GWM - Briefing - 10 - El Agua Subterranea en La Planificacion Hidrica

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Sustainable Groundwater Management:

Concepts and Tools
world bank
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MATE
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Gestin Sustentable del Agua Subterrnea
Conceptos y Herramientas
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Serie de Notas Informativas Nota 10
programa asociado de la GWP
B A N C O M U N D I A L
El Agua Subterrnea en la Planificacin
Hdrica Nacional y de Cuencas
promover una estrategia integral
Autores (Grupo Base del GWMATE)
Hctor Garduo, Stephen Foster, Marcella Nanni, Karin Kemper, Albert Tuinhof y Phoebe Koundouri
2002-2006
Qu ventajas tiene incorporar al agua subterrnea en la planificacin de
los recursos hdricos a nivel nacional y de cuencas?
El agua subterrnea y el agua superficial estn ntimamente relacionadas, ya que son parte del mismo ciclo
hidrolgico. Los acuferos descargan a cuerpos de agua superficiales o pueden ser recargados por stos,
dependiendo de las condiciones locales. Sin embargo, mientras que en forma natural en los ros domina
el flujo, en los acuferos domina el almacenamiento, y ello tiene implicaciones fundamentales:
los acuferos poseen una gran capacidad para amortiguar la variabilidad del agua superficial y los ciclos
de sequa
el tiempo de recorrido del flujo del agua subterrnea es varios rdenes de magnitud mayor
en el caso del agua subterrnea, las interacciones aguas arriba - aguas-abajo ni predominan ni son
necesariamente fijas
Con objeto de abordar con propiedad los complejos sistemas de flujo del agua subterrnea, es necesario
caracterizar en forma completa a los acuferos, pero es posible empezar a integrar la planificacin del agua
subterrnea y del agua superficial con la informacin disponible. El comportamiento de los sistemas de agua
subterrnea se puede llegar a pronosticar con igual certeza que el del agua superficial, si se plantea un monitoreo
adecuado y, adems, hay que tomar en cuenta que la incertidumbre que produce la falta de informacin se
compensa con el efecto de amortiguamiento del almacenamiento del acufero.
Cada situacin hidrogeolgica requiere un enfoque diferente. Los siguientes casos ilustran el amplio
rango de situaciones posibles:
Acuferos grandes pero de menor extensin que la cuenca (por ejemplo, la Cuenca del Ro Lerma en
Mxico). En este caso, cada unidad especfica del acufero o cuerpo de agua subterrnea requiere un plan
local de gestin independiente, el cual debe tomar en cuenta que la recarga de agua subterrnea puede
depender del flujo aguas arriba de los ros y que el flujo de los ros aguas abajo puede depender, a su vez,
de la descarga del acufero.
Acufero cuaternario somero que subyace en grandes extensiones de una cuenca (por ejemplo la
Cuenca del Medio y Bajo Indos en Pakistn). En este caso, la relacin agua superficial-agua subterrnea (y su
gestin) son crticas para evitar problemas tales como (a) la movilizacin de sales si se elimina la vegetacin
del suelo o (b) el anegamiento y ensalitramiento del suelo ocasionados por el riego agrcola, por lo que es
imperativo efectuar la planificacin y gestin de los recursos hdricos superficiales y subterrneos.
Sistemas acuferos profundos y extensos en regiones ms ridas (por ejemplo las Areniscas Nubias del
Norte de frica). En este caso domina el flujo de agua subterrnea, el flujo permanente de agua superficial
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es escaso y por tanto no tiene sentido establecer organismos de cuenca, y es ms til definir un plan
de gestin slo para el recurso de agua subterrnea y efectuar su gestin a nivel de acufero.
Zonas en donde predominan acuferos menores, caracterizados por niveles someros, distribucin
espacial discontinua y potencial bajo (por ejemplo muchas partes de la placa continental de la
regin del Sub-Sahara de frica). En esta situacin, el agua subterrnea tiene poca interaccin con la
cuenca suprayacente y carece de suficiente almacenamiento como para justificar una planificacin y
administracin completa del agua subterrnea. Sin embargo, dada su importancia social como fuente
de abastecimiento rural, se justifica poner un mayor esfuerzo tanto en el diseo ptimo de los pozos
(con objeto de maximizar su rendimiento y confiabilidad durante las sequas), como en identificar las
restricciones que posibles problemas de calidad del agua de origen natural puedan imponer.
Si bien no existe razn tcnica alguna por la cual la gestin de los recursos de agua superficial y subterrnea
no deba ser integrada, hay que aceptar que algunas agencias o consejos de cuenca han tendido a pasar
por alto o subestimar el valor del agua subterrnea como recurso de alta calidad y amortiguador de
sequas, y por lo tanto no se da importancia a su gestin adecuada. Lo anterior ha ocurrido porque
las escalas de espacio y tiempo del agua subterrnea y la superficial son muy diferentes, y sus interacciones
no se manifiestan como conflictos aguas arriba - aguas abajo. Por otra parte, la gestin exitosa del agua
subterrnea requiere de una mejor integracin suelo-agua que en el caso de las cuencas superficiales, con
objeto de conservar la recarga y la calidad del agua subterrnea (Tabla 1) y de facilitar la asignacin del
recurso a diferentes usos (incluyendo el ecolgico).
Ms an, para integrar en la planificacin de las cuencas al agua subterrnea, se requiere tambin
abordar las restricciones impuestas por marcos legales e institucionales dbiles, tales como:
una legislacin del agua que no aborde en forma adecuada la responsabilidad institucional sobre los
recursos de agua subterrnea, o ubique tal responsabilidad en una agencia diferente a la encargada de
la planificacin de cuencas
asociaciones de usuarios de aguas subterrneas o grupos que no estn representados en la agencia de cuenca
gerentes de cuenca que no perciben la importancia del agua subterrnea debido a que carecen de
personal especializado en agua subterrnea
falta de datos confiables y/o de un monitoreo sistemtico del uso del agua subterrnea, de sus niveles
y de su calidad
comprensin inadecuada de los aspectos socio-polticos, o falta de consenso sobre el papel del agua
subterrnea (en particular de la dimensin y de las actividades econmicas que dependen de este
recurso, y de los beneficios que representa para el desarrollo social y para la ecologa)
Se entiende as que la integracin del agua subterrnea a la gestin pudiera ser prematura en pases cuya
principal preocupacin sea construir la infraestructura mnima para el abastecimiento bsico de agua a la
poblacin a partir de agua subterrnea.
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Por qu y cmo debera promoverse el uso conjunto del agua
subterrnea y el agua superficial?
El uso conjunto se refiere a la extraccin complementaria de recursos de agua superficial y agua subterrnea
para el abastecimiento de un sector usuario especfico (riego agrcola o abastecimiento urbano) generalmente
dentro de una sub-zona de una cuenca (Figura l). Tiene muchas ventajas, bsicamente porque:
la capacidad natural de almacenamiento de los cuerpos de agua subterrnea se puede utilizar para
amortiguar la variabilidad climtica de los escurrimientos de los ros y proporcionar as, conjuntamente,
un abastecimiento de agua ms confiable, a menor costo y con mayor eficiencia que si se utiliza cada
recurso en forma independiente
la extraccin del agua subterrnea puede proporcionar un drenaje vertical importante en las partes bajas
de las cuencas, y as reducir el anegamiento y ensalitramiento de los suelos.
En el caso del riego agrcola, el uso conjunto rara vez se planifica. Generalmente los agricultores construyen
pozos en forma individual para tratar de compensar la incertidumbre del flujo de agua en los canales de
riego durante una sequa, el mantenimiento inapropiado, o una asignacin inadecuada (Figura 2). Si bien
el abastecimiento de agua a partir de una fuente subterrnea cuesta ms que el agua que proviene del canal,
la mayor confiabilidad y disponibilidad durante perodos crticos de crecimiento de los cultivos, lo hace
altamente benfico pues asegura el rendimiento de los cultivos y los ingresos de los agricultores. Tambin
el empleo del agua subterrnea ha permitido incrementar la productividad general de los sistemas de riego,
ampliar las superficies de cultivo bajo riego y (en algunos casos) reducir la necesidad de inversiones pblicas
y privadas para drenar el suelo.

Figura 1: Uso conjunto del recurso hdrico en diferentes tipos de 'vnculo ro-aqufero'
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Aunque el uso conjunto de los recursos de agua subterrnea y agua superficial generalmente ocurre en forma
no intencional, puede producir importantes ganancias. La gestin conjunta puede tambin incrementar las
ganancias, pero requiere inversiones importantes para:
un fortalecimiento institucional que mejore la capacidad de gestin de las aguas subterrneas con objeto
de reformar los derechos de uso de agua, planificar el uso de la misma as como monitorear y administrar
bases de datos
el mejoramiento y la modernizacin de la infraestructura para hacer posible la reasignacin de los recursos
de agua subterrnea y superficial
En estos casos, cuando la calidad del agua subterrnea impone restricciones adicionales, se enfrentan retos ms
difciles y se requieren mayores inversiones.
En general, la gestin planificada del uso conjunto todava est fuera de la capacidad de muchas
administraciones de recursos hdricos y los escasos ejemplos existentes corresponden al mbito del desarrollo
de abastecimientos para ciudades y no al del riego agrcola. Su implementacin requiere entender el nivel de
interacciones fsicas entre ambos recursos, un marco institucional de planificacin y coordinacin maduro
e integrado, y atribuciones para renegociar derechos de uso de agua superficial, as como tambin establecer
sistemas de derechos de uso de agua subterrnea. Igualmente es importante ofrecer incentivos (y evitar
desincentivos perversos) a los grupos interesados.
Cules son los elementos y contribuciones indispensables para la
planificacin de los recursos de agua subterrnea?
Un enfoque integrado de la planificacin del agua subterrnea implica:
en donde proceda, equilibrar las crecientes demandas del recurso con las necesidades de los ecosistemas
terrestres y acuticos y con el flujo base en los tramos altos de los ros
en donde proceda, considerar aspectos de eficiencia, equidad y sustentabilidad del uso de agua subterrnea
existente y sus relaciones con la extraccin de agua superficial
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decidir cmo se puede hacer efectiva la prioridad del uso para consumo humano
tomar en cuenta las relaciones, en ambos sentidos, entre la poltica macroeconmica, los objetivos ms
amplios de tipo social y ambiental, y la explotacin, gestin y uso del agua subterrnea
asegurar que las polticas hdricas consideren la integracin entre sectores
asegurar que se tomen en cuenta los aspectos importantes del agua subterrnea en el ordenamiento
territorial
considerar la relacin entre los permisos de extraccin de agua y los controles de descargas de aguas
residuales
asegurar la participacin de los grupos interesados (con especial atencin en mujeres y pobres)
Las consecuencias econmicas de no dar al agua subterrnea un enfoque integrado de este tipo pueden ser muy
importantes, y hay muchos ejemplos en pases desarrollados y en desarrollo que lo demuestran. Es posible evitar
erogaciones innecesarias si se integra sensatamente la planificacin del agua subterrnea con otras actividades.
Cualquiera que sea el enfoque requerido por una situacin hidrogeolgica especfica, el componente
fundamental es el plan de gestin de cada una de las partes del sistema acufero o de un cuerpo bien acotado
de agua subterrnea que puedan considerarse en forma razonable independientemente del resto del sistema.
Debe ponerse especial atencin en delimitar las fronteras para la gestin del agua subterrnea de forma
que puedan conciliar la situacin hidrogeolgica, las fronteras poltico-administrativas y los problemas/
necesidades de gestin del recurso (Nota Informativa 6). Hay dos puntos de entrada para lograr fortalecer
la gobernanza del agua subterrnea: promover que los grupos interesados adquieran conciencia (de abajo
hacia arriba) y establecer un marco legal y econmico que facilite las cosas (de arriba hacia abajo). No existe
una receta sencilla para la planificacin adecuada del agua subterrnea general para todo los casos, pero
la experiencia internacional (resumida en la Tabla 2) puede ayudar para identificar los componentes
esenciales de un plan para un acufero especfico. Para los acuferos menores, normalmente no se requiere
el nivel de sofisticacin implcito en la Tabla 2; sin embargo, se debe procurar asegurar una explotacin
racional y hacer compatible la satisfaccin de las necesidades de abastecimiento de agua con la gestin del
recurso (Nota Informativa 13).
La mejor manera para iniciar una poltica con enfoque de GIRH (Gestin Integrada de Recursos
Hdricos) es abordar problemas reales y especficos y lidiar con ellos en forma directa (Tabla 3). Esto
es especialmente cierto en los casos de planificacin y gestin del agua subterrnea en que diversos grupos
interesados pueden tomar la iniciativa desde puntos de entrada especficos (an antes de completar el plan)
y de acuerdo con el problema que se enfrente. En este sentido, para lograr un mayor apoyo poltico que
facilite la implementacin del plan se requiere asegurar que se obtengan beneficios claros y a corto plazo
(harvesting the low-hanging fruit).
A nivel de acufero, los actores clave en la planificacin del recurso de agua subterrnea son los propios
usuarios y grupos locales interesados, quienes son los que mejor conocen los problemas que se estn
abordando (Nota Informativa 6), pero se debe reconocer que la participacin social por s misma rara vez
es suficiente para lograr la gestin sustentable del agua subterrnea, y que normalmente el gobierno debe
facilitar un enfoque complementario de abajo hacia arriba y arriba hacia abajo (Nota Informativa 6).
El liderazgo de un gobierno local y/o de una ONG formada por un equipo profesional interdisciplinario
(hidrogelogos, ingenieros ambientales, economistas, socilogos y juristas) es condicin sine qua non para
producir un plan equilibrado del recurso de agua subterrnea, tal que:
est basado en principios cientficos y tecnolgicos slidos
recomiende opciones econmicamente factibles
sea ambientalmente sustentable, socialmente aceptable e institucionalmente implementable.
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Debe haber una estrecha interrelacin entre la planificacin y la implementacin, lo cual se logra si el plan
de gestin del agua subterrnea se hace en etapas sucesivas, y se empieza con un primer borrador que permita
evaluar los posibles obstculos para su implementacin. As, es posible tomar una o ms de las siguientes
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acciones, tanto para mejorar la gobernanza del recurso de agua subterrnea, como para preparar versiones
subsecuentes de un plan cada vez ms realista que incluya:
mejorar los arreglos institucionales
establecer programas para el desarrollo de capacidades
establecer campaas de educacin pblica
mejorar la informacin sobre el recurso de agua subterrnea y sus usos
asegurar que las metas puedan alcanzarse y que las estrategias de implementacin sean sencillas y directas
Una autoridad competente debe aprobar la versin final del plan, el cual conviene que sea obligatorio,
tanto para la administracin del recurso de agua subterrnea, como para los usuarios, sin perjuicio de que
se actualice en los plazos establecidos por la legislacin. De esta manera, se puede implementar el plan
gradualmente y las lecciones que se aprendan en el proceso permitirn preparar mejores versiones del mismo.
A qu nivel debe introducirse el agua subterrnea en los planes
nacionales de GIRH y UEA?
El agua subterrnea jug un papel prominente en la Reunin Mundial para el Desarrollo Sustentable
(WSSD por sus siglas en ingls) de 2002 en Johannesburgo. El Plan de Implementacin de la WSSD,
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establece que las naciones deberan desarrollar e implementar estrategias, planes y programas nacionales/
regionales para la gestin integrada de cuencas y su conservacin que incluyan al agua subterrnea, e
introducir medidas para mejorar la eficiencia de la infraestructura hidrulica con objeto de reducir prdidas
e incrementar el reso. La Asociacin Mundial del Agua (GWP por sus siglas en ingls) posteriormente
ha emitido lineamientos sobre el marco conceptual para el proceso de la GIRH y los planes de UEA (Uso
Eficiente del Agua) y sobre los pasos prcticos necesarios para su implementacin; estos lineamientos
constituyen la base de lo que aqu se recomienda para el agua subterrnea.
Se puede desarrollar el componente de agua subterrnea en los planes nacionales de GIRH y de UEA
a partir de planes de gestin de acuferos especficos, tal como se ilustra en la Figura 3. En primer lugar,
es necesario (a) recopilar toda la informacin disponibles sobre los acuferos a nivel nacional, (b) clasificar los
sistemas de agua subterrnea conforme a sus caractersticas hidrogeolgicas y aspectos importantes de gestin
y (c) identificar los asuntos medulares de cada sistema. Es posible afinar este proceso retroalimentndolo
con informacin a nivel de acufero, lo cual facilita la identificacin de necesidades de gestin del agua
subterrnea a nivel nacional.
Es obvio que a nivel de acufero local no pueden manejarse asuntos tales como la modificacin de polticas
nacionales de produccin de alimentos, ni la reorientacin de subsidios para la perforacin de pozos o para
el pago de energa para el bombeo; tales asuntos requieren de decisiones a nivel nacional. Ms an, tambin
a nivel nacional se debera dar importancia a:
la evaluacin del marco legal e institucional
la evaluacin de la capacidad tcnica e institucional disponibles
la valoracin de la voluntad poltica y los obstculos para la implementacin
la preparacin de un mapa de ruta orientada a la accin, incluyendo el desarrollo de capacidades, cuando
sea procedente.
Una vez integrado el plan nacional de aguas subterrneas, se puede establecer una interaccin
fructfera entre la planificacin nacional de la GIRH y el IJEA con la coordinacin institucional necesaria
para lograr los siguientes objetivos, segn corresponda:
adoptar medidas tcnicas agronmicas para mejorar la eficiencia del riego que conduzcan a ahorros reales
de agua (Nota Informativa 3)
considerar la sustentabilidad del recurso como un asunto primordial para el desarrollo del abastecimiento de
agua municipal y el riego, y tomar acciones indispensables para proteger y conservar el agua subterrnea
usar el agua residual urbana como un recurso adicional para el riego agrcola, sin dejar de prestar atencin
a la contaminacin del agua subterrnea y los riesgos concomitantes para la salud (Nota Informativa 12)
promover iniciativas tcnica y econmicamente eficaces para fortalecer la recarga con lluvia, asegurando
que sus beneficios resulten equitativos
incluir en el ordenamiento territorial la dimensin del agua subterrnea, de tal manera que los cambios en
el uso del suelo beneficien a la calidad del agua subterrnea (Nota Informativa 8).
El proceso de planificacin del recurso de agua subterrnea debe ser dinmico e iterativo, y posibilitar
la interaccin/aprendizaje y el monitoreo/retroalimentacin entre los niveles local del acufero y nacional.
Esto debe hacer posible la implementacin simultnea de medidas prcticas de gestin en donde hagan ms
falta, pero teniendo en cuenta adems el panorama ms amplio y abordando de manera sensata los huecos
e incertidumbres en la informacin. La gestin y proteccin eficaces de los acuferos requieren de manera
indispensable tanto de un modelo conceptual slido del rgimen de flujo y calidad del agua subterrnea
como de una apreciacin del impacto de las actividades humanas. Sin embargo, la carencia de informacin
completa no debe ser pretexto para no trabajar, ya que mucho puede adelantarse an cuando no se cuente
con bases de datos completas, y el completar la informacin faltante puede tomarse en realidad como parte
del proceso preliminar de monitoreo para la gestin.
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Ya sea a nivel de acufero o a nivel nacional, un plan de gestin del agua subterrnea debe ser considerado
como un mapa de ruta para guiar los cambios requeridos con objeto de avanzar de una gestin de los
recursos de agua subterrnea fragmentada a una gestin integrada, as como para acelerar la implementacin.
Un plan debe establecer claramente las metas, los caminos para lograrlas, y los resultados parciales importantes
esperados que puedan ser fcilmente monitoreados.
Qu enfoque se requiere en el caso de los acuferos internacionales?
Hasta la fecha hay muy pocos ejemplos de cooperacin internacional para la gestin de recursos de agua
subterrnea compartidos, sin embargo cada vez ms se reconoce que tal cooperacin es benfica y debiera
institucionalizarse con objeto de evitar conflictos. Los esfuerzos para desarrollar reglas jurdicas sobre el tema
son recientes y generalmente no abarcan la propia planificacin del agua subterrnea.
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En el caso de recursos de aguas subterrneas internacionales, no es posible adoptar un enfoque uniforme.
En ciertos casos, como por ejemplo el minado de reservas acuferas no renovables, es aconsejable desarrollar
un plan internacional del recurso de agua subterrnea que incluya una estrategia de abandono del acufero
que tome en cuenta su agotamiento (Nota Informativa 11). Sin embargo, los efectos de las explotaciones
del agua subterrnea de escala mucho menor (por ejemplo en casos de subsistencia rural y abastecimiento de
agua para pequeas comunidades) slo tienen repercusiones locales, de tal forma que no es necesario un plan
para todo el sistema acufero internacional.
En funcin del nivel existente de cooperacin entre los estados involucrados y del tipo y urgencia de los
asuntos por abordar, se pueden seleccionar diversos mecanismos institucionales para planificar y gestionar los
recursos de agua subterrnea internacionales (Tabla 4). Conviene considerar que un mecanismo institucional
puede evolucionar a partir de un simple acuerdo para manejar e intercambiar datos y llegar a la formacin de
una comisin internacional de cuenca o acufero que tome decisiones autnomas considerando los intereses
de los estados miembros. Es de esperarse que este ltimo mecanismo tenga una fuerte sinergia con los
gobiernos nacionales.
Lecturas Adicionales
- Foster, S., Chilton, J., Moench, M., Cardy, E. and Schiffler, M. 2000. Groundwater in Rural Development: Facing
the Challenges of Supply and Resource Sustainability. World Bank Technical Paper 463. Washington D.C., USA.
- Foster, S., Lawrence, A. y Morris, B. 1997. Las Aguas Subterrneas en el Desarrollo Urbano: Evaluacin de las
Necesidades de Gestin y Formulacin de Estrategias. Documento Tcnico del Banco Mundial 390. Washington
D.C., USA.
- GWP Technical Committee, 2004. Catalyzing Change: a Handbook for Developing Integrated Water Resources
Management and Water Efficiency Strategies. Global Water Partnership, Stockholm, Sweden.
- GWP/CAP-NET, IWRM Tutorial. http://cap-net.org/iwrm_tutorial/mainmenu.html#
- GWP, IWRM ToolBox. http://www.gwpforum.org/servlet/PSP.
- Puri, S. 2001. Internationally Shared (Transboundary) Aquifer Resources Management (ISARM) their
Significance and Sustainable Management a Framework Document. UNESCO-IHP Non-Serial Publications
in Hydrology, Paris, France.
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Patrocinio econmico
El GWMATE (Groundwater Management Advisory Team Equipo
Asesor en Gestin de Aguas Subterrneas) es parte del Bank-
Netherlands Water Partnership Program (BNWPP) y usa fondos de
fideicomiso de los gobiernos holands y britnico.
Publicacin
La Serie de Notas Informativas del GWMATE ha sido publicada por el Banco Mundial, Washington D.C., EEUU.
La traduccin al espaol fue realizada por Hctor Garduo. Tambin est disponible en formato electrnico en la pgina
de Internet del Banco Mundial (www.worldbank.org/gwmate) y la pgina de Internet de la GWP Asociacin Mundial
del Agua (www.gwpforum.org)
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento son responsabilidad de los autores y no necesariamente reflejan los puntos de
vista del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial ni de los gobiernos en l representados.
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