III O Direito Administrativo como Direito Constitucional Concretizado 1 O Principio da Prossecuo do Interesses Pblico O que o Interesse Publico?

co? - segundo So Toms de Aquino = o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum. Corolrios do principio da prossecu o do interesse p!blico" a# a lei que de$ine os interesses p!blicos a cargo da A%" no pode ser a A% a de$inilos b# a no o de interesse p!blico &ari&el " o que ontem $oi considerado con$orme ao interesse p!blico pode 'o(e ser-l'e contrrio c# de$inido o interesse p!blico pela lei, a sua prossecu o pela A% obrigat)ria d# o interesse p!blico delimita a capacidade (ur*dica das pessoas colecti&as p!blicas + = principio da especi$icidade# e# s) o interesse p!blico de$inido por lei pode constituir moti&o principalmente determinante de qualquer acto da A%" se um )rgo da A% pratica um acto cu(o principal moti&o no se(a o interesse p!blico posto por lei a seu cargo, esse acto estar &iciado por des&io de poder $# a prossecu o de interesses pri&ados +em &e, de interesses p!blicos#, por parte de qualquer )rgo ou agente administrati&o no e-erc*cio das suas $un .es, constitui corrup o g# de&er de boa administra o += principio da e$ici/ncia consagrada no 012, c#, C3% e 142, parte $inal, C%A# " a obriga o de prosseguir o interesse p!blico e-ige da A% que adopte em rela o a cada caso concreto as mel'ores solu .es poss*&eis do ponto de &ista administrati&o +tcnico e $inanceiro# 5 %ro$. 6A di, que um de&er imper$eito +obriga mas em caso de desrespeito, no compota uma san o (urisdicional#. Principio da !e"alidade A A% no pode prosseguir o interesse p!blico de qualquer maneira, e muito menos de maneira arbitrria 5 tem de $a,/-lo em obser&7ncia de um certo n!mero de princ*pios e de regras. 8esignadamente, e em especial, a A% tem de prosseguir o interesse p!blico em obedi/ncia 9 lei" o que se c'ama o princ*pio da legalidade +:;;, n2 :#. A doutrina mais recente tem &indo a de$ini-lo da seguinte $orma" os )rgos e agentes da A% s) podem agir com $undamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. A regra geral em matria de acti&idade administrati&a no o principio da liberdade, o principio da compet/ncia = pode $a,er-se apenas aquilo que a lei permite. <ste principio da legalidade o resultado de uma longa e&olu o 'ist)rica dos sistemas pol*ticos e do direito p!blico na <uropa, desde o sc =>??? at 9 actualidade.

Conte!do do principio da legalidade" - no 7mbito do <stado social de direito, o conte!do do principio da legalidade abrange no s) o respeito da lei, mas tambm a subordina o da A% a todo o bloco legal. +@auriou# - o desrespeito por esse bloco legal por parte da A%, gera &iola o da legalidade += ilegalidade# - ' quem entenda que ( no se de&e $alar num princ*pio da legalidade, mas sim da (uridicidade +entendimento mais amplo 5 implica que todas as escol'as sigam o critrio da lei# 5 Aaria da Bloria Barcia

Ob(ecto" - qualquer das $ormas de ac o administrati&a +regulamento, acto, contrato, simples $actos (ur*dicos# tem necessariamente de respeitar a legalidade. Aodalidades" - pre$er/ncia de lei +ou legalidade-limite# 5 nen'um acto de categoria in$erior 9 lei pode contrariar o bloco da legalidade sob pena de ilegalidade. - reser&a de lei +ou legalidade-$undamento# 5 nen'um acto de categoria in$erior 9 lei pode ser praticado sem $undamento no bloco de legalidade <-cep .es ao princ*pio da legalidade" - a maioria da doutrina administrati&a entende tradicionalmente que o principio da legalidade comporta C e-cep .es" a teoria do estado de necessidadeD a teoria dos actos pol*ticosD o poder discricionrio da A% - o %ro$. 6A no &/ qualquer e-cep o nestas C alegadas e-cep .es # O Princ$pio do %espeito pelos Direitos e Interesses !e"almente Prote"idos dos Particulares O :;;2, n21, C3% di, que ' que prosseguir, sem d!&ida, o interesse p!blico, mas respeitando simultaneamente os direitos sub(ecti&os e os interesses legalmente protegidos dos particulares 8istin o 8ireitos Sub(ecti&os >S ?nteresses Eegalmente %rotegidos" - no e-istem +su$icientes# tra os de regime (ur*dico espec*$icos de todos os direitos sub(ecti&os ou de todos os interesses leg*timos que tornem a distin o entre ambos cienti$icamente absoluta. #&1 O Poder Discricion'rio da Administrao A regulamenta o legal da acti&idade administrati&a umas &e,es precisa, outras &e,es imprecisa. Temos casos de actos &inculados e casos de actos discricionrios 5 &incula o e discricionariedade so, assim, as duas $ormas t*picas pelas quais a lei modela a acti&idade da A%. Aas, em bom rigor, no ' actos totalmente &inculados, nem totalmente discricionriosD quase todos so simultaneamente &inculados e discricionrios. A competncia sempre &inculada, mesmo nos actos discricionrios, bem como o fim do acto administrati&o +sob pena de os actos serem ilegais#. %ortanto, a discricionariedade no total +quando se $ala em actos discricionrios pensa-se em actos predominantemente discricionrios#.

Fature,a do poder discricionrio" - o processo ainda condicionado e orientado por ditames que $l!em dos princ*pios e regras gerais que &inculam a A% +igualdade, proporcionalidade, imparcialidade#, estando assim o )rgo administrati&o obrigado a encontrar a mel'or solu o para o interesse p!blico. - a lei, ao con$erir a determinado )rgo um poder discricionrio espera que, depois de analisadas as circunst7cias concretas e de respeitados os princ*pios gerais, se(a per$il'ada a escol'a que o )rgo administrati&o ti&er por a(ustada. - a discricionariedade no , pois, uma liberdade, mas um poder 5 de&er (ur*dico. 6undamento e signi$icado"

- no seria uma e-ig/ncia l)gica do principio da legalidade que tudo esti&esse minuciosamente regulado pela lei. - na prtica, isso seria imposs*&el e, at, incon&eniente. - na maioria dos casos, o legislador recon'ece que no poss*&el pre&er antecipadamente todas as circunst7ncias em que a A% &ai ter de actuar. %ara mel'orar e re$or ar o controlo do e-erc*cio do poder discricionrio de&e-se aumentar o n!mero de aspectos &inculados +alargamento dos casos de incompet/ncia, de &icio de $orma e &iola o de lei#, de modo que possam ser al&o do controlo (urisdicional de legalidade. ?nterpreta o de conceitos indeterminados" - discricionariedade = liberdade de escol'a entre &rias alternati&as de actua .es (uridicamente admiss*&eis G interpreta o de conceitos indeterminados = preenc'imento de conceitos cu(o conte!do e e-tenso so, em larga medida, incertos, se(a por polissemia, ambiguidade ou es&a,iamento. - a sua utili,a o pelo legislador 'o(e $requent*ssima, porque a lei precisa de se abrir 9 mudan a das concep .es sociais. - o que importa saber se a interpreta o de conceitos indeterminados uma acti&idade ou discricionria e, por conseguinte, sindic&el, ou no, pelos tribunais. - ' que distinguir di$erentes situa .es +6A#" a# conceitos cu(a concreti,a o en&ol&e apenas opera .es de interpreta o da lei" conceitos descortin&eis atra&s de racioc*nios discursi&os +e-" H$uncionrio p!blicoI, Hper*odo nocturnoI, HcasamentoI# logo, so sindic&eis pelo tribunal b# conceitos cu(a concreti,a o depende de preenc'imentos &alorati&os por parte do )rgo administrati&o aplicador do direito" os que exigem valoraes objectivas: - o )rgo administrati&o Hde&e procurar e determinar as &alora .es pree-istentes num sector social dirigente, rele&anteD - o )rgo aplicador do direito tem de a&eriguar quais as concep .es ticas e$ecti&amente &igentes +e-" os combates de bo-e ao ar li&re so compat*&eis com os bons costumes?# - admite-se aqui, tambm, a $iscali,a o (udicial os que exigem valoraes subjectivas: - o legislador remete para a A% Ha compet/ncia para $a,er um (u*,o baseado na sua e-peri/ncia e nas suas con&ic .esI - cabe 9 A% descobrir a solu o mais adequada, com &ista ao interesse p!blico +e-" circunst7ncias e-cepcionais e urgentes de interesse p!blico# - essa opera o determinadora no pode ser, naturalmente, considerada de mera subsun o l)gica 5 e-ige-se um es$or o reconstruti&o e criati&o, algo que se apro-ima de uma escol'a entre alternati&as - esta acti&idade +que corresponde ao e-erc*cio de &erdadeira discricionariedade e no de mera interpreta o da lei# no pode ser $iscali,ada pelo tribunal +se pudesse 'a&eria uma Hdupla administra oI, contrria ao principio da separa o de poderes#.

O %ro$. A3S di, que ' sempre uma margem de li&re aprecia o de conceitos indeterminados, mas quando esti&erem em causa direitos $undamentais, essa margem de&e diminuir considera&elmente, de modo a no dar 9 A% li&res poderes para deliberar sobre eles. J

Se a deciso administrati&a contender com direitos $undamentais de tal modo rele&antes no caso concreto, o controlo (udicial acaba por se tornar uma imposi o do <stado de 8ireito. - (usti$ica-se, pois, uma abertura no grau de densidade das normas, atra&s do qual se con$ere 9 A% compet/ncia para assegurar uma mel'or adequa o da deciso 9s circunst7ncias concretas. <&olu o @ist)rica" - caracteri,a-se pelo progresso constante da ideia de subordina o do poder discricionrio da A% a limites legais, e ao controlo (urisdicional do respeito por esses limites. Kmbito " - o que que pode, ento, ser discricionrio num acto da A%" a# b# c# d# e# $# g# '# o momento da prtica do actoD a deciso de praticar ou no um certo acto administrati&oD a determina o dos $actos e interesses rele&antes para a decisoD a determina o do conte!do concreto da deciso a tomarD a $orma a adoptar para o actoD as $ormalidades a obser&ar na prepara o ou na prtica do acto administrati&oD a $undamenta o, ou no, da deciso +nos casos em que ela no se(a imposta# a $aculdade de opor, ou no, no acto administrati&o condi .es, termos, modos e outras clusulas acess)rias.

Controlo do seu e-erc*cio" - modalidades( controlos de le"alidade" +os que &isam determinar se a A% respeitou, ou no, a lei# )* controlos de m+rito +os que &isam a&aliar o bem $undado das decis.es da A%, independentemente da sua legalidade, analisando se so con&enientes, oportunos# controlos ,urisdicionais +os que se e$ectuam atra&s do tribunais# )* controlos administrativos +os que so reali,ados por )rgos da A% 5 em %ortugal, o controlo de mrito s) pode ser $eito pela A%# o uso de poderes &inculados que ten'am sido e-ercidos contra a lei ob(ecto dos controlos de legalidade o uso de poderes discricionrios que ten'am sido e-ercidos de modo incon&eniente ob(ecto dos controlos de mrito a legalidade de um acto administrati&o pode ser controlada pelos tribunais administrati&os e pela A%D o mrito s) pela A%

- .mbito(

- impu"nao dos actos discricion'rios( entende-se 'o(e paci$icamente que os actos discricionrios podem ser atacados contenciosamente com $undamento em qualquer dos &*cios do acto administrati&o +incompet/ncia, $orma, &iola o da lei, erro de $acto# o des&io de poder no , pois, a !nica ilegalidade poss*&el no e-erc*cio de poderes discricionrios + a t*pica# o des&io de poder o &icio correspondente 9 discrep7ncia entre o $im e$ecti&amente prosseguido pela A% e o $im legal

/& O Principio da 0ustia L um princ*pio de princ*pios, um aglutinador de sub princ*pios. A distin o de (usti a no ser nunca per$eita e critic&el em muitos 7ngulos. 1A con(unto de &alores que imp.em ao <stado e a todos os cidados a obriga o de dar a cada um o que l'e de&ido em $un o da dignidade da pessoa 'umana. Art. :;;2 C3% +C conclus.es#" 1 5 a (usti a est para alem da legalidade : 5 trata do de&er da A% actuar com (usti a C 5 desdobra o principio da (usti a em &rios sub princ*pios ( considerados ao tempo de Arist)teles /&1& O Princ$pio da I"ualdade Surge no Virg nia !ill of "ig#ts $%&&'( na )onstitui*o +e ,assac#ussets $%&-.( e na //0) $%&-1( A doutrina e a (urisprud/ncia &/em no princ*pio da igualdade duas modalidades" 1 Proibio de Discriminao( - uma medida discricionria se estabelece uma identidade ou uma di$erencia o de tratamento pelo qual, 9 lu, do ob(ecto que com ela se &isa prosseguir, no e-iste (usti$ica o material bastante - o inter cogniti&o += percurso# para a&eriguar se uma medida administrati&a , ou no, discriminat)ria " a# descortina-se o $im &isado pela medida b# isolam-se as categorias que, para reali,ar tal $im, so, nessa medida, ob(ecto de tr$ego id/ntico ou di$erenciado c# questiona-se se, para a reali,a o do $im em &ista, , ou no, ra,o&el proceder 9quela identidade ou distin o de tratamento. Obri"ao de Di2erenciao( - a igualdade no absoluta e cega - o principio da igualdade aceita tratamento desigual para as situa .es que $orem di$erentes +e-" protec o dos mais des$a&orecidos, protec o das minorias 5 as c'amas discrimina .es positi&as#.

/& & O Princ$pio da Proporcionalidade Art :;;, n2:, C3% J M2, n2:, C%A %rinc*pio da %roporcionalidade = princ*pio segundo o qual a limita o de bens ou interesses pri&ados por actos dos poderes p!blicos de&e ser adequada e necessria aos $ins concretos que tais actos prosseguem, bem como toler&el quando con$rontada com aqueles $ins. C dimens.es" 1 ade3uao( - a medida tomada de&e ser causalmente a(ustada ao $im que se prop.em atingir

- rela o entre duas &ari&eis" a medida, o instrumento e o ob(ecto, a $inalidade - AC. STA, :1 de Nun'o de :444 necessidade( - a medida tomada de&e ser a que lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares - a opera o central a e$ectuar pela A% a de compara o entre uma medida id)nea e outras medidas tambm id)neas, de modo a escol'er a que se(a menos lesi&a - AC STA, 1O de Aar o de 1OOO # e3uil$brio( - ou da proporcionalidade em sentido estrito - e-ige-se que os bene$*cios que se esperam alcan ar com uma medida administrati&a adequada e necessria suportem os custos que ela por certo acarretar - AC. STA, de :P de Outubro de 1OO1 <m suma, se uma medida concreta no $or simultaneamente adequada, necessria e equilibrada ao $im tido em &ista com a sua adop o, ela ser ilegal por desrespeito do principio da proporcionalidade.

/&#& O Princ$pio da 4oa 1+ Originrio da dogmtica e do direito pri&ado, o princ*pio da boa $ estende-se, 'o(e, a todo o ordenamento (ur*dico, incluindo a A%, que est obrigada a obedecer 9 boa $ nas rela .es com os particulares +:;;2, n2:, C3% J ;2 A, n21, C%A#. Sem isso o estado nunca poderia ser considerado uma pessoa de bem. : sub- princ*pios bsicos" 1- princ$pio da tutela da con2iana le"$tima( - entre as primeiras atitudes que a A% toma no inicio do procedimento administrati&o e as posi .es que acaba por assumir posteriormente, a A% no pode mudar in(usti$icadamente de critrio, no pode dar o dito por no dito +e-" limites do 1P42 C%A# - 2 pressupostos +a tutela +a confiana: a# e-ist/ncia de uma situa o de con$ian a, tradu,ida na boa $ sub(ecti&a tica da pessoa lesada b# (usti$ica o para essa con$ian a = e-ist/ncia de elementos ob(ecti&os capa,es de pro&ocarem uma cren a plaus*&el c# in&estimento de con$ian a = desen&ol&imento e$ecti&o de acti&idades (ur*dicas assentes sobre a cren a consubstanciada d# imputa o da situa o de con$ian a a um determinado autor

no e-iste uma 'ierarquia entre eles e no so todos eles indispens&eis" a $alta de um pode ser compensada pela intensidade especial de outros +6A#. princ$pio da materialidade sub,acente(

- o e-erc*cio de posi .es (ur*dicas de&e processar-se em termos de &erdade material 5 ou se(a, no basta apurar se tais condutas apresentam uma con$ormidade $ormal com a ordem (ur*dica, imp.em-se uma pondera o substancial dos &alores em (ogo. /&/& O Princ$pio da Imparcialidade Art. ;2, C%A %rincipio da imparcialidade = imp.em que os )rgos e agentes administrati&os a(am de $orma isenta e equidistante relati&amente aos interesses em (ogo, nas situa .es que de&em decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carcter decis)rio. : dimens.es" 1 vertente ne"ativa( - de&er de no inter&ir em certo assuntos para no 'a&er suspeita de imparcialidade +PP2 M12, C%A# - : situa .es" impedimento +Jgra&e# e suspei o +- gra&e# - di$eren a principal" impe+imento: obrigat)ria por lei a substitui o do )rgo ou agente administrati&o competente por outro, que decidir no seu lugar suspei*o: a substitui o apenas poss*&el, tendo de ser requerida pelo pr)prio )rgo ou agente que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo particular que op.em uma suspei o 9quele )rgo ou agente e pede a sua substitui o por outro o C%A di, que qualquer )rgo ou agente da A% que se encontre numa destas situa .es no pode inter&ir no procedimento, e os tribunais administrati&os interpretam a e-presso 9 lei %ro$. 6A 5 sero l*citas as inter&en .es moralmente neutras, que que no in$luenciem a deciso +e-" as que se limitam a mandar agendar o assunto para a pr)-ima reunio da CA#.

vertente positiva( - de&er da A% ponderar todos os interesses p!blicos secundrios e os interesses pri&ados equacion&eis para o e$eito de certa deciso antes da sua adop o. - os actos que no resultem de uma e-austi&a pondera o destes interesses sero parciais - a aus/ncia de pondera o dos di$erentes interesses em (ogo , na maioria dos casos, detectada pela $undamenta o.

O princ*pio da (usti a &isa situa .es criadas pela pr)pria A%. O princ*pio da imparcialidade &isa todo o processo de cria o da deciso. 8uas $iguras autonomi,adas no :;;2, n2:, C3%.

I) )ia"em ao centro do dto administrativo 1. das concep .es HactocentricasI clssicas busca de alternati&as H centraisI procedimento ou a rela o (ur*dica# para o dto administrati&o Q apontamentos do li&ro >%S 5 cap ??? Q notas " proc. = procedimento G adm = administrati&o + como o

O descurar do proc adm tin'a sido, ate ento, a consequ/ncia l)gica necessria da clssica perspecti&a actocentrica . 8ogmtica clssica assenta&a nas ssg ideias des&alori,a o do proc o O ob(ecto de deciso era o acto $inal e s) este era real ado o ?n$luencia da H)ptica pri&at*stica H no modo de considerar os $en)menos adm, pois a $orma o da &ontade no dto pri&ado irrele&ante O proc no era considerado, ou pelo menos, era considerado para e-plicar a $orma o da deciso $inal da adm, enquanto simples instrumento ao ser&i o do acto adm e no de $orma aut)noma 8outrina italiana o proc passa a ser &isto como a alternati&a dogmtica ao acto duas &antagens " 15 possibilidade de uni$ormi,a o do tratamento dogmtico de toda a acti&idade adm , pois o proc constitui um $en)meno comum a todos os dom*nios da adm publica e encontra-se em condi .es de H $a,er a ponteI entre a actua o de gesto pri&ada e publica 5 possibilidade de entender a integralidade da acti&idade adm , assim como do seu relacionamento com os pri&ados &alor primrio do procedimento &alor organi,ati&o , ou se(a, no se limita a ligar actos e $actos numa sequencia para o resultado $inal , mas cose os su(eitos e interesses num trama que , acima de tudo, organi,ati&o Q no&a perspecti&a do proc adm onde autoridades adm e particulares mani$estam os seus interesses O proc alterou o H tipo burocrticoI da adm delineado por R<S<3 , que surge 'o(e trans$ormado pela participa o de indi&*duos , na busca da mel'or solu o adm . &alori,ase a oportunidade do particular se de$ender pre&enti&amente da adm , mas J q isso , a import7ncia dos no&os $actos e interesses que ela pode &ir a tra,er ao proc. O resultado dessa perspecti&a italiana a H desloca o do centro de gra&idadeI da acti&idade adm 5 do acto adm + concebido classicamente como o resultado conclusi&o preciso da acti&idade de prepara o e elabora o da deciso# 5 para a pr)pria $orma o da deciso sintomas da absor o do acto adm pelo procedimento " o admissibilidade de impugna o de actos intermdios do proc com rele&7ncia e-terna o recon'ecimento da legitimidade de impugna o dos actos adm aos )rgos p!blicos o tentati&a de resol&er o problema da tutela dos interesses di$usos , $undando a legitimidade processual na legitimidade para inter&ir no proc perante a crise da doutrina do acto adm , surgem : alternati&as principais quanto ao modo de conceber a dogmtica administrati&a " 15 orienta o que parte da rela o (ur*dica como conceito central do dto adm + dto alemo#

5 procedimento como no&a realidade central da adm + dto italiano # :. o procedimento administrati&o :.1 concep .es e nature,a do proc adm 8e acordo com a teoria substancialista, o proc era assimilado a um acto comple-o sendo que, Aarques Buedes de$ine o H processo burocrticoI como H o con(unto de $ormalidades rele&antes que precede a pratica de certos actos Aarcelo Caetano 5 adopta outra &iso , cu(a no o le&a equiparar a $un o adm com a $un o (udicial , enquanto $un .es secundarias de aplica o do dto ao caso concreto. A in$luencia principal a do positi&ismo (ur*dico , com a assimila o da $un o adm (udicial , bem como dos respecti&os actos, que o autor combina com a H &el'a doutrina H $rancesa do administrador-(ui, , retocada pela a$irma o da nature,a (urisdicional dos tribunais adm . AC considera que H a acti&idade da adm , em larga medida, uma acti&idade processual . 8e acordo com esta &iso monista, quando a adm pratica um Hacto de$initi&o e e-ecut)rio H , o )rgo decide em termos que de$inem o dto no caso concreto, ou se(a , o )rgo aplica autoritariamente a lei, ol'ando apenas aos interesses que l'es esto con$inados ou decidindo sobre as pretens.es dos particulares = $ase graciosa do processo adm >iso do procedimento da H escola de EisboaI + Aarcelo Caetano , Alberto =a&ier, 3ui Aac'ete# 5 $ortemente marcada por : concep .es " 15 teoria do positi&ismo (ur*dico, da escola de >iena, no que respeita equipara o dos actos das $un .es adm e (udicial , enquanto actos de aplica o do dto 5 doutrina clssica alem + Otto AaTer# , que constr)i o acto adm tendo por modelo a senten a (udicial resultado " o proc enquanto sequencia de actos destinada produ o de um acto com caracter*sticas pr)-imas das da senten a , de&eria ser o J possi&el apro-imado daquele outro processo +o contencioso# que &isa&a a produ o de actos de aplica o do dto , no quadro da $un o (urisdicional J tarde , com a C3% de U; e com o abandono das solu .es monistas o pensamento da Hescola de EisboaI &ai no sentido da acentua o das di$eren as entre procedimento e processo . 6reitas do Amaral c'ama a aten o para a necessidade de altera o da terminologia " o 8urante mts anos a terminologia era a de H processo ad gracioso H 5 oriunda da poca em que s!bditos solicita&am ao rei a gra a, ou $a&or de l'es conceder dtos o @o(e , a designa o correcta a do procedimento adm , adequada ao estado de dto o Fo se p.e em causa a identidade da nature,a do proc adm O problema reside em saber se a nature,a do proc adm , consiste ou no num &erdadeiro processo ? 15 tese processualista + AC, AB, 3A, A=# 5 o proc um &dd processo 5 tese anti-processualista + 3ogrio soares# 5 o proc no &dd processo 6reitas do Amaral concorda com Alberto =a&ier 5 procedimento um &dd processo , tal como o poder legislati&o e (udicial , AAS , no entanto os pressupostos que ser&iam de base a esta ideia desapareceram " a5 ideia de similitude das $un .es adm e (udicial, enquanto $un .es e-ecuti&as , da aplica o da lei ao caso concreto , ( no corresponde realidade

10

b5 a constru o do acto adm H imagem e semel'an aI da senten a , se constitui o modelo paradigmtico do estado liberal , ( no corresponde realidade adm , pois deu-se um alargamento das tare$as estaduais e a trans$orma o da adm agressi&a em adm prestadora e in$ra-estrutural c5 o proc que condu, pratica de um acto adm , no tem de ser id/ntico ao processo que condu, emisso de uma senten a , dado que so $un .es distintas d5 o proc adm possui &alor pr)prio + e independente do resultado $inal# , enquanto instrumento destinado procura das solu .es adm J correctas , atra&s da participa o de entidades publicas e pri&adas , e como meio de protec o (ur*dica sub(ecti&a dos pri&ados . concluso " o procedimento administrati&o de&e " o ser considerado do modo aut)nomo e no em $un o do resultado $inal o consistir numa realidade $le-*&el e adapt&el s circunstancias , e no algo r*gido e imut&el :.: codi$ica o do proc em %ortugal 3elati&amente codi$ica o , 3ogrio Soares assume um papel mt critico quanto necessidade e oportunidade da elabora o do 12 C%A . Segundo 3ogrio Soares o C%A tem " des&antagens " a5 cristali,a o de solu .es ainda em discusso pode H aba$ar as tens.es criadoras de doutrina e (urisprud/ncia H b5 a H inclina o naturalI do legislador para tratar de todas as coisas pode originar a H tenta o totalitriaI , regulando mt J do que o procedimento c5 a procura de uma l)gica de con(unto , pode por em risco a bondade das solu .es adoptadas &antagens" a5 maior disciplina da adm b5 maior e$iccia da adm c5 de$esa mais intensa dos interesses dos particulares d5 incenti&o da participa o dos pri&ados contra-argumenta o de 6reitas de Amaral " a5 a regula o do proc uma e-ig/ncia constitucional + :;U2 n2P C3%# b5 a protec o dos pri&ados, em $ace da adm , 'o(e e sempre, um dos ob(ecti&os a reali,ar por uma lei de procedimento c5 a e-ig/ncia de um C%A no &ai ser um entra&e e&olu o e ao aper$ei oamento da doutrina e (urisprud/ncia , pelo contrario , &ai ser uma mola impulsionadora de grandes progressos >asco %ereira da Sil&a 5 d ra,o a 6Amaral ao $a,er apologia ao C%A -- de acordo com a concep o italiana, o proc no simples instrumento $ormal, cu(a import7ncia se resume produ o da deciso $inal , mas sim um instrumento de composi o material de interesses +p!blicos e pri&ados# di$erenciados . Ou se(a, o proc adm no , um mero instrumento organi,ati&o ao ser&i o da reali,a o )ptima da $un o adm , mas antes um meio de de$esa dos pri&ados perante a adm publica ou das autoridades adm umas em rela o s outras , no quadro das rela .es (ur*dicas adm . +>%S# O C%A &isa obrigar a considerar de $orma aut)noma os $en)menos procedimentais e ao mesmo tempo p.e em destaque a rele&7ncia do proc ao n*&el " o da adm , enquanto realidade destinada a mel'orar a e$iccia das decis.es adm o dos particulares , enquanto instrumento destinado garantia dos seus dtos sub(ecti&os

11

modelo de codi$ica o amplo e garantista , aplic&el a todas as actua .es da adm, prestadora , constituti&a e in$ra-estrutural , onde a protec o dos particulares parece ser ainda J necessria e rele&ante em re,ao da liberdade concecedida s autoridades adm . Q em rela o ao argumento de que o legislador tenderia a regular mt J do que o proc , no ' mal nisso , re$ere >%S, pois pareceu ao elgislador uma boa $orma de alterar praticas e comportamentos ' mt arreigados na adm . :.C regras e princ*pios procedimentais . As $ases do proc adm Q apontamentos do Tito e 6reitas do Amaral Q a acti&idade adm. Fo se esgota na tomada de decis.es " antes de cada deciso ' sempre numerosos actos preparat)rios a praticar , estudos a e$ectuar etcV %rocedimento administrati&o = sequencia (udicialmente ordenada de actos e $ormalidades tendentes prepara o da pratica de um acto da adm. %ublica ou sua e-ecu o %rocedimento administrati&o di$erente de processo adm." o o procedimento adm. L uma sequencia de actos e $ormalidades o o processo adm. +Hdossier ou $ileI# um con(unto de documentos em que se tradu,em os actos e $ormalidades q integram o procedimento ob(ecti&os da regulamenta o do procedimento administrati&o " 1& racionali,a o dos meios a utili,ar pelos ser&i os & esclarecer mel'or a &ontade da Adm. %ublica #& sal&aguardar os dtos sub(ecti&os e os interesses leg*timos dos particulares /& e&itar a burocrati,a o a apro-imar os ser&i os p!blicos dos popula .es 6& assegurar a participa o dos cidados na $orma o das decis.es que l'e digam respeito princ*pios $undamentais do procedimento administrati&o " 1& carcter escrito " o o modo de $uncionamento da adm. %ublica no se compadece com a oralidade o por : ra,oes " para as decis.es serem su$icientemente ponderadas J para conser&ar para o $uturo o registo completo do que se $e, . & simpli$ica o do $ormalismo #& nature,a inquisit)ria " ao contrario dos tribunais , a Adm publica acti&a , go,a do dto de iniciati&a para promo&er a satis$a o dos interesses p!blicos +no esta condicionada pelas posi .es dos particulares # /& colabora o da adm. %ublica com os particulares " art. U2 do C%A 5 pp da colabora o da adm. %ublica com os particulares 6& dto de in$orma o dos particulares o pp do arqui&o aberto 5 art. P02 n2: C3% o dto in$orma o procedi mental 5 ;12 a ;P2 C%A " -- o particular tem de requerer a in$orma o -- e tem de ser directamente interessado no procedimento o dto in$orma o e-tra 5 procedi mental " e-iste independentemente de estar em causa qualquer procedimento adm. 7& participa o dos particulares na $orma o das decis.es que l'es respeitem " o art. 02 C%A o a mani$esta o J rele&ante o dto de audi/ncia pre&ia o 'o(e tbm ' o dto de participa o popular em procedimentos administrati&os + por e-. quando esto em causa interesses no 7mbito da sa!de publica, ambiente , patrim)nio cultural etc..# 8& pp da deciso o art. O2 C%A

12

art. O2 n21 5 a Adm publica de&e pronunciar-se sempre que para tanto solicitada pelos particulares. 6acilita a protec o dos particulares em $ace de omiss.es adm legais. o Art. O2 n2: 5 di&erg/ncia doutrinal sobre o seu alcance " 6A e >ieira de Andrade 5 e-clui o de&er de deciso quando a adm publica ten'a decidido e-pressamente ' menos de : anos pretenso id/ntica , e obriga-a a , passados esses : anos , reapreciar se assim $or requerido , os seus actos de inde$erimento . 9& pp da desburocrati,a o e e$ici/ncia " o art. 142 C%A o a adm publica de&e racionali,ar os meios ao seu dispor , simpli$icando tanto quanto poss*&el as suas opera .es :& pp da gratuitidade " art. 112 C%A o espcies de procedimentos administrati&os " critrio de iniciati&a " art. MP2 o procedimento de iniciati&a publica " os que a adm publica toma a iniciati&a de desencadear + e-. abertura de concurso publico # o procedimento de iniciati&a pri&ada " os desencadeados por iniciati&a dos particulares + e-. obten o de licen a # critrio do ob(ecto " o procedimentos decis)rios 5 os que tem por ob(ecto preparar a pratica de um acto da adm publica . -- de 12 grau " &isam preparar a pratica de um acto primrio -- de :2 grau " &isam preparar a pratica de um acto secundrio +e-. recurso 'ierrquico# o procedimentos e-ecut)rios " os que t/m por ob(ecto e-ecutar um acto da adm publica +e-. a adm publica promo&e a demoli o da um prdio # critrio da $onte " o procedimento comum " o que regulado pelo pr)prio C%A e que de&e ser seguido em todos os casos e que no 'a(a legisla o especial aplic&el o procedimentos especiais " os que esto regulados em leis especiais +e-. procedimento de $ormula o do contrato adm. 8e empreitada de obras publicas # o procedimento decis)rio de 12 grau " a5 $ase inicial 5 art. UP2 - 0M2 o MP2 - pode ser desencadeado pela Adm publica ou por um particular interessado o Se pela adm publica 5 MM2 n21 o Se pelo particular 5 UP2 n21 b5 6ase de instru o 5 0;2 - OO2 o 8estina-se a a&eriguar os $actos que interessem deciso $inal e , nomeadamente, recol'a das pro&as que se mostrem necessrias c5 $ase de audi/ncia dos interessados " 1442 - 14M2 o mani$esta o do pp da colabora o da adm publica com os particulares +art. U2 n21# e do pp da participa o +art. 02# o a $ase do procedimento adm em que , em obedi/ncia ao :;U2 n2M C3% , assegurado aos interessados num procedimento o dto de participarem na $orma o das decis.es que l'es digam respeito

13

d5 $ase de prepara o da deciso " 14P2 e 14M2 o $ase em que a adm publica pondera adequadamente o quadro tra ado na $ase inicial , a pro&a recol'ida na $ase de instru o e os argumentos desen'ados pelos particulares na $ase de audi/ncia dos interessados . e5 $ase da deciso " 14;2 e ssg o o procedimento encamin'ou-se para o seu acto principal " a deciso $inal o ela cabe ao argo competente para decidir 25 $ase complementar " o so praticados certos actos e $ormalidades posteriores deciso $inal +e-. registos, publica o em 83 , noti$ica o aos destinatrios #

A deciso tcita do procedimento Q por &e,es , a adm publica nada di, ou nada $a, acerca dos assuntos de interesse publico que tem entre mos . Como reagir contra H a pratica de bra os cru,ados, por parte da adm publica H ? @ &arias $ormas de resol&er o problema " 15 a lei atribui ao silencia da adm publica o signi$icado de acto tcito positi&o , isto , a lei considera que o pedido $oi satis$eito + de$erido # a regra no nosso dto que o acto tcito negati&o " s) ' acto tcito positi&o nos casos e-pressamente pre&istos na lei + 1402C%A # 5 a lei atribui ao silencio da adm publica o signi$icado de acto tcito negati&o , isto , a lei considera que o pedido $oi inde$erido . C. a rela o (ur*dica administrati&a C.1 - rela .es (ur*dicas e rela .es substanti&as e procedimentais Q apontamentos do >%S Q 3N = rela o (ur*dica - a rela o (ur*dica e procedimental surgem como duas orienta .es dogmticas alternati&as destinadas a resol&er a complicada situa o em que se encontra&a a clssica doutrina do acto adm . Os : conceitos no so em si e-cludentes , e inclusi&amente apresentam mts pontos de contacto . - >%S de$ende uma posi o baseada em pressupostos de tipo sub(ecti&ista e parte da rela o (ur*dica como realidade central do dto adm ?ntrodu .es gerais " -- F?B3O , considerado o Hpai-$undadorI da concep o que $a, do proc o conceito central da dogmtica adm , no inteiramente 'ostil ao conceito de rela o (ur*dica . O ponto de de contacto entre 3N e proc a ideia de relacionamento duradouro entre a adm e particulares . O proc implica cria o de &*nculos J ou 5 est&eis entre adm e particular .

14

Saseado nesta ideia , SAC@O6 sugeriu a coloca o do conceito de 3N no centro do dto adm , em &e, do acto Fa doutrina italiana , &o J longe que F?B3O, aceitando a no o de 3N adm , que procuram conciliar com a perspecti&a de procedimento Festa l)gica , %ASTO3? de$ende que ' uma &erdadeira 3N entre su(eitos (ur*dicos independentes e auto-determinados, e que tanto se pode estabelecer entre particulares e autoridades adm , como entre autoridades adm ou )rgos de pessoa colecti&a . Acrescenta BO<3E?C@ , que SAC@O6 ao propor a no&a $igura da 3N como no&a realidade central do dto adm , considera&a (, que as liga .es (ur*dicas entre cidados e adm de&em ser quali$icadas , em todos os casos como 3N , e que, consequentemente , a 3N entre cidado e adm abrange tbm o procedimento Ou se(a, a aplica o da 3N ao dto adm no se de&e limitar s liga .es substanti&as +entre particular e adm# , mas abranger igualmente as liga .es estabelecidas entre di&ersos su(eitos no decurso do procedimento adm 3N %rocedimental ao lado da 3N substanti&a " o So interdependentes o So distintas o Fo so necessariamente coincidentes + porque os su(eitos das 3N adm podem tbm ser os das 3N procedimentais , tal no signi$ica que a 3N proc ten'a sempre de se estabelecer entre su(eitos da 3N substanti&a# o <m regra, esto indissocia&elmente ligadas C.:. 3ela .es (ur*dicas bilaterais e multilaterais Actualmente a contraposi o do estado-sociedade trans$orma-se numa rela o + pelo menos# bilateral , mas tbm pode ser multilateral com a participa o de um con(unto de interesses pri&ados contrapostos . %rodu,iu-se um alargamento dos poss*&eis su(eitos das 3N substanti&as , que no poderia dei-ar de ter consequ/ncias procedimentais , pois os su(eitos das 3N multilaterais tbm pode participar no proc adm para de$esa dos seus dtos Ou se(a, su(eitos da 3N procedimental poder ser, tanto aqueles que so os imediatos destinatrios das actua .es adm , como tbm aqueles que so por elas atingidos + art. MC2 C%A# O elo de liga o entre 3N substanti&a e 3N procedimental so os dtos sub(ecti&os , e em especial, os dtos $undamentais . So mt importantes enquanto $a,em crescer o n!cleo de dos su(eitos das 3N substanti&as , como tbm em matria do alargamento da inter&en o no proc e ainda como instrumento de generali,a o do procedimento a , praticamente, toda a acti&idade relacional adm == dto $undamentais = garantias do procedimento

15

) ;m busca do acto administrativo perdido 1. os Hmodelos de acto autoritrio da adm agressi&a, o acto $a&or&el da adm prestadora e o acto multilateral ou dotado de He$iccia em rela o a terceiros H da adm in$ra-estrutural Q Apontamentos do >%S , cap ?> do li&ro Como enunciado no cap ? a e&olu o do conceito de acto adm $oi " o o o <stado liberal --- Adm agressi&a --- acto adm autoritrio e des$a&or&el <stado social --- Adm prestadora --- acto adm $a&or&el ou constituti&o de dtos <stado p)s-social --- adm con$ormadora ou in$ra-estrutural --- acto adm multilateral ou com He$iccia em rela o a terceirosI

Fos nossos dias , estes : tipos de acto adm coe-istem , mas logicamente no nos mesmo termos em que surgiram . A acto adm so$reu altera .es internas e e-ternas e continua a estar presente em todos os dom*nios da acti&idade adm , mas apresenta di$eren as em ra,o do Hmeio ambiente H <stado liberal 5Adm agressi&a 5 o acto adm era " o <ra concebido pela doutrina como um comando , que decorre da l)gica do estado como guardio da ordem publica o ?nstrumento regulador e $iscali,ador da adm o O paradigma que esta na sua base o da Hdeciso autoritriaI o Acto policial +Otto AaTer# <stado social 5 Adm prestadora 5 o acto adm era " o O acto adm aplica-se agora a no&os dom*nios o Torna-se instrumento da adm prestadora que, para a reali,a o das suas tare$as , tanto utili,a a deciso unilateral como o contrato o %ara abarcar a adm agressi&a e prestadora ( no pode colocar o acento t)nico na imperati&idade e deciso autoritria o O conceito de acto adm passa a ser caracteri,ado em $un o da unilateralidade , e no atra&s do recurso ideia de poder coacti&o ou H e-ecutoriedadeI o Acto adm $a&or&el aquele que cria ou con$irma um dto ou &antagem (uridicamente rele&ante o A ideia do acto adm $a&or&el come ou por ser uma constru o doutrinal e (urisprudencial e encontrou posteriormente consagra o legal no 1P42 n21 do C%A <stado p)s-social 5 adm in$ra-estrutural 5 o acto adm "

16

o o

Ocorre uma proli$era o de modernas actua .es unilaterais cu(os e$eitos no se limitam aos seus imediatos destinatrios , que obriga a no&a adapta o do conceito de acto adm Acto adm com e$iccia em rela o a Cos , que se integram no 7mbito mais &asto das rela .es (ur*dicas multilaterais entre particulares e autoridades adm ocupando posi .es distintas de uma mesma liga o (ur*dica , onde so emitidos esses mesmos actos adm com e$iccia em rela o a Cos A caracter*stica destas actua .es a multilateralidade , ou se(a , a produ o simult7nea de e$eitos relati&os a indi&*duos ou grupos de indi&*duos

>asco %ereira da Sil&a 5 em sua opinio , o que comum tanto s medidas de carcter indi&idual e concreto da adm in$ra-estrutural , como aquelas outras que apenas criam condi .es gerais para tais medidas ou decis.es , que no de&em ser quali$icadas como actos adm , mas sim como regulamentos <-. de acto adm com e$iccia em rela o a Cos 5 constru o de uma central at)mica ou aeroporto , todos os interessados podem participar no procedimento e mais tarde &ir a impugnar contenciosamente a deciso para de$esa dos seus dtos sub(ecti&os L, pois, das normas (ur*dicas reguladoras da acti&idade adm , interpretadas lu, dos dtos $undamentais que se de$ine a posi o dos Cos nas 3N multilaterais , e para de$esa dessas posi .es (ur*dicas sub(ecti&as que l'es so concedidos poderes de inter&en o no procedimento adm + tutela pre&enti&a # e mais tarde no contencioso adm + tutela repressi&a # O acto adm passa a ter necessidade de ser entendido no quadro das 3N + bilaterais ou multilaterais enquanto $acto (ur*dico suscept*&el de criar , modi$icar ou e-tinguir 3N entre adm e pri&ados . --agora o acto adm recondu,ido a um simples momento de um relacionamento duradouro entre adm e o particular , e reconstru*do em ra,ao de no&as realidades adm O acto adm agora determinante e decisi&o dos pontos de &ista " o Nur*dico-material 5 1:42 C%A o %rocedimental 5 1:42 e sgg do C%A o 8to contencioso 5 :;02 n2P C3% As no&as $un .es do acto adm so " a5 Barantia das posi .es dos particulares nos dom*nios da adm prestadora e con$ormadora ou in$ra-estrutural b5 Clari$ica o e antecipa o do pre&is*&el desen&ol&imento das rela .es adm mediante o escalonamento e desdobramento das decis.es c5 Concerta o e aliciamento do particular para a reali,a o de tare$as adm d5 6acilita o da automa o da adm publica a5 Barantia das posi .es dos particulares nos dom*nios da adm prestadora e con$ormadora ou in$ra-estrutural " o O acto adm surge como instrumento pri&ilegiado de protec o dos particulares H cu(os dtos e interesses $oram nitidamente determinados , e constituem um $undamento est&el para a sua actua o , uma &e, que no podem ser a$astados sem mais pela adm H o A pratica de um acto adm $a&or&el , ou constituti&o de dtos , permite ao particular con$iar na pala&ra da adm que no de&e ser mais alterada ou re&ogada , ou pelo menos , no de qualquer maneira 5 1P42 n21 b# de C%A b5 Clari$ica o e antecipa o do pre&is*&el desen&ol&imento das rela .es adm mediante o escalonamento e desdobramento das decis.es"

17

o o o

A comple-i$ica o das acti&idades adm obriga a que o acto adm se(a claro e pre&is*&el relati&amente ao desen&ol&imento $uturo da rela o (ur*dica adm A acto adm con$ormando as 3N adm , antecipando o resultado $inal 8e&ido ao numero de destinatrios D carcter duradouro das 3N e pelo tecnicismo da deciso , tornou-se necessrio desdobrar o procedimento e multiplicar os actos adm = procedimento escalonado + designa o alem #

c5 Concerta o e aliciamento do particular para a reali,a o de tare$as adm " o A incompet/ncia de uma adm autoritria e agressi&a le&ou a que se(a necessrio o consenso dos particulares , representando uma trans$orma p $undamental da actua o e , ate mesmo , da pr)pria l)gica da adm o O consenso com os particulares pode ser mediante a generali,a o de $ormas de actua o ou pela participa o e concerta o com os pri&ados , ainda que este(am em causa actua .es unilaterais, ou se(a , temos actos adm com elementos consensuais e unilaterais o Surgem, na adm prestadora as H tcnicas de aliciamentoI que se destinam a incenti&ar os particulares a tomar atitudes econ)micas dese(adas pelo estado , que podem ser actos condicionais ou sub&ers.es - actos condicionais " e-. autori,a .es de urbani,a o ou constru o podem ser condicionadas cria o de espa os &erdes ou constru o de determinados equipamentos sociais - sub&ers.es " tem como ob(ecto a atribui o aos pri&ados de Hmeios p!blicos pelas autoridades adm . Tem como $inalidade associar os particulares reali,a o do interesse publico , orientando-os e aliciando-os para a adop o de determinados comportamentos . e-. medidas de apoio $inanceiro a uma empresa que atra&esse per*odo des$a&or&el , ou medida de orienta o de uma sociedade d5 6acilita o da automa o da adm publica " o Como re$erido anteriormente t*pico do estado p)s-social a multiplica o a decis.es adm que resultem da utili,a o de maquinas , J concretamente , e J $requentemente o processamento por computador das decis.es adm = tratamento electr)nico dos dados o A utili,a o do equipamento in$ormtico esta su(eita aos princ*pios gerais da actua o adm e no pode constituir uma H $uga ao dto H. :. concep .es amplas e restriti&as do acto adm Q >asco pereira da sil&a cap > : tradi .es de entendimento de acto adm " 15 Concep o ampla do acto adm , de$inido como simples produtor de e$eitos (ur*dicos + orienta o $rancesa , portuguesa , espan'ola e italiana # 5 Concep o restriti&a de acto adm , de$inido como acto regulador ou como produtor de e$eitos (ur*dicos no&os relati&amente ao particular +orienta o alem , austr*aco e como adeptos Sr&ulo Correia e 3ogrio Soares # Fo dto $ranc/s originrio 5 no o mt antiga amplo do acto adm " o Correspondia a um 7mbito alargado de aus/ncia de controlo da (urisprud/ncia W o <sta, 'istoricamente , ligado ao contencioso adm , na $ase do Hpecado original H J tarde , nasce na (urisprud/ncia a distin o entre acto adm amplo e restriti&o " -- amplo " qq acto do Hpoder publico H produtor de e$eitos (ur*dicos -- restriti&o " +ou acto recorr*&el acto $inal suscept*&el de H atingir os particulartes ou lesar os seus dtos H

18

<sta distin o estar sempre presente no dto adm $ranc/s e demais pa*ses que adoptaram o modelo $ranc/s Fo dto portugu/s - a Hescola de EisboaI adopta&a um conceito amplo de acto adm de entre os quais se disitnguiam os actos recorr*&eis , que eram c'amados de actos de$initi&os e e-ecut)rios - Aarcelo Caetano 5 +&iso clssica# 5 parte da no o ampl*ssima de actos (ur*dicos adm + = regulamentos , actos (urisdicionais e actos adm# , que espel'a&a a promiscuidade entre adm e (usti a, em que se considera&a os tribunais adm como )rgos da adm acti&a . Acto adm como H conduta &oluntaria de um )rgo da adm que, no e-erc*cio de um poder publico e para prossecu o dos interesses postos por lei a seu cargo, produ,a e$eitos (ur*dicos no caso concreto +in$luencia $rancesa # - 6reitas do Amaral prop.e conceito amplo de acto adm como H acto (urisdicional unilateral , praticado por um )rgo da adm , no e-erc*cio de um poder adm , que &isa a produ o de e$eitos (ur*dicos sobre uma situa o indi&idual num caso concretoI - distingue o acto de$initi&o e e-ecut)rio como H acto adm completo, total e apetrec'ado de armas e muni .es H - 3ogrio Soares de$ine acto adm de $orma restriti&a , delineado por ra,oes de ra,oabilidade contenciosa - >asco pereira da sil&a prop.e que acto adm de $orma ampla , de modo a corresponder di&ersidade e comple-idade das actua .es adm dos dias de 'o(e , compreendendo " o tanto a clssica acti&idade no dom*nio da adm agressi&a, como as decis.es de nature,a prestadora e con$ormadora o tanto os actos do procedimento , como aqueles que l'es p.e termo o tanto actos e-ternos e lesi&os dos dtos dos particulares, como aqueles que esgotam os seus e$eitos no seio da adm acto adm qualquer mani$esta o unilateral de &ontade , de con'ecimento ou dese(o , pro&eniente da adm publica e destinada satis$a o de necessidades colecti&as que, praticada no decurso de um procedimento , se destina produ o de e$eitos (ur*dicos de carcter indi&idual e concreto acto de$initi&o e e-ecut)rio um H conceito da maior import7ncia no dto adm , sobretudo porque nele que assenta a garantia do recurso do contencioso , ou se(a, o dto que os particulares t/m de recorrer para os tribunais adm contra actos ilegais da adm publica H + 6reitas do Amaral , escrito no li&ro do >%S# Critica por >%S 5 de$initi&idade e e-ecutoriedade so critrios substanti&os de determina o de acesso ao recurso contencioso , assim como as constru .es restriti&as de acto regulador . Q apontamentos do Tito Concep .es doutrinais acerca do conceito Q no so coincidentes de pa*s para pa*s , &ariam consoante o ordenamento (ur*dico e consoante os autores . <-emplos de di&erg/ncias " o actos adm = actos (ur*dicos

19

o o o o o o o

actos adm= actos (ur*dicos J actos actos materiais J meros $actos in&oluntrios ou naturais actos adm= organicamente adm + praticados por )rgos adm # actos adm = materialmente adm +praticados por )rgos do estado que no se(am adm, mas q se(am materialmente adm# ' quem de$enda que poss*&el construir uma no o material do acto ' quem de$enda que imposs*&el ' quem considere que s) engloba as situa .es indi&iduais e concretas ' quem considere +sobretudo 6ran a# que tbm engloba os regulamentos

Xual a import7ncia de delimitar este conceito ? <ssencialmente porque temos de saber qual o controlo q os tribunais $a,em sobre os actos adm. + que di$erente do controlo operado sobre os regulamentos # 8e$ini o de acto administrati&o Q segundo o pro$ 6reitas do Amaral o conceito tem &rios elementos " actos administrati&o - acto (ur*dico unilateral , praticado no e-erc*cio do poder adm , por um )rgo da adm publica ou por outra entidade publica ou pri&ada para tal 'abilitada por lei , e que tradu, uma deciso tendente a produ,ir e$eitos numa situa o indi&idual e concreta . a l)gica do acto adm ser&ir interesses colecti&os D (ur*dico e no regulador . actua o unilateral da administra o produ, e$eitos no caso concreto . -- actos bilaterais = contratos -- gerais e abstractos = so regulamentos no o doutrinal que se apro-ima da no o legal Art& 1 <= CPA = decis.es dos )rgos da adm publica , que ao abrigo de normas de dto publico , &isem produ,ir e$eitos numa situa o indi&idual e concreta >rios elementos do conceito " 1& acto (ur*dico " o conduta &oluntaria produtora de e$eitos (ur*dicos o so-l'es aplic&eis os pp gerais de dto + q se alicam aos actos (ur*dicos em geral # o e-clui-se do conceito os $actos (ur*dicos in&oluntrios , as opera .es materiais e as acti&idades (udicialmente rele&antes o isto tem re$le-os ao n*&el contencioso " s) se podem impugnar actos adm e s) se soubermos o que este conceito abrange que &amos saber se realmente se pode impugnar o mas aten o YYY 5 ainda ' disposi .es da C%A que se aplicam s opera .es materiais + &er art. :2 C%A# & acto unilateral o pro&em de um autor cu(a declara o per$eita , independentemente do concurso de &ontades de outros su(eitos o mas , por &,s, a e$iccia de um acto depende da aceita o do particular 5 contudo, tal aceita o condi o de e$iccia do acto + no quer di,er que ao cto no se(a unilateral # 5 e-. acto de nomea o de um $uncionrio publico #& no e-erc*cio do poder administrati&o o s) considerado acto administrati&o se $or praticado no e-erc*cio da H puissance publique H o e-clu*mos pois, os actos praticados pela adm publica no desempen'o de gesto pri&ada , ainda que a estes se possam aplicar algumas normas do C%A + art. :2 n2M C%A# o tb e-clu*mos actos pol*ticos , adm ou (urisdicionais praticados pela adm publica + e-. re$erendo ministerial #

20

/& praticados por )rgos administrati&o o )rgos da adm p!bica em sentido org7nico , ou )rgos do estado no integrados no poder e-ecuti&o , desde que legalmente 'abilitados para os praticar o no qq agente ou $uncionrio adm que pode praticar actos adm + s) os )rgos da adm publica que podem , os $uncionrios ou agentes no # 5 art. :2 n21 C%A o J art. :2 n2C 5 concessionrios , no e-erc*cio de poderes de autoridade , tbm podem o <-. de ine-ist/ncia (ur*dica " no so actos adm os praticados por indi&*duos estran'os $un o publica + ainda que se $a am passar por ela 5 os usurpadores da $un o p!bica 5 consequ/ncias " ine-ist/ncia (ur*dica destes actos J crime de usurpa o de $un .es J responsabilidade ci&il 6& actos decis)rio 5 o qeq se entende por deciso ? doutrina di&erge " o anglo-sa-)nica " resol&er um caso indi&idual e concreto , em &e, de uma norma geral e abstracta o 6A , 3ogrio Soares , Sr&ulo Correia adoptam um conceito restrito de deciso " s) $a, sentido su(eitar ao regime procedi mental do acto adm as condutas suscept*&eis de de$inirem , por si s), a situa o dos particulares, ou se(a, nem todos os actos que &isam resol&er situa .es indi&iduais e concretas so actos adm. o Fo se consideram &dd actos adm os actos preparat)rios + e-. pedir pareceres ou estudos tcnicos # , &isto que no de$iniu a situa o (ur*dica do particular 5 os actos preparat)rios so actos instrumentais o Aas , so decis.es as pronuncias discricionrias ou &inculadas pela adm publica , independentemente de ser agressi&a para o particular ou atributi&a de &antagens 7& produtor de e$eitos (ur*dicos numa situa o indi&idual e concreta o rele&ante para a distin o entre actos e regulamentos + que so gerais e abstractos# o os actos so indi&iduais + aplicam-se a um determinado destinatrio # e concretos + aplicam-se a uma situa o da &ida especi$ica # o os $ranceses adoptam um conceito J amlo que engloba " -- actos regulamentares -- actos indi&iduais e concretos o e-. sinal de transito um acto ou um regulamento ? depende da concep o J ou 5 ampla que per$il'amos . Contudo, e-istem actos colecti&os , plurais e gerais , que so actos adm " Actos colecti&os " o t/m por destinatrios um con(unto uni$orme de pessoas o no dei-a de ser um acto adm , porque continua a ser dirigido a um su(eito determinado +apesar de colecti&o # o e-. acto dirigido ao ministrio das $inan as acto plurais " o aqueles em q a adm publica toma uma deciso que aplic&el por igual a &arias pessoas di$erentes o e-. despac'o ministerial que nomeia :4 $uncionrios p!blicos para :4 &agas 5' tantos actos adm como $uncionrios nomeados actos gerais " o aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorg7nico de cidados , todos bem determinados ou determin&eis no local o e-. uma ordem policial para dispensar um grupo de pessoas

21

e-. acto que disse que os produtores de leite da madeira se de&iam concentrar numa !nica empresa - o STA considerou que era um con(unto de actos adm + e no uma norma geral e abstracta # a deciso do STA , na altura $oi in$luenciada pelo $acto de os regulamentos no sere impugn&eis . a doutrina , contudo, de$ende tratar-se de uma norma geral e abstracta + a situa o era de$inida por conceitos uni&ersais e no indi&iduali,ados 5 todos os produtores # actos genricos " o Forma de carcter geral e abstracto o %or e-. um acto dirigido a uma categoriaG classe de pessoas no indi&iduali,&eis o Aplica-se o regime procedi mental do regulamento +11P2 e ssg do C%A# Actos indi&iduais e abstractos so actos concretos e gerais ? Q na du&ida , consideram-se regulamentos Fature,a (ur*dica do acto administrati&o : orienta .es " 15 3econdu,ir a $igura do acto adm a alguma realidade " o para uns , acto adm = senten a (udicial o para outros , acto adm = negocio (ur*dico publico 5 Considerar o acto adm uma entidade no&a " o Acto adm = acto unilateral de autoridade publica ao ser&i o de um $im administrati&o o %ro$. 6A per$il'a esta corrente , embora com algumas di$eren as " -- o regime legal do acto di$erente do regime da senten a (udicial e do negocio (ur*dico >S @a&riou " di$eren as entre acto adm e negocio (ur*dico o O negocio ( caracter*stico do dto pri&ado , o a.a. de dto publico o O negocio ( ser&e a autonomia da &ontade e os interesses dos particulares D o a.a. ser&e uma &ontade normati&a e o interesse colecti&o o O negocio ( Zo&e-se no campo da licitude D o a.a. no campo da legalidade o A.a 5 de$ine o dto " $ruto do aparel'o da adm publica D associado ao poder de auto-tutela . >S Otto AaTer " di$eren as entre acto adm e senten a (udicial o A senten a prossegue um $im de (usti a , no desempen'o da $un o (urisdicional D o a.a. &isa um $im adm , no desempen'o da $un o adm o A senten a &isa resol&er um con$lito de interessesD o a.a. &isa prosseguir o interesse publico o A senten a de$ine situa .es imodi$ic&eis D o a.a. de$ine situa .es modi$ic&eis consoante as no&as e-ig/ncias o A.a. = dto aplic&el aos s!bditos no caso concreto >S Aarcelo Caetano " constru o autoritria o Acto adm caracteri,a-se pela e-ecutoriedade e de$initi&idade Fo dto adm portugu/s do sec =?= o acto adm era " o 8e$initi&o pq correspondia a uma de$ini o do dto o @ori,ontal 5 ultima deciso o >ertical o <-ecut)rio + obrigat)rio e suscept*&el de e-ecu o coacti&a

22

Actualmente o acto adm" o %erde autonomia e passa a ser uma $orma de actua o o 6a&or&el o A principal realidade a satis$a o das necessidades publicas colecti&as o A adm torna-se numa realidade in$ra-estrutural o Aulti$uncional o Tem $un .es de programador Gin$ormati,ado o Cria pre&isibilidade no 7mbito das rela .es (ur*dicas duradouras Q $un .es di$erenciadas e mt distantes da ideia inicial de acto adm autoritrio %orque que interessa o problema da nature,a (ur*dica do acto adm ? o %ara e$eitos de interpreta o " o elemento decisi&o da interpreta o &ai &ariar + na senten a a lei , no negocio ( a &ontade das partes # o %ara e$eitos de integra o " na senten a utili,a-se o dispositi&o legal aplic&el m no negocio ( a &ontade 'ipottica das partes o %ara e$eitos de &*cios de &ontade " no negocio ( geram in&alidades , na senten a geram ilegalidades %or isso, considera-se que o papel da &ontade do acto merece uma caracteri,a o pr)pria para o acto , tendo em conta que este uma $igura sui generis C. >alidade e e$iccia do acto administrati&o >alidade 5 +(u*,o material distinto de (u*,o de e$iccia # aptido intr*nseca do acto para produ,ir e$eitos (ur*dicos correspondentes ao tipo legal a q pertence , em consequ/ncia da sua con$ormidade com a ordem (ur*dica <$iccia 5 e$ecti&a produ o de e$eitos (ur*dicos , ou se(a, a pro(ec o da realidade da &ida dos e$eitos (ur*dicos que integram o conte!do de um acto adm. L estabelecido por lei . [m acto in&alido por ter e$iccia ,ou se(a , pode produ,ir e$eitos ( =G= ?n&alidade 5 inaptido intr*nseca para a produ o de e$eitos , decorrente de uma o$ensa ordem (ur*dica ?ne$iccia 5 $en)meno da no produ o de e$eitos num dado momento , qualquer q se(a a sua causa . P tipos de actos " 1& &alido e e$ica, & in&alido e ine$ica, #& &alido e ine$ica, /& in&alido e ine$ica, requisitos de &alidade " - quanto aos su(eitos " o o acto tem de pertencer s atribui .es do )rgo seu autor o o )rgo tem de ter compet/ncia para praticar o acto o o )rgo tem de estar legitimado para o e-erc*cio dessa compet/ncia +e-. no pode estar impedido # - quanto $orma e $ormalidades "

23

o o

o acto ser ilegal se no $orem respeitadas todas as $ormalidades por lei , quer em rela o a procedimento adm que preparou o acto , quer em rela o pr)pria pratica do acto em si mesmo a obriga o de $undamentar " 1:P2 a 1:;2 -- $undamenta o = enuncia o e-plicita das ra,oes que le&aram o seu autor a praticar esse acto ou a dot-lo de certo conte!do -- casos em q e-iste 5 1:P2 -- dispensa 5 1:P2 n2: -- requisitos -1:M2 -- $orma 5 os actos dos )rgos singulares de&em ser praticados sob $orma escrita, desde que outra no se(a pre&ista por lei ou imposta pela nature,a e circunstancias do acto 5 1::2 n21 - os actos dos )rgos colegiais , se a lei no disser nada em contrario , so praticados oralmente 5 1::2 n2:

- quanto ao conte!do e ob(ecto " o certe,a, legalidade e possibilidade o determinados , poss*&eis e l*citos -quanto ao $im " o o moti&o principal determinante da pratica de um acto adm tem de coincidir com o $im tido em &ista pela lei ao con$erir o poder discricionrio . requisitos de e$iccia " pp da imediacti&idade dos e$eitos (ur*dicos " o a.a. produ, e$eitos desde o momento da sua pratica : e-cep .es " o 1:02 e$iccia retroacti&a o 1:O2 e$iccia di$erida 79= n=# C%P 5 enquanto no $or publicado ou noti$icado +nos casos em que o de&a ser # , o a.a. ser ine$ica, Invalidade Q a ilegalidade + principal $onte de in&alidade# do a.a pode assumir &arias $ormas " &*cios do acto adm . >*cios do acto adm " $ormas especi$icas que a ilegalidade do acto adm pode re&estir [surpa o de poder L o &icio que consiste na pratica , por um )rgo adm , de um acto inclu*do nas atribui .es do poder legislati&o , do poder moderador ou do poder (udicial . Tradu, uma &iola o do pp da separa o de poderes 5 art. :2 e 112 da C3% Q como que uma incompet/ncia agra&ada A incompet/ncia L o &icio que consiste na pratica , por um )rgo adm, de um acto inclu*do nas atribui .es ou na compet/ncia de outro )rgo adm : modalidades " o ?ncompet/ncia relati&a " &eri$ica-se quando um )rgo adm praticou um acto que esta $ora da sua compet/ncia , mas que pertence compet/ncia de ouro )rgo da mesma pessoa colecti&a o ?ncompet/ncia absoluta " &eri$ica-se quando um )rgos adm pratica um acto $ora das atribui .es da pessoa colecti&a a que pertence O &icio de $orma

24

L um &icio que consiste na preteri o de $ormalidades essenciais ou na car/ncia de $orma legal 5 C modalidades " 1& preteri o de $ormalidades anteriores pratica do acto + e-. $alta de audi/ncia pre&ia dos interessados # & preteri o de $ormalidades relati&as pratica do acto +e-. regras de &ota o do )rgo colegial # #& car/ncia de $orma legal +e-. pratica de um acto por despac'o , quando a lei e-ige por portaria # >iola o da lei Q L um &icio que consiste na discrep7ncia entre o conte!do ou o ob(ecto do acto e as normas (ur*dicas q l'es so aplic&eis Q <nquanto que o des&io de poder s) se pode &eri$icar no e-erc*cio de poderes discricionrios , a &iola o de lei pode &eri$icar-se no e-erc*cio de poderes &inculados + a adm p!blicos decide de $orma di$erente do que a lei estabelece # e discricionrios + &iola o de pps gerais que condicionam a acti&idade administrati&a# O des&io de poder Q um &icio que consiste no e-erc*cio de um poder discricionrio por um moti&o principalmente determinante que no condiga com o $im que a lei &isou con$erir a tal poder %ara se determinar o des&io de poder , ' que reali,ar C opera .es " 1& apurar o $im legal daquele determinado poder discricionrio & a&eriguar o moti&o principal G determinante da pratica do acto adm em causa #& determinar se este moti&o condi, ou no com o $im legal " se sim , o acto &alido D se no o acto so$rer de des&io de poder e ser in&alido : modalidade " a5 des&io de poder por moti&o de interesse publico b5 des&io de poder por moti&o de interesse pri&ado

Cumula o de &*cios Q um acto adm pode estar $erido simultaneamente de &arias ilegalidades " os &*cios so cumul&eis +podendo, ate, 'a&er &rios &*cios do mesmo tipo # Q poss*&el alegar, simultaneamente &rios &*cios do acto adm Correspond/ncia entre &*cios e $ormas de in&alidade Q na $alta de regras especiais e contrario, e con$orme resulta da regra constante dos arts 1CC2 e 1CM2 do C%A, o quadro de correspond/ncia o seguinte " +6A# a5 usurpa o de poder 5 todos os casos 5 nulidade b5 incompet/ncia - inc. absoluta 5 nulidade -inc. relati&a 5 anulabilidade c5 &icio de $orma - car/ncia absoluta de $orma legal 5 nulidade - delibera .es tomadas tumultuosamente , sem qu)rum ou sem ser por maioria e-igida 5 nulidade - outros &*cios de $orma 5 anulabilidade d5 &iola o da lei " - re$eridos no art. 1CC2 - nulidade - outros casos de &iola o da lei 5 anulabilidade e5 des&io de poder 5 todos os casos 5 anulabilidade %evo"ao 3e&oga o = acto adm que se destina a e-tinguir os e$eitos de um a.a. anterior

25

A re&oga o ela mesma um acto adm " como tal, so-l'e aplic&eis as regras e pps do regime (ur*dico dos a.a 8istin .es J importantes " -- quanto ao $undamento " o re&oga o baseada na in&alidade = &isa suprimir a in$rac o cometida com a pratica de um acto ilegal o re&oga o baseada na incon&eni/ncia = independente de qq (u*,o sobre a sua ilegalidade, baseando-se em (u*,os de mrito +con&eni/ncia , oportunidades , correc o etc..# -- quanto aos e$eitos " o re&oga o ab-rogat)ria = mera cessa o para o $uturo dos e$eitos do acto re&ogado +e$iccia ex nunc 5 desde agora # 5 $eita por ra,o de mrito o re&oga o anulat)ria 5 destrui o por completo dos e$eitos ( produ,idos pelo acto re&ogado, impedindo naturalmente , a continua o da sua produ o para o $uturo + e$iccia ex tunc 5 desde ento # 5 s) pode ser praticada quando o acto $or in&alido regime da re&ogabilidade dos actos adm Q os )rgos adm t/m a possibilidade de , respeitados certos limites, e-tinguir os e$eitos ( dos actos que anteriormente , praticaram desde q os reputem in&lidos ou incon&enientes Q os actos so por nature,a , re&og&eis " a re&ogabilidade ma caracter*stica pr)pria do a.a. , em contraste com a irre&ogabilidade da senten a transitada em (ulgado . Q o regime legal da re&oga o encontra-se nos art. 1CO2 a 1P;2 Analisemos , ento sucessi&amente " a5 os casos insuscept*&eis de re&oga o b5 o regime da re&ogabilidade dos actos &alidos c5 o regime da re&ogabilidade dos actos in&lidos a# actos insuscept*&eis de re&oga o so C os casos de impossibilidade de re&oga o " 1. actos nulos ou ine-istentes :. actos cu(os e$eitos ( ten'am sido destru*dos C. actos cu(os e$eitos ten'am caducado ou se ten'am esgotados b# regime da re&ogabilidade dos actos &alidos Q art. 1P42 lido com aten o , distingue entre " 1& actos li&remente re&og&eis +n21# " o estando a actua o da adm publica subordinada prossecu o do interesse publico , a regra da li&re re&ogabilidade dos actos adm &alidos , $acilmente compreens*&el + o interesse publico &oltil # & actos de re&oga o proibida 5 + 1P42n21 a# e c# " o no podem ser re&ogados os actos adm &alidos que ten'am sido praticados no e-erc*cio de poderes &inculados e em estrita obedi/ncia a uma imposi o legal +al*nea a# o no podem ser re&ogados actos adm &alidos de que resultem para o autor obriga .es legais ou dtos irrenunci&eis + al*nea c# #& actos de re&oga o condicionada 5 +1P42 n21 b# e n2:# " o os actos constituti&os de dtos ou interesses legalmente protegidos + = todos os actos que atribuem a outrem dtos sub(ecti&os no&os , que compilam dtos sub(ecti&os e-istentes , ou q e-tinguem restri .es ao e-erc*cio de um dto ( e-istente # 5 di&erg/ncia doutrinal entre 3obin de Andrade com 6A , AC , >%S

26

o o

s) so re&og&eis se &eri$icados determinadas condi .es +1P42 n2:# 5 casos em que a re&oga o do acto no pre(udica , contra a sua &ontade , as posi .es ( sub(ecti&as dos particulares e-cep o " tbm pode 'a&er re&oga o dos actos se , por altera o das circunstancias ou por mudan a $undamentada das concep .es da adm publica , o interesse publico torne con&eniente + ou ate imperioso # a re&oga o de um acto $a&or&el aos particulares , desde q se garanta ao particular do bene$icio o pagamento de uma (usta indemni,a o pecuniria + se 'ou&er pre(u*,os rele&antes #

art& 1/1= do CPA a5 o $undamento e-clusi&o da re&oga o a in&alidade do acto anterior b5 pode ser e$ectuada pelo autor do acto, pelo seu superior 'ierrquico ou pelo )rgo delegante ou subdelegante , ou , nos casos e-pressamente pre&istos na lei , pelos )rgos tutelares c5 de&e ser $eita dentro do pra,o $i-ado por lei para o recurso contencioso que no caso couber D ou uma &e, interposto o recurso contencioso , at resposta da autoridade adm recorrida . -- os )rgos adm podem re&ogar os actos ilegalmente praticados dentro do pra,o de um ano a contar da sua pratica + 1P12 n2: 5 estabelece que o pra,o J longo = pra,o dado se o recorrente $or o ministrio publico #

Compet/ncia para a re&oga o Xuem que disp.e de compet/ncia re&ogat)ria ? o o autor do acto + compet/ncia dispositi&a # o o superior 'ierrquico + comp. 8ispositi&a ou poder de super&iso# o o delegante ou subdelegante o + por pp , o )rgo tutelar no disp.e de poder para re&ogar os actos praticados pelos )rgos da entidade tutelada , e-cepto se o orgao tutelar dispor de tutela re&ogat)ria # 6orma e $ormalidades da re&oga o %p da identidade ou do paralelismo de $ormas " em pp , os actos adm des$a,em-se pela mesma $orma por que so $eitos. Tal paralelismo de&e-se buscar na $orma legalmente prescrita para o acto re&ogado ou na $orma e$ecti&amente adoptada quanto a esse acto ? 8epende " a5 6ormalidades " obser&7ncia daquelas que se encontram $i-adas por lei para a pratica do acto re&ogado + 1PP2 # : e-cep .es " o Xuando a lei dispensar de $orma di$erente o As $ormalidades cu(a ra,o de ser se (usti$ica to-somente para o acto re&ogado +e-. remisso de um parecer# b5 6orma " obser&7ncia da $orma de&ida 5 o acto re&ogat)rio de&e re&estir a $orma legalmente prescrita para o acto re&ogado + 1PC2 n21# : e-cep .es + em que o acto de re&oga o de&e re&estir a $orma e$ecti&amente utili,ada para o acto re&ogat)rio # " o Xuando a lei no estabelecer $orma especial para o acto re&ogado o Xuando o acto re&ogado ti&er re&estido $orma J solene do que a legalmente prescrita

27

6im da re&oga o O $im t*pico do acto de re&oga o ? : 'ip)teses " a5 3e&oga o do acto in&alido " o $im a de$esa da legalidade , atra&s da suspenso do acto que a o$endera b5 3e&oga o por incon&eni/ncia " o $im a mel'or prossecu o do interesse publico , mediante a reaprecia o do caso concreto e a cessa o dos e$eitos (ur*dicos do acto anterior Q o acto re&ogat)rio praticado com outros $ins que no estes , padece de des&io de poder YYY

28

>? 5 8a $arda !nica ao moderno pronto-a-&estir. 8as $ormas de actua o administrati&a 3 4 regulamento5 a lei e o acto a+ministrativo [m regulamento administrati&o um con(unto de normas (ur*dicas editadas por uma autoridade administrati&a no e-erc*cio do poder administrati&o ao abrigo de uma $aculdade (uridico-p!blica atribu*da por uma norma legal. So o ni&el in$erior do ordenamento (ur*dico administrati&o. So, pois, uma $onte secundria de 8A. A no o de regulamento apresentada encerra C elementos essenciais" 15 8o ponto de &ista material " o regulamento consiste em normas (uridicas.

A caracter*stica da generalidade signi$ica que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatrios, de$inidos atra&s de conceitos ou categorias uni&ersais.

A caracter*stica da abstrac o tradu,-se na circunst7ncia de o comando regulamentar se aplicar a uma ou a mais situa .es de$inidas pelos elementos t*picos constantes da pre&iso normati&a, isto , tambm por conceitos ou categorias uni&ersais. <nquanto abstracto que , no se esgota numa aplica o.

L uma norma (ur*dica, logo so &erdadeiras regras de direito que podem ser impostas coerci&amente.

5 8o ponto de &ista org7nico " o regulamento , por &ia de regra, ditado por um )rgo de uma pessoa colecti&a p!blica integrante da A%.

Aas no s). Sendo o poder regulamentar um poder caracter*stico da $un o administrati&a e sendo esta $un o, por &e,es, e-ercida por pessoa colecti&as que no integram a administra o, estas outras entidades podem tambem e-ercer, a t*tulo e-cepcional, o poder regulamentar.

#5 8o ponto de &ista $uncional " cumpre re$erir que o regulamento emanado no e-ercicio do poder administrati&o.

Fota qnt 9s AE3 e Bo&" S) se pode tratar de regulamento administrati&o quando o Bo&erno ou AE3 ti&erem actuado no desempen'o das suas $un .es administrati&as, no ( quando ti&erem actuado como )rgos legislati&os.

29

Como se trata do e-erc*cio do poder administrati&o, de&e ter-se presente que a acti&idade regulamentar uma acti&idade secundria, dependente e subordinada 9 acti&idade legislati&a 5 essa primria e independente.

<nquanto norma secundria, que o regulamento encontra, na C3% e na lei o seu $undamento e par7metro de &alidade.

Se o regulamento contrariar uma lei ilegalD se entrar em rela o directa com a C3% &iolando-a padecer de inconstitucionalidade. Fo tem sido $cil assentar quais os critrios a adoptar para distinguir lei de regulamento. Fo entanto, os unicos critrios que se mostram &i&eis so o org7nico e $ormal. a# Somente a A3, o go&erno e as AE3 disp.em de poder legislati&o

b# 8estes, se e-ceptuarmos a compet/ncia da A3 para apro&ar o seu regimento apenas as AE3, relati&amente \s leis gerais da 3ep. < o go&erno possuem compet/ncia regulamentar.

c# A di$iculdade de distin o entre leis e os regulamentos independentes limita-se 9 norma o do Bo& e das AE3. <m regra no e-istem, contudo, di$iculdade quanto 9 distin o entre regulamento e acto administrati&o. A distin o assenta na di$eren a entre norma (uridica e acto (uridico. a# O primeiro apresenta carcter normati&o, ou se(a, caracteri,a-se por ser geral+de$ine os seus destinatrios por meio de conceitos ou categorias uni&ersais# e abstracto+de$ine as situa .es da &ida a que se aplica tambm por meio de conceitos uni&ersais#D o segundo indi&idual+uma pessoa especi$ica# e concreto+determinada situa o (uridica#.

b# Fa $alta de norma especi$ica, aplica-se aos regulamentos as regras e princ*pios relati&os \s leisD aos actos administrati&os as regras dos neg)cios (ur*dicos. Ambos so comandos (ur*dicos unilaterais emitidos por um )rgo competente no e-ercicio de um poder p!blico de autoridade" mas o regulamento, como norma (uridica que , uma regra geral e abstracta ao passo que o acto administrati&o enquanto acto (uridico que , uma deciso indi&idual e concreta. A import7ncia da distin o tem utilidade em pontos como" a# a interpreta o e integra o" ao regulamento aplicam-se as regras das normas (uridicasD ao acto as regras proprias para os actos administrati&os

b# >icios e $ormas de in&alidade

30

c# ?mpugna o contenciosa Fos artgs 11P C%A est pre&isto o regime dos regulamentos. Fo 1:42 e ss o regime dos actos administrati&os. %ara >%S se as actua .es administrati&as so apenas gerais ou apenas abstractas so consideradas como regulamentos, pois so consideradas como actua .es que destinamse a prosseguir o interesse p!blico. Os regulamentos so suscepti&eis de &rias classi$ica .es" Critrio da depend/ncia $ace 9 lei " a# 3egulamentos complementares ou de e-ecu o desen&ol&em e detal'am uma determinada lei em cu(o te-to a sua emisso se encontra e-pressamente pre&ista 5 por isso a sua &alidade depende da identi$ica o do diploma legal que regulamentam 5 como $requ/ncia operam como condi o de e-equibilidade de algumas das normas legais que regulamentam. 8e&em indicar as leis que estao a desen&ol&er.

%ara pro$. Ser&ulo Correia" a lei que de$ine a compet/ncia regulamentar pode ser a pr)pria C3% para que isso l'e sir&a de lei de 'abilita o. %ara pro$.6A e-ig/ncia da lei 'abilitante tem de ser e-pressa. %ara o pro$ >%S as leis de 'abilita o de&em ser limitadas do ponto de &ista material e org7nico 5 concorda com o 6A mas no com a sua $undamenta o.

%ara 6A o orgo +incompetente# que praticou o acto que pode re&oga-loD o )rgo competente no pode re&ogar apenas pode praticar acto de conteudo contrrio.

%ara >%S tanto o )rgo competente como o incompetente podem re&ogar o acto. @ um alargamento da compet/ncia re&ogat)ria. Xuem pode o mais pode o menos.

%odem ser espont7neos ou de&idos. Fo primeiro caso, a lei nada di, quanto 9 necessidade da sua complementari,a oD toda&ia, se a administra o o entender adequado e dispuser de compet/ncia, poder editar um regulamento de e-ecu o.

Fo segundo caso, a pr)pria lei que imp.e 9 A% a tare$a de desen&ol&er a pre&iso do comando legislati&o.

<stes regulamentos so tipicamente secun+um legem sendo portanto ilegais se colidirem com a disciplina $i-ada na lei.

b# 3egulamentos independentes ou aut)nomos " no se re$erem a nen'uma lei em especial .aqueles que os )rgos administrati&os elaboram no e-ercicio da sua compet/ncia, para assegurar a reali,a o das suas atribui .es especi$icas, sem desen&ol&erem ou complementarem nen'uma lei em especial.

31

Critrio do ob(ecto" a# Os regulamentos de organi,a o" estruturam um aparel'o administrati&o. b# 3egulamentos de $uncionamento" incidem sobre os mtodos de actua o de )rgos e ser&i os p!blicos.

c# Os regulamentos de policia" aqueles que imp.em limites \ liberdade indi&idual com &ista a e&itar condutas perigosas dos indi&iduos. Critrio da pro(ec o da e$iccia do regulamento" a# 3egulamentos internos apenas produ,em e$eitos no interior da pessoa colecti&a p!blica cu(o orgo os editou b# 3egulamentos e-ternos " pro(ectam os seus e$eitos nas es$eras (uridicas de outros su(eitos de direito. Critrio da sua aplica o" a# 3egulamentos gerais" aqueles que se destinam a &igorar em todo o territ)rio nacional. b# 3egulamentos locais" aqueles que se destinam a &igorar numa determinada circunscri o c# 3egulamentos institucionais" os que emanam de institutos p!blicos ou ass.publicas, e aplicam-se apenas 9s pessoas que se encontram sob a sua (urisdi o. plano " pode ser indi&idual e abstracto " no go,a das duas caracter*sticas, apenas de uma das duas. 3 )ontratos +a AP e contratos a+ministrativos %ara se poder $alar em contrato, essencial que a mani$esta o de &ontade de ambas as partes se(a condi o da respecti&a e-ist/ncia. Se a mani$esta o de &ontade do cidado somente condiciona o inicio do procedimento tendente \ prtica de um acto ou apenas condi o de e$iccia de um acto, encontramonos perante comportamentos unilaterais da administra o. O recon'ecimento da capacidade da A% para se &incular por contrato no implicou que se considerasse que esta se &incula&a contratualmente em termos id/nticos aos particulares. Fasceu a ideia de que os contratos em que a A% outorga&a constitu*am necessariamente uma espcie de contratos di$erente dos outros, contratos t*picos da A%, contratos administrati&os. 8os di&ersos critrios propostos para distinguir os contratos administrati&os dos contratos pri&ados os mais utili,ados $oram" a# Critrio da su(ei o assente na ideia de in$erioridade do contraente pri&ado. b# Critrio do ob(ecto, com base no qual se considera contrato administrati&o aquele que constitui, modi$ica ou e-tingue uma rela o (uridica de 8A. c# Critrio estatutrio que entronca na concep o do direito administrati&o como direito da A%. O C%A de$iniu contrato administrati&o no 1U0 n1" acordo de &ontades pelo qual constitu*da, modi$icada ou e-tinta uma rela o (uridico-administrati&a.

32

<sta no o legal assenta no critrio do ob(ecto. Tem o incon&eniente de no $ornecer qualquer c'a&e para a quali$ica o da rela o (uridica de que depende a quali$ica o do contrato. O contrato administrati&o de$ine-se em $undamenta o da sua subordina o a um regime (uridico da A%. Aas o que se de&e entender para e$eitos do n1 do 1U0? A concreti,a o de rela o (uridica administrati&a uma tare$a di$*cil, na medida em que pressup.e a pondera o da ratio essen+i do proprio 8A e por isso mesmo en&ol&e a discusso em torno da cada &e, mais tenue $ronteira entre dto publico e dto pri&ado. %ara 6A + no sei qual a posi o do pro$ quanto a isto "s # rela o (uridica administrati&a aquela que con$ere poderes de autoridade ou imp.e restri .es de interesse publico 9 administra o perante os particulares ou que atribui direitos ou impoe de&eres publicos aos particulares. Fote-se que o C%A no se limitou \ de$ini o de contrato administrati&o e 9 enumera o das suas espcies mais con'ecidas" incluiu no 1UO2 uma &erdadeira norma de 'abilita o em matria de celebra o de contratos administrati&os" a no ser que a lei o impe a ou que tal resulte da nature,a das rela .es a estabelecer, as compet/ncias dos )rgos da administra o podem ser e-ercidas por &ia da outorga de contratos administrati&os. [ma &e, recon'ecida a capacidade da A% para contratar, a e&olu o no parou, come ando a admitir-se que aquela, para alm da outorga de contratos administrati&os, tambm se poderia &incular atra&s de contratos de nature,a (uridico-pri&ada designadamente contratos ci&is, regulados pelo direito ci&il ou pelo direito comercial. < admitida esta possibilidade, surgiu e desen&ol&eu-se a ideia de que seria &anta(oso submeter a contrata o pri&ada da A% a regras id/nticas 9s aplic&eis aos contratos administrati&os. C'egados a este ponto 5 um ponto em que coe-istem contratos administrati&os e contratos pri&ados da A% 5 era legitimo inquirir se ainda $a,ia sentido autonomi,ar a $igura do contrato administrati&o. Assim, A utili,a o da &ia contratual pela A% pode tradu,ir-se no uso de : tipos de contratos" a# Besto pri&ada" A% utili,a um contrato ci&il ou comercial b# Besto p!blica" utili,am-se as regras de contrato administrati&o. Aas aten o contratos administrati&os no sin)nimo de qualquer contrato celebrado pela A%" apenas sero contratos administrati&os os contratos cu(o regime se(a tra ado pelo 8A. %ara A3S nos contratos administrati&os o interesse p!blico prosseguido pela A% no s) est presente como pre&alece sobre os interesses dos pri&ados em presen a.

[m contrato administrati&o se o respecti&o ob(ecto respeitar ao conteudo da $un o administrati&a e se tratar de presta .es re$erentes ao $uncionamento de ser&i os publicos, e-erc*cio de acti&idades publicas, gesto de coisas publicas, pro&imento de agentes publicos e utili,a o de $undos publicos. <m alternati&a se o ob(ecto no $or nen'um destes, o contrato s) ser administrati&o se &isar um $im de utilidade p!blica. O regime (uridico dos contratos administrati&os constitu*do quer por normas que con$erem prerrogati&as especiais 9 A% quer por normas que imp.em especiais de&eres. <ste regime tra ado pelo C%A e pelos principios gerais de 8A.

33

%rinc*pios" 1# Eegalidade " e-ige que o $undamento normati&o de qualquer procedimento ad(udicat)rio de&a basear-se num acto legislati&o. A pr)pria lei de&e escol'er e regulamentar minuciosamente o procedimento a seguir pela A%. 8esta $orma, a restri o da discricionariedade da entidade ad(udicante no resulta apenas de &incula .es estabelecidas directamente pela lei mas igualmente de uma obriga o criada pela lei 5 a auto&incula o.

:# %roporcionalidade" os procedimentos que precedem a celebra o de contratos administrati&os de&em garantir um equil*brio nas rela .es entre cidados e a A%. 8e&e ser escol'ido o procedimento mais adequado ao interesse p!blico, ponderando-se os custos e os bene$*cios decorrentes e praticar apenas os actos que se re&elem indispens&eis.

C# ?gualdade" assegura a ine-ist/ncia de desequil*brios entre situa .es (uridicas contratuais 5 &er 10: e 10C cpa -. <ste procedimento &isa assegurar a transpar/ncia, publicidade e no discrimina o dos interessados

P# ?mparcialidade" &eda o $a&orecimento ou des$a&orecimento in(usti$icado de qualquer &irtual co-contraente. ?mp.e o de&er 9 A% de ponderar todos os interesses p!blicos en&ol&idos

M# Soa $" criar rela o de con$ian a (uridicamente tutelada entre a entudade ad(udicante e os potenciais co-contraentes.

;# Concorr/ncia" dois corolrios - compatibilidade das propostas e a intangibilidade das propostas+ com a entrega ( no as podem retirar e portanto $icam &inculados#

U# %ublicidade" indissoci&el da concorr/ncia, igualdade. 8e&em ser dadas a con'ecer as delibera .es a todos os que no concurso possam &ir a estar ou ( este(am interessados.

0# Transpar/ncia" :;U e :;0 C3%.

?n&alidades do contrato administrati&o" a# ?n&alidades procedimentais 5 10M C%A b# ?n&alidades originrias 5 10M n: e CD 1CC2 C%A.

FOTA" a dupla remisso no nC do 10M tem ob(ecti&os"

34

1# A# in&iabili,ar 9 A% o recurso 9 &ia contratual para obter e$eitos que a lei proibe que se(am atingidos por acto unilateral. Assim no pode a$astar-se do regime da legalidade do acto administrati&o :# S# e&itarque a A% $osse tentada a celebrar sob $orma administrati&a contratos pri&ados apenas para bene$iciar de um regime de in&alidade mais $a&or&el. 4rigem #ist6rica e ra7*o +e ser +os )ontratos a+ministrativos 8 sintese 8 O recurso 9 colabora o contratual de particulares remonta 9 antiguidade. Fo periodo medie&al, &arias tare$as $oram le&adas a cabo pelos particulares nomeadamente a pr)pria guerra. Fos $inais do sec.=?= e come os do sec== &rias ra,.es condu,iram ao desen&ol&imento do contrato de concesso" necessidade de $a,er $uncionar os mais importantes ser&i os de carcter econ)micoD escasse, de capitais dos poderes publicosD dominio do principio da no inter&en o do estado na acti&idade econ)mica H laisse, $aire, laisse, passerI @a&ia assim nos principios do sec == numerosos contratos de concesso p!blica celebrados entre a A% e empresas pri&adas. Assim nasceu em $ran a a teoria dos contratos administrati&os uma das tra&e-mestres da 8A. Fos $inais do anos :4, porm, come a-se a assistir ao declinio deste tipo de contratos" a crise economica contribuiu para que os concessionrios dei-assem de estar interessados e passam a surgir as c'amadas empreitadas de obras p!blicas. @o(e estes contratos ultrapassaram as $ronteiras nacionais $ruto de $en)menos como a globali,a o econ)mica e a europei,a o. A partir dos anos ;4, &eri$icou-se um mo&imento no sentido da uni$ica o europeia concernente 9 regulamenta o da matria de contratos p!blicos Sendo os contratos p!blicos instrumentos pri&iligiados da integra o europeia, assistimos 'o(e, a uma 'omogenei,a o resultante de imposi .es comunitrias das quais resultam principios como o da concorr/ncia, transpar/ncia, imparcialidade e no discrimina o. <m portugal tem-se sentido um $orte incremento desta acti&idade contratual. <ntrou em &igor o C%% 9sp:cies +e contratos a+ministrativos 8 art;%&- n< )PA a# Contrato de empreitada de obras p!blicas" particular encarrega-se de e-ecutar uma obra publica mediante uma retribui o a pagar pela A%. b# Concesso de obras p!blicas" particular encarrega-se de construir e e-plorar uma obra publica mediante uma retribui o a pagar pelos utentes sob $orma de ta-as de utili,a o. c# Concesso de ser&i os p!blicos" id/ntico ao b# mas em que o ob(ecto a e-plora o de um ser&i o publico. Contrato administrati&o em que o particular se encarrega de montar, abrir e e-plorar um ser&i o publico. d# Concesso de uso pri&ati&o do dominio p!blico" A% proporciona a um particular a utili,a o econ)mica e-clusi&a de bens do dominio p!blico. e# Concesso de e-plora o de (ogos de $ortuna ou a,ar" A% encarrega um particular da e-plora o de um casino sendo retribuido pelo lucro das receitas pro&enientes em (ogo. $# 6ornecimento continuo" particular obriga-se a entregar regularmente 9 A% bens necessrios ao $uncionamento de um ser&i o p!blico.

g# %resta o de ser&i os para $ins de imediata utilidade p!blica" atra&s do qual um particular se obriga perante a A% a assegurar a deslocao de pessoas ou coisas entre lugares derminados 5 contrato de transporte 5 ou a prestar-l'e a sua acti&idade pro$issional como $uncionario publico 5 contrato de pro&imento 5

35

>?? 5 C se $a,em, c se pagam 5 da responsabilidade administrati&a e das garantias dos particulares 3 "esponsabili+a+e civil a+ministrativa O principio &igente na ordem (uridica o de que os pre(ui,os so suportados por quem os so$re, mas a situa o pode in&erter-se quando se(am causados por $actos imput&eis a pessoas distintas daquela em cu(a es$era (uridica ocorrem. Festes casos, imp.em-se prima $acie que os lesados se(am ressarcidos dos danos so$ridos por aqueles que os pro&ocaram. A responsabili+a+e civil a+ministrativa : o con(unto das circunst7ncias da qual emerge, para a administra o e para os seus titulares de orgos, $uncionrios ou agentes, a obriga o de indemni,a o dos pre(ui,os causados a outrem no e-ercicio da acti&idade administrati&a. O qualitati&o ci&il da responsabilidade no remete para o direito pri&ado" trata-se apenas de esclarecer que a responsabilidade em causa no politica, criminal, contraordenacional ou disciplinar. Beralmente, $ala-se em responsabilidade ci&il do estado e das demais pessoas colecti&as de direito p!blico, mas a administra o p!blica em sentido org7nico tambem compreende pessoas colecti&as de direito pri&ado, su(eitas a um regime de direito administrati&o no 7mbito da sua acti&idade de gesto p!blica. \s pessoas colecti&as de direito pri&ado integrantes da administra o publica aplica-se, na medida em que e-er am a $un o administrati&a, o regime da responsabilidade ci&il administrati&a. 3 )lassificaes +e responsabili+a+e civil a+ministrativa

36

A responsabilidade ci&il administrati&a pode ser classi$icada atendendo ao titulo de imputa o do pre(ui,o, 9 nature,a da posi o (uridica sub(ecti&a &iolada e ao ramo de direito pelo qual regulada. Cada uma das modalidades de responsabilidade ci&il est su(eita a um regime (uridico. a# Xuanto ao titulo de imputa o do pre(u*,o, a responsabilidade ci&il pode ser delitual, pelo risco ou por $acto l*cito.

A responsabilidade delitual decorre de uma conduta repro&ada pela ordem (uridica e intitulada muitas &e,es como responsabilidade por $acto ilicito e culposo.

A responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por $acto ilicito so modalidades de responsabilidade ob(ecti&a.

A responsabilidade pelo risco decorre das regras ob(ecti&as de distribui o dos riscos sociais, assentando na ideia de que, apesar de no ter sido praticado qualquer $acto ilicito e culposo, um determinado dano orbita na es$era de risco do lesado, de&endo outra pessoa responder por aquele.

A segunda responsabilidade decorre da necessidade de compensar algum por sacri$icios que l'e se(am impostos mediante condutas (uridicamente con$ormes em bene$icio de interesse p!blico.

b#

Xuanto 9 nature,a da posi o (uridica sub(ecti&a &iolada, a responsabilidade ci&il pode ser contratual ou e-tracontratual.

A responsabilidade contratual decorre da &iola o de direitos de crdito resultantes de contrato. A responsabilidade e-tracontratual decorre da a$ecta o de outros direitos sub(ecti&os ou interesses legalmente protegidos.

A doutrina tem &indo a identi$icar uma terceira &ia de responsabilidade ci&il que abrange as situa .es de &iola o de de&eres especi$icos de protec o, in$orma o e lealdade no decorrentes de contratos mas com densidade superior aos de&eres genricos de respeito de direitos sub(ecti&os e interesses legalmente protegidos cu(a &iola o gera responsabilidade e-tracontratual.

c# A responsabilidade ci&il pode ser por acto de gesto p!blica ou por acto de gesto pri&ada.

37

A distin o entre actos de gesto publica e gesto pri&ada s) suscita di$iculdades reais quanto aos contratos e aos actos materiaisD os regulamentos e actos administrati&os so, sem e-cep o, actos de gesto p!blica.

Actualmente submete-se aos tribunais administrati&os toda a responsabilidade ci&il e-tracontratual bem como os litigios emergentes de alguns contratos tradicionalmente considerados como de direito pri&ado. 3 !ases legais +a +isciplina +a responsabili+a+e civil a+ministrativa A responsabilidade ci&il e-tracontratual por acto de gesto p!blica consta do 33C<C+ regime geral da responsabilidade ci&il e-tracontratual # " aqui regulado a responsabilidade delitual, pelo risco e por $acto l*cito. A responsabilidade contratual regulada pelo CC mediante remisso e-pressa do CC%. As situa .es de terceira &ia da responsabilidade ci&il quanto a actos de gesto p!blica no so disciplinadas por qualquer regime legal. Xualquer acto de gesto pri&ada regulado pelo CC. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o p=blica: responsabili+a+e extracontratual +elitual Tem um duplo $undamento sub(ecti&o e ob(ecti&o" de um ponto de &ista sub(ecti&o, a &incula o da administra o p!blica aos direitos $undamentais art 10 n1 C3p e o respeito pelas posi .es (uridicas sub(ecti&as dos particulares :;;2 n1 C3p. 8e um ponto de &ista ob(ecti&o o principio da legalidade. 8a combina o entre ambos decorre a proibi o de pro&oca o ilegal de danos na es$era (uridica dos particulares, ou como suced7neo, a sua reintegra o mediante indemni,a o. Coloca-se o problema da delimita o entre a responsabilidade administrati&a das pessoas colecti&as administrati&as e dos seus titulares de )rgos, agentes, por um lado, e a resposabilidade estritamente pessoal destes !ltimos, por outro. O critrio rele&ante o da imputa o" ' responsabilidade administrati&a pelos pre(ui,os causados por actos que se(am imputados a uma pessoa colecti&a administrati&a 5 actos $uncionais 5 arts U e 0 33C<C. Tratando-se de actos $uncionais, o de&er de indemni,ar emergente da responsabilidade ci&il delitual pode impender, quer e-clusi&amente sobre a pessoa a que imputado o $acto gerador de pre(ui,o art.U, quer tambem sobre o titular do orgo ou agente que o praticou. Os actos no $uncionais so es$era pri&ada das pessoas que os praticam. A e&entual responsabilidade ci&il a que d/ lugar, nada tem que &er com a A% e est su(eita ao regime da responsabilidade ci&il do CC. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o p=blica: responsabili+a+e extracontratual pelo risco Fo tem carcter e-cepcional, e de$inida por uma clusula geral " as pessoas colecti&as administrati&as respondem pelos danos causados por acti&idades, coisas ou ser&i os administrati&os perigosos. Art. 112 n1 33C<C A $ormula o do 11 33C<C parece pressupor a teoria do risco de autoridade. Aas ao regime legal esto sub(acentes ainda que de $orma negati&a, as teorias da cria o de risco e de risco-pro&eito. A primeira porque a responsabilidade pelo risco e-cluida ou modi$icada se 'ou&er culpa do lesado ou de terceiro, ou se(a, se e-istirem outras $ontes de risco. A segunda porque a responsabilidade pelo risco apenas das pessoas colecti&as administrati&as e no dos seus titulares de orgos ou agentes, uma &e, que o risco criado em bene$icio e-clusi&o do interesse p!blico prosseguido pelas primeiras e no dos interesses particulares dos segundos.

38

Fo todo e qualquer $acto que pode gerar responsabilidade pelo risco" necessrio que esse $acto resulte de uma acti&idade, do $uncionamento de um ser&i o especialmente perigoso. O conceito de especialmente perigoso e-prime uma potencialidade de leso de bens que normalmente no se &eri$ica na &ida social. A nature,a especial do perigo no de&e ser a&eriguada em abstracto mas tendo em conta os concretos $uncionamento dos ser&i os, coisa ou acti&idade em causa. A responsabilidade administrati&a pelo risco pode ser e-cluida ou modi$icada em C situa .es" a# Caso $ortuito ou de $or a maior Xuando a cria o ou o aumento do risco que condu,iu ao dano ten'a sido pro&ocado por uma circunst7ncia ine&it&el. b# Culpa do lesado 8epende da &eri$ica o quanto a outrem dos pressupostos da responsabilidade ci&il c# 3esponsabilidade de terceiro A responsabilidade de terceiro pode e-cluir ou redu,ir a responsabilidade da administra o, de&endo, no ultimo caso, apurar-se em que propor o o risco criado e o $acto de terceiro concorreram para a produ o do dano. Xuando a responsabilidade pelo risco coe-ista com a responsabilidade de terceiro, a administra o responde solidariamente com terceiro sem pre(ui,o do e-ercicio de regresso. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o p=blica: responsabili+a+e por facto licito %or &e,es, a lei permite que, no e-ercicio da $un o administrati&a e em bene$icio do interesse p!blico, a administra o sacri$ique posi .es (uridicas dos particulares. A lei determina que a administra o se(a respons&el pelos danos pro&ocados, independentemente de ilicitude ou risco especial. 8ecorre do principio da (usta distribui o de encargos p!blicos" segundo este principio os pre(ui,os resultantes do e-ercicio de uma acti&idade que &isa a prossecu o do interesse colecti&o de&em ser supotados pela colecti&idade que dela bene$icia e no e-clusi&amente pelo lesado. <ste principio $undamenta-se no principio de estado de direito democrtico e no principio da igualdade. <-istem duas modalidades de responsabilidade ci&il por $acto l*ticto" 1# 3esponsabilidade pelo sacri$*cio de bens pessoais e 8anos causados em estado necessidade 5 art 1;2. <ste artigo re$ere-se 9 responsabilidade pelo sacri$icio em termos e-cessi&amente amplos" por interpreta o con$orme 9 C3% as pretens.es indemni,at)rias pelo sacri$icio de direitos patrimoniais pri&ados de&em ser e-clu*das do seu 7mbito e enquadradas em termos substancialmente di&ersos dos nele pre&istos. O artigo $ica, ento, apenas redu,ido 9 responsabilidade pelo sacri$icio de bens pessoais :;n1 C3% e por danos causados em estado necessidade. %ressup.e P requesitos" a# 6acto &oluntrio " pode ser um acto administrati&o ou um acto materialD a e-cluso dos regulamentos do conceito de acto &oluntrio prende-se com a sua impossibilidade natural para produ,ir danos ressarc*&eis no 7mbito desta modalidade de responsabilidade ci&il em &irtude do carcter necessariamente especial do dano.

39

b# Eicitude c# 8ano" nem todos os danos so suscept*&eis de ser ressarc*&eis. Tem que se tratar de um dano em bens pessoais, ou de um dano em bens patrimoniais se ti&er sido causado em estado necessidade. %ode ainda tratar-se de um encargo ou dano especial e anormal. L especial o encargo ou danmo causado a pessoas indi&idualmente identi$icadasD anormal o encargo ou dano que ultrapassa o risco normal da &ida social. d# Fe-o de causalidade . :# 3esponsabilidade ci&il pela legitima no reconstitui o da situa o actual 'ipottica 5 art.PM PO 14:nM 1;; 1U02 C%TA <-iste ainda a responsabilidade pelo no restabelecimento leg*timo de posi .es (uridicas &ioladas. Os particulares lesados nas suas posi .es (uridicas sub(ecti&as por condutas administrati&as t/m direito 9 elimina o daquelas condutas e a que se(a reconstituida na sua es$era (uridica a situa o que e-istiria se aquelas condutas no ti&essem ocorrido. <sta indemni,a o um suced7neo do restabelecimento das posi .es sub(ecti&as &ioladas e no &isa, por isso, ressarcir o lesado de todos os dano pro&ocados pela conduta ilegal da administra o. L apenas necessrio que se &eri$iquem os pressupostos das pretens.es ao restabelecimento de posi .es (uridicas sub(ecti&as &ioladas e que se &eri$ique uma situa o em que legitima a sua no satis$a o pela administra o. 8i$erente destas situa .es so aquelas em que a administra o responde pelo no restabelecimento ileg*timo de posi .es (uridicas sub(ecti&as &ioladas" neste caso, as condutas administrati&as so ilegais e a responsabilidade ci&il a que d/em lugar delitual e no por $acto l*cito. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o p=blica: responsabili+a+e contratual O art.C:MnP remete para o CC quanto \ disciplina legal geral do incumprimento contratual e portanto tambm ' responsabilidade ci&il administrati&a contratual. A regra geral a de que o de&edor que $alte culposamente ao cumprimento da obriga o se torna respons&el pelo dano causado ao credor .art UO02. \ $alta culposa de cumprimento equiparada a impossibilidade de cumprimento por causa imput&el ao de&edor. A simples mora 5 atraso na e$ecti&a o da presta o de&ida em rela o ao momento contratualmente estipulado ou ap)s interpela o do credor 04M2 - constitui o de&edor na obriga o de reparar o dano causado ao credor. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o p=blica: terceira via +a responsabili+a+e civil Trata-se de situa .es que no so, nem de pura responsabilidade e-tracontratual, na medida em que os de&eres &iolados no so genricos mas espec*$icos, nem de pura responsabilidade contratual, na medida em que os de&eres &iolados no so os de&eres de prestar emergentes do contrato. <m causa esto, a responsabilidade pr-contratual, a responsabilidade p)s-contratual, os contratos com e$iccia para terceiros e as rela .es correntes de neg)cios. A# 3esponsabilidade pr-contratual " <-istem alguns a$loramentos deste principio no direito administrati&o" art.:1n0 C%%D UO2nP 04n: a contrario sensu CC% S# 3esponsabilidade p)s-contratual.

40

%arte da ideia segundo a qual a satis$a o do interesse de uma das partes do contrato e-ige respeito pela outra, de determinados de&eres no impostos pelo pr)prio contrato, mas decorrentes do principio da boa $. Fo e-iste qualquer norma que estabele a a responsabilidade p)s-contratual no direito portugu/s, embora se(a por &e,es in&ocado o art.CCO2 CCD no direito administrati&o pode $undar-se directamente no principio da boa $, na sua dimenso da tutela da con$ian a. C# Contrato com e$iccia de protec o para terceiros Xuando os de&eres nele estabelecidos &isem a tutela de pessoas que no se(am partes no contrato. 8# 3ela o corrente de neg)cios <-iste quando duas pessoas esto 'abitualmente ligadas por contratos. As obriga .es contratuais so produto de uma &incula o especi$ica ditada pelo principio da boa $. Fo e-iste qualquer pre&iso genrica da responsabilidade ci&il em situa .es de rela o corrente de neg)cios. %ode ser retirada do principio da boa $ na dimenso da tutela da con$ian a. <-istindo lacuna de regula o legal das situa .es de terceira &ia da responsabilidade ci&il, o seu regime ter que ser obtido caso a caso pela aplica o das normas relati&as 9 responsabilidade contratual ou e-tracontratual que se mostrem $uncionalmente mais adequadas. Ser-l'es- aplic&el o regime da responsabilidade contratual, designadamente quanto \ presun o de culpa, responsabilidade por actos au-iliares. O ::U CC manda aplica \ responsabilidade pr-contratual o regime da prescri o da responsabilidade delitual. 3 "esponsabili+a+e civil por acto +e gest*o priva+a 3 "esponsabili+a+e extracontratual +elitual5 pelo risco e pelo sacrificio O regime do art.M44 Ccaplica-se 9 responsabilidade administrati&a na medida em que interpretado 9 lu, do art.:: C3%, permitindo assim a responsabili,a o da administra o quando sobre o titular do orgo, agente ou no representante recaia um de&er de indemniar a qualquer titulo que no de responsabilidade delitual. M44 e seguintes estabelecem indirectamente a responsabilidade delitual, pelo risco e por $acto licito das pessoas colecti&as administrati&as por acto de gesto pri&ada, na medida em que se(am aquelas os titulos do de&er de indemni,ar que recai sobre os seus titulares de orgos, agentes e representantes. A pessoa colecti&a administrati&a que satis$a a uma indemni,a o em &irtude do M44 e M41 go,a de direito de regresso integral contra o titular do )rgo, agente ou representante que ten'a praticado o acto danoso. Fo parece admissi&el a a possibilidade do direito de regresso em caso de responsabilidade pelo risco ou por $acto licito pois em ambos tero ocorrido em bene$icio do interesse p!blico. 3 /iferenas entre responsabili+a+e extracontratual +e actos +e gest*o priva+a e gest*o p=blica: a# Fa primeira so mais amplas as presun .es de culpa. b# 3< B%3?>A8A"O direito de regresso e-iste em todos os casos de responsabilidade delitual e no apenas em casos de dolo e neglig/ncia gra&e c# 3< B%3?>A8A"A responsabilidade pelo risco e-cepcional e no geral POO, embora contemple algumas situa .es no abrangidas pelo art.11 33C<C

41

d# 3< B%3?>A8A"So impostos limites 9 indemni,a o dos danos M40 e M14 CC e# 3< B%3?>A8A" a responsabilidade delitual e a responsabilidade por danos ausados em estado de necessidade t/m regimes praticamente id/nticos quanto aos seus pressupostos 3"esponsabili+a+e contratual e terceira via +a responsabili+a+e civil Segue integralmente o regime pre&isto no CC UO0-0442. ;s3uema sobre a responsabilidade civil administrativa Besto %!blica" ] responsabilidade contratual 3esponsabilidade Ci&il %or acto de Besto %!blica ] terceira &ia da responsabilidade ci&il ] responsabilidade e-tracontratual

3esponsabilidade e-tracontratual delitual responsabilidade Ci&il %or acto de Besto %!blica " pelo risco <-tracontratual 3esponsabilidade e-tracontratual

]3esponsabilidade pelo sacri$*cio de bens pessoais 3esponsabilidade Fo estabeleciment legitimo de posi .es (ur*dicas sub(ecti&as >ioladas

3esponsabilidade e-tracontratual pelo 6acto licito

gesto pri&ada( responsabilidade risco ci&il por acto de gesto pri&ada ] responsabilidade e-tracontratual, delitual e pelo ] responsabilidade contratual ] terceira &ia da responsabilidade ci&il

S!mula da responsabilidade ci&il administrati&a" ] a responsabilidade tradu, a ideia de su(ei o \s consequ/ncias de um comportamento ] consoante os &alores lesados pelo comportamento, podem conceber-se &rias espcies de responsabilidade " criminal ou penal 5 consequ/ncia da prtica de um crime 5 disciplinar 5 resultante de um ilicito desta nature,a 5 ci&il 5 contratual ou e-tracontratual decorrente do pre(ui,o causado 5

42

] Fo o de responsabilidade ci&il e-tracontratual por actos de gesto p!blica" obriga o que recai sobre uma pessoa colecti&a que, actuando sob a gide de regras de direito p!blico, ti&er causado pre(ui,os aos particulares. ] o ob(ecti&o primeiro da responsabili,a o do estado e de outras acti&idades en&ol&idas no e-ercicio das acti&idades administrati&as p!blicas a trans$er/ncia do dano so$rido pelo cidado para o seu causador, atra&s do pagamento de uma indemni,a o. ] <sta mesma responsabilidade+ por actos de gesto p!blica# comporta duas modalidades" a sub(ecti&a + que en&ol&e um (ui,o de censura sobre o comportamento do causador do dano, (ui,o a que recebe a designa o de culpa # e a responsabilidade ob(ecti&a + em que no radica em qualquer repro&a o do comportamento causador do dano, antes decorrendo de um comportamento que, no obstante aceit&el no plano social, so &anta(osos para aquele, causando pre(ui,os ao particular e condu,indo 9 lei a que o dano de&e ser suportado pelo primeiro # ] para 'a&er lugar a indemni,a o em sede de responsabilidade sub(ecti&a necessrio P requisitos cumulati&os" acto ilicito + que pode consistir num acto administrati&o positi&o ou numa omisso#D culpaD pre(ui,oD ne-o de causalidade <m rela o ao requisito da culpa ' que distinguir entre culpa $uncional+ legitima uma censura do comportamento da pr)pria pessoa colecti&a p!blica u(o orgo ou agente esti&eram na origem do dano. Tem como $undamento o direito recon'ecido aos cidados a um $uncionamento normal e adequado dos ser&i os p!blicos# e culpa pessoal+ censura do comportamento do titular do )rgo ou do agente# . ] a responsabilidade ob(ecti&a que e-plica que uma e-propria o por utilidade p!blica $a a nascer na es$era (urdica do e-propriado o direito a uma (usta indemni,a o. Ser&e de $undamento ao direito a uma indemni,a o em $ace da ine-uc o da senten a de um tribunal administrati&o, (usti$icado por uma causa legitima de ine-ecu o. 3 >arantias +os particulares Atribuiu-se aos particulares determinados poderes (ur*dicos que $uncionem como protec o contra os abusos e ilegalidades da Administra o %!blica - as Barantia dos %articulares. As Barantias, so os meios criados pela ordem (ur*dica com a $inalidade de e&itar ou de sancionar quer a &iola .es do 8ireito Ob(ecti&o, quer as o$ensas dos direitos sub(ecti&os e dos interesses leg*timos dos particulares, pela Administra o %!blica. As garantias so pre&enti&as ou repressi&as, con$orme se destinem a e&itar &iola .es por parte da Administra o %!blica ou a sancion-las, isto , a aplicar san .es em consequ/ncia de &iola .es cometidas. %or sua &e,, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares, consoante ten'am por ob(ecti&o primacial de$ender a legalidade ob(ecti&a contra actos ilegais da Administra o, ou de$ender os direitos leg*timos dos particulares contra as actua .es da Administra o %!blica que as &iolem. A lei organi,a a garantia dos particulares atra&s duma garantia da legalidade 5 o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administra o 5, que $unciona na prtica como a mais importante garantia dos direitos e interesses leg*timos dos particulares. As garantias dos particulares, por sua &e,, desdobram-se em garantias pol*ticas, garantias graciosas e garantias contenciosas.

43

So mais garantias do ordenamento constitucional do que propriamente garantias sub(ecti&as do cidado. >erdadeiramente, garantias pol*ticas dos participantes ' s) duas" o c'amado 8ireito de %eti o, quando e-ercido perante qualquer )rgo de soberania, e o c'amado 8ireito de 3esist/ncia. 8o 8ireito de peti o se ocupa o artigo M:2 da C3%D do 8ireito de resist/ncia trata o artigo :12 C3%. As garantias administrati&as e$ecti&am-se atra&s dos )rgos da A%, apro&eitando as pr)prias estruturas administrati&as e os controlos de mrito e de legalidade nelas utili,ados. As garantias administrati&as podem ser de legalidade, de mrito ou mistas. Fuma outra perspecti&a e-istem garantias petit)rias e impugnat)rias. So Hgarantias graciosasI, as garantias que se e$ecti&am atra&s da actua o dos pr)prios )rgos da Administra o acti&a. A ideia central , esta" e-istindo certos controles para a de$esa da legalidade e da boa administra o, colocam-se esses controles simultaneamente ao ser&i o do respeito pelos direitos e interesses dos particulares. As garantias graciosas so bastante mais importantes e e$ica,es, do ponto de &ista da protec o (ur*dica dos particulares, do que as garantias pol*ticas. <stas garantias graciosas no so inteiramente satis$at)rias" por um lado, porque por &e,es os )rgos da Administra o %!blica tambm se mo&em preocupa .es pol*ticasD por outro, porque muitas &e,es os )rgos da Administra o %!blica guiam-se mais por critrios de e$ici/ncia na prossecu o do interesse p!blico do que pelo dese(o rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos sub(ecti&os e interesses leg*timos dos particulares. a# As garantias petit)rias

Fo pressup.em a pr&ia prtica de um acto administrati&o e incluem"

1# 8ireito de peti o " $aculdade de solicitar aos orgos da A% pro&id/ncias que considerem necessrias

:# 8ireito de repeti o" $aculdade de alertar um )rgo da A% respons&el por uma determinada deciso administrati&a para as consequ/ncias pro&&eis desta.

C# 8ireito de den!ncia" $aculdade de c'amar a aten o de um )rgo da Ap para um $acto ou situa o que este ten'a a obriga o de a&eriguarD quando o ob(ecto da den!ncia o comportamento de um $uncionrio ou agente da A%, com o ob(ecti&o de que se proceda ao apuramento da responsabilidade disciplinar deste, encontramo-nos perante uma $orma peculiar de den!ncia, o direito de quei-a.

44

P# 8ireito de oposi o administrati&a " $aculdade de contestar decis.es que um )rgo da A% pro(ecta tomar, se(a por sua iniciati&a, se(a dando satis$a o a pedidos que l'e ten'am sido dirigidos por particulares

M# 8ireito de quei-a contra o %ro&edor de Nusti a.

b# As garantias impugnat)rias" a reclama o

%ressup.em sempre um comportamento administrati&oD consubstanciam-se em meios de ataque a tal comportamento.

A reclama o consiste no pedido de reaprecia o do acto administrati&o dirigido ao seu autor 5 1M0 n: C%A

A reclama o pode $undar-se na ilegalidade ou no demrito do comportamento administrati&o 5 1MO C%A 5 e apresenta sempre carcter $acultati&o, isto , a sua no utili,a o no preclude o uso de outros meios de impugna o 5 1;1 n1 C%A.

O pra,o de interposi o da reclama o de 1M dias 1;:2 C%AD o pra,o da deciso da reclama o de C4 dias 1;M2C%A.

O n: do art 1;C C%A disp.e que a reclama o de acto contenciosamente impugnel no suspende os e$eitos desteD toda&ia, por $or a do disposto no nP MO2C%TA a reclama o suspende o pra,o de impugna o contenciosa.

Sc# recurso 'ierrquico Consiste no pedido de reaprecia o do acto administrati&o dirigido ao superior 'ierrquico do seu autor 1;;2 C%A.

%ode $undar-se na ilegalidade ou no demrito do comportamento administrati&o 5 1MO 1;Un: C%A.

8istinguiam-se tradicionalmente duas espcies de recurso 'ierrquico" 1# o c'amado recurso necessrio + quando o acto administrati&o impugnado por &ia administrati&a o no podia ser tambem por &ia (urisdicional 5 circunst7ncia que obsta&a a esta impugna o, sempre que ti&esse $altado a outra #

45

:# e o recurso dito $acultati&o" quando a impugna o (udicial possi&el, constituindo a impugna o administrati&a, no uma dilig/ncia indispens&el 9 posterior impugna o ante os tribunais administrati&os, mas uma simples tentati&a de le&ar a pr)pria administra o a satis$a,er a pretenso do interessado.

nA re$orma de :44: da (usti a administrati&a no se encontra qualquer re$er/ncia ao recurso 'ierrquico, pre&endo-se to somente, no nP do MO2C%TA que a utili,a o de impugna o administrati&a 5 quaisquer meios, se(am eles necessrios ou $acultati&os 5 suspende o pra,o de impugna o contenciosa do acto administrati&o.+ ou se(a dei-a de estar pre&isto o recurso 'ierrquico necessrio# @ actos administrati&os que so &erticalmente de$initi&os, porque praticados por autoridades de cu(os actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrati&os, e ' actos que no so &erticalmente de$initi&os, porque praticados por autoridades de cu(os actos se no pode recorrer directamente para os Tribunais. O Hrecurso 'ierrquico necessrioI aquele que indispens&el utili,ar para se atingir um acto &erticalmente de$initi&o do qual se possa recorrer contenciosamente. 8i$erentemente, o Hrecurso 'ierrquico $acultati&oI o que respeita a um acto &erticalmente de$initi&o, do qual ( cabe recurso contencioso, 'ip)tese esta em que o recurso 'ierrquico apenas uma tentati&a de resol&er o caso $ora dos Tribunais, mas sem constituir um passo intermdio indispens&el para atingir a &ia contenciosa. A regra do nosso 8ireito que os actos dos subalternos no so &erticalmente de$initi&os" por conseguinte, em princ*pio, dos actos praticados pelos subalternos indispens&el interpor recurso 'ierrquico necessrio. < a*, de duas uma" ou o superior d ra,o ao subalterno con$irmando o acto recorrido, e desta deciso con$irmati&a cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrati&o competenteD ou o superior 'ierrquico d ra,o ao particular, recorrente, e nesse caso, re&oga ou substitui o acto recorrido, e o caso $ica resol&ido a contento do particular. O recurso 'ierrquico dirigido ao mais ele&ado superior 'ierrquico do autor do acto recorrido 1;O n: C%A . O seu pra,o de interposi o de C4 dias 5 se se tratar de recurso 'ierrquico necessrio 1;0n1 C%A 5 ou um pra,o id/ntico ao da impugna o contenciosa e correndo paralelamente a este 1;0n:. Xuanto 9 tramita o do recurso 'ierrquico, o aspecto mais rele&ante a pre&iso da inter&en o dos contra-interessados 5 isto , daqueles que so titulares de um interesse oposto ao do recorrente 1U1 C%A 5 e da inter&en o do autor do acto recorrido, podendo mesmo o recurso ser decidido em sentido $a&or&el ao recorrente por este artigo 1U:2. A deciso do recurso 'ierrquico de&e ser tomada no pra,o de C4 dias 1UM2. A deciso do recurso 'ierrquico no tem sempre o mesmo 7mbito material" o superior 'ierrquico pode sempre, com $undamento nos poderes 'ierrquicos, con$irmar ou re&ogar o acto recorrido ou ainda declarar a respecti&a nulidade. %ode tambem modi$icar ou substituir aquele acto, a menos que a compet/ncia do autor do acto se(a e-clusi&a como disp.e o art.1UP2C%A 5 caso em que o superior 'ierrquico carece de compet/ncia dispositi&a sobre a matria.

46

L, portanto, o meio de impugna o de um acto administrati&o praticado por um )rgo subalterno, perante o respecti&o superior 'ierrquico, a $im de obter a re&oga o ou a substitui o do acto recorrido +art. 1;;2G: C%A#. O recurso 'ierrquico tem sempre uma estrutura tripartida" a# O recorrente" que o particular que interp.e o recursoD b# O recorrido" que o )rgo subalterno de cu(a deciso se recorre, tambm c'amado )rgo a quoD c# < a autoridade de recurso" que o )rgo superior para quem se recorre, tambm c'amado )rgo ad quem. So pressupostos para que possa 'a&er um recurso 'ierrquico" que 'a(a 'ierarquiaD que ten'a sido praticado um acto administrati&o por um subalternoD e que esse subalterno no go,e por lei de compet/ncia e-clusi&a. 6ora destes pressupostos no ' recurso 'ierrquico. Atendendo aos $undamentos com que se pode apelar para o superior 'ierrquico do )rgo que praticou o acto recorrido, o recurso 'ierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou misto. Os recursos 'ierrquicos de legalidade, so aqueles em que o particular pode alegar como $undamento do recurso a ilegalidade do acto administrati&o impugnado. Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode alegar, como $undamento, a incon&eni/ncia do acto impugnado. Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a incon&eni/ncia do acto impugnado. 8e&e di,er-se a este respeito que a regra geral no nosso 8ireito Administrati&o a de que os recursos 'ierrquicos t/m normalmente carcter misto, ou se(a, so recursos em que a lei permite que os particulares in&oquem quer moti&os de legalidade, quer moti&os de mrito, quer uns e outros simultaneamente. @ toda&ia, e-cep .es a esta regra" so, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que s) poss*&el alegar no recuso 'ierrquico $undamentos de mrito, e no tambm $undamentos de legalidade. [ma outra classi$ica o dos recursos 'ierrquicos aquela que os separa em recursos necessrios e recursos 'ierrquicos $acultati&os +art. 1;U2G1 C%A#

Sc# 3ecurso 'ierrquico impr)prio

L o pedido de reaprecia o de um acto dirigido a um )rgo da mesma entidade p!blica a que pertence o autor do acto recorrido e que e-erce sobre este um poder de super&iso 1U;2C%A.

%ode-se $undar na ilegalidade ou no demrito do acto administrati&o 1MO2D 1;U2n: C%A. <-istem duas espcies deste recurso "

47

1# O recurso impr)prio por nature,a " recurso 'ierrquico que decorre da e-ist^ncia do poder de super&iso de um )rgo administrati&o sobre outro 1U;n1 C%A. :# O recurso impr)prio por determina o da lei" resulta de uma outra pre&iso normati&a que o instituir 1U;n:. Compreende-se que o legislador ten'a determinado a aplica o subsidiria a este tipo de recurso impr)prio as regras do recurso 'ierrquico 1U;nC. Sd# 3ecurso tutelar

Consiste no pedido de reaprecia o de um acto administrati&o praticado por um orgo de uma entidade p!blica dirigido a um )rgo de outra entidade publica, que e-erce sobre aquela um poder de superintend/ncia ou de tutela 1UUn1 C%A.

%ode $undar-se na ilegalidade ou demrito do acto administrati&o. 1MO e 1;Un: C%A.

Tem carcter e-pecional, o que se compreende, se se ti&er presente que ele representa sempre uma debilidade da autonomia (uridica da pessoa colecti&a tutelada 1UUn: C%A.

Apresenta uma rela o intima com uma situa o de tutela administrati&a claramente compro&ada pelo 1UU nC e P.

O C%A determina a aplica o subsidiria das regras relati&as ao recurso 'ierrquico 1UUnM. 3 >arantias juris+icionais ou contenciosas So as garantias que se e$ecti&am atra&s da inter&en o dos tribunais administrati&os. <stamos perante a (usti a administrati&a. As garantias contenciosas, representam a $orma mais ele&ada e mais e$ica, de de$esa dos direitos sub(ecti&os e dos interesses leg*timos dos particulares. So as garantias que se e$ecti&am atra&s dos Tribunais. A estas duas modalidades de contencioso administrati&o 5 contencioso por nature,a e contencioso por atribui o 5 correspondem dois meios contencioso t*picos" o recurso e a ac o. Ao contencioso administrati&o por nature,a corresponde a $igura do recursoD ao contencioso administrati&o por atribui o corresponde a $igura da ac o. O Hrecurso contenciosoI, o meio de garantia que consiste na impugna o, $eita perante o Tribunal Administrati&o competente, de um acto administrati&o ou de um regulamento ilegal, a $im de obter a respecti&a anula o. >isa resol&er um lit*gio sobre qual a Administra o %!blica ( tomou posi o.

48

< $/-lo atra&s de um acto de autoridade 5 (ustamente, atra&s de acto administrati&o ou de regulamento 5 de tal $orma que, mediante esse acto de autoridade, ( e-iste uma primeira de$ini o do 8ireito aplic&el. 6oi a Administra o %!blica, actuando como poder, que de$iniu unilateralmente o 8ireito aplic&el. O particular &ai, apenas, impugnar, ou se(a, atacar, contestar, a de$ini o que $oi $eita pela Administra o %!blica. %or seu lado, a Hac oI, o meio de garantia que consiste no pedido, $eito ao Tribunal Administrati&o competente, de uma primeira de$ini o do 8ireito aplic&el a um lit*gio entre um particular e a Administra o %!blica. >isa resol&er um lit*gio sobre o qual a Administra o %!blica no se pronunciou mediante um acto administrati&o de$initi&o. < no se pronunciou, ou porque no o pode legalmente $a,er naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou atra&s de um simples acto opinati&o, o qual, no um acto de$initi&o e e-ecut)rio, no constitui acto de autoridade. A (urisdi o administrati&a resulta de uma determina o constitucional" ao contrrio do que ocorria com a redac o original da lei $undamental, o art. :4O2G1-b C3%, imp.e 'o(e a e-ist/ncia de uma categoria di$erenciada de Tribunais Administrati&os e 6iscais. Fo obstante os Tribunais Administrati&os constitu*rem a (urisdi o comum com compet/ncia em matria de lit*gios emergentes de rela .es (ur*dico-administrati&as, no constituem uma (urisdi o e-clusi&a no que respeita aos con$litos emergentes de tais rela .es. A lei atribui aos Tribunais Nudiciais a resolu o de di&ersos tipos de lit*gios decorrentes de rela .es (ur*dicas desta espcie. O recurso contencioso de anula o, quando interposto por particulares que se(am titulares de um interesse directo, pessoal e leg*timo, tem uma $un o predominantemente sub(ecti&a. O recurso contencioso de anula o, quando interposto pelo Ainistrio %!blico ou pelos titulares do 8ireito de ac o popular, tem uma $un o predominantemente ob(ecti&a. As ac .es administrati&as, no 7mbito do contencioso administrati&o por atribui .es, t/m uma $un o predominante sub(ecti&a. O art. :;02GP C3%" o contencioso administrati&o desempen'a 'o(e uma $un o predominantemente sub(ecti&a, sal&o quanto aos recursos interpostos pelo Ainistrio %!blico e, em parte, tambm quanto 9 ac o popular. Algumas das $un .es no 7mbito da (urisdi o administrati&a" a# 6iscali,ar a legalidade ou &eri$icar a in&alidade b# %romo&er a pre&en o, cessa o ou persegui o (udicial de in$rac .es c# <-ecutar as senten as pro$eridas d# Tutela de direitos $undamentias e# 3esponsabilidade ci&il A 'eterogeneidade de $un .es meramente aparente. ?sto pois em regra, a nature,a da questo que determina a compet/ncia da (urisdi o.

49

Aesmo nos casos em que o legislador optou por acentuar a nature,a da inter&en o do tribunal, ainda o 7mbito da questo que l'e est subentendido" a# A tutela de direitos $undamentais reporta-se a comportamentos (uridico-publicos que os pon'am em causa

b# As normas e os actos que so ob(ecto de $iscali,a o e os contratos que so ob(ecto de in&alidade so-no porque so produ,idos no e-ercicio de acti&idades reguladas por normas de direito administrati&o, por entidades a quem se encontra atribuido o e-ercicio de acti&idade administrati&a p!blica.

c# A inter&en o da (urisdi o administrati&a nas rela .es (uridicas entre pessoas colecti&as de direito p!blico ou entre )rgos publicos legitimidade por se tratar de litigios no 7mbito dos interesses que l'es cumpre prosseguir, isto , interesses p!blicos. Assim, o 7mbito da (urisdi o administrati&a e a compet/ncia dos tribunais administrati&os so de ordem p!blica. Os elementos do processo administrati&o contencioso so" 1# Os su(eitos

Os su(eitos so os elementos sub(ecti&os do processo" as partes 5 autor e o ru +ou e-equente e o e-ecutado tratando-se de processo e-ecuti&o#D o tribunal e o A%.

:# O ob(ecto C# O pedido P# Causa de pedir

Os grandes principios do processo administrati&o contencioso" 1# Acesso 9 (usti a administrati&a :# Tutela (urisdicional e$ecti&a" arrt:2 C%TA C# ?gualdade entre as partes art; C%TA " implica a paridade simetrica das posi .es. P# Cumula o de pedidos M# Coopera o e boa $ processual art0 C%TA

50

;s3uema sobre as "arantias dos particulares( >arantias "raciosas 8ireito de quei-a contra o %ro&edor de Nusti a 8ireito de peti o 8ireito de repeti o 8ireito de den!ncia 8ireito de oposi o administrati&a

Barantias %etit)rias

3eclama o necessrio Barantias $acultati&o ?mpugnat)rias recurso 'ierrquico 3ecurso 'ierrquico impr)prio 3ecurso tutelar

recurso 'ierrquico recurso 'ierrquico

Em smula: Barantias do 8A" so meios criados pela ordem (uridica com a $inalidade de e&itar ou sancionar quer as &iola .es do direito ob(ecto, quer as o$ensas dos direitos sub(ecti&os e dos interesses legalmente protegidos dos particulares pela A8. <-istem C tipos de garantias" politicas, graciosas e contenciosas. O nosso estudo incide sob as segundas, ou se(a, so todas as garantias que se e$ecti&am atra&s dos pr)prios orgos da administra o acti&a. %orm, estas garantias so muitas &e,es insu$icientes pois os orgos guiam-se muito mais pelo principio da e$ici/ncia na prossecu o do interesse p!blico do que pelo dese(o de respeitar a legalidade ou os direitos sub(ecti&os e interesses legitimos dos particulares. %or esta mesma ra,ao surgiram as garantias contenciosas.

3 )ontratos P=blicos <sta abordagem ir ser $eita de um ponto de &ista da acti&idade contratual. Feste sentido, $cil de perceber que nos encontramos no 7mbito da celebra o de acordos de &ontade. ?nicialmente esta ideia era inconcebi&el, pois o poder estadual no podia negociar com particulares. %sicanlise 5 mais uma pro&a dos traumas da in$7ncia di$icil 5 op .es doutrinrias condu,em a uma situa o de esqui,o$renia que s) agora come a a ser ultrapassada. 3esulta de" 1# O direito administrati&o nasce para proteger a A% :# A administra o $a, contratos au-iliares no e-ercicio da sua acti&idade. C# Os contratos celebrados le&am o particular a colaborar com a A%. : tipos de in$lu/ncia para o actual regime dos C%" a# ?n$lu/ncia do direito europeu " o c)digo $oi elaborado a prete-to das directi&as comunitrias re$erentes aos contratos p!blicos b# Aatria que %ortugal ( tin'a uma grande tradi o " procurou-se $oi conciliar as in$lu/ncias europeias com a manuten o da tradi o portuguesa nessa matria. L uma matria em que e-iste 8ireito <uropeu. @ principio gerais de contrata o p!blica em termos europeus.

51

<nquadramento 'ist)rico sobre a import7ncia desta acti&idade" 1# A A% come a a elaborar contratos em meados do sec.=?= 5 liberalismo 5. a celebra o dos primeiros contratos semel'antes aos de 'o(e 5 contratos de obras p!blicas 5 ?sto de&eu-se a : $actos"

a# Lpoca liberal, o estado reser&a-se para as tare$as de seguran aD conte-to de grande progresso tecnol)gico e cienti$ico. As concesso so acordos de &ontade celebrados entre uma entidade p!blica e um particular que se &ai comprometer a construir a obra p!blica 5 o particular &ai construir a obra publica 9s suas custas e depois e-plora a obra atra&s de ta-as aos utentes 5

<squema (uridico que surge em 6ran a no sc.=?= . <ste esquema $a, sentido no conte-to do estado liberal que no quer $a,er ele pr)prioD o estado no &ai in&estir no errio publico, dei-a essa tare$a a cabo dos particulares.

Fos $inais do sec.== que se &ai redescobrir em %ortugal este esquema das concess.es das obras p!blicas em que os particulares tomam conta do desen&ol&imento das obras p!blicas, pese embora, os esquemas (uridicos se(am mais comple-os do que os iniciais do sec.=?=.

@o(e as concess.es apareceram com a roupagem das parcerias p!blicopri&adas. O esquema da contrata o p!blica 'o(e muito mais comple-o do que no estado liberal.

Fo entanto durantes estes dois sculos procurou-se distinguir entre contratos p!blicos 5 e$eitos publicos, regulados pelo direito publico e pelos tribunais administrati&os 5 e contratos de direito pri&ado + teoria esqui,o$rnica #.

Assim, &ai conceber-se teoricamente que o contrato administrati&o corresponde simultaneamente a um acordo de &ontades e a um acordo e-orbitante + imposi o autoritria da A%#.

Fo entanto a ideia de um contrato bilateral que produ,a e$eitos &inculati&os e-orbitantes absurda.

<ste regime (uridico dualista e esqui,o$rnico posto em causa com"

52

1# <&olu o legislati&a e doutrinria :# <uropei,a o do 8A.

b# %arcerias p!blico-pri&adas

O mundo dos contratos p!blicos coloca-se nas $ronteiras europeias e em muitos casos \ escala global. @ regras para todo o espa o europeu atra&s de directi&as europeias. @, 'o(e, uma semel'an a de contratos publicos em todos os paises europeus.

A rede rodo&iria cada &e, menos tem $ronteiras.

Ao longo do sec. == at aos anos 04, do ponto de &ista (uridico, aparece a $igura dos contratos de empreitada de obras publicas em &e, dos de concesso.

8i$eren a entre os : tipos de contratos" na empreitada o estado ou outra entidade p!blica contrata com um empreiteiro a constru o de uma obra e paga a este a dita constru o. Ap)s isto, o empreiteiro a$asta-se e a entidade p!blica que toma conta da no&a obra.

?sto tem sentido no estado social, em que o estado quem assume o papel de $a,-tudo. @o(e e-istem os : regulamentos no C)digo.

N a Concesso de ser&i os p!blicos se caracteri,a por ser um contrato em que uma entidade p!blica &ai encarregar um particular de manter e gerir um ser&i o publico.

<-istem ainda os contratos de "

1# Compra e >enda :# Contratos de sociedade C# Contratos de arrendamento P# 8e bens de dominio p!blico O contrato pressup.e um acordo de &ontade di$erentemente do acto administrati&o. 6orma de actua o das entidades p!blicas tem &indo a crescer. >alores que esto por detrs do mundo da contrata o p!blica e respecti&o regime (uridico"

53

As preocupa .es do direito europeu no so rigorosamente as mesmas do direito administrati&o tradicional. As preocupa .es da A% quanto aos contratos" a# Xuando se estuda&a a matria esta&a em causa a celebra o de contratos pelas entidades p!blicas. Os regimes (uridicos tradicionais ser&em para garantir os principios constitucionais da acti&idade administrati&a + garantir o principio da prossecu o do interesse p!blicoD garantir que ao celebrar contratos por entidades publicas se seguem $ins meramente publicosV#. A deciso de construir tem que passar pelo ei-o destes principios e ainda pelo principio da imparcialidade da A%.

b# Os procedimentos pr-contratuais" tudo tem de ser escol'ido e ponderado 9 lu, dos principios, incluindo tambem o principio da boa $ que at ento no tin'a logica no direito administrati&o, com a apari o dos contratos passa a ter. c# [ma &e, celebrado o contrato ' preocupa .es com as regras de e-ecu o deste. O contrato como acordo de &ontades de&e ser cumprido nos termos em que $oi celebrado.

Como que uma entidade publica pode $icar &inculada aos contratos se estes podem mudar e podem ( no satis$a,er a A%?Yesta preocupa o Surgiu no inicio do sec. == e tin'a como ob(ecti&o con$erir poderes especiais 9 entidade p!blica" 'o(e ' limites e contrapartidas quanto a este poder de $iscali,ar a e-ecu o do contrato. Principios que estao por +etr?s +os )ontratos P=blicos: Fuma perspecti&a tradicional as grandes preocupa .es so preocupa .es que passam pelos principios gerais da A%D regimes de protec o na celebra o e na e-ecu o dos contratos. Critrios de escol'a tradicional" a# %re o mais bai-o b# Barantias de imparcialidade c# Critrio de escol'a pauta-se pelo pre oD mel'or op o para o interesse p!blicoD menor desperdicio de recursos p!blicos . Conte-to europeu nestes regimes" Surgem as 1as primeiras directi&as em 1O;1 sobre empreitadas de obras p!blicas e aquisi o de bens. Surgem no conte-to da cria o do mercado !nico. L em nome das P liberdades que surgem as directi&as europeias sobre os contratos p!blicos. <st por detrs uma logica de uni$ormi,a o, e pauta-se pela concorr/ncia no espa o da <[. O que se pretende impor uma logica de concorr/nciaD de abertura das $ronteirasD regras uni$ormes no espa o da <[ de modo a permitir que qualquer empresa dos estados membros possa participar. Os estados $icam obrigados a abrir-se \ concorr/ncia. %rincipios sub(acentes na directi&a" 1# 8a concorr^ncia :# Transpar/ncia C# %ublicidade

54

P# ?mparcialidade M# ?gualdade de tratamento dos operadores As primeiras directi&as europeias so dos anos ;4 e t/m sido re$ormuladas de 14 em 14 anos. 9volu*o +o +ireito europeu : ] so contratos publicos os contratos das reas das telecomunica .es, transportes, gua, energia" os que t/m grandes implica .es a ni&el econ)mico. ] tem carcter ambicioso e e-igente dos regimes ] cada &e, mais e-istem contratos p!blicos e um maior numero de entidades abrangidas ] trans$orma o das entidades p!bl icas em pri&adas ] os genuinos pri&ados 5 anos O4 5 8irecti&as de :44P" O direito europeu preocupa-se com no&as realidades" a# Como encontrar regime (uridico adequados b# %roblemas relacionados com as no&as tecnologias c# A in$ormati,a o d# %reocupa o e introdu o dos seguintes critrios" 1# 8e&em ser tomados em conta critrios ambientais :# Critrios sociais" estados de&em pri&iligiar contraentes que querem empregrar determinados sectores etrios para a promo o do principio da igualdade. ] )6+igo +e contratos p=blicos Tem a particularidade de ter sido apro&ado em Naneiro de 1440 e o 12 C)digo em materia de contratos p!blicos em %ortugal. Tentou compilar toda a legisla o a&ulsa. <ste c)digo tem 1O +?# relati&as ao 7mbito de aplica o do c)digo 5 ob(ecti&o+ aplica-se aos contratos# e sub(ecti&o+aplica-se \s pessoas# 5 Tem :as partes. A parte ?? do artg.1; e ss relati&a aos procedimentos pr-contratuais. A parte ??? a partir do :U02 e relati&a ao regime substanti&o dos contratos. Artga PMM e ss. So aspectos $inais e transit)rios. Tem PUC2 artgs. %rincipais problemas relati&os ao 7mbito de aplica o, $orma o e e-ecu o dos contratos" Alm da sua e-tenso muito comple-o, ou se(a, tem $ormula .es adoptadas, modos de e-presso que no sero os mais dese(ados. \ lei de&eria ser o mais claro possi&el de&ido 9 comple-idade dos problemas. @mbito +e aplica*o: @ 1M artgs do C)digo para se perceber o uni&erso dos contratos e a quem se aplicam" Art.1nP" transpar/nciaD igualdade e concorr/ncia. L pena no se ter autonomati,ado os principios da acti&idade administrati&a de outros. + mais uma critica# <sto presentes estes principios paneas, porque para e$eitos da transposi o das di$erentes directi&as seria necessrio que os principios destas esti&essem presentes no codigo para que no 'a(a in&alidade. @mbito subjectivo +e aplica*o: Art.:2" entidades ad(udicantes 5 as que no dese(am contratar 5 F1" estado, regi.es aut)nomas, AE, so as pessoas colecti&as publicas de direito do pais. F:" so tambem entidades ad(ucidantes aquelas que prosseguem $ins de interesse p!blico. Assim, esto automaticamente &inculadas a estas regras.distinguem-se as pc.publicas das pri&adas que prosseguem interesse p!blico, de&ido ao direito europeu dos contratos p!blicos. A que contratos se aplicam?

55

Fo seu artgP2 re$erem-se quais os contratos abrangidos e quais os contratos e-cluidos em algumas circunst7ncias. Art.U sectores especiaisD e-cep .es. O C)digo aplica-se aos contratos publicos celebrados por entidades publicas entre si, contratos entre uma entidade publica e um particular e em certos casos contratos celebrados entre : particulares. Art.;" V Fos artgs CPC e ss" e-ecu o dos contratos administrati&os em especial. Proce+imentos pr:Acontratuais: Artgs 1;2 e ss" procedimentos de $orma o deste tipo de contratos. %roblema" saber como se escol'a aquele com quem se &ai celebrar o contrato. ?sto en&ol&e :as ou C quest.es" 1# Xuais os procedimentos que codu,em 9 escol'a do ad(udicatrio e \ celebra o do contrato. :# O c)digo regula o elenco dos procedimentos e o criterio de escol'a do procedimentoD qual a sequ/ncia dos procedimentosD critrio de escol'a dos ad(udicatrios

<m rela o aos procedimentos " distin o das directi&as comunitrias. a# %rocedimentos abertos" abertos 9 concorr/ncia em que se permite que todos quanto este(am interessados possam participar 5 por e-. concurso p!blico. b# 6ec'adas" quando se escol'a 9 partida com quem &ai contratar O art 1;2 estabelece M tipos de procedimentos" 1# A(usto directo a# :# Concurso p!blico b# C# Concurso limitado c# P# %rocedimento de negocia o d# M# 8ilogo concorrencial e# O art.1U2 de$ine os critrios de escol'a dos procedimentos" [ma das entidades ad(udicantes quer celebrar um contrato, tem que escol'er o procedimento que &ai adoptar para depois celebrar o contratoD questo a saber qual o procedimento que pode escol'er. Critrios" a# Art.1O, :4 e :12 " em $un o do tipo de contrato 5 o &alor do contrato " quanto mais ele&ado o &alor do contrato mais e-igente de&e ser o procedimento. b# Art.:C2" critrios materiais para a escol'a do procedimento c# Art.:P2" e-cep .es de regras gerais anteriores d# Art.:M2" escol'a do a(usto directo para empreitadas p!blicas e# Art.C1 e ss" outras regras de escol'a dos procedimentos $# Art.C; a C02" a deciso de escol'a do procedimento de $ormula o do contrato de&e ser $undamentado

56

9m conclus*o: a questo de saber o procedimento contratual que de&e ser adoptado est pre&isto nestes re$eridos artigos. <sta regra geral 'o(e di$erente da anterior que era a do concurso p!blico. /escri*o +os proce+imentos Art.11:2" so procedimentos que so uns mais comple-os que outros. [ma coisa ser aberto ou $ec'ado outra coisa ser publico ou pri&ado. %rocedimentos administrati&os que cont/m actos administrati&os+ a deciso de contratar, de escol'a, de ad(udica o#. Cada acto destes tratado como um acto administrati&o quando necessrio &er a sua &alidade ou in&alidade, se cumpriu $ormalidadesV. Art.:;42" centrais de compras" so entidades que celebram contratos destes em nome de outras entidades. Bistemati7a*o +o ))P: %arte ?" de$ini o de 7mbitos ob(ecti&os e sub(ecti&os do CC% %arte ?? e ???" disciplinam a $orma o da generalidade dos contratos e respecti&o regime substanti&o %arte ?>" regime contra-ordenacional %arte >" disposi .es $inais 3 Algumas notas ain+a em rela*o ao ))P: ] passou a remeter para o CC quanto a matrias em que a anterior aplica o do CC era apenas um pressuposto. ] alarga o 7mbito do conceito de contrato administrati&o

57