INFORME TEMTICO N.

26/2010-2011

EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PER

HIMILCE ESTRADA MORA Especialista Parlamentaria

hestrada@congreso.gob.pe

Lima, 03 de febrero de 2011

Jr. Huallaga N. 364 - Lima 1 Telfono 311-7777 Anexos 6195-6196

INTRODUCCIN El presente documento ha sido elaborado en atencin al requerimiento de informacin realizado por la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, sobre el funcionamiento y la situacin actual del Programa del Vaso de Leche en el Per. El Vaso de Leche es un programa social que tiene por objetivo la distribucin de una racin diaria de leche, o alimento equivalente, a un segmento de la poblacin considerado vulnerable; de esta forma procura atender el dficit de bienestar y principalmente de inseguridad alimentaria en el que esta poblacin se encuentra. Si bien este programa surgi para paliar una coyuntura de emergencia durante la campaa a la alcalda de Lima Metropolitana en el ao 1984, en el tiempo se ha convertido en el principal programa de asistencia alimentaria a nivel nacional. Existen diversas etapas que componen el programa y distintos actores que intervienen en cada una de ellas. No obstante, aspectos como el de la focalizacin de los beneficiarios y el nivel de filtracin y subcobertura han puesto en evidencia una situacin problemtica que cuestiona su eficacia y organizacin. En tal sentido, el presente informe examina las caractersticas ms importantes del proceso, funcionamiento y cobertura del programa, desde sus inicios hasta la actualidad. Para dicho objeto, se pone en consideracin informacin estadstica y grfica que procura ilustrar de mejor manera esta realidad. As, el informe se ha estructurado de la siguiente manera: Una primera parte que describe el escenario social que hizo posible la creacin e institucionalizacin del programa. Una segunda, referida al propio funcionamiento del programa, en la que se describen los actores principales que intervienen en este, la poblacin objetivo y la cobertura a nivel nacional; asimismo, se da cuenta del presupuesto y los procesos de transferencia, as como de la racin alimentaria que el programa ofrece. Por ltimo, la tercera seccin est relacionada con los cuestionamientos ms saltantes que afronta el Vaso de Leche, la focalizacin de los beneficiarios y sus consecuentes problemas de filtracin y subcobertura. Para ello se incluye importante informacin estadstica que evidencia el nivel de distorsin con el que estara funcionando el Programa del Vaso de Leche en nuestro pas.

De esta forma, se pretende brindar informacin de utilidad para el anlisis y evaluacin de la situacin del Programa del Vaso de Leche en el Per como tema de inters en la labor de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado.

EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PER Los problemas de desnutricin en la poblacin infantil ms vulnerable, as como los problemas nutricionales de las madres gestantes en nuestro pas, han sido afrontados por una diversidad de programas sociales que tienen sus orgenes en la dcada de los sesenta. Uno de los que encabezaron esta poltica social fue el Programa de Alimentacin Escolar (PAE), ejecutado por el Ministerio de Salud entre los aos sesenta y setenta con el fin de atender con un vaso de leche al da a los escolares de colegios nacionales entre 6 y 13 aos durante sus das de clases, as como a los escolares de nivel inicial, pero fue suspendido debido a la restriccin de la cooperacin externa, principal fuente de financiamiento (Surez, 2003). Posteriormente, el Ministerio de Salud reorient sus recursos para un programa de nutricin materno infantil (Programa de Atencin Materno Infantil - PAMI) iniciado en 1972 con financiamiento del Programa Mundial de Alimentos. El PAMI estuvo dirigido a madres gestantes, lactantes y a menores hasta los 14 aos. Los servicios ofrecidos comprendan atencin mdica y otorgamiento de una racin de leche por madre, as como campaas de vacunacin infantil. Al Programa de Alimentacin Escolar y al Programa de Atencin Materno Infantil, les sucedi el Programa del Vaso de Leche (PVL), el mismo que seguidamente se desarrolla. I. CREACIN E INSTITUCIONALIZACIN DEL PROGRAMA El Programa del Vaso de Leche se gest por iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana de manera informal a partir de 1983-1984 para ofrecer una racin diaria de leche, o alimento equivalente, a un sector de la poblacin considerado vulnerable; ello con el propsito de afrontar la inseguridad alimentaria en la que se encontraban y procurar as elevar su nivel nutricional y mejorar su calidad de vida. (Surez, 2003). La creacin de este programa estuvo adems sustentada en el informe presentado en aquel entonces por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) en conjunto con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), en el que se evidenciaron las elevadas tasas de inseguridad alimentaria en los segmentos de ms bajos ingresos del pas. 4

Segn ambas entidades internacionales, en el ao 1983 el consumo diario de caloras entre la poblacin de los estratos pobres descendi a 1658, siendo 2492 caloras el mnimo establecido por la propia FAO y 2725 caloras para madres lactantes. Con relacin al consumo de protenas, el informe revela la existencia de un consumo promedio de la poblacin peruana ascendente a 49,49 gramos diarios, mientras que lo mnimo que recomienda la FAO corresponde a 56,2 gramos diarios por adulto y 72 gramos en los casos de madres lactantes. Por su parte, los nios de edades entre 0 y 5 aos ingeran de 1350 a 1550 caloras y entre 24 y 30 gramos de protenas, colocndose muy por debajo de los estndares internacionales (Surez, 2003). Una vez iniciado el programa, la dinmica generada alrededor de sus objetivos logr un impacto positivo en la poblacin, de manera tal que transcurrido un ao de su funcionamiento, este haba logrado expandirse a todo el pas. Consecuentemente, la institucionalizacin del Vaso de Leche se convirti en una demanda de inters nacional que pretenda darle permanencia a un programa que haba sido concebido como de emergencia y constituirlo en una propuesta nacional (Surez, 2003). As fue que en enero de 1985 se dio la Ley N. 24059, que crea el Vaso de Leche como un programa de asistencia alimentaria materno-infantil en todos los municipios provinciales del pas. El marco legal y administrativo del programa contempla catorce normas entre leyes y resoluciones administrativas de relevancia, aprobadas, entre otras entidades, por el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Estadstica e Informacin (INEI), la Contralora General de la Repblica y el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE ex Consucode).1

(1) Ley de Adquisiciones No 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y sus modificaciones a travs del D.S. 0832004; (2) Ley No 24059 (4 de enero del 1985) Ley de Creacin del Programa de VdL para todas las Municipalidades; (3) Leyes Nos 27470/27712 (1 de junio del 2001/ 30 de abril del 2002) Leyes Complementarias del Programa de VdL; (4) Ministerio de Salud (MINSA) Resolucin 711- 2002-SA/DM Determinacin de los valores nutricionales; (5) MINSA Resoluciones 378-2005, 009-2006, 4492006, 451-2006, 860-2007 Normas sobre Salud y Aspectos Sanitarios sobre el procesamiento y calidad de alimentos; (6) CONSUCODE Comunicados 001-2003, 005-2003, 001-2004, 003-2004, 015-2007 Requerimientos y procedimientos de Adquisicin del programa; (7) INEI Resolucin 304-2001 Norma Tcnica para el registro de beneficiarios del programa de VdL; (8) INEI Resolucin 217-2006 Norma Tcnica sobre los informes de los distritos del programa de VdL; (9) Contralora Resolucin 118-99 lineamientos para auditar a los gobiernos locales; (10) Contralora Resoluciones 114-2004 y 116-2004 lineamientos para la presentacin de informes sobre gastos y raciones; (11) Decreto Supremo No 066-2004 (2 de setiembre del 2004) Estrategias para la Seguridad Alimenticia; (12) Decreto de Urgencia No 009-2006 (19 de junio del 2006) Dictan medidas relacionadas con la metodologa de distribucin del Programa del Vaso de Leche; (13) Decreto de Urgencia No 026-2006 (29 de septiembre del 2006) Constituyen Comisin Especial que tendr por funcin validar la metodologa de actualizacin de los ndices de distribucin del Vaso de Leche; (14) Resolucin 139-2007 (11 de mayo del 2007) Constituyen Grupo de Trabajo multisectorial a fin de proponer mecanismos para coordinar, evaluar y priorizar polticas y medidas sectoriales relacionadas con el Programa del Vaso de Leche. En Banco Mundial. (2010). Mejorando el Proceso de Adquisiciones y Suministros para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Per, p. 10.

Es as como teniendo en consideracin las propiedades y cualidades nutricionales de la leche el programa opt por distribuir este producto y otros equivalentes a los segmentos ms pobres de la poblacin, teniendo como meta primordial el restablecimiento y mejora del nivel nutricional de los infantes, nios pequeos, mujeres embarazadas y madres lactantes, a la vez que con ello se pretenda tambin elevar la calidad de vida de dichos sectores (Alczar, Lpez-Calix & Wachtenheim, 2003). II. IMPLEMENTACIN, PROGRAMA 2.1 Actores que intervienen en la organizacin e implementacin del Programa del Vaso de Leche 2.1.1 Municipalidades distritales y provinciales Desde su creacin se consider que uno de los actores centrales del programa deban ser las municipalidades. No obstante, si bien estas constituyen los entes de gobierno local ms prximos a la poblacin, segn seala el consultor Miguel A. Surez en su investigacin Caracterizacin del Vaso de Leche, realizada para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, [] la gestin del Programa del Vaso de Leche a nivel municipal no tiene un desarrollo homogneo, gran parte de las municipalidades, particularmente aquellas ubicadas en zonas de menor desarrollo, alejadas de la capital provincial y de condicin rural, no tienen una adecuada dotacin de recursos humanos y materiales, ni capacidad para generar los ingresos propios que les permitan destinarlos a los fines de la operacin del Programa. (Surez, 2003, p. 21). Frente a tales inconvenientes en el desempeo de las CARACTERSTICAS Y FUNCIONAMIENTO DEL

municipalidades mediante la Ley N. 27470, Ley que establece normas complementarias para la ejecucin del Programa del Vaso de Leche, se dispuso la conformacin de un Comit de Administracin del Vaso de Leche al interior de cada municipalidad provincial y distrital, integrado por el alcalde, un funcionario municipal, un representante del Ministerio de Salud y tres representantes de la Organizacin del Programa del Vaso de Leche (beneficiarios), as como un representante de la Asociacin de Productores Agropecuarios de la regin o zona, debidamente acreditado por el Ministerio de Agricultura. 6

El Comit de Administracin del Vaso de Leche es el responsable de la seleccin de insumos, de acuerdo con los criterios establecidos en el numeral 4.12 de la referida ley. En tal sentido, las municipalidades se convierten en los actores principales y responsables de la ejecucin del Programa del Vaso de Leche, coordinan y ejecutan la implementacin del mismo en sus fases de seleccin de beneficiarios, programacin, distribucin, supervisin y evaluacin (Surez, 2003). 2.1.2 Organizaciones de base Comits del Vaso de Leche Cuando se cre el Programa del Vaso de Leche a nivel de la Municipalidad Metropolitana de Lima, exista ya una activa participacin de mujeres de sectores populares en la organizacin de base de algunos programas sociales. La presencia de estas agrupaciones se fue

consolidando desde fines del ao 1979 a travs de la organizacin de los comedores populares, es as que su incorporacin ante la convocatoria de participar en los comits del vaso de leche fue inmediata (Surez, 2003). Iniciado el programa, estos comits se fueron multiplicando en Lima hasta constituirse en una asociacin reglamentada por la municipalidad provincial. En el siguiente cuadro se aprecia el incremento progresivo de los Comits del Vaso de Leche en Lima Metropolitana durante el perodo 1986 1991.
Cuadro 1 Comits del Vaso de Leche en Lima Metropolitana 1986-1991

Fuente: Programa Municipal del Vaso de Leche. En M. Surez (2003).

4.1 Los recursos del Programa del Vaso de Leche financian la racin alimenticia diaria, la que debe estar compuesta por productos de origen nacional al 100% en aquellas zonas en la que la oferta de productos cubre la demanda. Dicha racin debe estar constituida por alimentos nacionales pudiendo ser prioritariamente leche en cualquiera de sus formas u otro producto, los cuales a fin de alcanzar el valor nutricional mnimo, sern complementados con alimentos que contengan un mnimo de 90% de insumos de la localidad, tales como harina de quinua, quiwicha, haba, maca, cebada, avena, arroz, soya y otros productos nacionales. Se deber adquirir aquellos alimentos de mayor valor nutricional adecuadamente balanceado y que tengan el menor costo. Ser el Ministerio de Salud, especficamente el Instituto Nacional de Salud, el que determine el valor nutricional mnimo. El Programa del Vaso de Leche deber cumplir con el requisito que exige un abastecimiento obligatorio los siete das de la semana a los nios. Excepcionalmente, podr autorizarse mediante Resolucin de Alcalda la entrega de la racin alimenticia en una sola oportunidad en forma semanal equivalente a la misma, en el caso de los lugares que se encuentren alejados del Centro de Distribucin []. (Ley N. 27470). Recuperado el 21 de enero de 2011 del Sistema Peruano de Informacin Jurdica (SPIJ).

Con los aos se extendieron a todo el pas conformando una importante red nacional con la que se ha puesto en evidencia el capital social con el que cuentan las comunidades y sectores populares en todo el territorio nacional.
La red social que surge de las asociaciones de madres se ha convertido en una va para que estas comunidades rurales y empobrecidas sean escuchadas en el mbito local, incluso en temas que no tienen que ver con el programa Vaso de Leche (Alczar, LpezCalix & Wachtenheim, 2003, p. 36).

Los Comits del Vaso de Leche estn conformados por las madres de los beneficiarios y/o madres gestantes o lactantes (directamente beneficiadas por el programa). Su estructura funcional est constituida por coordinadoras distritales, de comits locales y de comits de base, quienes son las encargadas de empadronar a la poblacin que va a ser atendida, as como de mantener actualizado dicho padrn. Asimismo, realizan las coordinaciones necesarias con el municipio para el abastecimiento del producto y reportan al programa los cambios o variaciones que ocurran al interior de cada comit (Surez, 2003; e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI, 2009). Por lo general, los comits cuentan con una presidenta, una vicepresidenta, una tesorera y una secretaria. Estos cargos son elegidos por votacin para perodos extensos, y con frecuencia las encargadas son reelectas. (Alczar, Lpez-Calix & Wachtenheim, 2003). El informe elaborado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Per: Poblacin empadronada de beneficiarios del Programa del Vaso de Leche 2006-2008, contiene datos actualizados con relacin al nmero de Comits del Vaso de Leche; no obstante, esta informacin no representa la totalidad de comits a nivel nacional.3

Los datos sobre el nmero de comits del PVL corresponden a informacin remitida por las municipalidades distritales al 30 de abril del 2009, por lo tanto, no es la totalidad de comits a nivel nacional. En INEI (2009).Per: Poblacin empadronada de beneficiarios del Programa del Vaso de Leche 2006-2008, p 9.

Cuadro 2 Comits del Vaso de Leche a nivel nacional 2006-2008

Fuente: Municipalidades Provinciales y Distritales, 2006-2008. En INEI (2009)

Como se puede apreciar, segn los 1102 distritos informantes en el ao 2006, se conformaron 42 159 comits del vaso de leche; es decir, 38 comits en promedio, por distrito. En el 2007, se registraron 1033 distritos informantes que dieron cuenta de la existencia 43 321 comits, lo que significa 42 comits en promedio. Finalmente, para el 2008 el nmero de comits se increment a 47 637, con un promedio de 47 comits por distrito. 2.1.3 Otras instancias Complementariamente a las instancias referidas anteriormente, las siguientes instituciones intervienen tambin en el proceso de organizacin e implementacin del Programa del Vaso de Leche (Grfico 1): Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, efecta la transferencia de recursos al Fondo del Vaso de Leche para el financiamiento del programa. Contralora General de la Repblica - CGR, supervisa y controla el gasto del Programa del Vaso de Leche a nivel provincial y distrital, debiendo las municipalidades rendir cuenta del gasto efectuado y del origen de los alimentos adquiridos. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI, recopila y procesa la informacin proporcionada por las municipalidades sobre el resumen del empadronamiento distrital de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - Mimdes, aprueba los ndices de distribucin de los recursos que se destinan a financiar el Programa del Vaso de Leche de las municipalidades distritales, debiendo considerar el ndice de pobreza conjuntamente con el demogrfico. (INEI, 2009).

Grfico 1 Actores que intervienen en la organizacin e implementacin del Programa del Vaso de Leche

Fuente: INEI (2009).

2.2 Poblacin objetivo, beneficiarios y cobertura La poblacin objetivo originalmente definida se encontraba contemplada en el rango de nios de 0 a 6 aos y madres gestantes y en perodo de lactancia. En 1996, la Municipalidad de Lima Metropolitana ampli la poblacin objetivo a los nios de 7 a 13 aos, los adultos mayores y las personas afectadas por tuberculosis. Dicha iniciativa fue incorporada al mbito nacional en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico de 1998 y precisada en el ao 2001 con la Ley N. 27470, que establece normas complementarias para la ejecucin del programa. Se tiene entonces que la prioridad demogrfica principal son los nios de 0 a 6 aos y madres gestantes y en perodo de lactancia, y, [] en la medida en que se cumpla con la atencin a la poblacin antes mencionada, se mantendr la atencin a los nios de 7 a 13 aos, ancianos y afectados por tuberculosis4, como segunda prioridad. Segn el informe Mejorando el proceso de adquisiciones y suministros para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Per, elaborado por el Banco Mundial, de los ms de 3 millones de beneficiarios del

Recuperado el 18 de enero de 2011, del Sistema Peruano de Informacin Jurdica (SPIJ).

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programa para el ao 2006, [] slo el 69% pertenecan al primer grupo prioritario, menos que en el ao 2001 que era de 81% y, si bien la tendencia de deterioro de la composicin de beneficiarios haba frenado desde el ao 2004, para entonces, existan pocas seales de que haya una reversin en el declive de los beneficiarios de primera prioridad que se observ entre 2001-2004 (Banco Mundial, 2010, p. 16). La siguiente figura grafica lo sealado:
Grfico 2 Beneficiarios del Programa VDL por nivel prioritario, 2001-2006

Fuente: Contralora General de la Repblica. En Banco Mundial (2010).

Por otra parte, el cuadro que a continuacin se presenta muestra el total de la poblacin empadronada de beneficiarios a nivel nacional, que el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) elabor sobre la base de la documentacin proporcionada por las municipalidades informantes5.
Cuadro 3 Per: Poblacin empadronada de beneficiarios del Programa VDL segn grupo 2006 - 2008

Fuente: Municipalidades provinciales y distritales. En INEI (2009) Nota: La informacin corresponde al I semestre de los aos 2006, 2007 y 2008.

Municipalidades informantes al mes de junio de 2009.

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Conforme se advierte, en el ao 2006 (primer semestre), los beneficiarios empadronados sumaron un total de 3 474 204; de ellos, el 57,1% corresponde a nias y nios entre 0 y 6 aos de edad, 22,6% de 7 a 13 aos, 10,9% poblacin adulta mayor y el porcentaje restante (9,3%) corresponde a madres gestantes y en perodo de lactancia y personas afectadas de tuberculosis. En el ao 2007 (primer semestre), el 80,2% de la poblacin empadronada fueron nios y nias entre 0 y 13 aos de edad, el 10,2% adultos mayores y el 9,7% correspondiente al resto de beneficiarios. En el primer semestre del 2008, el total de la poblacin empadronada fue 3 160 818, siendo los nios y nias de 0 a 6 aos de edad los que representaron la mayor proporcin (59,8%), seguidos por los beneficiarios de 7 a 13 (21,3%) y los adultos mayores (10,0%) y, entre madres gestantes y en perodo de lactancia y personas con tuberculosis, el porcentaje represent un 9,0%. (INEI, 2009). De otro lado, la poblacin empadronada, respecto del Censo de 2007 segn regin natural presenta las siguientes cifras:
Cuadro 4 Per: Poblacin empadronada de beneficiarios respecto a la poblacin censada, segn regin natural, 2007

Nota: La informacin corresponde al I semestre del ao 2007. Fuente: Municipalidades Provinciales y Distritales, 2007. En INEI (2009)

Como se puede apreciar, la poblacin que fue empadronada como beneficiaria del Programa del Vaso de Leche en el ao 2007, alcanza un total de 12,4% respecto de la poblacin censada, siendo la regin de la Selva la que evidencia mayor empadronamiento, con el 17,9%; seguida de la Costa, que presenta 12,2%; y finalmente la regin de la Sierra, con el 11,2% de beneficiarios con relacin a la poblacin censada. (INEI, 2009). 12

Por su parte, el informe de auditora realizado por la Contralora General de la Repblica, correspondiente al ao 2008 respecto de los beneficiarios del Programa del Vaso de Leche, seala lo siguiente: (i) existe una deficiente organizacin del empadronamiento de beneficiarios, (ii) desactualizacin de padrones, (iii) falta de estudio tcnico o informacin bsica para seleccionar a los beneficiarios y, (iv) ausencia de sustento documentario de los padrones de beneficiarios. Por estas razones, entre las recomendaciones que establece la Contralora se advierte: Realizar la inscripcin de los beneficiarios utilizando la partida de nacimiento u otro documento. Antes de iniciar el proceso de actualizacin de beneficiarios, establecer procedimientos que garanticen la consistencia de las actualizaciones, definiendo fechas de corte para cada actualizacin y considerando datos como lugar geogrfico, nombre del comit, direccin de los beneficiarios, fecha de emisin del padrn, fecha de recepcin. Desarrollar el estudio socioeconmico (a cargo de los responsables de la administracin del PVL) para delimitar la poblacin que cumple con los criterios de seleccin de los beneficiarios del programa.6 (Informe Macro N. 0-38-2009-CG/PSC-IM, 2008) Por otro lado, el informe presentado por el Banco Mundial, Mejorando el proceso de adquisiciones y suministros para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Per, considera que el problema est en que no existe una clara definicin de pobreza para ingresar al programa, de manera que la incorporacin o no de un beneficiario depender del encuestador quien lo califique, condiciones que exponen el programa a la manipulacin y a las filtraciones (Banco Mundial, 2010). Lo sealado anteriormente deja entrever la existencia de un problema en los procesos de seleccin y/o focalizacin de beneficiarios, situacin que estara poniendo en riesgo el cumplimiento de su objetivo. (Ms adelante se desarrollar la problemtica referida a la filtracin de beneficiarios).

Tales observaciones y recomendaciones estaran siendo implementadas por las entidades competentes, segn da cuenta el ltimo informe de la Contralora sobre la gestin del Programa del Vaso de Leche, N 656-2010-CG/PSC-IM, correspondiente al ao 2009.

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2.3 Presupuesto, transferencias y procesos de funcionamiento del Programa del Vaso de Leche La inversin social en los programas alimentarios ha sido siempre un tema de importancia en los gobiernos de turno, representando el bastin de las polticas de lucha contra la pobreza. De estos programas, el Programa del Vaso de Leche ha sido el ms importante en trminos de presupuesto y cobertura. As, el presupuesto del Programa del Vaso de Leche pas de 116 millones de nuevos soles en 1993 a 332 millones en el 2000, triplicando los recursos gastados en ese perodo (Surez, 2003). En los aos siguientes sigui incrementndose de manera permanente. Sin embargo, desde el ao 2005 el presupuesto anual del Programa del Vaso de Leche se ha mantenido a un nivel constante de 363 millones de nuevos soles, que segn el referido estudio del Banco Mundial obedece en parte a la inexistencia de pruebas que midan los impactos que genera el programa. Esta estabilidad en el presupuesto se puede observar en el siguiente grfico.
Grfico 3 Presupuesto de Programa del Vaso de Leche 2000 2006
(En millones de nuevos soles)

Fuente: MEF. En Banco Mundial (2010)

El mismo informe refiere adems que el anlisis del presupuesto para el programa del VDL muestra que la cantidad de la poblacin y los montos de los presupuestos histricos tienen un peso predominante en la determinacin de las participaciones a ser distribuidas. El presupuesto del programa de VDL es prcticamente fijo para cada municipalidad, y el plan de adquisiciones normalmente se elabora utilizando datos histricos. (Banco Mundial, 2010, p. 12). 14

En esta orientacin, el cuadro que se presenta en seguida, evidencia la participacin de cada regin en el presupuesto del Programa del Vaso de Leche, en relacin con la participacin de la poblacin y de la poblacin pobre. A travs de estos datos es posible advertir el problema de la concentracin de recursos, que favorece a las poblaciones numerosas y no tanto a aquellas ms pobres.
Cuadro 5 Distribucin del Presupuesto del Programa del Vaso de Leche por regiones comparado con la participacin de la poblacin y de la poblacin pobre

Fuente: MEF, INEI con datos del ao 2007. En Banco Mundial (2010)

Como se observa, si bien Lima tiene solo el 22% de los hogares pobres en el Per, sus 43 municipalidades reciben prcticamente el 30% del presupuesto del Programa del Vaso de Leche (108 millones de nuevos soles). Este departamento es el ms poblado del pas, con casi 30% del total de la poblacin proyectada del Per. Sin embargo, la proporcin de la poblacin de Lima que est por debajo de la lnea de pobreza es de solo el 38%, mucho menos que el promedio nacional. En el otro extremo, el departamento de Puno recibe 4,7% del presupuesto, con 4,8% del total de la poblacin, pero 7,1% del total de pobres; por lo tanto hay menos recursos por habitante pobre que en Lima. Por consiguiente, muchas municipalidades fuera de Lima sostienen que sus 15

presupuestos son insuficientes para cubrir los requisitos de los beneficiarios [] (Banco Mundial, 2010, p. 13). El siguiente grfico muestra la relacin entre el tamao de la poblacin en pobreza monetaria7 y la asignacin de recursos del Vaso de Leche para el ao 2007, por departamento (Alfageme & Del Valle, 2009).
Grfico 4 Relacin entre tamao de la poblacin en pobreza monetaria y asignacin de recursos por departamento (2007)

Fuente: INEI, MEF. En Alfageme & Del Valle, 2009

Como se puede apreciar, Amazonas, Loreto, Apurmac y Junn muestran una asignacin acorde con el tamao de su poblacin por debajo de la lnea de pobreza. Por otro lado, Ica, Arequipa y Madre Dios reciben una proporcin de los recursos del vaso de leche superior a la que deberan recibir. Por ltimo, Cajamarca, Puno, Piura, Cusco y La Libertad reciben una asignacin menor a la que deberan recibir. (Alfageme & Del Valle, 2009). El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) establece los ndices de distribucin para la asignacin de los fondos disponibles para las respectivas municipalidades alrededor del pas, para lo cual toma en consideracin los ndices de pobreza y los aspectos demogrficos brindados
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Segn las autoras del informe Anlisis de la focalizacin de la poltica social, respaldado por el Banco Central de Reserva, se entiende por pobreza monetaria al indicador que muestra el dficit de consumo de los pobres al comparar el gasto per cpita con el valor de una canasta bsica de alimentos y de consumo total (lneas de pobreza).

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por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (inciso 7.1, artculo 7., de la Ley N. 27470, Ley que establece normas complementarias para la ejecucin del Programa del Vaso de Leche). Una vez definidos los montos a distribuir, las etapas que comprenden desde el proceso de transferencia a las municipalidades, la seleccin de los productos hasta la distribucin a los beneficiarios se realiza de la siguiente manera: a) La municipalidad recibe la transferencia del gobierno central. Se deposita una transferencia mensual en la agencia local del Banco de la Nacin y se notifica a la municipalidad. La cantidad mensual no vara, excepto en situaciones muy particulares y, por lo general, la transferencia se realiza cerca del mismo da del mes. b) Se elige el producto y, luego, en la mayora de los casos, se elige al proveedor mediante licitacin pblica. Normalmente la eleccin es por un ao y para toda la jurisdiccin de la municipalidad. La seleccin del producto o productos vara segn los diferentes distritos. En algunos casos las madres opinan al momento de escoger el producto, a travs de encuestas o voto directo. En otros casos, el comit administrativo toma la decisin. Ocasionalmente, es el alcalde quien decide. c) Se prepara un padrn de todos los beneficiarios de cada comit, por categoras. Normalmente, los Comits de madres del Vaso de Leche se encargan de este proceso. Mediante estos registros, la municipalidad determina la asignacin del producto para cada comit del vaso de leche dentro de su jurisdiccin. d) La municipalidad (o el proveedor) distribuye el producto a los comits. Segn el tamao de la municipalidad, los productos se distribuyen directamente a los comits o a instancias intermedias, como los grupos de comits o centros de acopio (lugares especiales donde se recolectan los productos por reas y donde los comits recogen sus asignaciones). e) Las madres (o el beneficiario) recogen su(s) racin(es) en la sede de los comits del vaso de leche. Normalmente la sede es la casa de la presidenta del comit y la distribucin se realiza regularmente en un determinado da, semana o mes. (Alczar, Lpez-Calix & Wachtenheim, 2003, p. 36). Complementariamente a lo antes sealado, en el siguiente cuadro se aprecia la participacin y nivel de responsabilidad de los principales actores 17

que intervienen en el proceso de adquisiciones y distribucin de productos del Programa del Vaso de Leche.
Cuadro 6 Proceso de adquisiciones y de distribucin de productos del Programa de Vaso de Leche

Fuente: Elaboracin propia con informacin tomada del documento presentado por el Banco Mundial (2010).

Como se observa, este programa se ha convertido en un proceso complejo en el que ms de 1800 municipalidades llevan a cabo al menos dos procesos de licitacin por ao para adquirir y distribuir los productos que necesitan para el vaso de leche. (Banco Mundial, 2010). En tal sentido, la confluencia de diversos actores y la dinmica con la que participan en las distintas etapas del proceso constituyen aspectos determinantes para la ejecucin y el cumplimiento de los objetivos del programa.

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2.4 Racin alimentaria Como se seal en prrafos anteriores, el Programa del Vaso de Leche es un programa social creado para ofrecer una racin alimenticia diaria, principalmente a la poblacin vulnerable. En tal sentido, en el artculo 1. de la Ley N. 24059, en virtud de la cual crean el Programa del Vaso de Leche en todos los municipios provinciales de la Repblica, se dispone que la poblacin beneficiaria del programa tendr derecho a una provisin diaria de 250 cc de leche o alimento equivalente. Adems, el artculo 4. de la Ley N. 27470 seala que la racin alimentaria diaria debe estar constituida por alimentos 100% nacionales, pudiendo ser leche en cualquiera de sus formas y/o enriquecidos con lcteos y/o alimentos que contengan un mnimo de 90% de insumos de la localidad, como harina de quinua, quiwicha, haba, maca, cebada, avena, arroz, soya y otros productos nacionales. Para dicho efecto, el personal de salud que integra el Comit de Administracin, como representante del Ministerio de Salud, debe realizar la formulacin de la racin alimenticia del Programa del Vaso de Leche utilizando los insumos propuestos por la organizacin social de base. Dicha racin, segn la Resolucin Ministerial N. 711-2002-SA/DM, debe aportar como mnimo 207 kcal y cubrir el 100% de los requerimientos de hierro, vitamina A y C, y el 60% de los micronutrientes restantes (Ministerio de Salud, 2010. Gua: Formulacin de la racin del Programa del Vaso de Leche). En tanto, algunos estudios realizados sobre el contenido nutricional de la racin alimenticia distribuida por el Programa del Vaso de Leche han referido insuficiencias nutricionales en dicha racin. As, el informe presentado por Gajate & Inurritegui (2003), del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (Grade) Impacto del Vaso de Leche sobre el nivel de nutricin infantil, refiere que en cuanto a su contenido nutricional, las raciones de dicho programa presentan el menor contenido enrgico y proteico, y no satisfacen los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas (CIES, 2003, p. 65). Del mismo modo, la Contralora General de la Repblica en su informe de auditora correspondiente al ao 2008, concluye que los insumos del Programa del Vaso de Leche no cumplen con el valor nutricional mnimo establecido en la normativa, razn por la que recomiendan que los comits del 19

vaso de leche con el apoyo del personal especializado formulen la presentacin de raciones alimenticias que contengan el volumen y aporte nutricional mnimo sealado por la normativa pertinente (Informe Macro N. 0-38-2009-CG/PSCIM, 2008). Por su parte, el informe de auditora correspondiente al ao 2009, seala que la insuficiencia nutricional en las raciones contina siendo un factor que el PVL no logra superar, advierte adems que las raciones contienen excesiva cantidad de azcar, que la distribucin de estas se ha realizado a costos mayores a los asignados y que se ha incrementado el nmero de municipalidades que atendieron a beneficiarios con raciones crudas en distritos sin dificultad de acceso geogrfico, incumpliendo as la norma respectiva. Por tales razones el informe considera que la asesora en la formulacin de la racin no slo es insuficiente, sino tambin deficiente. (Informe Macro N.6562010-CG/PSC-IM, 2009). Con el objeto de afrontar esta problemtica, el Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin del Instituto Nacional de Salud (Cenan/INS) viene revisando la formulacin de la racin alimenticia del Programa del Vaso de Leche en respuesta a la demanda de las municipalidades a nivel nacional, identificando durante este proceso la necesidad de uniformizar los criterios de formulacin de las raciones (Ministerio de Salud, 2010. Gua: Formulacin de la racin del Programa del Vaso de Leche). En tal sentido, ha elaborado un documento de aplicacin prctica para ser utilizado por el personal de salud como herramienta de apoyo para formular la racin alimenticia, cumpliendo con los parmetros establecidos en la Resolucin Ministerial N. 711-2002-SA/DM. As, la Gua: Formulacin de la racin del Programa del Vaso de Leche, establece las pautas que orientan al personal de salud durante el clculo terico de la racin del Programa del Vaso de Leche con la finalidad de que los alimentos que se adquieran y distribuyan en dicho programa cumplan con los valores nutricionales mnimos establecidos en la referida normativa (Ministerio de Salud, 2010. Gua: Formulacin de la racin del Programa del Vaso de Leche).

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III. FOCALIZACIN Y PROBLEMAS DE INFILTRACIN EN EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE El objetivo de cualquier poltica antipobreza, canalizada a travs de los programas sociales, se orienta a favorecer la seguridad alimentaria transfiriendo bienestar a los hogares pobres. Se entiende que la mejor forma de efectuar esta transferencia es diseando intervenciones que eviten incorporar beneficiarios no pobres, de tal manera que con ello pueda tenerse el mximo impacto sobre los hogares que s lo son. A este proceso se le denomina focalizacin. Un programa bien focalizado debera evidenciar el impacto de sus beneficios en la poblacin objetivo, reduciendo al mnimo la derivacin de estos recursos hacia la poblacin no priorizada (Surez, 2003). Sin embargo, en este proceso surgen los denominados errores de focalizacin, donde equivocadamente se podra clasificar a una persona que no es pobre como pobre y admitirla en un programa (infiltracin o error de inclusin), o se podra catalogar a una persona pobre como no pobre, negndole as el acceso al programa (subcobertura o error de exclusin). Ambos errores le restan eficacia al programa. La infiltracin desperdicia recursos del programa al destinar menos para los pobres o incrementar el presupuesto requerido para obtener el mismo impacto en el alivio de la pobreza, mientras que la subcobertura deja a los ms vulnerables sin la asistencia requerida (Monge, Vsquez & Winkelried, 2009). El Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas (2010), en su informe Propuesta de reforma de programas alimentario nutricionales en Per seala que los programas sociales en el Per presentan niveles altos de filtracin. El Programa del Vaso de Leche no sera ajeno a esta problemtica, lo que, en consecuencia, se traduce en recursos inadecuadamente asignados. El siguiente cuadro evidencia los niveles de filtracin y subcobertura para el ao 2007 por grupos de edad.
Cuadro 7 Filtracin y subcobertura 2007

Fuente: Enaho 2007. En PMA-ONU (2010).

Bajo esta misma orientacin, el grfico que se presenta seguidamente muestra el nmero de participantes y de infiltrados en el Programa del Vaso de Leche como porcentaje de la poblacin nacional. 21

Grfico 5 Participantes e infiltrados en el Programa del Vaso de Leche (% de la poblacin)

Fuente: Enaho 2001 al 2007, cuarto trimestre. En Universidad del Pacfico (2009).

Como se observa, el nmero de beneficiarios infiltrados en el Programa del Vaso de Leche con relacin a la poblacin nacional se ha ido incrementando progresivamente desde el ao 2001 (5,2%) hasta el 2004 (8,5%). En los aos 2005 y 2006 esta tendencia se redujo ligeramente, llegando a 7,9% y 7,7% respectivamente. Sin embargo, en el ao 2007 el nmero de infiltrados se volvi a incrementar, alcanzando el 8,0% con relacin a la poblacin nacional. Ahora bien, si se compara el nivel de filtracin existente entre los programas sociales, se tiene que el Programa del Vaso de Leche contempla el ms alto grado de filtracin con el 51.0%, tal como se observa en el siguiente cuadro.
Cuadro 8 Filtracin en principales programas sociales

Fuente: INEI-Enaho 2009. En Sistema de Focalizacin de Hogares (SisFoh). MEF (2010).

Por otro lado, en el grfico que sigue se presentan las tasas de filtracin, es decir el nmero de filtrados como porcentaje del nmero de participantes, por zonas geogrficas entre los aos 2001-2007.
Grfico 6 Tasa de filtracin por zona geogrfica (% de los participantes)

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Fuente: Enaho 2001 al 2007, cuarto trimestre. En Universidad del Pacfico (2009).

As, se observa que las filtraciones se presentan principalmente en las zonas urbanas, especialmente en Lima Metropolitana, donde llega a 62% en el perodo 2001-2003 y a 65% en el 2005-2007. Por su parte, la sierra urbana revela niveles de filtracin que alcanzan el 51% (2001-2003) y el 63% (2005-2007). En tanto, en la selva urbana las cifras llegan al 40% y 52% en los respectivos perodos. En el perodo 2005-2007, en cambio, la costa es la excepcin, ya que presenta un 66% de filtracin, tanto en el mbito urbano como en el rural. Adicionalmente, se aprecia que la costa es la regin que contempla las tasas ms altas de filtracin en relacin con las tasas en la sierra y en la selva. As, entre los aos 2001 y 2003 la costa urbana alcanz un 60% y la costa rural un 51%; mientras que en el mismo perodo la sierra urbana alcanz un 51% y la sierra rural un 40%; por su parte, la selva present un 40% y 47% en las zonas urbana y rurales respectivamente, tendencia que se repite en el perodo 2005-2007. Al parecer esta tendencia creciente se ha mantenido, por lo menos as lo confirman las cifras reveladas en la Encuesta Nacional de Hogares para el ao 2009, pues reporta que el nivel de filtracin del Programa del Vaso de Leche en Lima Metropolitana se ha incrementado al 73,1% (Sistema de Focalizacin de Hogares SisFoh. MEF, 2010). Complementariamente a los datos anteriormente expuestos, en la publicacin Los infiltrados8, realizada por el semanario COMEXPERU (N. 556) sobre la base de las cifras presentadas en la Encuesta Nacional de Hogares del ao 2008, se seala que los infiltrados que no son pobres generan ingresos familiares promedio de 1755 nuevos soles mensuales (dos personas en promedio perciben ingresos en cada familia). Alrededor del 85% de familias genera ingresos de ms de 1000 nuevos soles, el 39% ms de 2000, mientras que el 4% ms de

Recuperado el 24 de enero de 2010 de http://www.comexperu.org.pe/semanario.asp

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4000. Del total de sus ingresos mensuales, estas familias destinan en promedio el 48,3% (S/. 849) a alimentacin y el 6,8% a diversin (S/. 119). De esta forma, existira una considerable distorsin y/o aprovechamiento de un sector de la poblacin que no siendo parte de la poblacin ms vulnerable (no viven en situacin de pobreza) se beneficia del programa. Segn la publicacin antes referida, el gobierno le estara subsidiando a estos infiltrados el 50% de su gasto en diversin (COMEXPERU N. 556, 2010). Asimismo, [] al analizar las condiciones de vivienda de estas familias infiltradas, se tiene que el 78% vive en casa propia, tiene acceso a agua y desage (63% y 52%, respectivamente) y cuenta con los servicios de electricidad (83%), telfono fijo (3%) y celular (70%). Agrega, adems, que [] el 15% de las familias destina parte de su presupuesto familiar para cable y el 3% de familias para una conexin a internet (Comexperu N. 556, 2010). Ello se puede apreciar en el siguiente grfico.
Grfico 7 Distribucin del gasto de los infiltrados no pobres

Fuente: Enaho 2008. En COMEXPERU 556 (2010).

La investigacin realizada por Monge & Vsquez (2009) sobre el gasto pblico en programas sociales, considera que la gestin en el Vaso de Leche ha logrado asegurar la participacin de los segmentos poblacionales ms pobres; sin embargo, la poca atencin puesta en la infiltracin le ha restado progresividad. La infiltracin existe en todos los programas sociales, pero segn los autores ms claramente en el Vaso de Leche debido a que antiguos pobres no han dejado de usar el programa luego de que superaron la pobreza. Por ello la falta de control de la infiltracin tiene que ver con una limitada capacidad del programa

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de incorporar nueva informacin de la elegibilidad de beneficiarios (Monge, Vsquez & Winkelried, 2009, pp. 11 y 12). Finalmente, existen diversos estudios que han analizado el impacto de los programas alimentario-nutricionales en el bienestar de la poblacin beneficiaria (Cuadro 9), concluyendo que estos programas tienen un limitado o nulo impacto en la situacin nutricional de la poblacin atendida (Programa Mundial de AlimentosPMA. ONU, 2010).
Cuadro 9 Impacto del Programa del Vaso de Leche segn diversas investigaciones

Fuente: Enaho 2007. En PMA-ONU (2010).

Entre las principales razones que explican esta problemtica de filtracin y/o subcobertura, el informe del PMA-ONU (2010) seala que [] en primer lugar los procesos, productos y resultados de los programas alimentario-nutricionales no estn alineados a los propios objetivos de los programas mismos y menos a los de las estrategias nacionales. En segundo lugar, el problema de identificacin de beneficiarios, de servicio y el casi inexistente componente de monitoreo y evaluacin, han impedido que la gestin pblica en todo nivel de gobierno sea eficiente, eficaz, transparente y equitativa (Programa Mundial de Alimentos-PMA. ONU, 2010, p. 7). En consecuencia, si bien el Programa del Vaso de Leche ha alcanzado sostenibilidad en el tiempo y ha desarrollado slidas y extensas redes sociales que en gran parte hacen posible su ejecucin, an no ha logrado posicionarse como un programa eficiente y de impacto positivo en la poblacin. Conforme a lo examinado en el presente informe, los problemas de filtracin y subcobertura desnaturalizan el real objetivo para el que dicho programa fue creado, de manera que es obligacin y responsabilidad de los actores que intervienen en el mismo y ms an de las autoridades, identificar y corregir las condiciones y situaciones que generan tal distorsin, y as poder maximizar los beneficios de polticas destinadas a afrontar la inseguridad alimentaria de la poblacin ms vulnerable en el pas.

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IV. CONCLUSIONES 1. El Programa del Vaso de Leche se ha convertido con el tiempo en el principal programa de asistencia alimentaria a nivel nacional. Su poblacin objetivo est conformada por nios de 0 a 6 aos, madres gestantes y en perodo de lactancia, como primera prioridad; y entre los beneficiarios secundarios se encuentran los nios de 7 a 13 aos, ancianos y afectados por tuberculosis. 2. Existen diversas etapas que componen el programa y distintos actores que intervienen en cada una de ellas. Las municipalidades provinciales y distritales, as como los comits de base si bien no son los nicos que participan constituyen los actores centrales en la organizacin y ejecucin del programa. 3. El Programa del Vaso de Leche ha sido el ms importante en trminos de presupuesto y cobertura a nivel nacional. Desde su creacin, la asignacin financiera se ha ido incrementando paulatinamente, llegando a triplicarse entre los aos 1993 y 2000. Dicho increment continu de forma gradual hasta el ao 2005, a partir de ese ao hasta entonces el presupuesto anual del Programa del Vaso de Leche se ha mantenido en un nivel constante, con mnimas variaciones. 4. Diversos informes e investigaciones respecto de los programas sociales en el Per han advertido la existencia de niveles altos de filtracin. De todos los programas sociales existentes en la actualidad, el Vaso de Leche es el que contempla los niveles ms elevados. Esta problemtica se presenta principalmente en las zonas urbanas, especialmente en Lima Metropolitana y a nivel de regiones naturales. La costa es la regin con las tasas ms altas de filtracin. 5. El Programa del Vaso de Leche ha alcanzado sostenibilidad en el tiempo y ha desarrollado redes sociales que en gran parte hacen posible su ejecucin; no obstante, an no ha logrado posicionarse como un programa eficiente y de impacto positivo en la poblacin. Los problemas de filtracin y subcobertura desnaturalizan el real objetivo para el que dicho programa fue creado, de manera que es obligacin y responsabilidad de los actores que intervienen en el mismo, y ms an de las autoridades, identificar y corregir las condiciones y situaciones que generan tal distorsin, y as poder, maximizar los beneficios de polticas destinadas a afrontar la inseguridad alimentaria de la poblacin ms vulnerable en el pas. 26

V. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 1. Alczar, L., Lpez-Calix, J. & Wachtenheim, E. (2003). Las prdidas en el camino, fugas en el gasto pblico: transferencias municipales, vaso de leche y sector educacin. Instituto Apoyo. Lima. 2. Alfageme, A. & Del Valle, M. (2009). Anlisis de focalizacin de la poltica social. Banco Central de Reserva del Per. Revista Estudios Econmicos N. 18. (Diciembre 2009). 3. Banco Mundial (2010). Mejorando el Proceso de Adquisiciones y Suministros para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Per. 4. Contralora General de la Repblica (2008). Informe Macro de auditoras y visitas inopinadas al Programa del Vaso de Leche. (Informe Macro N. 0-38-2009CG/PSC-IM, 2008). 5. Contralora General de la Repblica (2009). Informe Macro sobre la gestin del Programa del Vaso de Leche. (Informe Macro N. 656-2010-CG/PSC-IM, 2009). 6. Encuesta Nacional de Hogares, Enaho 2001 al 2007. En Monge, A., Vsquez, E. & Winkelried D. (2009). Es el gasto pblico en programas sociales regresivo en el Per? Universidad Pacfico y CIES. 7. Encuesta Nacional de Hogares, Enaho (2008). En Semanario COMEXPERU, N. 556. (2010) 8. Gajate, G. & Inurritegui, M. (2003). El impacto del Vaso de Leche sobre el nivel de nutricin infantil, GRADE. Economa y Sociedad 50, CIES. 9. Instituto Nacional de Informtica y Estadstica - INEI. (2009). Per: Poblacin empadronada de beneficiarios del Programa del Vaso de Leche 2006-2008. 10. Ministerio de Salud (2010). Gua: Formulacin de la racin del Programa del Vaso de Leche. 11. Monge, A., Vsquez, E. & Winkelried D. (2009). Es el gasto pblico en Programas Sociales regresivo en el Per? Universidad Pacfico y CIES.

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12. Programa Mundial de Alimentos, PMA (2010). Propuesta de reforma de programas alimentario-nutricionales en Per. Organizacin de las Naciones Unidas, ONU. 13. Semanario COMEXPERU, N. 556. (2010). Los infiltrados. Recuperado el 24 de enero de 2010, de http://www.comexperu.org.pe/semanario.asp 14. Sistema de Focalizacin de Hogares, SisFho. (2010). Metodologa de Clculo del ndice de Focalizacin de Hogares. Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas. 15.Surez, M. (2003). Caracterizacin del Programa del Vaso de Leche. Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas.

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