta, por acidente, em 1967, mas passou a produzir comercialmente apenas em 1984 37 . Antes de iniciar-se a produo comercial, existem apenas custos. So feitos expressivos investimentos em prospeco e pesquisa mineral, desenvolvimento da mina, infraestrutura de transportes, energia e comunicao, compensaes sociais e ambientais, etc. sem que haja nenhuma gerao de receita. Na minerao, os investimentos so concentrados nos anos iniciais de instalao do empreendimento, mas o horizonte de retorno de dcadas. Mesmo depois de esgotado o depsito mineral, a mina continuar a gerar custos devido aos procedimentos de recuperao ambiental de reas degradadas pela atividade mineradora. d) Mercado concentrado: por ser atividade de capital intensivo, o setor mineral apresenta a tendncia de concentrao em poucas empresas. e) Grande quantidade de produtos: bastante ampla a gama de produtos minerais: metais, materiais para a construo, matrias-primas para a indstria qumica, etc. f) Alta internacionalizao: devido distribuio irregular das jazidas, a produo mineral interna dos pases no capaz de garantir a autossuficincia em todos os bens minerais necessrios para o seu desenvolvimento econmico e social. Isso s possvel mediante o comrcio internacional. O Brasil, por exemplo, grande exportador de minrio de ferro, mas precisa importar carvo mineral para produzir ao. A interdependncia global na produo de metais dever, inclusive, crescer 38 .

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O longo perodo entre a descoberta e a operao da mina deve-se ao tempo consumido nas atividades de localizao e cubagem do depsito mineral, nos estudos de viabilidade tcnica e econmica relativos ao desenvolvimento da mina, nos estudos dos impactos ambientais e sociais, na negociao com o governo para obteno das diversas licenas necessrias para empreendimento e na busca por financiamento (SCHODDE, 2010). Vale (2012b, pp.137-140). Banco Mundial (2006). 23

g) Alta variabilidade dos resultados: os minrios so transacionados globalmente como commodities, e seus preos variam, principalmente, em funo da demanda 39 . Assim sendo, os resultados das empresas mineradoras oscilam significativamente em razo da volatilidade das cotaes das commodities minerais. No so raras mudanas de 30%, para mais ou para menos 40 de um ano para outro. h) Produto esgotvel: os bens minerais no so renovveis. O empreendimento minerador s perdura at o esgotamento da jazida, obrigando a empresa a prospectar permanentemente por novas jazidas para manter-se no negcio. i) Especificidades dos minrios: as caractersticas fsicas e qumicas dos minrios, mesmo sendo do mesmo elemento, variam de mina para mina, o que pode demandar procedimentos especficos para extrao e, tambm, para as fases posteriores de beneficiamento e de purificao do elemento presente. Impacto ambiental: a minerao, se realizada sem os devidos cuidados, pode produzir danos ambientais graves. Destacam-se os riscos associados deposio de material estril e de rejeitos 41 . Contudo, as modernas tcnicas de produo mineral e a implantao de programas de recuperao ambiental aps o fechamento da mina, tm sido eficazes na mitigao dos impactos ambientais. A favor da minerao, pode se dizer que ela demanda menos rea para seu desenvolvimento geralmente a rea ocupada pelos depsitos minerais tm poucos quilmetros quadrados do que outras atividades econmicas, como a agricultura e a pecuria, que ocupam extensas reas.

j)

Os investimentos elevados associados ao tempo de maturao muito longo tornam os empreendimentos mineiros extremamente suscetveis aos ciclos de variao das cotaes das commodities minerais e insegurana social, poltica e regulatria dos pases. A j mencionada raridade das jazidas, caracterstica intrnseca da minerao, faz com que as empresas mineradoras selecionem para investir pases com potencial geolgico mais favorvel. A existncia ou, pelo menos, a expectativa da existncia de jazidas so condies sine qua non para a atividade mineradora. Mas mesmo um depsito mineral de comprovada comercialidade pode no chegar ao estgio de produo. As principais causas de tal frustrao so:
i) exigncias legais e polticas de maior participao governamental na renda mineral;

ii) a imposio de mais compensaes ambientais e sociais; e

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Strmer (2013). Schodde (2010). Exemplificativo dessa caracterstica do setor mineral a evoluo da receita operacional (em US$ bilhes) da Vale S.A.: 2008, 38,5; 2009, 23,9 (-38%); 2010, 46,5 (+95%); 2011, 60,4 (+30%); 2012, 46,5 (-23%) (VALE, 2013). De acordo com a Resoluo do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (2002) n 29, de 11de dezembro de 2002: i) estril qualquer material no aproveitvel como minrio e descartado pela operao de lavra antes do beneficiamento, em carter definitivo ou temporrio; e ii) rejeito material descartado proveniente de plantas de beneficiamento de minrio.

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iii) a reduo das estimativas de retorno do investimento, seja devido ao aumento do custo para o desenvolvimento da mina ou do custo para obteno de capital, seja em razo da reduo do preo da commodity mineral 42 .

O risco poltico para a empresa mineradora aumenta com o progresso do empreendimento. Antes do incio da prospeco mineral, a empresa est em posio favorvel, pois dispe daquilo que geralmente falta ao pas hospedeiro: o capital e o conhecimento necessrios para localizar, cubar e desenvolver as jazidas minerais. Mas, medida que o empreendimento avana, o quadro vai se invertendo. A empresa enterra vultosos recursos no empreendimento e anseia por receber o retorno do capital investido. O pas hospedeiro, por sua vez, tem a jazida descoberta e o empreendimento definitivamente atado a seu territrio, e pode, ento, pressionar para impor novas condies. Numa posio extremada, o pas hospedeiro pode expropriar as jazidas e as empresas 43 . No sem razo, portanto, que empresas de consultoria se especializaram em avaliar o risco de investimentos em minerao. So desenvolvidos diversos mtodos de avaliao, cada qual com seus prprios critrios, e rankings dos pases mais atrativos para investimentos na minerao so publicados ou distribudos restritamente aos clientes. Na prxima seo, ser feita uma breve descrio do setor mineral do Brasil.

3 O SETOR MINERAL NO BRASIL

Favorecido pelo seu extenso territrio sendo que a tera parte dele composta por escudos cristalinos, estruturas geolgicas propcias formao de depsitos de minrios de metais , o Brasil ocupa posio de relevncia no cenrio internacional da minerao. Em 2010, foi o terceiro pas, atrs da Austrlia e da China, em termos de valor da produo mineral 44 . Na Tabela 1, so apresentados dados sobre a produo e as reservas dos principais produtos do setor mineral brasileiro e seu peso relativo na produo e nas reservas mundiais.

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44

Situao ocorrida com a Vale S.A. na Argentina. A empresa cancelou o empreendimento de minerao de potssio Rio Colorado mesmo j tendo desembolsado US$ 2,5 bilhes no projeto, orado oficialmente em US$ 6 bilhes, mas cujo total de investimentos poderia escalar para US$ 10,9 bilhes devido a aumento de custos e a novas condies econmicas (LORENZI, 2013b). So muitos os exemplos recentes de mudana das regras na atividade de minerao por imposio do pas hospedeiro, principalmente na Amrica do Sul: a Bolvia nacionalizou os campos de petrleo e gs natural em 2006; o Equador transformou os contratos de explorao de petrleo de concesso para prestao de servios em 2010; a Venezuela nacionalizou a indstria de minerao de ouro em 2011; a Argentina nacionalizou YPF, a maior empresa petrolfera do pas, em 2012. Excludos petrleo e gs natural (International Council on Mining and Metals, 2012). 25

O setor mineral brasileiro caracteriza-se por sua heterogeneidade, tanto no nmero de substncias minerais produzidas mais de setenta 45 quanto no perfil das empresas que o compem 8.870 no total 46 . Tabela 1: Principais Substncias Minerais Produzidas no Brasil em 2011 47
Produo Substncia Mineral Alumnio (bauxita) Caulim Cobre Crisotila (amianto) Estanho Ferro Fosfato Grafita Natural Magnesita Mangans Nibio Nquel Ouro Rochas Ornamentais Talco Tntalo Vermiculita Zircnio Un. 103 t 10 t 10 t 10 t t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t t 10 t 103 t t 103 t 10 t
3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

Reservas Ranking 3 5 15 3 6 3 5 3 2 5 1
48

Brasil 31.768 1.927 245 306 9.382 398.130 6.738 105 476 3.483 65 51 65 9.000 444 212 55 23

(%) Mundo 14,3 5,8 1,3 15,0 4,1 14,2 3,5 11,4 7,7 9,8 97 2,3 7,8 6,1 18,4 9,3 1,7

Un. 106 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t 10 t t
3 3 3 3 3 6 6 3 3 3 6

Brasil 567 7.200 11.063 10.909 702 29.604 273 58.336 240.777 50.000 4.133 8.353 2.400 6.000 46.243 35.906 15.800 4.053

(%) Mundo 2,2 n.d. 1,6 n.d. 14,3 17,4 0,4 43,3 9,5 8,8 97,6 10,5 4,7 n.d. 12,3 39,08 n.d 5,3

4 6 1 4

10 t 103 t t 103 t 10 t
3

Os dados estatsticos da minerao, consolidados no Anurio Mineral Brasileiro (AMB) de 2010 49 , o ltimo publicado pelo DNPM, mostram que as substncias metlicas representam mais de dois teros do valor da produo mineral, destacando-se o minrio de ferro, com quase a metade do total. Na Figura 1, apresentada a participao das principais substncias minerais na composio do valor da produo mineral brasileira em 2009.

45 46 47 48 49

Departamento Nacional de Produo Mineral (2012a). Instituto Brasileiro de Minerao (2012). Departamento Nacional de Produo Mineral (2012a). Copper Development Association Inc. (2013). Departamento Nacional de Produo Mineral (2010).

26

Figura 1: Participao das principais substncias minerais na composio do valor da produo mineral brasileira 50 .

Com relao s empresas, repete-se a concentrao do valor da produo mineral brasileira. De acordo com o AMB de 2010, as quinze maiores empresas de minerao foram responsveis por mais de dois teros desse valor, com absoluto destaque para a Vale, uma das maiores mineradoras do mundo, que sozinha respondeu por mais de 40% do valor da produo mineral brasileira. Ano base do AMB de 2010, 2009 foi atpico: o volume comercializado e o preo mdio das commodities minerais sofreram forte impacto da crise financeira global de 2008. Nos anos seguintes, entretanto, houve recuperao do comrcio internacional. Como consequncia, o minrio de ferro tem aumentado ainda mais sua participao no valor total da produo mineral brasileira. Em 2011, essa participao superou os 63% 51 . Essa predominncia, ao que tudo indica, ser reforada nos prximos anos. Relatrio do Instituto Brasileiro de Minerao (Ibram) aponta para o salto da produo de minrio de ferro de 369 milhes t, em 2011, para 820 milhes t, em 2016 52 . Ainda segundo o relatrio, outras substncias minerais metlicas, como cobre, ouro, nquel, nibio, zinco e bauxita, tero a produo significativamente aumentada at 2016, mas no na mesma grandeza do minrio de ferro. Impulsionada pela exuberncia do mercado de minrio de ferro, do qual a maior produtora mundial, a participao relativa da Vale no valor da produo mineral

50 51 52

Departamento Nacional de Produo Mineral (2010). Departamento Nacional de Produo Mineral (2012b). Instituto Brasileiro de Minerao (2012). 27

brasileira tem crescido nos ltimos anos. Em 2011, a empresa detinha 72% do mercado nacional de minrios 53 . Pode-se dizer que o Brasil vive o Ciclo do Ferro. verdade que a minerao no ocupa mais a posio de principal setor da economia brasileira, como ocorreu durante o Ciclo do Ouro. Todavia, a minerao ainda mantm peso relevante na nossa economia, nem tanto pela participao no PIB, que relativamente pequena, mas principalmente pela contribuio para a balana comercial. O Ibram estima o valor da extrao mineral brasileira, excludos petrleo e gs natural, em US$ 51 bilhes no ano de 2012 54 . O crescimento acumulado na ltima dcada de mais de 550%, principalmente em razo do aumento dos preos das commodities minerais durante a dcada de 2000 55 , mas tambm devido expanso da produo. Confirmada a estimativa, o setor mineral representou 2,3% do PIB em 2012. Se tambm for considerado o setor de metalurgia, a participao do setor mineral no PIB supera 4% 56 . A frieza desses nmeros no captura a totalidade do impacto positivo da minerao, pois desconsidera o efeito indutivo da atividade mineradora nos outros setores da economia, na qualidade de fornecedora de matrias-primas ou de consumidora de equipamentos e insumos. O MME calcula que para cada emprego na indstria de extrao mineral eram 175 mil em 2011 57 , outros quatro a cinco empregos diretos so criados ao longo da cadeia de transformao mineral a jusante 58 . J na balana comercial brasileira, os nmeros no deixam quaisquer dvidas sobre a importncia da minerao, como pode ser visto na Tabela 2, onde so apresentados dados referentes ao comrcio exterior do Brasil no tocante a bens minerais. A indstria extrativa mineral contribui com quase 20% do total das

53 54 55

Ayres (2012). Instituto Brasileiro de Minerao (2012). Levantamento do Banco Mundial (2013) mostra o quo significativo foi o aumento do preo das commodities minerais nos anos 2000: 2000 2010 Metal (US$/t) (US$/t) Alumnio 1.549 2.173 Cobre 1.813 7.535 Minrio de ferro 29 146 Chumbo 450 2.150 Nquel 8.638 21.809 Estanho 5.440 20.410 Zinco 1.130 2.160 Valor de 2008: 4,2% (BRASIL, 2011a, p.9). A participao, exclusivamente, do setor de metalurgia no PIB foi de 2,0%, em 2009, e 2,1%, em 2010 (BRASIL, 2011b). Instituto Brasileiro de Minerao (2012). Brasil (2011a, p.9).

56

57 58

28

exportaes 59 e o saldo setorial maior do que o saldo total da balana comercial. Ou seja, sem os minrios, a balana comercial do Brasil seria deficitria. De 2010 ao primeiro semestre de 2013, o setor mineral gerou um supervit de mais de US$ 100 bilhes na balana comercial brasileira. Tabela 2: Participao dos produtos minerais na balana comercial do Brasil (em US$ 1 milho) 60 2010 Exportaes Brasileiras Exportaes Minerais Bens Primrios Minrio de Ferro Ouro (em barras) Nibio (ferronibio) Cobre Silcio Caulim Minrio de mangans Bauxita Estanho Chumbo Granito Outros Importaes Brasileiras Importaes Minerais Bens Primrios Carvo mineral Cloreto de potssio Fosfato Cobre Zinco Enxofre Outros Saldo da Balana Comercial do Brasil Saldo do Setor Mineral 201.915 35.362 28.912 1.786 1.557 1.238 460 275 357 270 8 12 219 268 181.768 7.757 3.575 2.204 135 952 157 246 488 20.147 27.605 2011 256.039 49.710 41.817 2.239 1.840 1.573 637 261 306 319 23 9 247 439 226.243 11.292 5.231 3.471 207 1.141 184 441 617 29.796 38.418 2012 242.580 38.689 30.989 2.341 1.811 1.511 523 236 201 325 16 7 233 495 223.154 9.139 3.600 3.510 205 562 169 414 678 19.425 29.550

59

60

Se forem adicionados os produtos da transformao mineral, os chamados produtos intermedirios, o percentual, em 2011, aumenta para 25,3% (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL, 2012a). Instituto Brasileiro de Minerao (2012). 29

Da anlise da Tabela 2, fica claro tambm o grande peso do ferro, que sozinho corresponde a cerca de 80% das exportaes de minrios e transformou a Vale na maior exportadora do Brasil 61 . As importaes, por sua vez, so concentradas em dois grupos: carvo mineral, para a produo de ao, e cloreto de potssio, fosfato e enxofre, para a fabricao de fertilizantes. Sendo o Brasil grande produtor agrcola, as matrias-primas para a indstria de fertilizantes ganham importncia estratgica. Segundo o Ibram 62 , at 2016, a produo de fosfato e de potssio aumentaro 39% e 728%, respectivamente. Ainda assim, no seria alcanada a autossuficincia. Outros produtos minerais de grande relevncia econmica so aqueles de emprego imediato na construo civil areia, saibro, cascalho e brita , conhecidos como agregados. Eles so considerados bens minerais de uso social por sua importncia na construo de moradias e de obras de infraestrutura. So necessrias, por exemplo, 68 toneladas de agregados para a construo de uma casa popular, 9.800 toneladas para um quilmetro de estrada pavimentada e 50.000 toneladas para um quilmetro de metr63 . O consumo per capita de agregados um indicativo do nvel de desenvolvimento econmico e social de um pas. O Brasil produziu cerca de 615 milhes de toneladas de agregados em 2011 64 , representando um consumo de 3,1 toneladas por habitante, aproximadamente metade do valor verificado nos Estados Unidos. Por possurem baixo valor por peso, o transporte impacta significativamente o custo final dos agregados. Assim sendo, sua extrao deve ser realizada prxima aos centros de consumo, razo pela qual h mais de duas mil minas de pedra, areia e argila espalhadas pelo Pas, a grande maioria de pequeno e mdio porte 65 . A extrao de agregados a maior empregadora no setor mineral: possua aproximadamente 66 mil trabalhadores em 2011 66 . Um aspecto do setor mineral a ser considerado em qualquer anlise econmica a renda transferida para o Estado. As empresas de minerao esto sujeitas tributao normalmente aplicada a empresas de outros ramos e, adicionalmente, recolhem a CFEM, tambm chamada de royalty da minerao, e a Taxa Anual por Hectare

61 62 63 64 65

66

Barbosa (2013). Departamento Nacional de Produo Mineral (2010). Valverde; Tsuchiya (2007). Departamento Nacional de Produo Mineral (2012a). De acordo com a classificao do Anurio Mineral Brasileiro 2010, as minas so classificadas de acordo com a produo bruta anual: Grande maior que 1.000.000 t; Mdia entre 100.000t a 1.000.000 t; Pequena entre 10.000 t a 100.000 t. Minas com produo menor do que 10.000 t por ano no foram contabilizadas (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL, 2010). Departamento Nacional de Produo Mineral (2012a).

30

(TAH) 67 . E mais, as empresas mineradoras pagam a participao do superficirio ao dono do terreno em que feita a explorao mineral68 . Os principais encargos e tributos incidentes sobre a minerao so apresentados na Tabela 3. Tabela 3: Tributos e Encargos Incidentes sobre a Minerao 69
Tributo ou encargo IRPJ CSLL PIS/Pasep 70 Cofins 71 IOF ICMS INSS FGTS Salrio-Educao Seguro de Acidentes Multa por dispensa sem justa causa CFEM Alquota ou valor pago Mercado interno 15% sobre o lucro real mais adicional de 10% sobre a parcela que exceder R$20.000,00 mensais 9% sobre o lucro lquido antes da proviso para o IRPJ No cumulativo 1,65% sobre o total das receitas auferidas No cumulativa 7,6% sobre o total das receitas auferidas Variveis, conforme a operao 17% ou 18% nas operaes internas; 7% ou 12% nas operaes interestaduais 20% do total das remuneraes pagas 8% das remuneraes pagas 2,5% dos salrios mais adicionais 1 a 3% dos salrios mais adicionais 40% (trabalhador) + 10% (Unio) do saldo da conta do FGTS 0,2% a 3%, dependendo da substncia mineral R$2,36 e R$3,58, durante a vigncia da autorizao de pesquisa e no prazo de prorrogao da autorizao de pesquisa, respectivamente 72 . 50% da CFEM

Exportaes Mesma Mesma Imunidade Imunidade Mesmas Imunidade Mesma Mesma Mesma Mesma Mesmo valor Mesmas

TAH Participao do superficirio

Mesmo valor Mesma

67

68

69 70

71

72

A Taxa Anual por Hectare (TAH) foi criada pela Lei n 7.886, de 20 de novembro de 1989, sofreu alterao posterior por meio da Lei n 9.314, de 14 de novembro de 1996, que admite a fixao da TAH em valores progressivos em funo da substncia mineral objetivada, extenso e localizao da rea e de outras condies, respeitado o valor mximo de duas vezes a expresso monetria UFIR. A progressividade objetiva inibir a especulao com ttulos minerrios. A TAH tem natureza jurdica de preo pblico. Alm da participao do superficirio, o minerador deve pagar uma renda pela ocupao dos terrenos e uma indenizao pelos danos e prejuzos que possam ser causados. Adaptado de Brasil (2009). Para pedra britada, areia para construo civil e areia de brita vale o regime cumulativo, com alquota de 0,65%. Para pedra britada, areia para construo civil e areia de brita vale o regime cumulativo, com alquota de 3%. Departamento Nacional de Produo Mineral (2013b). 31

A tributao incidente sobre o minrio exportado menor do que sobre o minrio consumido internamente, pois o 2 do art. 149 da CF garante s receitas decorrentes de exportao a imunidade em relao a contribuies sociais e de interveno no domnio econmico. A no incidncia do PIS e da Cofins sobre as exportaes de mercadorias so determinadas pelo inciso I do art. 5 da Lei n 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e pelo inciso I do art. 6 da Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003, respectivamente. Outro incentivo fiscal s exportaes, com sede constitucional, a imunidade em relao ao ICMS, estabelecida pela alnea a do inciso X do 2 do art. 155. Antes da EC n 42, de 19 de dezembro de 2003, a imunidade ao ICMS era prevista somente para produtos industrializados, mas os produtos primrios e semielaborados exportados foram beneficiados com a no incidncia do ICMS pela Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como a Lei Kandir. As isenes so necessrias para dar competitividade aos produtos brasileiros no mercado internacional. Trata-se de prtica usual: nenhum pas grande produtor de minrios aplica impostos do tipo sobre valor agregado aos minrios exportados 73 . Os Estados e Municpios recebem da Unio compensao pela perda de arrecadao decorrente da Lei Kandir, embora aleguem que ela no cobre totalmente as perdas ocorridas 74 . Como grande parte da produo mineral brasileira, principalmente o minrio de ferro, exportada, os Estados e Municpios arrecadam relativamente pouco ICMS da minerao. Recentemente, com o propsito de aumentar a arrecadao sobre a minerao, Minas Gerais 75 , Par 76 e Amap 77 criaram, por intermdio de leis estaduais, taxas de fiscalizao da atividade mineradora. A constitucionalidade dessas leis foi questionada junto ao STF 78 . Os Estados mineradores, principalmente Minas Gerais e Par, e seus representantes no Senado Federal, vm pressionando por mudanas legislativas que resultem em aumento da arrecadao sobre a atividade mineradora, em especial, aumento das alquotas 79 e da base de clculo 80 da CFEM.
73 74

75 76 77 78

79 80

PricewaterhouseCoopers PwC (2012). A diviso do nus da renncia fiscal decorrente da desonerao das exportaes uma das questes mais polmicas do federalismo brasileiro. Minas Gerais (2011). Par (2012). Amap (2011). Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) n 4.785, 4.786 e 4.787 (Supremo Tribunal Federal, 2012). Senado Federal (2011a). Senado Federal (2011b).

32

A base de clculo e as alquotas da CFEM, bem como a forma de distribuio dos valores recolhidos, foram definidas pela Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990. A base de clculo o faturamento lquido, composto pela receita de vendas menos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros. A alquota base 2%, mas algumas substncias minerais tm alquotas diferenciadas:
i. ii. iii. 3% para minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio; 0,2% para pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres; e 1% para o ouro quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2%, nas demais hipteses de extrao (garimpo).

No parece haver razes de carter tcnico que expliquem haver quatro substncias minerais com alquota de 3%. As alquotas mais baixas para metais nobres e pedras preciosas justificam-se devido a maior possibilidade de evaso, principalmente na lavra garimpeira. A distribuio da CFEM obedece proporo abaixo, ressaltando que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios recebem exclusivamente pela extrao realizada em seus territrios:
i. ii. iii. 23% para os Estados e o Distrito Federal; 65% para os Municpios; e 12% para a Unio e seus rgos.

No ano de 2012, o recolhimento da CFEM alcanou montante superior a R$ 1,8 bilhes, representando aumento de mais de 1.200% em uma dcada 81 . Os dois Estados que mais recolheram e, portanto, mais receberam CFEM foram Minas Gerais e Par, 82% do total no ano de 2012, e Gois foi o terceiro Estado que mais recolheu CFEM, conforme pode ser visto na Figura 2. Entre os Municpios, tambm ocorre a concentrao do recolhimento da CFEM. Os dez maiores Municpios em termos de recolhimento da CFEM, oito situados no Quadriltero Ferrfero e dois na Provncia Mineral de Carajs, recolheram 69% do total da CFEM, como pode ser visto na Figura 3. O minrio de ferro, como de se esperar, a substncia mineral que mais gerou arrecadao da CFEM: 72% do total em 2012, conforme pode ser visto na Figura 4.

81

Fonte: Departamento Nacional de Produo Mineral (2013c). 33

Figura 2: Distribuio do recolhimento da CFEM por Estado em 2012 82 .

Figura 3: Distribuio do recolhimento da CFEM por Municpio em 2012 83 .

82 83

Fonte: Departamento Nacional de Produo Mineral (2012c). Fonte: Departamento Nacional de Produo Mineral (2013d)

34

Figura 4: Distribuio do recolhimento da CFEM por minrio em 2012 84 .

As decises quanto s alquotas e base de clculo dos royalties devem levar em conta os tributos cobrados e outros aspectos econmicos da atividade mineradora. Os royalties, quando aplicados sobre a renda bruta, representam, para a empresa, um acrscimo de custo e podem inviabilizar a explorao de um depsito mineral. Estudos demonstraram que entre 14% e 35% dos depsitos potencialmente econmicos descobertos na Amrica do Sul tornaram-se no econmicos devido aos sistemas de taxao existentes 85 . Um preo pblico especfico das mineradoras a TAH, que paga somente durante a etapa de pesquisa. Esse tributo arrecadou quase R$ 126 milhes no ano de 2012. Ao avaliar o valor da renda mineral repassado pelo setor mineral aos Governos, conhecido como government take devem ser considerados alm da CFEM, TAH, e outros encargos especficos do setor os impostos aos quais, na condio de empresas, esto sujeitas as mineradoras. No existem dados amplamente aceitos sobre o percentual total do government take do setor mineral brasileiro. O Ibram apresentou estudo, realizado pela empresa de consultoria Ernst & Young, em que se estimou a carga tributria incidente sobre a minerao. O estudo utilizou empresas mineradoras fictcias, modeladas de acordo com determinados parmetros, separando-as por tipo de substncia mineral produzida 86 . Na comparao feita com vinte pases com produo mineral importante87 , a carga tributria do Brasil
84 85 86 87

Fonte: Departamento Nacional de Produo Mineral (2013e). MACKENZIE (1998). Instituto Brasileiro de Minerao (2008). frica do Sul, Argentina, Austrlia, Canad, Cazaquisto, Chile, China, Estados Unidos, Guin, ndia Indonsia, Jamaica, Marrocos, Mxico, Nova Calednia, Peru, Polnia, Rssia, Ucrnia e Venezuela. 35

para cada substncia mineral ficou sempre entre as trs mais elevadas do grupo analisado, conforme pode ser visto na Tabela 4. Em razo da no incidncia do PIS, da Cofins e do ICMS sobre as exportaes, as substncias minerais com menor carga tributria so aquelas cuja produo majoritariamente exportada. As principais desvantagens do Brasil, em relao aos outros pases analisados, apontadas pelo estudo do Ibram so:
i. ii. iii. iv. limitaes a no cumulatividade do PIS e da Cofins; alto custo dos encargos trabalhistas, 63% da folha de pagamento; benefcios fiscais de depreciao, amortizao e exausto pouco competitivos; e excesso de tributos e obrigaes acessrias. Em relatrio do MME, o estudo da Ernst & Young recebeu crticas sobre a metodologia utilizada 88 .

Tabela 4: Carga tributria estimada por substncia mineral no Brasil*

Substncia Mineral Bauxita Carvo Mineral Caulim Cobre Fosfato Potssio Mangans Minrio de ferro Nquel Ouro Rochas Ornamentais Zinco
* Inclui royalties.

Carga Tributria 35,14% 40,10% 15,35% 26,92% 40,10% 41,60% 24,11% 19,70% 31,49% 17,89% 30,95% 40,10%

Posio 2 2 2 1 1 1 2 3 1 2 1 1

Em 2013, a organizao International Council on Mining & Metals (ICMM) apresentou estudo sobre o setor mineral no Brasil 89 , no qual, entre outros tpicos, analisou a tributao. O estudo no detalha quais tributos e encargos foram pesquisados, apenas cita que utilizou dados do Ministrio da Fazenda e do DNPM. Na Tabela 5, so mostrados os resultados encontrados.

88 89

Brasil (2009). International Council on Mining and Metals (2013).

36

Tabela 5: Peso da Tributao no Setor Mineral

2005 CFEM (R$ milhes) CFEM + Impostos (R$ milhes) Produo Mineral (R$ milhes) CFEM (% da produo) CFEM+Impostos (% da produo)
* Estimativa

2006 465 4.932 32.528 1,4 15,2

2007 547 6.031 36.245 1,5 16,6

2008 858 6.861 52.045 1,6 13,2

2009 743 6.877 44.610 1,7 15,4

2010 1.083 10.301 72.491 1,5 14,2

2011* 1.545 15.607 92.937 1,7 16,8

406 3.950 25.093 1,6 15,7

No perodo analisado, entre 2005 e 2011, a mdia do peso dos tributos e da CFEM no valor da produo mineral foi 15,3% e 1,6%, respectivamente. Ou seja, a CFEM corresponde apenas a aproximadamente 10% da receita auferida pelos Governos com a minerao. O peso da tributao na minerao encontrado no estudo do ICMM foi significativamente mais baixo do que o estimado pelo estudo da Ernst & Young. arriscado, contudo, utilizar o valor mdio de tributao encontrado pelo ICMM para substncias minerais especficas, tendo em vista a heterogeneidade do setor mineral no Brasil e a proeminncia do minrio de ferro, que certamente teve o maior peso nos resultados encontrados pelo ICMM. O setor mineral tem, ainda, outro aspecto relevante para a economia: os investimentos. O Ibram estima que o setor v investir US$ 75 bilhes entre 2012 e 2016. uma quantia expressiva, mormente quando se sabe que o nvel baixo de investimento na economia brasileira tem sido obstculo ao crescimento do PIB. Embora o setor mineral realize investimentos elevados, proporcionalmente baixa a contribuio advinda de empresas estrangeiras para novos investimentos 90 . No esto claras as razes desse fato. Inclusive, as anlises sobre a atratividade de investimentos externos do setor mineral no Brasil so contraditrias. Uma conhecida empresa de consultoria na rea de minerao, a Behre Dolbear, posicionou, em 2013, o Brasil em quarto lugar, entre vinte e cinco pases com produo mineral significativa, em termos de atratividade para investimentos na rea de minerao91 . O Brasil ficou atrs de Austrlia, Canad e Chile, mas a frente de outros pases com grande tradio mineradora, como Mxico, Estados Unidos, Peru, China e frica do Sul.

90 91

International Council on Mining and Metals (2013). Behre Dolbear (2013). 37

Os pases foram avaliados por especialistas da empresa em sete quesitos:

i. ii. iii. iv. v. vi. vii. o sistema econmico; o sistema poltico; o grau dos problemas sociais que afetam a minerao; os atrasos no licenciamento devido burocracia e a outras causas; o grau de corrupo prevalecente; a estabilidade da moeda; e a competitividade da poltica fiscal.

O Brasil recebeu 45,6 pontos em 70 possveis. A publicao, em 2013, no trouxe a discriminao da pontuao por critrio. Em 2012, o Brasil recebeu 45 pontos, distribudos da seguinte forma 92 :
i. ii. iii. iv. v. vi. vii. o sistema econmico, 7; o sistema poltico, 8; o grau dos problemas sociais que afetam a minerao, 5; os atrasos no licenciamento devido burocracia e a outras causas, 5; o grau de corrupo prevalecente, 5; a estabilidade da moeda, 9; e a competitividade da poltica fiscal, 6.

Avaliao do Brasil menos animadora foi encontrada pelo Instituto Fraser, organizao independente, que pesquisa polticas pblicas 93 . A metodologia empregada baseou-se na resposta de 742 gerentes e executivos do setor mineral a um questionrio. A pesquisa perguntava sobre como dezessete diferentes aspectos do ambiente de negcios para minerao afetavam a tomada de deciso sobre investimentos das empresas em diversos pases e unidades subnacionais. Os respondentes deviam se posicionar sobre cada quesito, classificando-o conforme seu efeito sobre os investimentos em: 1) incentiva; 2) no desencoraja; 3) desencoraja levemente; 4) desencoraja fortemente; 5) impede. Os resultados para o Brasil so mostrados na Tabela 6.

92 93

Behre Dolbear (2012). Fraser Institute (2013).

38

No geral, nota-se que o incentivo ao investimento no Brasil baixo no ambiente de negcios da minerao, embora poucos respondentes considerem que esse ambiente os desencoraje fortemente ou impea de investir no Pas. Os fatores mais bem avaliados foram a certeza sobre a aplicao da legislao fruto da jurisprudncia bem consolidada no setor mineral , a estabilidade poltica, a disponibilidade e qualidade da mo de obra, a legislao ambiental e a qualidade dos dados geolgicos. Os fatores mais mal avaliados foram a corrupo, a qualidade da infraestrutura, as incertezas sobre a disputa da terra, o regime tributrio e a insegurana. Tabela 6: Avaliao do ambiente de negcios para minerao no Brasil 94
Fator (In)certeza quanto aplicao da legislao Legislao ambiental Superposio da legislao e inconsistncias Sistema jurdico Regime tributrio (In)certezas sobre disputas pela terra (In)certezas sobre reas protegidas Qualidade da infraestrutura Licenciamento social Barreiras ao comrcio e s finanas Estabilidade Poltica Legislao trabalhista Qualidade dos dados geolgicos (In)segurana (criminalidade, guerrilha, etc.) Disponibilidade e qualidade da mo de obra Corrupo Aumento da (in)certeza nas polticas minerais 1* 24 11 10 4 6 6 3 7 3 8 15 6 13 8 13 2 11 2* 47 55 48 37 40 45 46 35 52 46 52 41 52 51 54 37 52 3* 19 32 34 51 44 37 43 44 38 38 28 46 30 32 27 48 32 4* 8 3 8 8 10 10 9 11 6 8 3 6 5 10 6 13 5 5* 1 0 0 0 0 2 0 3 0 0 2 0 0 0 0 2 0

* Efeito do fator sobre os investimentos: 1) incentiva; 2) no desencoraja; 3) desencoraja levemente; 4) desencoraja fortemente; 5) impede.

As respostas por quesito foram combinadas e parametrizadas em um ndice cujo valor mximo 100. Tambm foi estimado potencial mineral dos pases, formado pela combinao do ambiente de negcios para minerao com o potencial geolgico, o resultado foi parametrizado em um ndice cujo valor mximo 1. Os resultados dos ndices mencionados e a posio do Brasil entre os pases avaliados so mostrados na Tabela 7.

94

Fonte: Fraser Institute (2013). 39

Tabela 7: Pesquisa do Fraser Institute sobre percepes das polticas para o setor mineral no Brasil 95
Ano 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 2012/2013 Ambiente de Negcios Pontuao Ranking 47.1 46.1 43.2 43.3 38.2 39/71 40/72 49/79 57/93 61/96 Potencial Mineral Pontuao Ranking 0.60 0.63 0.60 0.54 0.44 14/71 12/72 18/79 28/93 43/96

O resultado mostra que a percepo sobre o ambiente de negcios para minerao no Brasil de mediana para ruim quando comparada com a percepo sobre outros pases. O ambiente de negcios para minerao no Brasil seria o 61, entre 96 pases e regies subnacionais, em termos de atratividade. Quando computado o potencial geolgico juntamente com o ambiente de negcios para minerao, a percepo sobre o Brasil melhora. Nesse caso, de acordo com a opinio dos gerentes e executivos do setor mineral, o Brasil seria o 43 pas em termos de atratividade de investimentos entre 96 pases e regies subnacionais. O mais preocupante nos resultados apresentados a tendncia de piora da percepo sobre a minerao no Brasil verificada nos ltimos anos, em especial, na pesquisa de 2012/2013. O estudo no traz nenhum comentrio especfico para explicar esse resultado. Entre os investimentos em minerao, importante destacar os investimentos em prospeco e pesquisa mineral, que, como j explicado, permitem a descoberta de novas jazidas e a continuidade da atividade mineradora em longo prazo. Estimativas indicam que o oramento das empresas mineradoras para essas atividades foi de US$ 23,4 bilhes em 2012, divididos entre no ferrosos, US$ 21,5 bilhes, e minrio de ferro, US$ 2,9 bilhes 96 . Os pases que receberam a maior parte dos investimentos para prospeco e pesquisa de no ferrosos foram: Canad, 16%; Austrlia, 12%; Estados Unidos, 8%; Mxico, 6%; Peru, 5%; Chile, 5%; China, 4%; Brasil, Argentina e Rssia, cada um com 3%. Proporcionalmente a extenso territorial, o Brasil recebe poucos investimentos em prospeco mineral. Pases com territrios bem menores, como o Mxico, Peru e Chile, so mais bem aquinhoados pelos investidores, como pode ser visto na Tabela 8.

95 96

Fonte: Fraser Institute (2013). Metals Economics Group (2013).

40

Tabela 8: Investimento em Prospeco e Pesquisa de No Ferrosos 97

Pas Canad Austrlia Estados Unidos Mxico Chile Peru China Rssia Argentina Brasil Investimento em Prospeco (US$/km2) 0,345 0,336 0,184 0,654 1,420 0,837 0,050 0,067 0,115 0,038 Investimento Outros Pases / Investimento Brasil 4,6 4,5 2,4 8,7 18,8 11,1 0,7 0,9 3,1 1,0

Apesar do crescimento recente da minerao, a verdade que o Brasil no tira adequado proveito de seu potencial geolgico. Na Figura 5, so apresentados dados que constatam a perda de importncia relativa do Pas como produtor de minrios metlicos, as principais commodities minerais brasileiras, nos ltimos vinte anos. Tal situao representa gerao de divisas abaixo do real potencial do Pas e risco para o processo de melhora do bem estar da sociedade brasileira. O mercado de minrios, tanto o interno quanto o externo, apresentam perspectivas animadoras. O crescimento econmico do Brasil e de outros pases emergentes, especialmente, a China, ainda que no no mesmo nvel experimentado nos anos 2000, geram a expectativa do aumento da demanda por minrios nas prximas dcadas. bem conhecida a correlao entre o crescimento econmico e o uso de materiais 98 , particularmente com o crescimento na produo industrial e desenvolvimentos a ela associados, como urbanizao e aumento da renda 99 . No Brasil, o consumo per capita de metais ainda relativamente baixo. As previses so de que o consumo de metais cresa nas prximas dcadas, acompanhando o aumento da renda mdia da populao. O MME estima que os consumos per capita de ao, alumnio e cobre cresam 150%, 161% e 157%, respectivamente, entre 2008 e 2030 100 .

97 98

Metals Economics Group (2013). A relao entre o consumo de materiais e a renda no sempre constante. Depois de certo nvel de renda, a intensidade do uso de materiais para cada unidade agregada renda pode cair (HALADA; SHIMADA; IJIMA, 2008). 99 Banco Mundial (2006). 100 BRASIL (2011a). 41

Figura 5: Participao Relativa do Brasil na Produo Mundial de Minrios 101 .

No mundo, em 2020, a demanda pelos principais metais dever aumentar de 30 a 50%, e, em 2030, as demandas por ao e por cobre devero aumentar 90% e 60%, respectivamente, sempre considerando como base a demanda de 2010 102 . A mola propulsora desse movimento continuar sendo a China, a participao dela no consumo mundial de metais dever atingir de 40 a 50% em 2020 103 . Os preos dos metais, prev o Banco Mundial, devero manter-se em patamares elevados at 2025, pelo menos 104 . preciso que o Brasil aumente a produo de minrios para atender elevao do consumo interno e tambm para beneficiar-se do crescimento da demanda internacional prevista para as prximas dcadas. Tendo em vista o longo perodo necessrio de maturao dos investimentos em minerao, as condies para viabilizao desses investimentos devem ser criadas desde j.

4 O PL N 5.807, DE 2013
A Exposio de Motivos n 25, de 2013, de autoria conjunta do MME/AGU/MF/MP 105 , que, neste texto, ser designada Exposio de Motivos, foi enviada conjuntamente com o PL ao Congresso Nacional. A mensagem classifica as mudanas propostas como indispensveis para o desenvolvimento contnuo, estvel e sustentvel dos investimentos e da produo desse importante segmento da nossa economia, que responde por aproximadamente 4% do Produto Interno Bruto PIB 106 .
101 102 103 104 105

106

Instituto Brasileiro de Minerao (2013a). Lee et al. (2012). Donald; Aldaz-Carrol (2011). Banco Mundial (2013). Ministrio de Minas e Energia / Advocacia-Geral da Unio / Ministrio da Fazenda / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Presidncia da Repblica (2013b).

42

Mais adiante, ainda na Exposio de Motivos, realado o atendimento ao interesse nacional, previsto na CF, como requisito da atividade de minerao:
Essas consideraes acerca do Novo Marco Regulatrio para a minerao brasileira revelam, em sntese, que a proposta expressa a preocupao com a segurana jurdica dos direitos concedidos, condio imprescindvel para a atrao dos investimentos e para a plenitude do seu processo regulatrio, resguardando o interesse nacional no aproveitamento desses bens que pertencem Unio (grifo nosso).

possvel depreender da Exposio de Motivos, a tenso subjacente proposio legislativa e, certamente, se far sentir nos debates no Congresso Nacional: de um lado, a necessidade de criar condies, leia-se retorno adequado e segurana jurdica, para atrair investimentos para o setor mineral; do outro, a busca do Estado e da sociedade por um quinho maior da renda resultante do aproveitamento econmico dos recursos minerais, definidos constitucionalmente como patrimnio da Unio e, no se pode esquecer, esgotveis por natureza. Essa tenso, contudo, no implica, necessariamente, a impossibilidade de encontrar solues de compromisso. H forte razo para que se busquem posies equilibradas, pois qualquer soluo com benefcios unilaterais no se sustentar por longo tempo. Ao fim e ao cabo, mineradoras, Estado e sociedade tm interesse em que os empreendimentos mineiros sejam bem sucedidos. Um segundo eixo de tenso na atividade minerria, identificado por Williams (2012), ocorre entre o plano nacional, responsvel pelas leis que regem a minerao, e o plano local, onde a minerao provoca os maiores impactos107 . Essa tenso, cuja importncia no pode ser menosprezada, repercute na distribuio dos resultados da explorao mineral entre os entes federados no Brasil, como se l na Exposio de Motivos:
Entendendo que justo o atual critrio de considerar o municpio minerador o principal beneficirio dos recursos da CFEM 108 e tendo em vista os impactos econmicos que a atividade gera, a proposta de que a distribuio dos seus recursos permanea da forma vigente.

Modificar o marco regulatrio da minerao no um desafio enfrentado exclusivamente pelo Brasil. Longe disso: entre 1985 e 2005, mais de uma centena de pases, motivados pelo desejo de atrair mais investimentos ou pela preocupao com a diviso dos resultados da atividade mineradora, realizaram mudanas importantes em suas leis minerrias 109 .

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109

A Lei Kandir pode ser vista como um caso de conflito entre os interesses macroeconmicos nacionais e os interesses estaduais e municipais dos entes federativas com atividades mineradoras voltadas para a exportao. A Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) corresponde aos royalties da minerao, conforme previso do 1 do art. 20 da CF. Mitchel (2009). 43

Essa tendncia permanece presente, principalmente no sentido de maior apropriao do resultado da atividade mineradora pelo Estado. Os elevados preos das commodities minerais nos anos 2000, principalmente entre 2005 e 2008, despertaram a ateno dos pases produtores e das comunidades locais para a renda mineral. Estudo recente aponta o nacionalismo dos recursos naturais como o maior risco para os negcios no setor de minas e de metalurgia no binio 2012-2013 110 . Trata-se de um movimento caracterizado por mudanas nas leis minerrias com o propsito de elevar impostos e royalties, obrigar ao beneficiamento local dos minrios extrados, restringir as exportaes de minrio bruto e forar a participao do Estado nos empreendimentos. Registra-se que cerca de trinta pases adotaram pelo menos uma dessas prticas no perodo entre 2008 e 2012 111 . O setor mineral, entretanto, comea a perder a pujana dos anos 2000. A economia chinesa desacelera, afastando a crena de que o setor mineral avanaria sempre a passos largos 112 . Agindo tambm como obstculo ao crescimento do setor mineral h a reduo da torrente de dinheiro fcil e barato que circulava pelo mercado financeiro global. As novas condies econmicas aguaram a sensibilidade ao risco dos investidores. Como consequncia, as grandes mineradoras tornaram-se mais seletivas na escolha dos projetos a serem desenvolvidos 113 . Investimentos em empreendimentos antigos para reduo dos custos de produo ou em projetos novos com maior perspectiva de rentabilidade so priorizados em detrimento daqueles que simplesmente levem ao aumento da produo a qualquer custo. Alm disso, minguou o capital de risco disponvel para as novas mineradoras, as chamadas junior companies, empresas de pequeno porte dedicadas, principalmente, explorao mineral. Essas empresas, de posse do ttulo minerrio ou de algum conhecimento geolgico de uma determinada rea, buscam na bolsa de valores o capital de risco para a realizao da pesquisa mineral. Comprovado o potencial comercial da rea, as junior companies podem tentar levantar mais capital de risco para desenvolv-la ou, ento, vend-la para uma companhia de maior porte. Essas empresas tiveram papel importante no dinamismo apresentado pelo setor mineral nos anos 2000. A menor disponibilidade de recursos, associada maior seletividade dos investidores, tende a refrear a poltica de nacionalismo de recursos naturais 114 .
110 111 112

113

114

Ernst & Young (2012). Ernst & Young (2013). A voracidade da economia chinesa por matrias-primas foi a principal responsvel pelo aumento das cotaes das commodities minerais nos anos 2000 e, mais, recuperou essas cotaes para patamares relativamente elevados mesmo aps um primeiro abalo decorrente da crise financeira global de 2008. Na Austrlia pas em que a minerao respondeu por 13% do PIB e 60% das exportaes no ano fiscal 2011-2012 , projetos de minerao, representando investimentos no valor de cerca de US$ 138 bilhes, foram postergados, cancelados ou reavaliados entre 2012 e 2013 (CRUST, 2013, p.2). Ernst & Young (2013).

44

A inflexo de expectativas no indita, pois o setor mineral caracterizado pelo comportamento cclico 115 . Perodos de grande crescimento alternam-se com perodos de estagnao, e as leis minerrias buscam acompanhar esse movimento 116 . Porm, h sempre o risco de leis minerrias dessincronizadas dos ciclos do setor agravarem os efeitos da estagnao ou coibirem o completo proveito dos ciclos de expanso. Contudo, embora a anlise das alteraes nas leis minerrias dos diversos pases possa apontar grandes tendncias, importante ter em mente que o conjunto de mudanas introduzidas em cada pas nico, fruto no s do cenrio global, mas tambm da composio particular e complexa de fatores geolgicos, polticos, econmicos e sociais de cada pas. E o Brasil no exceo. O novo marco regulatrio da minerao, cuja gestao iniciou-se em meados da dcada de 2000, resulta da confluncia de condicionantes internos e globais. Decerto, a percepo de que o Estado no estava sendo adequadamente beneficiado pelo crescimento acelerado da renda mineral na dcada de 2000 foi um motivador importante para a alterao das leis minerrias. Diferentemente de outros setores econmicos, a minerao transformou-se em alvo da ateno do Governo no por seus problemas, mas por seu sucesso. Mas essa no foi a nica razo. Percebe-se tambm, na formulao do novo marco regulatrio, a manifestao da linha de pensamento, prevalecente na rea econmica do Governo, de que o Estado deve intervir na atividade econmica, j que o mercado no capaz de evitar as crises recorrentes do capitalismo. Essa linha de pensamento, fortalecida pela crise financeira global de 2008, prega maior intervencionismo 117 do Estado na economia e at a determinao dos caminhos que a economia deve trilhar para crescer 118 . No entanto, constitucionalmente, a livre iniciativa uma das bases da ordem econmica (caput, art. 170). Cabe ao Estado o papel de agente normativo e regulador da

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116 117

118

So ciclos de longo prazo, ou superciclos, no devem ser confundidos com as variaes de curto prazo que se superpem a eles. Para os metais, Erten e Ocampo identificaram quatro superciclos: 1885-1921, 1921-1945, 1945-1999 e o quarto ciclo, iniciado em 1999, ainda est em andamento. A cada ciclo, a mdia dos preos reais dos metais foi mais baixa do que a do ciclo anterior, indicando a tendncia de queda do preo dos metais ao longo do sc. XX. A baixa histrica dos preos dos metais ocorreu na dcada de 1990. O quarto superciclo iniciou-se com o aumento das cotaes dos metais na dcada de 2000 (ERTEN; OCAMPO, 2012). Williams (2012). No se fala aqui do intervencionismo em oposio ao liberalismo clssico, em que o Estado mero espectador da atividade econmica. Mesmo porque, o art. 174 da CF deu ao Estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econmica. Nesse contexto, a polmica gira em torno do grau de intervencionismo estatal. Considerando o mercado como instrumento de seleo das escolhas mais eficientes, o intervencionismo estatal que sufoca o mercado diminui a eficincia da economia. Sobre a dicotomia intervencionismo e liberalismo (ARANHA, 1997). Outra manifestao dessa linha de pensamento econmico foi a escolha dos chamados campees nacionais, grupos econmicos de determinados setores que receberam do BNDES grandes aportes de capital subsidiado para se tornarem competitivos e ganharem escala global (FURTADO, 2002). 45

atividade econmica e, na forma da lei, exercer as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento (caput, art. 174). A atuao do Estado na seara econmica encontra limites claros na CF. A execuo direta da atividade econmica pelo Estado s permitida nos casos previstos constitucionalmente ou, ento, quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (caput do art. 173). Mesmo a funo de planejamento por parte do Estado ressalvada, no citado art. 174, pois de natureza meramente indicativa para o setor privado. Entretanto, a regulao do setor mineral encontra respaldo constitucional no apenas na atribuio ao Estado do papel de agente normativo e regulador da atividade econmica, mas tambm no dispositivo que estabelece serem os recursos minerais patrimnio da Unio (CF, art. 20, IX). Assim sendo, o poder de interveno da Unio nas atividades de aproveitamento desses recursos maior do que em outras atividades econmicas. O cerne da questo, todavia, est na intensidade da interveno estatal que constitucionalmente aplicvel minerao. Afinal, a atividade de minerao com as excees do petrleo e gs natural e dos minerais nucleares no monoplio da Unio. Tampouco se pode equiparar a atividade de minerao a um servio pblico. Como j se registrou, os recursos minerais so bens pblicos, mais especificamente, bens pblicos da Unio, nos termos do inciso IX do art. 20 da CF. Dessa maneira, sua explorao no constitui servio pblico, em sentido estrito, mas sim atividade de carter estratgico no mbito da ordem econmica (art. 176 da CF), cumulada com a autorizao (lato sensu) para a explorao comercial de bem pblico. Alm disso, no se pode descuidar do efeito prtico da regulao sobre a atividade regulada. A regulao pelo Estado desejvel, mas no constitui, por si s, garantia do bom andamento da minerao. Setores de infraestrutura, como portos, aeroportos, ferrovias e rodovias possuem agncias reguladoras, mas hoje constituem um dos principais gargalos para o desenvolvimento e contribuem significativamente para o chamado custo Brasil 119 . Infelizmente, h motivos para temer que a criao da Agncia Nacional de Minerao (ANM) leve ao aumento da burocracia, fator que tem sido um empecilho para o desenvolvimento das atividades produtivas. Nesse aspecto, inclusive, o Brasil pode ser considerado o pior pas do mundo 120 . verdade que a pssima qualidade da infraestrutura no Brasil no pode ser diretamente atribuda regulao, e sim falta de investimentos. O Brasil, em 2011, investiu apenas 2,1% do PIB em infraestrutura, muito menos do que a China (13,4%),
119

120

Estudo recente apontou que, em matria de qualidade da infraestrutura, entre 144 pases avaliados, o Brasil o 134 em aeroportos, 135 em portos, 100 em ferrovias e 123 em rodovias (SCHWAB, 2012). Em termos de nus provocado pela regulamentao governamental, o Brasil ficou em 144 entre os 144 pases avaliados (SCHWAB, 2012).

46

sempre um caso parte, mas tambm menos do que outros pases da Amrica do Sul, como Chile (6,2%) e Colmbia (5,8%) 121 . O Estado brasileiro perdeu a capacidade de investir, pelo menos na intensidade de que o Pas necessita, desde meados da dcada de 1970. Sendo assim, o investimento privado tornou-se imprescindvel para que o Brasil retome a trajetria de crescimento sustentvel. Como, na economia globalizada, existem muito mais projetos do que recursos para investimentos, o investidor deve ser cortejado com boas oportunidades, algo que o Governo brasileiro s agora est aprendendo no processo de licitao de concesses no setor de transportes. No diferente na minerao. Qualquer que seja o modelo regulatrio adotado, fundamental manter a atratividade do setor para os investimentos. Se as jazidas possuem rigidez locacional, com o capital ocorre justamente o inverso: ele percorre o mundo na velocidade das comunicaes digitais. Os investimentos previstos de US$ 75 bilhes no setor mineral entre 2012 e 2016, so, sem dvida, valor considervel: representam duas vezes o investimento orado para o trem de alta velocidade Rio-So Paulo-Campinas. Ainda assim, esto abaixo do potencial da minerao no Pas. O Chile, por exemplo, pas cuja extenso territorial dez vezes menor que a do Brasil, estima receber, at 2021, US$ 112,6 bilhes de investimentos na minerao, sendo US$ 61 bilhes de origem externa 122 . A seguir, sero analisadas as principais propostas do PL para o setor mineral, agrupadas em trs grandes tpicos:
i. ii. iii. Governana Pblica do Setor Mineral; Outorga de Ttulos Minerrios; e Royalties da Minerao.

4.1 A GOVERNANA PBLICA DO SETOR MINERAL

O escopo do novo marco regulatrio da minerao definido por excluso (art. 57). No sero por ele regidos os seguintes segmentos da minerao: os recursos minerais citados pelo art. 177 da CF como monoplio da Unio os minerais nucleares, petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; os fsseis que comprovadamente sejam de interesse cientfico e raro; a minerao em terras indgenas; e a lavra garimpeira. Assim, depreende-se que todas as outras substncias minerais sero abrangidas pelo novo marco regulatrio, inclusive as guas minerais em lavra e guas subterrneas, cujo tratamento legal o atual Cdigo de Minerao remete para legislao especfica.

121 122

Savaris, Vinagre, Magalhes (2013). Instituto Brasileiro de Minerao (2013b). 47

A importncia da minerao realada no caput do art. 1 do PL, que tambm define as diretrizes fundamentais da atividade:
Art. 1 O aproveitamento dos recursos minerais atividade de utilidade pblica e de interesse nacional e ocorrer conforme as seguintes diretrizes: I incentivo produo nacional e ao desenvolvimento da indstria mineral; II estmulo concorrncia e participao do setor privado na atividade de minerao; III fomento pesquisa, inovao e agregao de valor na atividade de minerao; IV cooperao entre os entes federados; V compromisso com o desenvolvimento sustentvel e com a recuperao dos danos ambientais causados pela atividade de minerao; e VI proteo sade e segurana do trabalho.

O caput do art. 1 do PL, ao caracterizar a minerao como atividade de utilidade pblica e de interesse nacional, repete a alnea f do art. 5 do Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941, e o 1 do art. 176 da CF, respectivamente. Essa caracterizao justifica o maior cuidado do poder pblico para com a minerao, bem como o tratamento preferencial dado quando h interferncia com outras atividades econmicas. Fica permitida, inclusive, a declarao de utilidade pblica para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa das reas necessrias atividade de minerao (inciso VIII do art. 23). Essa possibilidade compreensvel quando se considera a rigidez locacional da minerao. O tratamento preferencial dado minerao no significa, contudo, que ela deva ser feita a qualquer custo. Tanto o atual Cdigo de Minerao como o PL preveem a no execuo de empreendimento mineiro que se mostre excessivamente custoso em razo dos impactos que poder causar em outros bens tutelados pelo ordenamento jurdico, como pode ser visto na Tabela 9. Tabela 9: Revogao de Direito Minerrio em Prol do Interesse Nacional
Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967
Art. 42. A autorizao ser recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem pblico ou comprometer interesses que superem a utilidade da explorao industrial, a juzo do Governo. Neste ltimo caso, o pesquisador ter direito de receber do Governo a indenizao das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatrio.

PL n 5.807, de 2013
Art. 20. Em caso de relevante interesse nacional, mediante ato motivado e assegurada a ampla defesa, o poder concedente poder suspender ou revogar as concesses e autorizaes de direitos minerrios. Pargrafo nico. Revogado o direito minerrio, seu titular ser indenizado em valor equivalente ao investimento comprovadamente realizado e no depreciado ou amortizado.

importante frisar que o interesse nacional, invocado no PL, no se confunde com o interesse governamental. O interesse nacional o interesse da generalidade dos habitantes de um pas e, assim, contrape-se aos interesses particulares ou de
48

grupos 123 , inclusive daqueles que estejam exercendo o poder poltico. A traduo do interesse nacional para situaes concretas pode se mostrar complexa e servir de pretexto para decises arbitrrias. Nessas ocasies, o ordenamento jurdico define as balizas para atuao dos governos e traz os instrumentos necessrios para combater os abusos de poder. No caso especfico da minerao, as diretrizes para a atividade, elencadas nos incisos do art. 1, so critrios que permitiriam valorar os empreendimentos mineiros quanto ao atendimento do interesse nacional. Com o intuito de realar o papel do Estado na atividade de minerao, o PL introduziu modificaes importantes em termos de governana pblica, propondo regulao setorial muito prxima do setor de petrleo e gs natural. incerto que o modelo de regulao do setor de petrleo e gs, que produz apenas dois tipos de substncia muitas vezes encontradas associadas possa ser facilmente transplantado para o setor mineral, que produz mais de setenta substncias minerais no Brasil e muito mais heterogneo. Interessante notar que, apesar da semelhana estrutural, o novo marco regulatrio da minerao fruto de uma linha de pensamento diversa da que prevaleceu quando da regulao do setor de petrleo e gs natural. O marco regulatrio do setor de petrleo e gs natural veio no bojo de uma poltica econmica de matriz neoliberal, que visava reduo do tamanho do Estado principalmente no tocante atuao direta na atividade econmica , e que, com muito sucesso, flexibilizou o monoplio estatal no setor. J a regulao proposta para o setor mineral aumenta o tamanho do Estado, menos pela execuo direta da atividade econmica 124 e mais pelo intervencionismo aplicado a um setor antes guiado preponderantemente pelas decises privadas. Com o objetivo de dar respaldo jurdico ao aumento do controle e da atuao discricionria do Estado na minerao, o PL, de forma semelhante ao que ocorre nos servios pblicos 125 , fortalece a figura do poder concedente ao qual foi reservado captulo especfico 126 , e amplia suas atribuies, conforme apresentadas a seguir:

123 124

125

126

Bobbio, Matteucci, Pasquino (2002, p. 642). O aumento da participao da CPRM nas atividades de prospeco e pesquisa mineral diminuir, pelo menos em parte, o campo de atuao das empresas privadas, como se ver adiante. CPRM o nome advindo da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais, empresa de economia mista, vinculada ao MME, criada em 1969, que deu origem ao atual Servio Geolgico do Brasil. A CPRM foi transformada em empresa pblica pela Lei n 8.970, de 28 de dezembro de 1994. No exatamente igual porque, nos servios pblicos, cabe Unio a titularidade da atividade (publicatio), e, no setor mineral, cabe Unio a titularidade dos bens, isto , dos recursos minerais. A nova Lei dos Portos tambm traz captulo especfico sobre o poder concedente (Captulo III, art. 16). 49

Art. 23. Compete ao poder concedente: I estabelecer as polticas de planejamento setorial e determinar a realizao de pesquisa mineral pela CPRM; II definir as diretrizes para as licitaes e as chamadas pblicas previstas nesta Lei; III celebrar os contratos de concesso de direitos minerrios; IV expedir as autorizaes de explorao de recursos minerais; V declarar a caducidade dos direitos minerrios; VI estabelecer diretrizes quanto obteno e transferncia de concesses e autorizaes, com vistas a promover a concorrncia entre os agentes; VII autorizar previamente a cesso dos direitos minerrios e a transferncia do controle societrio direto ou indireto do titular dos direitos minerrios; VIII declarar a utilidade pblica para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa das reas necessrias atividade de minerao, frustrada a negociao do minerador com o proprietrio do solo; IX estabelecer as condies para o aproveitamento dos minrios destinados realizao de obras de responsabilidade do Poder Pblico, na forma do art. 5; e X regulamentar o compartilhamento de informaes sobre a atividade de minerao entre rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico. As competncias previstas nos incisos III, IV, V, VII e VIII do caput podero ser delegadas Agncia Nacional de Minerao ANM.

No entanto, diferentemente do que ocorre na Lei das Concesses de Servios Pblicos, o PL no explicita ser a Unio o poder concedente 127 , e nem determina qual rgo exercer as suas atribuies 128 . O PL autoriza apenas que determinadas atribuies do poder concedente incisos III, IV, V, VII e VIII do caput do art. 23 possam ser delegadas ANM (pargrafo nico do art. 23).

127

128

A Lei n 8.937, de 13 de fevereiro de 1995, a chamada Lei das Concesses de Servios Pblicos, em seu art. 2, aponta o poder concedente: Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: I poder concedente: a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso; Nesse aspecto, o PL aproxima-se da nova Lei dos Portos, Lei n 12.815, de 5 de junho de 2013. Apenas na regulamentao da Lei dos Portos, dada pelo Decreto n 8.033, de 27 de junho de 2013, estabeleceu-se que o poder concedente ser exercido por intermdio da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica. Tambm nas prorrogaes das concesses do setor eltrico realizadas de acordo com a Medida Provisria n 579, de 11 de setembro de 2012, o poder concedente foi atribudo ao MME pelo Decreto n 7.805, de 14 de setembro de 2012: Art. 17. No Setor Eltrico, o poder concedente representado pelo Ministrio de Minas e Energia para os fins do disposto na Medida Provisria n 579, de 2012, e neste Decreto.

50

O maior papel do Estado justifica-se, segundo alega o MME, porque o atual Cdigo de Minerao transformou a outorga de direitos minerrios em ato vinculado do poder pblico: uma vez cumpridas as diversas exigncias burocrticas, o requerente tem direito autorizao de pesquisa 129 . O Governo deseja dotar o poder concedente de maior grau de discricionariedade no processo de outorga de ttulos minerrios. Com as novidades introduzidas pelo PL, o poder concedente poder, por exemplo, determinar requisitos de habilitao tcnica, jurdica, econmico-financeira e fiscal para a outorga de direitos minerrios (inciso VII do 1 do art. 10) e, at mesmo, estabelecer restries, limites ou condies para a participao de empresas ou grupos empresariais nas disputas por direitos minerrios (art. 13). O empenho em reforar o papel de controle do Estado sobre a atividade de minerao to grande que a expresso poder concedente utilizada vinte e trs vezes no texto do PL. Com o propsito de tornar mais eficaz a governana pblica do setor mineral, o PL apresenta, alm do fortalecimento do poder concedente, trs inovaes principais:
i. a criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral (CNPM), rgo de assessoramento da Presidncia da Repblica na formulao de polticas para o setor mineral (art. 22); a extino do DNPM e criao de uma agncia reguladora, a ANM, autarquia responsvel pela regulao, gesto das informaes e fiscalizao do setor mineral (arts. 24 a 34) 130 ; e o aumento das atribuies da CPRM, empresa pblica que enfatizar a prospeco e pesquisa mineral (art. 49).

ii.

iii.

Na Figura 6, so apresentadas a estrutura de governana vigente ( esquerda) e a proposta pelo PL ( direita). O CNPM segue o modelo do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), criado pela Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997. Ser rgo consultivo, vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia (caput do art. 22). Suas funes so eminentemente de carter estratgico. A composio e a forma de funcionamento do CNPM sero definidas por ato do Poder Executivo federal (pargrafo nico do art. 22).

129 130

Brasil (2013). A deciso de criar a ANM mediante um projeto de lei que trata de assuntos diversos no se harmoniza com o inciso XIX do art. 37 da CF, que dispe: somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; (grifo nosso) 51

Figura 6: Estrutura da governana no setor mineral: a) atual e b) prevista no PL.

Presidncia da Repblica

CNPM

Presidncia da Repblica

Ministrio de Minas e Energia

Ministrio de Minas e Energia

DNPM

CPRM

ANM

CPRM

a)

b)

Se prevalecer composio semelhante do CNPE, em que a participao da sociedade e do setor produtivo so mnimas so onze representantes do Poder Executivo federal, um representante dos Estados e do Distrito Federal, um representante da sociedade civil e um representante da universidade 131 pouco provvel que o CNPM v alm de ratificar posies do Governo. Sua principal funo, provavelmente, ser a de harmonizar intragoverno as decises sobre a minerao com repercusses interministeriais. As atribuies do CNPM so as de propor ao Presidente da Repblica:
Art. 23. ................................................................................................. I diretrizes para o planejamento da atividade de minerao, assegurando o suprimento de bens minerais s geraes atuais e futuras, de forma sustentvel; II diretrizes para o estmulo pesquisa e inovao na atividade de minerao; III iniciativas destinadas a promover a agregao de valor na cadeia produtiva nacional dos bens minerais; IV diretrizes para a cooperao entre os rgos e as entidades atuantes na atividade de minerao; V diretrizes para a realizao de pesquisa mineral pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM; VI diretrizes para a fixao de ndices de contedo local a serem observados nas licitaes, concesses e autorizaes de direitos minerrios; VII diretrizes para o melhor aproveitamento de minerais fertilizantes de aplicao na agricultura; VIII diretrizes para o aproveitamento de recursos minerais no caso de sua ocorrncia associada a minerais nucleares;
131

Decreto n 3.520, de 21 de junho de 2000.

52

IX reas nas quais a concesso de direitos minerrios ser precedida de licitao; e X definio das rodadas de licitao de concesso. ................................................................................................................

No est claro se a criao do CNPM representa esvaziamento do MME. Por um lado, algumas atribuies do CNPM, relacionadas ao planejamento estratgico da minerao, so hoje competncia do MME. Por outro, o Ministro de Estado de Minas e Energia exercer a presidncia do Conselho. Alm disso, como esse colegiado no possuir corpo tcnico prprio, suas proposies resultaro de estudos realizados no mbito do MME. Entre as atribuies do CNPM, duas permitem identificar o vis de nacionalismo de recursos naturais presente no novo marco regulatrio da minerao: a proposio de iniciativas destinadas a promover a agregao de valor na cadeia produtiva nacional dos bens minerais e a proposio de diretrizes para a fixao de ndices de contedo local a serem observados nas licitaes, concesses e autorizaes de direitos minerrios (incisos III e VI do caput do art. 22). inteno do Governo utilizar o novo marco regulatrio da minerao para fazer com que o processamento dos minrios ocorra no Brasil. O bem primrio passaria a ser transformado no Pas para a obteno de produtos com maior valor agregado. Dessa forma, haveria gerao de mais empregos e renda para os brasileiros. Trata-se de iniciativa estratgica em prol do desenvolvimento, mas exigir extremo cuidado na sua conduo para que no traga o pior de dois mundos: o desestmulo minerao sem o desenvolvimento da cadeia produtiva. Medidas simplistas, que desconsiderem as especificidades do setor mineral e da economia brasileira, baseadas mais em imposies do que em incentivos, no so o melhor caminho. A minerao requer conhecimento altamente especializado, e as empresas mineradoras, no geral, se dedicam exclusivamente sua atividade fim e no possuem a expertise, o interesse e a estrutura empresarial necessrias para a verticalizao. Alm disso, ser competitivo na produo de bens primrios no significa, necessariamente, ser competitivo como produtor de bens industrializados. Para agregar valor ao minrio necessrio mais capital, tecnologia, mo de obra qualificada, energia, infraestrutura, entre outros fatores, que agregam valor aos produtos, mas tambm custos. O minrio de ferro, por exemplo, que o principal produto mineral brasileiro, corresponde a menos de 20% do custo final do ao. O Brasil o pas mais competitivo
53

na produo de minrio de ferro, mas, infelizmente, perde competitividade na produo de ao, principalmente diante da China. Como resultado, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Usiminas e a Gerdau, os maiores grupos empresariais do setor siderrgico brasileiro, realizam investimentos significativos na produo de minrio de ferro no s para atender as suas necessidades, mas principalmente para exportao 132 . a verticalizao, mas de cima para baixo e no de baixo para cima, como almeja o Governo. As decises empresariais tm de fazer sentido econmico, e o Governo deve ser muito cuidadoso para no intervir no setor mineral com polticas voluntaristas dissociadas da realidade econmica e, assim, afugentar investidores. Alm disso, o Governo no deve se esquecer de que no onipotente: existem variveis importantes dos setores da minerao e da metalurgia, como o mercado internacional, sobre as quais ele no tem controle. A concretude dos fatos mostra que o adensamento da cadeia produtiva da minerao muito mais matria de poltica industrial do que de regulao minerria. As polticas de contedo local, como as introduzidas pelo PL, tambm devem ser geridas com prudncia, de forma a no criar reserva de mercado para fornecedores locais ineficientes, que, ofertando produtos e servios caros e/ou de menor qualidade, apenas aumentariam o custo do setor mineral e diminuiriam a sua competitividade, sem provocar, de modo sustentvel, o transbordamento da renda mineral para outros setores da economia. Voltando s atribuies do CNPM, duas destacam-se pelo impacto que podem ter na atividade minerria: a proposio ao Poder Executivo federal das reas nas quais a concesso para a atividade mineral ser precedida de licitao e a proposio das substncias minerais cujo aproveitamento dar-se- por meio de autorizao, processo mais simplificado do que a concesso ( 1 e 4 do art. 4, respectivamente). Na seo sobre outorga dos ttulos minerrios, esses aspectos ficaro mais claros. Para finalizar a anlise sobre o CNPM, registre-se que o PL deveria trazer artigo inserindo o Conselho na Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
132

Outro exemplo que pode ser citado o da indstria de alumnio. Aps a reduo de produo de alumnio primrio nas empresas Alcoa, Novelis e Valesul, o Brasil se tornou importador lquido do metal, o que no acontecia desde meados dos anos 1980 (ALONSO; RIBEIRO, 2013). A transformao da bauxita em alumnio consome grande quantidade de energia eltrica, e as tarifas desse insumo no Brasil so muito altas quando comparadas com as de outros pases, mesmo aps a reduo trazida pela Lei n 12.783, de 11 de janeiro de 2013. De acordo com o Presidente da Alcoa, Franklin Feder: No mundo, a energia eltrica representa cerca de um quarto do custo [do alumnio], mas no Brasil esse custo de 40% (PEDUZZI, 2013).

54

Com relao ANM, que substituir o DNPM, sua concepo segue a forma da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), criada pela Lei n 9.478, de 1997. A ANM ser rgo integrante da administrao pblica federal indireta, submetida a regime autrquico especial e vinculada ao MME. A despeito de sua estruturao como agncia reguladora, a ANM, ao que parece, ser alada, alm da posio de ente regulador, que zela pelo equilbrio e pela higidez do mercado, posio de ente responsvel pela implementao das polticas industriais do setor mineral. A opo pelo dirigismo do setor mineral mediante ao da ANM, com vis pelo nacionalismo de recursos naturais, fica explcita na Exposio de Motivos:
O exerccio dessas funes por meio da ANM ter o propsito de fortalecer a eficincia da ao do Estado no desenvolvimento da indstria da minerao, por meio da instituio de regras e normas regulatrias que induzam ao melhor aproveitamento dos recursos naturais, de forma sustentvel, estimulando a competitividade entre os agentes e promovendo o maior grau de agregao de valor ao produto mineral (grifos nossos).

A Tabela 10 compara as atribuies do DNPM e as da ANM 133 . Tabela 10: Comparao entre as atribuies do DNPM e as da ANM
DNPM Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994
Art. 3 A autarquia DNPM ter como finalidade promover o planejamento e o fomento da explorao e do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o territrio nacional, na forma do que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de guas Minerais, os respectivos regulamentos e a legislao que os complementa, competindo-lhe, em especial: IV formular e propor diretrizes para a orientao da poltica mineral; V fomentar a produo mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais; VIII implantar e gerenciar bancos de dados para subsidiar as aes de poltica mineral necessrias ao planejamento governamental;

ANM PL n 5.807, de 2013

Art. 25. A ANM ter como finalidade promover a regulao, a gesto de informaes e a fiscalizao do aproveitamento dos recursos minerais no Pas, competindo-lhe:

I implementar, em sua esfera de atribuies, a poltica nacional para as atividades de minerao; II estabelecer normas e padres para o aproveitamento dos recursos minerais e fazer cumprir as melhores prticas da indstria de minerao; III prestar apoio tcnico ao Conselho Nacional de Poltica Mineral CNPM e ao poder concedente;

133

Sob o ponto de vista funcional-institucional, as agncias reguladoras desempenham quatro tarefas normativas: a) regulao tcnica; b) regulao econmica; c) regulao de acesso ao mercado; d) proteo da concorrncia. Ao se analisar o Projeto, depreende-se de seu art. 25 que as atribuies da ANM abrangem essas quatro finalidades. 55

DNPM Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994

I promover a outorga, ou prop-la autoridade competente, quando for o caso, dos ttulos minerrios relativos explorao e ao aproveitamento dos recursos minerais, e expedir os demais atos referentes execuo da legislao minerria;

ANM PL n 5.807, de 2013

IV promover as licitaes e as chamadas pblicas previstas nesta Lei; V gerir os contratos de concesso e as autorizaes de explorao de recursos minerais; VI estabelecer os requisitos tcnicos, jurdicos, financeiros e econmicos a serem atendidos pelos interessados para obteno de autorizao ou concesso, observadas as diretrizes do poder concedente; VII estabelecer restries, limites ou condies para as empresas, grupos empresariais e acionistas quanto obteno e transferncia de autorizaes e concesses, com vistas a promover a concorrncia entre os agentes, observadas as diretrizes do poder concedente; VIII regular e autorizar a execuo de servios de geologia e geofsica aplicados atividade de minerao, visando ao levantamento de dados tcnicos destinados comercializao, em bases no exclusivas; IX estabelecer os requisitos para a elaborao do programa exploratrio mnimo a ser ofertado no procedimento licitatrio de direitos minerrios, e definir o investimento mnimo de acordo com a natureza e a complexidade dos trabalhos de pesquisa, segundo as melhores prticas da indstria da minerao; X estabelecer os requisitos e procedimentos para a aprovao e aprovar o relatrio final de avaliao da descoberta de jazidas minerais; XI estabelecer os requisitos e procedimentos para aprovao e aprovar o relatrio de comercialidade; XII requisitar, guardar e administrar os dados e informaes sobre as atividades de pesquisa e lavra produzidos por titulares de concesses ou de autorizaes, inclusive as informaes relativas s operaes de produo, importao, exportao, beneficiamento, transporte e armazenagem; XIII consolidar as informaes estatsticas da indstria mineral fornecidas pelas empresas, cabendo-lhe a sua divulgao peridica, em prazo no superior a um ano; XIV emitir o Certificado do Processo de Kimberley, de que trata a Lei n 10.743, de 9 de outubro de 2003;

II coordenar, sistematizar e integrar os dados geolgicos dos depsitos minerais, promovendo a elaborao de textos, cartas e mapas geolgicos para divulgao;

III acompanhar, analisar e divulgar o desempenho da economia mineral brasileira e internacional, mantendo servios de estatstica da produo e do comrcio de bens minerais;

VI fiscalizar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a comercializao dos bens minerais, podendo realizar vistorias, autuar infratores e impor as sanes cabveis, na conformidade do disposto na legislao minerria;

XV- fiscalizar a atividade de minerao, podendo realizar vistorias, autuar infratores, impor as sanes cabveis, e constituir e cobrar os crditos delas decorrentes; XVI apreender e promover o leilo de minrios, bem como dos bens e equipamentos, nos casos previstos em lei;

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DNPM Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994

IX baixar normas e exercer fiscalizao sobre a arrecadao da compensao financeira pela explorao de recursos minerais, de que trata o 1 do art. 20 da Constituio Federal;

ANM PL n 5.807, de 2013

XVII normatizar, fiscalizar e arrecadar os encargos financeiros do titular do direito minerrio e demais valores devidos ao Poder Pblico nos termos desta Lei, bem como constituir e cobrar os crditos deles decorrentes; XVIII normatizar, orientar e fiscalizar o aproveitamento dos fsseis que no sejam raros ou de interesse cientfico; XIX fiscalizar e arrecadar o pagamento pela ocupao ou reteno da rea para aproveitamento mineral, bem como constituir e cobrar os crditos delas decorrentes; XX mediar, conciliar e decidir os conflitos entre agentes da atividade de minerao; e XXI normatizar e reprimir as infraes legislao e aplicar as sanes cabveis, observado o disposto nesta Lei.

VII baixar normas, em carter complementar, e exercer fiscalizao sobre o controle ambiental, a higiene e a segurana das atividades de minerao, atuando em articulao com os demais rgos responsveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurana e sade ocupacional dos trabalhadores; X fomentar a pequena empresa de minerao; XI estabelecer as reas e as condies para o exerccio da garimpagem em forma individual ou associativa.

A comparao das atribuies da ANM com as do DNPM permite constatar:

a) A menor importncia relativa da ANM, tendo em vista que a formulao e proposio de diretrizes para a poltica mineral, hoje atribuio do DNPM, passar para o CNPM. A ANM ser apenas a executora dessas diretrizes (inciso I). b) O maior campo para atuao discricionria da ANM, no exerccio do poder concedente, com a nova sistemtica de outorga de ttulos minerrios, por licitao ou chamada pblica (incisos IV a VII, IX a XI). Destacam-se as atribuies da ANM de promoo de licitaes e de chamadas pblicas e de gesto dos contratos de concesso e das autorizaes de explorao de recursos minerais, nos moldes do que feito pela ANP no setor de petrleo e gs natural. c) O maior poder da ANM para requisio de dados referentes pesquisa e lavra (inciso XII), em consonncia com a introduo de dispositivo que determina que o acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as atividades de pesquisa e lavra parte integrante dos recursos minerais de titularidade da Unio (caput do art. 7). d) O reforo e a nfase nos instrumentos repressivos da ANM (incisos XV, XVI e XXI). e) A fiscalizao da atividade minerria e da arrecadao dos valores devidos ao Poder Pblico dela decorrentes, hoje atribuies do DNPM, passaro para a ANM (incisos XV, XVII e XIX).
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f) A excluso, nas atribuies da ANM, do agir em defesa do meio ambiente, da segurana e da sade ocupacional dos trabalhadores, apesar da proteo desses bens constar dos princpios da atividade de minerao (incisos V e VI do art. 1, respectivamente). g) A excluso, nas atribuies da ANM, do fomento pequena empresa de minerao. Inclusive queixa do setor produtivo que o fim da prioridade, com a atribuio de ttulos minerrios mediante certames, favorecer as empresas maiores e com mais recursos. Essa discusso ser retomada adiante. h) A no incluso, nas atribuies da ANM, do controle da lavra garimpeira. A Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989, cuja vigncia mantida, incumbe o DNPM desse papel.

A realizao de convnios com Estados, Distrito Federal e Municpios para a fiscalizao das atividades de minerao est prevista ( 2 do art. 25), consoante com o inciso XI do caput do art. 23 da CF, dispositivo que estabelece ser competncia comum dos entes federados a fiscalizao das atividades minerrias em seus territrios. Vale registrar, contudo, que o pargrafo nico do art. 23 da CF determina que a fixao de normas para cooperao entre os entes federados se dar por lei complementar 134 , e no por lei ordinria, tal como se prope no PL. O PL cria a Taxa de Fiscalizao (TF) pelo exerccio do poder de polcia da ANM na fiscalizao das atividades de minerao, mas cala sobre taxas de fiscalizao institudas por Estados ou Municpios, o que pode ensejar a mltipla taxao da fiscalizao sobre a minerao. Para evitar esse problema, poderia ser adotada soluo semelhante encontrada pela Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que, dispondo sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, autoriza o repasse de parcela da taxa de fiscalizao aos entes federados conveniados para desempenharem atividades de fiscalizao ambiental 135 .

134

135

O inciso IV do art. 1 do PL n 5.807, de 2013, estabelece como diretriz do novo marco regulatrio a cooperao entre os entes federativos. Como os recursos minerais constituem propriedade da Unio (CF, art. 20, IX, e art. 176), mas os Estados, Distrito Federal e Municpios fazem jus a participao no resultado da explorao, ou compensao financeira respectiva (CF, art. 20, 1), nada mais adequado que uma das diretrizes do aproveitamento mineral seja a cooperao entre os entes da federao. No se explica, contudo, como se dar essa cooperao. Alguns dispositivos indicam como se poder dar essa atuao conjunta. Por exemplo: o inciso X do art. 23 deixa implcito que os demais entes tero direito de acesso a algumas das informaes relativas atividade de minerao; e o citado 2 do art. 25, que permite ANM celebrar convnio com Estados, DF ou Municpios, para que esses entes promovam a fiscalizao das atividades de minerao. Art. 17-B. Fica instituda a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA, cujo fato gerador o exerccio regular do poder de polcia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama para controle e fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. ............................................................................................................................................................. Art. 17-Q. o Ibama autorizado a celebrar convnios com os Estados, os Municpios e o Distrito Federal para desempenharem atividades de fiscalizao ambiental, podendo repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA.

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Ainda sobre as atribuies da ANM, ressalte-se a promoo da concorrncia no setor mineral, mediante a imposio de limites ou condies para a obteno e a transferncia de autorizaes e concesses (inciso VII do caput do art. 25). A redao dada ao inciso muito aberta 136 , pois no estabelece qualquer parmetro de objetividade que guie a ANM na definio dos critrios que poderiam impedir uma empresa de disputar, por exemplo, uma licitao. Tamanha discricionariedade pode resultar em restries desarrazoadas competitividade. Tambm relativo proteo da concorrncia, h dispositivo que impe ANM comunicar ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) fato com indcio de infrao da ordem econmica ( 1 do art. 25). Em razo da criao da ANM, ser extinto o DNPM (caput do art. 52). Seu acervo e corpo funcional sero absorvidos pela ANM ( 1 do art. 55 e 1 do art. 53, respectivamente). Curiosamente, o DNPM ser extinto com a entrada em vigor da Lei (caput do art. 52), mas o Poder Executivo federal ter cento e oitenta dias, contados da data de publicao da Lei, para estruturar a ANM (caput do art. 55). Esse interregno pode ser extremamente danoso para o setor mineral, mormente quando se sabe que so protocolizados de vinte a trinta mil requerimentos de pesquisa por ano e dezenas de milhares de requerimentos de anos anteriores ainda aguardam a deciso do DNPM e do MME. De fato, a transio do DNPM para a ANM traz graves preocupaes para o setor mineral. No s pela questo do intervalo entre a extino do DNPM e a estruturao da ANM, mas porque a mudana no altera somente o status do rgo fiscalizador da minerao, mas todo o arcabouo legal do setor. Nesse contexto, h outras questes que podem contribuir para atrasar o pleno funcionamento da ANM e, consequentemente, paralisar o setor mineral por um longo perodo: i. ii. iii. iv. v. o aumento das atribuies previstas para a ANM em relao quelas hoje executadas pelo DNPM, em quantidade e, principalmente, em complexidade; a adequao da regulamentao do setor ao PL; a adequao dos antigos procedimentos e rotinas do DNPM ao PL; a preparao de ferramentas de informtica compatveis com os novos procedimentos e rotinas; e o treinamento dos servidores. H ainda o risco de judicializao, como ocorreu no setor de petrleo e gs natural, em razo da modificao do seu marco regulatrio.

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A redao do inciso VII mais aberta, at mesmo, do que a da CF, que, no 4 do art. 173, estabelece as bases de toda a legislao de proteo da ordem econmica contra prticas anticoncorrenciais: a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. 59

Como agravante, a Exposio de Motivos informa que a criao da ANM no ensejar aumento de despesas 137 porque ser aproveitada a estrutura funcional do DNPM. Ora, uma crtica recorrente ao DNPM que a autarquia no tem recursos humanos e materiais suficientes para cumprir com suas atribuies a contento, principalmente a fiscalizao 138 . Como, em razo das questes levantadas no pargrafo anterior, supor que esse mesmo quadro, transferido para a ANM, consiga desincumbirse plenamente de todas as novas atividades, mais numerosas e complexas 139 ? Sem os devidos investimentos e a adequao do quadro funcional, a ANM no ser exitosa em sua misso. Note-se que, embora os investimentos em minerao sejam de longo prazo, os investidores no podem esperar indefinidamente pelo ajuste do marco regulatrio e da ANM. Se o Brasil no estiver preparado para receber os investimentos, eles sero encaminhados para outros pases. Nesse cenrio, a perda de dinamismo da produo mineral brasileira se far sentir no mdio e longo prazo. Por fim, entre as alteraes introduzidas pelo PL na governana pblica do setor mineral, cinco atividades mediante modificao do art. 2 da Lei n 8.970, de 28 de dezembro de 1994 foram somadas s atuais atribuies da CPRM (art. 49):
Art. 2 A CPRM tem por objeto: ................................................................................................................ III elaborar estudos e pesquisas destinados a subsidiar o planejamento da atividade de minerao; IV desenvolver, apoiar e realizar estudos e pesquisas cientficas e tecnolgicas voltados para o aproveitamento dos recursos naturais no territrio nacional; V realizar pesquisas para identificar reas com potencial geolgico, obedecidas as polticas setoriais estabelecidas pelo poder concedente; ................................................................................................................ XI estudar, pesquisar e avaliar recursos minerais fora da plataforma continental; e XII implantar e gerir o sistema de informaes sobre geologia, recursos minerais continentais e marinhos, no mbito nacional. ................................................................................................................

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De acordo com informaes prestadas pelo Diretor de Planejamento e Desenvolvimento da Minerao, do DNPM, em audincia pblica realizada no dia 13/08/2013, na Cmara dos Deputados, o oramento do DNPM, em 2013, R$ 65.788.762,00, para custeio, e R$ 4.145.041,00 para investimento. O oramento, principalmente o de investimento, irrisrio diante das enormes atribuies do DNPM e da futura ANM. De acordo com informaes prestadas pelo Diretor de Gesto Administrativa, do DNPM, em audincia pblica realizada no dia 13/08/2013, na Cmara dos Deputados, o nmero de funcionrios, principalmente na atividade fim, muito pequeno para cumprir todas as atribuies do rgo, e, para agravar a situao, falta capacitao dos novos servidores. De acordo com informaes prestadas pelo Diretor de Gesto de Ttulos Minerrios, do DNPM, em audincia pblica realizada no dia 13/08/2013, na Cmara dos Deputados, existem hoje em tramitao 90.873 requisies relativas a ttulos minerrios. Elas esto sendo analisadas por 165 servidores. Ou seja, so 550 requisies para cada servidor.

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Entre as novas atribuies da CPRM, destaca-se a produo de informaes geolgicas que subsidiaro as diretrizes da poltica mineral brasileira (incisos III e V), entre elas, a seleo das reas que sero licitadas. Segundo o presidente da CPRM, os primeiros leiles poderiam ofertar reas cujos ttulos minerrios pertencem empresa 140 . So reservas de cobre e de nquel em Gois, de fosfato em Pernambuco e na Paraba, de caulim no Par, de ouro em Tocantins e de diamante na Bahia. Ainda segundo o presidente da CPRM, so jazidas bem caracterizadas e com viabilidade comercial garantida, cujo potencial geolgico conhecido pela empresa desde a dcada de 1980. Em que pese a espera por trinta anos, excessiva mesmo na minerao, a perspectiva de aproveitamento desses recursos minerais uma boa notcia. As empresas de pesquisa mineral queixam-se de que, em consequncia de disposies do novo marco regulatrio, principalmente o fim da prioridade e o estabelecimento da licitao prvia concesso, parte considervel de seu trabalho passar a ser realizado pela CPRM. Atualmente, a empresa foca suas atividades geolgicas em levantamentos aerogeofsicos, que permitem identificar reas com potencial de existncia de jazidas minerais. Em consequncia do PL, a CPRM ser instada a avanar mais nas etapas de pesquisa mineral. A alterao introduzida pelo inciso IV, atribuindo CPRM a realizao de pesquisas cientficas e tecnolgicas, permitir que a empresa possa usufruir de vantagens como a importao de equipamentos cientficos com iseno fiscal, entre outras. Especial importncia de carter cientfico, econmico e geopoltico tem o inciso XI, que permitir ao Brasil, mediante a atuao da CPRM, conhecer e, eventualmente, recomendar o aproveitamento econmico dos fundos marinhos internacionais, que, segundo a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982, constituem patrimnio comum da humanidade. Em razo do inciso XII do art. 49 e do inciso XII do art. 25, surge a dvida de qual rgo, CPRM ou ANM, vai gerir o acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as atividades de pesquisa e lavra que integram os recursos minerais de titularidade da Unio (caput do art. 7). Ou ser que haver dois acervos tcnicos de dados geolgicos? Tal soluo no parece razovel. O PL prev a dispensa de licitao para a contratao da CPRM por rgos ou entidades da administrao pblica (art. 49), benefcio que a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) tambm obteve pelo art. 6 da Lei n 10.847, de 15 de maro de 2004.

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Rittner (2013). 61

Para dar mais agilidade atuao da CPRM, o PL prev que a empresa ter regulamento simplificado para contratao de servios e aquisio de bens, editado por decreto (art. 49), facilidade semelhante que foi conferida Petrobras pelo art. 67 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, e Eletrobrs pela nova redao do 2 do art. 15 da Lei n 3.890-A, de 25 de abril de 1961. Alm disso, a CPRM poder celebrar contratos e convnios com entidades pblicas ou privadas para executar sua atividade fim (art. 49). Na Tabela 11, apresentado quadro sintico com alteraes introduzidas pelo PL na governana pblica do setor mineral. Tabela 11: Quadro Sintico das Alteraes Introduzidas na Governana Pblica do Setor Mineral 141 .
Atribuio Definio das polticas setoriais
Poder concedente Definio das reas de licitao Normatizao e fiscalizao Promover a licitao e a chamada pblica Produo de bens minerais Arrecadao da CFEM e taxas

Legislao Vigente
MME DNPM (autorizao de pesquisa) MME (concesso de lavra) Municpio e DNPM (licenciamento) No h DNPM No h Empresas privadas DNPM

PL n 5.807, de 2013
CNPM ANM (concesso e autorizao, por delegao) CNPM ANM ANM (por delegao) Empresas Privadas ANM

4.2 A OUTORGA DE TTULOS MINERRIOS

Para a consecuo dos objetivos estratgicos traados para a poltica mineral, o novo marco regulatrio promove alteraes profundas na outorga de ttulos minerrios, como se ver no decorrer desta subseo. Com relao s pessoas que podem realizar o aproveitamento mineral, o PL exclui as pessoas fsicas, impedindo-as de serem detentoras de direitos minerrios de concesso ou autorizao ( 2 do art. 6). Essa restrio no atinge a lavra garimpeira, que continua regulada de acordo com a Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989 (inciso IV do caput do art. 57). O objetivo da excluso das pessoas fsicas, ao que parece, seria o de evitar alegadas prticas especulativas, em que pessoas sem qualquer capacidade tcnica e econmica para a minerao ou laranjas de empresas de minerao requerem autorizao de pesquisa com o propsito exclusivo de reter a rea com fins de negociao posterior do ttulo minerrio.
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Adaptado de Corra (2013).

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A habilitao tcnica, jurdica, econmico-financeira e fiscal a ser exigida dos licitantes de reas para minerao (inciso VII do 1 do art. 10) outro instrumento introduzido pelo PL para afastar especuladores. A excluso das pessoas fsicas estabelecida pelo novo marco regulatrio da minerao , ainda que se d por razes meritrias, parece-nos conflitar com a CF, que, no 1 do art. 176, determina que a pesquisa e a lavra de recursos minerais se deem mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas (grifos nossos). A melhor exegese do termo brasileiros, mormente porque colocado em alternativa ao termo empresa, seria pessoas fsicas de nacionalidade brasileira. A novidade mais impactante do novo marco regulatrio est na definio e regulamentao dos regimes de explorao mineral. Entre as modificaes propostas, destacamos:
i. ii. iii. a unificao do ttulo para as fases de pesquisa e lavra; o fim do direito de prioridade 142 ; e o estabelecimento de prazo para a concesso e de condicionantes discricionrias diversas para a sua outorga. Esses itens sero analisados a seguir.

Os regimes de explorao mineral previstos no PL so a autorizao e a concesso (caput do art. 4), em sintonia com o 1 do art. 176 da CF. Ressalte-se que os significados dos termos autorizao e concesso, adotados pelo novo marco regulatrio, diferem daqueles dados pelo atual Cdigo de Minerao. Os regimes de aproveitamento de substncias minerais previstos no atual Cdigo de Minerao so: concesso, autorizao, licenciamento, lavra garimpeira e monopolizao. Pode-se considerar que h ainda um sexto regime, chamado regime de extrao, aplicvel extrao de substncias minerais de emprego imediato na construo civil quando realizada por rgos da administrao direta e autrquica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, para uso exclusivo em obras pblicas por eles executadas diretamente. Por estarem fora do escopo do PL, os regimes de monopolizao e de lavra garimpeira (incisos I e IV do art. 57, respectivamente) no sero tratados neste trabalho. O regime de extrao foi mantido no PL, com previso da possibilidade de dispensa de licitao e chamada pblica, segundo regras a serem definidas pelo poder
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Pelo atual Cdigo de Minerao, somente o titular da autorizao de pesquisa pode requerer a concesso da lavra. A autorizao de pesquisa, por sua vez, atribuda ao primeiro interessado cujo requerimento tenha por objeto rea considerada livre, isto , no seja objeto de nenhum outro requerimento de data anterior. Simplificadamente, o direito de prioridade significa que quem requer primeiro, atendidos certos requisitos burocrticos, ganha o ttulo minerrio. 63

concedente (art. 5). Pela legislao vigente, o regime de extrao s admitido quando a obra pblica realizada diretamente por rgos da administrao pblica. Como a maior parte dessas obras, principalmente as de grande porte, realizada por empresas contratadas, o regime de extrao tem importncia relativamente pequena. Porm, a obrigatoriedade da execuo direta da obra pblica no consta do PL. Sendo assim, a nova regulamentao poder permitir o regime de extrao quando a execuo da obra pblica couber empresa contratada. A regra vigente aplicvel explorao da grande maioria das substncias minerais determina que o aproveitamento mineral seja subdividido em dois regimes:
i. autorizao de pesquisa mineral, que depende de expedio de alvar de autorizao do Diretor-Geral do DNPM, com o objetivo de executar os trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e a determinao da exequibilidade do seu aproveitamento econmico; e concesso de lavra, que depende de portaria de concesso do Ministro de Estado de Minas e Energia, objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das substncias minerais teis que contiver, at o beneficiamento das mesmas. Ou seja, so dois ttulos minerrios: o de autorizao, para a fase de pesquisa, e o de concesso, para a fase de lavra.

ii.

A autorizao de pesquisa tem prazo determinado, de 1 a 3 anos, prorrogveis justificadamente, mas o prazo da concesso de lavra indefinido, pois o direito de extrao perdura at o esgotamento da jazida. No marco vigente, o regime de licenciamento se aplica apenas a algumas substncias minerais, elencadas na Lei n 6.567, de 24 de setembro de 1978:
i. ii. iii. iv. v. areia, cascalhos e saibros para uso imediato na construo civil; rochas aparelhadas para meio-fio, paraleleppedos e peas afins; argilas usadas no fabrico de cermica vermelha; rochas britadas; e calcrio para correo da acidez do solo.

O procedimento do regime de licenciamento mais simples do que os procedimentos dos regimes de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra. Ele prev a obteno de licena municipal para o exerccio da atividade de minerao dos agregados e seu posterior registro no DNPM. Alm disso, no regime de licenciamento, s o proprietrio do solo, ou quem ele autorizar, poder realizar o aproveitamento mineral. O regime de licenciamento do atual Cdigo de Minerao ser substitudo pelo regime de autorizao do PL. As substncias minerais que podem ser aproveitadas pelo regime de autorizao sero ( 3 do art. 4):

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i. ii. iii. iv. v.

minrios para emprego imediato na construo civil; argilas destinadas fabricao de tijolos, telhas e afins; rochas ornamentais; gua mineral; e minrios empregados como corretivo de solo na agricultura.

So substncias minerais que no exigem grande esforo de pesquisa e so aproveitveis de imediato ou com pouco beneficiamento. Alm dessas, o CNPM poder propor que sejam includas outras substncias minerais no regime de autorizao ( 4 do art. 4). Ou seja, o tipo de regime de aproveitamento de uma substncia mineral, hoje previsto em Lei, passar a ser deciso do Poder Executivo federal. Destaque-se que o PL, na lista de substncias minerais que podem ser aproveitadas pelo regime de autorizao, inclui duas substncias minerais no abrangidas pela Lei n 6.567, de 1978: gua mineral e rochas ornamentais. O PL extingue o privilgio do proprietrio no regime de licenciamento, pois a autorizao se far a requerimento do interessado. A autorizao se dar por meio de termo de adeso (caput do art. 17), dispensar a licitao e ter prazo de at dez anos, admitidas prorrogaes sucessivas ( 1 do art. 17). A competncia para sua expedio poder ser delegada aos entes federados ( 3 do art. 17). O prazo de dez anos para a autorizao parece-nos muito curto para a recuperao dos investimentos, principalmente em empreendimentos de maior porte, o que pode desestimular os investidores ou, ento, estimular a explorao predatria. Mesmo a possibilidade de prorrogaes sucessivas no d a segurana necessria ao empreendedor de que ter retorno pelo seu investimento, pois essa prorrogao depende de critrios discricionrios do poder concedente. As minas de substncias minerais para emprego imediato na construo civil, somadas s de calcrio e de rochas ornamentais, correspondem a aproximadamente 84% das minas em atividade 143 . Em termos de operacionalizao do trabalho de registro e fiscalizao, faz sentido adotar a autorizao, procedimento mais simplificado, como regime de explorao aplicado a essas substncias minerais, bem como a descentralizao da competncia para a expedio da autorizao. O novo regime de autorizao traz uma mudana importante: em caso de viabilidade tcnica, pode ser outorgado ttulo de autorizao para rea j onerada ( 2

143

Pinheiro (2011). 65

do art. 17), desde que as substncias minerais aproveitadas sejam submetidas a regimes jurdicos distintos (art. 21). Quanto aos atuais regimes de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra, o PL prev sua substituio pelo regime de concesso, que ser aplicado s substncias minerais no includas no futuro regime de autorizao. O PL estabelece a unificao das fases de pesquisa e de lavra em um nico ttulo minerrio (caput do art. 14) e, ao prever que os contratos de concesso sero precedidos de licitao ou chamada pblica, acaba com o direito de prioridade (caput do art. 4). No contexto da minerao, a concesso e a autorizao tm por objeto a explorao econmica de um bem pblico. Caracterizam-se, portanto, como contratos administrativos (concesso) ou atos administrativos bilaterais (autorizao) onerosos (preveem contraprestao). Devem ser, em regra, precedidos de licitao, mas no h obrigatoriedade, pois, no sendo a minerao servio pblico, no incide a exigncia do caput do art. 175 da CF 144 . Quanto unificao das fases de pesquisa e de lavra em um nico ttulo, consideramos um avano, pois aumenta a segurana do minerador de que vai ter seus direitos minerrios respeitados independentemente das descobertas que vier a fazer. Embora a prtica corrente do DNPM e do MME seja a do respeito estrito da prioridade, a necessidade de uma segunda aprovao governamental para a concesso de lavra pode gerar algum receio por parte do requerente, principalmente se for investidor estrangeiro. Pelo novo regime de concesso, em reas previamente definidas pelo poder concedente a partir de proposta elaborada pelo CNPM, a concesso para os aproveitamentos minerais ser precedida de licitao ( 1 do art. 4). Para que a licitao seja bem sucedida, necessrio que sejam repassados aos participantes do certame os dados geolgicos detalhados da rea em disputa, pois de outra forma eles no tero condies tcnicas de prepararem suas propostas. A CPRM ficar responsvel pelos levantamentos geolgicos das reas a serem licitadas. Surge a preocupao de que a CPRM no consiga realizar os levantamentos geolgicos na extenso necessria ou que entraves burocrticos ou, ento, decorrentes da ao de rgos de controle, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU) 145 e o
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145

Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. (grifo nosso) O TCU, com base em instruo normativa (Instruo Normativa n 27, de 1998), editada para regular a fiscalizao do programa de desestatizao, faz anlise prvia dos editais de licitao de blocos para explorao de petrleo e gs natural. Em alguns casos, a demora entre a realizao de estudos preliminares e aprovao final do resultado do procedimento licitatrio pelo TCU chega a mais de um ano.

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Ministrio Pblico, atrasem o processo e a disponibilizao de reas para licitao 146 . A consequncia seria a asfixia da atividade de minerao por falta de stios para explorar 147 . Como as empresas de minerao dependem da descoberta de novas jazidas para continuar no negcio, elas podero definhar. O regime de concesso ter prazo definido de at 40 anos, sendo permitidas prorrogaes sucessivas de at 20 anos (caput do art. 15). A definio de prazos para o contrato de concesso de lavra prtica adotada por vrios pases 148 . No entanto, preciso rigor na fiscalizao do concessionrio, principalmente nos perodos finais do contrato, para evitar a explorao predatria da jazida, a chamada lavra ambiciosa 149 . Outro efeito do prazo definido para a concesso, quando o empreendedor se sente inseguro quanto prorrogao do contrato 150 , a reduo dos investimentos na mina e na pesquisa mineral da rea concedida151 nos perodos finais do contrato. A prorrogao depender do adimplemento das obrigaes pelo concessionrio e, no ato da prorrogao, podero ser estabelecidas obrigaes no previstas no contrato inicial para o concessionrio ( 1 e 2 do art. 15, respectivamente). Esse ltimo dispositivo parece conflitar com o inciso XIII do art. 14, que determina que o contrato de concesso tenha, entre suas clusulas, as condies para a sua prorrogao. Considerando a previso de prorrogao, em prol da segurana jurdica e do incentivo aos investimentos, prefervel estabelecer com clareza, desde a celebrao do contrato de concesso, as regras e as condies sob as quais ela se dar.
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O aumento da complexidade do processo para outorga de lavra trazido pelo PL impressionante, mormente no caso da licitao: 1) a CPRM faz pesquisa geolgica e indica ao MME reas que podem ser licitadas; 2) o MME escolhe as reas para licitao e apresenta ao CNPM; 3) o CNPM escolhe as reas para licitao e prope Presidncia da Repblica; 4) a Presidncia da Repblica acata a proposio do CNPM e autoriza a realizao da licitao; 6) a ANM prepara o edital de licitao e anexos; 7) a ANM realiza a licitao at a adjudicao dos vencedores; 8) o MME outorga a concesso de lavra e so assinados os contratos. O setor de petrleo e gs, modelo para o PL, realizou, desde 1998, apenas 10 rodadas de licitao com ampla concorrncia. Entre dezembro de 2008 e maio de 2013, no houve nenhuma rodada de licitao. Esse ritmo, certamente, no adequado para o setor mineral, onde a cada ano so apresentados cerca de vinte mil requerimentos de autorizao de pesquisa. Mxico, Colmbia, China, Indonsia, Western Austrlia, Provncias do Canad, entre outros. Normalmente uma jazida possui minrios com diferentes teores. A produo correta se faz extraindo uma mistura de minrios mais ricos e minrios mais pobres e, assim, se aproveita a maior quantidade possvel de minrio existente na jazida. A lavra ambiciosa explora apenas os minrios mais ricos, para aumentar a rentabilidade do empreendimento. Pode ser que o aproveitamento somente dos minrios mais pobres, no extrados na lavra ambiciosa, torne-se invivel economicamente. Esse problema evitado nas concesses de servio pblico pela adoo do instituto da reverso. Reverso a indenizao dos bens, necessrios para a prestao do servio, que no tenham sido amortizados ou depreciados ao final do contrato de concesso. O concessionrio sabe que vai ser indenizado, por isso continua a investir mesmo no perodo final do contrato. Normalmente, durante a fase de produo da mina, so feitas sondagens geolgicas adicionais, nas proximidades do depsito mineral inicialmente localizado, com o objetivo de encontrar novos depsitos minerais e prolongar a operao da mina. 67

Aplicar-se- licitao de reas para minerao o disposto no Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), institudo pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011 (caput do art. 10) 152 . Contudo, o RDC foi pensado para a contratao simplificada de obras e servios: no o instrumento normativo mais adequado para reger leiles. Mais apropriado seria definir regras especficas para a licitao no prprio marco regulatrio da minerao, como fazem, alis, as leis do setor de petrleo para os contratos de concesso e de partilha. Idealmente deveria haver a previso do leilo eletrnico, tendo em vista a grande demanda atual por reas para pesquisa mineral. Os critrios para escolha da melhor proposta na licitao podero incluir: i. ii. iii. iv. bnus de assinatura; bnus de descoberta; participao no resultado da lavra; e programa exploratrio mnimo (caput do art. 11).

Alm de outros critrios definidos pelo poder concedente, desde que combinados com um ou mais dos critrios anteriores (pargrafo nico do art. 15). O bnus de assinatura permite diminuir a tenso que surge das expectativas imediatas das populaes e dos governos em face do tempo de maturao dos investimentos na minerao. Como, nessa atividade, o prazo necessrio para que um empreendimento gere receita e, por conseguinte, pague royalties costuma ser especialmente longo, cria-se certa ansiedade na sociedade, que demora a perceber os benefcios econmicos e sociais da extrao mineral. Mediante o bnus de assinatura, o Estado recebe, adiantado, receita proveniente da explorao do recurso mineral. Seria recomendvel que o PL definisse a forma de distribuio do bnus de assinatura entre os entes federados.
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O RDC foi institudo, primeiramente, para viabilizar a rpida contratao de obras e servios considerados essenciais para a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olmpicos e Paralmpicos de 2016 (art. 1, I, II e III, da Lei n 12.462, de 2011). Posteriormente, a utilizao desse regime excepcional foi estendida s aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), por conta das alteraes trazidas pela Lei n 12.688, de 18 de julho de 2012. Entretanto, como sua aplicao baseada em um procedimento simplificado em relao Lei n 8.666, de 1993 conseguiu produzir licitaes concludas em tempo menor que o comum, houve um movimento para ampliar seu uso. Assim, o RDC tem passado, na prtica, de um regime excepcional, para uma utilizao cada vez maior, em detrimento das normas gerais institudas na Lei n 8.666, de 1993, que tende a perder gradativamente sua aplicabilidade. Agora, o caput do art. 10 do PL prev a aplicao do RDC s licitaes relativas a concesso de explorao de minrios. Essa flexibilizao do regime licitatrio pode no se mostrar conveniente. Realmente, as hipteses de aplicao do RDC deveriam ser ao menos em tese relativas a contrataes especficas, relacionadas a grandes eventos esportivos. Agora, porm, o PL estabelece a utilizao no facultativa, mas obrigatria do RDC para concesses de explorao de minrios, sem qualquer justificativa concreta para excluir essas contrataes do regime geral da Lei n 8.666, de 1993.

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A exigncia do programa exploratrio mnimo positiva, pois compromete o concessionrio com a realizao de um trabalho de pesquisa mineral compatvel com o adequado conhecimento geolgico da rea concedida. Dessa forma, a participao de especuladores e aventureiros afastada. O bnus de assinatura e o programa exploratrio mnimo so critrios normalmente utilizados nas licitaes de blocos para a explorao de petrleo e gs natural. J o bnus de descoberta parece um excesso, nem mesmo nas leis do petrleo h a previso de bnus de descoberta. O desenvolvimento da mina, etapa que se segue comprovao da comercialidade do depsito mineral, o perodo que demanda maior investimento. Trata-se, portanto, do momento mais inapropriado para impor mais um nus ao empreendedor. No est claro o que venha a ser participao no resultado da lavra. Talvez esta ltima seja sucednea da participao especial 153 , que parece ter sido retirada do PL pouco antes de seu envio para o Congresso Nacional. A participao no resultado da lavra pode vir a ser caracterizada como bis in idem em relao Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM). O processo licitatrio, por um lado, pode resultar em maior arrecadao para a Unio, mas, por outro, favorece a concentrao econmica. As grandes empresas, por terem mais recursos, sero mais beneficiadas pela licitao do que as pequenas empresas. Nesse aspecto, a licitao viola uma das diretrizes estabelecidas pelo prprio PL: estmulo concorrncia (inciso II do art. 1). Como o setor mineral no Brasil j bastante concentrado, esse aspecto precisar receber especial ateno do poder concedente (inciso VII do caput do art. 25 e 1 do art. 25) para coibir prticas de abuso do poder econmico. Nas reas no selecionadas pelo poder concedente para licitao, os aproveitamentos minerais sero precedidos de chamada pblica, que se dar por iniciativa do poder concedente ou do interessado ( 2 do art. 4). Qualquer interessado poder solicitar o incio do processo, mas ele ser aberto apenas a critrio do poder concedente ( 1 do art. 12). Essa discricionariedade, sem balizas, do poder concedente para aceitar a abertura de chamada pblica contrria razo de ser do PL, que classifica a atividade de minerao como de utilidade pblica e de interesse nacional (caput do art. 1) e estabelece o incentivo produo nacional e o desenvolvimento da indstria mineral como uma de suas diretrizes (inciso I do art. 1).

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A participao especial, prevista na Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, uma das possveis formas de participao governamental na renda petrolfera. Ela aplicada sobre a receita lquida dos campos com grande produo. 69

Se apenas um interessado atender a convocao da chamada pblica, ser celebrado o contrato de concesso ( 2 do art. 12). Caso haja mais de um candidato, ser realizado um processo seletivo pblico ( 3 do art. 12). A concesso precedida de licitao ou chamada pblica significa o fim do direito de prioridade, adotado pela legislao minerria da maioria dos pases por incentivar o empreendedorismo no setor mineral. Como a prospeco mineral uma atividade de baixo ndice de sucesso, s a expectativa de achar uma jazida significativa move as empresas a enfrentar empreitada de to alto risco. Uma empresa, quando requer a autorizao de pesquisa para determinada rea, o faz porque algum tipo de anlise preliminar indicou a possibilidade da descoberta de um depsito mineral. uma informao estratgica da empresa, que o direito de prioridade protege. Com a chamada pblica, introduzida pelo PL, a empresa no ter como resguardar das concorrentes o seu interesse por determinada rea e correr o risco de perd-la no processo seletivo que pode se seguir. evidente que o fim da prioridade um poderoso desestmulo iniciativa de buscar reas minerais promissoras. E, sem a descoberta de novas jazidas, o setor perece, pois os recursos minerais so esgotveis. Como mencionado, os sistemas concorrenciais para acesso aos ttulos minerrios s se justificam quando h disponibilidade de informaes geolgicas detalhadas, de forma a permitir aos concorrentes fazer propostas bem informadas nos certames. Quando essas informaes geolgicas no existem, o risco pode ser alto demais para os empreendedores, e, nesses casos, o direito de prioridade a melhor soluo. Afastada a prioridade, haver o refluxo das empresas privadas de prospeco e pesquisa mineral. S restar a CPRM, empresa pblica, para correr o risco de buscar novas reas promissoras para a minerao. Conseguir a CPRM realizar sozinha essa misso em todo o imenso territrio brasileiro? E a que custo? Os recursos privados sairo, e entraro os recursos do Estado. , no mnimo, discutvel que o Estado, enfrentando dificuldades para prestar populao os servios bsicos de sade, educao e segurana, entre outros, afaste o investimento privado e assuma mais um encargo. Alguns pases, como a Colmbia, adotaram sistemas hbridos: determinadas reas so reservadas para licitao, e, no restante do pas, mantido o direito de prioridade. Talvez essa seja a soluo mais prudente para o caso brasileiro. Reserva-se para licitao apenas as reas que a CPRM considerar mais promissoras e mantm-se o direito de prioridade nas outras reas. Ou seja, elimina-se a chamada pblica. medida que a CPRM e a ANM se estruturarem melhor e o modelo estatal passar a mostrar bons resultados, novas reas podem ser reservadas para licitao. Dessa

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forma, possvel realizar a transio do modelo antigo para o novo com mais segurana, sem soluo de continuidade da atividade de prospeco e pesquisa mineral. Uma das justificativas que se costuma apresentar para acabar com o direito de prioridade que ele facilitaria a ao de especuladores. No est claro o que o Governo classifica como especulao. Se for a transferncia de ttulos minerrios entre a fase de pesquisa e a de lavra, pode estar havendo um mal entendido sobre a nova forma de funcionamento do setor mineral. Com a implantao dos sistemas de capitalizao de empresas de minerao via bolsas de valores, principalmente nos anos 2000, ocorreu a especializao de empresas nas atividades de prospeco e pesquisa mineral, de mais alto risco, mas menos intensivas em capital. Foram criadas junior companies especficas para descobrir jazidas minerais e depois vend-las para outras empresas, maiores e com mais recursos. Caberia a essas grandes mineradoras desenvolver a mina e realizar a lavra, atividades de menor risco, mas que demandam investimentos elevados. Essa especializao foi benfica para a minerao, pois aumentou a eficincia do setor. Se, de outra forma, foi verificada a especulao por meio reteno de ttulos minerrios de muitas reas sem explor-las devidamente, o fim da prioridade tampouco se justificaria, pois a forma de acesso ao ttulo minerrio no implica em critrios frouxos para a sua reteno. O atual Cdigo de Minerao possui diversos dispositivos que cobem prticas especulativas: so estabelecidos prazos, metas e mtodos para os trabalhos de pesquisa e de lavra e so estipuladas sanes pelo seu descumprimento. Como melhor exemplo, apresenta-se o art. 65:
Art. 65. Ser declarada a caducidade da autorizao de pesquisa, ou da concesso de lavra, desde que verificada quaisquer das seguintes infraes: a) caracterizao formal do abandono da jazida ou mina; b) no cumprimento dos prazos de incio ou reincio dos trabalhos de pesquisa ou lavra, apesar de advertncia e multa; c) prtica deliberada dos trabalhos de pesquisa em desacordo com as condies constantes do ttulo de autorizao, apesar de advertncia ou multa; d) prosseguimento de lavra ambiciosa ou de extrao de substncia no compreendida no Decreto de Lavra, apesar de advertncia e multa; e, e) no atendimento de repetidas observaes da fiscalizao, caracterizado pela terceira reincidncia, no intervalo de 1 (hum) ano, de infraes com multas. (grifos nossos)

Como pode se depreender do artigo citado, a legislao atual fornece os instrumentos para reprimir aes especulativas. Se elas ocorrem mesmo assim, a causa no est no direito de prioridade: mais provvel que esteja na deficincia da fiscalizao pelo DNPM. Como a transformao desse rgo em agncia reguladora se dar sem aumento de despesas, ou seja, mantendo a estrutura de pessoal e de recursos, os problemas de fiscalizao tendem a perdurar.

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Outro meio para coibir a reteno improdutiva de reas, sem a necessidade de acabar com o direito de prioridade, estabelecer a progressividade da cobrana da TAH, prevista, inclusive, no atual Cdigo de Minerao. Se o valor mximo fosse elevado em relao ao estabelecido pela legislao vigente e sua cobrana fosse estendida fase de lavra, como bem o faz o PL (art. 39), o aumento do custo de reteno de reas desestimularia a especulao. Nas Tabelas 12 e 13, os quadros sinticos comparam os regimes de outorga de ttulos minerrios no atual Cdigo de Minerao e no PL. O PL demonstra a preocupao do poder concedente com o controle sobre a transferncia de ttulos minerrios. Qualquer tipo de operao que implique, direta ou indiretamente 154 , a transferncia de ttulos minerrios, necessita da aprovao prvia da ANM ( 2 do art. 8). Esse comando busca seguir o 3 do art. 176 da CF, que determina que as autorizaes e concesses previstas neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente. Contudo, no parece ter sido feita a melhor leitura do dispositivo constitucional citado. A aprovao do poder concedente necessria para aperfeioar o ato de transferncia, sem ela nem mesmo se configuraria a cesso legal do ttulo. Apenas soa exagerada a ameaa da pena de caducidade do ttulo. Tal cominao no consentnea com a dinmica da atividade empresarial moderna, em especial com as transaes em bolsa de valores. Parece razovel exigir que a ANM aprove a transferncia de ttulos minerrios para avaliar, entre outras questes, se o novo titular tem capacidade tcnica e econmica para realizar o trabalho de pesquisa e lavra. Essa anlise, entretanto, pode ser feita a posteriori do acerto entre os privados 155 . Eventual resposta denegatria da ANM implicaria apenas no desfazimento do acordo de cesso do ttulo minerrio. A imposio da sano de caducidade despropositada e leva a crer que o Governo considera a cesso de ttulos minerrios algo revestido de especial iniquidade. Elogivel do ponto de vista empresarial o dispositivo do PL que permite que os credores assumam o controle dos ttulos minerrios ( 3 do art. 8), pois possibilita que o ttulo minerrio seja usado como garantia e, assim, facilite o financiamento de empreendimentos mineradores.

154

155

A cesso direta se d mediante a mudana do titular de outorga, e a mudana indireta por meio da mudana do controle societrio da empresa que detm o ttulo de outorga. O atual Cdigo de Minerao estabelece que a alienao de concesso de lavra s vlida depois de averbada no DNPM e somente transmissvel a quem for capaz de exerc-la de acordo com as disposies do Cdigo. No ano de 2012, foram aprovadas 3.060 cesses de direitos minerrios (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL, 2012d).

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Tabela 12: Regimes de Outorga de Ttulos Minerrios na Legislao Atual e no PL n 5.807, de 2013 (1 parte)
Ttulos Minerrios Regime Legislao Atual PL n 5.807 Procedimento de Outorga Legislao Atual PL n 5.807 Autorizao do poder concedente, contrato de adeso. A autorizao poder ser delegada aos entes federados. Iniciativa: interessado. rea: livre ou onerada Requerente: empresa com sede no Brasil. Prazo: at 10 anos, prorrogveis sucessivamente. Superfcie mx.: no especificada. Legislao Atual Areias, cascalhos e saibros para utilizao imediata na construo civil; Rochas e outras substncias minerais, quando aparelhadas; Argilas usadas no fabrico de cermica vermelha; Rochas, quando britadas para uso imediato na construo civil e os calcrios empregados como corretivo de solo na agricultura. Minrios PL n 5.807 Minrios para emprego imediato na construo civil; Argilas destinadas fabricao de tijolos, telhas e afins; Rochas ornamentais; gua mineral; Minrios empregados como corretivo de solo na agricultura. Outros definidos pelo CNPM.

Licenciamento

Autorizao

Licena municipal e registro no DNPM. Iniciativa: interessado. rea: livre Requerente: proprietrio do solo ou a quem ele der expressa autorizao. Prazo: indefinido. Superfcie mx.: 50 ha.

Extrao

Extrao

Registro no DNPM Iniciativa: administrao pblica. rea: livre ou onerada com autorizao do proprietrio. Requerente: rgo pblico Requisito: executor direto de obra Prazo: determinado e prorrogvel. Superfcie mx.: 5 ha.

Iniciativa: administrao pblica. Requerente: rgo pblico. Requisito: sem licitao ou chamada pblica, no precisa ser executor direto da obra.

Substncias minerais de emprego imediato na construo civil, definidas em portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia.

Substncias minerais de emprego imediato na construo civil, definidas em portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia.

Tabela 13: Regimes de Outorga de Ttulos Minerrios na Legislao Atual e no PL n 5.807, de 2013 (2 parte)
Ttulos Minerrios Regime Legislao Atual PL n 5.807 Legislao Atual Alvar de autorizao do Diretor-Geral do DNPM. Iniciativa: interessado. rea: livre, desonerada de requerimentos. Requerente: brasileiro ou empresa com sede no Brasil. Requisitos: responsvel tcnico: gelogo ou engenheiro de minas; apresentao de documentos e pagamento de taxas e emolumentos. Prazo: 1 a 3 anos, prorrogveis justificadamente. Superfcie mx.: 50 ha 2.000 ha. Na Amaznia legal, as reas podem atingir 10.000 ha. Portaria de concesso do Ministro de Estado de Minas e Energia. Iniciativa: interessado. rea: rea com relatrio de pesquisa aprovado. Requerente: titular da autorizao de pesquisa, ou seu sucessor. Requisitos: plano de aproveitamento econmico da jazida e capacidade econmica compatvel. Prazo: at o esgotamento da jazida. Procedimento de Outorga PL n 5.807 Contrato de concesso, precedido de licitao ou de chamada pblica. Licitao: Iniciativa: interessado ou poder concedente rea: reas livres enquadradas pelo poder concedente por proposio do CNPM Requerente: empresa com sede no Brasil. Requisitos: habilitao tcnica, jurdica, econmico-financeira e fiscal; mais a melhor proposta com bnus de assinatura; bnus de descoberta; participao no resultado da lavra; e programa exploratrio mnimo; e outros a definir. Prazo: At 40 anos, prorrogveis sucessivamente por at 20 anos. Superfcie mx.: no definida. Chamada Pblica: Iniciativa: interessado ou do poder concedente rea: reas livres no enquadradas para licitao. Requerente: empresa com sede no Brasil. Requisitos: se houver mais de um interessado, vencer o processo seletivo. Prazo: At 40 anos, prorrogveis sucessivamente por at 20 anos. Superfcie mx.: no definida. Minrios Legislao Atual PL n 5.807

Autorizao de Pesquisa

Concesso

Concesso de Lavra

Definidos por excluso. No esto includos: as substncias minerais que constituem monoplio da Unio (petrleo, gs natural e minerais nucleares), os fsseis que comprovadamente sejam de interesse cientfico e raros. As substncias minerais includas no regime de licenciamento tambm podem ser exploradas no regime de autorizao de pesquisa e concesso de lavra.

Definidos por excluso. No esto includos: as substncias minerais exploradas no regime de autorizao, as substncias minerais que constituem monoplio da Unio (petrleo, gs natural e minerais nucleares), os fsseis que comprovadamente sejam de interesse cientfico e raro.

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Por fim, ainda relativo s formas de aproveitamento mineral, o PL eliminar as guias de utilizao. Aquelas j expedidas pelo DNPM sero revogadas em at 180 dias aps a publicao da lei (art. 48). As guias de utilizao so instrumentos de carter excepcional, aprovados previamente pelo DNPM, que do ao detentor do ttulo de pesquisa o direito de realizar a extrao comercial de minrios antes da outorga da concesso de lavra. Seu objetivo permitir um melhor conhecimento do potencial da jazida e do desempenho do minrio nas etapas de transformao mineral. Infelizmente, as guias passaram a ser pedidas e aprovadas ou prorrogadas sem muito critrio. Ao que parece, o mal est no seu uso inadequado e no no instrumento em si. Talvez o estabelecimento de condicionantes mais rigorosas, principalmente em termos de prazo, fosse mais razovel do que a pura extino das guias de utilizao. Na transio entre o modelo antigo e o novo, o PL determina algumas regras para os requerimentos que no atingiram o estgio de portaria de concesso de lavra. Os requerimentos de autorizao de pesquisa ainda no aprovados sero transformados em solicitaes de abertura de chamada pblica (pargrafo nico do art. 43). Caso o relatrio final de pesquisa j tenha sido aprovado conforme o atual Cdigo de Minerao, ser deferida a respectiva concesso de lavra nos termos do PL (inciso III do caput do art. 44), sem licitao ou chamada pblica. A Tabela 14 apresenta as diversas hipteses, segundo o PL, para o tratamento de requerimentos em tramitao. Tabela 14: Regras de Transio para os Requerimentos em Tramitao Status do Requerimento
Requerimento de autorizao de pesquisa em anlise pelo DNPM Autorizao de pesquisa publicada e pesquisa no iniciada Autorizao de pesquisa publicada e pesquisa em andamento Relatrio final de pesquisa aprovado Concesso de lavra outorgada Registro de licena

Tratamento
Solicitao de abertura de chamada pblica Incio da pesquisa em 60 dias, sob pena de revogao da autorizao de pesquisa Apresentao de relatrio final e celebrao de contrato de concesso, ou de autorizao, de acordo com a nova lei Celebrao de contrato de concesso, ou de autorizao, de acordo com a nova lei Preservao das condies vigentes Transformao em autorizao

So mantidas as condies vigentes das concesses j outorgadas (caput do art. 45). Entretanto, se houver mudana na titularidade do direito minerrio, mesmo que por intermdio de mudana no capital societrio do titular, ter de ser celebrado novo contrato de concesso nos termos do PL ( 2 do art. 45).

Esse dispositivo contraria a tradio do direito brasileiro, que a de respeitar os regimes dos ttulos minerrios. Por exemplo, em 1934, as minas existentes antes do advento do regime de concesso, as chamadas minas manifestadas, tiveram suas condies peculiares mantidas pela legislao minerria posterior, inclusive no atual Cdigo de Minerao. Certamente, o dispositivo ensejar a judicializao desta questo.

4.3 OS ROYALTIES DA MINERAO

As duas modificaes principais introduzidas pelo PL na sistemtica de cobrana da CFEM, o royalty da minerao, ocorreram na alquota e na base de clculo. A alquota mxima subir de 3% para 4% (caput do art. 36). Diferentemente da situao atual, em que a alquota incidente sobre as substncias minerais definida pela Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, o PL prev que as alquotas sero definidas por regulamento. A definio da alquota da CFEM por regulamento permite a flexibilidade necessria para acomodar as oscilaes das cotaes dos minrios. No entanto, pode trazer problemas para os Estados e Municpios que participam da distribuio da CFEM, pois potencializa os efeitos das oscilaes do mercado nas receitas dos entes federados. Do ponto de vista da atividade mineral, o mais eficiente seria que a alquota da CFEM acompanhasse as cotaes dos minrios e, por conseguinte, os lucros das mineradoras. Se a cotao aumentasse, a CFEM aumentaria, se a cotao diminusse, a alquota da CFEM diminuiria tambm. Nesse segundo movimento, contudo, os entes federados, alm de serem prejudicados pela perda de arrecadao da CFEM, resultante da reduo da base de clculo provocada pela queda das cotaes, ficam sujeitos a um segundo mecanismo de perda: a reduo da alquota. A definio da alquota da CFEM por regulamento do Poder Executivo federal potencial foco de atrito com os Estados e Municpios. A legislao atual definiu as alquotas da CFEM sem critrio aparente. Para evitar que esse erro se repita, recomendvel que o PL estabelea pelo menos alguns critrios que balizem esse processo. A nova base de clculo da CFEM ser a receita bruta da venda, deduzidos os tributos efetivamente pagos incidentes sobre a sua comercializao, conforme definio em regulamento (caput do art. 36). Na legislao vigente, a base de clculo da CFEM o faturamento lquido, que corresponde ao total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros. O clculo do faturamento lquido gera grandes divergncias entre as empresas e os entes federados em razo, principalmente, dos itens que as empresas consideram para
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compor as despesas de transporte. Utilizar como base a receita bruta de vendas elimina essa polmica, mas pode surgir outra fonte de divergncia: o clculo dessa receita. Nos casos em que o minrio transformado pelo prprio minerador ou vendido a preos abaixo do mercado para empresas de alguma forma associadas mineradora, recomendvel que a Lei estabelea critrios, como o preo de referncia, para o clculo da receita bruta. O critrio de distribuio, entre os entes federados, do valor recolhido pela CFEM no foi alterado pelo PL. Foram mantidos: 12% para a Unio e seus rgos, 23% para os Estados e Distrito Federal e 65% para os Municpios. Apenas a distribuio entre os rgos da Unio foi alterada. Foi mantida a distribuio da CFEM somente para os Estados e Municpios em cujos territrios ocorre a extrao mineral. Na Tabela 15, apresentada a comparao entre a legislao atual da CFEM e a proposta pelo PL. provvel que essa distribuio venha a ser questionada no Congresso Nacional, principalmente em funo dos novos critrios adotados para a diviso dos royalties do petrleo e do gs natural. Afinal, todas as substncias minerais so patrimnio da Unio. O fato da atividade de minerao no afetar apenas o municpio em que a mina se situa deveria ser considerado nos critrios de distribuio da CFEM. Municpios vizinhos a grandes minas muitas vezes sofrem impactos sociais considerveis em razo do grande afluxo de trabalhadores. Alm dos Municpios vizinhos mina, outros, mais afastados do local onde ocorre a extrao mineral, podem ser impactados pela infraestrutura ferrovias, minerodutos e portos de transporte do minrio. A exigncia de extrao mineral no territrio do ente federado para fazer jus CFEM gera desigualdade nas regies afetadas pela minerao. Ainda sobre a CFEM, destacamos que no h previso, no PL, de qualquer instrumento em prol do pacto intergeracional. Ou seja, o aproveitamento de recursos esgotveis continuar sendo feito sem que haja garantia de que as geraes futuras venham a ser beneficiadas de alguma forma. A bem da verdade, nem a atual gerao tem a garantia de se beneficiar da produo mineral, pois no h transparncia sobre a forma de aplicao dos recursos da CFEM pelos entes federados. Por fim, destacamos a reduo na participao do proprietrio do solo no resultado da lavra. Ela passar dos atuais 50% para 20% do montante devido a ttulo de CFEM (caput do art. 40). Como haver aumento da alquota e da base de clculo da CFEM, a reduo do percentual devido ao proprietrio do solo no implicar necessariamente perda.

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Tabela 15: Comparao entre a Legislao Atual da CFEM e a proposta pelo PL

CFEM Base de Clculo Legislao Atual PL n 5.807 Legislao Atual 3% minrio de alumnio, mangans, salgema e potssio; 2% ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais; 1% ouro quando extrado por empresas mineradoras; 0,2% pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres, inclusive ouro quando no extrado por empresas mineradoras. Alquota PL n 5.807 Distribuio Legislao Atual 23% para os Estados e o Distrito Federal; 65% para os Municpios; 12% para a Unio, sendo: 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT; 9,8% para o MME (DNPM); 0,2% para o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). PL n 5.807 23% para os Estados e o Distrito Federal; 65% para os Municpios; 12% para a Unio, sendo: 4,8% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT; 7,056% para o MME (ANM); 0,144% para o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).

Faturamento lquido: o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.

Receita bruta da venda, deduzidos os tributos efetivamente pagos incidentes sobre a sua comercializao.

At 4%, conforme regulamento.

5 COMENTRIOS FINAIS
Aps dcadas de tendncia de queda nas cotaes das commodities minerais, aumentos expressivos de preo ocorreram a partir dos anos 2000. A renda da produo de recursos minerais cresceu enormemente e deve se manter em patamares elevados nos prximos dez ou quinze anos, pelo menos. Diante desse quadro, natural que se busque um novo ponto de equilbrio que melhor atenda aos anseios antagnicos das empresas mineradoras, do Governo e da sociedade quanto participao na riqueza gerada pela minerao. O marco regulatrio da minerao deve representar a soluo de compromisso entre as partes envolvidas. O PL apresenta pontos positivos, como a melhora da estrutura de governana pblica no setor mineral, a unificao do ttulo minerrio para a pesquisa e a lavra, e a previso de contratos de concesso mais detalhados quanto s obrigaes das empresas de minerao. Se a ANM receber os recursos humanos e materiais necessrios para o cumprimento de suas atribuies e regulamentar com equilbrio o setor, ela poder se tornar fator de progresso para a minerao. Da mesma forma, aumentar o apoio CPRM, independentemente dos questionamentos que se faam ao papel que lhe reserva o novo marco regulatrio, benfico para o Brasil. A CPRM produz conhecimentos de grande importncia para o crescimento econmico e o bem estar social. A sistemtica de um nico ttulo mineral d mais segurana ao minerador de que seus direitos sero respeitados. Os contratos mais detalhados, por sua vez, estabelecem de forma clara as obrigaes das empresas em contrapartida ao direito de explorao dos recursos minerais. No pode deixar de ser constatado, todavia, que falta ao PL o necessrio equilbrio para garantir as condies de sustentabilidade do setor mineral que se pretende alcanar com a modificao do marco regulatrio da minerao. O vis excessivamente tecnocrtico, intervencionista e centralizador no Poder Executivo federal afasta quaisquer outros atores do centro da tomada de decises no setor mineral e semeia insegurana. O papel do Congresso Nacional ser diminudo, pois regras hoje estabelecidas em leis federais passaro a ser definidas mediante regulamentos. O PL nem ao menos estabelece as diretrizes bsicas para a formulao desses regulamentos, escancarando discricionariedade do Poder Executivo federal praticamente toda a normatizao da atividade de minerao. Os Estados e Municpios ficaro completamente merc das iniciativas do Poder Executivo federal. O desenvolvimento das atividades de minerao em seus territrios depender da discricionariedade e da agilidade do poder concedente em realizar as licitaes e as chamadas pblicas. O valor arrecadado com a CFEM ser

funo, alm das oscilaes conjunturais das cotaes das commodities minerais, do regulamento federal que determinar a alquota incidente sobre as substncias minerais. Para as empresas mineradoras, o PL impe maiores royalties, mas no traz, como anunciado na Exposio de Motivos, mecanismos de estmulo ao investimento e concorrncia no setor mineral. Muito pelo contrrio. Com o fim do direito de prioridade e a introduo de licitaes e de chamadas pblicas, haver desestmulo ao investimento na prospeco mineral e tendncia de concentrao, ainda maior, no setor mineral. O fato que nenhum dos principais problemas da atividade empresarial de minerao recebeu qualquer ateno no PL. A sociedade ignorada pelo PL, que omisso quanto a questes de extrema relevncia, como o licenciamento socioambiental, o pacto intergeracional e a transformao da CFEM em benefcios efetivos para a sociedade. Alm das mudanas em si, de carter institucional e regulatrio de grande complexidade, a forma como elas sero implementadas causa grande apreenso. Corre-se o risco de transcorrerem anos antes que o novo modelo esteja plenamente operacional. O setor mineral pode ficar paralisado, ameaando principalmente os novos empreendimentos, justamente aqueles sobre os quais se assenta a esperana de crescimento da produo mineral brasileira. Enfim, o PL, em muitos aspectos, nasce mais anacrnico do que o atual Cdigo de Minerao, de 1967, que veio substituir. A proposio deve representar somente o ponto de partida das discusses sobre o novo marco regulatrio da minerao e demanda a interveno intensa do Congresso Nacional para seu aperfeioamento.

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