Povos indgenas: projetos de desenvolvimento II

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Povos indgenas e o mercado de projetos:

Desafios para o controle social de convnios e contratos
Lus Roberto de Paula1

Introduo
s povos indgenas, tradicionalmente, apropriam-se e utilizam os recursos naturais presentes em seus territrios, transformando-os em atividades cotidianas de reproduo fsica e cultural: constroem moradias e canoas; produzem remdios para a sade e para a doena; caam e coletam (cotidianamente ou em momentos ritualizados): cultivam pequenas roas, por exemplo, de milho ou mandioca para alimentao cotidiana (ou ritual); no s caam, mas transformam animais de pequeno porte em xerimbabo (araras, caititu, macacos). O universo de prticas sociais associadas apropriao, transformao e reproduo de recursos naturais amplo e diversificado, particularmente, quando colocamos lado a lado o conhecimento etnoambiental dos mais de 230 povos indgenas situados em territrio nacional. Esse conjunto de conhecimentos etnoambientais passado de gerao a gerao desde tempos imemoriais, dentro de complexas redes de ensino e aprendizagem. O respeito pela Natureza, que d o sustento fsico e simblico, e pelas futuras geraes, que permitem a ideia de continuidade grupal no tempo e no espao, so os pilares dessa filosofia de vida. O papel das geraes mais velhas fundamental na sua reproduo, bem como na legitimao de suas mudanas. So elas as geraes mais velhas a fonte dos conselhos para que as prticas sociais no exeram presso demasiada sobre os recursos naturais. So bastante conhecidas as tcnicas de rodzio de roas, por exemplo, que garantem a reposio cclica da mata derrubada para o plantio (no s desempenhadas pelos ndios, mas tambm pelos demais povos tradicionais). No h concepo filosfica mais distante da lgica que orienta o modo de produo capitalista.

Doutor em antropologia social pela Universidade de So Paulo.

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Os povos indgenas so portadores e executores de planos de manejo de recursos naturais desde tempos imemoriais. Entretanto, com o crescimento demogrfico associado restrio dos espaos territoriais, bem como presso externa advinda da degradao ambiental realizada pelos no ndios no entorno destes espaos, ocorre uma diminuio significativa do estoque de recursos naturais sob controle autnomo indgena. Normalmente, so nestas ocasies que as comunidades passam a buscar alternativas de sustento fora de suas terras como servir de mo-de-obra barata em fazendas, garimpos, seringais, atividades madeireiras etc. Mais recentemente, tm incorporado estratgias exgenas de manejo de recursos naturais para produo de subsistncia e/ou para gerao de renda. O aumento da dependncia das comunidades em relao a segmentos da sociedade envolvente advinda, num primeiro momento, do comprometimento das prticas tradicionais de manejo sustentveis encontra-se associada tambm ao aumento considervel da demanda interna por produtos de origem no indgena. neste contexto que surgem os projetos de manejo sustentveis para gerao de renda apoiados por organizaes governamentais e no-governamentais, voltados, por exemplo, para a produo comercial em pequena escala de recursos extrativistas (mel, castanha, matrias-primas para confeco de artesanato) ou para o gerenciamento de territrios e paisagens visando criar condies para atividades tursticas. Se tradicionalmente a reproduo fsica e cultural das comunidades indgenas baseava-se principalmente no manejo adequado dos recursos naturais (vegetais e animais) locais, na atualidade segmentos sociais destes povos particularmente, os jovens passam ento a ser formados ou capacitados para lidar com tcnicas de manejo exgenas ao seu universo prprio de prticas sociais. Mais do que isso, transformam-se em mediadores polticos e administrativos de suas comunidades em relao sociedade mais ampla. Apesar de poderem ser identificadas em momentos histricos anteriores, desde o advento da Constituio Federal 1988, as associaes indgenas passaram a ser o espao institucional privilegiado como veculo fundamental para a concretizao da intermediao entre os modos de produo de vida tradicionais e modernos.

Organizaes, associaes e movimento indgena

As terras indgenas situadas em territrio nacional, uma vez demarcadas e homologadas pelo governo federal, tm garantido um acesso bastante reduzido a recursos financeiros provenientes do poder pblico, principalmente pelo descaso oramentrio com que tratada a agncia responsvel pelo trato dire-

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to da assistncia econmica aos povos indgenas, a Fundao Nacional do ndio (Funai). Isso obriga as comunidades indgenas e suas formas de organizao modernas (as associaes indgenas) a buscarem recursos junto a outros programas e a outras instituies da Unio, estados e municpios, atravs de convnios, como tambm atravs de contratos, em boa parte proveniente da cooperao internacional. Bruce Albert2 consagrou a expresso mercados de projetos para dar conta justamente deste universo de convnios e contratos disponibilizados, respectivamente, por fontes governamentais e no-governamentais, e acessados e cada vez mais disputados pelas associaes indgenas distribudas pelos estados que compem a Amaznica Legal.3 Correndo o risco de ser repetitivo, importante lembrar que a origem das associaes indgenas remonta o processo de redemocratizao do Estado Nacional, ainda durante a dcada de 1970, quando os povos indgenas passaram a contar com outros parceiros no ndios de origem no-governamental. Estes atores tinham como uma de suas estratgias principais auxiliar o movimento indgena a auto-organizar-se a partir da formao de jovens lideranas bilngues para a compreenso adequada dos complicados cdigos da poltica do branco. Foi o fermento que originou o que viria a ser denominado pelo futuramente no campo indgena e indigenista brasileiros de protagonismo indgena. Coube ao Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), rgo vinculado Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) o papel de pioneirismo na formao e organizao poltica da base indgena nacional, ainda durante os anos iniciais da dcada de 1970, em pleno fechamento da ditadura militar. Para compor o quadro de agentes de apoio causa indgena, diversos segmentos juntaram-se ao Cimi: tendncias progressistas do protestantismo histrico, pesquisadores acadmicos, indigenistas da prpria Funai e mais uma diversidade de militantes ligados a diferentes reas de atuao profissional. Em virtude dessas estratgias iniciais de formao e mobilizao poltica de lideranas indgenas, j no final da dcada de 1970, inicia-se finalmente o processo denominado protagonismo indgena: um momento no qual as principais lideranas indgenas dos diversos cantos do Brasil assessoradas

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B. Albert, Associaes indgenas e desenvolvimento sustentvel na Amaznia brasileira, in Povos Indgenas no Brasil. 1996-2000, So Paulo, ISA, 2000. Neste artigo, a expresso mercado de projetos incorpora uma diversidade de outras associaes indgenas, situadas em todo territrio nacional.

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pelos seus novos parceiros da sociedade civil iniciam o processo de fundao de organizaes indgenas que, nesse primeiro momento, tero como caracterstica principal a tentativa de articular numa mesma estrutura todas as lideranas indgenas mais representativas do cenrio multitnico brasileiro. A fundao da Unio Nacional dos ndios (UNI), em 1979, tinha justamente esta pretenso. Posteriormente, e at os dias atuais, esta tentativa de implantao de organizaes indgenas de carter nacional ser abandonada, e surgir em seu lugar organizaes de carter regional como a Confederao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab) e a Federao da Organizaes Indgenas do Rio Negro (Foirn) e uma multiplicidade de associaes de carter local.4 Importante destacar que o movimento indgena no deve ser confundido com as associaes indgenas, entendidas aqui como uma das possveis formas de expresso do modo indgena de se organizar politicamente, pressuposto institucional garantido pelo Artigo 232 da Constituio Federal de 1988. Desde a organizao de seminrios, conferncias, assembleias, encontros regionais e locais, passando pela mobilizao atravs de passeatas e acampamentos em Braslia ou ainda a ocupao de estradas e de prdios de rgos governamentais (responsveis, por exemplo, pela sade indgena), at chegar eleio de representantes para o poder executivo e legislativo, so muitas as formas de aes polticas que expressam o movimento indgena. So, em ltima instncia, diferentes estratgias de organizao e mobilizao poltica com vistas a pressionar o poder pblico e chamar a ateno das organizaes no-governamentais nacionais e internacionais para o estabelecimento de parcerias para o atendimento de suas demandas diversificadas.

Diversos artigos e dissertaes versam sobre a questo do movimento indgena e sua institucionalizao. Cf. B. Ricardo, Quem fala em nome dos ndios, in Povos indgenas no Brasil. 1991-1995, So Paulo, ISA, 2000; M. H. Ortolan Matos, O processo de criao e consolidao do Movimento Pan-indgena no Brasil (19701980), Braslia, UnB, 1997, dissertao de mestrado; L. D. B. Gruppioni, Diretrio Nacional de Associaes e Organizaes Indgenas no Brasil, Braslia/So Paulo, Inep/Mari-USP, 1999; B. Albert, op. cit.; L. R. B. dos Passos, Associaes indgenas: Um estudo das relaes entre Guarani e Terena na Terra Indgena de Dourados (MS), Curitiba, Departamento de Antropologia Social/UFPR, 2007, dissertao de mestrado.

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Objetivos, metodologia e universo pesquisado

Este artigo faz parte de um estudo muito mais amplo apresentado no GT Povos Indgenas e Projetos de Desenvolvimento na Associao Brasileira de Antropologia Norte e Nordeste (Abanne), em 2007. Por esta poca trabalhava como pesquisador junto ao Programa de Monitoramento de reas Protegidas do Instituto Socioambiental (ISA),5 situao esta que me permitiu o acesso ao banco de dados do ISA que, dentre outras variveis, recebe cotidianamente o input de dados sobre o perfil e os convnios e contratos firmados entre organizaes no-governamentais (associaes indgenas e seus parceiros institucionais) e governamentais (estados e municpios). A possibilidade deste rico banco de dados tornar-se um cemitrio de informaes pouco sistematizadas, estimulou-me a empreender a tarefa de criar, poderia dizer assim, um output preliminar para parte desse universo de dados, numa perspectiva associada ao empoderamento informativo no do movimento indgena e de suas associaes, mas de seus parceiros governamentais e no-governamentais. Naquela ocasio, dividi a apresentao em dois tpicos: 1. a identificao de alguns dos obstculos presentes num processo de monitoramento virtual de convnios e contratos firmados entre associaes indgenas, rgos governamentais e no-governamentais, nacionais e internacionais; 2. a apresentao de alguns exerccios preliminares de sistematizao de dados a partir do cruzamento de algumas variveis que compem um determinado conjunto de contratos e convnios extrados do banco de dados do ISA, como, por exemplo, o mapeamento da quantidade de recursos disponibilizados e suas fontes de financiamento, bem como a identificao das associaes, terras e etnias indgenas receptoras desses recursos.
5 Trata-se de um conjunto de projetos afins que organiza e sistematiza, em um gerenciador de banco de dados georreferenciados, informaes sobre terras indgenas (TIs), Unidades de Conservao (UCs) federais e estaduais e outras terras da Unio para fins especficos. A meta monitorar as aes do Estado em relao aos direitos coletivos e o grau de proteo e conservao do patrimnio ambiental, assim como subsidiar projetos de sustentabilidade ambiental das comunidades indgenas e outras populaes tradicionais face s polticas de desenvolvimento econmico. Este paper est focado em um dos campos do banco de dados, que trata dos projetos e convnios realizados entre associaes indgenas, seus parceiros e instncias governamentais e no-governamentais. As fontes monitoradas diariamente so jornais, revistas, Dirio Oficial da Unio, pginas na Internet , tanto de ONGs como do governo federal.

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Como j anunciado, neste artigo proponho-me apresentar apenas o primeiro tpico, qual seja, a identificao de parte dos obstculos presentes no processo de monitoramento virtual de convnios e contratos firmados entre associaes indgenas, rgos governamentais e no-governamentais, nacionais e internacionais. Em decorrncia desta opo, dois so os objetivos principais que norteiam a estratgia geral do artigo: 1. subsidiar o poder pblico, as associaes indgenas e as ONGs parceiras para a criao de mecanismos e estratgias de controle social dos recursos financeiros disponibilizados no mercado de projetos; e 2. subsidiar as bases populacionais indgenas para que exeram controle social sobre recursos financeiros em seus nomes disponibilizados, no s aqueles sob controle burocrtico de instituies no indgenas, mas tambm das instituies que os representam para fora: as associaes indgenas.

Desafios para o monitoramento de convnios e contratos

Se h algum sentido em realizar um mapeamento de dados de convnio e contratos da natureza aqui proposta, no h dvida alguma que seu principal objetivo proporcionar s bases populacionais indgenas objetos dessas polticas a possibilidade de acompanhar e controlar os recursos disponibilizados. Entretanto, o acesso a estes dados e sua posterior disponibilizao implicam, necessariamente, identificar o circuito pelo qual esto conectadas a fonte pagadora e o pblico-alvo, objeto do convnio ou do contrato. Nesse meio de campo burocrtico, encontramos uma srie de agentes mediadores, que vo desde as associaes indgenas at os rgos pblicos como as esferas governamentais estaduais e federais e ONGs. Uma das principais estratgias acionadas para a consecuo deste objetivo, quando se trata de convnios isto , compromissos institucionais firmados com o poder pblico , o acesso sistemtico e dirio aos portais da Transparncia Pblica presente em todos os sites dos ministrios que tm linhas de financiamento para povos indgenas.6 Tais documentos podem ser acessados em seu conjunto no site da Controladoria Geral da Unio (CGU), rgo governamental diretamente responsvel pela transparncia de gastos pblicos.

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio da Cultura (Minc), Ministrio da Educao (MEC), entre outros.

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Nos quatro exemplos apresentados, note-se que os agentes mediadores (convenente) do convnio so, respectivamente, uma associao indgena, uma organizao indigenista de apoio aos ndios, uma prefeitura municipal e um governo estadual.

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Neste momento de acesso ao convnio, o pesquisador encontra-se diante de um mecanismo razoavelmente transparente pelo qual os recursos pblicos so disponibilizados para a opinio pblica, j que o agente mediador devidamente identificado.

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Numa leitura mais detalhada, esta primeira impresso perde sua validade, pois mesmo que identificado, no h maiores informaes sobre quem precisamente o pblico-alvo de cada convnio: nem as TIs objeto da disponibilizao de recursos nem a base populacional especificamente atendida. Voltarei sobre o tema. Mas o Portal da Transparncia da CGU possibilita um link para o internautapesquisador pelo qual ele pode comentar o convnio. No desenvolvimento do meu trabalho, todas tentativas de esclarecimento dos convnios realizadas foram realizadas com sucesso e demoraram em mdia um perodo mximo de 15 dias algo surpreendentemente rpido para o padro de atendimento pblico brasileiro.

Vejamos um exemplo deste exerccio caso do convnio federal apresentado acima com governo do estado do Amap , que, a partir da resposta da central de atendimento permitiu esclarecer com muito maior preciso qual a base populacional indgena atendida pelo convnio e, mais especificamente, qual o rgo diretamente responsvel pela gesto de seus recursos. O mesmo tipo de impreciso de perfil dos convnios pode ser identificado naqueles disponibilizados por rgos governamentais em seus prprios sites, que tambm podem ser encontrados no Portal da Transparncia da CGU:

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Na verdade, a lista dos convnios acima foi encontrada aleatoriamente num exerccio de pesquisa no orculo moderno Google, o que revela a dificuldade do pesquisador em conseguir achar este tipo de listagem nos prprios sites ministeriais. Composta por convnios firmados entre associaes indgenas e organizaes no-governamentais com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, esta lista apresenta, por um lado, especificaes que permitem a identificao mais acurada (no ideal) da base populacional indgena atendida (por exemplo, a referncia s TIs Guarita, Krah, Wajpi e Ribeiro Silveira), Por outro, distancia-se desta identificao mais precisa em outros casos com as referncias a aldeias Timbira; aos povos Rikbtsa, ao povo Temb. Numa pesquisa complementar, o pesquisador descobre que os Rikbtsa e os Temb encontram-se distribudos por vrias TIs e que os Timbira um guarda-chuva tnico composto pelos Apinaj, Krikati, Gavio-Pulobi e Krah. claro que a identificao das associaes e instituies conveniadas permite um controle social pelas comunidades indgenas mais acurado. A questo descobrir quais so estas comunidades, tarefa que exige, novamente, pesquisas e contatos complementares. A lista da prxima tela reproduz os projetos aprovados e conveniados entre associaes indgenas e o Projeto Vigisus II da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Mesmo identificadas as associaes conveniadas, no h referncia

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especifica sobre as aldeias atendidas, mas apenas meno a etnia. Sabemos, por exemplo, que os Kaingng habitam atualmente 41 TIs distribudas pelos estados da regio Sul e Sudeste do pas.

No perodo da pesquisa, no prprio site da Funai podia-se encontrar uma lista de convnios firmados entre associaes indgenas e outros rgos governamentais e instituies de cooperao internacional, como mostra a tela inferior da pgina ao lado. Note-se que o mesmo tipo de dificuldade se repete na tentativa de identificao da base populacional indgena objeto de descrio, neste caso, objetos de extratos de contratos. H excees, mas impossvel saber quem o universo populacional representado pela Associao Comunitria Ourives; Associao Comunidade Indgena So Miguel; Associao Comunitria Estrela etc.

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Para alm das virtudes e problemas identificados nos exemplos assinalados, h uma grande dificuldade na identificao de outros tipos de dados, como o valor exato dos convnios e seus perodos de vigncia. Muitas vezes o pesquisador cadastra um convnio com um valor x e, meses depois, se depara com mudanas no valor e do prazo de seu desembolso (algo muito comum nos convnios de sade indgena, por exemplo). Isto acarreta srias dificuldades na quantificao total dos recursos disponibilizados pelos convnios e, correlatamente, no controle social a ser exercido pelas comunidades indgenas atendidas. Implica tambm na necessidade de reviso cotidiana de parte dos convnios j cadastrados, algo bastante exaustivo e pouco estimulante. Esse elenco preliminar de problemas identificados no processo de monitoramento de convnios indica que parte deste tipo de pesquisa depende de dados s possveis de serem acessados por via direta junto s instituies convenientes, sejam elas quais forem. Esse acesso, na maioria dos casos, de difcil obteno, por motivos dos mais variados, dentre eles, as disputas e as alianas ideolgicas existentes no campo da poltica indigenista e indgena nacional e a interferncia desse embate junto ao mercado de projetos. Se h dificuldades na identificao dos convnios de origem governamental, com todos os avanos indiscutveis presentes no Portal da Transparncia da CGU, o acesso aos contratos firmados junto cooperao na-

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cional e internacional no ficam atrs. No h, com raras excees, uma poltica de transparncia para a opinio pblica na aplicao precisa e detalhada dos recursos disponibilizados no mercado de projetos. Isso leva a uma questo simples: exige-se, a partir da, a entrada de vnculos pessoais (necessariamente camaradas, alis) no processo de obteno de dados. No parece ser muito razovel para um pesquisador envolvido neste tipo de mapeamento, ligar para o diretor-financeiro de uma organizao de cooperao internacional e simplesmente dizer: Bom-dia. Qual o valor e o prazo do convnio x firmado com a associao y? A nica exceo a essa regra geral identificada durante a pesquisa foi o portal do Global Environment Fund (GEF), um mecanismo financeiro multilateral fundado em 1991, do qual participam 178 pases, incluindo o Brasil. Ali foi possvel encontrar on-line diversos convnios firmados entre o fundo, associaes indgenas e organizaes no-governamentais.

Alm da entidade conveniada, do perodo de durao e do valor conveniado dados centrais para anlises mais precisas , h indicao do resumo e dos objetivos do projeto, algo no encontrado na grande maioria das fontes de financiamento de projetos pesquisadas. Infelizmente, reproduzse a ausncia de dados mais precisos sobre a base populacional e as TIs atendidas pelo contrato.

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Consideraes finais
Duas concluses podem ser extradas dessa exposio. Primeiro que urgente a criao de uma metodologia uniforme para apresentao de dados presentes nos convnios e contratos e que possa ser disseminada entre rgos governamentais e no-governamentais. A base desta metodologia relaciona-se ao modo pelo qual a base populacional indgena, objeto do convnio ou do contrato, ser identificada para apresentao pblica: a definio precisa da etnia e da TI e, melhor ainda, da(s) aldeia(s) contempladas, pedra angular para a construo de mecanismos de transparncia de recursos financeiros disponibilizados aos povos indgenas. Outras variveis tais como perodos de desembolso, execuo e entrega de prestao de contas devem ainda ser consideradas, tal como o resumo e os objetivos do projeto, a quantidade de pessoas atendidas (os Guarani, como qualquer outro guarda-chuva tnico, mera abstrao para os objetivos da anlise). Segundo, que acordos formais e interinstitucionais para o compartilhamento de dados entre as fontes de financiamento, os conveniados e as instituies voltadas para este tipo de pesquisa seriam de fundamental importncia para o bem da transparncia pblica dos dados e do consequente controle social sobre os mesmos. Apesar de ser difcil afirmar categoricamente que a grande maioria dos convnios e contratos sofre das imprecises identificadas o universo que foi analisado provavelmente bastante irrisrio , os exemplos apresentados demonstram que h muito ainda a ser feito em termos de aprendizado institucional para que o controle social de recursos financeiros disponibilizados para os povos indgenas seja, de fato, uma realidade.

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