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DEM(Q;CRACIA
EN PROFUNDIDAD
NUEVAS FORMAS INSTITUCIONALES DE GOBIERNO
PARTICIPATIVO CON PODER DE DECISI6N
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FACULTADDEDERECHO, CIENCIASpOLfnCASYSOCIALES
FONDODEPUBLICACIONESPARA LAMAESTRfAENDERECHO
COLECCI6N:TEORfAYJUSTICIA
Democraciaenprofundidad
Nuevasfonnasinstitucionales
degobiemoparticipativoconpoder
dedecisi6n
TituloOriginal:Deepening Democracy. Institutional Innovations inEmpowered
ParticipatoryGovemance
delacolecci6n:Verso2003
de las conlribucionesindividuales:los autores2003
para AmericaLatina: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho,
CienciasPoHticasySociales.
ISBN: 958-8201-07-1
Traducci6n:AlvinG6ngora
Disefioy direcci6neditorial:LiliaSolan
lmpresoenColombia
PrilltedillColombia

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.. . rJI.r-o;
n. ':-0 U-' ."'::'...J
......_._. _
Contenido
Prefacio:ElProyectoUtopiasReales 9
ErikOlinWright
Agradecimientos 13
Presentaci6n 15
PRIMERAPARTE
Introduccicn
CapItulo1
EntomoalGobiemoParticipativoconPoderdeDecisi6n .. 19
ArchonFungy ErikOlinWright
SEGUNDA PARTE
EstudiodeCaso
CapItulo2
Participaci6n,ActivismoyPolftica: ElExperimento
de PortoAlegre 89
I
GianpaoloBaiocchi
CapltuloS
DemocraciayDesarrollo:LaPlaneaci6nDescentralizadaen
r-
Kerala,India :...................................................... 139
t! T.M. Thomas Isaacy PatrickHeller
t
Capitulo-a
r
r
f DemocraciaDeliberativaalEstilodeChicago:Gobierno

r:
deBaseenAsuntosdeEducaci6nPublicayPolicfa 193
ArchonFung


acci6n democratica participativa concreta de actores sociales y
politicos reales en el mundo real.
A partir de investigaciones exhaustivas de democracia
participativa directa en diferentes partes del mundo, los autores
se concentran en cuatro casos que no solamente ilustran sus pro-
puestas del modelo que denominan Gobierno Participativo con,.
Poder de Decisi6n (GPPD), sino que proveen elementos crfticos
que protegen al modelo contra el virus ideol6gico que sueIe ata-
car a las propuestas novedosas.
La Facultad de Derecho de Ia Universidad Nacional de Colom-
bia se complace de esta manera en poner al alcance del publico
hispanohablante el primer volumen de una serie que actualmente
esta abriendo una brecha hasta ahora inexplorada en el campo de
la teorizaci6n polftica, En este proyecto cientifico los de abajo,
la ciudadanfa de la calle, juegan un papel fundamental toda vez que
sus movilizaciones e iniciativas son el germen de una articulaci6n
te6rica que, como la que Fung y Wright nos ofrecen, hace eco a
las expectativas dernocraticas de nuestro continente. Al fin de
cuentas, en la dernocracia, como nos record6 hace afios el trova-
dor canadiense Leonard Cohen, 10 perfectarnente acabado se debe
soslayar, pues:
"Toea las campanas que aunpueden sonar
olvida tu perfecta ofrenda
en todaslas cosashay una grieta
a traves de lacual se puede ver la luz
Suma laspartes no es tuyo el total..."
Jairo Ivan Pefia Ayazo
Decano de la Faciiltad de Derecho,
Ciencias Polfticas y Sociales
Universidad Nacional de Colombia
16
PRIMERA PARTE
INTRODUCCION
,
I
I
I

I
}
Capitulo J
En lorno al Gobierno Parlicipalivo
con Poder de Decision
Archon Fung y Erik Olin Wright
FLACSO Blblloteca
{,
A medida que las tareas del Estado se vuelven mas complejas y
lascomunidadespolfticas se vuelvenmas populosasy heterogeneas,
las fonnas institucionalesde la democracia liberal que fueron desa-
rrolladas en el siglo XIX -esto es, la democracia representativa
unida a una administraci6n tecnoburocnltica- parecen no encajar
con los problemas mas recientes a los que nos enfrentamos en el
siglo XXI. La "democracia", entendida como una forma de orga=j Vl'
nizaci6n del Estado, se ha reducido a las competencias electorales ,.",
que en un territorio determinado definen los funcionarios que han\
de detentar elliderazgo politico en los terrenos legislativo y ejecu-)
tivo. {Sin embargo, resulta cada vez mas claro que tales mecanis-
mos de representaci6n polftica no corresponden a los ideales cen-
trales de la polfticademocratica.que se resumen en los siguientes:
- facilitar una participaci6npolitica activa de la ciudadanfa.forjar un :'
consenso politico a travesdel dialogofdisefiar e implementar polf- .;
ticas piiblicasque fundamentenunaeconomfa productiva y una so- \ !l/
ciedad saludable; y, en las versiones igualitarias mas radicales del i
ideal democratico, asegurarque todos los ciudadanosse beneflcieni
de la riquezade la c i ~ 1.
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. {,. ln
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19
-r-,
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l
I
Laderechadelespectropoliticoestaaprovechandoesteocaso enqueunEstadoactivoeraesencialparacontrarrestarlamultitud
aparentede laefectividadde las institucionesdemocraticaspara
,incrementarsusataquesalaideamismadelEstadoafirmativo. La
. iinicaformaenque elEstadopuedejugarunpapel
...constDJctivo,argumentaladerechasiguiendosualegatotfpico,se
consiguemediantelaregucci6ndrasticadelenfoqueylaprofundi-
daddesusactividades,Apartedelatradicional mOralde
tlosliberalesalEstadoactivosobrelabasedequeesteseentromete
en los derechosde propiedadylaautonomfaindividual, sedice
hoydfaqueunEstadoafirmativosencillamentesevolvi6muyone-
roso e ineficiente. Los beneficiosqueel Estadosupuestamente
aportanosonmasque mitos. Los costosqueelimplica,tantoen
terminosdelosrecursosquedirectamenteabsorbecomolosefec-
tosnegativosindirectossobreelcrecimientoecon6micoylaadmi-
nistraci6n eficiente, son realesy van en aumento.. En lugar de bus-
carmecanismosqueprofundicenelcaracterdemocraticodelapo- ,.
lfticaenrespuestaaesosdesaffos,buenapartedelaenergfapolfti-
caenlasdemocraciasdelospafsesdesarrolladossevieneorientan-
do,enlosiiltimosafios,areducirdeunavezportodaselpapelde
10politico.,Ladesregulaci6n,laprivatizaci6n,lareducci6ndelos

serviciossocialesylaausteridaddel gastopublicohan pasadoa
serlos terminosde modaque desplazarona la participaci6n, la
sensibilidaddelEstadoalasnecesidadesciudadanasylasformas
mascreativasyefectivasdeintervenci6ndemocraticaestatal. Como
rezaelrefran: "ElEstadoeselproblema,nola
En el pasado,laizquierdaen lasdemocraciascapitalistasde-
fendi6convigorel frentealosargumentosbre-
, r
vementedescritosarriba. Ensusversionesmasradicales,losrevo-
.)7
-,
J' lucionariossocialistassostenfanque lapropiedadpublicade los
principalesmediosdeproducci6n,unidaalaplaneaci6nestatalcen-
tralizada,garantizabanunasociedadmasjusta,humanayequitati-
inclusoaquellosque desdela izquierdarechazabanlas
perspectivasrevolucionariasderupturaconelcapitalismoinsistfan
..
20

deefectosnegativosprovenientesdelasdinamicasdelasecono-
mfascapitalistas: pobreza,desempleo,incrementodeladesigual-
dad,provisionreducidadeserviciospiiblicoscomosaludpublicay
educaci6n,c:!Sl Afaltadeunaintervencionestatalasfentendida,el
mercadocapitalistallegaaserun"molinodiab6lico",segiinlame-
taforade Karl Polanyi,que minalosfundamentossocialesdesu
propiaexistencia.1Sinembargo,estasdefensasdelEstadoafirma-
tivosehandebilitadoconsiderablementeenlosiiltimosafios,tanto
ensufuerzaret6ricacomoensucapacidadpolfticaparalamovili-
zaci6n. Aunquelaizquierdanohallegadoalpuntodeaceptarla
desregulaci6ndelosmercadosnielEstadomfnimocomomoral-
mentedeseables0 economicamenteeficiente,yanoestatancon-
vencidadequelasinstitucionesquedefendi6enelpasadopuedan
lograr lajusticia social y el bienestar econ6micoen el presente.
Esposiblequeestaerosiondelavitalidad.Jie.m.ocrcaseaun
resultadoinevitabledelacomplejidadyeltamafio. Posiblemente

nodeberfamosesperarmasquefiscalizacionpopularalasactivi-
dadesdelgobiemomedianteeleccionesregularesymasbiendebi-
les. Se podrfadecirque ya pas6 laera del "Estado
afirmativo,"ladeaquelquejuegaunpapelcreativoyactivoenla
soluci6ndeproblemascomorespuestaalasdemandaspopulares,
yque por 10 tanto el inevitableprecioapagarporel "progreso"
consistaeniniciarunaretiradaalosconfinesdelaprivatizaci6nyla
pasividadpolftica. Peroestambienmuyposiblequeelproblema
tengaquevermasconeldisefioespecfficodenuestrasinstitucio-
nesqueconlastareasquedesempefian. Deserasf,unretefunda-
mentalparalaizquierdaconsistiraendesarrollarestrategiasdemo-
craticastransformadorasquepermitanllevaralapracticanuestros
tradicionales,asaber:\Justicia socialigualitaria,libertad
individualsumadaalcontrolpopulardelasdecisionescolectivas, ,
comunidadysolidaridad,yelflorecimientodeindividuosenfor-
masquelespermitanexplotarsuspotencialesal
21

---
Estevolumenexploraunagamade respuestaspracticasa estos
desaffos. Se trata de experimentosprovenientes del mundo real
quebuscanredisefiar lasinstituciones democraticase introducirjn-
queaprovechenlaenergfaeinfluenciadelagentedel
.cormin,a menudoprovenientesdelos estratos bajosdelasocie-
dad,enlasolucion delos problemas quelos aquejan, Describimos
brevementeacontinuacioncuatrodetalesexperimentos:
* Consejos vecinaLes de gobiemo en que-atendiendo
lostemoresylasesperanzasdelosresidentesdelossectores
deprimidosenel sectorcentricode laciudad- haninvertidola
estructuradela detalformaquebuenaparte
( del poderde decision sobrela seguridadciudadanay lasescue-
\laspublicasha pasadoa radicar en losciudadancs quepartici-
panenlosconsejos.
* Formas deplaneacionpara La conservaciondeL habitat que,
deacuerdoconla Ley Federal de Estados Unidos sobre Espe-
I ciesenVfadeExtincion,leda a losindividuos y organizaciones
( interesadaselpoderde deregulacionygo-
I biemoquesatisfaganelimperativodobledefacilitar... eldesarro-
110humanoyprotegerlasespeciesenviasdeextin<;!Onj
* EL presupuestoparticipativo dePortoAlegre,Brasil,quele
)'permitea los residentesparticipardirectamenteen la elabora-
ciondel paraque,deesamanera, di-
nerospiiblicosque anterionnentese desviabanparael pagode
favoresclientelistaspuedanorientarseahoraalaprovisionde
bienespublicostalescomoelmantenimientodevfasyelse-rvi-
ciodeacueducto.
* Las reformas de Panchayat enlosestadosdeBengalaOcci-
, dental y Kerala, en la India, han creado canales democraticos
-.I directosyrepresentativosquedepositanunconsiderablepoder
.administrativo yfiscal enlosniveles localesde lasaldeas.
22
Aunqueestascuatrorefonnasson muydiferentesentresfen su
diseno,temayenfoque, todasellaspretendenprofundizar losme-
canismosatravesdeloscualesel ciudadano
par einfluir efectivamenteenlaspolfticasque10afectandirecta-
mente.Apartirde los rasgoscomunesa estasexperienciashemos
identificadounafiuniliaderefonnasalascualesdenominamosGo-
bierno Participativo con Poder de Decision [GPPD]. Sonrefor-
.mas porquedescansanenelcompromisoylascapa-/ j
cidadesquelagentecormin y corrientetienepara tomardecisiones ;/
inteligentesa traves de deliberacionesrazonables; ysonreforma
conpoder porqueaspiran a unirladiscusiona laacci6n.
Laexploraci6ndelaparticipaci6nconpoder dedecisioncomo
unaestrategiaderefonnainstitucionalprogresistapromueve
conceptual y ernpfrica de lapracticademocratica, Anivel
conceptualelGPPDimpulsalosvaloresdelaparticipaQ.ful.ladeJi-'
yelpoder dedecislQnhasta los lfmitesde laprudenciay
la factibilidad.. Al tomar la democracia participativacon toda se-
riedad,elGPPDhacequetantolasdebilidadescomolasfortalezas
dela democraciaparticipativasalganala superficieconclaridad.
Deotraparte,esperamosquealinyectarlealQeb(lt.eactlJalsobre
democraciadeliberativaunadosisconsiderabledepersuasiondes-
de10 ernpfrico,podremosexpandirlos horizontesimaginativosde
la discusionpor'cuanto,paradojicamente,la estamos nutriendode
realISiii:<>.Buenaparte democraciasevienedando
conceptual,yporello noha logradodetallar ni
disefiosinstitucionalesque promuevenlosvaloresde la
democraciaparticipativa. Por el contrario,las reformasde largoy
medianoalcancecomolasqueenumeramosarribadancuentade
una variada gama de altemativas polfticasreales y disefiosadmi-
nistrativos quefacilitan laprofundizacion de lademocracia. Como
veremosmasadelante, muchas deestaspropuestasambiciosas no
sonsolamente funcionalesa niveloperativo sinoquepodrfaninclu-
sosobrepasar las fonnasdemocraticas institucionalesconvencio-
23

nales al aspirar a que el Estado incremente su.apacidad de res-
Ruesta yefectividad, y quea lavezsevuelvamasjusto,participative,
deliberativo y"responsable frente a la ciudadanfa. Sin embargo,
estos beneficiospuedenenfrentarcomo contrapartidacostos tales
como los relacionados con su pretendida fragiles j
condiciones polfticas yculturales, sutendencia acontarconlasdes- '
igualdades socialesyecon6micas comotel6ndefondo,y unadebil
garantfa de protecci6na las minorfas. ..J
Nuestro proyecto arranca con breves de sen-
dos experimentosde reforma.' Los capftulos que siguenexamina-
ran en detalle cada uno de ellos. Posteriormenteconcebiremosun
modelo abstracto del\Pobiemo Participativo con Poder de Deci-
si6tyque revele los rasgos distintivos de esos experimentos a 10
largo de jres.prlnctpioacennales y trescaracterfsticas del
institucional. La siguientesecci6nexplicalas razonespor las cua-
les,en principio, talesformas institucionales generan unacadena"de
efectos socialesdeseables. La presenteintroducci6n concluyecon
una listade preguntasque sirveparaexaminarcrfticamente los ca-
sos deGPPD actualmente en curso.
1. Cuatroexperimentosen Gobierno Participativo conPoderde
Decision
Las reformas institucionales quedescribimos acontinuaci6n va-
rianconsiderablemente en muchos aspectos, yninguna deelIas aplica
ala perfecci6n los valoresdernocraticos de:pm:icipaci6n, delibera-
cion YQtorgarmento de poder de decisi6n a los ciudadanos; No
obstante, cadauna a sumaneray demanerafrancamente imperfec-
"ta esos valores y de algunamanera10 logra.
Los cuatros casos a considerar se pueden agrupar en cate-
gonas generales: por un lado, aquellas reformas concemientes a
las fallas de entidades administrativas 0 reguladoras especfficas;
----_.. - ".
24
por otro lado, las que buscan reestructurarlos procesosgenerales
de tomademocraticade decisiones. Dos de los casos a considerar
caen en la primeracategoria. En ellos aparecenlos experimentos
que pretenden entidades estatalesapelan-
do a la participacion y la deliberacion comoherramientas paraau-
mentar la efectividad. Uno de los casos describe reformas admi-
nistrativas funcionalmenteespecfficas que se orientanal mejora-
miento del desempefio de la policfa y del sistema de educaci6n
publica en Chicago. equilibrareI desarrollo
humanoy la ef! yfas deextinci6n a travesde
la gesti6n y decision de las partes involucradas, ala luz de las re-
formas introducidas por la Ley Federal de Estados Unidos sobre
Especiesen Vfade Extinci6n. Los.otros.dos casos atafien a refor-
mas mas ampliamenteconside;das en las que los partidos deiz-
quierda, al lIegar al poder, han implementado formas de GPPD
comopartede sus programasdejusticia social. Estoscasos apun-
"-
tanen forma explfcitaa los problemasde inequided-yausencia de
responsabilidad democraticadel Estadofrentea la ciudadanfa. La
Pt!!!icipaci6n y ladevolucion depoderesa losniveles local y regio-
nal sonlosinstrumentos paralogrartalesfines. delos casoses
el del experimentode la elaboraci6ndel presupuestoen la ciudad
de Porto Alegre, Brasil. En el otro, un partido de izquierda en el . "
estadode Keralacreocuerposde gobiemomunicipal participativo ( ;
y popular queasumieronmuchasde lasfunciones que venfa reali-
zandola administraci6n
1.1. Consejos Vecinales Funcionalmente Especificos en
Chicago
experimento seocupade publica y
la seguridad n unaciudadcaracterizadapor unainmensapobreza
y unadesi ualdaddeproporciones considerables. Chicago, laciu-
dad mas importante en el estadode nfinois:es la tercera ciudad
25

mas grande de Estados Unidos con sus 2.5 millones de habitantes.
Hacia finales de la decada de los .ochenta, de todos los lados Ie
/'
llovfan ataques al sistema de educaci6n publica de Chicago.-Las
defamilia, las organizaciones comunales y
el comercio organizado veian que la burocracia central estaba que-
dandose corta en su cometido de proveerles educaci6n a los nifios y
j6venes de la ciudadc'Tanto individuos como organizaciones con-
formaron un movimiento social pequefio pero visible que se las
ingeni6 para sistema educativo .er' . .}'-fuecte en
sus altos niveles de tal manera que la piramide comenz6 a reposar
en su venice. En 1988, el cuerpo legislativo del estado de Illinois
aprob6 unaley que el gobiemo de las escuelas pii-
-, Chicago y 10 ab.ria de participaci6n co-
, \-, munitaria.' La nueva legislacion traslado el poder y el control de
las oficinas centrales de la ciudad a las mismas escuelas individua-
les. Para cada una de las 560 escuelas de educaci6n elemental
(Preescolar a Grado 8) y secundaria (Grados 9-12), la reforma
estableci6 un (CEL). Cada Consejo se
compone de seis padres de familia, dos miembros de la comuni-
dad, dos profesores y el director de la escuelao Con la excepci6n
del director de la escuela, los miembros del Consejo se eligen
cada dos afios, Para el caso de las escuelas de secundaria, a los
once miembros del Consejo se agrega un representante estudian-
til quien no tiene derecho al voto. Estos organism9s cuentan con\
la facultad para aplicar la ley e implementar politicas y, por man-
dato legal, nombran los directores de las escuelas; celebran con- \
tratos de desempefio profesional con los directores que ellos su- I
pervisan y evahian cada tres aiios; desarrollan Planes Anuales de !
Mejoramiento Escolar concemientes a profesores y empleados, 1
programas, infraestructura; supervisan la aplicaci6n de tales pla-
nes; y aprueban los presupuestos escolares. Usualmente los Con-
sejos se reiinen una vez al mes durante el afio escolar, y con menor
frecuencia en las vacaciones de verano. Esta reforma origin6 el sis-
26
tema democratico formalmente mas directo para el manejo de la
educaci6n publica en Estados Unidos/5lda afio, mas de 5,000
padres de familia, vecinos y profesores son elegidos para admi-
nistrar las escuelas,' La mayorfa de los oficiales publicos de Illinois
que llegan a tales Consejos provienen de grupos minoritarios y
logran su elecci6n por un amplio margen.
A pesar de la euforia inicial, las debilidades de la descentrali-
zaci6n muy prontosaltaron ala vista. Mientras muchas escuelas
comenzaban a florecer gracias a los nuevos poderes concedidos,
otras encallaban por falta de capacidad 0 conocimiento, conflic-
tos intemos 0 mala El sistema de educaci6n publica de
Chicago estableci6 nuevas regulaciones y departamentos para que
se ocupasen de tales problemas. Por ejemplo, la legislaci6n de
1995 requiri6 que cada miembro de cada Consejo Escolar Local
pasase por una capacitaci6n de tres dfas en asuntos tales como
Plan de Mejoramiento Escolar, selecci6n de direc-
tores de escuelas, procesos grupales y responsabilidades de los
Consejos. 'La misma'ley provey6 rendir cuentas
y desempefios a fin de identificar las escuelas con los mas
bajos niveles, las cuales recibirfan recursos y supervisi6n admi-
nistrativa adicionales, y en algunos casos, intervenciones disci-

El Departamento de Policfa de Chicago se reestructur6 a me-
diados de la decada de 1990 siguiendo unas lfneas democraticas de
descentralizaci6n profunda que se asemejaban a la reforma escolar
de la ciudad, pero que se concibieron e implementaron en forma
independiente. La percepci6n general era que las practicas
convencionales se habfan vuelto ineficientes para controlar el in-
cremento del crimen en la ciudad 0 garantizar la seguridad en las
areas residenciales. En consecuencia, la alcaldia, las organizacio-
nes comunitarias, y los oficiales mismos al interior del Departa-
mento de Policia, comenzaron a explorar ideas de "acciones
27

policiales comunitarias", en 1993. Para el afio de 1995 los
reformadoreshabfanya logrado implementaruna ampliavariedad
de programas que se dieron a conocer como la Estrategia Policial
Altemativade Chicago,que trasladoel pesode mantenerla seguri-
dad publicade los hombrosde policfasprofesionalesa los de cien-
tos de asociaciones a niveles vecinales entre la policfa y los resi-
dentes.
Este programa divide la ciudad en unos 280 nueleos vecinales,
llamados "rondas", Las rondas son los atomos administrativosde
las accionespoliciales. Cada unode tales nodos abrelas operacio-
nes de seguridad publica a la observacion, participacion y direc-
cion de los residentes enel vecindariorespectivo. Las partes inte-
resadas y los oficiales de policfa asignados al area asisten a las
"reuniones comunales de la ronda" que se llevan a cabo cada mes
en cada micleo. Esta estrategiaredefineigualmenteel quehacerde
la acci6npolicial. Encadareunion, los vecinos y lapolicfa discuten
los problemas de seguridaddel vecindarioa fin de establecer, me-
diantela d<ili1Jeraci0-.!1' los problemasa losquedebedarselespriori-
dad y en los cuales se centrara la atencionde la policfay los habi-
tantes del sector. Luego, todos desarrollan conjuntamente las es-
trategiasque les permitiransolucionaresos problemas. Amenudo
lapolicfa ylosvecinos se Asuntos como,
por ejemplo, la obtenci6ny ejecuci6nde autorizaciones judiciales
para llevar a cabo requisas y allanamientos son de la policfa. Los
residentes puedenocuparsede, por ejemplo,celebrarreuniones con
propietariosa fin de discutir el abandonode bienes inmuebles. En
reunionessucesivaslos participantesevahianla implementacion y
efectividad de sus estrategias para revisarlas de ser necesario e
identificarnuevasprioridades.
Al igual de 10 que sucedioconel experimentode reformaesco-
lar, el Departamentode Policfaentr6 en red con otras agenciaspii-
blicas y organizaciones sin animode lucropara apoyar y adminis-
28
trar los esfuerzos de solucionde.problernas en una administra-
cion descentralizada. Para fomentar lacapacidad ciudadana y la
----""-- . .------...
movilizacioncomunitaria,la administracion de la ciudadcontrat6\
educadoresy organizadorescomunitariospara que se desplazaran
a todos los vecindarios para capacitar a las organizacionescomu-
nales en el desarrollo de habilidades para solucionar problemas.
Las rutinas administrativasy los reportes y evaluacionescorrien-
tes se nutrenahora de las estrategiasy los planesque surgende las
reunionesde las rondas comunitarias. .
1.2. La Planeaci6n para la Conservaci6n del Habitat bajo
la Ley Federal de Estados Unidos sobre Especies en Vfa de
Extincion
El siguienteexperimentose separade lareconstruccion del go-
biemo municipalpara apuntarsu lente a la conservacion de las es-
pecies. Durante la mayor parte del tiempo transcurridodesde su
promulgacion en 1973, la Ley Federal sobre Especies en Vfa de
Extincionha sidola antftesis de la accionparticipativa. El articulo
9 prohibe "tomar" ---esto es, matar 0 herir, bien sea por medios
directos 0 acciones indirectas tales como la modificaclon del
habitat- cualquierade las especies que aparecenen la lista de las
queestanen vfade extinci6n. En la practica, estaregulaci6n impo-
nfa, con mucha frecuencia, una barrera estrictaque impedfacual-
quier proyectode construcci6n 0 de extracci6nde recursos en las
areasque servfan de habitata especiesen viasde extincion, 0 cerca
a elIas. Estaley adolecfa de dos defectoscentrales." El primeroera
que obstaculizaba los proyectos de desarrolloproductivoque po-
drfanhabertenidosoloun impactomarginal sobrela viabilidad ul-
timade las especiesen vfasde extincion. Dadoque la leyprotegfa
solamenteaquellasespeciesreconocidaspor el gobierno," elladio
origena unprocesode identificacion queconfrecuencia seconver-
tfaen intensas batallas polfticas entreurbanizadores y ambientalistas.
29

Como resultado, muy pocas especies recibfan protecci6n y algu-
nas estaban ya practicamentediezmadas cuando calificaban para
entrar en la listaque las protegerfa.
El Congreso cre6 en 1982 una opci6n para salir de estos ca-
llejonessin salida. Se trat6 del "permiso para la toma incidental".
Bajoestaprovisi6nun solicitantepodia obtener un permisoque le
permitfaobviar la aplicaci6nestrictade la ley, mediante la presen-
taci6n de un "Plan para la Conservaci6n del Habitat," (PCH) que
permitfa la actividadhumanaen el medio ambientede una especie
enviadeextincion, siempre quela"toma"ocurriera incidentalmente.
El plancontemplabamedidaspara mitigarla"toma", y garantizaba
que la actividadhumana no llegara a impedir las posibilidades de
supervivencia y recuperaci6n de laespecieen cuesti6n. Sinembar-
go, a 10 largo de una decada, se hizo poco uso de esta opci6n por-
que los procedimientospara obtener los permisos noeran claros y
loscostos para producirel planeran muyaltos. Entre 1982y 1992
se produjeron solamente catorce PCH. No obstante, desde 1993
ha habidouna proliferaci6n de talesplanesy los permisosrespecti-
vos. Para abril de 1999, se habfan aprobado 254 planes que cu-
brianmasde oncemillonesde acres,y 200masestabanen diversas
etapasde implementaci6n. Estaexplosi6nde PCHfue el resultado
de los esfuerzosde Bruce Babbit, Secretariodel Ministerio del In-
terior,encaminadosa aprovechar laclausula de "toma incidental"
para evitar las perdidas que generaba una aplicaci6n estricta del
artfculo 9 de la Ley sobreEspecies en Via de Extinci6n. Los urba-
nizadores,inversionistas, defensoresdel medioambiente y demas
partes interesadascontaban ya, en este nuevo proceso, con el po-
tencial de trabajar mancomunadamenteen el disefiode planes de
conservaci6n del habitata granescala.
Los PCH mas avanzados han contribuido a los prop6sitos ya
descritos graciasa la incorporaci6nde elementos de GPPDen sus
propios procesos. Paracitar un ejemplo, bastenos mencionar que
30
los Planes de Conservaci6n de multiples especies en areas exten-
sas del sur de California surgieron del seno de comites constitui-
dos por miembros de las partes interesadas, los cuales inclufan
funcionarios de entidades ambientales del Estado tanto locales
comonacionales, urbanizadores, ecologistas y organizacionesco-
munitarias. Mediante procesos deliberativos, estos actores desa-
rrollaron planes sofisticados de manejo que se desglosan en me-
tas explfcitascuantificables, los mecanismos para alcanzarlas, los
procedimientos de supervisi6n que penniten evaluar su efectivi-
dadenel tiempoy provisiones administrativas que facilitan laadap-
tabilidaddel plan a la infonnaci6n cientffica novedosa y los even-
tos no previstos.
Mas alla de devolver a las partes interesadas la responsabilidad
por la protecci6n de las especies en vias de extinci6n y la facultad
de ejecutar las leyes, las mejoras recientes al regimen nacional de
conservaci6n del medioambientepropuestopor el Serviciode Pes-
ca y Vida Silvestre de Estados Unidos aspira a crear mecanismos!1
de aprendizaje y responsabilidad que atemien los efectos de un 10-1
calismo excesivo," Ya se reconoce ampliamente que los PCH de
altacalidadcomparten rasgos comunes tales como metas biol6gi-
cas cuantitativas, planes de adaptaci6n administrativa, y procedi-
mientos de supervisi6n cuidadosamente disefiados. Sin embargo,
un estudio?de 200 planes revel6 que menos de la mitad de todos
los planes dan cuenta de tales factores comunes. El Servicio de
Pesca y Vida Silvestre imparti6 un instructivo a todos sus agentes,
en una de sus guias recientes, que exige esos rasgos en el desarro-
llo de cada PCH y en las aprobaciones de permisos." Con estas
gufas, el Servicioquiere establecer una infraestructurade infonna-
ci6n de PCH que permita rastrear en detalle los pennisos para de-
sarrollar PCH y sus planes de desempefio. En iiltimas, con todo
esto se lograra que la alternativa de los planes de conservaci6n del.
medio ambiente y sus desempefios sean un asunto de escrutinio
31

publico, y les permitiraa las partes involucradas en diferentesPCH
evaluar sus desempefios y aprender unos de otros.
!.3. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre es la capital del estado de Rio Grande do SuI, en
Brasil, y albergaa 1.3millonesde habitantes. Al igual que muchos
otros estados locales y nacionalesen America Latina, un gobierno
clientelistaha dominadolaciudad por decadas a travesde una ma-
quinaria de apadrinamiento polftico que se ha anquilosado con el
paso del tiempo. Este sistemadistribuia los fondos ptiblicosno de
acuerdo a las necesidades publicas sino como un mecanismo para
movilizarel apoyonecesarioparasostenerun sistemafundamenta-
do en el flujo de favorespolfticos. Como resultado, "el presupues-
.to no pasa de ser una ficci6n, una evidenciachocantede la dispari-
dad entre el marco institucional formal yla practica estatal real."?
Al observar componendas similares en otras partes de Brasil los
investigadores concluyeron queesta"distribuci6n irregulardel gasto
social (basado en la compra y venta de favores) devoraba e164%
del presupuesto total.?'?
En 1988, una coalici6n de izquierda liderada por el Partido de
los Trabajadores (PT), obtuvo el control del gobierno municipal y
10 asegur6 en sucesivas victorias electorales en 1992 y 1996. La
medida de refonna mas sustancial que introdujo el PT, conocida
como "Presupuesto Participativo" (PP), busc6 transfonnar las ma-
quinacionespresupuestalesclientelistasfundamentadas en el pago
\ de favores para poder articularun sistemadeliberativoque, organi-
zado desde las bases y abiertoa la fiscalizacionpublica, respondie-
\. se a las necesidades reales de los ciudadanos. Esta articulaci6n
multiple de una pluralidad de intereses ligada a una serie de refor-
mas administrativas se empez6 a tejer en las dieciseis regiones ad-
ministrativasque comprendenla ciudad. Una AsambleaRegional
Plenaria se reiine en cada regi6n dos veces al afio para discutir
cuestionespresupuestales-./\ esas reunionespuedenasistirfuncio-
32
1 ...c.,
narios de la administraci6n municipal, representantes de organi-
zaciones comunitarias tales como asociaciones vecinales y clu-
bes de todo tipo, y todo residente interesado, pero solamentepue-
den votar los habitantes de la region respectiva. La coordinaci6n
de las asambleas se da en forma conjunta con miembros del go-
biernomunicipaly delegadosde la comunidad.
Durante la primera asamblea anual, que se lleva a cabo cada
mesde marzo, los representantesde laalcaldfapresentanun infor-
me del presupuesto del afio anterior, revisan su ejecuci6n y discu-
tensu implementaci6n. Los delegadosde la comunidadsonelegi-
dos de entre aquellosque, estando presentesen la asamblea anual,
van a participar en las reuniones que se celebran en los tres meses
subsiguientes, en las que se ocupan de trabajar las prioridades
presupuestales, las cuales a su vez se llevana cabo en los distintos .
vecindarios a 10 ancho y largo de la regi6n. Las agendas de esas
reunionescontemplanuna amplia variedad de proyectospotencia-
les que el municipio puede financiar en la regi6n respectiva, que
incluyenasuntoscomo el transportepublico,serviciode alcantari-
llado, regulaci6n de tierras, guarderfas infantiles y centros de sa-
Iud. Al final de los tres meses, los delegados regresan con sus
reportes ala segundaasamblearegionalplenariacon todauna serie
de propuestas presupuestales. En esta segunda plenaria, la asam-
blea ratificalas propuestas, y elige dos delegadosy sus respectivos
suplentespara que representenla regi6nen uncuerpo a nivel de la
ciudadque se conoce como el Consejo PresupuestalParticipativo,
que sesionadurantelos cinco meses subsiguientes y, a partir de
agendasregionales, formulaunpresupuestoparatodala ciudad.
Este Consejo a nivel municipal esta integrado por dos delega-
dos elegidos en cada una de las asambleas regionales, dos delega-
dos elegidos en cada una de las cinco "plenarias tematicas" y que
representan a la ciudadcomoun todo, undelegadodel sindicatode
trabajadores del municipio, uno del sindicato de las asociaciones
33

,

s
,
I
vecinales, y dos delegados de las entidades municipales centrales.
I Este grupo trabaja intensamente, al menos una vez por semana de
julio a septiembre, para discutir y definir un presupuesto munici-
. pal que se conforme a las prioridades que fueronidentificadas a
nivel regional, y al mismo tiempo coordina el gasto de la ciudad
en su totalidad. Puesto que los representantes son en su mayona
ciudadanos comunes y corrientes, no profesionales, las agencias
municipales ofrecen cursos y seminarios sobre elaboraci6n de
presupuestos para los delegados al Consejo y aquellos participan-
tes en las asambleas regionales que esten interesados. Cada 30 de
septiembre, el Consejo pone en consideraci6n del alcalde una pro-
puesta presupuestal. El alcalde puede 0 bien aceptarla 0 bien, ha-
ciendo uso de su poder de veto, regresarla al Consejo para su revi-
si6n. Como respuesta, este ultimo puede enmendar el presupues-
to 0 contrarrestar el veto del alcalde mediante el voto mayoritario
de las dos terceras partes de sus miembros. De acuerdo a los
calculos de los funcionarios del municipio, alrededor de 100,000
personas, esto es, el8% de la poblaci6n adulta, participaron en las
sesiones de las Asambleas Regionales y reuniones intermedias en
1996.
1.4. Descentralizaci6nbemocraucaenlaIndia:BengalaOc-
cidentaly Kerala
Al igual que en las reformas presupuestales participativas en
Porto Alegre, los partidos de izquierda revitalizaron una autentica
forma local de gobierno'en Bengala Occidental 11 YKerala, en la
India, como rasgos centrales de sus programas politicos. Aunque
desde su independencia los estados en la India han gozado muchas
alternativas de autogobierno local, estas instituciones han sufrido
dos tipos de limitaciones graves. A nivel externo, a 10largo de la
historia de la India como pais independiente, las burocracias esta-
tales mayores se han apropiado de la mayor parte del pastel finan-
34
ciero y ejercido una considerable autoridad formal en las areas
administrativas y del desarrollo econ6mico. A nivel interno, las
elites tradicionales se han aprovechado del poder econ6mico y
social para dominar las estructuras democraticas formales loca-
les. Hasta 1957, el derecho al voto estaba limitado a personas de
determinado estatus social." Sin embargo, incluso despues del
establecimiento del sufragio universal, los lideres tradicionales
se las ingeniaron para seguircontrolando los cuerpos colegiados
locales y sus Bajo una atm6sfera de corrupci6n desen-
frenada las administraciones locales no ofredan los servicios que
supuestamente administraban y despilfarraban los recursos corres-
pondientes.
Varios estados dela India habfan intentado solucionar esos pro-
blemas de gobernabilidad local mediante reformas que buscaban
enfatizar su caracter dernocratico. La primera de ellas se lanzo a
finales de la decada de 1970 en el estado de Bengala Occidental. 13
El Gobiemo del Frente de Izquierda, que lleg6 al poder en 1977 y
que desde entonces ha contado con una base fuerte apoyo, via en la
instituci6n del Panchayat -e16rgano de gobierno tradicional en las
aldeas- una oportunidad para la movilizaci6n popular y el otorga-
miento de poder de decisi6n a las bases. 14Aparte de instituir uno de
. los mas radicales programas de reforma agraria en la India con el
animo de quebrar la perpetuaci6n de las tradicionales estructuras
de poder a nivel de las aldeas, el Gobierno del Frente de Izquierda,
a 10 largo de diferentes etapas desde 1977, ha transformado los
Panchayates de Bengala de tal manera que los miembros de los
sectores menos privilegiados cuentan ahora con mayores posibili-
dades de ejercer el poder publico.
El primer paso importante hacia el otorgamiento de poder a los
Panchayates se dio en 1988. En ese afio el gobierno estatalle quit6
. .
a los ministerios estatales las responsabilidades concernientes a la
implementaci6n de varios programas de desarrollo econ6mico, y
35

las traslad6directamentea manosdelos Panchayates. A la vez
que se daba esta expansi6n de sus funciones, los Panchayates
incrementaronsuspresupuestosenmasdelamitad, enunacanti-
dad aproximadade dos millonesde rupiasporPanchayat. Mas
tarde,en 1993, unaseriede refonnasconstitucionalesyde esta-
tutosestatalesacrecentaronsignificativamenteelpotencialdeuna
expansi6ndemocraticamayorafavordelsistemaPanchayat.Vale
lapenamencionartrescambiosimportantes. Enprimerlugar,es-
tasreformasincrementaronlacapacidadfinancieradelasautorida-
desenelsistemaPanchayatubicadasenlosnivelesmasbajos,esto
es,losGramPanchayates. Estofueposiblemedianteeldiseftode
unesquematributarioquegrababaalosdistritosyIeconferiaalos
GramPanchayatessupropiaautoridadpararecaudarimpuestos.
En segundolugar, talesmedidasestipularonque unterciode las
AsambleasdelosPanchayatesygelasposicionesdeliderazgoten-
drfanqueserocupadaspormujeres,yqueindividuosdelascastas
masbajasdeberfanocuparpuestosdeliderazgoentodos losorga-
nismosdemaneraproporcionalasusrespectivasdimensionesde-
mograficaseneldistrito:Finalmente,y10masimportanteparanues-
tros prop6sitos, las refonnasde 1993 establecierondos tipos de
cuerpos deliberativosdirectos llamados Gram Sabhas, que
incrementarfanlaresponsabilidadanteelpueblodelosrepresen-
tantesmiembrosdel GramPanchayat. EIGramSabhaestacom-
puestoportodas laspersonasdentrodeunareacorrespondientea
unGramPanchayat(usualmente,alrededorde 10,000personas)y
sereiineunavezalafioenelmesdediciembre. Enesasreuniones,
losrepresentanteselegidosalGramPanchayatevahianlapropues-
tapresupuestalpara elafiosiguienteyloslogros0 faltadelogros
del afioque termina. Dosvecesalafiosellevanacaboreuniones
similaresaunnivel.menoscompactodegobiemoalestilodelsiste-
maPanchayat.
Losfuncionarios del estadode Kerala, al suroccidentede la
India,Ieprestaronunaatencioncuidadosaaesosexperimentosde-
36



''1:;

:1'
mocniticosy,en 1996,seembarcaronenunainiciativaaudazpara
.
tr

adoptarladeformaampliaensupropioestado. E1PartidoCornu-
nista-MarxistadelaIndia(PCM),queeraelpartidodegobierno,
traz6unprogramaqueconsisteendevolverlasfacultadesdepoder
al nivel de las aldeas mediante la adopci6n de la planeaci6n
..
participativacomoestrategiaparareforzarsudebilitadabaseelec-
toralymejorarsuefectividadadministrativa. Enesteprograma,un
40%delpresupuestoestatalpasarfadelostradicionalmentefuer-
tescanalesdepartamentalesdelaburocraciaestatalalasmanosde
aproximadamente900consejosdeplaneaci6ndealdeasindividua-
lesestiloPanchayat.15 Sinembargo,paraelgastodeesosrecursos
cada aldeadebfa producir un plandetailado de desarrollo que espe-
cificaraasuntoscomoevaluaci6ndenecesidades,reportesdede-
sarrollo,proyectosespecfficos,financiamientosuplementario,cri-
terios paradecidiry documentar beneficiariosdelplan, e indicadores
deevaluaci6n. EIvotopopulardirectoenlasasambleaspopulares
aldeanasaprueba0 rechaza,enprincipio,estosplanes. Ademasde
estosrequisitosdeprocedimiento,haypolfticasqueimponenalgu-
naslimitaciones:cadaPanchayatdebeinvertirentreun40%y50%
de sus fondos en desarrolloecon6mico, mientrasque el 40% se
destinaalgastosocialqueincluyeprogramasdemejoramientode
asentamientossubnonnales,unmaximodel30%puedegastarseen
vfas,y 10%enprogramasorientadosalamujer. Apartedeestos
requisitosgenerales,losorganismosaldeanosdeplaneaci6npue-
dendisefiarsuspropiosmecanismosdegasto.
Sehahechoungranesfuerzodemovilizaci6nadministrativay
polfticaagranescalaconelfinderespaldarestareformabasicade
delegaci6ndepoderyfacultaddefiscalizacion." Unodesuscom-
ponentesha sido la capacitaci6n a habitantesde las aldeas para
adelantarevaluacionesruralesyfonnularplanesdedesarrollo. En
1997y1998unos300,000participantestomaronpartedeunaserie
de"seminariosdedesarrollo"queloscapacit6enhabilidadesbasi-
casdeautogobiemo. Losprocesosdeplaneaci6ncomotalescuen-
37

tanconmas de 100,000voluntarios que llevana caboproyectosen
lasaldeas,ymasde25,000quecombinanestosproyectosylos
conviertenenplanesqueseaplicanatodalaaldeaenlaqueviven.
Esteincrementopronunciado enplaneaci6naldeanay fonnulaci6n
de proyectosa nivellocalpriv6al gobiernocentral de suhabilidad
paraevaluar la calidaddelos planes, de rechazar los que no satis-
facianlosrequisitos,einclusodecontribuirasumejoramiento.
Con elfin de incrementarlas facultades oficiales, unos 5,000yo:'
luntarios,muchosdeellosantiguosfuncionariosyajubilados,em-
pezarona engrosar los"ComitesTecnicosVoluntarios"querevisa-
banlosproyectos y planes. .
Habidacuentadelanovedaddelarefonna,susalcancesyla
escasezdelosrecursosdisponiblesparamedirsuimpacto,noes
sorprendente quehoydispongamoss6lamente de unconocimiento
limitadode su resultadofinal.Los avanceshasta el momentoson
promisoriosperoincompletos,tantoen los procesosparticipativos
comoen su efectividadtecnica.Mientrasque algunasaldeas arti-
cularonplanesque parecianser propuestasmuybienpensadascon
unaparticipaci6npopulardirectadealtonivel,muchasotrasno
pudieronni siquieraconcebirunplan.De losplanesque se presen-
taron,muchosadoleciandeun nivelde articulaci6n bastantepreca-
rio, concebianpobres alternativasde financiaci6nycredito, ylos
proyectos quecontenian estaban malconcebidos0 simplemente cal-
cabanotrosqueprovenian de la canterade proyectosde laburocra-
ciaoficial.En10tocantealprocesodemocratico, debedestacarse
quelaparticipaci6n enlasestructuras existentes de gobiernoaldea-
noseincrement6dramaticamentedespuesdelarefonnade1996,
perotodavlainvolucraunicamenteal 10%de la poblaci6n.Visto
desdeunangulomasoptimistahabriaquedecirqueelotorgamien-
todepoderdedecisi6nalaciudadaniaaniveldelasaldeasha
38
,
gestadolaproliferaci6ndegruposvecinalesdebaseencientosde
caserfos. Al igual que el programade presupuesto participativo de
PortoAlegre,estos gruposarticulanlas necesidadesy los intereses
localesconlosorganismos de gobiernoaldeanos.
2. Los principios y las formas institucionales del Gobierno
Participativo COil Poder de Decision
Aunquecadaunode estosexperimentosdifierede los restantes
enexpectativas,enfoquey metasconcretas,todosellos comparten
similitudessorprendentesensusprincipiosmotivadoresylosras-
gosdesusdisefiosinstitucionales. Ellostienentantascaracterfsti-
cascomunesquebienpodemosdescribirloscomoinstanciasdeun
modelonuevo, aunqueampliamenteaplicable,deunapracticade-
mocraticadeliberativaquepuedeextendersehorizontalmente-para
cubrirotrasareasdeinterespoliticoyotrasregiones- yvertical-
mente-para afectar niveles mas altos ymas bajos devida social e
institucional-. Podemos afirmar sin temor a equivocarnosque tal
es larealidaddeestasiniciativas,y por ella hemosacufiadoel nom-
breGobiernoParticipativoconPoderdeDecisi6n(GPPD)para
referirnosa estemodelo.
ElGPPDpretendepromovertrestendenciasenlasciencias so-
cialesylateoriademocratica, Enprimerlugar,elmodeloderiva
muchasde susorientacionesnormativasde los analisisde las prac-
ticasy losvaloresde lacomunicaci6n,el debatepublicoy la delibe-
racion.'?Laaplicaci6ndeladeliberaci6nseextiendedelambito
abstractodel problemade los conflictosde valoresy los principios
de la justicia hasta aterrizar en asuntos concretos como la
pavimentaci6ndevias,elmejoramientodelasescuelasylaadmi-
nistraci6n del ecosistema. El debatedeliberativo encuentraasfuna
ubicaci6nempirica,enpracticasyorganizacionesespecificas,con
el finde organizarla experienciasocial que pennitaprofundizarel
39

entendimientode las practicasdiscursivasyexplorarnuevases-
trategiasquemejorensucalidad. Unabuenapartedelosestudios
recientessobrelaparticipaci6nciudadanaylasasociacionessecun-
dariasofrecenunasegundabifurcaci6ndelGPPD.18Estalineade
trabajointelectualbuscaentender,yconellademostrar,laimpor-
tanciadelavidacfvicaydelasorganizacionesnogubemamentales
paraunademocraciavigorosa. EIGPPDsebasaenestos aportes
paraexplorarnuevasaltemativasdereorganizaciondelasinstitu-
cionesformalesdelEstadoquepuedanestimularlaparticipaci6n
democraticadelasociedadcivil,ydeestaformaarticulauncfrclilo
virtuosode refuerzorecfproco. Finalmente,elGPPDespartede
unatareamasamplia,enlaqueestaninvolucradosmuchosinvesti-
gadoresyciudadanos,que pretendeimaginarydescubririnstitu-
cionesdemocraticasquesean,alavez,masparticipativasyefecti-
vasquelasconfiguracionesderepresentaci6npolfticayadminis-
traci6nburocraticaalas queestamosacostumbrados." Al enri-
quecerenformaconsiderablenuestracomprensi6ndelasinstitu-
ciones,practicasyresultadosdelaparticipaci6nciudadana,elmo-
deloGPPDcontribuyeaesatareaampl.a,
Vamos acomenzar,entonces,enformatentativayabstracta,a
bosquejarel GPPDapartirde tres principiosgeneralesqueson
fundamentalesatodoslosexperimentosyadescritos: (1)concen-
traci6nenproblemasespecfficosytangibles;(2)participaci6nacti-
vadelagentecorruinycorrienteaquieneslosafectanesosproble-
mas, y de los funcionarios cercanos a ella; y (3) el desarrollo
deliberativodesolucionesaesosproblemas. En loscontextosde
reforma que hemos considerado aquf, son tres los disefios
institucionalesqueparecendarleestabilidadyprofundidadalaprac-
ticade esosprincipiosbasicos, Talesrasgosinstitucionalesson:
(1) la delegaci6n de autoridad a las unidades locales con poder
paralatomadedecisionespublicas;(2) lacreaci6ndeeslabones
formalesderesponsabilidad,distribuci6nderecursosycomunica-
ci6nqueconectanesasunidadesentresfyconlasautoridadescen-
40
trales a niveles superiores; (3) el usoy la generaci6nde nuevas
institucionesestatalesqueapoyanygufanlosesfuerzosdesoluci6n
deproblemasdeunaformadescentralizada.Finalmente,nospro-
ponemosdiscutiralgunascondicionescrucialesquesonnecesarias
comotrasfondoalosdisefios institucionalesparalacristalizaci6n
delosvaloresdemocraticos,
n.l. Tres Principios del Gobiemo Participativo con Poder de
Decision
2.1.1.Primerprincipio:Orientacionpractica
Laprimeracaracterfsticadistintivadeloscasosconsiderados
arribaesquetodosenosdesarrollanestructurasde gobiemoque
apuntanasituacionesconcretas. Estosexperimentos,aunqueliga-
dosamovimientossocialesypartidospolfticos,difierendeambos
ensuconcentraci6nenproblemaspracticostales comolaseguri-
dadpublica,lacapacitaci6ndetrabajadores,elcuidadodelmedio
, ambiente0 eldisefiodepresupuestosqueatiendanlasnecesidades
delmunicipio. Sitalesexperimentosabrennuevoscarninosenesos
asuntosconcretos,ellosofrecen,entonces,elpotencialparacon-
trarrestarlasdudasampliamentepublicitadasenrelaci6nconlaefi-
caciade laacci6ndel Estado, Masimportanteaun, ellospueden
aportarsolucionesafavordeaquellossectoresdelasociedadque
sufrendeunaexclusi6nsistematica. EIenfoquepracticecrea,ala
vez, situacionesenlasquelosactores,acostumbradosacompetir
unos contraotrosenprocuradeporcionesmayoresdepoderyre-
cursos,puedenempezaracooperarentresfyconstruirrelaciones
masfratemas.Sinembargo,esteenfoquetambienpodrfadistraer
laatenci6ndeaquellosconflictosmasamplioseimportantes(por
ejemplo,tributaci6nredistributiva0 derechosdepropiedad)para
concentrarlaenunbloquerestringidodeasuntosrelativamentees-
trechos.
41
..

2.1.2. Segundo principio: Participacion desde la base
Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que
aquellos a quienes los problemas afectan mas directamente -usual-
mente ciudadanos del comiin y funcionarios que tienen contacto
directo con ellos- apliquen sus conocimientos, inteligencia e intere-
ses en la formulacion de soluciones. Quisieramos ofrecer dos justi-
ficaciones generales a esta alternativa a la conviccion ampliamen-
te sostenida en el sentido de que los problemas tecnicamente com":
plejos deben ser resueltos por expertos cuidadosamente entrena-
dos para ello. La primera es que las soluciones efectivas a cierta
clase de problemas publicos nuevos que se resisten a explicacio-
nes simples puede encontrarse mas en la gama amplia deexpe-
riencias y saberes que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y
funcionarios de campos diversos y abiertos, que en 10que aporta-
nan los expertos distantes y confiados en su competencia tecni-
ca. En el ejemplo de las acciones policiales y las reformas esco-
lares de Chicago, los consejos vecinales organizados desde las
bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de policia,
actuando aut6nomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda
justificaci6n nos lleva a decir que la participaci6n directa de los
operadores de base incrementa la toma de responsabilidades y acor-
ta la cadena de entidades que conforman el andarniaje burocratico
de los partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto
Alegre y Kerala, uno de los logros principales en el campo de la
participaci6n amplia fue que se 10gr6 detener el desangre fiscal
que nutria la estructura clientelista y debilito el poder de las elites
politicas tradicionales.
Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos
tecnicos tienen para hacer en la construcci6n de gobiernos
participativos con poder de decision. Ellos desempefian un papel
de importancia en la toma de decisiones, pero no gozan de poder
exclusivo para tomar las decisiones importantes. Su tarea, en for-
42
mas y ocasiones diferentes, consiste en facilitar procesos popu-
lares deliberativos de toma de decisiones y desencadenar las
sinergias entre las perspectivas de los ciudadanos y de los profe-
sionales, antes que apropiarse del aporte popular. Otras contribu-
ciones al presente libro nos ayudaran a discernir si estos logros
de la participaci6n ciudadana compensan el costo potencial de per-
der el aporte del experto.
2.1.3. Tercer principio: Generaci6n de discusiones deliberativas
La deliberacion es el tercer valor distintivo del modelo de
GPPD. En la toma de decisiones por la via de debate deliberativo
los participantes prestan atenci6n a las posiciones de los demas y
generan un ramillete de opciones luego de brindarles la debida
consideracion." AI argumentar y contemplar 10 que el grupo ha de
hacer, los participantes deben persuadirse mutuamente por medio
de razones que los demas puedan. aceptar. Tales razones pueden
adoptar formas tales como: deberfamos hacer X porque "es 10
apropiado en esta circunstancia", "es la decision justa", "nosotros
optamos por Y la Ultima vez y no nos funcion6", 0 "es 10mejor
para el grupo como un todo." Este ideal no exige que los partici-
pantes sean altruistas 0 logren consensos sobre valores, estrate-
gias 0 perspectivas. Las deliberaciones en el mundo real se ca-
racterizan a menudo por las discusiones acaloradas, los ganadores
y los perdedores. La nota mas importante de la deliberaci6n ge-
nuina es que los participantes encuentren razones que puedan acep-
tar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las que ellos
respaldarian indondicionalmente 0 las que promoverfan de forma
6ptima su interes individual.
Un proceso de decision deliberativa como el que se siguio en
. la formulacion de los planes de mejoramiento de las escuelas en
Chicago, 0 en la planeaci6n aldeana en Kerala puede comenzar con
la construcci6n de una agenda. Las partes ofrecen sus propuestas
43

de cuales deben ser las prioridades del grupo. A rengl6n seguido
pueden justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses co-
munes (por ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) 0 im-
pulsar lajusticia social bajo severas restricciones de recursos (pOI'
ejemplo, la seleccion de beneficiarios de proyectos de desarrollo
rural). Luego de repasar todas las propuestas y las consideracio-
nes que las respaldan, los participantes pueden proceder a votar
para seleccionar un conjunto de opciones, en caso de prevalecer
algunas disputas. Sin embargo, para que se de un voto
autenticamente deliberativo, cada participante no vota poria op-
cion que mas se ajuste a su propio interes personal, sino poria que
sea mas razonable. Las opciones van a ser justas si el grupo adopta
las propuestas razonables y deja a un lado las que esten motivadas
en la realizacion maxima del interes personal 0 de la influencia po-
Utica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar racional-
mente las estrategias que corresponden mas cercanamente a la agen-
da grupal para adoptar el conjunto de opciones mas promisorio,
visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen de
que los participantes sigan los procedimientos y normas de la deli-
beraci6n. La posibilidad de que esto sea as! depende, a su vez, de
los motivos individuales y los parametres institucionales.
Uno de los peligros de la participacion y de la toma de decisio-
nes a partir de la discusion es que algunos participantes, motivados
pOl' sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para
manipular el procedimiento y as! asegurar sus posiciones. No obs-
tante, para que un proceso de toma decisiones pueda calificarse
como deliberativo se requiere que el tipo esencialde razonamiento
a traves del cual se solucionan los problemas consista en argumen-
tos concienzudos yjustificacionesconvincentes, Si bien puede ser
muy diffcil que un observador externo circunstancialllegue a dis-
tinguir una deliberacion genuina de una pantomima carente de in-
venti va, la diferencia es fundamental al final de cuentas, y muy cla-
ra para los participantes enel proceso.
44
Mientras que el modelo de GPPD comparte con todas las for-
mas de deliberacion este enfoque en la persuasi6n y la discusion de
razones, su preferencia practica 10 lIeva a distanciarse de muchos
tratamientos que hacen del discurso una proliferacion de razones al
servicio de principios, propuestas, valores 0 polfticas,
preestablecidos. Para evitar esas trampas conviene recordar que'
los experimentos deliberativos casi siempre comprenden esfuerzos
conjuntos y continuos de planeacion, solucion de problemas y for-
mulacion de estrategias. Los participantes en los modelos de
GPPD con frecuencia se aventuran por esas arenas discursivas para
formular juntos tales medios y fines. Su participacion no obede-
ce exclusivamente a agendas 0 perspectivas preformuladas, sino
que se espera que las estrategias y las soluciones se articulen y
cristalicen mediante la deliberacion y la planeacion juntamente
con la participacion de las dernas partes en el proceso. Aunque
los participantes pueden con frecuencia no tener muchas cosas en
comun -e incluso, como sucede a menudo, pueden tener un pasa-
do de desconfianza mutua-, estos contextos de deliberacion los
une en una ignorancia cormin sobre como mejorar, de la manera
optima, la situaciongeneral que los convoca. POI' ejemplo, en los
esfuerzos de planeacion participativa a nivel de las aldeas en Kerala,
o los planes de conservacion del medio ambiente, los pasos ini-
ciales en la planeacion consisten a menudo en sopesar las cir-
cunstancias existentes. No es soprendente que los participantes
formen 0 transformen sus preferencias y opiniones a Ia Iuz de ese
esfuerzo inicial. Si ellos se introdujeran en estos procesos con Ia
confianza plena en un curso de acci6n determinado, alguna otra
estrategia diferente a Ia participacion deliberativa -POl' ejempIo,
un decreto gubemamental 0 estrategias partidistas para alcanzar
el poder- podrfa parecerles mas atractiva."
La toma de decisiones participativa puede contrastar con los
tres metodos mas conocidos de eleccion social, a saber: mando y
control par parte de los expertos, voto agregado, y negociacion
45

estrategica. En el primer abordaje el poder esta en las manos de
los gerentes, burocratas u otros especialistas a quienes se les ha
confiado velar porel interes general, con base en la convicci6n de
que estan capacitados para ello gracias a su entrenamiento, conoci-
miento y compromiso con las reglas establecidas. Si bien tales
expertos pueden incluso facilitar procesos deliberativos entre ellos,
sus discusiones se generan en total aislamiento de la participaci6n
popular. Por el contrario, en los modelos de GPPD, los expertos y
los bur6cratas interacuian en sus deliberaciones directamente con
los ciudadanos.
EI voto agregado es el segundo metodo de toma de decisiones
mas conocido, yconsiste en que la decision de un grupo resulta de
la combinacion de las preferencias de los individuos que 10 confor-
man. Votar sobre ideas, propuestas 0 candidatos es quiza el proce-
dimiento mas cormin para calificar la opcion social. Para ello, los
participantes ubican las altemativas en una escala de acuerdo a sus
deseos. Luego, un algoritmo tal como la regia de la mayoria selec-
ciona una opci6n simple para todo el grupo. Aquf tarnbien vale la
pena anotar que una diferencia importante entre el voto agregado y
,el deliberativo esta en que en el primero los individuos votan sim-
:plemente de acuerdo a sus propios intereses particulares sin nece-
sariamente prestarle atenci6n a la racionalidad, ecuanimidad 0
aceptabilidad de las opciones que los demas tienen para ofrecer.
Sin necesidad de hacer girar nuestra reflexi6n en torno a los ya
conocidos meritos 0 fallas
22
del voto agregado, digamos que el cam-
bio hacia la decision por deliberaci6n en algunos de los experimen-
tos de gobiemos participativos con poder de decisi6n respondi6 a
los defectos de los mecanismos que preceden la calificacion del
voto. Algunas veces, como en Porto Alegre, estas fallas consistfan
en que los mecanismos electorales no respondfan efectivamente a
los deseos de los electores debido al clientelismo y la corrupci6n.
En otros casos, por ejemplo la formulaci6n de mejoramiento en las
46
escuelas 0 los planes de conservacion.del habitat, la complejidad
y la incertidumbre, con frecuencia impedfan que los participantes
expresasen preferencias que pudieran ser facilmente cuantifica-
das para de esa manera calificar el voto.
La negociaci6n cstrategica" constituye un tercer metodo co-
nocido de elecci6n social. Al igual que con el voto agregado pero
a diferencia de la deliberacion y la mayorfa de las expresiones del
mando directo, las partes en la negociaci6n estrategica apelan a
procedimientos de toma de decisiones para satisfacer de forma
abierta e irrestricta sus intereses particulares, y para lograrlo se
apoyan en los recursos y el poder que traen a la mesa. EI proceso
del voto busca establecer un equilibrio entre esa diferencia de fuer-
zas mediante mecanismos como "un voto por persona." Las con-
vencionescolectivas entre los grandes sindicatos y los
empleadores ilustran esta diferencia. Cada una de las partes se
apoya en diferentes fuentes de autoridad y fuerza durante las ron-
das de negociacion, y cada una echa mano de ellas con el fin de
asegurar para su respectivo reducto el mejor acuerdo, el cual no
es necesariamente el mas justo. A diferencia de las interacciones
puramente deliberativas, las partes utilizan todos los mecanismos,
incluyendo la amenaza, la diferencia de fuerzas, la falta de
representatividad y "el discurso estrategico.'?'
.Estas cuatro modalidades de decision -deliberaci6n, mando, .
calificaci6n agregada y negociaci6n estrategica- son tipos idea-
les. Los procesos reales, no tanto aquellos que involucran princi-
pios de gobiemo participativo con poder de decisi6n, con frecuen-
cia contienen elementos de cada uno de ellos. Sin embargo, no-
sotros privilegiamos la deliberaci6n en los modelos de GPPD
como un valor y una norma que estimula a las partes e influye en
el disefio institucional, dados sus beneficios caracterfsticos en
estos contextos polfticos y de gestaci6n de polfticas. Los estu-
dios de casos incluidos en los siguientes capftulos del presente
47

volumen examinan hasta d6nde llegan en realidad las practicas de
toma de decisiones a partir de la deliberaci6n.
2.2. Tres propiedades del diseiio institucional del GPPD .
Puesto que estos principios son supremamente atractivos, la
cuesti6n de fondo es discernir si las configuraciones
institucionales factibles 0 las condiciones sociales reales podrfan
facilitar su puesta en practica. Los casos que explora el presente
conjunto de trabajos sugieren que las reformas implementadas de
acuerdo con estos principios y que son sostenibles exhiben con
frecuencia tres propiedades en su disefio. Dado que el estudio
ernpfrico de los disefios institucionales alternativos esta todavfa
en un nivel de inmadurez como para evidenciar si esos rasgos son
indispensables -aunque 10 que sf es segura es que no son sufi-
cientes- para la deliberaci6n democratica, nosotros los ofrece-
mos como observaciones y en calidad de hip6tesis de caracteriza-
ci6n estructural que contribuyen a que las instituciones encamen,
estabilicen y profundicen los valores democraticos,
2.2.1. Primera propiedad: Delegaci6n
Dado que tanto los problemas que pretende solucionar el GPPD
como los individuos que participan en el se encuentran circunscritos
al nivel local, la realizaci6n institucional del modelo exige una reor-
ganizaci6n correspondiente del aparato estataI. Esto significa que
debe producirse una delegaci6n de poderes administrativo y polfti-
co a las unidades locales de acci6n -consejos vecinales, personal
en sitios de trabajo, ecosistemas definidos- a cargo de disefiar e
implementar soluciones y que dan cuenta de su desempefio de acuer-
dos a criterios conocidos. Los organismos en estas reformas no
tienen simplemente funciones consultivas, sino que son los resulta-

48
dos de un Estado transformado en el que estan dotados de una
considerable autoridad publica.
Esta delegaci6n de poderes se distancia claramente de las es-
trategias progresistas de corte centralista, y por ello puede ser
problematica para muchas personas de izquierda. Asf como las
dimensiones participativas de estas reformas significan un distan-
ciamiento de la autoridad del experto, la delegaci6n de poderes a
las unidades locales para que elIas conciban las acciones a seguir
y puedan ejecutarlas surge del escepticismo en relaci6n con la
posibilidad de que el centralismo dernocratico pueda generar so-
luciones efectivas. Asf, por ejemplo, los casos de Chicago mues-
tran que las formas de gobierno vecinales en materia de policfa y
educaci6n publica ofrecen alternativas flexibles a soluciones con-
vencionales centralizadas tales como penas mas estrictas y un ma-
yor mimero de policfas en las calles para garantizar la seguridad
publica, asf como examenes nacionales, reforma financiera esco-
lar, aplicaci6n del mejor currfculo, integraci6n racial, cupones
redimibles en servicios y privatizaci6n de los problemas educati-
t vos. La planeaci6n para la conservaci6n del habitat renuncia a los
criterios centralizados y uniformes de prohibiciones a planes de
desarrollo econ6mico conternplados en la Ley sobre Especies en
Vfa de Extinci6n, para favorecer un regimen en el que las partes
locales involucradas podrfan producir planes de protecci6n del
ecosistema que honrasen tanto el desarrollo como la protecci6n
de las especies. En lugar de destinar fondos para pavimentar, ex-
tender la red electrica y construir alcantarillas de acuerdo a los
criterios 0 juicios centralizados, el sistema de presupuesto
participativo de Porto Alegre invit6 a los habitantes en sus vecin-
darios a un proceso directo y recurrente para definir, implementar
y supervisar esas prioridades.
49

2.2.2.Segundapropiedad:Supervisi6nycoordinacioncentra-
lizadas
Aunquegozandeunaconsiderablediscreci6nparaelejercicio
delpoderpublico,lasunidadeslocalesnoseconviertenenruedas
sueltas,nienmicleosatomizadosdetornadedecisionesenelmo-
delo de gobiemo participatiyo. Por el contrario, cada caso ilustra
losenlacesderesponsabilidadycomunicaci6nqueconectalasuni-
dades localesalosorganismosquelassupervisan.Estasoficinas
centralespuedenreforzardemuchasmaneraslacalidaddeladeli-
beraci6ndernocraticayde labusquedade solucionesanivello-
cal:mediantelacoordinaci6nydistribuci6nderecursos,lasolu-
ci6n de problemasque lasunidadeslocalesno puedenenfrentar
por elIas mismas, larectificaci6n de procesospatol6gicos0 in-
competentesde tomadedecisionesen los gruposmas debiles,y
la difusi6n de innovaciones y saberes mas allade los confines
reducidosdelasunidadeslocales. LossistemasPanchayaten la
IndiayelpresupuestoparticipativodePortoAlegrenutrenlasde-
cisionesrelevantesquesetoman enlasaltasesferasdelgobiemo
a partirde 10 decididoen las aldeasy los vecindarifu. Las dos
refonnasde gobiemovecinalen Chicagodefinenlas facultades
centralizadasquepermitenestablecerloscriteriosdedesempefio
de unidades localescomparables(escuelas, rondas policiales) a
findeacordarlasreglasaseguirsegtinacuerdosprocedimentales
minimosyaclarandocondicionesdejuego. EIServiciodePesca
yVidaSilvestredeEstadosUnidosbuscasupervisaralrededorde
250planesdeconservaci6ndelmedioambienteatravesdelasu-
pervisi6ncentralizada,larecolecci6ndeinfonnaci6nyelrastreo
apermisosysusaplicaciones.
AdiferenciadelosmodelospoliticosdelaNuevaIzquierdaen
losqueeldeseodeliberaci6nconduceaexigirdescentralizaciones
autonomas, elGPPDsugierenuevasformasdedescentralizaci6n
coordinada. Estosnuevosmodelosrechazantantoelcentralismo
50
democraticocomouna descentralizacionestrictapornoserfun-
cionales, habidacuentadel imperativopragmaticode encontrar
solucionesefectivas. LarigidezdelcentralismolIevacon dema-
siadafrecuenciaamenospreciarlascircunstanciasyconocimien-
tos locales, ycomoresultadono Iees posibleaprenderde laex-
periencia. Ladescentralizaci6ndescoordinada,porsuparte,aisla
alosciudadanosenpequefiasunidades,yasfcondenaaquienesno
sabenc6moresolversusproblemasperoquesospechanqueotros,
en otro lugar, sfsabenc6mohacerlo. Estasrefonnas,entonces,
pretendenconstruirlasconexionesque facilitenlaexpansi6nde
lainfonnaci6nentrelas unidadeslocalesy les pennitan serres-
ponsableslasunasfrentealasotras.
2.2.3. Tercerapropiedad:No voluntarista,pero sfcentradaen
elEstado
Una terceracaracterfsticadeldisefioinstitucionalenestosex-
perimentosesqueelloscolonizanelpoderestatalytransfonnanlas
institucionesfonnalesdegobiemo. Muchosesfuerzosactivistas
espontaneosenareascomolarevitalizaci6nvccinal.Pladefensa
delmedioambiente,"eldesarrolloecon6micolocal, ylasaludy
seguridadlaboralesbuscaninfluireneldesempefiodelEstadome-
diantelapresi6nexterior. Alperseguirtalprop6sito,losesfuerzos
mas exitosospromuevenlosprincipiosdepracticidad,participa-
ci6neinclusodeliberaci6nenlaorganizaci6npolfticaycivilque
son propiosdel modelodelGPPD. Sin embargo,esosesfuerzos
conservanlasinstitucionesbasicasdegobiemoestatal. Porelcon-l
trario, lasrefonnasdel GPPDaspiranarehacerlasinstituciones
oficialesdeacuerdoconesosprincipios. Estarutaformalaprove-
chaelpoderylosrecursosdelEstadoparaladeliberaci6nyparti-
cipaci6npopularyasfconsiguequeestaspracticasseanmasdura-
derasygocendeunalcancemayor.
51
'41
_...
1.-:

En terminos generales, estos experimentos buscan transfor-
mar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en for-
mas de organizacion de base impulsadas por procesos democrati-
i cos de deliberaci6n y movilizacion, Tales transformaciones ocu-
rren a menudo gracias a la cooperaci6n estrecha de funcionarios
del Estado. Son menos "radicales" que la mayorfa de las variables
de accion de autogestion en el sentido de que su micleo central no
consiste en "Iuchar contra el poder." Sin embargo, son mas radi-
cales en tanto operan con un angulo mas amplio de reformas, cuen-
tan con la autorizacion del Estado 0 agencias corporativas para
llegar a soluciones sustanciales, y, 10mas importante de todo, tra-
Il tan de cambiar los procedimientos centrales de poder antes que
cambiar ocasionalmente quien 10ejerce. Mientras que los parti-
dos, las organizaciones del movimiento social y los grupos de in-
teres con frecuencia fijan sus metas como si se tratase de un pro-
ceso deliberativo interno y luego luchan por el poder politico 0
corporativo para implementarlas, estos experimentos reconfiguran
los procesos decisorios al interior de las instituciones del Esta-
do. Cuando esta reorganizacion tiene exito y los participantes se
pueden dar ellujo de ejercer la autoridad que se les del ega, ya no
necesitan invertir el grueso de sus energfas luchando por el poder
(0 en contra suya).
En consecuencia, estas transforrnaciones aspiran a
institucionalizar laparticipacion de los ciudadanos del cormin, que
en su expresion corriente los ubica como consumidores habituales
de los bienes publicos, permitiendoles definir en forma directa cua-
les son esos bienes y como se deben proveer de la manera mas
satisfactoria. Esta participacion constante esta en contraste directo
con, por ejemplo, los breves momentos dernocraticos que proveen
los movimientos sociales y las cruzadas electorales de la polftica
ordinaria que descansan en las estrategias de las campafias y se
orientan a conseguir resultados, y cuyos lfderes y elites movilizan
la participacion popular para conseguir logros especificos. Si la
52
presion popular consigue los resultados necesarios para impulsar
una politica en particular 0 elegir un candidato, allf termina la parti-
cipacion amplia. La Iegislacion, el disefio de politicas e la
implementacion subsecuentes se tejen en la esfera aislada del Estado.
2.3. Contextos fa vorables
Existe una multitud de condiciones que pueden facilitar 0 impe-i .
dir el progreso de los gobiemos participativos con poder de deci- )'
si6n. EI nivel de alfabetizacion es un ejemplo obvio. Las altas
tasas de alfabetizacion en Kerala, comparadas con las de los demas
estados de la India, y en particular la alfabetizacion en la pobla-
cion femenina, estimulan sin duda los experimentos de democra-
cia participativa. Ademas, y mas fundamental aiin, la posibilidad
de que esos disefios institucionales generen los resultados desea-
dos dependen sustancialmente del equilibrio de poder entre los
actores que participan en el modelo del GPPD, y de forma parti-
cular las configuraciones del poder no deliberante, que constitu-
yen el terreno en los cuales se desenvuelven las estructuras de
deliberacion al interior del GPPD. Cuando surgen altemativas a
la deliberacion dernocnitica, tales como la dominacion estrategi-
ca 0 la salida total del proceso deliberativo, un balance frontal del
poder desestimula tales altemativas y lleva a los actores a asumir
la deliberacion con mayor denuedo. Cada vez que unos individuOS)
no puedan dominar a otros para asegurarse una posicion de privi-
legio, su apertura a la deliberacion es mayor. Es importante ob-
servar que estas condiciones no exigen situaciones de igualdad
absoluta. Los participantes en los experimentos que nos ocupan
se distinguen por ser muy diferentes en terminos de los recursos
con que cuentan, sus niveles de experiencia, educacion, nivel so-
cial y respaldo numerico. Sin embargo, estrintambien tan al mis-
mo nivel como para que la cooperacion deliberativa les parezca
atractiva."
53

Son al menos tres los senderos que conducen a un equilibrio
en el poder que facilita la deliberaci6n. El primero proviene de
los esfuerzos conscientesde disefioinstitucional. Cuando los ad-
ministradores 0 legisladores dotaron a los padres de familia de
las facultades para despedir a los directores de las escuelas, 0 les
dieron a los consejos populares la autoridad para evaluar los pre-
supuestosde las aldeas, llevarona los ciudadanos al mismo nivel
de importancia en que se encontraban los expertos. En algunas
ocasiones los accidentes hist6ricos cumplen esta funci6n de pro-
piciar la igualdad,si bien nopretendfanen absolutodesencadenar
procesosde deliberaci6n0 participaci6n. Tal es el caso, por ejem-
plo, de la Ley sobreEspeciesen Vfade Extinci6n,cuya amenazaa
hacer mas onerosala propiedadprivada a expensas de sus propie-
. tarios indujo a estos a que cooperarancon los ecologistas. Final-
mente, grupos como las organizaciones comunitarias, los sindi-
catos y organismos de defensa de intereses colectivos con fre-
cuencia contrarrestan las tendencias de los altos funcionarios y
los grupos de ciudadanos a apropiarse de los procesos de delibe-
racion para proteger sus propios intereses particulares.
A modo de recapitulaci6n, nuestros experimentos comparten
tres principios politicos, tres caracterfsticasen sus disefios y una
condici6n de fondoquees primordial:
* Cadaexperimentoapunta a Areas especfficasde interes publi-
co.
*
Esta deliberacion descansa en la participacion con poder de
decision deciudadanos comunesycorrientesyde los funciona-
riosquetienencontactodirectoconellos.
*
Cada experimentopretende resolver esos problemas a traves
de procesosde deliberacion razonados.
En 10 concemiente a sus propiedadesinstitucionales,
54
* Estos experimentos delegan los poderes de decision e
implementacicn en las unidadeslocales de acci6n. .
.* Las unidades locales de accionno son aut6nomas sino de ca-
racter mixto, se enlazan unas a otras y estan conectadas a los
nivelessuperioresdel Estado para asignar recursos, solucionar
problemas comunes y los que se presentan en el
interrelacionamiento, ydiseminar las innovacionesy las tecni-
cas queque van surgiendo en el proceso.
* Losexperimentos colonizany transfonnanlasinstituciones del
Estado. Las burocracias administrativasque se hacencargo de
resolver los problemas que les competen se conviertenen gru-
pos de deliberaci6n. El poderde estosgruposparaimplementar
losdescubrimientos de sus deliberaciones provienede la autori-
zaci6nde losorganismos del Estado.
Finalmente,en10tocantea las condicionesque caracterizanun
contextofavorable,
*
Se produceunaigualdaden el poderentrelos participantes que
favorecen lasdecisiones por deliberacion.
3. ObjetivosInstitucionales: Consecuenciasparala Efectivi-
dad,la Equidadyla Participacion
Los rasgos de los procedimientosde las institucionesque estan
disefiadas de acuerdo con los principios ya resefiados son atracti-
vos en sf mismos. Con frecuencia tendemosa creer que la delibe-
raci6n y la participaci6n son valores importantes. Sin embargo,
analistas, activistas y observadorescasuales valoranestos experi-,
mentos no s610 por la calidad de sus procesos sino tambien en 1'
virtudde sus consecuencias. En esta secciondescribiremos como
55

I
las institucionesque siguen los principiosya consideradospue-
den evidenciartrescualidadesdeimportanciacapital para laac-
.ciondelEstado: efectividad,equidadyuncaracterampliamente
:participativo. Laconstatacionempfrica,antetodo,permitiradilu-
cidarsilasinstitucionesdiseiiadasdeacuerdocon losprincipios
delGPPDseajustanaesosvalores0,porelcontrario,Iedanpasoa
unaseriedeconsecuenciasnegativasquenoestabanprevistasini-
cialmente.
3.1. Solucion efectiva de problemas
Quiza10 mas importantees que los'objetivos institucionales
de estos experimentosdemocraticosdeliberativoslogrenobjeti-
vos publicos-talescomoun sistemaescolarefectivo, laseguri-
dadciudadana,laprotecciondeespeciesenextincion,lasasigna-
cionespresupuestalesacordescon las realidadesde los munici-
pios- conunaefectividadmayorquelaquepodrfanteneriniciati-
vas de otro tipo. Si las institucionesdemocraticasdeliberativas
nopuedengarantizartalesresultados,nopuedentampocopreten-
der constituirseen reformasviables. Pero sisudesempeiiocon-
duce alosresultadosdeseados,estehalitededemocraciaradical
vaa contarconelpotencialparacapturar unaaceptacionpopular
ampliaeinclusodelaselites. lPor quehabrfamosdeesperarque
estasinstitucionesfundamentadasenladeliberaciondemocratica
produzcanresultadosefectivos?
'!-' Enprimerlugar,estosexperimentosconvocanalosindividuos
ypotencialascapacidadesdequienessehanmantenidocercaalas
dinamicassocialesyque,por10tanto,conocenlassituacionesrele-
vantesdecerca...Segundo,en muchosdeloscasos, estosindivi-
duos,yaseaporquesonciudadanos0 funcionariosqueoperanaun
nivelbasico,sonlosquesabenc6mointroducirmejorasalassitua-
ciones problematicas, ",Tercero, el proceso de deliberaci6n que
regulalatomadedecisionesdeesosgruposgarantizaelpotencial
parageneral'solucionesmejoresquelasqueseobtendrianenpro-
56
cedimientosmasjerarquicos0 menos reflexivosdesumadeinte-
reses individuales,comoeselcasodelvoto. Medianteladeli be-
raci6n todos los participantes tienen la oportunidad de ofrecer
informaciontitilyconsiderarmas profundamentesolucionesal-
temativas. Ademasde todo esto, la participaci6ny ladelibera-
ci6n puedenincremental'el sentidodecompromisoen losparti-
cipantesparallevaralapracticalasdecisiones,quesonmaslegf-
timas que lasque seobtendrfanmediantelaimposici6nextema.
Cuarto,estos experimentosacortanelcircuitode retroalimenta-
cion-estoes, ladistanciayeltiempoentre lasdecisiones,la ac-
ci6n, elefecto, laobservaci6nylareconsideraci6n- enlaacci6n
publica,yasfcreaunestilo agildeaccionescolectivasquepuede
identificarlas estrategias no efectivas 0 err6neas y respondera
elias.Finalmente,cadaunodeestosexperimentosengendracien-
tosdegrupos relacionados,cadaunodeloscualesentra aoperar
con una considerable dosis de autonomfa pero sin sufrirde un
aislamientototal. Esta proliferaci6ndepuntos con poderdede-
cisi6n permite que se intente simultaneamente una multitud de
estrategias,tecnicasyprioridades,10que lIevaadescubrirydi-
fundir con mayorrapidezlasque semuestrenmasefectivas.La
capacidaddeaprendizajedelsistemacomountodopuede,enton-
'\
ces,robustecersegraciasalacombinaci6ndeladeliberaci6ndes-
centralizadacon poderde decision,de una parte, ylacoordina-
ci6nyretroalimentacioncentralizadas,delaotra.
FLA,CSOf.llbliotMa
3.2. Equidad
Ademasdelograrque laacci6npublica seamasefectiva,hay
trescaracterfsticasquerefuerzanenestosexperimentossucapaci-
dadparageneral'resultadosdejusticiayequidad. Primero,estos
experimentosplanteanmetasquepuedenlograrse sillevanlaac-
ci6npublicaaquienesgeneralmentenogozandetalbien. Puesto
que lamayorfa delosexperimentosseocuparonenresolverpro-
57
f .

blemasde sectores no privilegiados -habitantesde losghettos de
Chicagoy Milwaukee,vecindariospobresen Porto Alegre, cam-
pesinosdescastadosdelaIndiayobrerosdelaindustriadeWisconsin
amenazadospor el desplazamientotecnol6gico- sumeraefectivi-
dadcontribuyedemaneraimportantealajusticiasocial.
Unasegundafuentedeequidadyjusticiasurgedelainclusi6n
de individuosendesventajasocial y econ6mica-vecinosy obre-
ros- quienesconfrecuenciasonexcluidos enlatomadedecisiones
parala vidapublica.Unjustificaci6n clasicaparael gobiernode-
mocratico, que lleva a preferirlo a metodos paternalistas 0
excluyentes,esqueunadecisiontienemayoresposibilidades.de
tratarconjusticia alosafectadoscuandoestos participanen ella.
Estosexperimentosllevaronesanoci6nhasta susultimas conse-
cuencias mediante eldisefio de procedimientosenlosqueaquellos
afectados por lasdecisiones ejercieronunainfluenciainmediata,y
al mismotiempoevitaronla paralisisy losresultadosdisparatados
quea vecessurgendeesfuerzossimilares.
Losprocesosdedeliberaciondeestosexperimentosofrecen
unaterceraformade promoverlaequidady lajusticia.Adiferen-
cia de las negociacionesestrategicas(enlasque los resultadoses-
tandetenninadosporelpoderconelquecadapartellegaalamesa),
, del mandojerarquico (conresultadosque dependendel juiciode
. aquellos enlas altasesferas)y del votoagregado(cuyosresultados
dependen delacantidaddesimpatizantes quepuedanser moviliza-
dos),estosexperimentosestablecengruposque tomandecisiones
siguiendolas reglasde la deliberaci6n.Las parteshacenpropues-
tasqueluegojustificanconrazonesqueotrosenelgrupopueden
respaldar.Unanormadeprocedimiento enestos grupos es que las
propuestas quesegeneran y adoptan debensuscitarunamplioapo-
yoconsensual,aunqueelconsensoensuacepci6nestrictanoes
nunca un requisito. Luegode un procesode reflexionlos grupos
optanpor lasmedidas quelogranlaatenci6nmayor. Lo ideal serfa
58
I'
que tales procedimientos se rigiesenporlarazon,antesque por el
:i:,
dinero, elpoder, losmimeros0 losprivilegiossocioecon6micos.
Dadoquelaideadejusticiasubyacealapracticadeunadiscusion
razonada,la tomadedecisionesrealmente deliberativa debetender "f
,"!
i'
"
a resultadosmas equitativosque aquellosregimentadosporelpo-
der, el privilegiosocioecon6mico,el dinero0 losmimeros. Desde
I'
:I
i
luego,hayciertadistanciaentreesos idealesaltruistasy la practica
'If
real deestosexperimentos.
I'
I
3.3. Participacion amplia y significtiva
Ademas de lograr resultados efectivosyjustos,estos experi-
mentostambienbuscanpromoverlaparticipacioncontinuaysigni-
ficativade ciudadanos del cormin,que esuno delos mas aprecia-
dos valoresdemocraticos.La participacion popularcomounrecur-
so productivocentral forma parte delos fundamentos del GPPD.
Esaparticipaci6n facilitalainfonnaci6nlocalacercade los meritos
potencialesde politicasalternativas,suministradatossobreel fun-
cionamientode las politicas existentesquea su vez alimentanel
aprendizajecolectivo, ylesaportadosisnecesariasdeenergiaadi-
cionalalasestrategiasdeejecuci6n. Losexperimentosinvitana
mantenerniveles altos de participaci6nde los no expertos endos
dimensiones. La primerade elIasnos pennite ver que estasexpe-
rienciascreancanalesadicionalesdeexpresi6nsobreasuntosque
interesan genuinamentea losparticipantes potenciales,talescomo
lacalidaddesusescuelas,delosespaciosquehabitanydeladis-
ponibilidadderecursospiiblicosparafinanciarserviciospiiblicos.
Ademas,estosexperimentosincrementan la participaci6ncuando
generanespaciosquesonalternativesalos canalesconvencionales
devoceriapolitica,comosonelvoto,eltrabajoconjuntodegrupos
de presionyel contactocon los funcionariosoficiales. Hay unhe-
chomasqueinducealaparticipaci6n:laposibilidadrealdeejer-
cerelpoderestatal.28 Respectodeotrasfonnas departicipacion
polftica,larelaci6nentre,supongamos,elvotodeunindividuo0
59

..
una carta a algiin congresista es bastante tenue, en elmejor de los
casos. En estos experimentos, sin embargo, los participantes ejer-
cen su influencia en las estrategias del Estado. Este aporte genera
respuestas palpables. A menudo, las prioridades y propuestas de
los no expertos son recibidos inmediatamente, 0 en forma modi-
ficada. Incluso cuando el proceso de deliberaci6n rechace la pro-
puesta que uno presente, al menos uno puede conocer las razones
por las que no fue aceptada.
La calidad de la participaci6n -medida por el grado de infor-
maci6n que ostentan las opiniones y propuestas de los participan-
tes y la cali dad de sus interacciones con los demas- puede ser
mayor bajo las condiciones deliberativas de estos experimentos
que la que podria lograrse en los contextos convencionales de.po-
Iftica formal tales como el voto, la competenciaentre los grupos
de interes 0 los movimientos sociales. Siguiendo el comentario
de John Stuart Mill-quien dice que el exito de una propuesta de-
mocratica puede medirse de dos maneras: por la calidad de sus
decisiones y por la calidad de los ciudadanos que prcduce't- cree-
mos que el caracter de la participaci6n, aparte de su nivel (evalua-
do en terminos de participacion electoral, por ejemplo) es una
aspiraci6n independiente de la politica democratica, Los crfticos
modernos, tanto de la izquierda como de la derecha, parecen co-
incidir en su desden hacia las capacidades politic as de las masas.
La izquierda argurnenta diciendoque el surgimiento de la "indus-
tria de la cultura" conduce al declive de las "esferas publicas" au-
t6nomas de la sociedad civil en las que podrfa formarse una opi-
ni6n publica competente. La derecha sostiene el mismo diagn6s-
tieo pero recomienda que la elite dernocratica y la administraci6n
tecnoburocratica sean la soluci6n, sin necesidad de sanar el cuer-
po polftico. La preocupaci6n por recuperar la sabidurfa publica
que atesoran los individuos es ahora mas urgente que en los dfas
de J. S. Mill, maxi me si se considera el trasfondo que ofrecen
esos diagn6sticos alarmantes.
Las capacidades de los individuos para deliberar y arribar a de-
cisiones publicas se atrofian si no se usan. La participaci6n en estos
experimentos ejercita esas capacidades mas intensamente que 10
que los canales de la democracia convencional pueden permitir.
Por ejemplo, en elecciones nacionales 0 locales las cantidades im-
presionantes de infonnaci6n que se les vende desde diferentes an-
gulos tientan incluso a ciudadanos educados a bajar la guardia por
confusi6n y frustraci6n, 0 a centrar su atenci6n en aquellas dimen-
siones de manejo facil como el caracter y la personalidad del candi-
dato, 0 la identidad con el partido. Por el contrario, estos experi-
mentos reducen las barrerasque se erigen en nombre de la sofis-
ticaci6n tecnica y que impiden la participaci6n ciudadana yasf
estimulan a los participantes a desarrollar y desplegar sus capaci-
dades polfticas pragrnaticas. Primero que todo, los experimentos
en GPPD abren la puerta para que participantes casuales y no pro-
fesionales dominen areas especfficas del conocimiento que son
necesarias para tomar decisiones, mediante la reducci6n -gracias
ala descentralizaci6n- del ambito de decisi6n a areas geograficas
y tematicas mas precisas. Algunos de nuestros experimentos ma-
nejan un enfoque de decisiones doble -por ejemplo, la seguridad
en un vecindario- y de esta manera los participantes pueden lIegar
a dominar los materiales necesarios para tomar decisiones de alta
calidad. Otros casos -por ejemplo los organismos de planeaci6n
deliberativa en Kerala y el presupuesto participativo de Porto Ale-
gre- funcionan con un enfoque mas amplio, pero conservan, sin
embargo, los ejes pragmaticos que permiten que los ciudadanos
comunes y corrientes se involucren en los procesos de toma de
decisiones. Ademas, los ciudadanos cuentan con incentivos para
desarrollar sus capacidades y dominar la informaci6n necesaria
para tomar decisiones adecuadas porque ellos deben soportar las
consecuencias de las malas decisiones. Estos experimentos insti-
tuyen la "democracia directa" en el sentido que las decisiones de
los grupos son, con frecuencia, directamente implementadas por
60 61

las entidades estatales competentes. Vale la pena recordar, una
vez mas, que todo esto contrasta con la mayoria de los canales de
voceria polftica tales como el voto 0 la redacci6n de cartas, en
dondelas consecuenciasde las decisionesno son estadfsticamente
relevantes.
Mas alla del ambito y el efecto de la participaci6n, estos expe-
Irimentos estimulan igualmente el desarrollo de una sabidurfa po-
llitica en los ciudadanos comunes y corrientes porque desarrolla
la capacidad de estos a traves de experiencias palpables de la ruti-
na diaria, y no a traves de los datos mediatizadospor la prensa, la
televisi6n 0 "el aprendizaje en libros". Con Dewey y los te6ricos
contemporaneosde la educaci6ny la cognici6n, podemos esperar
que muchos, quiza la mayoria, desarrollen habilidades y compe-
tencias mas facilmente si esas habilidades estan integradas al co-
nocimiento practice. Dado que estos experimentos se basan en el
conocimiento practice -por ejemplo, de la manera como se ma-
nejaunaescuela- y proveenoportunidades recurrentes parasuapli-
caci6n y correcci6n, los individuos desarrollan capacidades poll-
ticas en fntima relaci6n con otras esferas de sus vidas profesiona-
les y privadas. Muchosparticipantespuedenencontrar que es mas
facil (para no decir que mas titil) adquirir esta clase de sabiduria y
capacidadpoliticas "contextuales" que los tipos aislados de cono-
cimiento politico requeridos por el voto, por ejemplo. Finalmen-
te, cada experimento contribuye al desarrollo politico del indivi-
duo al darle una capacitaci6nespecializaday paraprofesional. Los
reformadores de avanzada en cada uno de nuestros experimentos
aprendieron por la vfa del desencanto que muchos de los no pro-
fesionales carecende las capacidades paraparticiparefectivamente
en grupos con poder de decisi6n que tienen una funci6n especffi-
ca. Sin embargo, en lugar de recurrir a una profesionalizaci6n
tecnocratica, crearon procedimientos para impartir las habilida-
des fundamentalesnecesariaspara que los participantes que care-
62
cfan de ellas pudieran contribuir al proceso. Asf, por ejemplo, la
reforma al gobiemo del sistema escolar de Chicago exige que los
padres de familia y la comunidad reciban capacitaci6n acerca de
procesos democraticos, financiaci6n y elaboraci6n de presupues-
tos escolares, planeaci6n estrategica, contrataci6n de directores
de escuelas, y otras habilidades especfficas. Estos experimentos
no son solamente foros para practicar y perfeccionar habilidades
para la democracia deliberativa, sino que se constituyen en escue-
las de democracia para que los participantes desarrollen sus capa-
. cidades polfticas y tecnicas,
4. Vila Agenda para Explorar el GobierilO Participativo COil
Poder de Decision
Hasta ahora hemos bosquejado un modelo de democracia ra-
dical que apunta a la soluci6n practica de los problemas publicos
mediante la acci6n deliberativa. Hemos, igualmente, descrito las
ventajas practicasyeticas de los ejemplosrealesque encarnanesos
.principios, En los capftulossiguientesexploraremos en detalle va-
rioscasosdel mundoreal conel animode indagar si esos principios
abstractos los caracterizan a cabalidad, 0 si los experimentos real-
mentearrojanlos beneficiosque le estamos atribuyendoala demo-
cracia deliberativa, 0 bien si hay un costo atin no revelado que se
. debe pagar para conseguir esas ventajas. Antes de pasar a csa dis-
cusi6n concretaquisieramos concluiresta introducci6ntrayendo a
la discusi6n tres asuntos de importancia critica que orientan estas
investigaciones. El primerode ellos nos llevaa preguntamos hasta
que punto estos experimentos se ajustan al modelo te6rico que he-
mos elaboradopara hablar del disefio institucional y de los resulta-
dos del GPPD. Elsegundo conduce a la pregunta sobre cuales
podrfan ser las fallas mas protuberantes de este modelo. Final-
mente, hemos de preguntamos acerca del ambito de aplicaci6n:
i.el modelo se limita a los pocos casos bastante peculiares a los
63

quenos estamosrefiriendo,0 existenprincipiosypropuestasde
disefioqueseprestanparaunaaplicaci6nmasamplia?
~
4.1. Las relaciones de los casos con el modelo
Inclusosisellegaapensarquelos principiosnormativosdel
modeloqueproponemosofrecenunagufaatractivaparaunainno-
vaci6n institucional factible, los experimentosespecfficos que he-
mosdescritopueden,enrealidad,noconformarseatalesfundamen-
tos. Sonseisloscriteriosdeajustequedebentenerseencuenta:
1.) loQue tan genuinamentedeliberativos son los procesoscon-
cretosde tomadedecisiones?
2.) loQue tan efectivamentese traducen las decisionesen accio-
nes?
3.) loHastaquepuntoestanlosorganismosdeliberativosenlaca-
pacidaddesupervisarefectivamentelaimplementaci6ndesus
decisiones?
4.) loHastaquepuntoestasreformasincorporanmedidascombi-
nadasquecoordinanlasaccionesdelasunidadeslocalesydana
conocerentreellaslasinnovacionesquesevandescubriendo?
5.) loHastaquepuntoelprocesopordeliberaci6nseconstituyeen
una"escuelaparalademocracia"?
6.) loLosresultadosconcretosdetodoelprocesosonpreferiblesa
losobtenidosbajolasestructurasinstitucionalespreviamente
conocidas?
4.1:1.Deliberaci6n
Puestoquemuchosde los beneficiosde nuestromodeledes-
cansaenlanoci6ndedeliberaci6n,laprimerapreguntaindagaso-
64
~ .
,,1
bre el grado en el cual los procesos de toma de decisiones en
~
estes experimentos son genuinamente deliberativos. Las deci-
'i'.
sionesencondicionesdeequidaddependendelosacuerdosdelas
partessobre10queesjusto,antes quedelapresi6ndecadaunade
ellasparaobtenersumaximobeneficioindividual. Laefectividad
sefundamentaenlaaperturadelosindividuosanuevasinforma-
cionesypropuestas,antes queenelingeniodelquepuedanhacer
galaparaempujarpropuestaspreviamenteestablecidas. EIapren-
dizajeanivelesindividualygrupalestaenraizadoenlacapacidad
quesepuedatenerparacambiarlasopiniones,einclusolasprefe-
rencias, que previamentesesostenfancomovalidas. Aunquelas
ciencias sociales rara vez echan manade la deliberaci6ncomo
unacaracterfsticadescriptivadelasorganizaciones,enlapractica
publicayprivada,dondecon frecuenciaseventilanasuntosyse
resuelven conflictos no mediante la imposici6n de una postura
particularsinoapelandoa10queparecesermasrazonableyjusto,
ladeliberaci6nescentral. loEstagenerosacaracterizaci6ndelcom-
portamientoindividualygrupallehacejusticiaalosprocesosde
lorna de decisiones en el mundo real? lo0 sera que esas
interaccionesestancaracterizadaspormecanismosde interesra-
donal mas coercitivos como el mando directo, la negociaci6n
estrategica,elintercambiodefavoresylaamenaza? Ensituacio-
nesen dondeexisten grandes diferenciasen tomoa intereses y
opiniones,especialmentelas queprovienendefuentesideol6gi-
cas,ladeliberaci6npuedeestancarseen untirayafIoje sinsalida
... .f
odegeneraren un conflicto dondevence el mas poderoso. loSe,
limita,entonces,elenfoquedel modeloacontextosdeconflictos\.'
debajaintensidad0 nivelesmfnimosdeinequidad?loLosesfuer- I
zosdeliberativosensituacionesmasconflictivasconducenaque
unade las partes suavice sus demandas y coopte sus discursos
para entendersecon posturasmas fuertes yajustarseacondicio-
nesinjustas?De serasf,larelaci6nsimbioticaentredeliberaci6n
Yotorgamientodepoderdedecisi6nalosparticipantesque suge-
65

rimos arriba puede convertirse en una relaci6n antag6nica, en la
que ellogro de un objetivo va en detrimento dellogro del otro.
4.1.2. Acci6n
Las decisiones colectivas que surgen de un proceso
deliberativo, equitativo y democratico podrian no llevarse a la prac-
tica. Aquellos que toman las decisiones pueden carecer de la ca-
pacidad 0 la voluntad para implementarlas. Por ejemplo, los gru- .
pos de policfa comunitaria de Chicago a menudo les solicitan a
oficiales de la policfa que lleven a cabo varias tareas. En tales ca-
sos, mecanismos debiles de seiialamiento de responsabilidades
en la publicidad de las decisiones y las deliberaciones pueden no
ser suficientes para que el grupo se yea en la obligaci6n de exigir-
le a sus miembros acciones concretas. En otros casos, la
implementaci6n puede depender de la obediencia de otros sobre
los cuales el grupo tiene autoridad formal, como sucede con el
personal que trabaja bajo un Consejo Escolar Local. Estas situa-
ciones enfrentan los conocidos dilemas que ocurren entre
mandantes y mandatarios. Incluso en otras instancias la acci6n pue-
de descansar en los organismos cuyas relaciones con los grupos
deliberativos primarios no son tan estructuradas. Tal es el caso,
por ejemplo, del sistema de presupuesto participativo de Porto
Alegre, en el que las deliberaciones de las asarnbleas regionales
deben pasar a un organismo a nivel municipal cuyo presupuesto
tiene que ser sometido al alcalde para su aprobaci6n. Esas deci-
siones presupuestales tienen que pasar por el filtro del andarniaje
municipal antes que, por ejemplo, pueda construirse una lfneacen-
tral del alcantarillado 0 pavimentarse una calle. Todo esto nos
muestra cuan importante es deterrninar hasta que punto las deci-
siones de un proceso deliberativo pueden traducirse efectivamen-
te en una acci6n social real. Esta capacidad de traducir la delibera1
cion en accion es a 10 que se refiere el modelo que venimos p
r0
1
66
, poniendo cuando habla de gobiemoparticipativo con poder de
~ ,
s.' ,
decision.
:f.:
4.1.3. Supervisi6n
La implementaci6n no significa simplemente convertir una de-
cisi6n inicial en acci6n. Se requiere, ademas, de mecanismos de
~
supervisi6n constante y de asignaci6n de responsabilidades. l,Hasta
que punto estos grupos de deliberaci6n son capaces de estar al tan-
to de la implementaci6n de sus decisiones y pedirles cuentas a las
partes competentes? La mayorfa de los procesos democraticos
estan sobrecargados de una participaci6n popular que se concentra
en aclarar una cuesti6n polftica (v.gr., un referendum) 0 seleccionar
un candidato (10 que sucede en una elecci6n) antes que en supervi-
sar la puesta en practica de una decisi6n 0 plataforma de delibera-
ci6n. Los experimentos democraticos en el modelo de GPPD, por
el contrario, apuntan aniveles de participaci6n mas constantes en el
tiempo. La democracia en este sentido significa una participaci6n
que sobrepasa el punto de toma de decisiones, pasa por la
implementaci6n popular y llega ala supervisi6n de esa acci6n y a
- una evaluaci6n sistematica yjuiciosa de sus resultados. Se espera
que la participaci6n popular a 10largo de todo el ciclo de la acci6n
. ~ > publica incremente la responsabilidad del poder publico frente a la
;.....
" ~
ciudadania y la capacidad del publico para aprender de los exitos y
fracasos del pasado. Queda por verse, no obstante, si los partici-
f\
pantes en esos experimentos pueden mantener su participaci6n en
el tiempo con la suficiente intensidad como para que se conviertan
en supervisores efectivos de sus propias decisiones. Tal como su-
cede en los procesos democraticos convencionales, los momen-
tos previos a la toma de decisiones generan sin duda mas energfa y
entusiasmo que los perfodos extensos de ejecuci6n que vienen pos-
teriormente.
67

4.1.4. Coordinacionypodercentralizados
Sibien esclaroque todas estasexperienciasderefonnasdes-
centralizanelpoder,losmecanismosdecoordinacioncentralizada
queaseguranlatomaderesponsabilidadesypreciQ.H.anlosproce-
sosdeaprendizajesonmenosobviosde10quenuestrateorizacion
acercadelmodeloGPPDpareceindicar. Apartirdeladelegacion )
pragmaticadepoderes,lasunidadeslocalesseencuentranconmu-
chasdificultadespara'dar,cuentadeunacoordinaci6nnecesariay
paraenfrentarproblemasque superansus confinesyasfaprove-
charsedelasconexionesquelespennitirfancompartirlainfonna-
cion conotrasunidadesdentrodelsistema.Los experimentosya
descritosconstruyeninstitucionesqueejecutantalesfuncionesen
fonnasygradosdiversos.Losestudiosempfricospodransondear,
masamodoexploratorio,lasposibilidadesqueesas refonnastie-
nen paraarticulareslabonescombinadosentrelasunidadesloca-
lesydiscernirlosmecanismosquemejorseajustanparalosfines
decoordinacioncentralizadaypodereinformacioncompartidos.
4.1.5.Escuelasdedemocracia
Paraque lademocraciaparticipativaflorezcaenloscontextos
delmundo realy concreto senecesita que 'aella se vinculen indivi-
duosconpoea experienciay habilidades precariasde participa-
cion. Estequintointerrogantepreguntasiestosexperimentosfun-
cionanenlarealidadcomoescuelasdedemocraciaalincrementar
. lascapacidadesydisposicionesparaladeliberaci6net,lsuspartici-
pantes. Mientrasqueparaloscriteriosdemuchasinstitucionespo-
,lfticaslaspreferenciasycapacidadesdelosindividuosconstituyen
undatofijoeinmutable,losexperimentosdemocraticosdentrode
losmodelosdeGPPDasumenesasdosdimensionesdeparticipa-
cioncomoobjetosdetransfonnaci6n.Losindividuospuedenllegar
asermejoresdeliberantes practicaconstantedeargu-
68
mentacion,planeacionyevaluacion!ypodranincrementarsudis-
posicionaladeliberacionrazonableyrazonada, yatransfonnar
suspreferenciasestrechamentemezquinasalverque lacoopera-
':'"
cionmediadaporladeliberacionproducelosbeneficiosquenose
J
danenlosmetodosdeanimadversion.Estasdoship6tesisentorno

aldesarrollodelosindividuoscomoeiudadanosennuestrosexpe-

c-
rimentosdemocraticosnecesitanunexamenmasdetalladodelcom-
,.'.> portamientorealdelosactores.
"

4.1.6.Resultados
; '
Paramuchoscrfticosysimpatizantespotencialeslacuestionmas
importanteeslaqueatafie alosresultados. l.Acasoestasinstitu-
\','
; .. ,
cionesdeliberativasproducenestrategias0 resultadosmasdesea-
blesquelosqueprovenfandelasinstitucionesquebuscansuplan-
tar? Unajustificacioncentralparareacomodarelpoderpublicoen
.
lasmanosdeestosgruposdescentralizadosydeliberativosesque
.,,,,,
ellosdisefianestrategiasparalaaccionpublicaylleganasolucio-
nesquesonsuperioresalasquefluyende,porejemplo,lasburo-
craciasdemandoycontrol,graciasalconocimientosuperiorque
sedaenloscontextoslocales,amayorescapacidadesdeaprendi-
zajeymejoresmecanismosdetomaderesponsabilidades. Unto-

picode importanciacrucialpara lainvestigacionsera, entonces,
qiscernicsiestosexperimentosselashanarregladoenlapractic'i
paragenerarsolucionesinnovadoras.
'':'"
"

4.2. Criticas al modelo
Apartede considerarlas preguntasque buscan detenninarsi
los principios de nuestros modelos de democracia deliberativa
describenacabalidadlosexperimentosque ocupannuestraaten-
cion,hay unsegundobloquedecuestionesque seconcentranen
tener en cuentalas crfticas suscitadas por las propuestas de un
69

gobiernodeliberativoyasociativo. Elmaterialernpfricopennite
iluminar lassiguientesseis preocupacionesalrededor de GPPD:
1.)Elcaracterdemocraticodelosprocesosysusresultadospue-
denserpropensosaseriosproblemasdepoderydominaci6n
porpartedefacciones0elitespoderosasal interior delescena-
riodeliberativo.
2.) Los actores externos y los contextos institucionales pueden
imponer limitacionesseverasal alcance de las decisiones yac-
cionesdeliberativas. En particular, los participantes mas pode-
rosospuedendesencadenarestrategiasdeselecci6ndeforosde
deliberaci6nquelespermitautilizarlasinstitucionesdeliberativas
solamentecuandolesconvenga.
3.) Estasinstitucionespoliticasdisefiadasparaprop6sitosespe-
cialespuedenserpresadequienesbuscanescindirlosmovi-
mientosdeliberativosyserdomesticadasporparticipantesin-
teresados queestenbieninfonnados.
4.) Los elementosde delegaci6nde poderquecaracterizanal
modelodeGPPDpuedenbalcanizar lacomunidadpoliticay
losprocesospoliticosdetomadedecisiones.
5.) Laparticipaci6nconpoderdedecisi6npuedeexigirniveles
departicipaci6npopulardemasiadoaltos,especialmenteenel
...
presenteclimadeapatiacivicaypolitica.
6.) Finalmente, estos experimentos puedendisfrutar un exito ini-
cial queseIedificultaramanteneralargoplazo.
4.2.1.Deladeliberaci6naladominaci6n
Quizaladebilidadpotencialmasseriadeestosexperimentos
es quenoIeprestanlasuficienteatenci6nalhecho deque los
70
participantesse interrelacionanusualmentedesdeposiciones des-
igualesdepoder.Estafaltadeequidadpuedendeberseadiferen-
ciasmaterialesyalasdiferentesclasessocialesdelasquepro-
vienenlosparticipantes,0alosabismosdeinfonnaci6n ycono-
cimientoqueseparanalosexpertosdequienesno10 son,0alas
habilidadespersonalesparaladeliberaci6nylapersuasi6nque
estanasociadasalasventajaseducativasyocupacionalesdealgu-
nos.
Cuandoladeliberaci6npretendegenerar soluciones enlas que
virtualmentetodos los participantesse puedenbeneficiargracias a
la cooperaci6n-enterminostecnicos, estas soluciones sonpuntos
queseacercanalafronieradePareto-;-, talesdiferencialesdepo-
der puedennoconducira decisionesinjustas.Sinembargo, los pro-
yectos que contodaseriedad buscan acrecentar lajusticia social y
laequidadnopuedenlimitarses61amenteaencontraresassituacio-
nesen las que todosganan.Por10 tanto,creemos que nuestro
modelonoserfainteresantesinoseaplicaraalasareasconflicti-
vasdeacci6npublica,0sisuaplicaci6nenesasareasdebilitara
sisternaticamentealosparticipantesmasdebiles, Podrfasonar
muyoptimista,perocreemosqueladeliberaci6nexigequetanto
..;:
- el fuertecomoel debil se sujeten a sus nonnas. El fuertey el
debiltienenqueabstenersededefendersusinteresesdemanera
oportunistaauncuandotenganelpoderparahacerlo."Entonces,
unconjuntodepreguntasalasqueselesdebeprestaratenci6n
buscasabersiel terrenodeladeliberaci6nfacultaal poderoso
paradominar al debil. Vaiela penaconsiderar cuatromecanismos
quetienenlacapacidaddetransfonnarladeliberaci6nequitativa
endominaci6n.
En primer lugar, un hecho lamentablequese presenta entodas
lasdemocraciascontemporaneasesquelosciudadanosqueson
privilegiadosenterminosde salud, educaci6n, ingreso0 pertenen-
ciaa gruposetnicos0racialesdominantessonlosquetienenmayo-
71

.
res posibilidades de participar en la vida publica y en forma mas
efectiva, que los que estan en desventaja. Los experimentos que
estamos considerando en este libro exigen formas intensivas de par-
ticipaci6n politica que podrfan acentuar esa participaci6n que de-
pende de las ventajas de nivel socioecon6mico 0 riqueza. Si los que
participan van a ser los mas pudientes, entonces la acci6n publica
resultante va a ser necesariamente injusta. Como sucede en los
casos de otros canales de vocerfa para 10publico, la cuesti6n de
,\'ql1ienparticipa" sigue siendo vital para la democracia deliberativa.
En segundo lugar, incluso si tanto el debil como el fuerte estan
bien representados, el fuerte puede aprovechar las herramientas a
su disposici6n -recursos materiales, asimetrfas informativas, capali
cidades ret6ricas- para apuntalar decisiones colectivas que, de for-\
rna irracional, favorecen sus propios intereses. Mientras que mu-
chos otros modelos de toma publica de decisiones tales como las
politicas de grupos de interes y los mecanismo electoralesantici-
pan que tales comportamientos se constituyan en la norma, la partici-
paci6n con poder de decisi6n es mas exigente, normativamente ha-
blando, y quiza por ello genera mas sospecha en el terrenopractice.
En tercer lugar, mas alla de una representaci6n injusta y del
uso indebido de la fuerza, los participantes pudientes pueden aspi-
rar -de forma inapropiada e irracional- a excluir del de la
acci6n por deliberaci6n aquellos asuntos que podrfan amenazar
sus intereses. Los poderosos podrfan proteger las ventajas que
les aporta el status quo sin apelar a maniobras descaradamente no
deliberativas, simplemente mediante la reducci6n de la discusi6n
a t6picos tangenciales que aseguren una ganancia mutua 0 que sen-
cillamente sean intrascendentes. De todas maneras, estrechar la
agenda de esa maneraviola frontalmente las normas de la deli be-
raci6n abierta y, si se trata de un fen6meno corrnin a todos los
casos, delata una falla en el modele." .
72
Finalmente, y al fin de cuentas el factor mas serio de los cua-
. tro aquf considerados, la democracia deliberativa puede desarmar
las asociaciones secundarias al obligarlas a "comportarse respon-
sablemente" para de esa manera desestimular el radicalismo y la
militancia." En ultimas, la deliberaci6n exige racionalidad, y por 10
tanto el compromiso con los procesos por deliberaci6n pueden pen-
o sarse como si se tratasen de instancias que se abstienen de echar
mana de metodos vigorosos de desaffo al poder. Esto significa que
.las practicas internas de las asociaciones marginaran los
cuestionamientos a los privilegios, y que para mantener su credibi-
lidad frente a "los poderes realmente en ejercicio" las asociaciones
habrfan de esforzarse por abstenerse de participar en tales desaffos
en el campo politico. Si las asociaciones populares que participan
en los experimentos que aquf consideramos fracasan en su pro-
puesta de aplicar esos parametres politicos -esto es, si los apara-
los de deliberaci6n se convierten en escenarios de desaffos genui-
nos a las pretensiones de poder y privilegios de las clases yelites
dominantes- entonces esta crftica anticipa que los organismos de
deliberaci6n tienen sus dfas contados.
4.2.2. Selecci6n de foros y poder extemo
Incluso si prevalecen las normas deliberativas y los mas diver-
sos participantes colaboran para desarrollar e implementar accio-
nes colecti vas justas, los poderosos (0 los debiles) podrfan recurrir
a medidas porfuera de las nuevas instituciones democraticas para
defender y hacer valer sus intereses particulares. Las instituciones
del modelo de GPPD funcionan dentro de una red compleja de sis-
temas mas convencionales que incluyen grupos de interes y polfti- {'
cos que compiten entre sf en entidades administrativas, cuerpos
legislativos y tribunales. Cuando los participantes no pueden ob-
tener 10 que quieren en los contextos de deliberaci6n -posible-
mente porque 10 que buscan no es razonable- ellos pueden pro-
73

mover sus intereses en foros mas convenientes. En el contexto de
fa educaci6n publica, por ejemplo, un padre de familia que no 10-
gra servicios especiales para su hijo en el consejo escolar local
podria probar suerte en el sistema escolar central para contrave-
nir las deliberaciones locales. En Porto Alegre, algunas empresas
de construcci6n que se dedican al negocio de los bienes rafces
esquivaron el sistema de presupuesto participativo y acudieron a
las entidades estatales de planeaci6nurbana que eran mas afines a
sus propositos cuando advirtieron la oposicion ciudadana que se
avecinaba. Estaselecciondeforosaltemosal deliberativo quebusca
contrarrestar 0 pasar por alto las decisiones colectivas que no son
favorables a los interesesparticulares violaflagrantemente las nor-
mas de la deliberaci6n que estan en la base de los experimentos
que hemosdiscutidoy, en caso de volverseuna costumbrecomun,
puede terminar contaminando la confianza mutua que se necesita
para que haya una discusi6n abierta y una acci6n colectiva de co-
operaci6n mutua entre las partes que conforman el proceso.
Ademas de la posibilidad de desercion, las partes que se con-
forman por fuera de los organismos deliberativos podrian no re-
conocer esa autoridad y oponerse a sus decisiones. Hasta podria-
mos esperar que, dados los recelos entendibles, los funcionarios
que gozaban de una posicion privilegiada en las preexistentes es-
tructuras de poder -polfticos elegidos por voto universal, bur6-
cratas veteranos, voceros de los grupos de interes- usen su auto-
ridad y recursos para desconocer las decisiones deliberativas que
no les sean favorables. En situaciones extremas podrian, incluso,
frenar esos experimentos 0 reducirlos a un proyecto exploratorio.
Asi, por ejemplo, algunos grupos de ecologistas consideraron, en
algunas ocasiones, que los esfuerzos mancomunados para admi-
nistrar el ecosistema terminaban cediendo demasiado terreno a
los interesesde urbanizadores y agroindustriales, raz6npor la cual
combatieron esas decisiones deliberativas locales a traves de me-
todos y litigios jurfdicos." Las refonnas escolares de Chicago Ie
74
dieron tanto poder a los consejos de-gobierno local que estos in-
cluso podfan contratar y despedir a los directores de las escuelas,
y por 10 tanto estos ultimos perdieron los privilegios que tradi-
cionalmente les concedfa su veteranfa, La asociaci6n de directo-
.res de escuelas respondio con el argumento de que la estructura
que le daba operatividada las reformas violabael mandatoconsti-
tucionalque garantizaque unciudadanoadultotengaderechoa un
voto. Pero de otra parte, el poder extemo juega un papel impor-
tante en el desarrollo de estos modelos de gobierno local
participativo con poder de decision, Las reformas de gobiemo lo-
cal aldeanoen la India y el presupuestoparticipativode Porto Ale-
gre cuentan con el respaldo de partidos polfticos dominados por
la izquierda. Los voceros de los partidos en estos casos reclaman
el credito de los exitos que allf se han cosechado y, por 10 tanto,
han apelado a esos resultados para solidificar sus fortunas polfti-
cas posteriores. Los polfticosy bur6cratasconvencionales se con-
vierten, entonces, en los siervos de la transformacion democrati-
ca deliberativapues son ellos los que movilizan a las elites y la
poblaci6n en general y de esa manera respaldan la expansion y
reproduccion de tales experiencias. Sin esos fundamentos polfti-
cos es facil imaginar que estos sistemas de acciones deliberativas
populares facilmente fracasarian ante las elites sociales y polfti-
cas, que con frecuencia buscan contrarrestar sus efectos de trans-
formaciones profundas.
4.2.3. Satisfacci6nde interesesparticularesvs. bienes publicos
Nuestra hipotesis sostiene que estos experimentos producen
bienes ptiblicosque benefician incluso a los que deliberadamente
optan por no participar. Una tarea concienzuda de disefio
presupuestal en Porto Alegre beneficia a todos los habitantes de
la ciudad, y no s610 a los que hacen sus contribuciones en las ins-
tituciones formales del presupuesto participativo. No obstante,
\
75

v
I
los participantes que buscan introducir cismas al interior del ex-
perimento tienen el potencial de detener ese flujo de beneficios
si lIegan a capturar los aparatos de deliberacion con el fin de sa-
tisfacer intereses privados 0 planes que benefician solamente a
determinadas facciones. En consecuencia, la vieja escuela polfti-
ca clientelista podrfa reabsorber el sistema de presupuesto
participativo de tal manera que los caciques electorales pudiesen
\
Icontinuar ejerciendo control sobre las dinamicas de discusion y
orientando el presupuesto resultante. De igual manera, pequefias
facciones de vecinos 0 de padres de familia podrfan apropiarse de
los poderes piiblicos que crean las acciones policiales cornunita-
rias y los consejos locales de gobierno escolar para su propio
beneficio. Para lograrlo, s610 les bastarfa con, por ejemplo, pro-
teger un reducido numero de calles 0 establecer programas esco-
lares especiales que solamente beneficien a sus hijos.
Algunas de estas nuevas instituciones buscan terminar con los
favoritismos mediante el establecimiento de medidas de transpa-
rencia centralizada y mecanismos que aclaren el sefialamiento de
responsabilidades. Los organismos descentralizados estan
interconectados y les rinden cuentas a instancias centralizadas con
el fin de que los resultados de la acci6n deliberativa sean amplia-
mente conocidos y, con ello, esten sujetos a una fiscalizacion mas
clara. Todos los planes de conservaci6n del habitat, por ejemplo,
deben pasar por las manos de las autoridades del Ministerio del
Interior de Estados Unidos, y sus contenidos son puestos al conoci-
miento del publico por la via del banco central de datos al cual tiene
acceso el publico interesado. Igualmente, los planes descentraliza-
dos de las rondas policiales y de las escuelas en Chicago son es-
crutados por las instancias mas altas, que los revisan y enrique-
cen. Algo similar ocurre con las prioridades presupuestales de
Porto Alegre, y las decisiones en el sistema Panchayat, en la In-
dia. En la mayorfa de estos casos, es simplemente imposible co-


.\In

',;
,,;':,
nocer la capacidad que tienen los mecanismos de sefialamiento de
responsabilidades y transparencia para rastrear aquellos compor-
lJ.:
tamientos que responden a agendas de interes particular. Por 10
tanto, una pregunta critica que debe ser considerada en el analisis
',' de este tipo de experiencias participativas es hasta que punto estas
\. son susceptibles de corromperse y servir como vehfculos de inte-
\reses particulares, y que mecanismos se pueden establecer para
contrarrestar esta posibilidad.
4.2.4. La balcanizacion de la polftica
Un traspies mas que pueden enfrentar estos experimentos es
la profundizacion de una balcanizacion de una comunidad politica
que deberfa estar unificada. Los te6ricos democraticos mas pro-
minentes, como Rousseau y Madison, llaman la atencion frente al
riesgo de la division del cuerpo politico en facciones contencio-
sas por cuanto ellas pueden debilitar la polftica como un todo, y
abrir de esa manera un espacio propicio a que los intereses parti-
distas se impongan sobre el bien comun, En su forma extrema,
esta division puede crear condiciones que Ie permite a una fac-
cion dominar a la totalidad del cuerpo polftico. Es posible que las
instituciones polfticas divididas y las facciones sociales puedan
ser capaces de resolver por ell as mismas sus propios problemas,
pero el sistema como un todD, por ell as controlado, no tendrfa la
capacidad de enfrentar problemas de calibre mayor ni de formular
agendas que cubran todo el paisaje politico. Desde esta perspec-
tiva crftica, los experimentos democraticos que nos ocupan po-
drfan agravar los problemas de fraccionamiento puesto que ellos
constituyen y fortalecen cientos de grupos, cada uno de los cuales
se concentra en un asunto especffico dentro de una geograffa
pletorica en fronteras. Los defensores del modele podrian res-
ponder diciendo que esos canales de participacion le agregan un
componente publico a dinamicas que de otra manera no pasarfan
76 77
J
ff

I
de estar totalmente dominadas por el ambito de 10 privado, 0 por
preocupaciones de caracter privado. Por 10 tanto, continuaria la
argumentaci6n, como resultado netoesas institucionesdemocra-
ticasparticipativas terminaran ampliando los horizontes de losciu-
dadanos, en lugar de estrecharlos. Sin embargo, todos estos ale-
gatos no se salen del terreno hipotetico ante la ausencia de testi-
moniosde individuosconcretosy de estudios sobre la relaci6nde
estos experimentos con las instituciones polfticas que supuesta-
menteapadrinan unacomunidad polftica mayor.
4.2.5. Apatta
Las cuatro patologiasya consideradasprovienende participa-
cionespolfticas que, aunqueenergeticas y decididas, noestanade-
cuadamentecanalizadas. Una quinta nota crfticaempieza por re-
cordar la observaci6ncomrinsegiin la cuallas masasson ignoran-
tes y no tienenentusiasmopolitico. Desde este angulo, la partici-
paci6ncon poder de decisi6nles exige a los ciudadanoscomunes
y corrientesuna profundidad de compromisoy un nivelde partici-
paci6n tales que ellos no pueden aportar, y unos conocimientos,
pacienciay sabiduriaque sencillamente no poseen 0 deben adqui-
rir en plazos exageradamentecortos. Es posible que, en terminos
generales, los ciudadanos en las sociedades capitalistas contem-
poraneas esten muy absorbidos en sus vidas privadas como para
dedicar el tiempo, la energfa y el compromiso que estos experi-
mentos de deliberaci6ndernocraticaexigen, Es posible decir, de
otra parte, que la apatia puede ser el resultado del disefio
institucional y no tantoun asuntode preferenciaindividual.Estos
canalesdeliberativosles piden a los ciudadanosgenerar aquellos
bienes publicos que todos comparten, y por ello muchos se pue-
den sentir tentados a flotar libremente en los esfuerzos de los
demas. Los casos que presentamosaquf dan algunas pruebas que
penniten considerarlacuesti6nde la apatfaciudadanaen lajustas
proporcionesde la extensiony el caracterde la participaci6n.
78
i . ~ .
, ~ . 4.2.6. Estabilidady sostenibilidad-
.....
l'
Una preocupaci6n mas tiene que vcr con la estabilidad de es-
>
tos experimentosen el tiempo. La deliberaci6ndernocraticapue-
de surgir de un estallido de entusiasmo y buena voluntad popula-
res para sucumbir poco despues frente a las fuerzas que impiden
que esos inicios prometedores echen rafces y crezcan en formas
sostenibles de participaci6n dernocratica. Por ejemplo, es posi-
ble que las exigencias practicas de estas instituciones lleven a los
participantes a abandonarunaempresaque, comola tomade deci-
sionespordeliberaci6n dernocratica, consumetantotiempo, y ter-
minar por favorecer otras metodologfas oligarquicas 0
tecnocraticas. Incluso si se admite que la participaci6n con poder
de decisi6n genera innovaciones que no se conseguirian por las
s '
-T.
vias de la organizaci6n jerarquica, las ganancias finales pueden
t ~
~ .
reducirse con el paso del tiempo. Despues de que los participan-
,.'!:
tes hayan tornado las frutas que cuelgan de las ramas mas bajas,
esas fonnas institucionalespuedentenninar por osificarse de for-
ma semejante a las burocraciasque pretendieronreemplazar. De
~ : ~
otro lado, es posible que los ciudadanos comunes descubran que
'':.-
laparticipaci6n es en la realidadmasonerosay menosgratificante
.de 10 quepudieronhaberseimaginado, y queabandonenlaempre-
sademocraticapor cansancio y desilusi6n. Aunque la mayoria de
las refonnas aquf consideradas son jovenes, algunas de elias ya
cuentan con un cierto trasegar hist6rico como para preguntarles
si sus exitos iniciales estan ya derivando en tendencias
antideliberativas.
4.3. iSe puede generalizar el GPPD?
Un pregunta final y de importancia crucial en torno a este
modelo de transformaci6n democratica apunta a sus posibilida-
des en otros contextos. l,Sus principios dernocraticos y rasgos
institucionales son aplicables en terrninos generales? l,0 no
79


seramasbienqueestosexperimentosselimitanaalgunoscon-
textos talescomolosyamencionados?Puestoquelasrespues-
tasaestaspreguntasexigen unaindagaci6nempiricamayorala
que poseemos, s610 podemos ofreceralgunas observaciones
especulativas.
Ladiversidaddeloscasosconsiderados-a10 largodeareas
decompetenciapolftica,nivelesdedesarrolloecon6micoycul-
turaspolfticas- sugierequelosmodelosdeGPPDpodrfancon-
tribuiralasoluci6ndeunaampliagamadesituacionesproblema-
ticas. Enterminosmasgenerales,esoscontextossonaquellosen
loscualeslossistemasactuales-organizadossegiinlaautoridad
delexperto,0acordeconlainteracci6nmercantil,0biensiguien-
dounarreglomasinformal- seagotanyenlosquelaparticipa- .
ci6npopularpodrfamejorarlascosasaltraeralescenariounsis-
tema desefialamientoderesponsabilidades, un nuevojuegode ca-
pacidades, 0unmayorcaudaldeinformaci6nqueenriquezcala
dinamicadeliberativa.Seargumentaquelagamadesituaciones
consideradas esbastante amplia,ylasinvestigacionesrecientes
documentanelsurgimientoylaoperaci6ndereformassimilares
enareastalescomoeltratamientoalaadicci6nalasdrogas"yla
regulaci6ndelmedioambiente."
Sinembargo,losmodelosdeGPPDpuedennoserdeprove-
\ choenalgunoscontextosinstitucionales.Noestamosfrenteauna
estrategiaderefonnauniversal.Enmuchasareasdelavidapubli-
ca,lossistemasconvencionalesdevigilancia,delegaci6nyrepre-
sentaci6n polfticafuncionan bien,0 pueden mejorarse unpoco
comopara quealcancenun grado6ptimo. Para tomars610unejem-
plodigamosqueintroducirunadosismayordepoderyparticipa-
ci6nporpartedelospadresdefamiliaenlossistemasescolares
declasessocialesmediasyaltaspuedeconduciraconflictosya
malversaci6ndeenergfasque,alapostre,noconvienenalospa-
dresdefamilia,alosestudiantesylosprofesores.ElGPPDpue-
-
80
denoserapropiadoaIHdondelasinstitucionesexistentesnofun-
cionansatisfactoriamenteperoenlasquelaparticipaci6ndirecta
notienemuchoqueaportar. Aveces,laspolfticas ptiblicas deben
estarcentralizadas,yporella noadmitenunaparticipaci6nam-
plia.Enotrasocasiones,hayareasdelafunci6npublicatancom-

plejasquelaparticipaci6nconstructivadelnotecniconoesposi-
ble.Pero, quiza, la evidencia mayor a favorde la necesidad y
d
-'j
factibilidaddelGPPD laaportanquienesseoponencon mayor
vehemenciaa las medidas de participaci6ndemocratica,Despues
i'

"
';1
de todo, muchas de lasareas de la vida publicaque ya estan bajo el
.
controldelasreformasdel GPPDintimidaban,hastahacemuy
poco,alosciudadanos ordinarios: laformulaci6nde lospresu-
jil,
puestosmunicipales,laadministraci6ndelasescuelas,laconser-
vaci6ndelmedioambiente,yeldesaffodeldesarrolloeconorni-
co.
5. Preludio
"Democracia" esunodelossfmbolospoliticosmaspodero-
sos enel mundo de hoy.Estados Unidosjustifica su polfticaexte-
riorysusintervencionesmilitaresapelandoalaideaderestaurar

oprotegerlademocracia.LasmasasenlascallesdeSurafricay
Poloniaprecipitaron latransformaciones hist6ricasdesusregf-

menesennombredelademocracia.Sinembargo,justoahoraen
estemomentahist6ricoenelqueunaproporci6nsinprecedentes
delos gobiernosdelmundoseesta volviendodemocratica, alme-
nosnominalmente, laconfianzapublicaenlasinstitucionesdemo-
, craticas para resolverlosproblemas yrepresentar lasaspiraciones
de ciudadanoscomunes y corrientesdeclinaen aquellosprosesque
muestranlas experienciasdemocraticasmasprolongadas.

:f:
Creemosqueestareducci6ndelaconfianzaenelEstadoafir-
mativodemocraticonosignificaqueelpotencialdemocraticose
81

,

;
11

/
haya extinguido, sino que estamos ante el triunfo politicodel
antiestatismoneoliberal.Sibiensenecesitaunamovilizaci6npolf-
tica pararevitalizaragran escala lasinstitucionesdemocraticas,
estedesaffotarnbienexigenuevasvisionessobrec6molasinstitu-
cionesdemocraticaspuedenalcanzarlasmetasurgentesdepolitica
social.
En10quesiguedellibroexaminaremosendetalleelcaudalde
infonnaci6nempfricaqueposeemossobrealgunosexperimentos
que encarnantales visiones. Cadasecci6nconstade uncapitulo
extensoescritoporunacademicoquehaseguidodecercaelexpe-
rimento en cuesti6n, el cual pone al descubierto los detalles
institucionalesdelproyectoyabordalaspreguntascriticasqueya
formulamos. Lapartefinaldellibrocontieneunaseriedecomenta-
rioscriticosycomparativos,algunosdeloscualesfueronescritos
porpersonasquetienenunagranfamiliaridadconelexperimento,
mientrasqueotrosfueron escritosporautoresparaquieneslateo-
ria polfticaes su interes fundamental. Esperamosque el marco
conceptualdelmodelodelGPPDylasinvestigacionesquevienena
continuaci6ncontribuyanaelaborarestasperspectivasyafortale-
cerunproyectoderegeneraci6ndemocraticaparticipativa.
QueremosagradeceralosparticipantesenlaconferenciaUtopiasRealesv.. Experimentosen
Democracia DeliberativaCOIl PoderdeDecision,queselIev6acaboenMadison, Wisconsin
(EU)enenero de 2000, por losvaliosos comentarios a una version previa deestecapitulo.
Igualmenteagradecemosamuchosamigosycolaboradoresenesteproyectopermanente que
apuntaadescubrir altemativas degobiemo masdemocraticas, Entree1losmencionamos a
JoshuaCohen,BradleyKarkkainen,JaneMansbridge,DaraO'RourkeyCharlesSabel.
.. ProfesorAsistentedePollticas PtiblicasdelaEscuela deGobiemoJohnF.Kennedy dela
UniversidaddeHarvard(archonjung@harvard.edu).
... ProfesordeSociologfadelaUniversidaddeWisconsin-Madison(wright@ssc.wisc.edu).
I KarlPolanyi,77,eGreatTransformation, NuevaYork: Reinhart&Co., 1944. Lafraseaparece
originalmenteenWilliamBlake,Jerusalem:TheEmanationoftheGiantAlbion(1804).
82

1 Loscuatro casos fueron expuestos en unaconferencia del Proyecto Utopias Reales, en la

Universidadde Wisconsin, [Madison, EU],en Enerode 2000.
)LaLeyde Reforma Escolar deChicago, P.A.85-1418, solamente afecta lasescuelas de la
ciudaddeChicago, lacualconforma su propiodistritoadministrativo.
Charles Sabel, Archon Fung, y Brad Karkkainen, Beyond Backyard Envlrontmentalism,
introduccionporHunterLovins yArnoryLovins, Boston: Beacon Press, 2000.
, En 1999,casi 1,200figuraban en la lista federal como especies en via deextincion, pero
s610a 120 se les habla asignado un "area crftica" de habitat que se necesitaba para
implementarlaproteccionestricta. Ver TomasF.Darin,"DesignatingCritical HabitatUnder
theEndangeredSpecies Act:HabitatProtection VersusAgencyDiscretion." en77,e Harvard
EnvironmentalLaw Review, Vol.24, No. I (2000), 209-235.
6 Federal Register, Vol.64, No.45, (Marzo 9, 1999), 11485-11490.
7 Peter Kareiva, et. al., Using Science in Habitat Conservation Plans, Universidad de
Califomia, Santa Barbara: National Center forEcological Analysis andSynthesis, 1998.
B Federal Register; Vol.65, No. 106(Junio 1,2000), 35242-35257
VerBoaventura de Sousa Santos, "Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a
Redistributive Democracy," en Politics and Society 26, No.4 (Diciembre, 1988),461-
510.
10 Ibid.
II La mayor parte del recuento que ofrecemos a continuacion proviene de G. K. Leiten,
Development, Devolution, and Democracy: Vii/age Discourse in West Bengal, Nueva
!.'.;' Delhi:Sage Publication, 1996.
~
nu.:.
l) Maitreesh Ghatak y Maitreya Ghatak, "Grassroots Democracy: A Case Study of the
"j
Operation of thePanchayat System inWestBengal, India", Manuscrito, 2000.
;','
" EIsistema Panchayat consta de Irescapas superpuestas. En el nivel inferior se halla el
Gram Panchayat, un organismo que usualmente cubre de lOa 12aldeas que albcrgan
10,000habitantes, Las responsabilidades de los Gram Panchayats han cambiado COil el
;:{
tiempo,pero inc1uyenahora laadministraci6n delasaludpublicae infrnestructurasanitaria,
"::, aguapotable, mantenimiento deservicios publicos, educacion primaria, desarrollo agricola,
canales de riego, reforma de tenencia de tierras, alivio de la pobreza, industrializaci6n
rural,electrificaci6n yvivienda. Enelsegundo nivelseencuentra elPanchayatSamity,que
gobierna una unidad de area usualmente conformada por diez Gram Panchayats. Por
encimadeesteseencuentra uncuerpodegobiemo distrital,elZillaParishad,elcualsofistica
ycoordina losplanesdelnivelde losPanchayatSamitys.
Pluralcastellanizado del termino Panchayat, del cual nose ofrece una traducci6n directa
(Nota del traductor).
83

...
U VerT. M.ThomasIsacc y Richard Franke,Local Democracy and Development: People's
Campaign for Decentralized Planning in Kerala, NuevaDelhi:LeftWorldPress,2000.
16 Ibid.
17Doste6ricosdeladeliberaci6ndiscursivaquesonrelevantesparalosprop6sitosdelpresente
trabajo sonJurgenHabermasyJoshua Cohen.
18 Vel', pOI' ejemplo, Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival ofAmerican
Community, Nueva York: Simon and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina
(eds.), Civic Engagement in American Democracy, Washington, D.C.: Brooking Institution
Press, 1999, 1-23; Joshua Cohen y Joel Rogers, Associations and Democracy, edici6n de
Erik Olin Wright, Londres: Verso, 1995; Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms
of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994.
19 Vel' JoshuaCoheny CharlesSabel, "Directly-DeliberativePolyarchy ", en European Low
Journal B No.4, Diciembre 9 9 ~ 313-342; Michael C. Dorfy Charles Sabel, "Drug
Treatment Courts and Emergent Experimentalist Govemment", en Vanderbilt Low Review,
Vol.53, No.3, Abril 2000; Archon Fung, Street Level Democracy: A Theory of Popular
Pragmatic Deliberation and Its Practice in Chicago School Reform and Community
Policing, 19881997, tesis doctoral, MIT Departamento de Ciencia Politica, 1999.
20 Este asunto de la deliberaci6n como proceso de producci6n de razones esta capturando
laatenci6ndelos mas recientestrabajosdeteorfademocratica,especialmenteenlosdiversos
trabajos de Joshua Cohen. Vel',pOI' ejernplo, "Procedure and Substance in Deliberative
Democracy", en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference: Contesting the
Boundaries of the Political, Princeton: Princenton University Press, 1996: 95-109.
21 Los procesos deliberativos pueden afectara los individuosen su entendimiento tanto de
sus intereses como de las mejores estrategias para satisfacer esos intereses. Es patente
que, en general, cuando la gente entra en tales procesos deliberativos tiene una idea mas
claradesusobjetivosbasicosquedelosmejoresmediosparaalcanzarlos. POI'esto, losprocesos
participativospol' deliberaci6nseocupanmasen ladiscusi6ndesoluci6naproblemasqueen
Ifneasaltemativasdeacci6n. Sinembargo,puesto que losinteresessoncomplejosyamenudo
vagos,ydadoque losindividuossuelendefinirsusinteresesalaluzdelasvariables presentadas
pol' otrosactores,laspracticasdediscusi6ndeliberativapuedentambienafectarel entendimiento
que lagente tiene delosinteresescomotales. Paraconocerunadiscusi6nsobre losmodos de
transfonnaci6nde intereses mediante ladeliberaci6n, vel'Jane Mansbridge,"A Deliberative
TheoryofInterest Representation",en The Politics ofInterest: Interest Groups Transformed,
Boulder,EstadosUnidos: WestviewPress, 1992:32-57.
22 EImas famoso deellos es,desdeluego, el problemade laincoherencia. Vel' WilliamRiker,
Liberalism Against Populism: A Confrontation between the Theory ofDemocracy and the Theory
ofSocial Choice, Prospect,EstadosUnidos:WavelandPress, 1982.
23 Para los prop6sitos limitados de esta discusi6n usamos negociaci6n y pactos colectivos
como si fuesen sin6nimos. Las negociaciones y los convenios pueden obviamente hacer
uso de la deliberaci6nen las partes involucradas. EI asunto aquf es que la diferencia entre
la negociaci6n deliberativa y la estrategica est a en que esta ultima buscadarle el maximo
deventajasalosinteresesdeunade1IIs partes.
84
l' Vel', pOl' ejemplo, David Austen-Smith, "Strategic Models of Talk in Political Decision
Making",enlntemational Political Science Review 13,No. I(1992):45-58.
11 Vel', pOI' ejemplo, Harry Boyte, Backyard Revolution: Understanding tile Nell' Citizen's
Movement, Filadelfia:TempleUniversityPress, 1980;yPeter Medoffy Holly Sklar, Streets
of Hope: The Fall and Rise of an Urban Neighborhood, Boston: South End Press, 1994.
Paraconsideraruncaso sobresalientedesde laperspectivade su lider, vease EmestoCortes
Jr."ReweavingtheSocial Fabric,",en The Boston Review 19,Nos. 3& 4,Junio-Septiembre,
1994:12-14,quediscutelasactividadesdelgrupoComunidadesOrganizadasparaelServicio
PUblico(COPS)de la Fundaci6n para las Areas Industriales (lAF),en San Antonio,Texas.
26 Andrew Szasz, Ecopopulism: Toxic Waste and the Movement for Environmental Justice,
Minnesota: Universityof MinnesotaPress, 1994.
17 EI espectro de igualdad aquf es probablemente similar al de Rousseau cuando asegura
que la ley de la democraciadeberfa crear condiciones tales que "ningiln ciudadano sea 10
suficientemente rico como para comprara otro, y ninguno 10suficientemente pobre como
paraque se yea forzado a venderse." JJ Rousseau, Social Contract, traducci6n de Donald
A.Cress, Cambridge: HackettPublishing, 1987,LibroII,Cap. 11.
28 Un problemaclasico en el ambitode laciencia polftica es explicarpor que la gente vota,
dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar una
explicaci6n de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva de
elecci6n racional, vease William Riker y PeterOrdeshook, "A Theory of the Calculus of
Voting", en American Political Science Review Vol.62, Marzo 1968:25-42.
19 JohnStuart Mill, Considerations on Representative Government, NuevaYork:Prometheus
Books, 1991, capitulo2.
Vilfredo Pareto, 1848-1923, economista italiano. Pareto introdujo la noci6n de que una
distribuci6n de recursos entre individuos es social mente eficiente cuandoninguna persona podrfa
estarmejor-estoes,tenermasrecursos queaumentaransusatisfacci6npersonal- sinqueesto
implique que otra personaestaria peor como consecuenciadel cambioen ladistribuci6nde
recursos(Nota delEditor).
30 Paraconocerotraversi6ndeestacrftica, veaseLynnM.Sanders, "AgainstDeliberation",en
Political Theory 25,No.3,Junio1997:347-76.
11 Para una definicionclasicade esta dinamica, vel'Peter Bachrach y Morton Baratz, ''Two
Faces ofPower", en American Political Science Review 56, Diciembre 1962:947-52.
J2 Vel'Szasz.
))VeaseMark Sagoff, 'TheViewfrom QuincyLibrary: Civic EngagementinEnvironmental
ProblemSolving",manuscrito,1998;.yLouisJacobson,"LocalTimberCollaborationStallsin
NationalArena'l.en Planning, Vol.61,No. II,Noviembre1998:22-23.
3'Vel'Dorf ySabel.
J! Vel'Sabel,FungyKarkkainen,2000.
85