REGULAMENTAO DO TRANSPORTE RODOVIRIO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS Francisco Giusepe Donato Martins Denise de Torres de Mesquita da Silveira Silva

Jos Ricardo Tavares Louzada Pedro Antonio de Jesus Baptista

Tribunal de Contas da Unio

Resumo
O Estado brasileiro intensificou o processo de reformas econmicas com a implantao do Programa Nacional de Desestatizao, sendo enfatizado, a partir de 1995, a privatizao e a desestatizao de servios pblicos. No mbito desse processo, ocorreram diversas modificaes de cunho institucional, jurdico e regulatrio, que influenciaram a forma de atuao dos rgos responsveis pelo planejamento e pela gesto da oferta de servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. Nesse escopo, o objetivo deste trabalho verificar em que medida as recentes modificaes na legislao, afetaram a regulamentao daqueles servios. Para tanto, foram considerados os princpios e as diretrizes gerais, o ordenamento jurdico brasileiro e a prtica atualmente adotada para descentralizao dos servios. A anlise efetuada demonstrou a existncia de fortes barreiras entrada de novos operadores e que a poltica tarifria adotada no transfere o risco do negcio para o particular, repassando integralmente aos usurios os acrscimos relativos aos insumos do setor.

Abstract
The economic reforms in Brazil were intensified with the launching of the federal National Program of Privatization (or NPD). From 1995 the privatization and new concession of public services became relevant. Within this process, institutional, regulatory and legal changes occurred, with a strong impact upon the institutions responsible for planning and managing the interstate and international passengers transport services offer. This paper aims to verify how recent changes in federal legislation affected the regulation of these services. To do so, the principles, general guidelines and brazilian jurisdictional structure were considered, as well as the current practice adopted on service decentralization. The analysis demonstrated the existence of strong barriers to entry for new operators and also that the adopted tariff policy does not transfer the business risk to the service suppliers, passing integrally to the consumers any price increases in the sector inputs.

1. INTRODUO A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o Estado brasileiro intensificou o processo de reformas econmicas com a implantao do Programa Nacional de Desestatizao (Lei n. 8.031/90), promovendo, entre 1990 e 1995, reformas de mercado caracterizadas, principalmente, pela abertura comercial. A partir de 1995, iniciou-se uma nova fase dentro do processo de reformas, sendo enfatizada a privatizao e a desestatizao de servios pblicos. Nesse contexto, foram estabelecidas, mediante a Lei n. 8.987/95, as diretrizes gerais acerca da delegao da prestao de servios pblicos para a iniciativa privada, sendo posteriormente criadas agncias reguladoras setoriais, destacando-se a Agncia Nacional de Transporte Terrestres. Em alguns casos o Estado deixou de exercer atividades empresariais e, em outros, passou a ter a exclusividade na prestao de servios, como os de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. No entanto, esses servios tm sido integralmente prestados pela iniciativa privada, desde 24/10/1850, quando o Imperador Dom Pedro II concedeu, por meio do Decreto 720-A, ao cidado Honrio Francisco Caldas o direito de interligar a capital do imprio e a Vila de Iguass, da Provncia do Rio de Janeiro, pelo prazo

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de 20 anos (Gmara, 1999), sendo considerada uma atividade preponderante para o desenvolvimento scio-econmico do pas, em favor da unidade nacional e da integrao regional. Nesse escopo, o reconhecimento dos aspectos jurdicos, regulatrios e institucionais inerentes ao transporte rodovirio de passageiros fundamental para se aferir se a prestao do servio delegado atende aos princpios e s diretrizes que norteiam a regulao do setor e esto previstos em lei. O primeiro Regulamento dos Servios Rodovirios Interestaduais e Internacionais de Transporte Coletivo de Passageiros foi aprovado somente em 20/7/1971, por meio do Decreto n. 69.691. Esse documento conferiu ao Departamento Nacional de Estradas e Rodagem DNER a competncia para planejar, conceder ou autorizar e fiscalizar a execuo dos servios nele previstos. Alm disso, disps sobre planejamento, implantao, adjudicao, remunerao e execuo dos servios. O regulamento, definido como conjunto de regras e normas, no compreendeu as diretrizes da poltica governamental voltada para transportes. A necessidade de viso ampla do transporte foi inserida, contudo, na Constituio Federal de 1934, que atribua Unio a competncia privativa para estabelecer o plano nacional de viao frrea e o de estradas de rodagem, e regulamentar o trfego rodovirio federal (art. 5, inciso IX). A Constituio Federal de 1946, por sua vez, ratificou a competncia da Unio para estabelecer o Plano Nacional de Viao. Tal competncia foi materializada pela Lei n. 5.917/73, que aprovou o Plano Nacional de Viao e em cujo anexo esto apresentadas as nomenclaturas e as relaes descritivas dos sistemas rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aerovirio nacionais. A Constituio Federal de 1988 ampliou a preocupao com os transportes, na medida em que estabeleceu a competncia da Unio para explorar, diretamente ou por meio de autorizao, permisso ou concesso, os servios de transporte interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, e) e, ainda, a competncia privativa da Unio para legislar sobre as diretrizes da poltica nacional de transportes (art. 22, XII). Pretendeu, dessa forma, reforar a necessidade de planejamento do setor de transportes e de integrao dos diversos modais. Inovou, ainda, quando determinou que a prestao dos servios pblicos deveria ocorrer, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre precedida de licitao (art. 175). A promulgao da Carta Magna acarretou a atualizao do regulamento dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros vigente poca (Decreto n. 92.353/86), efetuada por meio do Decreto n. 99.072/90, que incluiu a exigncia de prvia licitao e a possibilidade de delegao dos servios mediante concesso ou permisso. Decorridos trs anos, o Decreto n. 952/93 promoveu alteraes institucionais ao transferir as atribuies do DNER para o Departamento de Transportes Rodovirios, rgo subordinado Secretaria de Transportes Terrestres (STT) do Ministrio dos Transportes, revogando os Decretos n. 92.353/86 e 99.072/90 e passando a ser o referencial para o transporte rodovirio de passageiros. A regulamentao do art. 175 da Constituio Federal, no que tange ao regime de concesso e permisso dos servios pblicos, somente ocorreu em 13/2/1995, com a edio da Lei

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n. 8.987. Esse fato provocou a reviso do Decreto n. 952/93 e deu origem ao Decreto n. 2.521/98, atualmente em vigor. Ficou a cargo do Ministrio dos Transportes a organizao, a coordenao, o controle, a delegao e a fiscalizao dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. A partir de 2001, com a edio da Lei n. 10.233, foram criados o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, que atribuiu a esses entes competncias inerentes ao planejamento e gesto de transportes. O objetivo deste trabalho verificar em que medida as recentes modificaes na legislao, em especial no que se refere aos servios pblicos delegados, influenciaram a regulamentao dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. Para tanto, sero considerados os princpios e as diretrizes aplicveis ao transporte rodovirio de passageiros, o ordenamento jurdico brasileiro (Constituio de 1988, Lei n. 8.666/93 e alteraes introduzidas pela Lei n. 8.883/94, Lei n. 8.987/95 e as alteraes inseridas pela Lei n. 9.648/98, Lei n. 9.074/95, Lei n. 9.503/97, Decreto n. 2.521/98, Resolues emitidas pelo CONTRAN, Instrues Normativas do Tribunal de Contas da Unio e Resolues emitidas pela ANTT) e a prtica atualmente adotada para descentralizao dos servios. 2. ANLISE DOS REGULAMENTOS A anlise dos regulamentos levar em conta as etapas obrigatrias do processo de outorga de permisso e algumas variveis consideradas relevantes para a regulamentao (GEIPOT, 1995; TCU, 1998), quais sejam: (a) poltica de transporte rodovirio de passageiros; (b) estudos de viabilidade tcnica e econmica desenvolvidos; (c) formas de entrada no mercado; (d) prazos de delegao; e (e) poltica tarifria. 2.1. Poltica de transporte rodovirio de passageiros A criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT e da Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, efetivada ante a edio da Lei n. 10.233/01, demonstra a inteno do poder pblico de desenvolver poltica especificamente voltada para o setor de transportes, nele inserido o transporte rodovirio de passageiros. Ao CONIT compete, alm de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, aprovar, em funo das caractersticas regionais, as polticas de prestao de servios de transporte s reas mais remotas ou de difcil acesso do Pas, submetendo ao Presidente da Repblica e ao Congresso Nacional as medidas especficas que implicarem a criao de subsdios. Assim, nota-se que existe um rgo legalmente institudo, cuja funo precpua formular polticas voltadas para o setor de transportes. A ANTT, por sua vez, tem por objetivo implementar, em sua respectiva esfera de atuao, as polticas formuladas pelo CONIT e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos na Lei n. 10.233/01. No obstante, e em que pese os ditames da Lei n. 10.233/01, verifica-se que o CONIT ainda no foi operacionalizado, o que prejudica a atuao de forma eficiente do rgo regulador, especificamente no tocante ao planejamento e gesto da oferta dos servios de transporte

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interestadual e internacional de passageiros, aspecto de suma importncia para realizao de licitaes. 2.2. Estudos de viabilidade tcnica e econmica de mercado

2.2.1. Metodologia adotada A ANTT tem a atribuio de propor ao Ministrio dos Transportes os planos de outorgas para explorao da infra-estrutura e prestao de servios de transporte terrestre, instrudos a partir de estudos especficos de viabilidade tcnica e econmica. At o final de 2003, o rgo Regulador havia apresentado ao Ministrio de Transportes trs planos de outorgas, cujos estudos se basearam em modelos economtricos para estimativa da demanda do transporte de passageiros em ligaes rodovirias, atualizados em 2001 pela STT. O modelo estabelece cinco equaes de estimativa da demanda que consideram a extenso das linhas: longas (superior a 800 km); mdias (entre 400 e 800 km); curtas (entre 75 e 400 km); semi-urbanas, fora ou no entorno do Distrito Federal (inferior a 75 km). As equaes derivam da seguinte frmula:

e= onde:

b0 xP1b1 xP2b 2 D b3

(1)

e: demanda anual estimada; b0, b1, b2 e b3: parmetros; Pi: populao do municpio (i); e D: distncia entre os pontos da linha, extremos e sees, em km.

A funo para estimativa da demanda no considera o preo do prprio servio ofertado, o preo dos servios substitutos e complementares e a renda dos usurios, variveis que influenciam a demanda por bens e servios, de acordo com os conceitos solidificados na microeconomia. Estabeleceu-se, alm disso, o Percurso Mdio Anual PMA (superior a 127.220 km) como parmetro para definio das linhas rodovirias interestaduais e internacionais de passageiros que devero ser licitadas, o nibus convencional com sanitrio de 46 lugares e o aproveitamento de 68% dessa capacidade. Concludo o estudo de viabilidade, e constatada a rentabilidade da linha para operar um veculo de porte preestabelecido, tem incio o procedimento licitatrio. Observa-se, no entanto, que o procedimento atualmente em vigor, de identificao de viabilidade de linha, condicionante para abertura do certame, vem de encontro premissa de acessibilidade ao servio pblico. Isso porque ao se concentrar o enfoque na rentabilidade da linha, fator preponderante para as empresas privadas que operam no setor, relegada a segundo plano a oferta do servio a qualquer tempo e em qualquer lugar. Donde se concluir que os critrios

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constantes da metodologia adotada pela ANTT podem estar restringindo a oferta dos servios a localidades de baixa renda ou regies menos desenvolvidas. A Lei n. 8.987/95 estabelece, entre os direitos dos usurios, o de obter e de utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de servios, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente (Lei n. 9.648/98, art. 7, III). Nesse sentido, verifica-se que, alm de disponvel o servio, ao usurio devem ser oferecidas opes de escolha para sua utilizao, quando for o caso. De fato, o art. 7 do Decreto n. 2.521/98 prev que as permisses para explorao desses servios no tero carter de exclusividade. No obstante, somente 5% das linhas bsicas, exploradas em 2001, tm mais de um operador, consoante os dados do Anurio Estatstico de 2002 (ANTT, 2003). Dessa forma, pode-se depreender que os parmetros operacionais mdios (tamanho do veculo e ndice de ociosidade), atualmente adotados nos estudos de viabilidade das linhas, afetam o processo de tomada de deciso, restringem a oferta dos servios e a competio no mercado, alm de ferir o princpio da igualdade entre os licitantes (Lei n. 8.666/93, art. 3). 2.2.2. A funo do Ministrio dos Transportes A anlise da regulamentao vigente permite constatar que a licitao de novas linhas interestaduais e internacionais depende de avaliao do Ministrio dos Transporte, quanto convenincia e oportunidade, e resulta de estudo de mercado que indique a possibilidade de explorao autnoma do mesmo (Decreto n. 2.521/98, art. 11, 1). Assim, em que pese o estudo de viabilidade condicionar o lanamento de novas linhas, a exigncia de explorao autnoma no deve ser confundida com rentabilidade, mas sim com a capacidade de que deve dispor o operador selecionado para, sem subsdio do poder pblico, prestar o servio. O regulamento vigente exige a apresentao de estudos de viabilidade, os quais no vinculam o Poder Permitente, ou seja, a licitante vencedora no poder argir, no futuro, recomposio tarifria em razo da perda de rentabilidade ou da no realizao da demanda inicialmente prevista. Em outras palavras, o estudo de viabilidade tem por nico objetivo aferir rentabilidade e, dessa forma, definir se a linha deve ou no ser licitada, observados os requisitos operacionais estabelecidos. Desses estudos no resultam quaisquer limitaes tarifrias, visto que a vencedora do certame aquela que apresenta menor coeficiente tarifrio para o trecho. Esse valor, multiplicado pela extenso da linha, resulta na tarifa a ser cobrada do usurio. Por outro lado, a deciso por licitar deve considerar a necessria disponibilidade do servio pblico, como estabelece o princpio da generalidade ou universalidade, definido por Grotti (2002) nos seguintes termos:
uma manifestao do princpio da igualdade, isto , a possibilidade de que o servio possa ser exigido e usado por todos. Significa que o mesmo deve atender, indistintamente, a todos que dele necessitem, independentemente do poder aquisitivo, satisfeitas as condies para sua obteno. Sua manuteno se constitui num dever legal, podendo ser exigido tanto daqueles que tenham a competncia para institu-lo quanto daqueles que o executem.

Esse entendimento decorre do inciso IV do art. 3 da Lei n. 9.074/95, que determina a observncia pelo Poder Permitente do atendimento abrangente ao mercado, sem excluso das populaes de baixa renda e das reas de baixa densidade populacional inclusive as rurais. Conquanto o caput desse artigo faa referncia s concesses outorgadas anteriormente Lei n. 8.987/95, deve-se compreender que esse detalhamento tem por objetivo melhor definir o

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princpio da generalidade e explicitar sua aplicao ao servio considerado adequado, independente do momento em que haja ocorrido a outorga. oportuno ressaltar, ainda, os princpios para gerenciamento da operao dos servios de transporte rodovirio de passageiros, dispostos no art. 11 da Lei n. 10.233/01, especialmente os seguintes: (a) assegurar a unidade nacional e a integrao regional; (b) proteger os interesses dos usurios quanto qualidade e oferta de servios de transporte; e (c) assegurar, sempre que possvel, que os usurios paguem pelos custos dos servios prestados em regime de eficincia. Esses dispositivos vm ratificar o dever de o Poder Permitente ofertar servio adequado e promover a integrao regional, observados os princpios da eficincia e da modicidade tarifria, firmados na Lei n. 8.987/95 (art. 6, 1). Nesse sentido, para atender ao princpio da universalidade, o foco do Poder Permitente deve voltar-se para a necessria oferta do servio, em detrimento da atual aferio de rentabilidade, adequando-se o esquema operacional da linha s caractersticas da regio e ao pblico-alvo que se pretende atender. 2.3. Formas de entrada no mercado A reduo de barreiras entrada de operadores no mercado visa atrair um nmero maior de interessados em explorar os servios de transporte rodovirio de passageiros e estimular cada permissionria em particular, e ao setor como um todo, a buscar o aumento de eficincia (COPPEAD/GEIPOT, 1995). Entretanto, exigncias e situaes restritivas entrada de novos operadores no mercado no incomum, podendo ser citadas as seguintes:vedao participao de pessoas fsicas e consrcios de empresas nos processos licitatrios; documentao exigida para fins de qualificao jurdica, tcnica e econmico-financeira; tipo de veculo exigido para explorao do servio (nibus do tipo rodovirio com sanitrio e 46 lugares ); idade mxima dos veculos utilizados para explorao do servio. 2.3.1. Participao de pessoas fsicas e de consrcios de empresas Nos termos do Decreto n. 2.521/98 (art. 3, XVIII), vedada a participao das pessoas fsicas no processo licitatrio, o que contraria o disposto na Lei n. 8.987/95 (art. 2, IV). H os que defendam no setor de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros que tal restrio foi estabelecida para resguardar os interesses dos usurios e garantir os requisitos necessrios ao servio adequado, tambm previstos na Lei n. 8.987/95 (art. 6, 1). No obstante, a participao de pessoas fsicas como agentes do setor, alm de estar prevista na Lei de Concesses, pode possibilitar a expanso da oferta dos servios de transporte rodovirio de passageiros a localidades no atrativas s empresas j estabelecidas. Constatou-se que os editais de licitao vedam tambm a participao de consrcios de empresas. A esse respeito, h entendimento j firmado pelo Tribunal de Contas da Unio (2002) de que a Lei n. 8.987/95 (art. 2, IV) delimita a delegao de permisso a pessoa fsica ou jurdica, mas no impede a participao de consrcio na licitao.

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2.3.2. Qualificao jurdica, tcnica e econmico-financeira A documentao exigida para fins de qualificao jurdica, tcnica e econmico-financeira est listada na Resoluo ANTT n. 18/2002 (Ttulo III, art. 15) e refere-se, to-somente, a pessoas jurdicas. A qualificao tcnica certificada pela comprovao de aptido para o desempenho de atividade pertinente, compatvel com o objeto da licitao, mediante apresentao de atestado fornecido por pessoa jurdica de direito pblico ou privado. Pode-se afirmar que esses termos consistem em verso adaptada da Lei n. 8.666/93 (art. 30), que demonstra a inteno do legislador em assegurar, nos quadros da empresa licitante, a existncia de profissionais qualificados para a execuo da obra ou do servio que se pretende contratar. O texto desenvolvido pelo Ministrio do Transportes, e referendado na Resoluo ANTT n. 18/2002, desvirtua o sentido da Lei. Isso porque exige, para fins de habilitao tcnica, que a empresa comprove a aptido para o desempenho da atividade, quando o foco central deve ser a capacitao dos indivduos que efetivamente prestaro o servio, a exemplo do que estabelece a Lei n. 8.666/93 (art. 30, 1). Como exemplo, pode-se mencionar a situao de uma empresa nova, que nunca desenvolveu a atividade de transporte de passageiros. Essa empresa, mesmo que constitua seus quadros com os melhores motoristas disponveis no mercado, entre outros empregados necessrios operao, estaria impedida, pelas regras atuais, de participar do certame, pois no conseguiria obter o atestado exigido. No que se refere qualificao econmico-financeira das licitantes (Resoluo ANTT n. 18/2002, Ttulo III, art. 15, 4), exigida a comprovao de disponibilidade de capital mnimo, cujo valor no poder exceder a dez por cento da receita estimada para a linha ao longo do prazo contratual, tomando-se por base o coeficiente tarifrio vigente, fixado pelo Poder Permitente, para o servio convencional com sanitrio em piso Tipo I (asfaltado) (Lei n. 8.666/93, art. 31, 3). Depreende-se, portanto, que o capital mnimo exigido da licitante est associado receita total estimada para o servio. O clculo dessa receita decorre da demanda estimada no estudo de viabilidade da ANTT, do coeficiente tarifrio relativo ao servio convencional com sanitrio em rodovias asfaltadas, da extenso da linha a ser operada e do ndice de ociosidade estimado de 34%. Assim, enquanto a inteno da Lei n. 8.666/93, ao prever a exigncia de capital mnimo, comprovar as condies da licitante para prestar o servio a que se prope (art. 31, 1), o Poder Permitente requer mais do que garantia para cumprimento do contrato quando considera a receita total estimada como valor estimado da contratao. razovel supor que o licitante dever comprometer-se ante os investimentos necessrios prestao do servio, geralmente em montante inferior receita. A propsito, esse foi o entendimento do Tribunal de Contas da Unio (2001) ao afirmar que o capital ou patrimnio lquido mnimo, necessrio para garantir o eficaz cumprimento do contrato, deveria balizar-se pelo total de investimentos que venha a ser exigido dos prestadores de servios, pois o que interessa Administrao conhecer se o licitante vencedor ter condies de implementar os investimentos que se comprometeu a realizar.

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2.3.3. O tipo de veculo As licitaes estabelecem o nibus, do tipo rodovirio com sanitrio, como sendo o parmetro para prestao do servio. No obstante, para atender ao que estabelece a Lei n. 8.987/95 (art. 23, II), quanto indicao do modo, forma e condies de prestao do servio, deve constar do contrato de permisso, o esquema operacional fixado no procedimento licitatrio para prestao do servio. O Decreto n. 2.521/98 (art. 56) estabeleceu que na execuo dos servios sero utilizados nibus que atendam s especificaes constantes do edital e do contrato. O glossrio de termos e conceitos da ANTT, por sua vez, aprovado pela Resoluo ANTT n. 16/2002, define nibus como sendo o veculo automotor de transporte coletivo com capacidade para mais de 20 passageiros sentados, ainda que, em virtude de adaptaes com vista maior comodidade destes, transporte nmero menor. Segundo informao obtida junto ANTT, a adoo desse parmetro decorre de norma do Cdigo Nacional de Trnsito CONTRAN. De acordo com a Resoluo CONTRAN n. 811/96, art. 1, o transporte coletivo de passageiros pode ser feito por nibus ou micronibus. Essa mesma Resoluo define micronibus como sendo o veculo de transporte coletivo de passageiros projetado e construdo com a finalidade exclusiva de transporte de pessoas, com lotao de no mximo 20 passageiros e dotado de corredor interno para circulao dos mesmos. A questo do veculo utilizado no transporte tambm tem sido alvo de questionamento por parte dos usurios do servio, de proprietrios de vans e micronibus, de associaes de classe, e de pessoas fsicas interessadas em realizar fretamentos para pequenos grupos, consoante Relatrio (Ano I Janeiro a Dezembro de 2003) elaborado pela Ouvidoria da ANTT. Esse Relatrio registra o recebimento, no perodo 2000-2003, de quantidade expressiva de manifestaes a respeito da utilizao de vans e de micronibus no transporte interestadual de passageiros. A Lei n. 10.233/01, ao tratar do regime de permisso para prestao regular de servios de transporte de passageiros, que independam da explorao da infra-estrutura e no tenham carter de exclusividade ao longo das rotas, estabeleceu que o edital de licitao dever indicar o modo, a forma e as condies de adaptao da prestao dos servios evoluo da demanda (art. 38, 2, III). Para atender essa evoluo, a ANTT poder autorizar a utilizao de equipamentos de maior capacidade e novas freqncias e horrios, nos termos da permisso outorgada. Apesar disso, os normativos da ANTT restringem a prestao dos servios de transporte interestadual e internacional a veculos de grande porte (nibus de 46 lugares). Essa medida acresce custo ao servio, o que reflete nas tarifas, alm de limitar a participao de possveis interessados na prestao do servio. Nos tempos atuais, em que se tem buscado inibir o transporte clandestino, uma possvel soluo seria regularizar os servios de transporte efetuados por tais operadores, evidentemente, com os necessrios padres operacionais e as devidas garantias de segurana para o usurio.

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2.3.4. Idade mxima da frota A idade da frota empregada na prestao do servio pelas permissionrias segue o padro da planilha tarifria vigente. Os veculos so depreciados a uma taxa de 16% ao ano, o que resulta em vida til de 5 anos e, teoricamente, estimula a renovao da frota. Apesar disso, e de acordo com os dados relativos frota verificados no Anurio Estatstico de 2002, cerca de 53% da frota nacional, utilizada no transporte rodovirio de passageiros, tem idade superior a 5 anos. Exemplo extremo o de determinada operadora, cuja frota tem idade mdia de 22,63 anos. Pode-se concluir, dessa forma, a disparidade entre os critrios e parmetros adotados pelo Ministrio do Transportes, ratificados pelas resolues recentes da ANTT. 2.4. Prazos da delegao As permisses para explorao dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros tm prazos fixados em 15 (quinze) anos, sem previso de prorrogao. A Lei n. 8.987/95 (art. 42, 2) no facultou a regularizao das permisses sem prazo determinado ou com prazo vencido. Apesar disso, fixou prazo necessrio realizao dos levantamentos e avaliaes indispensveis organizao das licitaes que precedero a outorga das permisses que as substituiro, prazo esse que no ser inferior a vinte e quatro meses. Dessa forma, em que pese estar expressa a determinao para realizao de licitaes, os servios enquadrados na situao prevista naquele dispositivo legal continuaro a existir, na medida em que no h um prazo limite para que o Poder Permitente tome a iniciativa para ajust-los aos termos da lei. O que se verifica, na prtica, que quase dez anos j se passaram sem que fossem realizados os procedimentos necessrios realizao dos certames, especificamente quanto s linhas cujos contratos no tenham sido assinados aps a edio do Decreto n. 2.521/98, e que se enquadram na hiptese prevista na Lei n. 8.987/95 (art. 42, 2). Ademais, as licitaes no mbito do transporte rodovirio de passageiros tm ocorrido de forma extremamente lenta. 2.6. Poltica tarifria A poltica tarifria, atualmente em vigor para o transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros, adotou o modelo de remunerao do custo mdio do servio, mediante a utilizao de planilha de custos, que contempla os seguintes aspectos: custos (instalaes, equipamentos, pessoal, depreciao, remunerao de capital, combustveis, lubrificantes, rodagem, peas e acessrios e administrao); parmetros operacionais (percurso mdio anual PMA, ndice de aproveitamento IAP, lotao mdia da frota LOT e fator redutor de encomendas FRE); adicionais incidentes (tributos, seguros e gratuidades institudas por lei). Essa estrutura conhecida na literatura tcnica como cost plus e consiste em obter, a partir dos custos mais significativos para o setor, o coeficiente tarifrio correspondente por

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quilmetro e por passageiro. A tarifa obtida a partir do produto desse coeficiente e a extenso da linha a ser percorrida. Observou-se que a remunerao adotada repassa integralmente aos usurios do servio os acrscimos relativos aos insumos constantes da planilha. Dessa forma, praticamente no h risco para o prestador do servio, estando garantido o equilbrio econmico-financeiro do contrato. A Lei n. 8.987/95 (art. 2) imputou o risco inerente ao negcio ao particular, o que exprime a inteno do legislador de estimular o operador a adotar as melhores prticas administrativas e operacionais prestao do servio. Assim, o repasse dos custos significa eliminar os riscos da empresa mal administrada e os riscos inerentes ao negcio, pois, para o permissionrio, independente da sua atuao, est garantida a remunerao e, sobretudo, a cobertura dos custos adicionais. Alm disso, o modelo atual de remunerao por custos no internaliza os ganhos de produtividade, de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados, com o intuito de favorecer a modicidade tarifria, conforme previsto na Lei n. 8.987/95 (art. 11). At julho de 2002, ms em que so reajustadas as tarifas do servio, adotou-se uma nica planilha tarifria para todo o sistema de transporte rodovirio interestadual e internacional. No eram consideradas as peculiaridades inerentes a cada tipo de servio, especialmente no que diz respeito ao transporte interestadual semi-urbano, cujas caractersticas so prprias de transporte urbano. Contudo, por deliberao do Tribunal de Contas da Unio (2002), que recomendou ao rgo Regulador a atualizao dos critrios, da metodologia e dos coeficientes tarifrios adotados para o levantamento do custo da prestao do servio, foram utilizadas planilhas distintas para o servio prestado em nibus convencional de 46 lugares, com sanitrio, e para o servio de transporte semi-urbano. Essa atualizao, interpretada como reviso tarifria, resultou em reduo do reajuste tarifrio aplicvel a partir de 2003 de 28% calculado inicialmente para 17,48%, para o transporte interestadual e internacional, e para 12,84% para o transporte semi-urbano. 3. CONSIDERAES FINAIS As inovaes trazidas pela Lei n 8.987/95 no se refletiram em avanos e modernizao para o processo de regulamentao dos servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. No tocante a polticas voltadas para o setor de transporte rodovirio de passageiros, tem-se que o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes CONIT, criado em 2001, permanece omisso em suas funes. As principais normas para regulamentao do mercado advm de documentos emitidos pelo Ministrio dos Transportes, que foram compilados e reeditados por meio de resolues da ANTT. As alteraes regulatrias mais relevantes foram realizadas em cumprimento deliberaes de entidades de controle e fiscalizao.

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As linhas so tidas como um mercado isolado e definidas segundo parmetros operacionais pr-definidos, voltados para a rentabilidade do operador. Atualmente fica relegado a segundo plano o interesse pblico e a obrigatoriedade de se prestar o servio, independentemente da renda dos usurios ou de sua localizao. Assim, a transferncia do risco do negcio para o particular e a incorporao das boas prticas, objetivo das delegaes de servios pblicos, no pode ser constatada nesse setor. Por fim, cabe enfatizar a necessidade de se rever o atual modelo de regulamentao, a fim de estabelecer mecanismos regulatrios eficientes que garantam a prestao de servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros adequado ao pleno atendimento dos usurios, ou seja, que satisfaa, principalmente, as condies de regularidade, eficincia, generalidade e modicidade das tarifas, devendo ser considerado nesse processo a reduo das barreiras entrada de novos operadores e do prazo das outorgas de permisso.
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