Revista Eure, Vol. XXXV, N 104, pp.

5-28, abril 2009 Seccin ARTCULOS

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La democracia en el lo de la navaja: lmites y posibilidades para la implementacin de una agenda de reforma urbana en Brasil*
RAQUEL ROLNIK**
** Facultad de Arquitectura de la Universidad de So Paulo USP. Relatora Especial para el derecho a la vivienda adecuada del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas

ABSTRACT In Brazil the 1990s constituted years of institutional achievements in the elds of housing and urban rights, given the incorporation of the principles of the social function of cities and property, the recognition of tenure rights for slum dwellers and the direct participation of citizens in the decision making process of urban policies, within the 1988 Constitution. These proposals have become the pillars of the Urban Reform agenda which has penetrated the federal government apparatus since the creation of the Ministry of Cities under Lulas administration. The article evaluates the limits and possibilities for the implementation of this agenda through the analysis of two policies proposed by the Ministry: the National Council of Cities and the campaign for Participatory Master Plans. The approach is based on the organization of the Brazilian State in terms of urban development, the relationship with the political system and the characteristics of Brazilian democracy. KEYWORDS: participatory planning, urban policy, democracy RESUMEN Los aos 90 representaron en Brasil avances institucionales en el campo del Derecho a la Vivienda y el Derecho a la Ciudad; en el reconocimiento de los derechos de millones de habitantes de los asentamientos urbanos informales y en la participacin directa de estos ciudadanos en los procesos de toma de decisiones sobre la poltica urbana. Estas propuestas constituyen los pilares de la Agenda de Reforma Urbana, que a partir de la creacin del Ministerio de las Ciudades durante el gobierno de Lula, ingresa en el mbito del Poder Ejecutivo federal. El artculo evala los lmites y las posibilidades de implementacin de esta agenda a travs de la trayectoria de dos polticas propuestas por el Ministerio: el Consejo Nacional de las Ciudades y la Campaa por los Planes Directores Participativos; centrando su anlisis en la organizacin del Estado en el rea de desarrollo urbano en su relacin con el sistema poltico y las caractersticas de la democracia brasilea. PALABRAS CLAVE: planicacin participativa, poltica urbana, democracia
* Este artculo fue escrito inmediatamente despus de mi experiencia como Secretaria Nacional de Programas Urbanos del Ministerio de las Ciudades durante el primer mandato del presidente Lula (2003-2007). Agradezco a los profesores Pedro Luiz Barros e Silva, Marcus Andr Melo, Eduardo Marques, Marta Arretche y Doraci Lopes por las indicaciones bibliogrcas que hicieron posible para una urbanista una incursin en la ciencia poltica. Las interpretaciones y utilizaciones de estas referencias son responsabilidad exclusiva de la autora.

Recibido el 25 de septiembre de 2008, aprobado el 10 de marzo de 2009. Correspondencia: Raquel Rolnik, FAU Cidade Universitria Rua do Lago 876, CEP 05508.080, So Paulo SP Brasil. E-mail: raquelrolnik@usp.br ISSN impreso 0250-7161 / ISSN electrnico 0717-6236

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Introduccin Los aos 90 representaron para Brasil un perodo de intenso debate acerca del papel de los ciudadanos y sus organizaciones en la gestin de las ciudades, tanto en el seno de la sociedad civil como en los partidos polticos y en el gobierno. Por otro lado, estos aos se caracterizaron por presentar avances institucionales en el campo del Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, ya que se incorpor en 1988 en la nueva Constitucin Nacional un captulo de poltica urbana estructurado en torno a la nocin de la funcin social de la ciudad y de la propiedad y del reconocimiento de los derechos de los millones de habitantes de los asentamientos informales urbanos del pas. Tambin se incorporaron instrumentos de participacin directa de los ciudadanos en los procesos de toma de decisin sobre esta poltica. Estos fueron a partir del perodo de la nueva constitucin- los puntos centrales de la llamada agenda de reforma urbana, cuyos protagonistas han sido los movimientos populares, organizaciones no gubernamentales, sindicatos e instituciones acadmicas y de investigacin que se asociaron en la defensa de la gestin democrtica y de la promocin del derecho a la ciudad (Santos Jr., 2007, p. 297). La dcada del noventa tambin trajo consigo los efectos de las reformas macroeconmicas de carcter liberal iniciadas a principio de los aos 90 en las ciudades brasileas, y, especialmente, en las metrpolis. Estas reformas impactaron la economa de las ciudades generando desempleo y radicalizando las asimetras econmicas y sociales ya existentes; as como sobre la capacidad de los gobiernos y actores sociales de enfrentarlas. A su vez, vinieron acompaadas de una agenda de reforma del Estado con eje en la privatizacin de polticas pblicas, en propuestas de modernizacin y reduccin del Estado, acompaadas de un discurso participacionista y de revalorizacin de la sociedad civil redenida como tercer sector (Dagnino, Olvera y Panchi, 2006; Telles, 2007; Ribeiro, 2004; Santos Jr. y Ribeiro, 2003). Por ltimo, fue tambin en este mismo perodo que se implement progresivamente el proceso de descentralizacin federativa y de fortalecimiento y autonoma de los poderes locales propuestos en la Constitucin de 1988, limitados tanto por las restricciones impuestas por el ajuste macroeconmico como por la alta dosis de continuidad poltica que tuvo el proceso de redemocratizacin brasilea (Avritzer, 2003; Alston, Melo, Mueller y Pereira, 2005). A nuestro entender, la combinacin particular y perversa de estos elementos, estrechamente ligada a la pesada herencia de una lgica depredadora en la gestin del territorio, concentradora y restrictiva a ciertos grupos sociales, fue la que dict las marchas y contra-marchas de la agenda de la Reforma Urbana en el pas. Si bien esta agenda no logr constituir una base con suciente fuerza poltica para incidir profundamente en la dinmica estatal y en las relaciones entre la sociedad poltica y la sociedad civil de forma de promover la gestin de las ciudades hacia la creacin de un espacio ms cohesivo, incluyente y sustentable, esta s constituy una fuente de permanente tensin e innovacin cultural introducida por los actores sociales, lo que ha ampliado desde un punto de vista territorial y poltico la democracia brasilea (Silva, 2004; Santos Jr., 2007). En este artculo evaluamos los lmites y posibilidades de la implementacin de la agenda de la Reforma Urbana, tomando como objeto de reexin su incorporacin a la poltica urbana

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promovida por el Ministerio de las Ciudades en el mbito del Gobierno de Lula. Este balance, aunque restringido apenas a algunos aspectos de dichas polticas, pretende contribuir a la reexin sobre los desafos de la poltica urbana en Brasil, desde el punto de vista de la frgil y vigorosa democracia brasilea. La agenda de la Reforma Urbana y el Ministerio de las Ciudades La creacin del Ministerio de las Ciudades expres el reconocimiento por parte del gobierno de la necesidad de constituir un mbito en el gobierno federal, despus de casi veinte aos de institucionalidades errticas y dispersas en distintos ministerios, un locus para la formulacin e implementacin de la poltica urbana (Santos Jr., 2004; Maricato, 2006). De 1964 a 1985, la poltica fue liderada por el Banco Nacional de Habitacin (BNH). Luego de su desaparicin, la tarea fue asumida por otro banco, la Caixa Econmica Federal, y las polticas nacionales sectoriales de habitacin, saneamiento y transporte urbano pasaron a carteras de distintos ministerios. Para los actores vinculados al movimiento social por la Reforma Urbana, la creacin del Ministerio representaba la posibilidad de avanzar hacia la democratizacin de la gestin urbana, teniendo a sta como uno de los pilares institucionales de su agenda, as como la posibilidad de ampliar los espacios de democracia participativa que hasta entonces se haban experimentado, sobre todo a nivel local (Avritzer, 2003; Dagnino, Olvera y Panchi, 2006; Melo y Rezende, 2004). La respuesta a esta demanda se dio a travs de la creacin de un Consejo Nacional de las Ciudades, parte integrante de la estructura ministerial y rgano central en la formulacin y negociacin de polticas, donde tanto sectores gubernamentales (de los tres niveles de gobierno) como los sectores de la sociedad civil (sector empresarial, sindicatos, organizaciones profesionales, ONG, instituciones acadmicas y de investigacin, y movimientos sociales) estn representados. Estos integrantes son electos a travs de asambleas segn sectores entre los delegados presentes en las Conferencias Nacionales1. El proyecto inicial de construccin del Consejo se concibi como un mbito de interacciones polticas, arena abierta donde la trama de intereses en torno a la poltica urbana tuviese una posibilidad de expresin y negociacin; donde estuviesen representados con gran peso los principales demandantes de estas polticas -los sin techo, sin casa, habitantes de asentamientos precarios del pas, adems de todas las categoras profesionales responsables de la operacin de la maquinaria estatal de varios niveles del gobierno, sectores empresariales y nancieros, polticos, sindicales y de organizaciones tcnico-profesionales y ONG del sector. El Ministerio incorpor tambin en su estructura y en su poltica otro punto central de la agenda de la Reforma Urbana: las acciones e instrumentos para garantizar la funcin social de la ciudad y de la propiedad urbana que la Constitucin y el Estatuto de la Ciudad haban

1 La primera Conferencia Nacional se realiz en 2003 y cont con 2.500 delegados. A excepcin de los 250 representantes del poder pblico federal, que fueron designados por el Poder Ejecutivo, los delegados de la Conferencia Nacional podan ser electos en las Conferencias Estaduales (75%) o designados por organizaciones de carcter nacional (25%). La Conferencia de 2003 fue precedida por 1.427 conferencias municipales, 185 conferencias regionales y 27 estaduales, involucrando a 3.457 municipalidades.

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denido como competencias locales, dependientes de la aprobacin de Planes Directores por las Cmaras Municipales. El captulo de poltica urbana en la nueva Constitucin del 88 requera una reglamentacin, lo que se logr con la aprobacin del Estatuto de la Ciudad en el 2001. El Estatuto introdujo nuevos instrumentos de gestin del suelo urbano aplicables por las municipalidades para logar el cumplimento de la funcin social de la ciudad y de la propiedad, y para fomentar la participacin ciudadana en la gestin. Estos instrumentos, para poder ser aplicados en los municipios, exigan, de acuerdo al texto constitucional y el Estatuto, la elaboracin de Planes Directores en todas las ciudades de ms de 20.000 habitantes. Estos planes deberan ser aprobados por las Cmaras Municipales antes de octubre del 2006. La introduccin de la obligatoriedad de elaboracin de los planos directores no formaba parte de las propuestas incluidas en la enmienda popular de Reforma Urbana que fue presentada al Congreso Constituyente por una coalicin de movimientos sociales y sindicatos. sta fue incluida en el proceso de negociacin de la enmienda en el Congreso mismo. Como el Plan Director se transform en requisito para implementar instrumentos referentes a la funcin social de la propiedad, desde 1989, cuando coaliciones democrtico-populares ganaron las elecciones en varias ciudades brasileas, se inici un proceso de experimentacin hacia la revisin conceptual y metodolgica de la planicacin urbana en la direccin de una planicacin participativa que permitiese la inclusin socio-territorial de los segmentos de menores ingresos. A partir de una propuesta elaborada por el Ministerio, el Consejo de las Ciudades decidi estructurar una campaa con el n de fomentar la elaboracin de Planes Directores Participativos en las municipalidades, ya que en Brasil esta es una competencia de los gobiernos locales. Esta campaa se dirigi a los gobiernos y a la sociedad civil en las ciudades que estaban obligadas por ley a elaborar sus Planes. El objetivo de la Campaa era difundir los nuevos contenidos as como los nuevos mtodos que la planicacin territorial y en particular los Planes Directores- deberan incorporar, teniendo en cuenta la misin que se les atribua por el nuevo marco legal: hacer explcita la funcin social de cada segmento de su territorio considerando las realidades socio-territoriales de cada municipio. Todo esto debera realizarse a travs de un proceso participativo de discusin y de construccin de consensos que deberan llevarse a cabo en cada ciudad. A partir del debate en el mbito del Consejo Nacional de las Ciudades, y en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil e instituciones gubernamentales integrantes del Consejo, se deni como estrategia apoyar la organizacin de ncleos de movilizacin y capacitacin en cada Estado del pas, articulando una red de actores en todo el territorio nacional. Esta red fue constituida por organizaciones tcnicas, acadmicas, instituciones de investigacin, el poder pblico estadual y municipal, movimientos sociales y populares, y, en algunos Estados, el Ministerio Pblico. A partir de la formacin de los Ncleos de la Campaa en todos los Estados brasileos y la elaboracin de material de difusin y capacitacin en varios medios, la campaa se propuso sensibilizar, capacitar y monitorear los municipios obligados en cada estado. Asimismo, la campaa facilit la asistencia tcnica y recursos, en conjunto con el Ministerio, para la elaboracin de los Planes Directores2.
Adems del apoyo a travs de la difusin de materiales didcticos el KIT del Plan Director- como videos, cartillas y materiales de referencia tcnica y de movilizacin, el Ministerio invirti en la formacin de multiplicadores
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Otros puntos de la agenda de la Reforma Urbana, como el derecho a la vivienda, fueron centrales en la poltica del Ministerio a travs de polticas de nanciamiento de produccin habitacional y urbanizacin de asentamientos precarios, de la regularizacin y titulacin de los asentamientos, y luego de la aprobacin de la ley federal de iniciativa popular, a travs de la creacin del Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, de manera de articular los subsidios provenientes de los presupuestos de varios niveles de gobierno y dirigirlos a la promocin de la Vivienda de Inters Social, a partir de criterios denidos en el mbito de los consejos gestores electos en cada nivel federativo. Debido a las limitaciones de espacio, el objetivo de este artculo no ser analizar esta rea de polticas ni las dems polticas promovidas por el Ministerio de las Ciudades en el campo del saneamiento ambiental y de movilidad urbana (Brasil MCidades, 2004). Hemos optado por focalizar aqu algunas de las propuestas de Reforma del Estado que tuvieron como eje la pluralizacin de los actores y la diversicacin de los lugares de ejercicio de la representacin en la elaboracin e implementacin de la poltica urbana (Lavalle, Houtzager y Costello, 2006). La experiencia de construccin de polticas en el Consejo Nacional de las Ciudades, as como de los procesos de planicacin territorial participativo apostaron a la construccin de espacios pblicos como locus de ejercicio de la solidaridad cvica y de conquista del derecho a tener derechos de una parte signicativa de brasileos que se caracterizaban por estar insertos de manera precaria en las ciudades y en las polticas urbanas. La agenda desaaba la maquinaria pblica, burocracias estatales, partidos y lderes polticos a producir instituciones capaces de generar cambios y acuerdos entre los diferentes actores locales con respecto al futuro de su sociedad, promover redes de actores trabajando sobre los problemas pblicos, instalar instrumentos de movilizacin de los ciudadanos, crear normas para garantizar la implementacin de estos acuerdos, tener capacidad estratgica de articulacin poltica, y sobre todo ganar la conanza de los actores y reducir las incertidumbres del sistema poltico (T.L. de Milani, 2006, p. 232)3. En esta agenda, el espacio pblico es tomado en su doble acepcin: como campo de interacciones polticas (arena) y como expresin territorial del pacto que dichas interacciones polticas establecen. Desde el punto de vista de la poltica urbana, se trat de generar un pacto territorial en la ciudad, reconociendo y deniendo una poltica de ocupacin sustentable de sus territorios y garantizando un lugar adecuado para todos los habitantes. Desde el punto de vista poltico, la ampliacin de los espacios y actores de representacin poltica, permitira incorporar nuevos sujetos en las arenas de toma de decisiones de las polticas urbanas, generando un espacio para que mltiples proyectos de ciudad pudiesen expresarse y debatir la direccin y el sentido de las polticas.

en todas las regiones, realizando o apoyando ms de 380 talleres que integraron a ms de 22.000 participantes entre los cuales haban tcnicos, gestores locales, lderes sociales, etc. El Ministerio tambin utiliz recursos propios o de socios en el mbito del gobierno federal, para nanciar la contratacin de servicios por parte del municipio para la elaboracin del Plan. Se apoy nancieramente la elaboracin de los Planos Directores de aproximadamente un tercio de los 1.683 municipios obligados por ley.
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T.L.: traduccin libre de los textos citados.

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La implementacin de esta agenda procur incidir en el modelo de desarrollo urbano, construido a lo largo de cuatro dcadas de intensa urbanizacin y caracterizado por la exclusin poltico-territorial de segmentos mayoritarios de habitantes. Procur tambin incidir sobre el modelo de gestin del territorio y la denicin de las polticas urbanas hacia la construccin de ciudadana, ms all del aspecto normativo de los procedimientos poltico-electorales, sino promoviendo en el mbito de cada territorio la produccin de un sentido colectivo de uso y control del territorio (Paoli, 1995, p. 376). La lgica del desorden urbano En menos de 40 aos (1940-1980), la poblacin brasilea pas de ser predominantemente rural a mayoritariamente urbana. Este movimiento, impulsado por la migracin de un vasto contingente de personas pobres, se llev a cabo en base a un modelo de desarrollo urbano que priv a los segmentos de bajos ingresos de las condiciones bsicas de urbanidad y de insercin efectiva a la ciudad. Adems de excluyente, el modelo de urbanizacin fue concentrador: 53,62% de la poblacin vive en 253 municipios con ms de 100.000 habitantes, de los cuales 80% forman parte de los 37 grandes aglomerados urbanos del pas, de forma tal que se reproduce permanentemente un movimiento que concentra los incrementos econmicos-demogrcos en ciertos puntos del territorio, vacindose los dems (Cuadro 1). La concentracin regional se repite a nivel intra-urbano ya que en cada punto del territorio donde hubo un gran crecimiento urbano, las calidades urbansticas se acumulan de forma restrictiva, generando reas con infraestructura de vivienda, negocios y de consumo para una minora de la poblacin urbana. Estas reas, de mercado, se regulan a travs de un extenso sistema de normas, contratos y leyes que tienen casi siempre como condicin de base la propiedad privada, escriturada y registrada. Los terrenos que la ley permite urbanizar as como los nanciamientos disponibles en el sistema de crdito inmobiliario, estn reservados al estrecho crculo de los que tienen recursos y propiedad formal de la tierra.

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Aunque no exista una estimacin rigurosa del nmero total de familias y de hogares que viven en las favelas, conjuntos habitacionales irregulares, fraccionamientos clandestinos y de otras formas de asentamientos marcados por alguna precariedad urbanstica o irregularidad administrativa y patrimonial, es posible armar que este fenmeno est presente en la mayora de la red urbana brasilea. En el vasto y diverso universo conformado por 5.564 municipios brasileos, son raras excepciones las ciudades que no tienen una parte signicativa de su poblacin asentada precariamente4. Excluidos del marco regulatorio y de los sistemas nancieros formales, los asentamientos precarios fueron auto-producidos por sus propios habitantes, con los medios que se encontraban a su disposicin: salarios bajos, insucientes para cubrir el costo de la vivienda (Oliveira, 1988; Maricato, 1996); falta de acceso a recursos tcnicos y profesionales; y tierras vedadas o excluidas por la legislacin ambiental y urbanstica para el mercado inmobiliario formal. Es as que la ciudad fuera de la ciudad se construye en terrenos frgiles o reas no permitidas para la urbanizacin, como por ejemplo sobre laderas escarpadas y reas inundables, as como a travs de grandes reas de expansin perifricas sobre zonas rurales. Dichas zonas estn eternamente desprovistas de infraestructura, de equipamientos y de servicios que caracterizan la urbanidad. Estos asentamientos, invisibles en los planos catastrales de las prefecturas y de las concesionarias de servicios pblicos, e inexistentes en los registros de propiedad, tienen una insercin ambigua en las ciudades donde se localizan. Modelo dominante de territorializacin de los pobres en las ciudades brasileas, los asentamientos tienen una consolidacin progresiva, siempre incompleta y totalmente dependiente de la accin voluntaria y discrecional del poder pblico, ya que no se encuadran en la semntica de las normas urbansticas. Al delimitar las fronteras que separan a los regulares-formales de los irregulares-informales, el modelo de exclusin territorial que dene a la ciudad brasilea va ms all de la expresin de las desigualdades sociales y de ingreso, funciona como una suerte de engranaje de la maquinaria de crecimiento que al construir ciudades, reproduce desigualdades (Ferreira, 2007). En una ciudad con una divisin entre una parte legal, rica y con infraestructura, y otra ilegal, pobre y precaria, la poblacin que est en la situacin ms desfavorable, termina teniendo mucho menos acceso a las oportunidades econmicas y culturales que la ciudad ofrece. En paralelo, las oportunidades de crecimiento y desarrollo circulan en los espacios de aquellos que ya viven mejor. Finalmente, la lgica del desorden se completa con el carcter depredador del modelo, condenando a la ciudad como un todo a un patrn no sustentable desde el punto de vista ambiental y econmico, ya que impone prdidas de calidad ambiental y externalidades negativas muy difciles de recuperar para el conjunto mismo de la ciudad. En primer lugar, la territorializacin de la concentracin de las oportunidades en un fragmento de la ciudad, y la ocupacin extensiva de sus periferias densas y distantes, imponen un patrn de circulacin que depende
La investigacin Perl Municipal (MUNIC-IBGE, 2000) revela la presencia de asentamientos irregulares en casi 100% de las ciudades con ms de 500.000 habitantes, y en 84% de las ciudades entre 100.000 y 500.000. An en los municipios con menos de 20.000 habitantes, los asentamientos informales aparecen en el 30% de los casos. De acuerdo a las estimaciones de IPEA, basadas en una metodologa de UN-Habitat y en datos del Censo Demogrco, 40,5% del total de los hogares urbanos brasileos, o lo que es lo mismo 16 millones de familias, se encuentran en esta condicin de las cuales 12 millones son de bajos ingresos.
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del transporte sobre ruedas y, por tanto, de un alto consumo energtico potencialmente contaminante. Por otro lado, la ocupacin de las reas frgiles o estratgicas desde el punto de vista ambiental (como son los mantos de agua, los sistemas dunares o los manglares) son la consecuencia de un patrn de crecimiento en base a la apertura de los nuevos bordes, y de expulsin permanente de la poblacin ms pobre de las reas ocupadas por el mercado. Este patrn, expande los lmites de la ciudad de manera fragmentada y a partir de iniciativas de propietarios de tierra, de fraccionadores, o arrasando y quitando tejido construido con el objetivo de acoger sus nuevos productos inmobiliarios dirigidos a parcelas solventes de habitantes urbanos. Finalmente, la ingeniera urbana mecnica que procur transformar a las ciudades en una mquina de produccin y circulacin, trat a la geografa natural de la ciudad -tales como ros, valles inundables, laderas- como un obstculo a superar, aplanando, ganando tierras, re-encauzando las aguas, etc., y generando diseos que procuraban minimizar las prdidas del mercado de suelo. Evidentemente este modelo, que se inscribe en el orden administrativo que regula la ciudad, no fue producto de un pacto, ni fue construido en la esfera pblica con quienes habitan el territorio. Su lgica est marcada por dos elementos constitutivos de nuestra cultura poltica: la distincin y ambigedad entre lo pblico y lo privado, entre lo real y lo legal. Poltica urbana: entre lo pblico y lo privado, entre lo real y lo legal Ambigedad no ilegalidad- es una caracterstica de la relacin del territorio popular con la ciudad de los ciudadanos: no se trata de una frontera fuera del Estado, de sus leyes y regulaciones pblicas. Legal e ilegal, formal e informal, lcito e ilcito, es all donde est imbricada la cuestin (T.L. Telles, 2007, p. 515). Dentro del modelo de la poltica urbana vigente en el pas impera la ambigedad constitutiva, ampliamente identicada por los historiadores y cientistas polticos como caracterstica de la poltica brasilea; ambigedad que produce frmulas combinatorias entre lo real, lo legal, lo pblico y lo privado, reinventando sus fronteras as como trabajando hacia el mantenimiento de la misma (T.L. Gomes, 1998, p. 502). En el caso de la poltica urbana legal, esto representara un poder centralizado y concentrado en un Estado moderno, asentado sobre bases impersonales y racionales, que se ejerce a travs de una burocracia tcnica. Su presencia en el escenario y en el imaginario poltico de la gestin urbana se da a travs de un extenso corpus normativo, destallado y fragmentado desde el punto de vista institucional. En lo que concierne al campo de la gestin del territorio, ste se estructura en sectores (tales como habitacional, saneamiento, transporte, medio ambiente, urbanismo, patrimonio histrico, patrimonio pblico, etc.) con sus respectivos marcos regulatorios y burocracias que se emplazan en agencias pblicas, autarquas y rganos de administracin directa vinculados a las esferas municipales, estaduales y federales. El modelo de intervencin federal en la poltica urbana apost a la opcin sectorialista desde inicios de los aos 70, aos de gestin centralizada y autoritaria de los gobiernos militares. En aquel momento, segn uno de los planicadores involucrados en la tarea, era evidente el choque de

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dos concepciones: una, buscando lidiar con el espacio brasileo con una manifestacin completa en el territorio, y la otra, con una visin segmentada de lo urbano, entendida como sumatoria de vivienda, transporte, saneamiento bsico, gestin administrativa y nanzas; visin que propiciaba de inmediato una accin sobre la poltica urbana de los distintos grupos de intereses en cada uno de estos sectores. Esta visin sectorialista, fue la vencedora y por ende la visin global, por lo tanto geogrca, fue derrotada (T.L. Souza 1999). Esta fragmentacin institucional, a la que se le atribuye constantemente la responsabilidad por la baja y ineciente capacidad gerencial, la excesiva burocratizacin y el desorden de las ciudades, forma parte en realidad de una estrategia de maximizacin de los intereses particulares de los burcratas, parlamentarios y empresarios (proveedores) (...) opcin predominante para la articulacin entre segmentos burocrticos y segmentos privados prestadores de servicios o proveedores de bienes (...) En este proceso de redes de inuencia, es necesario aumentar an ms la intervencin de las fuerzas polticas de apoyo a la coalicin gobernante, que controlan la nominacin de personas para ocupar los cargos considerados clave para el funcionamiento operativo de los programas (T.L. Silva, 2003, pp. 36-38). De esta manera, una de las formas que combinan lo pblico y lo privado se reproduce en el interior del mundo legal, donde el Estado se hace presente. Esta observacin es importante ya que es comn igualmente, atribuir el desorden de las ciudades a la ausencia del Estado, sobre todo en los territorios populares. A nuestro entender, esta armacin es falsa en la medida que si bien faltan bienes, servicios y espacios pblicos en los territorios populares, stos solo se construyen a partir de la presencia del Estado: debemos destacar que estos barrios relegados son el producto de las polticas estatales en materia de vivienda, urbanismo y planicacin. En el fondo, entonces, su surgimiento y consolidacin son en esencia una cuestin poltica (T.L. Wacquant, 2007, p. 179). Tanto para los sectores empresariales como para los autoconstructores del hbitat popular, la accin del Estado invirtiendo en urbanizacin o regulando el territorio es decisiva. Para el mercado formal de produccin de ciudad, la relacin con el aparato estatal se da a travs de la produccin y provisin de bienes cuya demanda proviene del propio Estado tal es el caso de las empresas de obra pblica y de concesionarios de servicios urbanos, como la recoleccin de basura, el transporte, entre otras (Marques, 2003). Asimismo, se da a travs del establecimiento del marco regulatorio de las transacciones econmico-jurdicas que ocurren en el mercado, de las leyes y normas establecidas en los distintos niveles de gobierno que afectan la competitividad y la rentabilidad de los productos del mercado, como la poltica tributaria sobre los inmuebles, las normas de uso y ocupacin del suelo, las polticas de crdito inmobiliario, para citar algunas (Souza, 1999). La actividad inmobiliaria, as como cualquier otra actividad capitalista, incorpora un fuerte componente de riesgo. Eso signica que los emprendedores producen la ciudad adelantndose, y en lo posible dentro del vector general (seguro) de desplazamiento de las clases dominantes. El factor de riesgo se encuentra en el hecho que, evidentemente, nunca se puede saber si la demanda acompaar exactamente la oferta producida (...) Una coalicin pblico-privada bien montada que canalice los recursos pblicos para la modernizacin previa de determinados frentes inmobiliarios, puede disminuir sustancialmente, o incluso eliminar, estos riesgos (T.L. Ferreira, 2007, p. 221).

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De esta forma, los sectores empresariales de la ciudad formal establecen conexiones privilegiadas con los sectores burocrticos de las agencias pblicas, que tienen el control de los procesos de toma de decisiones sobre la inversin en infraestructura y urbanizacin, as como sobre las reglas del control urbanstico, garantizando reservas de suelo para expandir la produccin de sus productos y rentabilidad ms segura para sus inversiones. Para los autoconstructores del hbitat popular, la accin del Estado es igualmente crucial. Esta relacin, inmersa tambin en un terreno signado por la ambigedad, se da a travs del grado de tolerancia a las ocupaciones y dems actos de infraccin de lo legal, establecidos en el marco jurdico por parte del aparato estatal. Se da tambin a travs del grado de acceso a los bienes pblicos -como infraestructura y servicios urbanos- provistos por el Estado. A pesar de que tanto para los sectores empresariales como para los autoconstructores del hbitat popular, la accin del Estado sobre lo urbano es esencial para la existencia y supervivencia de los mismos, estas relaciones se caracterizan por presentar asimetras y gramticas distintas. La estrategia de privatizacin del control de la ciudad por parte del capital se vale de una epistemologa imperial para construir su discurso, que descalica y humilla, en nombre de la ciencia y la tcnica, el conocimiento y el saber hacer de los dems grupos sociales (Boaventura, 2003, p. 14). Podemos tomar como ejemplo entre innitos casos, el lenguaje de la planicacin urbana, y ms especcamente el lenguaje sobre el control y el uso del suelo en la ciudad. No es por casualidad que se trata de un cdigo de alta complejidad y muy opaco, estructurado en base a la lgica econmico-nanciera de rentabilidad y de valorizacin de la inversin inmobiliaria. Su opacidad, por s misma ya sera suciente para privatizar el espacio de interlocucin para aquellos que participan directamente en las redes de incidencia del aparato poltico-burocrtico. Las tipologas previstas por la normativa urbana y edilicia corresponden ntegramente a los productos disponibles en el mercado formal y privado (multifamiliar vertical, barrio cerrado, unifamiliar horizontal, etc.) y se destinan para ellos las mejores localizaciones urbanas y los mayores potenciales de aprovechamiento en planes directores y leyes de uso y ocupacin del suelo. De esta manera se bloquea el acceso al suelo con infraestructura al mercado popular, generando all un proceso de valorizacin que es capturado por los agentes privados. Los mercados formales para medianos y altos ingresos, que se nutren de la escasez de urbanidad en la mayor parte de la ciudad, incorporan en su precio todo el valor generado por la inversin pblica, manteniendo de esta manera sus altos precios y la exclusividad de sus productos. Por otro lado, estos incrementos de valorizacin inmobiliaria son poco tributados, ya que los impuestos prediales y territoriales que se imputan son, en la mayora de las ciudades, bastante bajos5 (Smolka, 2003). Esto es uno de los factores que mantienen la baja inversin en urbanizacin, si comparamos con la cantidad de riqueza producida principalmente en las grandes ciudades del pas, dado que esta fuente de nanciamiento extensamente utilizada en las ciudades del mundo capitalista avanzado se utiliza muy poco en Brasil, protegiendo la privatizacin de las ganancias inmobiliarias.
Segn Smolka (2003), en Amrica Latina el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria representa menos del 0,5% del PBI, mientras que en pases como Canad y EEUU corresponden en promedio a 3 y 4% del PBI.
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En el territorio popular, la presencia del Estado se da sobre todo a travs de la mediacin poltica en la distribucin de bienes y servicios pblicos (Graham, 1990). Si consideramos que la mayor parte de las inversiones en urbanizacin ocurren a posteriori, o sea, cuando los barrios ya estn ocupados, y consideramos que esta demanda tiene grandes dicultades en ser atendida, la disputa por el acceso a la inversin es muy fuerte y tiene un gran impacto poltico-electoral local. La condicin de informalidad y/o ilegalidad de los asentamientos genera bloqueos al interior de los rganos burocrticos para reconocerlos como posibles de regularizar, lo que genera que esta demanda ocurra de forma selectiva y, generalmente, polticamente intermediada. La combinacin de un proceso de urbanizacin de la pobreza e insercin precaria de estos habitantes de la ciudad, hace que los bienes y servicios que mejoran su condicin de urbanidad se conviertan en una de las demandas populares ms importantes. En torno a movilizaciones locales surgieron reivindicaciones organizadas con respecto a la vivienda, transporte, salud, saneamiento, educacin, etc. Estas movilizaciones, activas desde los aos 70 en el escenario de la poltica urbana, constituyeron los llamados movimientos sociales urbanos que, adems de presionar para obtener bienes y servicios pblicos para los asentamientos populares, trajeron nuevas formas de organizacin colectiva ms all de aquellas presentes en las formas clsicas de organizacin poltica, como los partidos, los sindicatos, las burocracias y los gobiernos (Paoli, 1995; Sader, 1988). Es as que en el seno de la transicin democrtica, una de las bases sociales ms importantes del Movimiento por la Reforma Urbana se forj en base a la presin y reivindicacin por la obtencin de una vivienda y urbanizacin como la conquista de un lugar para que el ciudadano comn pueda ejercer sus derechos, y una conquista de una guracin simblica positiva y activa de los actores populares como interlocutores y participantes del espacio pblico (T.L. Paoli, 1995, p. 50). A lo largo de los 80, con el retorno de las llamadas libertades democrticas partidos, organizaciones sociales y de empresa libres, elecciones directas y voto universal para los cargos legislativos y ejecutivos en los tres niveles de gobierno la relacin entre el sistema poltico electoral y los movimientos sociales urbanos se torn ms compleja. Por un lado, el surgimiento de los partidos (sobre todo el PT - Partido de los Trabajadores) autodenidos como partidos de los movimientos sociales aportara para las instituciones de la democracia formal parte de las agendas de estos actores. Por otro lado, la lgica de la competencia poltico-partidaria tambin impregn el universo de los movimientos, transformando su propia cultura, que haba sido forjada en el mbito de las Comunidades Religiosas de Base y de las pastorales de la iglesia catlica, entonces (los 70) bajo una fuerte hegemona de la teologa de la liberacin. Esta ecuacin se torn todava ms compleja si consideramos que la transicin democrtica en Brasil se llev a cabo a travs de un pacto restrictivo e intra-lites, que preserv las reglas del juego de representacin de intereses, reproduciendo la tradicin de los mandatos individuales que se articulaban en networks (redes) y una maquinaria poltico-electoral fuertemente entrelazada con la maquinaria estatal (Avritzer, 2003). A la izquierda y a la derecha del espectro poltico partidario, tanto los debutantes que emergieron del movimiento sindical y popular, como los viejos caciques de la sociedad poltica tendran que competir por el voto popular y, por ende, de una manera u otra, relacionarse con los reclamos de insercin en la ciudad tanto de la poblacin organizada en movimientos como de aquella no organizada. Es as que la inversin en urbanizacin, la tolerancia, la autorizacin e incluso

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la promocin de asentamientos precarios se convirtieron en un potente dispositivo electoral con grandes posibilidades de retorno poltico para sus promotores. Tal como armramos, el territorio popular est permanentemente atravesado por el mundo de la poltica que espera all recibir el premio de parte de aquellos que fueron selectivamente beneciados con recursos pblicos por su intermedio (Avelino, 1994; Carvalho, 1997). Para nuestro anlisis, no es relevante el hecho de encuadrar o no esta prctica como clientelista; sino que nos resulta ms importante sealar cul fue su peso en la poltica urbana y en nuestro modelo de democracia. Para entender este mecanismo, consideramos necesario analizar los orgenes de los recursos pblicos destinados al desarrollo urbano en general, y a la urbanizacin de los asentamientos precarios en particular, y la forma en que se dan los procesos de toma de decisiones sobre su utilizacin en las ciudades. La inversin en urbanizacin: quin decide? La Constitucin promulgada en 1988 reforz la autonoma de los gobiernos municipales, pasando stos a asumir un rol de mayor importancia en la prestacin de servicios. El texto constitucional aprobado fortaleci nancieramente a los municipios, hecho que se debi ms por el aumento en la participacin de los mismos en las transferencias constitucionales de otros entes federativos que por el aumento de su capacidad tributaria. De hecho, la Constitucin innov muy poco en relacin a las competencias tributarias municipales. Los municipios cuentan con tributos propios que se aplican sobre actividades mayoritariamente urbanas: el Impuesto sobre la Propiedad Predial y Territorial Urbana (IPTU) y el Impuesto sobre Servicios de Cualquier ndole (ISS). Sin embargo, la gran mayora de los municipios del pas basan su economa en el medio rural (Bremaeker, 2006). Ms de 70% de los municipios brasileos obtienen casi 90% de sus ingresos a travs de transferencias de otros niveles de gobierno. Ni siquiera los dos municipios ms poblados del pas (San Pablo y Ro de Janeiro) superan 40% de sus presupuestos con recursos propios (Bremaeker, 2008, p. 25) (Cuadro 2). Teniendo en cuenta que la mayor parte de los ingresos de transferencia obligatoria y automtica6 cubren solamente el costo de la maquinaria municipal, incluyendo la prestacin de servicios sociales bsicos previstos constitucionalmente, la mayora de los municipios depende de las llamadas transferencias voluntarias y/o del acceso a operaciones de crdito para poder realizar obras de inversin en infraestructura urbana. En el perodo analizado en este artculo, la orientacin del Poder Ejecutivo federal fue mantener un sistema centralizado regido por una burocracia frgilmente aislada. El gobierno federal mantuvo bajo control las lneas de crdito y el acceso a los recursos (T.L. Arretche, 2000, p. 124). Para los municipios el acceso a estos recursos es dependiente de las relaciones entre el gobierno local y las instancias estaduales y federales de toma de decisiones.
6 Son transferidos mensualmente a los municipios recursos de un Fondo Federal (FPM), distribuidos en base a la poblacin y Estado a que pertenecen. Recursos para la salud y educacin son tambin transferidos a las municipalidades en base respectivamente a la poblacin y rol en el Sistema nico de Salud (SUS) y el nmero de nios matriculados en la red de enseanza publica municipal (FUNDEF).

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Las posibilidades de acceso a nanciamiento para los municipios estuvieron empero bastante restringidas en funcin de la poltica de ajuste de las cuentas pblicas y, en particular, a partir de la Ley de Responsabilidad Fiscal; el endeudamiento municipal estuvo bastante controlado por las burocracias de control scal de la Unin, dejando como opcin para los municipios solamente las transferencias voluntarias (Alston, Melo, Mueller y Pereira, 2005, p. 40)7. Estas se dan a travs de convenios entre los municipios y los gobiernos estaduales o federal, y se originan a travs de un proceso de seleccin realizado por el Poder Ejecutivo (llamado Presupuesto Programable) o por el Poder Legislativo (a travs de las enmiendas parlamentarias). Las enmiendas pueden ser colectivas (regionales o estatales) o individuales. En el caso de las enmiendas individuales, normalmente se ja en el Parlamento un valor previo que el mismo puede asignar a inversiones en cualquier sector. A pesar que todo el proceso de denicin y asignacin de presupuesto est impregnado de transacciones polticas, la literatura (en el sentido comn) acostumbra atribuir al Congreso la prerrogativa de enmendar el presupuesto y en particular las enmiendas individuales, cumpliendo el rol de engranajes centrales de un proceso que se sostiene sobre el individualismo de los polticos, y que da lugar a una distribucin clientelista y localista de los recursos pblicos (T.L. Limongi y Figueiredo, 2005, p. 737). Sin embargo, los autores citados anteriormente, entre otros, demostraron que el Poder Ejecutivo mantiene el control rgido de todo el proceso de elaboracin y ejecucin presupuestal a travs de normas de procedimientos institucionales que no permiten al Poder Legislativo desgurarlo8
7 La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), aprobada en 2000, establece exigentes controles sobre el gasto, ex ante y ex post. La LRF dene detalladamente las reglas presupuestales y scales para el endeudamiento del sector pblico as como para operaciones de crditos y rendicin de cuentas.

Estos mecanismos van desde la caracterstica autorizadora del presupuesto y no impositivo-, lo que permite una gran discrecionalidad en su ejecucin, a travs del control del ujo del gasto llamado contigenciamiento,

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(Alston, Melo, Mueller y Pereira, 2005). Las enmiendas individuales no son privilegiadas por el Legislativo (). Las enmiendas individuales representan una pequea parte de la intervencin legislativa en la asignacin nal de los recursos, y ocurre sin la intervencin del Poder Ejecutivo (...) Al ejecutar los recursos asignados por parlamentarios mediante enmiendas individuales, el Poder Ejecutivo no cede a presiones y no deja de ejecutar su agenda. La asignacin de recursos por parte de los legisladores, es complementaria y no contraria a aquella hecha por el Ejecutivo (T.L. Limongi y Figueiredo, 2005, p. 776). La proporcin del presupuesto federal destinado a las enmiendas individuales se ha mantenido estable, al menos desde 1997, y es alrededor de 2% del total, con pequeas variaciones positivas en 2001 y 2004. Asimismo, el nmero total de enmiendas se ha mantenido relativamente estable -alrededor de 8.000 por ciclo presupuestal- as como la proporcin de enmiendas individuales en relacin con las enmiendas colectivas alrededor de 90% (SIAFI 2007). La continuidad, en mayor o menor medida, del perl de las enmiendas individuales y su rol en el presupuesto pblico a lo largo de los mandatos presidenciales que tuvieron claramente agendas distintas, demuestra la alta funcionalidad poltica de este mecanismo a pesar de la poca relevancia dentro del foco de las agendas. Este mecanismo de bajo costo puede, en ciertas coyunturas especcas, presentar alta rentabilidad desde el punto de vista de la gobernabilidad (Pereira y Mueller, 2002). A pesar de tratarse de valores pequeos, la enmienda individual sellada puede tener impactos positivos en el xito electoral y la sobrevivencia poltica de los parlamentarios. Si bien desde el punto de vista de los grandes objetivos de la coalicin gobernante las enmiendas tienen poca importancia, en el mbito de la competencia poltica interna del municipio, que es la base fundamental para denir la reeleccin de un parlamentario, este mecanismo puede ser trascendente. El llamamiento electoral junto a los electores se hace justamente en nombre de la capacidad del candidato para intermediar recursos pblicos para la comunidad (T.L. Avelino, 1994, p. 238). Si tomamos en cuenta las reglas actuales de organizacin partidaria y de competencia electoral, as como los costos cada vez mayores de las campaas electorales, los parlamentarios que deseen garantizar su sobrevivencia poltica necesitan no solo mecanismos de acceso a la distribucin de los recursos pblicos sino tambin alternativas de nanciamiento de sus campaas. El control de los puestos clave en la maquinaria estatal, que se encuentran en condiciones de incidir en las reglas de contratacin de servicios y obras, as como la garanta de ujo de recursos para alimentar dicha maquinaria, pueden encontrar respuesta en esta doble funcin: la de provocar posibles retornos electorales positivos de parte de los beneciarios directos de las obras o servicios, as como la de recibir posibles premios de parte de los contratistas en forma de donaciones para la campaa. No es un hecho casual que el rea de desarrollo urbano -hoy gestionada por el Ministerio de las Ciudades- haya sido, conjuntamente con el rea de la salud, la que ms recibe enmiendas provenientes de los congresistas (Cuadro 3).

hasta la existencia de instrumentos como el crdito suplementario, especial o extraordinario, que permite alteraciones durante la ejecucin.

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Si bien para el presupuesto federal el porcentaje que representan las enmiendas (incluso las colectivas) no es muy relevante en relacin al total, para el Ministerio de las Ciudades stas representan ms de 50% del presupuesto aprobado y ms de 80% del presupuesto ejecutado (SIAFI, 2006). Se trata de recursos para la construccin de viviendas, pavimentacin de calles, canalizacin de aguas, reforma y acondicionamiento de espacios pblicos. Bsicamente, obras de urbanizacin generalmente dirigidas a consolidar asentamientos precarios de las ciudades del pas. Por su lado, los rubros presupuestales de apoyo al desarrollo urbano en municipios de menor tamao y de apoyo al desarrollo urbano en municipios de gran tamao dan marco a las enmiendas colectivas. Varias de estas enmiendas colectivas, provenientes de bancadas estatales y por lo tanto destinadas de forma genrica a los municipios de un Estado, son una verdadera sumatoria de enmiendas individuales disfrazadas destinadas a solucionar pleitos de obras de urbanizacin de parlamentarios que sobrepasan los lmites establecidos por las enmiendas individuales. Por ltimo, se denen como enmiendas (habitualmente colectivas) los recursos federales sellados para grandes obras de urbanizacin tales como obras viales y sistemas de transporte colectivo como los metros o subtes. Sin embargo, buena parte del proceso de toma de decisiones sobre la poltica urbana se da internamente en el juego poltico-electoral, en particular en lo que concierne a las inversiones en obras y ampliacin de servicios urbanos. Este hecho nos ayuda a entender alguna de las caractersticas de la poltica urbana, y cmo sta bloquea las tentativas de implementacin de una agenda de reforma hacia la implementacin de un proceso de planicacin consensuada en la esfera pblica. El rea de desarrollo urbano es especialmente susceptible a estas prcticas dado que las asignaciones de los recursos son determinadas geogrcamente y micro-inversiones en las periferias contribuyen a sustentar los mandatos a travs de sucesivas elecciones. Los pequeos valores presupuestales en cuestin, insucientes para garantizar condiciones de urbanidad bsica, presentan, sin embargo, resultados visibles a corto plazo y por ende posibilidades reales de retribucin por parte del electorado. Los actores polticos, en particular aquellos relacionados con el juego poltico partidario, estn en general ms interesados por las consecuencias de sus acciones a corto plazo dados los tiempos de la poltica electoral. Agendas complejas y grandes reformas institucionales, con efectos necesariamente de largo plazo, movilizan apoyos de estos actores slo si ganasen gran relevancia poltica, o si stos no vieran amenazada, a corto plazo, la retribucin del elector (T.L. Pierson, 2000). Por un lado, se aseguran las bases populares a travs del control de la distribucin selectiva e individual de los benecios, y por el otro se garantiza la sustentacin poltica de las coaliciones de gobierno junto a las lites y el poder econmico a travs de la inversin en grandes obras (y regulacin urbanstica) articuladas para la creacin de nuevos frentes de expansin inmobiliaria. Este es el modelo de Estado y sistema poltico que componen lo que hemos llamado lgica del desorden, que se puso en movimiento en la fase urbano-industrial de nuestro desarrollo urbano y que fue construido en el seno de la llamada transicin democrtica. Su comprensin es necesaria para explicar las restricciones y obstculos para la implementacin de una agenda de reforma urbana; sin embargo es necesario tambin focalizar nuestro anlisis sobre las transformaciones profundas que ocurrieron en las ciudades en los aos 90 por el impacto de la globalizacin.

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Fin de siglo: de la pobreza a la violencia El debate as como la literatura sobre las transformaciones urbanas que ocurrieron bajo la gida de esta nueva fase del capitalismo es amplio y traspasa los lmites de este artculo el reproducirlo. Resaltamos aqu su impacto en el campo del ordenamiento urbano. Seala Wacquant sintticamente (2007, p. 168): De la mano de la modernizacin econmica acelerada, provocada por la reestructuracin global del capitalismo, la cristalizacin de una nueva divisin internacional del trabajo (fomentada por la velocidad frentica de los ujos nancieros) y el desarrollo de nuevas industrias de uso intensivo del conocimiento basadas en revolucionarias tecnologas de la informacin y generadoras de una estructura ocupacional dual, se produce la modernizacin de la miseria: el surgimiento de un nuevo rgimen de desigualdad y marginalidad urbana. En el caso brasileo, los efectos de estas transformaciones se sintieron sobre todo en las metrpolis, y especialmente en aquellas que se originaron durante el capitalismo fordista. Es all donde las esperanzas de modernizacin e integracin, a travs del empleo formal as como de una trayectoria de mejora y progreso permanente (acceso a la casa propia, a la educacin y al bienestar) alimentaron las identidades colectivas, fertilizando las luchas por la inclusin territorial y la agenda de la reforma urbana. En los aos 90, el desempleo -intensicado por las polticas de ajuste estructural que impusieran una limitacin el gasto pblico, reduciendo las posibilidades de distribucin de benecios- transform la geografa de la pobreza urbana y de la vulnerabilidad social, con profundos impactos en la dinmica de cohesin social en el territorio popular y en las relaciones reales y simblicas que ste establece con el conjunto de la ciudad (Telles, 2007; Santos Jr. y Ribeiro, 2003). Estas transformaciones introdujeron nuevas variables a la estructuracin de la ciudad, principalmente en las regiones metropolitanas y en los grandes centros industriales. Las grandes reas de produccin fordistas se sustituyeron paulatinamente por una economa de ujos, desterritorializndose y dejando en el camino grandes reas urbanas vacas, y muchas veces contaminadas. El territorio popular se densic sobre una base urbanstica frgil y tosca, fruto de intervenciones fragmentadas, inconexas y discontinuas, denidas y ejecutadas bajo la lgica y el calendario polticos. El espacio metropolitano de la era industrial tambin se transform, expandindose hacia las zona rurales, esparciendo enclaves como barrios cerrados, hipermercados y shopping-centers (Santos Jr., 2007). La antigua dualidad centro-periferia se deshace, dando lugar a una nueva: lugares seguros versus lugares violentos. La ocupacin de los asentamientos precarios por el comercio minorista de drogas impuso una sociabilidad nueva en estos territorios, violenta, implementada en paralelo a los aparatos de seguridad monopolizados por el Estado. Aunque apenas presente en algunos de los asentamientos precarios del pas, la territorializacin de las favelas por parte del trco de drogas ha contribuido a construir en el imaginario colectivo urbano la identicacin de todas las favelas y periferias precarias del pas como lugares violentos (T.L. Wacquant, 2007, p. 178).

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Sin embargo, el impacto de esta conguracin va ms all de los efectos de profundizacin y reconguracin de la segregacin socio-espacial, y limita la permeabilidad entre los territorios populares y el resto de la ciudad. Por otro lado, frente a esta formacin de enclaves fuera del control territorial estatal se opone el otro extremo del espectro socio-econmico: la auto-segregacin de las lites y de las clases medias que generan por su parte territorios tambin fuera del alcance del control del Estado (Souza, 2005). Lugares seguros son identicados como aquellos espacios exclusivos y cerrados, en los cuales la multiplicidad de la ciudad no logra penetrar. Se caracterizan por estar cercados, enrejados y con altos muros, protegidos por dispositivos electrnicos y por un ejrcito de seguridad privada. Sus espacios colectivos estn vigilados por cmaras y circuitos cerrados de TV. Entre estos dos polos, la ciudad de las calles que se estructura a partir de espacios y equipamientos pblicos agoniza, expuesta y desprotegida por no contar ni con comandos o milicias, ni con los aparatos sosticados de los ejrcitos de la seguridad privada. Por su parte, el mercado tiene la capacidad inmediata de traducir este imaginario en valores del suelo y de productos inmobiliarios, y consolida fuera de la ciudad, a travs de estrategias de marketing, el deseo de un paraso comunitario, homogneo e inmune a los conictos y tensiones. La fragmentacin socio-poltica territorial resultante de esta reconguracin representa no slo una nueva forma de estructuracin urbana, sino tambin un desafo para la nocin de ciudad en s misma, en la medida que la violencia, la segregacin, y la auto segregacin extremadas producen la erosin bastante real de las condiciones del ejercicio de la ciudadana y la bsqueda de autonoma, requisitos para un desarrollo socio-espacial (T.L. Souza, 2005, p. 205). A pesar de la importancia de la lgica de violencia -sobre todo en el contexto de las grandes ciudades- sta no constituye en absoluto el nico elemento limitador de las posibilidades de establecimiento de una civilidad y urbanidad inclusivas, basadas en el reconocimiento de los derechos de la ciudadana9. La versin neo-liberal de la agenda de la Reforma del Estado trajo consigo la revalorizacin del comunitarismo y la accin directa de la sociedad civil prescindiendo del Estado al interior de las polticas urbanas y los procesos sociales. Tal como se ha mencionado anteriormente, tambin introdujo nuevos contenidos al discurso participacionista de los aos 80. Es as, de acuerdo con Vera Telles (2007, p. 501), que el universo popular de las periferias pobres de la ciudad es tambin rediseado por un intrincado y multifactico juego de actores () los programas sociales se multiplican en las periferias, y en torno de ellas van proliferando asociaciones llamadas comunitarias que tratan de convertir la lgica de gestin del llamado emprendimiento social al acreditarse como socias de los poderes pblicos locales y disputar recursos de fundaciones privadas (tambin llamada lantropa empresarial) y de agencias multilaterales. Todo esto interactuando con una multitud de prcticas asociativas, como los movimientos de vivienda y sus articulaciones polticas, partidos y sus contactos locales, las iglesias evanglicas (tambin en proliferacin) y sus comunidades de eles, y evidentemente la casi omnipresencia de las organizaciones
Utilizamos aqu el concepto de civilidad (o civismo) en el sentido empleado por Richard Sennett (1989), como la posibilidad de compartir un territorio heterogneo y diverso a partir del reconocimiento y respeto de los derechos ajenos y la consideracin mutua.
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no gubernamentales vinculadas a redes de naturaleza diversa y de variado tamao. Es all donde se congura un mundo social atravesado por toda suerte de ambivalencias, de formas (viejas y nuevas) de clientelismo y reinvenciones polticas, convergencias y disputas, prcticas solidarias y aciertos (o desaciertos) con maas locales y trco de drogas. Una especie de conuencia perversa aproxim a nivel discursivo- proyectos polticos que apuntaban en direcciones opuestas. Tanto el proyecto democrtico participativo, que tuvo origen en el enfrentamiento con el autoritarismo y continu en la direccin de la construccin de una institucionalidad que correspondiese a una nueva gramtica social y cultural, como el proyecto de reduccin del Estado y despolitizacin de la sociedad civil transformndola en Tercer Sector (junto al Estado y al Mercado), pasaron a utilizar categoras comunes tales como participacin y ciudadana (T.L. Paoli, 2002, p. 404). La homogeneidad del vocabulario oculta las diferencias y reduce los antagonismos, abriendo as los canales por donde avanzan las concepciones neo-liberales (Dagnino, Olviera y Panchi, 2006, p. 17). De esta manera, funcionan con maniobras ejecutadas por el liberalismo para armarse como el nico protagonista legtimo del campo anti-autoritario: la mejor manera de conseguir esto consiste en abrir una enorme boca de cocodrilo para engullir e incorporar las virtudes tpicas de los dems miembros de su propia familia, quitndoles sus ttulos de identidad (T.L. Martins, 2003, p. 629). La redenicin de la nocin de participacin y ciudadana acenta la fragmentacin sociopoltica territorial, contribuyendo a diluir aquello que constituye la promesa de un proyecto democrtico integral: el acceso pleno y universal a los derechos civiles, polticos, econmicos y sociales. Notas Finales A partir de la convocatoria del Ministerio de las Ciudades, ms de 4.000 municipios brasileos promovieron procesos locales de discusin pblica sobre el desarrollo urbano, tanto a travs de Conferencias Municipales, como a travs de la elaboracin de los Planes Directores Participativos, y de la participacin en Consejos constituidos a partir de estos procesos. Aquellos que participaron en estos espacios vivieron una diversidad muy rica de experiencias, ya que estos espacios se diseminaron por todo el pas, articulando actores e incidiendo sobre las conguraciones poltico-territoriales ms diversas. En muchas ciudades, se realizaron por primera vez debates pblicos sobre temas de poltica urbana; en otras se trat simplemente de un procedimiento formal, a travs de la convocatoria a una audiencia pblica y su registro en acta, de manera que el poder poltico local pudiera seguir participando en el juego de la disputa federativa por recursos para urbanizacin, sin ser acusado o eventualmente castigado por infringir la ley. Descentralizar la gestin del uso del suelo sin establecer una organizacin del Estado que permita la coordinacin de polticas entre los diferentes sectores y niveles de gobierno, es condenar la prctica de la planicacin urbana local a un ejercicio retrico. Igualmente sucede si falta una

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capacidad local instalada que viabilice la implementacin de una estrategia urbana de largo plazo. Este ejercicio retrico, as como otros corpus normativos, se manejan con ambigedad constitutiva: se trata de una ley que puede o no ser implementada, y depende de la voluntad y capacidad del poder poltico local introducirla en el amplio campo de las intermediaciones del sistema poltico. Aunque el Estatuto de la Ciudad establezca la obligatoriedad de vincular los ciclos presupuestales municipales posteriores a la aprobacin de Planos Directores a sus deniciones y propuestas, en lo que concierne al desarrollo urbano, los mbitos de decisiones locales tienen poca autonoma real sobre estas inversiones sean ellas de origen participativo o no. Esto se debe a que el rea de desarrollo urbano en el Estado brasileo continua estando estructurada en base a burocracias altamente sectorizadas y centralizadas, que funcionan a travs de procesos de toma de decisiones bastante impregnados por los intereses de actores econmicos y polticos que dependen de l para sobrevivir. Sin embargo, a partir de lo anteriormente expresado no queremos armar que una propuesta de reforma tributaria y de desarrollo del modelo federativo, capaz de sustentar gobiernos locales con capacidad administrativa, tcnica y econmica para gestionar su territorio, sea condicin necesaria y suciente para potenciar procesos de planicacin que se pacten en la esfera pblica. Las gramticas polticas que conforman las relaciones Estado-Sociedad en Brasil atraviesan los mbitos federativos a travs de un intrincado conjunto de relaciones que involucran grupos municipales, estatales y federales, y se basan en una jerarqua de vnculos y favores que incluyen cargos en el gobierno, as como acceso a recursos y prestaciones de bienes y servicios. Los partidos polticos desempean un papel crucial en la conexin de estas gramticas con las normas universalistas de la democracia representativa brasilea, de manera tal que los corredores en el mercado de votos (que a su vez asegura posiciones en el mercado de proveedores del Estado) son muchas veces cuadros dentro de la maquinaria partidaria o funcionarios de los gabinetes legislativos. Cuatro gramticas han sido ampliamente identicadas como caractersticas de la cultura poltica brasilea: el clientelismo, el corporativismo, el aislamiento burocrtico y el universalismo de procedimientos (Nunes, 1997). A estas caractersticas es necesario agregar otras dos que parecen tambin atravesar las relaciones polticas en Brasil: la ambigedad y la brutalidad, versin salvaje del autoritarismo. Lejos de estar caracterizando prcticas que se dan solamente en el aparato estatal, al relacionarse con la sociedad en general, estas gramticas impregnan y estructuran las relaciones de poder tambin al interior de la sociedad civil. Si se examinan las relaciones polticas que se dieron al interior de la construccin e implementacin del Consejo Nacional de las Ciudades, as como las relaciones del mismo con el Ministerio y con el gobierno en general, es posible identicar claramente que ms all de la innovacin poltico-cultural, all tambin estuvieron presentes el clientelismo, el corporativismo, la ambigedad y la truculencia de manera vigorosa. Refutamos as la visin simplista y romntica de la sociedad civil considerada como polo de virtudes democratizadoras y al Estado como encarnacin del mal (Dagnino, Olviera y Panchi, 2006, p. 16).

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En los Consejos, as como en el interior del Estado y en el amplio campo que constituyen las relaciones de poder en la sociedad brasilea, los proyectos polticos, de democracia y de pas son mltiples y se encuentran en permanente disputa. Al mismo tiempo que podemos identicar en la experiencia de la elaboracin de los Planos Directores y de la actuacin del Consejo Nacional de las Ciudades, la fuerza conservadora de una cultura poltica fuertemente arraigada en la relacin Estado-actores sociales, tambin debemos sealar los elementos de innovacin y ruptura que estos procesos trajeron consigo. Desde luego, el contenido de los debates que se abrieron en las ciudades, a pesar de estar pautados por el Ministerio y previamente negociados por el Consejo Nacional, incorporaron cuestiones y proyectos locales, produciendo nuevas articulaciones polticas e introduciendo nuevas cuestiones en la agenda de la poltica urbana de cada ciudad10. La idea de la construccin pblica y colectiva de un proyecto de ciudad, cuyos pilares se basen en la funcin social presentada por el Estatuto de las Ciudades y promovida en la Campaa de los Planos Directores tropez, como ya analizamos, con el blindaje y hermetismo de la semntica operada por el lenguaje de la planicacin urbana, sobre todo en las grandes ciudades, con la fragmentacin socio-poltica del territorio urbano. Sin embargo, no fueron pocas las ciudades donde movimientos y organizaciones de la sociedad civil intervinieron con propuestas y lograron, a favor o en contra de los representantes del poder ejecutivo o legislativo, incluir instrumentos de democratizacin de la gestin del territorio. Muchas veces esto se llev a cabo por medio de la movilizacin del Poder Judicial y sobre todo a travs de la movilizacin del Ministerio Pblico. Aun para aquellos que lograron construir planos mnimamente consensuados, todava les resta el gran desafo de la implementacin de los mismos. Ms que una supuesta voluntad poltica para implementar los planes directores, los gobiernos locales carecen claramente de incentivos para hacerlo, ya que como se ha analizado, los procesos de toma de decisiones sobre las inversiones y el destino de la ciudad est estructurado en torno a otras lgicas dentro del actual modelo federativo y sistema poltico brasileos. Por lo tanto, el avance de la Reforma Urbana en Brasil carece, ms all del fortalecimiento de los espacios de ejercicio de la democracia directa y de control social ejes estructuradores tradicionales de su agenda-, de la formulacin de un proyecto de reforma poltica y de desarrollo del actual modelo federativo de gobierno y gestin urbana, elementos fundamentales para la consolidacin de la democracia plena en el pas. Referencias bibliogrcas Alston, L.; Melo, M.; Mueller, B. & Pereira, C. (2005). Who decides on public expenditures? A political economy analysis of the budget process. The case of Brasil. Economic and Social Study Series. So Paulo: FIPE/USP. Arretche, M. (2000). Estado federativo e polticas sociais. Determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Renavan; So Paulo: Fapesp.
Dentro de un sinnmero de temas que entraron en la agenda de la poltica urbana a partir de este proceso, destacamos la regularizacin del suelo integral de los asentamientos informales.
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Rolnik/LA DEMOCRACIA EN EL FILO DE LA NAVAJA...

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