Universidade de Braslia - UnB Instituto de Cincias Humanas - IH Departamento de Servio Social - SER Programa de Ps-Graduao em Poltica Social - PPGPS

(Des) estruturao do trabalho e condies para a universalizao da Previdncia Social no Brasil

Maria Lucia Lopes da Silva

BRASLIA - DF 2011

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Universidade de Braslia - UnB

Maria Lucia Lopes da Silva

(Des) estruturao do trabalho e condies para a universalizao da Previdncia Social no Brasil

Braslia - DF 2011

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Maria Lucia Lopes da Silva

(Des) estruturao do trabalho e condies para a universalizao da Previdncia Social no Brasil

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social do Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia - UnB como requisito para a obteno do ttulo de Doutora em Poltica Social.

Orientadora: Prof. Dr. Ivanete Salete Boschetti

Braslia - DF 2011

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MARIA LUCIA LOPES DA SILVA

(Des) estruturao do trabalho e condies para a universalizao da Previdncia Social no Brasil

Tese de Doutorado aprovada em 24 de maro de 2011.

BANCA EXAMINADORA: Prof. Dr. Ivanete Salete Boschetti Orientadora - SER/UnB

Prof. Dr. Elaine Rossetti Behring Membro externo - UERJ/RJ

Prof. Dr Marilda V. Iamamoto Membro Externo - UERJ/RJ

Prof. Dr. Mrio Lisboa Theodoro Membro Titular - SER/UnB

Prof. Dr. Rosa Helena Stein Membro titular - SER/UnB

Prof. Dr. Evilsio Salvador Membro Suplente - SER/UnB

Este trabalho dedicado s pessoas que mais amei e se foram durante a sua elaborao: Minha querida me, Adalgiza Lopes da Silva, cujo perfume ainda posso sentir; Meu amado pai, Raimundo Ferreira da Silva, principal incentivador e exemplo de vida; e O meu irmo, que docemente me chamava de filha, Joaquim Lopes da Silva. In memoriam.

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AGRADECIMENTOS

Esta tese no me pertence exclusivamente. Eu conduzi a sua elaborao, apoiada em trabalhos anteriormente feitos por estudiosos e pesquisadores, no afastamento remunerado do exerccio profissional, em orientaes acadmicas, em trabalhos de profissionais realizados com o fim especfico de enriquec-la, em uma conjugao de esforos e aes solidrias de familiares, de amigos e de companheiros de militncia, tudo meticulosamente articulado pelas energias universais que nos tornam UNO. Sob esta tica, agradeo aos que contriburam para que ela tivesse esta densidade material, e o fao, especialmente: Aos autores de trabalhos de temas correlatos consultados no curso de sua preparao; Ao Instituto Nacional do Seguro Social pela autorizao para o afastamento remunerado das atividades do exerccio profissional durante a sua elaborao; Aos servidores do Departamento de Servio Social, sempre disponveis para atender; Aos componentes da Banca Examinadora por terem aceitado o convite e contribudo para o aperfeioamento da tese e para o meu crescimento acadmico; Ivanete Boschetti, orientadora e amiga, pelas orientaes acadmicas esclarecedoras e oportunas que me ajudaram a concluir este trabalho e, pela compreenso, pacincia e profunda solidariedade nos momentos difceis; Elaine Behring por ter tido importncia singular em meu percurso acadmico recente, contribuindo de modo cuidadoso para que a afirmao de minhas convices tericometodolgicas, no campo das polticas sociais, tenha sido prazerosa. Aos estatsticos, Fbio de Arajo e Leonardo Aguirre pela contribuio no tratamento e organizao dos dados estatsticos, especialmente dos microdados da PNAD; Mione Sales e ao Demtrio Pereira pela dedicao, em tempo exguo, reviso inicial deste trabalho e traduo do resumo para outros idiomas; ANFIP e ao Prof Evilsio Salvador pela cesso de tabelas e grficos de suas autorias; Ao Marcelo Sitcovsky pelo apoio na hora decisiva;

VII Aos companheiros/as do Comit Nacional para Elaborao de Polticas para Populao em Situao de Rua e da Chapa concorrente ao CFESS, Tempo de Luta e Resistncia pela compreenso por minha limitada presena em tempos recentes; s queridas Ana Paula e Araci Onghero e demais colegas do Self-healing pelo apoio; Aos queridos/as amigos/as: Marinete Cordeiro, Cleisa Rosa, Priscilla Maia, Sandra Teixeira, Camile Mesquita, Alberto Andrade, Marilis Xavier, Maria Jos de Freitas, Cristiane Ducap, Anderson Moraes e Jurilza Mendona pela imensurvel contribuio no decorrer da elaborao desta tese, das mais diferentes formas, todas decisivas para que o cronograma de trabalho fosse cumprido - queridos/as este trabalho pertence tambm a vocs, minha gratido infindvel. Aos meus irmos e irms, sobrinhas e sobrinhos pela torcida, apoio, carinho e, compreenso pela ausncia em momentos especiais de suas vidas; s queridas Alice Lopes, Germana Andrande, Graziella Carvalho e Lorena Andrade pela presena e apoio nos momentos mais delicados e difceis desta caminhada - o que vocs fizeram somente se faz para quem se ama. Obrigada por este amor! Enfim, Famlia Dias: ao Fernando e Adriane pelo jeito intenso e mpar de terem sido amigos e solidrios nos meses mais recentes, sobretudo a vocs devo a concluso deste trabalho. E, querida Belinha por ter iluminado e alegrado os meus dias, quando eu estava em pedaos e precisava estar inteira e por permitir que os seus pais pudessem vir ao meu socorro. Espero ser capaz de ser infinitamente grata!

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Minha posio polmica. Coloco-me, porm, do lado que me parece guardar a verdade, como militante do pensamento socialista. FLORESTAN FERNANDES1.

Cf.: FERNANDES, 1982, p.4.

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RESUMO

Esta tese examina, no contexto contemporneo de desestruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil, as condies para a universalizao da previdncia social. Argumenta-se que o modelo de previdncia social adotado no pas at a instituio da seguridade social, em 1988, dependia exclusivamente do trabalho assalariado e tinha sua cobertura estritamente vinculada ao nvel de emprego. A partir daquele ano, a concepo de seguridade social e o seu modelo de financiamento possibilitaram o ingresso, na previdncia social, de trabalhadores que esto inseridos em relaes informais de trabalho, tornando-a, fundamentalmente, mas no exclusivamente dependente do trabalho assalariado formal. Com isso, apesar da existncia de limites estruturais plena universalizao desta poltica social no marco do capitalismo h possibilidades de avanos expressivos nessa direo. Todavia, para atender aos interesses do grande capital, o significado da seguridade social brasileira vem sendo corrodo, o seu supervit negado e os direitos da previdncia social reduzidos. Sob o argumento neoliberal de que constitui um contrato social entre geraes, tenta-se desvinculla dos objetivos da seguridade social. Na atualidade, h mais de 50 milhes de pessoas da Populao Economicamente Ativa fora de sua proteo. So pessoas, principalmente do sexo masculino, com baixa escolaridade e renda de at dois salrios mnimos. As estratgias usadas pelo governo federal para ampliar a sua cobertura fogem aos objetivos da seguridade social prescritos na Constituio do Brasil, imprimem alguma facilidade ao acesso, mas restringem direitos. Dessa forma, os avanos possveis na direo da universalizao da previdncia social, como poltica de seguridade social, esto condicionados luta de classes e a uma correlao de foras capaz de promover, entre outras coisas, a reorientao das diretrizes macroeconmicas e da poltica de emprego adotadas, o aprofundamento da democracia no pas e o fortalecimento dos objetivos da seguridade social e do controle da sociedade sobre a seguridade social, em especial sobre a previdncia social. Palavras-chave: trabalho, trabalho assalariado, informalidade, contrato social, seguridade social, assistncia social e previdncia social.

ABSTRACT

This thesis examines, in the contemporary context of work and social security destructuring in Brazil, the conditions for the universalization of social welfare. It is argued that the model of welfare state adopted in the country up to the institutionalization of social security, in 1988, depended exclusively on the paid work and had its coverage strictly linked to level of employment. Since 1988, then, the conception of social security and its model of functioning made possible the entrance, into the social welfare, of workers who are in the informal relations of employment, making it, fundamentally, but not exclusively, depended on formal work. Thus, despite the presence of structural limits to the full universalization of this social policy in the framework of capitalism, there are possibilities of expressive advancements in this direction. However, in order to meet the interests of the big capital, the meaning of the Brazilian social security has been eroded, its surplus denied and the rights to the social welfare reduced. Under the neoliberal argument that constitutes a social contract between generations, there have been attempts to unlink it from the goals of social security. There are, nowadays, more than 50 million people of the Economically Active Population outside of its protection. They are people, and most of them are men, of low level of formal education and income of up to two minimum wages. The strategies used by the federal government to widen its coverage are out of the objectives of social security prescribed in the Brazilian Federal Constitution. These strategies facilitate the access, but restrict the rights. So, possible advances in the direction of universalization of social welfare as a policy of social security are determined by the struggle of classes and by the correlation of forces that is able to promote, among others, the reorientation of the macroeconomic directives and the policy of employment adopted, the deepening of the national democracy and the strengthening of the goals of social security and of the control of the society over social security, specially over social welfare. Key-words: work, paid work, informality, social contract, social security, social assistance and social welfare.

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RSUM

Cette thse examine, dans le contexte contemporain de la dstructuration du travail et de la scurit sociale , les conditions de luniversalit du droit la retraite au Brsil. Nous argumentons que le modle de retraite adopt dans le pays jusqu linstitution de la scurit sociale - un systme national tripartite qui inclut la sant, lassistance sociale et le droit la retraite en 1988, tait fond exclusivement sur le travail salari. Sa couverture tait strictement lie lemploi. Depuis cette date, la conception de scurit sociale avec son nouveau modle de financement ont permis aux travailleurs de lconomie informelle laccs au droit la retraite. Toutefois, le systme du droit la retraite reste fondamentalement dpendant, quoique pas exclusivement, des cotisations issues de lemploi salari formel.Ainsi, bien quil existe des limites structurelles luniversalit de la politique sociale sous le capitalisme, il y a des possibilits davances significatives dans ce sen s. Cependant, pour rpondre aux intrts du capital, selon une terminologie marxienne, les prsupposs de la scurit sociale brsilienne sont des plus en plus rods : son superavit [excdent fiscal] est ni et les droits de retraite rduits. En vertu de largument nolibral de que le droit la retraite reprsente un contrat social entre les gnrations, les tentatives sont nombreuses pour dissocier ce droit des objectifs de la scurit sociale . Actuellement, plus de 50 millions de personnes de la Population Economiquement Active (PEA) sont en dehors de sa protection. Cest une population, surtout des hommes, avec un faible niveau de scolarit et dont le revenu peut aller jusqu deux fois le salaire minimum. Les stratgies utilises par le gouve rnement fdral, dans le but dlargir sa couverture, chappent, pourtant, aux objectifs et aux principes de la scurit sociale prvus dans la Constitution brsilienne. Elles permettent davoir une certaine facilit daccs, mais au fond elles restreignent les droits. Ceci dit, les progrs possibles dans le sens de luniversalit du droit la retraite, en tant que politique de scurit sociale , sont conditionns la lutte de classes. Seulement le rsultat de corrlation des forces sociales sera capable de dcider de la rorientation des lignes directrices des politiques macroconomiques et de la politique de lemploi adoptes. Lapprofondissement de la dmocratie et le renforcement des objectifs et du contrle social par rapport scurit sociale , en particulier du droit la retraite, sont aussi dpendants de ce dnouement la fois, politique, social et conomique. Mots-cls : travail, emploi, conomie informelle, contrat social, scurit sociale, assistance sociale et droit la retraite.

XII LISTA DE TABELAS

TABELA 1

Diferena entre o financiamento e o gasto da Seguridade Social, segundo a anlise do Ministrio da Previdncia Social e da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal - ANFIP, 2001 a 2009. Renncias e outros gastos tributrios (1) para a Confins - diversos exerccios. Seguridade Social: Mdia sobre o total do percentual das fontes de recursos, 20002007. Retrospectivos: Previdncia e Assistncia Social Institutos e Caixas de Aposentadoria e Penses - 1923/1951. Institutos e Caixas de Previdncia e Assistncia Social - Nmero de Associados e Resultados Financeiros, por institutos e Caixas - 1950/1957. Institutos e Caixas de Previdncia e Assistncia Social - Nmero de Associados e Resultados Financeiros - 1959/1968. Segurados do Instituto Nacional da Previdncia Social, por categoria, segundo as Unidades da Federao - 1978/1983. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1987-1989. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 1987-1989. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1990-1999. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 1990-1999.

TABELA 2 TABELA 3

TABELA 4

TABELA 5

TABELA 6

TABELA 7

TABELA 8

TABELA 9

TABELA 10

TABELA 11

XIII
TABELA 12 Evoluo das contrataes, demisses e o saldo lquido, em postos de trabalhado registrados, e o percentual de admisses em faixas de remunerao de at dois salrios mnimos - 20005 a 2009. Nvel de Ocupao, Taxa de Atividade e Taxa de Desocupao (%), a partir da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), Brasil, segundo os anos - 2001-2008. Nvel de Ocupao, Taxa de Atividade e Taxa de Desocupao (%), a partir da Populao Economicamente Ativa - PEA (10 e mais de idade), Brasil, segundo os anos - 2001-2008. Rendimento mdio real habitual da populao ocupada, por regio metropolitana (%) - ago/2002; ago/2003; ago/2004; ago/2005; ago/2006; ago/2007; ago/2008; ago/ 2009; jul/2010 e ago/2010 (10 anos e mais de idade). Trabalhadores assalariados com carteira de trabalho assinada no trabalho principal e contribuintes para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho, com base Populao Economicamente Ativa - PEA, ocupada (10 anos e mais de idade), (%), Brasil, 2001-2009. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 2001-2008. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 2001-2008. Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 2001-2008. Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade), Ocupada, contribuinte para regime de previdncia, em qualquer trabalho, por Grandes Regies 2008/2009. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, segundo o sexo Brasil, 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), no contribuinte para qualquer regime de Previdncia Social, segundo o sexo - Brasil, 2002, 2004, 2006 e 2008.

TABELA 13

TABELA 14

TABELA 15

TABELA 16

TABELA 17

TABELA 18

TABELA 19

TABELA 20

TABELA 21

TABELA 22

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TABELA 23 Populao Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), condio e regime de contribuio previdenciria, segundo a renda, Brasil, 2008. Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, requeridos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009. Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, concedidos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009. Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, indeferidos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009. Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, concedidos por deciso judicial, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010.

TABELA 24

TABELA 25

TABELA 26

TABELA 27

XV LISTA DE GRFICOS

GRFICO 1

Evoluo do Supervit da Seguridade Social - sem e com os efeitos da Desvinculao dos Recursos da Unio - 2000 a 2008. Indicadores do trabalho, considerando a Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade) e contribuintes para qualquer regime de previdncia (%), Brasil, 1992-2009. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1987-2008. Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupada, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos1987-2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo a faixa etria, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo a renda nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo anos de estudo, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo a faixa etria, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo a renda nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008. Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo anos de estudo, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

GRFICO 2

GRFICO 3

GRFICO 4

GRFICO 5

GRFICO 6

GRFICO 7

GRFICO 8

GRFICO 9

GRFICO 10

XVI LISTA DE SIGLAS

AEPS - Anurio Estatstico da Previdncia Social ANC - Assembleia Nacional Constituinte ANFIP - Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal APL - Arranjos Produtivos Locais ASMARE- Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel BEPS - Boletim Estatstico da Previdncia Social BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento Bird - Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BPC - Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social BM - Banco Mundial CAPs - Caixas de Aposentarias e Penses CBO - Classificao Brasileira de Ocupaes CDP - Certificado da Dvida Pblica CFESS - Conselho Federal de Servio Social Ceme - Central de Medicamentos CGTB - Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CLP - Comisso de Legislao Participativa CLT - Consolidao das Leis do Trabalho CNSS - Conselho Nacional de Seguridade Social Confins - Contribuies para o Financiamento da Seguridade Social Contag - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CPMF - Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CUT - Central nica dos Trabalhadores CTB - Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico DBA - Departamento de Benefcios Assistenciais Dataprev - Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social DIEESE - Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos

XVII DRU - Desvinculao de Receitas da Unio EC Emenda Constitucional FELC - Frum Estadual Lixo e Cidadania de Minas Gerais EFPC - Entidade Fechada de Previdncia Complementar FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador FET - Fundo de Estabilizao Fiscal FIES - Fundo de Incentivo ao Ensino Superior FIPPS - Frum Itinerante e Paralelo sobre a Previdncia Social FIPSS - Frum Itinerante das Mulheres em Defesa da Seguridade Social FMI - Fundo Monetrio Internacional FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social FNS - Fundo Nacional de Sade FNPS - Frum Nacional sobre Previdncia Social FRGPS - Fundo do Regime Geral de Previdncia Social FS - Fundo Social FSM - Frum Social Mundial FSE - Fundo Social de Emergncia Fsindical - Fora Sindical FUMIN - Fundo Multilateral de Investimentos Funabem - Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor Funrural - Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural Gesst - Grupo de Estudos e Pesquisas em Seguridade Social e Trabalho Iapas - Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social IAPs - Institutos de Aposentadorias e Penses IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ICMS - Circulao de Mercadoria e Servios INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INPS - Instituto Nacional da Previdncia Social INSS - Instituto Nacional do Seguro Social IPASE - Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado ISSB - Instituto de Servios Sociais do Brasil Ipea - Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas

XVIII IPMF - Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados IRPJ - Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas IVA-F - Imposto sobre Valor Adicionado Federal LBA - Fundao Legio Brasileira de Assistncia Social LOA - Lei Oramentria Anual LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social LOPS - Lei Orgnica da Previdncia Social LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEI - Programa do Microempreendedor MNCR - Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis MNPR - Movimento Nacional de Populao de Rua MPAS - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPS - Ministrio da Previdncia Social MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MTE - Ministrio do Trabalho e Emprego NAP - Ncleo de Avaliao de Polticas NCST - Nova Central Sindical do Brasil OCDE - Organizao para Cooperao do Desenvolvimento Econmico OIT - Organizao Internacional do Trabalho OMC - Organizao Mundial do Comrcio PBF - Programa Bolsa Famlia PDV - Programa de Demisso Voluntria PEA - Populao Economicamente Ativa PEC - Proposta de Emenda Constitucional PED - Pesquisa de Emprego e Desemprego PEP - Programa de Educao Previdenciria PIA - Populao em Idade Ativa PIB - Produto Interno Bruto PIS - Programa de Integrao Social PME - Pesquisa Mensal de Emprego

XIX PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pr-rural - Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural PSPS - Programa Simplificado de Previdncia Social REFIS - Programa de Recuperao Fiscal RGPS - Regime Geral de Previdncia Social RJU - Regime Jurdico nico RMV - Renda Mensal Vitalcia RPPS - Regimes Prprios de Previdncia Social SABI - Sistema de Administrao de Benefcios por Incapacidade Sead - Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Sebrae - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Senaes - Secretaria Nacional de Economia Solidria Senarc - Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Simples - Regime Especial Unificado de Arrecadao de Tributos e Contribuies devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Sinpas - Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social SIES - Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social SPS - Secretaria de Previdncia Social SRFB - Secretaria da Receita Federal do Brasil SUAS - Sistema nico de Assistncia Social Susep - Superintendncia de Seguros Privados SUS - Sistema nico de Sade UDN - Unio Democrtica Nacional UGT - Unio Geral dos Trabalhadores UFF - Universidade Federal Fluminense

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Introduo ................................................................................................................................. 21 Capitulo I - Acumulao do Capital, organizao do trabalho e proteo social 1.1. O trabalho assalariado como condio de acesso proteo social .............................. 46 1.2. O padro de acumulao fordista, a organizao do trabalho e a proteo social, de 1940 a 1970 .......................................................................................................................... 57 1.3. A acumulao flexvel, a condio estrutural do trabalho e os sistemas de proteo social a partir da dcada de 1970. ......................................................................................... 77 Captulo II - A previdncia social no Brasil no contexto da seguridade social: concepo e financiamento ........................................................................................................................... 89 2.1. O significado da seguridade social na Constituio Federal de 1988 ........................... 89 2.2. A concepo de previdncia social como um contrato social ..................................... 106 2.3. Formato do financiamento e gasto da seguridade social ............................................. 126 2.4. Balanos recentes entre as receitas e as despesas da seguridade social e importncia de cada fonte no financiamento dos gastos do sistema ........................................................... 136 Captulo III - A condio estrutural do trabalho no Brasil e o seu reflexo na cobertura da previdncia social em perodos especficos do sculo XX ..................................................... 149 3.1. Particularidades da formao do mercado de trabalho no pas e da estruturao da previdncia social, com cobertura a categorias especficas (1920 a 1970) ........................ 151 3.2. A instituio da seguridade social no Brasil em um contexto internacional de mudanas no mundo do trabalho com reflexos no pas e o seu rebatimento na cobertura da previdncia social (dcada de 1980) ...................................................................................................... 189 3.3. A reestruturao produtiva no Brasil e o seu impacto no mundo do trabalho e na cobertura da previdncia na dcada de 1990 ...................................................................... 200 Capitulo IV - A ( des)estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI 4.1. Aspectos gerais da economia e da organizao do trabalho no incio do sculo XXI que desafiam a universalizao da cobertura da previdncia social. .................................. 211 4.2. Indicadores do trabalho nos anos 2000 comparados PEA contribuinte ao sistema previdencirio e aos no contribuintes. .............................................................................. 227 4.3. Perfil dos contribuintes ao RGPS e dos no contribuintes para qualquer regime de previdncia na primeira dcada do sculo XXI .................................................................. 249 Captulo V - condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des)estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil ......................................... 260 5.1. Limites universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil ..................... 262 5.2. Limites de proteo social aos desempregados e subempregados .............................. 276 5.3. Estratgias recentes do governo federal para ampliar a cobertura do RGPS .............. 285 5.4. Amostra de propostas dos movimentos sociais pela ampliao do acesso ao RGPS.......................................................................................................................................298 Consideraes finais: possibilidades de avanos rumo universalizao da previdncia social ................................................................................................................................................ 318

21 Introduo

Hoje vivemos em um mundo firmemente mantido sob as rdeas do capital, numa era de promessas no cumpridas e esperanas amargamente frustradas, que at o momento s se sustentam por uma teimosa esperana. ISTVN MESZROS2

A anlise de condies para a universalizao da previdncia social no Brasil requer situ-la na totalidade histrica levando-se em conta a configurao assumida pelo capital no processo de renovao do padro de acumulao no cenrio contemporneo cujas estratgias incidem na desestruturao do trabalho e dos direitos relativos seguridade social. As medidas para amortecer os efeitos da crise que marca a cena contempornea mundial so movidas pela busca incessante do capital por super lucros e se sustentam na superexplorao da classe trabalhadora mediante a extrao do trabalho excedente. Tais medidas esto conectadas reestruturao produtiva, financeirizao do capital e redefinio das funes do Estado, que compem a estratgia de enfrentamento da onda longa recessiva (MANDEL, 1982) que se tornou evidente em meados da dcada de 1970. Sob a ideologia neoliberal, esta estratgia e os seus efeitos mudaram as relaes e a dinmica da sociedade capitalista contempornea. A face financeira do capital comanda a acumulao, afeta a configurao do Estado e da sociedade civil, mais a organizao dos trabalhadores e as lutas sociais. Como diz Iamamoto:
Na busca incessante e ilimitada do aumento exponencial da riqueza quantitativa - o crescimento do valor pelo valor -, os investimentos financeiros tornam a relao social do capital com o trabalho aparentemente invisvel. Intensifica-se a investida contra a organizao coletiva de todos aqueles que, destitudos de propriedade, dependem de um lugar nesse mercado (cada dia mais restrito) para produzir o equivalente de seus meios de vida (Id., 2007, p. 21).

Nesse contexto, potencializados pelas diretrizes neoliberais, advindas dos poderes imperialistas e impostas aos pases do capitalismo perifrico, como o Brasil, aprofundam-se as desigualdades sociais, o desemprego macio prolongado, a desregulamentao e a informalizao das relaes de trabalho, elevando-se o quantitativo dos destitudos de direitos. O Estado assume nova configurao, com funes cada vez mais vinculadas aos interesses do capital e o fundo pblico passa a ter destinao voltada para beneficiar o capital ao invs do
2 MSZROS, Istvn. Para Alm do Capital: rumo a uma teoria da transio. Trad: Paulo Cezar Castanheira e Srgio Lessa. 3 reimpresso. So Paulo: Boitempo, 2009.p. 37.

22 investimento em proteo social. Em face disso, intensificam-se a privatizao e a mercantilizao da satisfao das necessidades sociais, o que significa que:
o bem-estar social tende a ser transferido ao foro privado dos indivduos e famlias, dependentes do trabalho voluntrio ou dos rendimentos familiares dos diferentes segmentos sociais na aquisio de bens e servios mercantis, restando ao Estado, preferencialmente, a responsabilidade no alvio da pobreza extrema. [...]. Adquirem destaque polticas sociais voltadas preservao dos mnimos vitais dos segmentos da crescente populao excedente lanados ao pauperismo: e ao seu controle poltico, preservando o direito sobrevivncia de imensos contingentes sociais e alimentando o consenso de classe necessrio luta hegemnica (IAMAMOTO, 2009, p. 342; 343).

um cenrio de fragilizao da seguridade social no Brasil e no mundo, especialmente, no que se refere aos direitos previdencirios vinculados ao trabalho. Esta tese, portanto, resulta de pesquisa realizada no decorrer do curso de Doutorado do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social - PPGPS, do Departamento de Servio Social - SER, da Universidade de Braslia - UnB, iniciado em maro de 2007. Seu objeto de pesquisa localiza-se na relao entre trabalho e previdncia social no Brasil. Para situ-lo nessa relao foi preciso, primeiro, resgatar a organizao do sistema previdencirio brasileiro. Esse sistema constitudo por trs regimes bsicos e um complementar. Os regimes bsicos so: a) os Regimes Prprios de Previdncia Social - RPPS destinados aos servidores pblicos civis da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e Municpios e aos militares do Distrito Federal e dos Estados, os quais so organizados e geridos por cada ente federado, sob superviso da Unio, quando esta no a gestora; b) o Regime dos servidores pblicos militares da Unio, organizado e gerido pela Unio; e c) o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS destinado a todos os cidados maiores de 16 anos 3 que a ele se vinculem mediante contribuio e a seus dependentes, o qual organizado e gerido pela Unio e tem seus servios e benefcios viabilizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. O Regime complementar facultativo e composto pela previdncia complementar aberta e fechada. As instituies que oferecem planos individuais de previdncia aberta ao mercado so fiscalizadas pela Superintendncia de Seguros Privados - SUSEP, do Ministrio da Fazenda. E as Entidades Fechadas de Previdncia Complementar - EFPC (fundos de penso) no possuem fins lucrativos e mantm planos coletivos de previdncia acessveis aos empregados de uma empresa e aos servidores da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e aos associados ou membros de entidades de carter profissional ou classista. As EFPC so supervisionadas pelo Ministrio da Previdncia Social - MPS.

Os adolescentes com idade entre 14 e 16 anos, na condio de aprendiz, tm direito proteo previdenciria.

23 Esta pesquisa analisou apenas a Previdncia Social que se organiza sob a forma de RGPS e compe a seguridade social, desde a Constituio Federal de 1988 e at o momento no se tornou universal, conforme estabelece a Carta Constitucional.

Apresentao do problema O trabalho sempre esteve no centro das mutaes do capitalismo. Todavia, esta centralidade tornou-se mais evidente a partir das transformaes ocorridas nesse modo de produo em sua etapa monopolista. Sob o padro fordista/keynesiano, o pacto social entre empresrios, trabalhadores e o Estado teve como base a estimulao do consumo, a busca do pleno emprego e a estruturao de sistemas de proteo social. Foi essa a soluo encontrada para amortecer os efeitos da crise do capitalismo, cujo pice da depresso ocorreu entre 1929 e 1932. Desde ento, tornou-se mais explcita a relao entre o padro de acumulao do capital, a organizao do trabalho e a proteo social. Isto porque o trabalho assalariado, sem nenhum perodo precedente comparvel, destacou-se como o centro do capitalismo e determinante das relaes sociais, e assim, o centro das mutaes desse modo de produo. No perodo entre as dcadas de 1940 e 1970, o Estado social4 consolidou-se em vrios pases do capitalismo avanado e o trabalho assalariado estvel fortaleceu-se como condio de acesso proteo social. A generalizao do trabalho assalariado nesses pases foi determinante para a consolidao dos sistemas de proteo social, que se destinavam aos empregados e aos seus dependentes econmicos. Estes eram assistidos em relao sade, tinham direito a aposentadorias, penses e outros benefcios compensatrios incapacidade temporria de trabalho ou mesmo benefcios que possibilitavam o acesso ao consumo, ao lazer, educao, etc. Aos inaptos para o trabalho era oferecida a assistncia social. Vale dizer que at mesmo nos pases em que foram estruturados sistemas de seguridade social com vocao universal, como na Inglaterra e nos pases escandinavos, o pleno emprego constitua-se importante meta e, os sistemas de proteo social tambm contavam com as cotas oriundas do trabalho assalariado estvel e tinham os seguros sociais como eixo central.
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Neste Trabalho usaremos a expresso Estado social para significar o Estado Social de Direitos que se constri para organizar a vida poltica e social no perodo Ps-Segunda Guerra Mundial com base no fordismo-keynesianismo. Cf. PISN, 1998. Outras terminologias so encontradas na literatura como Welfare State (Estado de Bem-estar) e tat Providence ou Estado Providncia. A primeira de origem anglo-saxnica usada para designar as polticas sociais estruturadas com base no fordismo-keynesianismo no ps-guerra. A ltima terminologia usada para designar o Estado Providncia, constitudo na Frana, no sculo XIX, ou a ideia de Estado responsvel pela regulao do mercado para responder as situaes de riscos pessoais e sociais, constitudo naquele pas no sculo XX. Cf.: BOSCHETTI, jan./jun.2003, v.15, n.1, p.57-96.

24 Ian Gough (1978) ao desenvolver suas reflexes sobre o Estado social5 faz referncia ao seu carter contraditrio, por atender aos interesses de acumulao e proteo social:
...el Estado tiende a actuar com el fin de asegurar las condiciones que reproduzan esse modelo y las relaciones de exploracin dentro de el, que bajo el capitalismo significa asegurar la acumulacin continua de capital [...] el Estado del Bienstar engloba uma actitud racional que tambin se opone a la del mercado. Em algn sentido acta para satisfazer las necesidades y extender los derechos y haciendolo asi, contradice los simples requerimientos directos del sistema de economia capitalista. [...] esta e, pue, la razn por la que nosotros caracterizamos el Estado del Bienstar como um fenmeno contradictrio (GOUGH, 1978, p. 66).

J Robert Castel6 ao se referir ao Estado social destaca o seu papel como fiador dos sistemas de seguridade social que se formaram, o que equivale figura do o guardio de uma nova ordem de distribuio dos bens (CASTEL, 1998, p.405), ou seja, o guardio das prestaes dos contribuintes da seguridade social para serem usadas em dadas situaes. O Brasil no viveu a experincia de generalizao do emprego nem de Estado social conforme foi desenvolvido nos pases do capitalismo avanado. Todavia, na dcada de 1930 comeou a ganhar expresso um sistema de proteo social no pas destinado basicamente aos trabalhadores assalariados inseridos nas relaes formais de trabalho e aos seus dependentes. Seguindo essa lgica, o sistema se desenvolveu, em consonncia com a estruturao do mercado de trabalho no pas at a dcada de 1980, quando uma nova lgica de proteo social foi estabelecida, com a instituio da seguridade social pela Constituio Federal de 1988. Tratava-se de uma lgica menos dependente do trabalho assalariado formal e com vocao universal, porm essa perspectiva no foi plenamente adotada. O colapso do padro de acumulao fordista/keynesiano na dcada de 1970 um dos reflexos da nova crise do capital que se manifestou naquela dcada. Para amortecer os efeitos dessa crise, a estratgia central do capital foi composta pela reestruturao produtiva, a redefinio das funes do Estado e a financeirizao do capital. Esses processos, embora possuam caractersticas especficas, no podem ser vistos de modo desarticulados entre si nem da ideologia neoliberal, que ganhou fora nas sociedades capitalistas a partir daquele decnio.

O que o autor denomina Estado Del Bienestar (traduo para o espanhol de Welfare State) equivale ao que neste trabalho denominamos Estado social. 6 Robert Castel estudou a condio do trabalho ao longo da histria, tendo a Europa como locus de pesquisa, sobretudo a Frana. Seu objetivo foi analisar a questo social. Embora eu no considere apropriada a ideia defendida pelo autor de nova questo social para explicar as mutaes recentes do capitalismo, considero valiosa sua pesquisa e concordo com ele em aspectos particulares. Mas, essa concordncia no anula duas restries globais sua obra. A primeira refere-se socialdemocracia como alternativa de organizao social, pois acredito que somente o socialismo possibilitar liberdade ampla aos seres humanos. A segunda restrio diz respeito base terico-conceitual, que perpassa sua obra, por meio dos conceitos de solidariedade, integrao e coeso social de Durkheim, os quais, a meu ver, se opem viso marxiana, que orienta esta tese, sobretudo no que se refere luta de classes como um processo permanente, na sociedade capitalista, em face do antagonismo de interesses entre as classes sociais fundamentais.

25 A reestruturao produtiva mudou o mundo do trabalho7. Sob o padro de acumulao chamado flexvel8, as metamorfoses ocorridas apresentaram-se sob um novo modo de produzir, com mtodos e processos de trabalho baseados em tecnologias avanadas; modos de gesto da fora de trabalho direcionados conciliao de classes e medidas que reduziram a criao e oferta de empregos estveis e aprofundaram o desemprego e o trabalho precrio. Esse quadro tornou a composio da classe trabalhadora mais heterognea e complexa e exigiu um perfil de trabalhador capaz de usar intensamente o seu poder intelectual em favor do capital, elevando os nveis de explorao sobre o trabalho e dos lucros dos capitalistas. Nesse contexto, o comando da acumulao pelo capital financeiro9 e as mudanas nas funes do Estado sob a ideologia neoliberal compuseram um cenrio no qual os sistemas de proteo social estruturados sob o fordismo/ keynesianismo sofreram grandes ataques. Nos pases do capitalismo avanado, onde estes sistemas estavam mais estruturados e sob um controle democrtico da sociedade mais forte, foram preservados em aspectos essenciais, ainda que com transformaes em seus critrios de abrangncia. Nos pases do capitalismo perifrico a reestruturao produtiva, a financeirizao do capital e as mudanas no papel do Estado como estratgias neoliberais de amortecimento dos efeitos da crise, ocorreram em nveis, formas, ritmos e pocas diferentes, de acordo com as caractersticas de cada pas. Mas, em todos eles, em decorrncia de suas dvidas externas essas estratgias de ajustes neoliberais desenvolveram-se sob o comando dos pases do capitalismo avanado, e, em geral, com a mediao do Fundo Monetrio Internacional - FMI, do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento - BIRD10 e do Banco Interamericano para o Desenvolvimento - BID11. As conseqncias desses processos, na essncia, so iguais quelas ocorridas nos pases do capitalismo avanado, com efeitos lesivos mais acentuados para a classe trabalhadora, inclusive com fortes ataques s polticas sociais em estruturao. O Brasil realizou o seu ajuste estrutural, sobretudo, a partir de 1995, seguindo o mesmo padro neoliberal de outros pases de capitalismo perifrico. O ajuste, em condies submissas, provocou mudanas na condio estrutural do trabalho, as quais resultaram no
O mundo do trabalho compreendido nesta tese como o complexo que envolve a regulao institucional do trabalho (sindicalismo, justia do trabalho, registros e classificaes profissionais, quadro de ocupaes) o mercado de trabalho, sua configurao (PIA, PEA,entre outros) e sua dinmica (taxa de atividade, nvel de ocupao, emprego, desemprego, informalidade, alterao no quadro de ocupaes, etc.). Sobre o tema, cf. CARDOSO, 2006; SILVA, 2009. 8 Cf.: HARVEY, 2004c.
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Aqui tambm chamado capital portador de juros, finanas ou nos termos de Marx capital fetiche.

O BIRD(International Bank for Reconstruction and Development) foi criado em 1944 e juntamente com a Associao Internacional para o Desenvolvimento - AID criada em 1960, constitui o chamado Banco Mundial. 11 O BID foi criado em 1959.

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26 aumento da explorao dos trabalhadores. Entre os sinais dessa superexplorao do trabalho encontram-se o desemprego crnico; o aprofundamento da precarizao das relaes e condies de trabalho; o uso intensivo da fora de trabalho, combinado com mtodos e tecnologias avanadas direcionadas para elevar a produtividade; a queda da renda mdia mensal real dos trabalhadores e as alteraes do perfil e da composio da classe trabalhadora. Houve, portanto, o aprofundamento da desestruturao do trabalho no pas. No mbito do Estado, ocorreu um retrocesso nas polticas sociais em estruturao, a exemplo da seguridade social, instituda pela Constituio Federal de 1988, em uma conjuntura de lutas por direitos sociais no pas, mas de avano do projeto neoliberal em escala mundial, com reflexos no Brasil, particularmente na dcada de 1990. Alm disso, o Estado presidiu a privatizao de vrias empresas e bancos estatais e a regresso de muitos direitos sociais e do trabalho. Nesse contexto, ocorreu a reduo da cobertura da previdncia social, que como em outros pases, se desenvolveu com grande dependncia do trabalho assalariado estvel, principalmente at 1988, quando a seguridade social foi instituda. De acordo com anlise do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas - IPEA,
a insero das pessoas no mundo da proteo social pela via do trabalho - que at 1980, constitua a regra para pouco mais da populao ocupada - passou a ser uma expectativa ainda menos crvel para a maioria dos trabalhadores brasileiros no decorrer deste ltimo quarto de sculo (IPEA, 2007, p.8).

Segundo outro estudo desse mesmo instituto de pesquisas, com base nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD/IBGE12, em 1987, a previdncia social assegurava cobertura a 51,8 % da Populao Economicamente Ativa - PEA (ocupada e desocupada), com idade entre 16 e 64 anos. A partir de ento, porm, esse percentual

Nesta tese so usadas muitas informaes e dados produzidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Por isso, preciso esclarecer conceitos adotados por esse rgo: a) condio de ocupao - pessoas classificadas, quanto condio de ocupao na semana de referncia da pesquisa, em ocupadas e desocupadas; b) pessoas ocupadas - as pessoas que tinham trabalho durante toda ou parte da semana de referncia, e ainda, as pessoas que no exerceram o trabalho remunerado que tinham nesse perodo por motivo de frias, licena, greve, etc.; c) pessoas desocupadas - as pessoas sem trabalho na semana de referncia que tomaram alguma providncia efetiva de procura de trabalho nesse perodo. Usamos como sinnimos pessoas sem ocupao e procurando ocupao; d) pessoas economicamente ativas - so as pessoas ocupadas e desocupadas na semana de referncia; e) pessoas no economicamente ativas - pessoas no classificadas na semana de referncia como ocupadas ou desocupadas; f) taxa de atividade - a percentagem das pessoas economicamente ativas (de um grupo etrio) em relao ao total de pessoas (do mesmo grupo etrio); g) nvel de ocupao - a percentagem das pessoas ocupadas (de um grupo etrio) em relao ao total de pessoas (do mesmo grupo etrio); h) taxa de desocupao - a percentagem das pessoas desocupadas (de um grupo etrio) em relao s pessoas economicamente ativas (do mesmo grupo etrio); i) ocupao - cargo, funo, profisso ou ofcio exercido pela pessoa. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD adota a idade de dez anos ou mais de idade para a definio dos quantitativos e percentuais globais a que se referem os conceitos citados. Cf. IBGE, 2008, p. 35, 36 e 37 e IBGE, 2009, p. 32 e 33. 26. Porm, neste trabalho, nas tabelas de elaborao prpria, cujos dados consideram a PEA, priorizamos considerar a faixa etria entre 16 e 64 anos, para no computarmos trabalho infantil e para considerarmos o limite de idade at o qual mais facilmente se acessa ao mercado de trabalho. Contudo, usaremos tambm a faixa de 10 anos e mais de idade, para fins de comparaes com informaes do IBGE ou de outros rgos e pesquisadores em que nos referenciamos.

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27 comeou a decrescer, de modo que em 1997 o percentual de cobertura previdenciria desse universo correspondia a 45,1%13. Um decrscimo acentuado, coincidente com o agravamento do desemprego e da queda da renda mdia mensal real dos trabalhadores. Entretanto, de acordo com esse estudo, a partir de 2001 percebe-se a recuperao dessa cobertura, concomitante melhoria dos indicadores do mercado de trabalho, de forma que em 2007 a cobertura previdenciria representava 51,2%14 da PEA (ocupada e desocupada), na faixa etria entre 16 e 64 anos. Ainda assim, essa cobertura no alcanava nem os patamares de 1987. As pessoas da PEA que tinham direitos sociais assegurados representaram uma proporo menor entre 1987 e 2007, comparativamente dcada anterior a 1987, em que os indicadores do mercado de trabalho apontavam o fortalecimento do emprego, com carteira assinada. Alm disso, a partir de 1997 houve um grande aumento do percentual de pessoas desocupadas no mbito da PEA, procura de emprego. Assim, mesmo que a melhoria dos indicadores do trabalho a partir do incio do sculo XXI tenha contribudo para a recuperao paulatina da cobertura previdenciria para a populao ocupada, essa cobertura ainda foi limitada, considerando o grande percentual da fora de trabalho desocupada. Se fosse considerada apenas a populao ocupada, o percentual de cobertura da previdncia social em 2007 j era maior do que o de 1987 (IPEA, 30 de set. de 2008, p. 13, 14,15). Com a crise desencadeada a partir de setembro de 2008, a tendncia de melhoria dos indicadores do trabalho foi interrompida, ainda que os dados da PNAD realizada em 2008, coletados antes do pice da crise no registrem essa interrupo, o que veio ocorrer somente em 2009. Assim, a PNAD/2008 registrou a queda da informalidade e o aumento do nvel de ocupao, do emprego com carteira assinada, da renda real mdia mensal e da cobertura previdenciria sobre a populao ocupada (IBGE, 2009). Os dados da PNAD/2009, por sua vez, mostram os efeitos da crise, em 2009, sobretudo em relao ao nvel de ocupao e taxa de desocupao. Considerando a PEA, com 10 anos e mais de idade, houve queda no nvel de ocupao de 57,5% em 2008, para 56,9%, em 2009 e tambm o crescimento da taxa de desocupao em 18,5% em 2009, comparativamente a 2008 (IBGE, 2010, p. 59; 61). As anlises referentes ao impacto da crise sobre o trabalho e a seguridade social em 2009 so divergentes entre as instituies que estudam o tema. De acordo com a ANFIP:

13 Em estudo que realizamos com base nos microdados da PNAD, no ano de 1997, a cobertura do universo de pessoas com estas caractersticas correspondia a 44,3%. Os dados do estudo sero mostrados nesta tese. Cf.: Tabela 10. 14 No estudo que realizamos com base nos microdados da PNAD, no ano de 2007, o percentual de cobertura previdenciria da Populao Economicamente Ativa - PEA ocupada correspondia a 49,5%.Cf.: Tabela 17.

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Essa crise [que se manifestou no ltimo trimestre de 2008] afetou direta e indiretamente a execuo de programas e aes e a arrecadao das receitas da seguridade social em 2009. Diretamente pelos seus efeitos sobre a produo e o emprego, indiretamente, porque o governo adotou diversas medidas anticclicas para enfrentar e minimizar as suas conseqncias, renunciando a receitas e ampliando gastos (ANFIP, jul.2010, p.96).

No entanto, para o IBGE, em relao ao emprego com carteira assinada houve crescimento de 2008 para 2009, em 1,5%, da mesma forma que o rendimento mdio mensal real teve crescimento de um para o outro ano, em 2,2% (IBGE, 2010, p. 66; 70). De qualquer modo, como nos anos anteriores, os indicadores relacionados ao trabalho repercutiram na cobertura previdenciria, em 2009, como ser demonstrado adiante. importante, todavia, ressaltar que no foram somente os indicadores relacionados ao trabalho que influenciaram a cobertura previdenciria em anos recentes. A instituio do oramento da seguridade social, que sustenta o financiamento das aes das polticas de sade, previdncia e assistncia social, pela Constituio Federal de 1988, tambm favoreceu a recuperao da cobertura previdenciria, desde ento. A aplicao dos objetivos da seguridade social de equidade na participao do custeio e da diversidade das fontes de financiamento, ainda que de modo parcial, foi um importante fator de favorecimento da cobertura previdenciria, cuja maior expresso o percentual dos chamados segurados especiais15 da previdncia social no conjunto dos segurados do RGPS. De acordo com o Ministrio da Previdncia Social - MPS, com base nos dados da PNAD, em 2007, os segurados especiais foram estimados em 7,78 milhes do universo estimado de 53,82 milhes das pessoas ocupadas, com idade entre 16 e 59 anos, que possuam cobertura da previdncia naquele ano (BRASIL, out. 2008, p. 1). Essa categoria de segurado, criada em 1991, com base nas determinaes constitucionais referentes seguridade social, tem reduzida participao no custeio da seguridade social16, porm sua cobertura no desequilibra o sistema devido multiplicidade de fontes de financiamento que o sustenta, ainda que essa diversidade da base de financiamento no esteja sendo plenamente explorada e as fontes possuam diferentes importncias no conjunto do oramento.

Categoria de segurado criada pela Lei 8.212, de 1991, que em seu art. 12, inciso VII c/c art. 195, 8 da Constituio Federal, considera segurado especial o produtor, o meeiro, o parceiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal e seus cnjuges, que trabalham em regime de economia familiar, sem empregados permanentes. 16 A contribuio dos segurados especiais, incluindo o empregador rural corresponde 2,1% sobre a receita bruta da comercializao de sua produo agrcola. Cf. BRASIL, 1991a, art. 25. A Lei 11.718 de 23 de jun de 2008 traz as seguintes recomendaes: At 31 de dez de 2010 vale a regra atual para o trabalhador empregado e contribuinte individual rural, para obteno da aposentadoria por idade, ele dever comprovar apenas o exerccio da atividade rural. De 2010 a 2015 para fins de carncia para aposentadoria por idade, cada ms de contribuio ser multiplicado por trs, at o limite de 12 meses no ano. De 2016 a 2020, a contagem ser em dobro. Neste caso o trabalhador rural empregado ter que contribuir por pelo menos seis meses por ano para ter direito aposentadoria por idade. Cf. BRASIL, 2008d e BRASIL, 1 a 15 de ago.2008, p. 1.

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29 Vale registrar que o oramento da seguridade social no tem sido destinado exclusivamente ao pagamento de aes referentes sade, previdncia e assistncia social como determina a Constituio Federal. Percebem-se desvios acentuados de recursos desse oramento para outras aes do governo federal. Os maiores percentuais de desvio ocorrem em funo da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio - DRU, para favorecer o cumprimento de compromissos do governo federal com os servios da dvida. A mdia de desvio do oramento da seguridade social no perodo de 2000 a 2008, por meio da incidncia da DRU representou 26,4 bilhes, com maior destaque para os anos de 2007 e 2008, em que essa incidncia representou 39,1 bilhes em ambos os anos (ANFIP, 2009, p.50). A proteo social das pessoas desocupadas inexpressiva. O seguro desemprego tem alcance limitado e condicionado a uma vinculao anterior ao trabalho com carteira assinada, com raras excees. As estratgias de ampliao da proteo social usadas pelo governo federal, em anos recentes, tendem centralidade da assistncia social, no mbito da seguridade social (MOTA [org.], 2008), com destaque para os programas de transferncia de renda, que alcanam os desempregados17. Nota-se, contudo, que essa tendncia centralidade da assistncia social de cunho poltico-ideolgico, pois material e estruturalmente essa poltica continua perifrica e no se constitui prioridade para novos investimentos. Portanto, no que se refere proteo social no Brasil, por meio do acesso previdncia, tomando-se como base os dados da PNAD/2009, nota-se que a situao dos trabalhadores muito difcil. Nesse ano, comparativamente a 2008, houve um pequeno crescimento da PEA ocupada contribuinte para qualquer regime de previdncia. Entretanto, no cmputo geral da PEA ampliou-se a quantidade estimada e o percentual de pessoas no coberto por qualquer regime de previdncia. A PEA total em 2009 foi estimada em 101,1 milhes de pessoas, sendo 92,7 milhes ocupadas e 8,4 milhes desocupadas. Da PEA ocupada, 53,5% (49,6 milhes) contribuam para algum regime de previdncia, restando 43,1milhes sem proteo. Essa quantidade estimada de pessoas da PEA ocupada sem proteo, acrescida de 8,4 milhes estimados para a PEA desocupada atinge 51,5 milhes da PEA total sem cobertura previdenciria (IBGE, 2010, p.59; 61; 67). Em 2008 esse nmero correspondeu a 51,3 milhes (IBGE, 2009). Portanto, estima-se que existem, atualmente, no Brasil, mais de 50 milhes de pessoas da populao economicamente ativa sem cobertura previdenciria. uma estimativa elevada que afeta os nveis de pobreza e a qualidade de vida dos trabalhadores.
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Os que se enquadram nos critrios de renda familiar per capita adotados pelo programa.

30 As categorias que se encontram fora da cobertura previdenciria so aquelas que, na PEA, esto em ocupaes precrias, possuem os menores rendimentos ou no os possuem de forma alguma, possuem os menores nveis escolares ou so analfabetos funcionais. Isso sem referir os que no conjunto da Populao em Idade Ativa - PIA, desistiram de procurar trabalho e no possuem rendimentos. Estes, geralmente, desconhecem as formas de acesso previdncia e, se as conhecessem, dificilmente teriam como ter acesso a ela, no modelo atual. Esse universo de pessoas no foi computado na PEA, em funo da metodologia usada, mas por suas caractersticas compe o grupo dos que no possuem cobertura previdenciria. Assim, a no aplicao plena dos objetivos da seguridade social e das recomendaes constitucionais relacionadas ao seu oramento e a insuficincia de rendimentos, sobretudo por falta de acesso ao trabalho assalariado estvel constituem os principais obstculos para ingresso na previdncia social, no modelo atual. As medidas do governo federal, na ltima dcada, para reverter esse quadro foram limitadas e se apoiaram numa viso neoliberal de previdncia social como contato social, representando o compromisso entre geraes de trabalhadores (BRASIL, 16 a 31 de jul. 2008). Isso a distancia dos princpios de seguridade social e responsabiliza exclusivamente o trabalhador pelos custos do sistema, negando a perspectiva de compromisso plural e solidrio, orientado pela Constituio Federal ao defini-la como poltica de seguridade social. Essa viso reflete a ditanova contratualizao que na viso de Boaventura de Sousa Santos18:
Em primeiro lugar, trata-se de uma contratualizao liberal individualista, moldada na idia de contrato de direito civil, entre indivduos e no na idia do contrato social entre agregaes colectivas de interesses sociais divergentes [...] [...] A nova contratualizao , enquanto contratualizao social, um falso contrato, uma mera aparncia de compromisso constitudo por condies impostas, sem discusso ao parceiro mais fraco no contrato, condies to onerosas quanto inescapveis (SANTOS, 2010, p. 327).

18 Boaventura de Sousa Santos portugus, doutor em Sociologia do Direito, com vasta experincia acadmica e diversas obras publicadas. Algumas de suas obras so polmicas. A coletnea de artigos, Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade, publicada no Brasil ao final dos anos 1990, foi acertadamente criticada pelo campo da tradio marxista. Cito o artigo subjetividade, cidadania e emancipao em que o autor afirma que o erro de M arx foi pensar que o capitalismo, por via do desenvolvimento tecnolgico das foras produtivas, possibilitaria ou mesmo tornaria necessria a transio para o socialismo. Como se veio a verificar, entregue a si prprio, o capitalismo no transita para nada seno para mais capitalismo. A equao automtica entre progresso tecnolgico e progresso social desradicaliza a proposta emancipadora de Marx e torna-a, de fato, perversamente gmea da regulao capitalista (SANTOS, 1997, p.243). Essa afirmao de autor, em nossa opinio, inconsistente teoricamente. O conjunto das obras de Marx mostra que no possvel uma transio automtica para o socialismo, mas que para isso indispensvel a organizao da vontade poltica dos trabalhadores, como diz Jos Paulo Netto, no artigo, O Marx de Sousa Santos: uma nota polmica, publicado pela revista acadmica do Programa de Ps-Graduaao da Escola de Servio Social - PPGESS, da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, em 1997. Cf.: NETTO, 1997. Assim, apesar desta referncia sobre contrato social em Boaventura, discordamos do autor sobre a importncia da obra de Marx para a compreenso do capitalismo contemporneo e para apontar caminhos para a emancipao poltica e humana. Discordamos tambm de sua viso sobre Ps-modernidade e novos movimentos sociais e de parte de sua anlise sobre contrato social nos captulos 1 e 9 desta obra: SANTOS, 2010. Porm, concordamos com os contedos citados neste trabalho. Cf.: SANTOS, 1997; 2010 e NETTO, 1997.

31 As iniciativas do governo federal so limitadas tambm porque se apoiam em uma poltica de emprego baseada no rendimento mnimo do trabalho e na alta rotatividade. O ano de 2009 exemplo dessa situao, de cada 16 contratos assinados de trabalho, 15 correspondiam a demisses no mesmo exerccio (ANFIP, jul. 2010, p. 57). Ademais, os

programas do governo federal no modificam as causas estruturais do no acesso ao RGPS e ainda restringem direitos. Um exemplo o Programa de Educao Previdenciria - PEP, em andamento desde 1999, mas com pouco impacto, inclusive porque seu foco est na informao sobre os direitos e deveres dos beneficirios da previdncia social, mas no altera a condio de renda das pessoas alcanadas por ele. Outro exemplo o Plano Simplificado de Previdncia Social - PSPS criado pela Lei Complementar N 123 de dezembro e regulamentado pelo Decreto 6.042, de 12 de fevereiro de 2007. Este plano assegura um percentual de contribuio individual reduzido de 20% para 11% sobre o salrio-mnimo com vistas a atrair os trabalhadores que tm dificuldades para recolher o percentual de 20%. Porm, para que isso ocorra, preciso que o contribuinte faa opo pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. uma iniciativa que incentiva o acesso previdncia reduzindo direitos. Assim, os estimados mais de 50 milhes de

trabalhadores que, em 2009 estavam sem cobertura previdenciria permanecem sem proteo (IBGE, 2010), mesmo que existam diversas categorias e grupos sociais tentando negociar com o governo federal formas mais adequadas aos seus perfis para contriburem com o sistema, a exemplo dos catadores de materiais reciclveis e vrias entidades do movimento de mulheres. Em face desse quadro e, considerando que no mbito das relaes informais de trabalho outras formas de ocupaes precrias se expandem neste contexto marcado pelo desemprego crnico no pas e grande parte do contingente nessas ocupaes precrias no dispe de cobertura previdenciria, considerando ainda o antagonismo entre a universalizao do trabalho assalariado e a lei geral de acumulao capitalista, questiona-se: Diante da desestruturao do trabalho, da corroso do significado de seguridade social previsto na Constituio Federal de 1988 e da insuficincia de renda do elevado quantitativo de trabalhadores, sem vinculao ao modelo atual de previdncia social contributivo e, fundamentalmente dependente do trabalho assalariado estvel, quais os limites e possibilidades de universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil? Essa a indagao central que traduz o problema investigado no decorrer do Doutorado. A essa indagao, outras ganharam importncia no processo investigativo, como:

32 1- Quais as funes do Estado e da poltica social no capitalismo? Em que contexto e sob quais condies se estruturou a proteo social, especialmente, os seguros e a seguridade social, no mundo e no Brasil? 2- A previdncia social, no mbito da seguridade social no Brasil, difundida como um contrato social, que compromissos sociais isso acarreta? Em que viso de contrato social a previdncia social no Brasil se apoia? A concepo de contrato social, sob a tica rousseauniana implicaria novos compromissos com a universalizao da cobertura da previdncia social, para alm dos existentes atualmente? 3- Quais as principais caractersticas da condio do trabalho no Brasil, na primeira dcada do sculo XXI? 4- No mbito da populao economicamente ativa, qual o perfil dos contribuintes da previdncia social e dos no contribuintes para o sistema previdencirio do Brasil, na primeira dcada do sculo XXI? 5- Em um contexto de desemprego crnico e do trabalho precarizado, quais as principais estratgias recentes do governo federal para ampliar a cobertura do RGPS? So estratgias que apontam para a universalizao do acesso, sem restrio de direitos, respeitando os objetivos da seguridade social? So estratgias que atacam as causas estruturais que limitam ou impedem esta universalizao de cobertura? 6- Que aspectos da economia e do mercado de trabalho devem ser considerados na construo de propostas na direo da universalizao da previdncia social? 7- Em um contexto de desemprego estrutural, que medidas ainda no exploradas pelo governo federal so possveis vislumbrar para que, se adotadas, possam imprimir avanos ao processo de universalizao da previdncia social no pas? 8- H condies legais e de financiamento que possibilitem alternativas de proteo social, pelo RGPS, aos trabalhadores informais que trabalham em regime de economia familiar, no meio urbano, no trabalho associado e cooperado sem fins lucrativos e s mulheres pelo trabalho (no-remunerado) realizado na reproduo social, sem restrio de direitos, comparativamente a outros trabalhadores? 9- Qual seria a capacidade de expanso da cobertura do RGPS, se a forma plural e solidria de financiamento da seguridade social fosse plenamente executada, conforme previsto constitucionalmente, sem desvios de recursos para outros fins?

33 10- H necessidade de criao de novas fontes de financiamento da seguridade social para que haja avanos na direo da universalizao de seguridade social? Dessa forma, o objeto de pesquisa decorrente do problema apresentado a anlise dos limites e das possibilidades de universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil diante da desestruturao do trabalho, da corroso do significado da seguridade social previsto na Constituio Federal de 1988 e da insuficincia de renda do elevado quantitativo de trabalhadores sem vinculao ao modelo atual de previdncia social contributivo e, fundamentalmente dependente do trabalho assalariado. A pesquisa partiu da hiptese de que a (des)estruturao do trabalho, a corroso do significado de seguridade social previsto na Constituio Federal de 1988 e o elevado quantitativo de trabalhadores sem vinculao ao modelo atual de previdncia social conforme configurados na primeira dcada do sculo XXI, no Brasil, refletem a redefinio das funes do Estado e as mudanas estruturais no papel das foras produtivas no capitalismo contemporneo sustentadas pelo padro de acumulao flexvel em escala mundial, cujos efeitos principais so o desemprego macio prolongado, a precarizao do trabalho e a queda na renda mdia mensal real dos trabalhadores. Em face disso, aprofundam -se os limites para a universalizao da cobertura da previdncia social no pas, que se viabiliza, sobretudo, a partir do trabalho assalariado estvel, no universal. Entretanto, com base nos fundamentos que sustentam a previdncia social, no mbito da seguridade social, como um contrato social solidrio e democrtico , em um contexto da luta de classes e de uma correlao de foras poltica favorvel aos trabalhadores, possvel vislumbrar possibilidades de avanos na direo de sua universalizao. Isso requer o aprofundamento da democracia e a reorientao das diretrizes macroeconmicas vigentes, a partir de processos combinados que conduzam : criao de novos postos de trabalho assalariado formal e estvel; ao alargamento da participao dos trabalhadores inseridos nas relaes informais de trabalho , na base do RGPS; elevao da renda mdia mensal real dos trabalhadores e plena efetivao da viso de seguridade social expressa na Constituio Federal de 1988 , por meio do aprofundamento de seus objetivos, especialmente o da equidade na forma de participao no custeio, apoiado na diversidade da base de financiamento do sistema, inclusive criando novas fontes de financiamento, se necessrio.

34 O objeto de pesquisa foi circunscrito a um universo temtico constitudo a partir de quatro eixos: o padro de acumulao do capital, organizao do trabalho e a proteo social; concepo e financiamento da previdncia social no Brasil no contexto da seguridade; a condio estrutural do trabalho no Brasil e o seu impacto na cobertura da previdncia social em perodos especficos do sculo XX; a (des) estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI e condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des) estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil. O percurso realizado para elucid-lo assentou-se em um referencial tericometodolgico cujos eixos norteadores formaram-se a partir das categorias tericas: trabalho, Estado, polticas sociais, seguridade social e previdncia social. A discusso sobre o trabalho ocupa lugar central nesta tese. a partir dela que outras categoria tericas vo ganhando importncia no trato do objeto de estudo. Assim, preciso que se explicite a tica de anlise que orienta sua abordagem, ainda que de modo sucinto. Inicialmente preciso dizer que a viso marxiana orientou nossas reflexes. O dilogo em torno da categoria trabalho desenvolveu-se, sobretudo, com Marx e Engels no que se refere ao seu significado para a constituio do ser social e na produo da vida material, nos marcos do capitalismo. Nas reflexes, contamos com o apoio das ideias de diversos autores que se colocam no campo da tradio marxista. Assim, as ideias que apontamos no corpo da tese, sobre a categoria trabalho esto referenciadas no lastro desta tradio terica e poltica. Na viso marxiana, o trabalho possui dupla dimenso. Esta tese reconhece e analisa estas duas dimenses do trabalho, a partir do que reafirma a sua centralidade na estruturao do capitalismo e das relaes sociais na contemporaneidade. Um dos pressupostos afianados por este estudo , portanto, o de que a sua capacidade de gerar mais-valia continua insubstituvel e vital para o capitalismo, mesmo em um contexto de desemprego crnico e de desestruturao do trabalho assalariado. Dessa forma, o capitalismo pode superexplorar a fora de trabalho pela intensificao de seu uso, pode precarizar as relaes de trabalho e restringir direitos dos trabalhadores, pode reduzir a criao e a oferta de postos de trabalho e aumentar o uso de tecnologias avanadas e de mtodos de trabalho para incrementar a produo e elevar a produtividade, mas no pode se abster da compra da fora humana de trabalho. ela que produz mais-valia, e a produo da mais-valia o que sustenta o modo de produo capitalista.

35 No contexto fordista/keynesiano o trabalho assalariado confirmou-se como condio de acesso proteo social. Foi a partir da relao capital/trabalho em conjunturas nas quais a correlao de foras entre as classes sociais esteve favorvel aos trabalhadores que vrios direitos se viabilizaram, principalmente os direitos relativos seguridade social. Isso aponta uma relao contextual entre trabalho, Estado e polticas sociais. E mostra, especialmente, que as diversas formas de interveno do Estado so condicionadas pelos interesses e capacidade de classe, os quais so determinados especialmente no nvel da produo. Assim, a categoria Estado compreendida, nesta tese, como uma expresso da luta de classes, o qual representa primordialmente os interesses da classe dominante. Porm, incorpora tambm relativamente as demandas da classe trabalhadora, explicitadas na luta de classes. Partindo dessa diretriz, a categoria Estado debatida, no seio da tese, com base na contribuio de diversos autores de tradio marxista. Suas funes so analisadas, assim, a partir de diferentes pontos de vistas. A seguinte passagem da obra de Iamamoto rene os eixos centrais a partir dos quais os dilogos sobre o Estado e as suas funes no capitalismo se desenvolvem no curso da tese:
importante acentuar o papel que cumpre ao Estado nesse modo de dominao. O Estado tem o papel-chave de sustentar a estrutura de classes e as relaes de produo. O marxismo clssico j estabelecia as funes que pertencem ao domnio do Estado: criar as condies gerais da produo, que no podem ser asseguradas pelas atividades privadas dos grupos dominantes: controlar as ameaas das classes dominadas ou fraes das classes dominantes, atravs de seu brao repressivo (exrcito, polcia, sistema judicirio e penitencirio); e integrar as classes dominantes, garantindo a difuso de sua ideologia para o conjunto da sociedade. Essas funes coercitivas se unem s funes integradoras, destacadas pela anlise gramsciana, exercidas pela ideologia e efetivadas por meio da educao, cultura, dos meios de comunicao e categorias do pensamento. Para Mandel (1985) as funes repressivas e integradoras se entrelaam para providenciar as condies gerais da produo (IAMAMOTO, 2007, p. 120).

O contexto contemporneo marcado pelo comando do capital financeiro sobre os processos de acumulao, articulado aos grandes grupos industriais transnacionais, como bem configura Franois Chesnais:
O mundo contemporneo apresenta uma configurao especfica do capitalismo, na qual o capital portador de juros est localizado no centro das relaes econmicas e sociais. As formas de organizao capitalistas mais facilmente identificveis permanecem sendo os grupos industriais transnacionais [...]. Mas a seu lado, menos visveis e menos atentamente analisadas, esto as instituies financeiras bancrias, mas sobretudo as no bancrias, que so constitutivas de um capital com traos particulares.[...] (CHESNAIS, 2005, p. 35).

Sob essa configurao do capitalismo contemporneo o Estado assume funes diferenciadas das assumidas em outros contextos, porm sempre vinculadas s necessidades do capital, como bem delimita Iamamoto, apoiada em Husson (1999) e Ianni (2004a):

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A mundializao no suprime as funes do Estado, de reproduzir os interesses institucionalizados entre as classes e grupos sociais, mas, modifica as condies de seu exerccio na medida em que aprofunda o fracionamento social e territorial. O Estado passa a presidir os grandes equilbrios sob a vigilncia estrita das institui es financeiras supranacionais, consoante a sua necessria submisso aos constrangimentos econmicos, sem que desapaream suas funes de regulao interna (IAMAMOTO, 2007, p.121).

Quanto s polticas sociais, no curso da tese, o propsito foi problematizar o seu surgimento e desenvolvimento no contexto da acumulao capitalista e da luta de classes, com a perspectiva de demonstrar os seus limites e possibilidades. Assim, a partir da perspectiva crtico-dialtica, essa foi concebida como como uma mediao entre economia e poltica, como resultado de contradies estruturais engendradas pela luta de classes e delimitadas pelos processos de valorizao do capital (BEHRING, 2009b, 302). Assim, a inteno foi analis-las, conforme sugere Behring (2009b): como processos e resultados de relaes complexas e contraditrias que se estabelecem entre Estado e sociedade civil no mbito dos conflitos e luta de classes que envolvem o processo de produo e reproduo do capitalismo, nos seus grandes ciclos de expanso e estagnao (Id., p. 304). Esse esforo foi direcionado, sobretudo para entender a seguridade social conforme estruturada no mundo capitalista no Ps-Guerra e instituda no Brasil, em 1988. Esforo equivalente foi feito para compreender a previdncia social no mbito da seguridade social. No capitalismo, a seguridade social estruturou-se tendo como referncia a organizao social do trabalho e constituiu-se como o centro dos sistemas de proteo social. A sua conformao em cada pas deu-sede acordo com as condies especficas do desenvolvimento do capitalismo, da luta de classes e capacidade de presso da classe trabalhadora. Assim, assumiu uma face mais abrangente ou mais restrita, segundo o contexto em que se fundou e desenvolveu. No Brasil, sua instituio aconteceu em um perodo histrico de luta por direitos sociais e restabelecimento das liberdades democrticas. Assim foi concebida como um conjunto articulado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, voltadas para viabilizar os direitos referentes sade, previdncia e assistncia social (BRASIL, 2008a, art. 194) e foi orientada para atender a um conjunto de objetivos que apontam para a sua universalizao e capacidade de incidir na reduo da pobreza e das desigualdades sociais no pas. Todavia, sua estruturao deu-se, no contexto da onda longa recessiva, sob os auspcios da ideologia liberal e financeirizao do capital o que corroeu o seu significado original. Constituiu grande conquista dos trabalhadores na dcada de 1980. No tempo presente , sobretudo, um campo

37 de lutas e de formao de conscincia crtica em relao desigualdade social no Brasil, de organizao dos trabalhadores (CFESS, set. 200 0, p. 2). A caracterizao da previdncia social como poltica de seguridade social, permite que seja comparada a um contrato social. Duas vises de contrato social permeiam os debates entre os que assim a concebem: uma baseada na viso do liberal John Rwals (dominante) e outra na viso do democrata Rousseau. Assim, como uma poltica de seguridade social, que viabiliza direitos derivados e dependentes do trabalho, a previdncia social tem sofrido as mesmas determinaes econmicas e polticas que dilapidaram o significado da seguridade social. Sob a viso neoliberal, tem sido tratada como um seguro privado, como um contrato social entre geraes de trabalhadores, ao mesmo tempo em que tem sido alvo de disputa do grande capital, como um negcio rentvel. Esse o microextrato do referencial terico, que compe o corpo da tese e fundamenta o trato do objeto, o percurso para elucid-lo e as reflexes desenvolvidas. O objetivo geral da pesquisa foi identificar limites e possibilidade de universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil diante do aprofundamento da desestruturao do trabalho assalariado, da dilapidao da seguridade social e do elevado quantitativo de trabalhadores sem vinculao ao modelo atual de previdncia social contributivo e fundamentalmente dependente do trabalho assalariado formal. Este objetivo geral vinculou-se aos seguintes objetivos especficos: Recuperar o debate sobre o trabalho assalariado como condio de acesso proteo social, sob o fordismo/keynesianismo, e sobre as funes da poltica social, principalmente da seguridade social luz do pensamento de autores do campo da tradio marxista; resgatar o significado de seguridade social expresso pela Constituio Federal de 1988 e a concepo de previdncia social como uma poltica de seguridade social, fundada na viso de contrato social solidrio e democrtico, com vistas a mostrar a dilapidao dessa noo e ao mesmo tempo, o potencial universalizante de proteo social que ela possui; evidenciar a condio estrutural do trabalho no Brasil na primeira dcada do sculo XXI, a partir da anlise dos indicadores do trabalho e de seus rebatimentos na cobertura da previdncia social; explicitar os diferentes graus de dependncia histrica do sistema de previdncia social no Brasil do trabalho assalariado estvel, bem como os impactos e restries que esta dependncia impe universalizao da previdncia social no pas; revelar o formato de financiamento e gasto da seguridades social estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 e as suas potencialidades na direo da universalizao do

38 acesso ao sistema; mostrar o perfil das pessoas da PEA contribuintes do RGPS e dos no contribuintes para qualquer regime de previdncia, na primeira dcada do sculo XXI; apontar limites e possibilidades de ampliao da cobertura da previdncia social mediante o

incremento do emprego estvel, da plena efetivao do oramento da seguridade social e da equidade na forma de participao no custeio da seguridade social, da promoo da filiao ao RGPS a partir da vinculao a outras ocupaes diferentes do trabalho assalariado e da criao de novas formas de custeio da seguridade. Recorte Metodolgico O objeto de pesquisa foi abordado a partir da perspectiva crtico-dialtica, priorizandose o desvendamento das contradies que o envolvem enquanto fenmeno social analisado, com vista a apreender suas mltiplas determinaes luz de sua contextualizao histrica e do referencial terico que orientou a tese. Sob esta tica, o esforo foi superar a aparncia fenomnica e emprica referente relao entre trabalho assalariado e previdncia social no Brasil, especialmente na primeira dcada do sculo XXI, com vista a identificar, na essncia dessa relao, os limites e possibilidades de avanos na direo da universalizao da previdncia social no pas, no contexto de desestruturao do trabalho e da seguridade social. No decorrer da pesquisa, tentamos assegurar que a relao teoria /histria perpassasse todo o processo investigativo, em decorrncia da compreenso de que at mesmo as categorias mais abstratas so produtos de sua prpria condio histrica e no possuem pleno valor seno nos limites destas condies (MARX, 2003). Do mesmo modo, procuramos conduzir as anlises na perspectiva de totalidade, de forma que os complexos constitutivos da totalidade macro, estruturada e articulada, no fossem vistos como desconectados. Pois, como nos ensina Marx, a sociedade burguesa uma totalidade concreta e o concreto concreto por ser a sntese de mltiplas determinaes, logo, unidade da diversidade (MARX, 2003, p.248). O que, no dizer de Netto, em chave analtica lukacsiana, significa ser uma totalidade concreta inclusiva e macroscpia, de mxima complexidade, constituda por totalidades de menor complexidade (Id., 2009, p.690). E como tal, a sociedade burguesa uma totalidade dinmica, cujo movimento brota do carter contraditrio de todas as totalidades que a compem. Para apreend-la nesse movimento, preciso descobrir as relaes entre os processos que ocorrem nas totalidades que a constituem e entre elas e a totalidade macro, que a prpria sociedade.

39 Assim, com a pretenso de ir alm do aparente, o ponto de partida foi a aproximao com o objeto, inserido na realidade concreta, a partir da reunio e tratamento de dados e informaes j existentes sobre o mesmo. No empenho de desvend-lo, foi estabelecido um confronto da hiptese da qual partimos, com a anlise crtica dos dados e informaes obtidos sobre o objeto, consubstanciada pela base terica referenciada. Os dados e informaes j existentes sobre o objeto foram obtidos por meio de reviso bibliogrfica e de extrao de banco de dados especfico. Ainda que, quanto estratgia para coleta de dados, se tenha realizado uma pesquisa fundamentalmente documental ou bibliogrfica, que se restringe anlise de documentos (APOLINRIO, 2004, p.152), foi adotada a extrao de dados do Banco de Dados Agregados mantido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, o Sistema IBGE de Recuperao Automtica - SIDRA, em que se pode capturar microdados da PNAD sobre trabalho, rendimentos e previdncia disponveis para os anos de 1987 a 200819. A hiptese acerca do objeto de pesquisa orientou a busca de dados e informaes, tendo-se como fontes de dados e informaes privilegiadas: a) Sobre a condio do trabalho no Brasil: Relatrios-Snteses e microdados das

pesquisas anuais estruturais realizadas pelo IBGE, especialmente a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD, das dcada de 1980, 1990 e 2000 e Pesquisa Mensal de Emprego - PME da dcada de 2000; as Revistas Anlise da Seguridade Social da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal - ANFIP, da dcada de 2000 e Anurios dos Trabalhadores do Departamento Intersindical de

Estatsticas e Estudos Socioeconmicos - DIEESE dos anos de 2005 e 2008 e o estudo sobre o salrio-mnimo nominal e necessrio, de 1994 a 2010; b) Sobre a evoluo de cobertura da Previdncia Social: Relatrios-snteses e microdados disponveis da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE do perodo entre 1987 a 2009, o documentrio Estatstica do sculo XX do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas - IBGE; Informes de Previdncia Social da dcada de 2000, Previdncia em questo do ano de 2008 produzidos pelo Ministrio da Previdncia Social e estudos realizados pelo IPEA sobre o tema. Os dados e informaes dessas e outras fontes indicadas no subitem a seguir, permitiram comparaes referentes ao objeto investigado. Assim, aps selecion-los, foram
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No usamos dados sobre aos anos de 1991, 1994 e 2000 porque nesses anos, a PNAD no ocorreu.

40 organizados de modo a possibilitarem anlises atribuindo-lhes significado na construo de respostas indagao perseguida e aos objetivos pretendidos. As categorias tericas, o objeto de investigao, as indagaes complementares e os objetivos pretendidos balizaram a organizao dos dados e informaes. A anlise dos contedos, em consonncia com o problema e a delimitao do objeto foi realizada em duas dimenses interligadas: histrica e comparativa. Com isso, pretendeu-se uma aproximao com a condio estrutural do trabalho no Brasil desde os primrdios da organizao do mercado de trabalho no Brasil. Dedicou-se, porm maior detalhamento aos perodos de 1930 a 1980 e s ltimas trs dcadas, sobretudo primeira dcada do sculo XXI e seu rebatimento na cobertura da previdncia social, bem como a identificao de limites e possibilidades para a universalizao da cobertura da previdncia social, no contexto da desestruturao do trabalho e da dilapidao da seguridade social no pas. A dimenso histrica predominou no desenvolvimento do eixo O padro de acumulao do capital, organizao do trabalho e a proteo social o qual, alm de resgatar aspectos do debate acerca do trabalho assalariado como condio de acesso proteo social e de sua centralidade na vida dos seres humanos e na determinao das relaes sociais, a partir da viso marxiana, tratou como destaque os perodos em que foram hegemnicos: o padro de acumulao fordista e a estruturao dos sistemas de proteo social (de 1945 at a dcada de 1970); e, o padro de acumulao flexvel e as mudanas no mundo do trabalho e nos sistemas de proteo social desde a dcada de 1970. O desenvolvimento deste eixo ofereceu informaes e base terico-contextual para as anlises subsequentes. Buscou-se maior interligao entre as duas dimenses de anlise, histrica e comparativa, no tratamento dos eixos seguintes. O primeiro: A condio do trabalho no Brasil e o seu impacto na cobertura da previdncia social em perodos especficos do sculo XX no qual foram enfatizados: particularidades da formao do mercado de trabalho no pas e da concomitante estruturao da previdncia social com cobertura a categoriais especficas entre 1920 e 1970; A instituio da seguridade social no Brasil em um contexto internacional de mudanas no mundo do trabalho com reflexos no pas e o seu rebatimento na cobertura da previdncia social (dcada de 1980); e, a reestruturao produtiva no Brasil e o seu impacto no mundo do trabalho e na cobertura da previdncia na dcada de 1990. O segundo: A (des) estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI, no qual foram abordados: aspectos gerais da

41 economia e da organizao do trabalho no incio do sculo XXI que desafiam a universalizao da cobertura do RGPS; Indicadores do trabalho nos anos 2000 comparados PEA contribuinte ao sistema previdencirio e aos no contribuintes; e perfil dos contribuintes ao RGPS e dos no contribuintes para a previdncia na primeira dcada do sculo XXI. O desenvolvimento dos dois grandes eixos anteriormente arrolados possibilitou desvelar os aspectos centrais do objeto de pesquisa. Por um lado, identificou-se os determinantes decorrentes da formao social e econmica do pas que agiram sobre a estruturao do mercado de trabalho e da previdncia social. Por outro lado, a relao orgnica entre variveis do mercado de trabalho no pas (taxa de desocupao; taxa de emprego; taxa de atividade; nvel de ocupao; e nveis da renda mdia mensal real dos trabalhadores) e as variveis da cobertura da previdncia social no Brasil no curso da histria (quantidade e perfil do pblico sob cobertura e fora dessa cobertura), especialmente na primeira dcada do sculo XXI. Por isso, as comparaes entre as variveis do mercado de trabalho e as variveis relacionadas cobertura previdenciria, conforme apontadas nos eixos temticos comentados foram efetuadas no desenrolar das anlises, procurando-se situ-las historicamente. O perodo principal de referncia para a pesquisa foi a primeira dcada do sculo XXI, embora tenha-se recorrido a outros perodos para que a anlise no ficasse incompleta. Nessa dcada, o destaque para os anos de 2001 a 2008 pela elaborao da maioria das tabelas e grficos deveu-se ao fato de as PNADs serem fontes privilegiadas de dados e de que em 2000 e em 2010 no ter havido PNAD porque foram anos de realizao de censos populacionais e, os microdados da PNAD 2009 s ficaram disponveis em meados de outubro de 2010, quando j era muito tarde para utiliz-los e atender ao cronograma da pesquisa. Mesmo assim, os dados de 2009 foram amplamente utilizados em partes especficas do trabalho. A escolha dos dados das PNADs como privilegiados na pesquisa deveu-se ao fato de ser a nica pesquisa estrutural existente no Brasil, realizada anualmente, que produz dados e informaes sobre trabalho, rendimentos e o sistema previdencirio brasileiro, com possibilidades de comparaes seriadas. Embora seja uma amostra expandida para a populao a nica que atende aos propsitos desta pesquisa de doutorado. Os demais eixos temticos descritos na delimitao do objeto foram agrupados, conforme indicado abaixo, e desenvolvidos numa perspectiva crtica, fundada no referencial terico apontado, respeitando o contexto histrico em que fatos ocorreram, dados e informaes foram produzidos e normas foram estabelecidas. Alm disso, comparaes entre

42 variveis de um mesmo tema, mas de perodos ou anos diferentes foram feitas (a exemplo das receitas e despesas da seguridade),bem como comparaes entre variveis de temas diferentes em um mesmo perodo tambm foram feitas (por exemplo, a participao das diversas fontes de custeio nas receitas da seguridade e principais categorias cobertas pela previdncia), com o propsito de desvendar o objeto de estudo, como sugerem os tpicos a seguir: a) A previdncia social no Brasil no contexto da seguridade social: concepo e financiamento, no qual foram tratados os tpicos, o significado de seguridade social na Constituio Federal de 1988; a concepo de previdncia como um contrato social nas perceptivas liberal e na rousseauniana; formato de financiamento e gasto da seguridade social; balanos recentes entre as receitas e as despesas da seguridade social e importncia de cada fonte no financiamento dos gastos do sistema; b) Condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des) estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil abordou os limites para a universalizao da previdncia no modelo atual; os limites de proteo aos desempregados e subempregados; estratgias recentes do governo federal para ampliar o acesso ao RGPS e amostra de propostas dos movimentos sociais pela ampliao do acesso Previdncia social; As principais fontes de dados e informaes foram: 1. Documentos estatsticos produzidos por rgos pblicos ou privados, de abrangncias internacionais e nacionais sobre a condio do trabalho e a cobertura da previdncia social no pas na primeira dcada do sculo XXI como: a. Relatrios de pesquisas estruturais sobre a realidade econmica e social do pas realizado pelo IBGE; b. Livro-sntese Estatsticas do sculo XXI - IBGE c. Relatrio de Desenvolvimento Humano - PNUD; d. Microdados e Snteses de Indicadores da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio - PNAD/IBGE; e. Anurios Estatsticos - MPS; f. Anurios dos Trabalhadores - DIEESE g. Relatrios das Pesquisas Mensais de Emprego - PME/IBGE; h. Boletins Estatsticos, Informativos, peridicos, revistas, jornais, livros, arquivos em mdia eletrnica; i. Teses;

43 2. Normas e Regulamentos sobre o mundo do trabalho (mercado de trabalho, relaes de trabalho e condies de trabalho) e a seguridade social no Brasil: a. Constituio Federal; b. Emendas Constitucionais; c. Leis complementares, Leis Ordinrias; d. Decretos do Executivo, Decretos Legislativos, Portarias, Resolues; e. Relatrios de Gesto, planos de ao, programas e projetos governamentais; 3. Documentos tcnicos, cientficos e literrios sobre o tema ou relacionado: a. Livros, artigos, revistas, peridicos, informativos, portais virtuais; b. Teses e Dissertaes; c. Relatrios, comunicados, notas tcnicas, pareceres tcnicos, apresentaes, snteses, resenhas, balanos oramentrios e financeiros. Quanto aos instrumentos e tcnicas de pesquisas a reviso bibliogrfica e anlise de documentos, bem como a extrao de microdados da PNAD do SIDRA (Sistema do IBGE de Recuperao Automtica), Banco de Dados Agregados mantido pelo IBGE foram os instrumentos de pesquisa usados, mediante os quais se pode fazer o levantamento e anlise criteriosa dos dados e informaes obtidos na perspectiva de revelar o objeto de investigao. O objeto de pesquisa e tambm a hiptese que orientou a investigao nasceram de minha aproximao profissional e terica com as categorias trabalho e seguridade social, pela militncia sindical e atuao profissional, no cargo de assistente social do INSS, com experincia na implementao e gesto das polticas de sade (1986 a 1992), de previdncia social (1993 a 2001 e novamente a partir de agosto de 2009) e de assistncia social, de 2001 a julho de 2009. A aproximao terica com o tema foi reforada com a pesquisa realizada no decorrer do mestrado nos anos de 2005 e 2006, que resultou na dissertao Mudanas recentes no mundo do trabalho e o fenmeno populao em situao de Rua no Brasil: 1995 - 2005. Assim, a militncia sindical e a interveno profissional na seguridade social permitiram estudos, participao na formulao de polticas sociais e intercmbio com estudiosos, gestores e pesquisadores do Brasil e de outros pases sobre as categorias trabalho e seguridade social, especialmente previdncia e assistncia social. A conjugao desses fatores favoreceu o acesso ao acervo documental e aos sujeitos qualificados envolvidos com a temtica, tornando-se um facilitador pesquisa.

44 A condio estrutural do trabalho no pas na primeira dcada do sculo XXI complexa. Trata-se de uma dcada marcada pelo desemprego crnico, a taxa de desocupao superior a 7%, a taxa de atividade inferior a 63%, o nvel de ocupao inferior a 57,5% e um percentual de empregados com carteira assinada inferior a 60% no total de empregados no trabalho principal (IBGE, 2010, 269). Igualmente complexa a cobertura previdenciria, que em 2009 estimou-se cerca de 51,5 milhes da PEA fora da cobertura (ibidem). Esses dados por si justificam esta pesquisa e a sua importncia para a sociedade. Os seus resultados podero ajudar a mostrar os limites para a universalizao da cobertura da previdncia social, no modelo atual e apontar possibilidades de avanos na direo da dessa universalizao. Com isso, espera-se subsidiar a luta dos trabalhadores e a ao dos formuladores das polticas de seguridade social para ampliar a proteo previdenciria. Esta tese organiza-se em cinco captulos, alm da introduo e das consideraes finais. O primeiro captulo, padro de acumulao do capital, organizao do trabalho e a proteo social, resgata o trabalho assalariado como condio de acesso proteo social na sociedade capitalista, destacando as reflexes sobre o padro de acumulao fordista, a organizao do trabalho e a proteo social entre 1940 a 1970 e sobre a acumulao flexvel, a condio estrutural do trabalho e os sistemas de proteo social a partir da dcada de 1970. O segundo captulo, a previdncia social no Brasil no contexto da seguridade: concepo e financiamento, aborda o significado da seguridade social na Constituio Federal de 1988, a concepo de previdncia como um contrato social, o formato de financiamento e gasto da seguridade social, e os balanos recentes entre as receitas e as receitas da seguridade social e a importncia de cada fonte no financiamento dos gastos do sistema. O terceiro captulo, a condio estrutural do trabalho no Brasil e o reflexo na cobertura da previdncia social em perodos especficos do sculo XX, foi desenvolvido com nfase nas particularidades da formao do mercado de trabalho da estruturao da previdncia social, com cobertura a categoriais especficas (1920 e 1970); no instituio da seguridade social no Brasil em um contexto internacional de mudanas no mundo do trabalho com reflexos no pas e o seu rebatimento na cobertura da previdncia social (dcada de 1980); e na reestruturao produtiva no pas e o seu impacto do trabalho e na cobertura do RGPS na dcada de 1990. J o quarto captulo, A (des)estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI, estruturase a partir de trs eixos: aspectos gerais da economia e da organizao do trabalho no incio

45 do sculo XXI que desafiam a universalizao da cobertura da previdncia social; indicadores do trabalho nos anos 2000 comparados PEA contribuinte ao sistema previdencirio e aos no contribuintes; e perfil dos contribuintes ao RGPS e dos no contribuintes para qualquer regime de previdncia na primeira dcada do sculo XXI. E o quinto captulo, - Condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des) estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil, em que se discute limites universalizao da previdncia social; limites de proteo aos

desempregados e subempregados; estratgias recentes do governo federal para ampliar o acesso ao RGPS e amostra de propostas dos movimentos sociais pela ampliao do acesso Previdncia social. A ttulo de consideraes finais, so apontadas reflexes sob o ttulo, possibilidades de avanos rumo universalizao da previdncia social.

46 Captulo I - Acumulao do capital, organizao do trabalho e proteo social

O capital pressupe o trabalho assalariado, e o trabalho assalariado pressupe o capital. Eles se condicionam e se reproduzem, reciprocamente. Numa fbrica txtil algodoeira, produz o trabalhador apenas artigos de algodo? No, ele produz capital. Produz valores que servem de novo para comandar seu trabalho e para criar atravs deles mesmos, novos valores. KARL MARX 20.

Neste captulo, o propsito refletir sobre a relao entre a acumulao do capital, a organizao do trabalho e os sistemas de proteo social em contextos histricos especficos. O ponto de partida o debate sobre o trabalho, seus sentidos, centralidade no universo das atividades humanas e na determinao das relaes sociais, e condio do trabalho assalariado estvel como meio de acesso proteo social. Na sequncia, tem-se breve reflexo sobre a estruturao dos sistemas de proteo social sob o padro de acumulao fordista21, entre as dcadas de 1940 a 1970 e, posteriormente, sobre a condio desses sistemas sob o padro de acumulao flexvel22, a partir dcada de 1970. Neste texto, reflexes j desenvolvidas e divulgadas por mim so retomadas sob nova forma23. O captulo contm trs subitens.

1.1. O trabalho assalariado como condio de acesso proteo social por meio do trabalho consciente que o ser humano se distingue dos animais irracionais, modifica e domina a natureza, imprimindo-lhe configurao til vida humana24. Para produzir os meios de subsistncia, os seres humanos estabelecem relaes, as quais variam de acordo com o nvel de desenvolvimento dos meios de produo e ocorrem em condies histricas determinadas25. Dessa forma, a produo uma atividade social e
Cf.: MARX, 1988b, p. 673. Nota 20. Padro de acumulao desenvolvido no sc. XX, com base na produo em massa, em unidades produtivas verticalizadas, na separao entre elaborao e execuo no processo de trabalho, no trabalho parcelar, na produo em srie, com controle rgido do tempo. A base da acumulao est na aposta do consumo de massa, possibilitado pelos salrios e tempo livre para os operrios. Sua estruturao partiu da ideia de Henry Ford, em 1914, que foi o primeiro a pratic-la. 22 Conforme caracterizao de David Harvey (2004c). 23 Neste captulo, h ideias que esto no livro, de minha autoria, Trabalho e Populao em Situao de Rua no Brasil, publicado pela Cortez Editora e aparecem com nova redao. Cf.: SILVA, 2009. 24 Cf.: MARX e ENGELS, 2002. p. 10-11; e MARX, 1988a, p. 202. 25 Marx considera meios de produo as condies materiais necessrias realizao do processo de trabalho: os meios de trabalho (instrumento de trabalho) e o objeto de trabalho (matria a que se aplica o trabalho). Para ele, o que distingue as diferentes pocas econmicas o como se faz. Os meios de trabalho medem o desenvolvimento da fora humana de trabalho e indicam as condies sociais em que o trabalho se realiza. O grau de desenvolvimento das foras produtivas,
21 20

47 histrica que gera objetos materiais e relaes sociais entre pessoas e classes sociais. A produo social gera tambm ideias e representaes que expressam as relaes sociais, pois os seres humanos, ao desenvolverem sua produo material, transformam o seu pensamento a partir da realidade que lhes prpria. Como bem assinalaram Marx e Engels, no a conscincia que determina a vida, mas sim a vida que determina a conscincia (id., 2002, p. 20), ou melhor, no a conscincia dos homens que determina o seu ser; o seu ser social que, inversamente, determina a sua conscincia (MARX, 2003, p. 5)26. O processo de produo em qualquer formao social contnuo e percorre peridica e ininterruptamente as mesmas fases, assim tambm um processo de reproduo. Destarte, o trabalho humano como atividade do processo de produo social dos meios de vida dos seres humanos estruturante da sociabilidade, central na formao da conscincia e na determinao do modo de vida destes seres. Sob esta tica, o trabalho condio bsica da histria da humanidade, pois a sociedade no para de consumir e de produzir27. Como atividade geradora de valores-de-uso28, o trabalho essencial para manter a vida humana, pois vital para o intercmbio material entre o ser humano e a natureza (MARX, 2003; 1988a; MARX e ENGELS, 2002). Nessa condio, os diferentes valores-de-uso so produtos do trabalho de distintos indivduos. Assim, visto isoladamente, ainda que seja objeto de necessidades sociais, [...] ligado ao todo social, o valor-de-uso no exprime nenhuma relao social de produo (MARX, 2003, p. 12). Do ponto de vista econmico, na sociedade capitalista, em que a mercadoria fonte elementar da riqueza (MARX, 2003; 1988a), o trabalho visto como uma expresso da relao social baseada na propriedade privada, no dinheiro e no capital. Deixa de ser visto apenas como atividade vital do ser humano e passa a ser trabalho assalariado, alienado, fetichizado, um meio de criar a riqueza (MARX, 2003, p. 253). Desse modo, o trabalho materializado na mercadoria, segundo Marx (1988a; 2003), possui duplo significado. dispndio de fora de trabalho especial, para uma finalidade especfica, e em funo disso, trabalho til e concreto que produz valores-de-uso, voltado para
por sua vez, implica a diviso social do trabalho, cujos estgios diferentes representam formas diversas de relaes entre os indivduos no tocante matria, aos instrumentos e produtos do trabalho, isto , formas diferentes de propriedade: tribal, comunal, feudal, capitalista, etc. Sobre isso, Cf.: MARX, 1988a, p. 201-224; e MARX e ENGELS, 2002, p. 10-21. 26 Jos Paulo Netto e Marcelo Braz, ao refletirem sobre o sentido de ser social segundo a viso de Marx, destacam: O que chamamos de sociedade so os modos de existir do ser social: na sociedade e nos membros que a compem que o ser social existe: a sociedade, e seus membros, constitui o ser social e dele se constitui (NETTO e BRAZ, 2006, p. 37). 27 Cf.: MARX e ENGELS, 2002, p. 10-21 e MARX, 1988b, p. 659-673. 28 Para Marx, a utilidade de uma coisa faz dela um valor-de-uso, que se realiza com o consumo. Os valores-de-uso formam o contedo material da riqueza, em qualquer forma social. Cf.: MARX, 1988a, p. 42.

48 o atendimento das necessidades sociais. Mas, tambm, no sentido fisiolgico, dispndio de fora humana de trabalho e como tal, trabalho humano igual ou abstrato, no qual se apaga a individualidade dos trabalhadores (MAX, 2003, p. 14) e, nessa condio, determina o valor das mercadorias. As relaes entre as pessoas, grupos e classes sociais nos processos que geram o valor das mercadorias ocorrem sob a aparncia de uma relao entre coisas, como diz Marx:
O trabalho criador de valor-de-troca caracteriza-se, finalmente, pelo fato de as relaes entre pessoas se apresentarem por assim dizer como que invertidas, como uma relao social entre coisas. comparando um valor de uso com [...] outro na sua qualidade de valor-de-troca que o trabalho das diversas pessoas comparado no seu aspecto de trabalho igual e geral. Se pois verdade dizer que o valor-de-troca uma relao entre pessoas, necessrio acrescentar: uma relao que se esconde sob a aparncia das coisas (MARX, 2003, p. 19-20, grifos nossos).

Dessa maneira, para compreender o trabalho como criador do valor das mercadorias preciso compreender tambm a produo do capital. Marx (1988a; 1988b; 2003; 2005a; 2005b) explica a produo do capital a partir da mercadoria. Para ele, inicialmente, as mercadorias apresentam-se em sua forma natural, como valores-de-uso. Mas, s so mercadorias por serem ao mesmo tempo coisas teis e veculos de valor. Uma coisa pode ser til sem ser valor, como o ar, pois sua utilidade no decorre do trabalho humano. Igualmente, uma coisa pode ser til, fruto do trabalho humano e no ser mercadoria, como aquela produzida para consumo prprio. Para ser mercadoria, o valor-de-uso precisa ter destinao social e chegar a quem vai servir por meio da troca29. Como valores-de-uso, as mercadorias constituem o valor material da riqueza. Coisa alguma pode ser valor, se no til. As coisas s so mercadorias quando possuem a forma natural, como valor-de-uso e a forma de valor. O valor da mercadoria determinado pelo tempo de trabalho socialmente necessrio sua produo30 e torna-se visvel como valor-de-troca, quando as mercadorias se confrontam na troca e o valor-de-troca passa a ter um valor expresso sob a forma de dinheiro. Na circulao, o dinheiro meio de compra ou pagamento e realiza o preo da mercadoria. Para transformar o dinheiro em capital preciso, por um lado, na esfera da circulao, converter o dinheiro que exercer a funo de capital em meios de produo e fora de trabalho 31. Por outro lado, na produo, preciso transformar os objetos de trabalho (matria a que se aplica

Sobre o assunto, Cf.: MARX, 1988a, p. 48; 189-190; 683. Segundo Marx, tempo de trabalho socialmente necessrio o tempo de trabalho requerido para produzir -se um valor-de-uso qualquer, nas condies de produo socialmente normais, existentes, e com grau mdio de destreza e intensidade de trabalho Cf.: MARX, 1988a, p. 46. 31 Para Marx, fora de trabalho o conjunto das faculdades fsicas e mentais existentes no corpo e na personalidade de um ser humano, as quais ele pe em ao quando produz valores-de-uso de qualquer espcie. Cf.: MARX, 1988a, p. 187.
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49 o trabalho) em mercadoria, cujo valor seja superior soma dos valores das mercadorias necessrias para produzi-la (meios de produo e fora de trabalho). Assim, as mercadorias produzidas devem conter o valor desembolsado para a aquisio dos meios de produo e da fora de trabalho, acrescido de mais-valia32. As mercadorias resultantes so vendidas no mercado e seus valores convertidos em dinheiro, o qual novamente convertido em capital. A repetio peridica desse ciclo constitui a reproduo simples do capital. A reproduo em escala ampliada constitui a acumulao33. Portanto, como diz Marx, o capital, [...] sem o trabalho assalariado, [...] no nada (MARX, 2003, p. 247), ou seja, no modo de produo capitalista, h uma relao de dependncia orgnica do capital em relao ao trabalho assalariado. dessa relao de explorao do capital sobre o trabalho assalariado que se origina a acumulao. Como no h capitalismo sem acumulao, a explorao do capital sobre o trabalho inerente a este modo de produo. Como o que move o capital a busca incessante pelo mximo de lucro, o seu alcance pressupe o mximo de mais-valia e de explorao do trabalho. A partir das assertivas marxianas de que as coisas s so mercadorias, quando constituem valor-de-uso e valor, e que a mola propulsora do capital a busca por lucros e expanso da produo, Istvn Mszros oferece-nos uma importante reflexo contempornea sobre o assunto. Para o autor, nesta etapa contempornea do capitalismo, o impulso capitalista para a expanso da produo no est de modo algum necessariamente ligado necessidade humana como tal, mas somente ao imperativo abstrato da realizao do capital (MSZROS, 2009, p. 677) ou, como diz Ricardo Antunes, ao comentar a viso e apresentar a obra de Mszros ao Brasil, o capital no trata valor-de-uso (o qual corresponde diretamente necessidade) e o valor-de-troca como estando separados, mas de um modo que subordina o primeiro ao ltimo (ANTUNES, 2009, p. 17). Logo, h um incentivo exorbitante ao consumo, tornando obsoletas mercadorias que s vezes no chegam nem a ser usadas, mas mesmo sem jamais serem usadas, ao serem comercializadas, as mercadorias cumprem, para o capital, sua utilidade expansionista e reprodutiva34. No modo de produo capitalista, a jornada de trabalho composta por duas partes: uma determinada pelo tempo de trabalho necessrio produo e reproduo da fora de
A mais-valia constitui o excedente do valor do produto em relao ao valor dos componentes consumidos (meios de produo e fora de trabalho). Cf.: MARX, 1988a, p. 234. 33 Para Marx, a aplicao da mais-valia em capital ou a nova transformao da mais-valia em capital constitui a acumulao. Cf.: MARX, 1988b. 34 Cf.: MSZROS, 2009, captulos 15 e 16 p. 634 -700.
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50 trabalho (tempo que determina o valor do salrio) e a outra corresponde ao trabalho excedente (trabalho no pago, mas utilizado pelo capitalista). Assim, a jornada de trabalho compreende o trabalho necessrio (pago) e o trabalho excedente (no pago). A mais-valia a parte do valor total da mercadoria em que se incorpora o trabalho excedente. o valor excedente do produto, em relao ao valor dos componentes consumidos (MARX, 1988a, p. 210-369; 1988b, p. 583-647; 2005a; 2005b). A produo da mais-valia ocorre pela dilatao da jornada de trabalho (mais-valia absoluta) ou pela contrao do tempo de trabalho necessrio e extenso do trabalho excedente (mais-valia relativa) (MARX, 1988b). A mais-valia a base de sustentao do capitalismo, sem ela no existe acumulao. Como a mais-valia resulta do trabalho humano, a compra da fora de trabalho essencial ao capital. Por isso, Mszros, confirmando a viso de Marx, diz que o capital depende absolutamente do trabalho - no sentido de que o capital inexiste sem o trabalho, que ele tem de explorar permanentemente (Id. Ibid., p. 30). A fora de trabalho uma mercadoria diferente de todas as outras pela sua capacidade de gerar valor e valorizar o capital (MARX, 1988a, p. 263; 1988b, p. 618; 623624), ou seja, ela cria valor - ao ser utilizada, ela produz mais valor do que o necessrio para reproduzi-la, ela gera um valor superior ao que custa (NETTO e BRAZ, 2006, p. 100). Portanto, preciso que a fora de trabalho seja reproduzida continuamente para ser adquirida pelo capitalista. O salrio e as polticas sociais tm, entre outras, esta funo de reproduo da fora de trabalho. Essas polticas sociais decorrem, por um lado, das necessidades de acumulao do capital, e por outro, das necessidades de proteo e reproduo material dos trabalhadores. Elas so estruturadas com a mediao do Estado, em contextos particulares de acumulao e/ou da luta de classes, em que interesses antagnicos entre as classes sociais fundamentais esto em jogo, o que pressupe organizao e capacidade de presso dos trabalhadores. Isso revela a relao entre acumulao do capital, organizao do trabalho e proteo social, como mostra Gough, ao falar das funes do Estado social sob o capitalismo:
[... ] un marco para o entendimiento de las funciones del Estado del Bienestar bajo el capitalismo. Desde el punto de vista de la economa poltica podemos distinguir su funcin de reproduccin de fuerza de trabajo de mantener la poblacin no trabajadora . En un contexto ms amplio estas actividades pueden relacionarse con las funciones de asegurar la acumulacin y la legitimacin (GOUGH, 1978, p. 125, grifos nossos).

Ao analisar o desenvolvimento do capitalismo e da poltica social, Ian Gough mostra que a acumulao do capital gera continuamente novas necessidades ou requisitos na rea de poltica social. Assim, destaca a industrializao como impulsionadora do trabalho assalariado e tambm de tempos difceis para os trabalhadores, como o enfrentamento da velhice e das

51 enfermidades diante do desemprego e da falta de renda, e mostra que os sistemas de seguridade social surgem, entre outras razes, para responder a essa situao:
Las contingencias como la vejez o la enfermedad dejan a las familias de la clase trabajadora sin defensa de forma totalmente distinta a la de, por ejemplo, un campesino. Es mas, el capitalismo genera una nueva contingencia sin precedentes: el desempleo. El subempleo, la falta de trabajo en ciertas estaciones del ano e incluso el empleo ocasional, todos ellos eran conocidos antes de la revolucin industrial, pero la falta de cualquier actividad productiva es un fenmeno peculiar del capitalismo. La misma condicin de ser asalariado, entonces, expone a la familia a las dificultades de perdida del salario, sea por la razn que sea. El desarrollo de los modernos sistemas de seguridad social est basado en este hecto primordial (GOUGH, 1978, p. 94-95).

Desse modo, as inseguranas intrnsecas a esta nova forma de trabalho - o trabalho assalariado - assumem caractersticas diferentes em relao a outras formas de trabalho conhecidas pelos trabalhadores, antes da industrializao. Tais diferenas manifestam-se, sobretudo, pelo desemprego ou perda do salrio por qualquer razo, deixando o trabalhador assalariado e a sua famlia expostos a diversas dificuldades, sem ter como super-las, pela inexistncia de rendimentos. Essa situao nova e complexa para os trabalhadores e suas famlias e as inseguranas e tenses polticas dela decorrentes explicam, parcialmente, o surgimento dos sistemas de proteo social, como um dos mecanismos capazes de restabelecer a renda perdida pelos trabalhadores em face do desemprego e/ou da incapacidade temporria ou permanente para o trabalho. As reflexes de Ian Gough sugerem que o trabalho assalariado tornou-se condio de acesso proteo social, no capitalismo industrial, sobretudo, no contexto do fordismo, quando se estruturaram os sistemas de proteo social, conformando o Estado social35. Partindo da anlise acerca do papel da poltica social no conjunto das estratgias anticclicas, no contexto da poltica keynesiana de elevar a demanda global a partir da ao do Estado, Behring, apoiada em Mandel, oferece importantes subsdios, na mesma linha de raciocnio apontada por Gough (1978), conforme mencionado anteriormente. Diz a autora:
O crescimento dos seguros sociais tem mltiplas causas, e sua evoluo enquanto estratgia anticclica ocorre, sobretudo a partir de 1929 36. Inicialmente, houve presso do movimento operrio em torno da insegurana da existncia que peculiariza a condio operria (desemprego, invalidez, doena, velhice). Superando o recurso caridade e beneficncia privada pblica, o movimento operrio impe o princpio dos seguros sociais, criando caixas voluntrias e, posteriormente obrigatrias para cobrir perdas. Este processo levou ao princpio da segurana
Isso no significa que no existiram experincias anteriores. Na realidade, existiram experincias desde o surgimento dos seguros acidente, sade e velhice na Alemanha, entre 1883 e 1889, como analisaremos em outros captulos. Mas, a generalizao e fortalecimento dos sistemas de proteo social, que nasceram derivados e dependentes do trabalho assalariado ocorreram, na ps-Segunda Guerra Mundial, no contexto mencionado pelo autor. 36 A autora notifica: o que no significa a ausncia de experincias anteriores, como o si stema bismarkiano na Alemanha. No entanto, o que se quer delimitar o perodo de generalizao da constituio de padres de proteo social.
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social, a partir do qual os assalariados deveriam ter cobertura contra toda perda de salrio corrente (Mandel, 1978:83). [...] A partir do perodo j delimitado, o Estado, enquanto gestor das medidas anticrise, implementa sistemas nacionais de seguridade (BEHRING, 2007, p. 167, grifos da autora).

Deve-se registrar, todavia, que Ian Gough destaca que a proteo ao trabalhador no a nica razo pela qual existem os sistemas de seguridade social. Em ltima instncia, esses sistemas atendem s necessidades de organizao capitalista na indstria e influenciam a disciplina do trabalhador na fbrica, ou seja, atendem s necessidades de controle do capital sobre o trabalho. Por isso, alguns benefcios vinculam-se a uma boa conduta:
... el sistema de seguridad social nunca ha sido una respuesta a un proceso puramente tcnico de industrializacin. Siempre ha sido esencial, por ejemplo, para mantener el incentivo al trabajo y para reforzar la disciplina de la fbrica sobre la fuerza del trabajo cuando acta el seguro de desempleo. Por esta razn, en todos los pases capitalistas avanzados, a un trabajador se le puede negar el subsidio de desempleo si el/ella ha dejado un trabajo previo sin una buena causa, o fue despedido por mala conducta o si niega a aceptar una oferta distinta de trabajo, o participa en una huelga. En ultimo trmino esto se adapta a las necesidades de la organizacin capitalista de la industria (ibidem, p. 95).

Isso demonstra que o Estado social viabilizou proteo social ao trabalho, por meio dos sistemas de proteo social, mas estes sistemas tambm foram constitudos para atender s necessidades de acumulao do capital e de legitimao do sistema capitalista naquele contexto do capitalismo monopolista sob o fordismo/keynesianismo. Desse modo, as polticas sociais no mbito do Estado social, constituram-se para atender s reivindicaes dos trabalhadores assalariados, os quais em face do pacto social com os capitalistas que inclua a busca do pleno emprego, adquiriam grande capacidade de presso poltica e negociao econmica. Mas tambm estas polticas se estabeleceram por necessidade e interesse do capital, conforme veremos de modo mais detalhado, no item subsequente. No entanto, importante antecipar um instigante comentrio de Ian Gough sobre as razes que explicam porque a luta dos trabalhadores por melhores condies de vida por meio da interveno do Estado pode, em longo prazo, favorecer aos interesses do capital. O autor explica, inicialmente, que com o propsito de compreender melhor a origem e as funes das diferentes polticas do Estado social, iniciou suas investigaes pelo estudo de Marx sobre a legislao fabril na Inglaterra no sculo XIX, o qual demonstra que a legislao fabril resultou da luta da classe trabalhadora contra a explorao. Entretanto, esta legislao, em ltima instncia, sirvi a os intereses a largo plazo del capital evitando la explotacin excesiva y el agotamiento de la fuerza de trabajo (GOUGH, 1978, p. 127), ainda que essa legislao tenha sido contrria aos interesses imediatos de cada capitalista individualmente.

53 Para o autor, a interveno do Estado, naquele contexto, era necessria para vencer as presses do mercado sobre cada empresa privada e, esta interveno no foi uma iniciativa dos capitalistas, ocorreu em decorrncia de sculos de lutas dos trabalhadores, como registra Marx. Todavia, esse processo um tanto paradoxal, pois tambm favoreceu ao capital. Essa leitura pode se aplicar a alguns aspectos do que ocorreu em relao ao Estado social:
Paradjicamente, parece que la clase trabajadora coadyuva indirectamente a la acumulacin de capital a largo plazo y que fortalece las relaciones sociales capitalistas luchando por sus propios intereses dentro del Estado. Uno podra aplicar este enfoque a buena parte de la poltica de bienestar de este siglo. El meollo de la cuestin est en el hecho de que la clase trabajadora es tanto un elemento del capital (capital variable) como una clase de seres humanos que viven esforzndose por mejorar sus necesidades y su nivel de vida. Por esto todava nos deja con varios problemas pendientes (GOUGH, 1978, p. 128).

Diante dessa e de outras reflexes, o autor descreve a natureza contraditria do Estado capitalista, afirmando que este: proporcionan el terreno poltico sobre el cual la lucha de clases tiene lugar y se puede resolver temporalmente, y es tambin un mecanismo para asegurar la acumulacin y reproduccin del capital y sus relaciones sociales (ibidem, p. 128). Nota-se que a viso de Ian Gough sobre as funes do Estado social (reproduo da fora de trabalho e da populao no trabalhadora, apoio acumulao do capital e legitimao do modo de produo capitalista) possui certa conexo com a viso de Ernest Mandel sobre as funes do Estado no capitalismo. Isso fica evidente na seguinte formulao mandeliana: as funes superestruturais que pertencem ao domnio do Estado podem ser genericamente resumidas como a proteo e a reproduo da estrutura social (as relaes de produo fundamentais), medida que no se consegue isso com os processos automticos da economia (MANDEL, 1982, p. 333). Compreender a natureza do capitalismo e do papel do Estado nesse modo de produo, em contextos de seu desenvolvimento, essencial para entender a relao entre acumulao, organizao do trabalho e proteo social, o que ser retomado, posteriormente. At aqui, o essencial acentuar o trabalho assalariado como condio de acesso proteo social. Nessa perspectiva, Castel (1998), embora demonstre viso terica e poltica diferente de Gough (1978) e Mandel (1982), oferece contribuies ao debate. O autor considera que a condio de assalariado existiu, de modo disperso, desde a sociedade pr-industrial e que a revoluo industrial antecipou a condio salarial moderna, sem manifest-la como uma unidade, o que s ocorreu na era fordista. Para ele, a condio salarial caracteriza-se por ser uma situao social em que quase todos so assalariados e a identidade social definida pela posio ocupada na escala social, na qual os assalariados

54 estabelecem sua identidade, realando a diferena em relao ao escalo inferior e almejando ascenso ao estrato superior37. Assim, a sociedade salarial movida pelas aspiraes de promoo pelo consumo, por novas posies, direitos, garantias e protees. Para o autor, a consolidao dos sistemas de proteo social no fordismo deu-se de forma vinculada e dependente da condio salarial:
Compreende-se, assim, que a condio de assalariado seja, simultaneamente, a base e o calcanharde-aquiles da proteo social. A consolidao do estatuto da condio de assalariado permite o desenvolvimento das protees, ao passo que sua precarizao leva novamente a no-seguridade social (CASTEL, 1998, p. 413).

Ao analisar a crise iniciada na dcada de 1970, Castel (1998) destaca que as mudanas na conjuntura do emprego so as principais manifestaes da crise que afetou a sociedade salarial, a partir de ento. O desemprego, a precarizao do trabalho e a desestabilizao dos estveis e a fragilizao dos sistemas de proteo social so aspectos que marcam essas mudanas. Porm, para o autor, na Frana ainda se vive da sociedade salarial e dos sistemas de protees que restaram, e o trabalho continua sendo uma referncia no s economicamente, mas tambm psicologicamente, culturalmente e simbolicamente dominante, como provam as reaes dos que no o tm (ibidem, p. 578). Para ele, a inscrio no mundo do trabalho como condio para acesso proteo social continua muito forte e, embora a sociedade salarial no seja perene, uma construo histrica que sucedeu a outras formaes sociais, a qual pode permanecer como referncia viva, porque realizou uma montagem no igualada entre trabalho e protees (ibidem, p. 580). Portanto, uma das construes inditas da histria social depois do sculo XIX foi [...] o sutil acoplamento da seguridade e do trabalho (CASTEL, 1998, p. 280). Sobre essa relao seguridade social e trabalho, no mbito da anlise sobre o trabalho assalariado como condio de acesso proteo social, convm resgatar ideias de Ana Elizabete Mota difundidas em sua obra Cultura da crise e seguridade social, publicado em 1995. A autora, ao falar sobre os sistemas de proteo social que se instalaram nas sociedades capitalistas ocidentais, destaca, inicialmente que os sistemas de proteo social conformam um conjunto de prticas na rea da previdncia, sade e assistncia social, que se vinculam estreitamente com as necessidades do processo de assalariamento na fase de acumulao intensiva (MOTA, 1995, 125). E prosseguindo em suas reflexes, a autora, apoiada em Coriat (1985), diz que no horizonte capitalista, sempre estiveram presentes os limites da
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1975 considerado pelo autor o ano da apoteose da sociedade salarial na Frana (CASTEL, 1989, p. 452).

55 seguridade social diante da questo do trabalhado assalariado (ibidem, p. 129, grifo da autora), pois ao capital no interessa divulgar junto aos operrios que possvel se obter renda sem trabalho. Dessa convico, diz ela, origina-se o princpio definidor da seguridade social: s se beneficiaro da assistncia social aqueles que no se podem submeter ao trabalho assalariado; por igual, no se beneficiaro da previdncia aqueles que no tenham emprego (ibidem, p. 129). Esse comentrio da autora ajuda a explicitar a funo poltico-ideolgica da seguridade social, sobretudo dos seguros sociais na legitimao das relaes de explorao que fundam a sociedade capitalista e se expressam no trabalho assalariado. Depreende-se, pois, que o fato de somente os trabalhadores assalariados poderem ter acesso aos benefcios advindos dos seguros sociais, como mecanismos de preservao da renda em decorrncia de incapacidade temporria ou permanente ao trabalho, funciona como seduo ao trabalho. Os trabalhos de Ivanete Boschetti38 tambm recuperam a justaposio contraditria entre previdncia e assistncia social mediada pelo trabalho como condio de acesso aos direitos: o trabalho o elemento que assegura incluso na previdncia [...]. De forma inversa, as prestaes monetrias asseguradas pela assistncia so destinadas aos que por algum tipo de incapacidade [...] esto impossibilitados de trabalhar (Id.,2003,p.64). A dupla motivao para a criao dos sistemas de proteo social - atender a necessidades do capital e dos trabalhadores assalariados estveis - tornou-se bem visvel nos processos que resultaram no desenvolvimento desses sistemas nos pases do capitalismo avanado. Da mesma forma, tornou-se ntida a grande dependncia desses sistemas da contribuio dos prprios trabalhadores, ainda que os empregadores e, em alguns pases, o Estado tambm tenham participao na formao do fundo pblico destinado a sustent-los. De qualquer modo, como diz Behring:
O Estado [...] implementa sistemas nacionais de seguridade, com contribuio tripartite (usualmente), tomando emprestado as enormes somas mobilizadoras. Tais sistemas nunca foram financiados pelo imposto progressivo sobre o lucro, o que poderia constituir uma verdadeira redistribuio em favor dos trabalhadores [...] Dessa forma, o salrio indireto, ou diferido, que sustentado pela taxao dos trabalhadores, alm de configurar um emprstimo ao Estado, [...] tambm responde baixa da procura total ( Id., 2007, p. 167-168).

No Brasil, a relao trabalho assalariado formal e proteo social, sendo o primeiro um condicionante da segunda, fez-se notar, desde o incio do desenvolvimento do sistema de proteo social no pas, a partir do seguro social, sofrendo modificaes aps a instituio da seguridade social, em 1988, como ser demonstrado adiante.
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Cf.: BOSCHETTI, 2003 e 2006.

56 No tempo presente a caracterizao do trabalho assalariado como condio de acesso proteo social nos pases capitalistas uma viso que se apoia na compreenso de que, apesar de mudanas intensas na condio do trabalho, desde meados da dcada de 1970, o trabalho assalariado permanece central no universo das atividades humanas e na estruturao das relaes sociais no capitalismo. Aqui, vale destacar que, embora esta viso seja dominante entre os autores do campo da tradio marxista, no consensual. Para Andr Gorz39, o trabalho til na viso marxiana no elemento de integrao social. Ademais, o trabalho com finalidade econmica40 tornou-se atividade dominante, a partir da industrializao, e nessa situao, foi condio de acesso proteo social. Para ele, as chamadas sociedades do trabalho41 so recentes e nelas, o trabalho remunerado aparece como fundamento de direitos e fator de socializao:
pelo trabalho remunerado (mais particularmente, pelo trabalho assalariado) que pertencemos esfera pblica, adquirimos uma existncia e uma identidade social (isto , uma profisso), inserimo-nos em uma rede de relaes e de intercmbios, onde a outros somos equiparados e sobre os quais vemos conferidos certos direitos, em troca de certos deveres. O trabalho socialmente remunerado e determinado - mesmo para aqueles e aquelas a quem falta trabalho - , de longe, o fator mais importante da socializao. Por isso, a sociedade industrial pode perceber a si mesma como uma sociedade de trabalhadores, distinta de todas as demais que a precederam. [...] Esse trabalho necessrio subsistncia, com efeito, jamais foi fator de integrao social (GORZ, 2003, p. 21-22).

Entretanto, para Gorz as chamadas sociedades do trabalho esgotaram-se, a subordinao de todas as atividades [...] humanas ao trabalho assalariado e s finalidades econmicas perde hoje sentido e necessidade (ibidem, p. 215). Antunes tem opinio diferente sobre o tema:
Ao contrrio daqueles autores que defendem a perda da centralidade da categoria trabalho na sociedade contempornea, as tendncias em curso, [...] no permitem concluir pela perda desta centralidade no universo de uma sociedade produtora de mercadorias ( 2005, p. 83).

Granemann tambm recusa a ideia da perda da centralidade do trabalho. Para ela, o trabalho continua a ser o centro da estruturao capitalista (Id.,1999, p. 162) e o eixo fundamental da sociabilidade humana ( Id., 2009, p. 225). Frente a essa polmica, concordamos com as ideias de Antunes e Granemann. O trabalho, a nosso ver, permanece central no capitalismo e determinante das relaes sociais. A reduo de postos de trabalho e o incremento do uso de tecnologias para elevar a
Andr Gorz tem o trabalho como centro de sua obra. Militante de esquerda teve o socialismo como horizonte. Ao final de sua vida, porm, j no acreditava na capacidade revolucionria da classe trabalhadora. Sua viso sobre o trabalho e o lugar deste na sociedade provocou polmicas. Seu locus de pesquisa a Europa, contudo sua obra repercute no Brasil. 40 Expresso usada pelo autor como sinnimo de emprego e trabalho assalariado. Cf.: GORZ, 2003, p. 21. 41 O autor utiliza como sinnimos as expresses sociedade salarial e sociedade do trabalho.
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57 produtividade das empresas no lhe tiraram a capacidade peculiar de gerar riqueza. A fonte de riqueza no capitalismo contemporneo continua sendo o trabalho no pago. Nessa perspectiva, embora os sistemas de proteo social na contemporaneidade estejam sendo brutalmente afetados pela desestruturao do trabalho assalariado, este ainda d a sustentao bsica a esses sistemas nos pases onde persistem. Contudo, no se pode negar que outras estratgias do capital, inclusive o ataque sistemtico organizao sindical provocando o arrefecimento das lutas, tambm afetaram o desmantelamento destes sistemas de proteo social. Assim, flagrante que a desestruturao do trabalho, a partir da dcada de 1970, influenciou o desmantelamento dos sistemas de proteo social e que vrios condicionantes da formao e sustentao do Estado social mudaram. Isso no significa, porm, que o trabalho assalariado tenha perdido a centralidade nas sociedades capitalistas nem que tenha deixado de ser condio fundamental de acesso proteo social. Na sequncia, a relao acumulao do capital, organizao do trabalho e proteo social ser aprofundada com base na anlise de contextos socioeconmicos especficos.

1.2. O padro de acumulao fordista, a organizao do trabalho e a proteo social, de 1940 a 1970 A crise inerente ao capitalismo. A natureza e contradies entre as condies constitutivas desse modo de produo fazem-no assim. Ou, como dizem Netto e Braz, a crise constitutiva do capitalismo: no existiu, no existe e no existir capitalismo sem crise (Id., 2006, p. 157). Baseado em Marx, o gegrafo David Harvey (2004c) retoma trs das

condies formadoras do capitalismo, as quais, em sua opinio, so incompatveis para assegurar um desenvolvimento equilibrado e terminam por provocar as crises desse modo de produo. A primeira a sua orientao para o crescimento, como meio para garantir lucros e sustentar a acumulao do capital42. A segunda o seu crescimento em valores reais, apoiado na explorao do trabalho vivo da produo, com base na diferena entre o que o trabalho cria e aquilo de que se apropria. A terceira a sua dinamicidade tecnolgica e organizacional para o domnio do mercado e controle do trabalho. Netto e Braz (2006), tambm apoiados na viso marxiana, apontam trs contradies do capitalismo que fazem eclodir as crises. A primeira a anarquia da produo, ou seja, embora cada unidade produtiva isoladamente seja
42 Ao apontar esta condio, o argumento de Harvey parece inconsistente, pois o capitalismo orienta-se para obter super lucros e acumulao e no para o crescimento, embora este os viabilize. A registramos para preservar a viso do autor.

58 bem organizada, fruto de planejamento racional, o conjunto da produo capitalista no obedece a planejamento ou controle. A segunda contradio a queda da taxa de lucro como resultado da ao da maioria dos capitalistas para maximizar os seus lucros, contrariando a intencionalidade de cada um isoladamente. A terceira contradio, na opinio desses autores, o subconsumo das massas trabalhadoras, ou seja, a expanso da produo de mercadorias, sem que haja correspondente expanso da capacidade aquisitiva das massas trabalhadoras. A natureza de crises constitutivas, decorrente das causas citadas torna o capitalismo propenso a produzir fases peridicas de superacumulao, superproduo de valores-de-uso e subconsumo, de maneira que a oferta de mercadorias torna-se excessiva em relao procura [...] e, ento se restringe ao limite a produo (NETTO e BRAZ, 2006, p. 158), estabelecendo-se a crise. Em consequncia, alastra-se o desemprego, aumenta a capacidade produtiva ociosa, o excesso de mercadoria, o excedente de capital-dinheiro, entre outros, at se configurar um quadro de depresso econmica - pice da crise. Logo, verifica-se que:
A histria, real e concreta, do desenvolvimento do capitalismo, a partir da consolidao do comando da produo pelo capital, a histria de uma sucesso de crises econmicas - de 1825 at as vsperas da Segunda Guerra Mundial, as fases de prosperidade econmicas foram catorze vezes acompanhadas por crises; a ltima explodiu em 1937/1938, mas foi interrompida pela guerra. Em pouco mais de um sculo, como se constata, a dinmica capitalista revelou-se profundamente instvel, com perodos de expanso e crescimento da produo sendo bruscamente cortados por depresses, caracterizadas por falncias, quebradeiras e, no que toca aos trabalhadores, desemprego e misria (NETTO e BRAZ, 2006, p. 156, grifos dos autores) 43.

Vale destacar que, mesmo no contexto de crise, o capitalismo cria as condies para atender s necessidades de acumulao do capital. A criao de uma populao trabalhadora excedente s necessidades mdias de expanso do capital uma dessas condies. No basta produo capitalista a fora de trabalho disponvel pelo incremento natural da populao. Ela precisa de um exrcito industrial de reserva44 que no dependa desse limite.
A publicao deste trabalho antecedeu a crise que teve como detonador a quebra de bancos em 2008. Expresso usada por Marx. Nesta tese usaremos as expresses, exrcito industrial de reserva, su perpopulao relativa e populao excedente, indiscriminadamente, com o mesmo significado, sem achar que isso esteja na contramo da viso hegemnica na tradio marxista. Conhecemos e respeitemos a opinio contrria do marxista Jos Nun (1969) sobre o assunto, comentada por outros autores como CARDOSO, [1977?], mas no concordamos com ela, nem a consideramos hegemnica no mbito da tradio marxista. De forma resumida, para Jos Nun (1969) incorreto se utilizar como sinnimos as categorias exrcito industrial de reserva e superpopulao relativa. Para o autor, nem toda a populao relativa corresponde ao exrcito industrial de reserva. Este um conceito que corresponde s particularidades do modo de produo capitalista e similar ao conceito de massa marginal que corresponde parte no funcional da superpopulao relativa, como diz: L lamare masa marginal a esa parte afuncional o disfuncional de la superpoblacin relativa. Por lo tanto, este concepto - lo mismo que El de ejrcito industrial de reserva - se situa en nivel de las relaciones que se establecen entre la poblacin sobrante y el sector produtivo hegemnico (NUN, 1969, p. 180). J o conceito de superpopulao relativa mais amplo e pertence teoria geral do materialismo histrico, o que diz: El concepto de superpoblacin relativa corresponde a la teoria general del materialismo histrico (ibidem, p. 182). O autor apoia-se nos Grundrisse (MARX, 1856/1857) para fundamentar suas ideias. Assim, por um lado, no consideramos esta interpretao de NUN (1969) coerente com o debate desenvolvido por Marx em O Capital, captulo XXIII que trata da Lei Geral da Acumulao, especialmente no item 3 produo progressiva de uma superpopulao relativa ou de um exercito industrial de reserva e 4. Formas de existncia da
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59 Por isso, parte dos trabalhadores induzida ao desemprego ou subemprego, criando-se uma superpopulao relativa excedente, que se torna, ao mesmo tempo, produto e condio para a acumulao do capital e para a existncia do modo de produo capitalista. Essa populao excedente proporciona o material humano a servio das necessidades variveis de expanso do capital e sempre pronto para ser explorado (MARX, 1988b, p. 733 -734). ela que move a lei da oferta e demanda de trabalho em condies favorveis ao capital, torna-se fonte de enriquecimento individual do capitalista e acelera a sua prpria reproduo no curso da acumulao do capital. A superpopulao relativa central lei geral da acumulao:
Quanto maiores a riqueza social, o capital em funo, a dimenso e energia de seu crescimento e consequentemente a magnitude absoluta do proletariado e da fora produtiva do seu trabalho, tanto maior o exrcito industrial de reserva. A fora de trabalho disponvel ampliada pelas mesmas causas que aumentam a fora expansiva do capital. A magnitude relativa do exrcito industrial de reserva cresce, portanto com as potncias da riqueza, mas, quanto maior este exrcito de reserva em relao ao exrcito ativo, tanto maior a massa da superpopulao consolidada, cuja misria est na razo inversa do suplcio de seu trabalho. E, ainda, quanto maiores essa camada de lzaros da classe trabalhadora e o exrcito industrial de reserva, tanto maior, usando-se a terminologia oficial, o pauperismo. Esta a lei geral, absoluta, da acumulao capitalista (MARX, 1988b, p. 747, grifos do autor).

Assim, as crises - ou fases de interrupo de superacumulao - abalam a sociedade. So crises por excesso de produo diante de necessidades sociais no atendidas, ou seja, so crises decorrentes de muita produo e oferta de mercadorias por parte dos capitalistas e pouca capacidade de consumo das massas trabalhadoras. Enquanto sobram mercadorias e moedas, as massas trabalhadoras sofrem com a necessidade delas. a contradio da abundncia de capital que no sacia a escassez do trabalho. As crises geralmente afetam aos capitalistas pela reduo momentnea dos nveis de acumulao, mas afetam, sobretudo os trabalhadores, que so empurrados ao desemprego e misria. Como diz David Harvey:
Essas crises so tipicamente registradas como excedentes de capital (em termos de mercadoria, moeda e capacidade produtiva) e excedente de fora de trabalho lado a lado, sem que haja aparentemente uma maneira de conjug-los lucrativamente a fim de realizar tarefas socialmente teis (2004b, p. 78).

Registra-se que entre uma crise e outra, decorre o ciclo econmico45 e nele podem distinguir-se, esquematicamente, quatro fases: a crise, a depresso, a retomada e o auge (NETTO e BRAZ, 2006, p. 159), que se repetem a cada novo ciclo.

superpopulao relativa, a Lei Geral da Acumulao Capitalista, em que ambos os conceitos so tratados de modo equivalente. Cf.: MARX, 1988b, p. 730 a 752. Por outro lado, no acatamos o argumento de Num de buscar fundamentos nos Grundrisse para explicar um pensamento mais bem elaborado por Marx, no O Capital (1867). 45 Sobre os ciclos econmicos, os autores registram a seguinte nota: at a crise de 1929, os ciclos tinham uma durao aproximada entre 8 e 12 anos; a partir da Segunda Guerra Mundial, esses ciclos foram encurtados, ao mesmo tempo em que os impactos das crises tornaram-se menos catastrficos que aqueles de 1929. Cf.: NETTO e BRAZ, 2006, p. 159.

60 Na opinio de alguns autores vinculados tradio marxista46, h uma diversidade de causas das crises capitalistas demarcando os ciclos econmicos. Grande parte deles converge na compreenso de que essa multiplicidade de causas resulta da prpria dinmica contraditria deste modo de produo. Para Netto e Braz (2006), essas crises so em si tambm contraditrias, pois evidenciam as contradies do modo de produo capitalista, ao mesmo tempo em que criam as condies para a sua reanimao. Isso significa que as crises so funcionais ao modo de produo capitalista, visto que constituem mecanismos que lhes possibilitam recompor as condies necessrias sua continuidade. Mandel desenvolveu uma anlise particular em relao ao espiral da crise, em que destaca algumas causas centrais, entre elas, o uso de tecnologias avanadas na maximizao dos lucros. Aqui, independentemente da anlise mais geral feita pelo autor, retoma-se sua anlise acerca da funo que tem a crise de assegurar que a lei do valor se imponha:
No incio de cada ciclo [...] h racionalizao, intensidade crescente do trabalho, progresso tcnico acentuado [...]. Em uma economia mercantil, a alta acentuada da produtividade significa sempre a baixa do valor unitrio das mercadorias [...]. No entanto, justamente em um perodo de superaquecimento [...que] os capitalistas proprietrios de mercadorias - sobretudo os industriais que j aplicaram as tcnicas mais avanadas - podem com mais ou menos sucesso manter os preos antigos em vigor, o que lhes assegura abundantes superlucros. A venda insuficiente, a superproduo, a ruptura brutal do equilbrio entre a oferta e a procura constituem o mecanismo que gera a baixa dos preos, isto , que impe os novos valores das mercadorias que resultam do aumento da produtividade, provocando uma grande perda de lucros e uma excessiva desvalorizao de capitais para os capitalistas (MANDEL, 1990, p. 213 apud NETTO e BRAZ, 2006, p. 161-162).

Em sntese, essa explicao de Mandel remete contradio entre as medidas adotadas pelos capitalistas individualmente para obter superlucros, por meio da elevao da produtividade com o uso de mtodos e tecnologias avanadas. Nesse caso, a ideia reduzir o tempo socialmente necessrio para produzir as mercadorias que iro comercializar e a ao similar realizada por todos ou pela ampla maioria dos capitalistas. Ou seja, enquanto apenas uma pequena parte dos capitalistas adota estas medidas e outros ainda produzem as mesmas mercadorias com base em um tempo socialmente necessrio maior, o lucro dos que conseguiram reduzir este tempo socialmente necessrio torna-se maior, pois vendem as mercadorias pelo mesmo preo que os demais capitalistas, mas a produo de suas mercadorias custa-lhe menos. Porm, quando todos os capitalistas (ou a maioria) conseguem utilizar mtodos e tecnologias que reduzem igualmente o tempo socialmente necessrio

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Entre eles: Ernest Mandel (1982), David Harvey (2004c), Jos Paulo Netto e Marcelo Braz (2006).

61 produo das mercadorias, ocorrer queda nos lucros, pois os preos cairo estabelecendo a quantidade de trabalho socialmente necessria. A lei do valor, ento, impe-se. As crises que se manifestaram ao final da dcada de 1920 e incio da dcada de 197047 so tpicas de superacumulao, superproduo e subconsumo, durante as quais o exrcito industrial de reserva se expandiu em decorrncia do desemprego generalizado. A crise dos anos 1930, cujo pice da depresso econmica ocorreu entre 1929 e 1932, foi uma crise econmica (superacumulao, superproduo e subconsumo) e de legitimidade poltico-ideolgica do capitalismo. Alm de ser dotada das mencionadas caractersticas tpicas das crises do modo de produo capitalista, o crack de 1930 ocorreu em um contexto poltico bastante particular. Apesar das inmeras dificuldades, a Revoluo Bolchevique triunfava, configurando a Unio Sovitica como a primeira experincia socialista, o que ameaava e punha em xeque o modo de produo capitalista. Isso, sem dvida, aliado presso poltica do movimento dos trabalhadores, provocou uma reao nos setores capitalistas no sentido de buscar alternativas que pudessem amortecer os efeitos da crise. Entre as alternativas buscadas pelo capital encontravam-se aquelas voltadas para a reativao do emprego e do consumo. A estratgia para viabiliz-las foi um pacto social no Ps-Segunda Guerra, envolvendo o Estado, segmentos do movimento organizado dos trabalhadores e representantes dos setores capitalistas. Tal pacto deu-se sob condies histricas precisas, ou seja, em torno do padro de acumulao fordista e modo de regulao48 keynesiano49 e beveridgiano50. Foi isso que possibilitou ao capitalismo, durante cerca de trinta anos, crescimento econmico, generalizao do emprego e consolidao dos sistemas de proteo social, repercutindo na formao do Estado social, em vrios pases do capitalismo avanado, em consonncia com suas histrias e condies. Para compreenso das funes e caractersticas do Estado social, alm da natureza contraditria do modo de produo capitalista sumariamente abordada, preciso retomar a origem das polticas sociais no contexto da luta de classes e o papel do Estado no capitalismo.
Para Mandel (1982), esta crise teve incio e se manifestou ao final da dcada de 1960. A cada novo regime de acumulao vincula-se um modo de regulao. Sua existncia cria compromissos entre agentes sociais no poder, segmentos e grupos sociais de classes, mediante consensos construdos e materializados em leis, regulamentos, estatutos, entre outros. 49 Conjunto de estratgias administrativas, cientficas e de poderes do Estado voltado para estabilizar o capitalismo, desenvolvidas com base na teoria econmica de John Mynard Keynes (1883-1946). Tornou-se a base da regulao que sustentou, no perodo entre 1945 a 1973, o padro produtivo fordista/taylorista em vrios pases. 50 Conjunto de propostas sobre a organizao de pontos e servios sociais constante no plano Beveridge de seguridade social, aprovado pelo Parlamento da Inglaterra em 1942. Cf.: BEVERIDGE, 1943. Alguns autores utilizam a terminologia beveridgiano para referir-se mesma coisa. Neste trabalho, optou-se pela terminologia beveridgiano tambm utilizada por BOSCHETTI (2003).
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62 No que se refere s polticas sociais, a literatura especializada no afirma com exatido a partir de quando elas comearam a ser estruturadas. Entretanto, grande parte dos autores ligados tradio marxista vincula a origem dessas polticas aos movimentos de massas que ocorreram ao final do sculo XIX e a sua generalizao no Ps-Segunda Guerra Mundial, quando foi possvel o pacto entre capital e trabalho que deu sustentao ao Estado social. Essa a opinio, por exemplo, de Pizn (1998). Para este autor, os primeiros vestgios do que seria o Estado social aparecem nos movimentos revolucionrios ocorridos na Europa em 1848, na Comuna de Paris, em 1871, e nas polticas sociais de Bismarck, implementadas na dcada de oitenta do sculo XIX. A passagem de sua obra, a seguir, aponta nessa direo:
En efecto, hay que sealar las fechas de 1848 y 1871 con los movimientos sociales e revolucionarios que surgieron como unas fechas clave en el origen del Estado social pues las reivindicaciones sociales y polticas que los impuls apuntan a un modelo estatal bien distinto del estado liberal existente: sufragio universal, educacin, mejores condiciones de vida, derecho al trabajo, etc. (PIZN, 1998, p. 33).

Segundo o autor, outros acontecimentos do sculo XIX, por representarem esforos de pactos entre o capital e o trabalho, tambm influenciaram os fundamentos do Estado social. A Constituio do Mxico, em 1917, a Constituio de Weimar, na Alemanha, em 1919, e o New Deal nos Estados Unidos, em 1932, expressaram, assim, em graus diversos, a afirmao de direitos sociais. A vitria da Revoluo Russa, em 1917, abriu precedente de oposio ideolgica, poltica e econmica em relao ao Estado liberal, funcionando como presso. Todavia, somente no segundo ps-guerra, as condies para viabiliz-lo foram estabelecidas. Na mesma linha de raciocnio e agregando outros componentes, Ian Gough destaca que la presin de las clases subordinadas y otros grupos de presin asociados con ellas es de gran importancia para explicar la introduccin de medidas de bienestar (GOUGH, 1978, p. 133). Cita como exemplos: os sistemas de seguridade de Bismarck na dcada de 1880, na Alemanha; o sistema de desemprego de Lloyd-George, de 1911, na Inglaterra; a melhoria e ampliao dos sistemas de seguridade social da Itlia, em 1969, entre outros. O autor destaca tambm que as formas, por meio das quais as presses da classe trabalhadora impactaram na formao do Estado social, foram muito distintas, sinalizando dois extremos:
En un extremo, las reformas se pueden introducir como un resultado directo de la accin de masas extraparlamentaria, como en Francia despus de mayo de 1968 y en Italia despus del otoo caliente de 1969. Al otro extremo del espectro, la reforma puede ser ideada por los representantes de la clase dirigente en el Estado con el fin de evitar el crecimiento peligroso de un movimiento de clase independiente e incluso puede ser contestado por las clase subordinadas - la utilizacin de la seguridad social de Bismarck proporciona el primero y clsico ejemplo de esta tctica (ibdem., p. 133).

63 Para Ian Gough, o Estado social no resulta apenas das presses dos trabalhadores. H exemplos de casos em que as polticas sociais foram introduzidas pelo Estado com o interesse de preservar as relaes capitalistas, inclusive contra a classe trabalhadora, e de medidas originalmente resultantes da luta de classes adaptadas para servir s necessidades do capital. Essa posio do autor, por um lado, absolutamente coerente com a crtica que faz em sua obra a autores que defendem uma viso monoltica acerca do papel do Estado no capitalismo. Por outro lado, demonstra que no capitalismo as polticas sociais resultam de relaes complexas e conflitantes que se processam no mbito da luta de classes. Isso ocorre quando interesses antagnicos esto em jogo e, assim, os sujeitos coletivos de natureza econmica, poltica e social, envolvidos com os processos ligados ao desenvolvimento capitalista, assumem compromissos e papis determinantes, com o intuito de evitar maiores perdas ou obter ganhos satisfatrios para as classes, grupos, ou segmentos que representam. Geralmente, anos de lutas e negociaes so necessrios para que seja alcanada uma correlao de foras que possibilite que estes atores coletivos, em equilbrio de poder, possam fazer acordos capazes de assegurar ganhos e benefcios para todos. Nesse sentido, a origem das polticas sociais e a sua generalizao no ps-guerra, foram processos caractersticos:
O crescimento fenomenal da expanso de ps-guerra dependeu de uma srie de compromissos e reposicionamentos por parte dos principais atores dos processos de desenvolvimento capitalista. O Estado teve de assumir novos (keynesianos) papis e construir novos poderes institucionais; o capital corporativo teve de ajustar as velas em certos aspectos para seguir com mais suavidade a trilha da lucratividade segura; e o trabalho organizado teve de assumir novos papis e funes relativos ao desempenho nos mercados de trabalho e nos processos de produo. O equilbrio de poder, tenso, mas mesmo assim firme, que prevalecia entre o trabalho organizado, o grande capital corporativo e a nao-Estado, e que formou a base de poder da expanso de ps-guerra, no foi alcanado por acaso - resultou de anos de luta (HARVEY, 2004c, p. 125).

Para fazer uma anlise das razes que possibilitaram o Estado social nos pases do capitalismo avanado, a partir de 1945, preciso inicialmente destacar a mudana da correlao de foras no mundo ao final da Segunda Guerra. Por um lado, os Estados Unidos surgiram como nica potncia capitalista hegemnica, uma vez que o Japo e outros pases capitalistas da Europa entraram temporariamente em colapso. Os Estados Unidos eram lderes na tecnologia, na produo e o aparato militar do pas era superior a qualquer outro no mundo (HARVEY, 2004b). Alm disso, o dlar, apoiado em um fortssimo estoque de ouro, impsse como a moeda mais forte do planeta e tornou-se a moeda-reserva mundial pelos Acordos

64 de Bretton Woods51. Por outro lado, a Unio Sovitica aparece como potncia mundial, fortalecendo o bloco dos pases socialistas, com o apoio da Europa Oriental, o qual foi reforado com a vitria da Revoluo Chinesa, em 1949. Diante desse cenrio, em que visivelmente houve uma reduo da base de explorao capitalista, o que favoreceu o equilbrio de foras, o objetivo imediato dos Estados Unidos foi assegurar a estabilidade da Europa Ocidental e do Japo para reconstruir as relaes capitalistas nestes pases (GOUGH, 1978). Entre as medidas adotadas com essa finalidade destacou-se o Plano Marshall, que foi apoiado, inclusive por partidos de esquerda que estavam no poder em alguns pases. O Plano Marshall, segundo Harvey (2004b), constituiu-se um instrumento, por meio do qual os Estados Unidos usaram seu poder econmico para construir economias fortes com base em princpios capitalistas, sobretudo aqueles pases que se encontravam em reas geopolticas essenciais, como os que se localizavam nas zonas de influncia da Unio Sovitica. Nesse sentido, os objetivos do plano Marshall foram atendidos. Ao final da dcada de 1940 vrios pases apoiados pelo plano tiveram suas economias restabelecidas, como o Japo, Taiwan, Coreia do Sul (Harvey, 2004b). Alm desse cenrio poltico e econmico resultante da Guerra, o movimento organizado dos trabalhadores cresceu e fortaleceu-se significativamente. Diante disso, os Estados-nao passaram a intervir fortemente nos assuntos econmicos e de polticas sociais com o apoio de setores capitalistas. Foram muitas as razes que levaram os diferentes setores capitalistas a apoiarem a interveno dos Estados na economia e nas polticas sociais. Parte dessas razes foi resumida por Panitch e incorporada por Gough em sua anlise sobre o Estado social:
1. La necesidad de sostener la cooperacin de los sindicatos durante el curso de la guerra con la promesa de una preeminencia continuada en el campo de las decisiones polticas despus de la guerra y una firme promesa de no regresar a las condiciones anteriores a la guerra. 2. El reconocimiento de que la experiencia de pleno empleo y de planificacin general haba conducido a acrescentes expectativas de una elevacin del nivel de vida despus de la guerra y de seguridad para la clase obrera. 3. El ejemplo de la economa sovitica (muy alabado durante la alianza en la guerra) y la preocupacin por su efecto en la clase obrera en el periodo de postguerra. 4. Y, finalmente, el radicalismo masivo que se mostr en el xito electoral de los partidos de la clase trabajadora en los aos inmediatos a la postguerra (PANITCH, 1977, p. 78 apud GOUGH, 1978, p. 149-150).

Nesse contexto, foi possvel o acordo, que, para Gough, possibilitou uma mudana irreversvel no papel do Estado nos anos do ps-guerra, resultando, em pases do capitalismo avanado, num Estado social mais intervencionista, com destaque para a Inglaterra:
51 Os Acordos de Bretton Woods tambm vincularam o desenvolvimento econmico do mundo poltica fiscal e monetria norte-americana. Cf.: HARVEY, 2004c, p. 131.

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Un acuerdo poltico de postguerra entre los representantes del capital y del movimiento obrero organizado era esencial para poner las bases del boom sin precedentes de las dos dcadas seguinte. Como parte de estas estrategias, las reformas de bienestar y el Estado del Bienestar jugaron un importante papel. La aparicin del Estado del Bienestar, como parte de un acuerdo de postguerra entre el capital y el trabajo y de una estructura estatal ms intervencionista, fue un fenmeno geral de este periodo, pero fue quiz ms marcado en Inglaterra (GOUGH, 1978, p. 150).

Diante disso, percebe-se que o Estado social decorreu das necessidades de expanso do capital para amortecer os efeitos da crise, mas tambm das lutas dos trabalhadores, como diz Peter Leonard: El Estado del Bienestar puede ser considerado como una funcin de las necesidades del desarrollo capitalista y como el resultado de las luchas polticas de la clase trabajadora organizada (LEONARD, 1978, p. 42). Seu desenvolvimento tornou-se possvel devido, primeiramente, a um contexto econmico, poltico e social favorvel, em que interesses que envolvem as classes sociais fundamentais, a produo e reproduo da sociedade capitalista estavam em disputa; e a partir de um novo equilbrio de foras que se seguiu Segunda Guerra Mundial. Novas regras, ento, de convivncia poltica e econmica foram estabelecidas entre os pases capitalistas em um contexto de embate ideolgico e poltico com o bloco dos pases socialistas. Assim, a partir de acordos polticos e econmicos, em especial os Acordos de Bretton Woods, realizados em 1944, foram criadas instituies polticas e financeiras, com a finalidade de estabilizar o sistema financeiro mundial do bloco capitalista, intermediar conflitos polticos e promover apoios financeiros e humanitrios aos processos de reconstruo dos pases, sob os princpios do capitalismo, aps as calamidades da Segunda Guerra. Entre as instituies criadas no se pode deixar de mencionar, no plano poltico, a Organizao das Naes Unidas - ONU e no plano econmico, o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD52, o Banco Interamericano para o Desenvolvimento - BID, o Fundo Monetrio Internacional - FMI e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE. Nesse processo, os Estados Unidos assumiram posio de liderana hegemnica na defesa da economia capitalista e do poder burgus. Na verdade, alm de maior financiador, o pas se tornou o principal protagonista da projeo do poder burgus por todo o globo (Harvey, 2004b, p. 53). Portanto, o Estado social pode se desenvolver, apoiado, sobretudo no pacto entre o capital e o trabalho, no longo perodo de crescimento econmico - a onda longa expansiva

O BIRD (International Bank for Reconstruction and Development) foi criado em 1944, e juntamente com a Associao Internacional para o Desenvolvimento - AID, criada em 1960, constitui o chamado Banco Mundial.

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66 (Mandel, 1982)53, e na correlao de foras no mundo, expressa pela chamada Guerra Fria entre o bloco de pases capitalistas, liderado pelos Estados Unidos e o bloco de pases socialistas, liderado pela Unio Sovitica. Sob essas condies, o Estado social estabeleceu-se em pases de capitalismo avanado, cujas histrias econmicas, polticas e sociais atriburam-lhe caractersticas prprias. De acordo com Navarro (1998), no perodo entre 1950 e 1970, sob a hegemonia das ideias keynesianas, basicamente todos os pases da Organizao para Cooperao do Desenvolvimento Econmico - OCDE alcanaram a generalizao do emprego, o comrcio internacional cresceu com intensidade, a economia teve as maiores taxas de crescimento e produtividade, com aumento da capacidade de consumo da populao. Sob o pacto keynesiano, o Estado cumpriu seu papel no crescimento econmico por meio do gasto pblico, que estimulava a demanda agregada54 e o pleno emprego, e mediante a regulao dos mercados financeiros para amortecer os efeitos de crise e evitar fuga de capitais. Foi o perodo de maior desempenho da economia capitalista, com enorme crescimento econmico e elevadas taxas de lucro, acompanhados de um processo de redistribuio de renda, que implicou o aumento da capacidade de consumo da classe trabalhadora, possibilitado por esse prolongado perodo de crescimento econmico e elevados lucros e pela correlao de foras favorvel aos trabalhadores, dado o crescimento do movimento organizado dos trabalhadores e da existncia dos outros condicionantes polticos de presso, como o crescente poder e prestgio do bloco dos pases socialistas. Em relao generalizao das polticas sociais e ao pacto social com os operrios para dar sustentao s medidas anticrise, vale retomar comentrio feito por Behring e Boschetti,
53

Segundo Mandel (1982), a histria do capitalismo em nvel internacional marcada no apenas por uma sucesso de perodos cclicos a cada 7 ou 10 anos, mas tambm por uma sucesso de perodos mais longos, de aproximadamente 50 anos. O autor destaca 4 experincias de ondas longas: 1 - a onda longa da revoluo industrial (de fins do sec. XVIII at a crise de 1847); 2 - a onda longa da primeira revoluo tecnolgica (entre a crise de 1847 e incio da dcada 90 do sec. XIX); 3 - a onda longa da segunda revoluo tecnolgica (entre o incio de 1890 e a Segunda Guerra Mundial) e 4 - a onda longa da terceira revoluo tecnolgica (iniciada nos anos 1940 na Amrica do norte e entre 1945/48 nos demais pases imperialistas at 1973). Cada um desses perodos caracterizado por um perodo inicial de acumulao acelerada, portanto, um perodo com tonalidade expansionista, graas ao impulso da revoluo tecnolgica, seguindo de um perodo de acumulao gradativamente desacelerada, portanto perodo com tonalidade de estagnao, quando o impulso tecnolgico se esgota. Sobre o tema Cf.: MADEL, 1982, sobretudo p. 83-85. 54 Quantidade de bens ou servios que a totalidade dos consumidores deseja e est disposta a adquirir em determinado perodo de tempo e por determinado preo. Obtm-se, portanto, a demanda agregada de um produto somando-se todas as demandas individuais desse produto. A demanda agregada depende de todos os fatores que determinam a demanda individual mais o nmero de compradores do bem ou servio em questo existentes no mercado. a soma das despesas das famlias, do governo e os investimentos das empresas, consistindo na medida da demanda total de bens e servios numa economia. Tanto a poltica monetria (determinao das taxas de juros) e a poltica fiscal (determinao dos impostos e gastos governamentais) tentam influenciar a demanda agregada para alcanar metas desejadas de crescimento e emprego" (SANDRONI, 2004, p. 160).

67 com base em anlise de Mandel55 sobre a crise do capitalismo, iniciada ao final da dcada de 1920, e as medidas adotadas para amortecer os seus efeitos:
As proposies de Keynes estavam sintonizadas com a experincia do New Deal americano, e inspiraram especialmente as sadas europeias da crise, sendo que ambas tm um ponto em comum: a sustentao pblica de um conjunto de medidas anticrise ou anticclicas, tendo em vista amortecer as crises cclicas de superproduo, superacumulao e subconsumo, ensejadas a partir da lgica do capital. Mandel sinalizava que tais medidas, nas quais se incluem as polticas sociais, objetivavam amortecer a crise. Com elas, poderia existir algum controle sobre os ciclos econmicos. As polticas sociais se generalizaram nesse contexto, compondo o rol de medidas anticclicas do perodo, e tambm foram o resultado de um pacto social estabelecido nos anos subsequentes com segmentos do movimento operrio, sem o qual no podem ser compreendidas (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 71).

Na opinio de Behring, a poltica social precisa ser compreendida no contexto das demais medidas anticclicas, para que no se tenha uma anlise superdimensionada de seu papel. Nesse sentido, a autora refere-se a uma conjugao de estratgias e tcnicas anticclicas, as quais, por intermdio dos poderes pblicos, tm por objetivo conter a queda da taxa de lucros e, com isso, obter certo controle sobre o ciclo do capital56. Vejamos o que diz:
A poltica keynesiana de elevar a demanda global a partir da ao do Estado, em vez de evitar a crise, vai apenas amortec-la por meio de alguns mecanismos, que seriam impensveis pela burguesia liberal stricto sensu. Eis alguns deles: a planificao indicativa da economia, na perspectiva de evitar os riscos das amplas flutuaes peridicas; a interveno na relao capital/trabalho por intermdio da poltica salarial e do controle de preos; a poltica fiscal e, dentro dela, os mecanismos de renncia fiscal; a oferta de crdito combinada a uma poltica de juros; as polticas sociais. Este conjunto de estratgias e tcnicas anticclicas, por meio dos poderes pblicos, objetiva a queda da taxa de lucros, obtendo, com isso, algum controle sobre o ciclo do capital (BEHRING, 2007, p. 166-167).

Ao dar prosseguimento sua anlise, a autora deixa claro, porm, que a poltica social no apenas uma estratgia econmica, mas tambm poltica, no sentido da legitimao e controle dos trabalhadores (ibidem, p. 169). Os seguros sociais - que so viabilizados, sobretudo pela taxao dos prprios trabalhadores - possibilitam que a queda do consumo em um contexto de crise no seja to dramtica e brusca (essa uma de suas funes econmicas), ainda que por si s no sustentem os efeitos anticclicos. Alm disso, os pactos keynesianos entre capital e trabalho foram feitos em situao limite para os trabalhadores, os quais, por meio deles, terminam por legitimar as relaes de explorao e so levados ao imediatismo dos acordos em torno da produtividade. A partir dessa viso, Behring tece

As autoras resgatam a viso de Mandel sobre a crise referenciada em: MANDEL, Ernest. A crise do capital. So Paulo: Ensaio/Unicamp, 1990, e MANDEL, Ernest. O capitalismo tardio. So Paulo: Nova Cultural, 1982. 56 A autora refere-se aos ciclos do capital segundo anlise de Mandel (1982).

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68 crticas s concepes de poltica social como direito de cidadania e/ou como elemento redistributivo, chamando-as insuficientes e mistificadoras da realidade (ibidem, p. 174). O conjunto dessas anlises demonstra que as polticas sociais resultam de relaes complexas e conflitantes que se desenvolvem no contexto da luta de classes em que interesses antagnicos esto em disputa. Assim, possuem carter contraditrio e atendem a interesses dos trabalhadores, assegurando-lhes ganhos diretos (salrios melhores) e indiretos (benefcios e servios complementares). Ademais, ao mesmo tempo em que limitam os ganhos dos capitalistas, as polticas sociais lhes beneficiam, reduzindo o custo da reproduo da fora de trabalho, reproduzindo as relaes de produo e favorecendo a acumulao do capital. Convm notar que os sistemas de proteo social que compuseram o Estado social tiveram a seguridade social como eixo central e o trabalho como o ponto de conjugao entre assistncia social e os seguros sociais. Nos pases do capitalismo avanado, o acesso proteo social se deu pela via dos seguros sociais, mediante contribuio prvia e pela assistncia social aos incapazes para o trabalho, ficando os desempregados aptos para o trabalho sem proteo social. Ainda que essa no tenha sido uma posio nica, h que se considerar as diferenas de cobertura desses sistemas em cada pas. Essa situao, por um lado, estabelece o trabalho assalariado como condio de acesso proteo social. Por outro, evidencia a relao de conflito entre a previdncia e a assistncia social, a partir do trabalho, como um aspecto incorporado em experincias de estruturao do Estado social:
As principais polticas que conformam e consolidam o Estado social nos pases capitalistas desenvolvidos foram orientadas pelo primado do trabalho e instituram-se como direito do trabalho. Na impossibilidade de garantir o direito ao trabalho para todos, os Estados capitalistas desenvolvidos garantiram direitos derivados do exerccio do trabalho para os trabalhadores capazes e inseridos no mercado de trabalho. Este princpio orientou a construo do Estado social em praticamente todos os pases europeus no sculo XX. Os critrios de inaptido ao trabalho continuam a prevalecer na assistncia social, mesmo aps sua incluso no Estado social como direito de cidadania (BOSCHETTI, 2003, p. 59).

No que se refere seguridade social, Robert Castel (1998) considera que, nas formaes sociais anteriores ao que ele denomina sociedade salarial, as protees eram vinculadas propriedade e os trabalhadores eram privados dessas protees, por no disporem de propriedade privada. A sociedade salarial justaps propriedade privada outro tipo de propriedade, a propriedade social, de forma que os trabalhadores pudessem continuar fora da propriedade privada, sem serem privados de seguridade social. Nessa perspectiva:
A seguridade social procede de uma espcie de transferncia de propriedade pela mediao do trabalho e sob a gide do Estado. Seguridade e trabalho vo tornar-se substancialmente ligados porque, numa sociedade que se organiza em torno da condio de assalariado, o estatuto

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conferido ao trabalho que produz o homlogo moderno das protees tradicionalmente asseguradas pela propriedade (CASTEL, 1998, p. 387, grifo do autor).

O autor explica esta propriedade de transferncia como as somas poupadas pelos trabalhadores e retidas automtica e obrigatoriamente para serem utilizadas em face de doena, velhice ou outras condies estabelecidas. Assim:
O pagamento das cotizaes uma obrigao inevitvel, mas abre um direito inalienvel. A propriedade do assegurado no um bem vendvel, tomada num sistema de obrigaes jurdicas e as prestaes so liberadas por agncias pblicas. uma [...] propriedade para a seguridade. O Estado que se faz seu avalista, desempenha um papel protetor (idem, p. 405).

A obrigao dos trabalhadores assalariados pagarem cotas para viabilizar o seguro social refora sua caracterstica como direito derivado e dependente do trabalho assalariado. Como procuramos mostrar, os Estados sociais tm natureza contraditria, atendem aos interesses de acumulao do capital e a determinados interesses do trabalho, formam-se com base na teoria econmica de Keynes, voltada para harmonizar crescimento econmico, pleno emprego e proteo social, e no Plano Beveridge de seguridade social (PEREIRA, 2003; PISN, 1998; FALEIROS, 2002), o que lhes imprimiu caractersticas gerais comuns57. Sofreram, entretanto, influncias especficas da trajetria histrica, econmica, poltica e social dos pases nos quais se desenvolveram. Assim, as diferenas entre eles os colocaram em posio intermediria entre o capitalismo liberal, [...] dos Estados Unidos, e o socialismo [...] da ex-Unio Sovitica (PEREIRA, 2003, p. 203) 58. Todavia, pode-se dizer que, apesar das diferenas entre os Estados sociais que se estabeleceram houve uma mudana de direo do Estado rumo social-democracia, com ampliao de direitos e afrouxamento dos

Segundo Pisn, os Estados sociais tm como caractersticas comuns, o carter de Estado protetor, que: se legitima pelo reconhecimento dos direitos sociais e viabilizao do bem-estar e ainda pela participao dos cidados nas decises e pelo pluralismo poltico; se materializa fundado na teoria econmica de Keynes e no Plano Beveridge de seguridade social; intervm em vrios ngulos da vida social e econmica e dirige ateno para os pobres. Cf. PISN, 1998. A remisso a esta viso de Pisn no compromete a anlise mais ampla e contextualizada do Estado social registrada neste trabalho. 58 Consideramos que o enquadramento dos modelos de Estado Social adotados nos diferentes pases em um esquema classificatrio pode forar identidades e diferenas impossveis de assim serem concebidas, devido s especificidades econmicas, polticas, sociais e culturais desses pases. Todavia, a classificao de Esping-Andersen, bastante conhecida, pode oferecer, de forma resumida, uma aproximao panormica sobre modelos de Estado Social. A classificao distribui os Estados sociais conhecidos em trs tipos: 1) Welfare State Liberal ou Conservador - arquetpico dos Estados Unidos, Canad e Austrlia; 2) Welfare State Corporativista - caracterstico da ustria, Itlia e Alemanha; e, 3) Welfare State SocialDemocrata - prprio dos pases escandinavos. A classificao do autor d-se com base nos princpios de desmercadorizao, estratificao social e formas de entrelaamento das atividades do Estado, mercado e famlia, no que se refere proviso dos bens e servios. No primeiro modelo predomina a assistncia social aos pobres, os seguros sociais so modestos e h pouca desmercadorizao. No segundo, os direitos so ligados s classes e ao status (caracterstica tambm do primeiro modelo); h um compromisso com a preservao da famlia tradicional, o seguro social exclui as esposas no inseridas no mercado de trabalho e os benefcios estimulam a maternidade. J o modelo social-democrata universalista e desmercadorizante, exclui o mercado e constri uma solidariedade em favor do Estado social: todos so dependentes e beneficirios e contribuem com o sistema. Cf.: ESPING-ANDERSEN,1991.

57

70 princpios liberais. Estes ltimos atribuam caractersticas e valores especficos ao Estado liberal, que o precedeu, todavia ambos tm um ponto em comum: o reconhecimento de direitos sem colocar em xeque os fundamentos do capitalismo (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 63). Essa inferncia de Behring e Boschetti conduz-nos a uma reflexo sinttica sobre as funes do Estado no capitalismo, em seus estgios mais recentes de desenvolvimento59, a partir da viso de autores vinculados tradio marxista. Como diz Behring:
O Estado capitalista modificou-se ao longo da histria deste modo de produo, a qual se faz na relao entre luta de classes e requisies do processo objetivo de valorizao e acumulao do capital, seguindo aqui a fecunda e clssica orientao marxiana de que os homens realizam sua histria, porm no nas condies por eles escolhidas. Nesse sentido, o Estado acompanha os perodos longos do desenvolvimento do capitalismo de expanso e estagnao e se modifica histrica e estruturalmente, cumprindo seu papel na reproduo social do trabalho e do capital, e expressando a hegemonia do capital, nas formaes sociais particulares, ainda que com traos gerais comuns (BEHRING, 2009a, p. 70-71).

As mudanas que se processaram no Estado capitalista ao longo da histria notam-se, sobretudo, a partir das funes que assumiu em perodos particulares. Assim, inicialmente consideremos a posio de Mandel (1978), mencionada rapidamente neste captulo. Para o autor, as funes do Estado podem ser classificadas em trs eixos fundamentais:
Criar as condies gerais de produo que no podem ser asseguradas pelas atividades privadas dos membros da classe dominante; Reprimir qualquer ameaa das classes dominadas ou de fraes particulares das classes dominantes ao modo de produo corrente atravs do exrcito, da polcia, do sistema judicirio e penitencirio; Integrar as classes dominantes, garantir que a ideologia da sociedade continue sendo a da classe dominante e, em consequncia, que as classes exploradas aceitem a sua prpria explorao sem o exerccio direto da represso contra elas (MANDEL, 1978, p. 333-334).

Ao longo de sua existncia, o capitalismo moveu-se (move-se) e transformou-se (transforma-se), a partir de processos conjugados entre o desenvolvimento das foras produtivas, das mudanas das atividades estritamente econmicas, das inovaes tecnolgicas e organizacionais e de processos sociopolticos e culturais que envolvem as classes sociais. Com base nessa linha de anlise sobre o desenvolvimento do capitalismo, Netto e Braz (2006), apoiados em autores vinculados tradio marxista, descrevem uma periodizao histrica do desenvolvimento do capitalismo, em linhas gerais bem conhecida, a qual adotaremos como referncia. Tal periodizao comea por um estgio que vai da acumulao primitiva ao estabelecimento da manufatura, quando se inicia o estgio inicial do capitalismo denominado capitalismo comercial (sec. XVI a meados do sc. XVIII). Na segunda metade do sculo XVIII (por volta da oitava dcada) o capitalismo entra em novo estgio, capitalismo concorrencial (tambm chamado de liberal ou clssico), que se caracteriza pelas mudanas polticas (Revoluo Burguesa) e tcnicas (Revoluo Industrial) com a organizao da produo pela indstria. Esse estgio perdurou at o ltimo tero do sculo XIX. Entre fins do sculo XIX e os primeiros anos do sculo XX, o surgimento dos monoplios industriais (truste, cartel, pool, entre outros) e bancrios, fez com que o grande capital passasse a ser conhecido como o capital monopolista. A fuso dos capitais monopolistas industriais e bancrios constitui o capital financeiro que ganhou centralidade no quarto estgio evolutivo do capitalismo - o estgio imperialista que se gestou nas ltimas dcadas do sculo XIX e, passando por diversas transformaes, percorreu todo o sculo XX e se prolonga na entrada do sculo XXI. Em decorrncia de suas transformaes no estgio imperialista identificam-se pelo menos trs fases: a fase clssica, que, segundo Mandel (1978), vai de 1890 a 1940, os anos dourados, do fim da Segunda Guerra Mundial at entrada dos anos setenta e o capitalismo contemporneo, de meados dos anos setenta at os dias atuais - esta referncia que adotaremos. Alguns autores atribuem designaes diferentes para a fase posterior Segunda Guerra Mundial, como o caso de Mandel que a denomina capitalismo tardio. Cf.: NETTO e BRAZ, 2006, p. 168-238; MANDEL, 1982.

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71 A primeira funo pode ser compreendida como a de criar infraestrutura, condies tcnicas e outros pr-requisitos essenciais produo, que no podem ser criados diretamente pela iniciativa privada de membros das classes dominantes, por exemplo: gerao e fornecimento de energia eltrica de alcance pblico; construo de estradas, ferrovias e pontes que liguem cidades, estados, pases, etc; abastecimento de gua potvel e para fins de desenvolvimento econmico; meios de transporte e de comunicao; servios postais, etc. Alm de um sistema monetrio e um mercado nacional com condies para funcionar, oferecimento de tecnologias e desenvolvimento cientfico que favorea a produo, garantia de leis e ordem estveis, entre outros. A segunda funo volta-se para o papel de represso, com vistas a impor a vontade da classe dominante, por meio do aparelho repressor do Estado. A terceira funo traz dois aspectos: um relacionado ao papel de integrar as classes dominadas e outro que se volta para assegurar como hegemnica a ideologia da classe dominante. Ambos so aspectos de funes de natureza ideolgica, a serem asseguradas por meio da educao, da cultura, das religies, das leis e da poltica, entre outros. De acordo com Mandel (1978), ainda que o Estado burgus seja um produto direto do Estado absolutista, um Estado que se distingue de todas as formas anteriores de dominao de classe por uma peculiaridade da sociedade burguesa que inerente ao prprio modo de produo capitalista: o isolamento das esferas pblicas e privada da sociedade (ibidem, p. 336), em decorrncia da expanso da concorrncia capitalista. Com essa aparncia de autonomia do Estado em relao s diferentes faces da classe dominante, mais fcil assegurar que este ente poltico funcione como um capitalista total ideal, servindo aos interesses de proteo, consolidao e expanso do modo de produo capitalista como um todo, acima e ao contrrio dos interesses conflitantes do capitalismo total real constitudo pelos muitos capitais do mundo real (ibidem, p. 336). Assim, as funes centrais do Estado no capitalismo, na opinio de Mandel, visam assegurar os interesses da classe dominante. David Harvey (2004b), ao discorrer sobre poderes do Estado e acumulao do capital em sua obra O novo imperialismo, prioriza uma reflexo sobre o papel do Estado no capitalismo contemporneo. Ele assevera que os processos moleculares de acumulao do capital podem criar (e criam) suas prprias redes e estruturas de operao no espao independente da estrutura do Estado, no entanto:

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A condio preterida para a atividade capitalista um Estado burgus em que instituies de mercado e regras contratuais (incluindo os contratos de trabalho) sejam legalmente garantidas e em que se criem estruturas de regulao para conter conflitos de classes e arbitrar entre as reivindicaes das diferentes faces do capital [...]. Polticas relativas segurana da oferta de dinheiro e aos negcios e relaes comerciais externas tambm tm de ser estruturadas para beneficiar a todos (HARVEY, 2004b, p. 80).

Essa posio do autor, de certa forma, tem conexes com a viso mandelina no que se refere a dois aspectos: a) papel do Estado como rbitro dos conflitos e interesses concorrentes entre as faces do capital; b) funo do Estado de garantir determinados prrequisitos para a produo, como a garantia legal de instituies de mercado. Para alm dessas, Harvey reala outras funes do Estado relacionadas acumulao:
O Estado [...] tem tido um papel-chave na acumulao original ou primitiva 60, usando seus poderes [...] para formar a adoo de arranjos institucionais capitalistas [...] para adquirir e privatizar ativos como base original da acumulao do capital [...] o Estado assume ainda todo tipo de outros papis influentes - entre eles a taxao (id., 2004b, p. 80).

No que se refere acumulao, Harvey enfatiza que as funes assumidas pelo Estado relacionadas a apoiar ou fazer oposio aos processos de acumulao do capital depende da maneira como o Estado se forma e dos agentes que participam dessa formao. Todavia, o Estado e sempre foi o agente principal da dinmica do capitalismo, embora a evoluo do capitalismo no seja um simples reflexo dos poderes do Estado:
Os Estados socialdemocratas tipicamente procuram conter a explorao excessiva da fora de trabalho e favorecem os interesses de classe do trabalho sem abolir o capital. Por outro lado, o Estado pode ser um agente ativo de acumulao do capital. Os Estados desenvolvimentistas do Leste e do Sudeste asitico [...] tm infludo diretamente na dinmica da acumulao do capital por meio de suas aes (com frequncia restringindo as aspiraes do trabalho). Mas, esse tipo de intervencionismo estatal j existe h muito tempo. [...] O Estado h muito tempo, e ainda hoje, o agente fundamental da dinmica do capitalismo [...] mas, descrever a evoluo do capitalismo como mera expresso dos poderes do Estado [...] demasiado limitador (ibidem, p. 81; 82).

Sobre o contexto fordista, David Harvey menciona a variedade de obrigaes assumidas pelo Estado, particularmente com o propsito de controlar ciclos econmicos para assegurar uma relativa estabilidade lucrativa aos capitalistas, a partir de uma combinao entre a poltica fiscal e monetria. Ressalta ainda o papel de proteo social ao trabalho:
O Estado [...] assumiu uma variedade de obrigaes. Na medida em que a produo de massa, que envolvia pesados investimentos em capital fixo, requeria condies de demanda relativamente estveis para ser lucrativa, o Estado se esforava para controlar ciclos econmicos com uma combinao apropriada de polticas fiscais e monetrias no perodo ps-guerra. Essas polticas eram dirigidas para as reas de investimentos pblicos - em setores como o transporte, os equipamentos pblicos etc. - vitais para o crescimento da produo e do consumo de massa e que tambm garantiam um emprego relativamente pleno. Os governos tambm buscavam fornecer um forte complemento ao salrio social com gastos de seguridade social, assistncia mdica,
60 Para o autor, a acumulao original ou primitiva, conforme caracterizada por Marx (1988b), ainda existe na contemporaneidade. Portanto, ele se refere aos processos contemporneos, assim classificados por ele.

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educao, habitao, etc. Alm disso, o poder estatal era exercido direta ou indiretamente sobre os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores na produo (HARVEY, 2004c, p. 129).

Ian Gough (1978) comea sua reflexo advertindo que o elemento comum a todas as teorias marxistas de Estado e que as distingue em relao a outras teorias a viso de subordinao do Estado a classes ou classes dominantes dentro desse modo de produo, ou seja, como dizem Marx e Engels: la clase economicamente dominante es tambin la clase politicamente dominante o clase governante (MARX & ENGELS apud GOUGH, 1978, p. 103). No entanto, para o autor, a realidade muito mais complexa do que sugere esta frase de Marx e Engels difundida em o Manifesto Comunista. Para explicitar sua posio, o autor nota que, sob o capitalismo, h uma aparente diviso entre economia e poltica, a esfera privada da esfera pblica, de maneira que todos os homens apaream como livres e iguais para lutar por seus objetivos e o Estado como representante do interesse comum. Dessa forma, o Estado possui uma aparente autonomia em relao s relaes de explorao. Com base nessa compreenso, de acordo com Ian Gough, muitos estudiosos refutam que o Estado possa assegurar direitos e atender a necessidades do cidado, porque, na realidade, o Estado um mediador apenas dos interesses do mercado. Em sua opinio, isso representa apenas meia verdade. Por um lado, certo grau de autonomia do Estado em relao classe economicamente dominante possibilita ao Estado assegurar os interesses dessa classe de forma mais adequada. Por outro, tambm verdade que a separao e relativa autonomia do Estado permitem que se consigam numerosas reformas e que o Estado de nenhuma forma atue como instrumento passivo de uma nica classe. Dentro destes limites, h espao para manobras, estratgias e polticas. Diante disso, o autor afirma:
Por lo tanto, nosotros rechazamos la opinin pluralista del Estado, en le sentido de que es un rbitro neutral entre grupos en competencia en la sociedad; y tambin rechazamos la opinin economicista cruda, en el sentido de que es nicamente un instrumento de la clase dominante en la sociedad. Un anlisis basado en la autonoma relativa del Estado capitalista evita ambos errores y permite lo que es esperanzadoramente un entendimiento fructfero del Estado del Bienestar moderno (GOUGH, 1978, p. 110).

Em sua extensa e consistente anlise sobre o Estado social, Gough considera que as atividades bsicas do Estado social so la reproduccin de la poblacin trabajadora y el mantenimiento de la poblacin no trabajadora (ibidem, p. 116) e que estas atividades correspondem s atividades bsicas do Estado em qualquer sociedade humana. Ele incorpora ainda em sua anlise que o Estado social tem que se ocupar de mais duas funes vitais, as quais foram destacadas por OConnor, em seu trabalho The Fiscal Crisis of the State. So

74 elas: funciones bsicas y a menudo contradictorias [...] acumulacin y legitimacin (ibidem, p. 120). Portanto, na viso de Ian Gough, as funes do Estado social esto direcionadas para assegurar a reproduo da fora de trabalho, a manuteno da populao no trabalhadora (exrcito industrial de reserva), a acumulao do capital e a legitimao do modo de produo capitalista - viso com a qual concordamos. Istvn Mszros, ao fazer uma anlise do Estado Moderno e de suas funes no sistema do capital61, ressalta que o mesmo, com a sua estrutura burocrtica, torna-se mais um complexo aparato legal e poltico que se afirma como pr-requisito indispensvel para o funcionamento permanente do sistema do capital (MSZROS, 2009, p. 109, grifo nosso). Essa afirmao baseia-se na leitura que faz de contradies internas ou defeitos estruturais do sistema do capital, em cuja reparao o papel do Estado essencial. Em sua anlise, Mszros destaca que no sistema do capital a produo e seu controle esto isolados entre si e diametralmente opostos. Da mesma forma, a produo e o consumo possuem existncia separada, o que provoca um excesso de consumo em determinados locais e escassez em outros. Na mesma perspectiva, h uma contradio entre produo e circulao, que dificulta a realizao da circulao global. Para o autor, nessas trs situaes o defeito estrutural est localizado na ausncia de unidade, assim o Estado moderno exigncia do sistema do capital para corrigir esse defeito:
O Estado moderno constitui a nica estrutura corretiva compatvel com os parmetros estruturais do capital como modo de controle sociometablico. Sua funo retificar - deve-se enfatizar mais uma vez: apenas at onde a necessria ao corretiva puder se ajustar aos ltimos limites sociometablicos do capital - a falta de unidade em todos os trs aspectos referidos (MSZROS, 2009, p. 107).

Segundo o autor, o exerccio do controle tirano sobre o trabalho, a partir dos locais de trabalho, para demonstrar uma aparente unidade entre as foras contraditrias que atuam na produo; a atuao para reduzir a desigualdade na distribuio do consumo; o papel de consumidor direto em escala sempre crescente ou ainda; a atuao no domnio do consumo
61 Na viso de Mszros, capital e capitalismo so fenmenos distintos. O sistema do capital antecede o capitalismo e tem vigncia tambm na sociedade ps-capitalista. O capitalismo, por sua vez, apenas uma das formas possveis de realizao do capital, caracterizada pela subsuno total do trabalho ao capital, o que Marx denomina capitalismo pleno. O autor cita como um exemplo da existncia de capital antes do capitalismo, o capital mercantil e da existncia de capital pscapitalismo, as experincias da Unio Sovitica e do leste Europeu conhecidas como socialismo real. Mszros denomina essas experincias de sistema de capital ps-capitalista porque, em sua viso, foram experincias que no superaram o sistema sociometablico do capital, cujo ncleo central constitudo pelo capital, trabalho assalariado e Estado - trs dimenses interligadas. Para eliminar o sistema sociometablico do capital estes trs elementos precisam ser superados. Essa viso do autor especialmente polmica e sua explicitao nesta nota, no significa concordncia com ela, mas apenas o compromisso de contextualizar a sua reflexo sobre as funes do Estado no que ele chama sistema do capital e ns chamamos capitalismo. Nossa concordncia com o autor se dar no que se refere ao papel vital do Estado no processo global da acumulao do capital.

75 em suas fronteiras nacionais e fora delas, tudo isso faz do Estado um elemento intrnseco materialidade do sistema do capital. Nessa perspectiva:
O Estado moderno pertence materialidade do sistema do capital, e corporifica a necessria dimenso coesiva de seu imperativo estrutural orientado para a expanso e para a extrao do trabalho excedente. isto que caracteriza todas as formas conhecidas do Estado que se articulam na estrutura da ordem sociometablica do capital (MSZROS, 2009, p. 121, grifo nosso).

Esse resumido resgate sobre as funes do Estado no capitalismo62 conduz-nos compreenso de que, apesar de tais funes serem diferentes no tempo e no espao, no mudam na essncia. O Estado capitalista possui natureza contraditria e, embora incorpore reivindicaes dos trabalhadores no contexto da luta de classes, assume, principalmente, funes direcionadas para assegurar condies favorveis acumulao do capital e a reproduo das relaes de explorao que sustentam o modo de produo capitalista. Retomando a discusso sobre o padro de acumulao fordista, organizao do trabalho e proteo social, vale advertir que a maior parte das anlises aqui recuperadas sobre o Estado social fundamentou-se na Europa, como o caso da contribuio de Ian Gough, que tem como base a Inglaterra e as de Robert Castel que tm como locus a Europa, particularmente a Frana. No correspondem, portanto, realidade do Brasil, que no experimentou a generalizao do trabalho assalariado nem a consolidao do Estado social, ainda que a proteo social no pas tenha nascido vinculada ao trabalho assalariado, como sugere Malloy: J em 1923, o sistema previdencirio fora definido como parte integrante das relaes de trabalho (MALLOY, 1986, p.51); e como tambm sugerido pelo IPEA:
A proteo social no Brasil, que nasce no incio dos anos de 1930 pela vinculao com o trabalho, se estruturou em funo da insero na estrutura ocupacional e do acesso a benefcios vinculados a contribuies pretritas. No entanto, o capitalismo aqui instalado e a atuao regulatria do Estado no campo trabalhista no lograram universalizar o fenmeno do assalariamento formal, tornando incompleto o processo civilizatrio de um capitalismo minimamente organiz ado, tal qual levado a cabo nas experincias dos pases europeus ocidentais (IPEA, 2007, p. 8).

Assim, de acordo com o IPEA (2007), historicamente jamais foi possvel assegurar proteo social a toda a populao ocupada no Brasil, ficando desprotegidos, sobretudo os que no tm acesso ao trabalho estvel e possuem baixa renda. A partir de 1988, com a instituio da Seguridade Social pela Constituio Federal surgiram possibilidades de reverso desse quadro. Amplia-se legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal (IPEA, 2007, p. 8), inclusive, em relao ao acesso aos benefcios da previdncia social, bastando, nesse caso, assegurar a contribuio
62

E, segundo Mszros, no sistema do capital.

76 prvia ao sistema. Mas, a hegemonia poltica, econmica e ideolgica do neoliberalismo prevalecente nas dcadas subsequentes inibiu o desenvolvimento da seguridade social, conforme foi concebida. Logo, ainda que a sade tenha sido regulamentada, em 1990, como um direito de todos e dever do Estado; a assistncia social tenha ganhado o estatuto de poltica social, em 1993; e tenha havido um relativo crescimento da cobertura da previdncia social aos trabalhadores rurais a partir da dcada de 1990 e de outros trabalhadores no assalariados, a seguridade social ainda um projeto inconcluso (FLEURY, 2004). A cobertura previdenciria aos setores urbanos, na dcada de 1990 e na primeira dcada do sculo XXI, foi muito restrita. Sem dvidas, isso se deve, fundamentalmente, concesso de benefcios mediante contribuio prvia, em um contexto de grande informalidade das relaes de trabalho no pas (IPEA, 2007, p. 9). Ademais, no Brasil, o custeio da seguridade social, especialmente da previdncia social, apesar da instituio do oramento da seguridade social, com uma multiplicidade de fontes de financiamento, e da possibilidade de qualquer cidado filiar-se previdncia social, mesmo no estando empregado, ficou muito dependente das contribuies dos trabalhadores assalariados63. A informalidade crescente no Brasil, em particular a partir da dcada de 1980, um fator a ser considerado na anlise acerca das condies para universalizao da previdncia social. Para tanto, nesta tese, para delimitar o setor informal, usaremos como referncia as caractersticas apontadas pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), nos anos 1970:
O setor informal compreende um conjunto de atividades (formas de produo) cujas caractersticas principais so: (i) o reduzido tamanho do empreendimento; (ii) a facilidade de entrada de novo concorrente; (iii) a inexistncia de regulamentao; (iv) a utilizao de tecnologias intensivas em mo-de-obra; (v) a propriedade familiar, entre outras (OIT, 1972, apud Theodoro, 2002: 12-13).

Essas caractersticas esto relativamente presentes na definio de Theodoro (2009), ao usar as expresses setor informal, atividade informal e setor no estruturado:
Para delimitar uma parte da fora de trabalho que engloba os trabalhadores que esto fora das relaes assalariadas, ou seja, aqueles que se dedicam ao trabalho autnomo e s atividades de pequena escala organizados em microunidades de produo de bens ou de servios, assim como os assalariados no declarados e aqueles trabalhadores sem remunerao (Ibidem, p.91).

Outra dimenso do trabalho tambm importante nesse debate sobre a estruturao da proteo social no Brasil aquela vinculada ao chamado setor de subsistncia, aqui compreendido conforme reconceituado64 por Delgado: conjunto de atividades e relaes de
Sobre o assunto Cf.: BOSCHETTI, 2006; BOSCHETTI e SALVADOR, 2006 e SALVADOR, 2010. Em 2004, Delgado trabalhava com uma noo conceitual de setor de subsistncia como sendo o conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho, no reguladas pelo contrato monetrio de trabalho e que no tem como prioridade a produo de mercadorias ou servios com fins lucrativos, mas propiciam meios de subsistncia e/ou ocupao a
64 63

77 trabalho, no assalariadas, que propiciam meios de subsistncia maior parte das famlias rurais, sem gerao de excedente monetrio (DELGADO, 2009, p.20, grifo do autor). Visando elucidar esta definio, o autor adverte: a) a falta de excedente monetrio indica baixo grau da mercantilizao da produo, mas no sua ausncia (ibidem, p.20); b) esta economia produz autoconsumo e vende produtos e servios com vistas proviso de suas necessidades bsicas de consumo de subsistncia (ibidem, p.20). Nos captulos seguintes retomaremos a anlise sobre a proteo social no Brasil, a partir da discusso sobre a previdncia social, antes e no contexto da seguridade social. O ciclo de expanso capitalista e de consolidao dos sistemas de proteo social nos pases de capitalismo avanado ocorreu da dcada de 1940 a de 1970, quando nova crise afetou o sistema e prolongou-se pelas dcadas subsequentes. disso que trata o prximo item.

1.3. A acumulao flexvel, a condio estrutural do trabalho e os sistemas de proteo social a partir da dcada de 1970. O colapso do sistema financeiro mundial, acentuado pela deciso dos Estados Unidos de desvincular o dlar do ouro (rompendo com o acordo de Bretton Woods), a crise do comrcio internacional, a elevao das taxas de inflao, o choque da elevao dos preos do petrleo em 1973 e a recesso econmica generalizada entre 1974 e 1975 so expresses da crise do capitalismo manifesta na dcada de 1970. Naquele momento o padro de acumulao e regulao fordista/keynesiano entrou em colapso. E, como diria a viso mandelina, o perodo de acumulao acelerada, a onda longa expansionista (Mandel, 1982) esgotou-se. A partir do incio da dcada de 1970, a economia dos pases de capitalismo avanado entra numa fase de estagnao e a taxa de lucro declina, como mostram Netto e Braz:
Entre 1968 e 1973, ela [...a taxa de lucro] cai, na Alemanha Ocidental, de 16,3 para 14,2%, na GrBretanha, de 11,9 para 11,2%, na Itlia, de 14,2 para 12,1%, nos Estados Unidos, de 18,2 para 17,1% e, no Japo, de 26,2 para 20,3%. Tambm o crescimento econmico se reduziu: nenhum pas capitalista central conseguiu manter as taxas do perodo anterior (NETTO e BRAZ, 2006, p. 213, grifo dos autores).

Nesse cenrio, ocorreu paralelamente uma reduo dos investimentos nos sistemas de proteo social comparativamente aos anos anteriores, provocando uma queda na qualidade

parte expressiva da populao (DELGADO, jul. 2004). Posteriormente, sem fugir essncia, com base em estudos mais recentes, tomou como referncia reflexes realizadas sobre o tema por Caio Prado Jr., Celso Furtado e Raimundo Faoro, e recuperou e reformulou esta referncia nos termos acima mencionados. Cf.: DELGADO, 2009.

78 desses servios. De acordo com Ian Gough, a reduo dos investimentos no Estado social tanto na Inglaterra como em outros pases do mundo est intimamente vinculada crise econmica nos pases capitalista, que se acentuava ao longo da dcada de 1970. Diz o autor:
Los recortes en el gasto pblico, especialmente en el Estado del Bienestar, aqu y en el extranjero estn relacionados evidentemente con la crisis sin precedentes de la economa capitalista mundial. Desde el final de 1973 hasta 1975 sta experiment un retroceso sin paralelo desde antes de la guerra. El PNB de los pases de la OCDE disminuy el 5%, la produccin industrial toc casi fondo y el comercio mundial disminuy un 14%. El desempleo lleg a una cifra impresionante de 15 millones en el conjunto de todos los pases de la OCDE. Al mismo tiempo la inflacin aument y el mundo capitalista avanzado experiment un dficit comercial colectivo cada vez mayor (GOUGH, 1978, p. 237).

As justificativas dos governos naquele contexto de crise e de presso dos movimentos organizados dos trabalhadores (principalmente pelos sindicatos e partidos de esquerda) para a reduo dos gastos pblicos eram contrrios aos argumentos keynesianos de anos anteriores. A reduo dos gastos em servios de proteo social do Estado ajudaria a enfrentar o desemprego e o dficit da balana comercial, redirecionando recursos para o setor privado assegurar maior oferta de vagas de emprego e gerar mais exportaes. Tais argumentos no eram mais do que frgeis justificativas para reorientar o fundo pblico, de maneira a atender aos objetivos e necessidades do capital, no contexto de crise na dcada de 1970. No decorrer da dcada de 1970 e 1980, nos pases do capitalismo avanado, ocorreu uma profunda mudana na economia e na correlao de foras polticas. No fordismo, houve um grande fortalecimento dos sindicatos e dos partidos de esquerda, refletido nas fortes presses exercidas sobre o capital no decorrer dos anos dourados e na consequente queda na taxa de acumulao at o final da dcada de 1970. A partir de ento, esse movimento comea a sofrer presses do capital para que sua organizao e lutas fossem fragilizadas. Diante do esgotamento do potencial de acumulao nesses pases, evidenciado no incio dos anos 1970, as foras conservadoras de direita tentaram redirecionar a correlao de foras, com ataques sistemticos ao movimento organizado dos trabalhadores j abalado diante do desemprego. A onda de perseguio ao movimento ganhou flego, sobretudo na dcada de 1980. O propsito era criar novas condies polticas e econmicas para assegurar a retomada das altas taxas de lucros e a acumulao crescente do capital, sem ter que dividir qualquer ganho com os trabalhadores, ainda que fosse por meio de investimento em polticas sociais e salariais. Nesse perodo, particularmente na dcada de 1980, as experincias do chamado socialismo real do sinais de esgotamento, repercutindo na correlao de foras no m undo, favorecendo a perspectiva capitalista, que se encarregou de apregoar o fim do socialismo.

79 Assim, as dcadas de 1970 e, sobretudo 1980, foram marcadas pela busca de um novo padro de acumulao capitalista. Nas estratgias adotadas, o Estado e as corporaes econmicas tiveram papis destacados. Os governos da Inglaterra, em 1979 (Margareth Thatcher), dos Estados Unidos, em 1980 (Ronald Regan) e da Alemanha, em 1982 (Helmult Khol), assumiram em suas plataformas vrios compromissos sob as diretrizes neoliberais voltadas para o desmonte dos direitos sociais; enxugamento da mquina estatal; redirecionamento do fundo pblico para atender aos interesses do capital; ataque aos sindicatos diminuindo o seu poder; reforma fiscal, reduzindo a taxao sobre os mais altos rendimentos. Paralelamente, as empresas comearam a modificar a organizao da produo, por meio de novos mtodos e processos de trabalho com base na microeletrnica. Com isso, a reestruturao produtiva, a redefinio das funes do Estado e a financeirizao do capital sob as diretrizes do neoliberalismo constituram as estratgias fundamentais no processo de construo de um novo padro de acumulao. Harvey (2004c) chama esse processo de passagem do fordismo para o padro de acumulao flexvel, assim caracterizada:
marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apoia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de consumo. Caracterizase pelo surgimento de setores de produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de servios financeiros, novos mercados, e, sobretudo taxas altamente intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional. A acumulao flexvel envolve rpidas mudanas dos padres de desenvolvimento desigual tanto entre setores como entre regies geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado setor de servios, bem como conjuntos industriais completamente novos em regies at ento subdesenvolvida [...] A acumulao flexvel parece implicar nveis relativamente altos de desemprego estrutural [...] rpida destruio e reconstruo de habilidades, ganhos modestos (quando h) de salrios reais [...] e o retrocesso do poder sindical - uma das colunas polticas do regime fordista (HARVEY, 2004c, p. 140 -141).

Essa crise e as estratgias do capital para amortecer os seus efeitos afetaram a condio do trabalho, tanto nos aspectos objetivos (desemprego, baixos rendimentos, etc.) como nos aspectos subjetivos (enfraquecimento dos sindicatos, cooptao ideolgica, etc.). Afetaram tambm os sistemas de proteo social, especialmente os direitos derivados e dependentes do trabalho assalariado estvel - substitudo pelo desemprego, o trabalho em tempo parcial, temporrios, instveis e no vinculados a direitos -, como dizem Behring e Boschetti:
A reestruturao produtiva, as mudanas na organizao do trabalho e a hegemonia neoliberal [...], tm provocado importantes reconfiguraes nas polticas sociais. O desemprego de longa durao, a precarizao das relaes de trabalho, a ampliao de oferta de empregos intermitentes, em tempo parcial, temporrios, instveis e no associados a direitos, limitam o acesso aos direitos derivados de empregos estveis (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 133).

80 A reestruturao produtiva surge, portanto, como estratgia determinante das mudanas no mundo do trabalho a partir dos anos 1970 nos pases centrais. Segundo Elizabete Mota, esse processo tem como exigncia bsica, a reorganizao do papel das foras produtivas na recomposio do ciclo de reproduo do capital, tanto na esfera da produo como na das relaes sociais (Id., 1995, p. 65). Assim, implicou um novo modo de organizar a produo, com base em novos mtodos e processos de trabalho, baseados em tecnologias avanadas; em novos padres de gesto e envolvimento da mo de obra; em relaes de trabalho, baseadas na desregulamentao dos direitos. Repercutiu na obsolescncia de atividades e qualificaes; na exigncia de um perfil de trabalhador capaz de usar de forma intensa a sua capacidade intelectual em favor do capital; na reduo da criao e oferta de novos postos de trabalho; na crescente cooptao do movimento sindical, pelas formas denominadas de sindicalismo de participao; na reduo dos laos de solidariedade no mbito do trabalho; e numa maior heterogeneidade da classe trabalhadora. Entre as consequncias, a expanso do desemprego prolongado e do trabalho precarizado, o aumento do exrcito industrial de reserva destacamse como relevantes no aprofundamento da explorao e das desigualdades sociais tanto nos pases centrais como nos perifricos, como dizem Netto e Braz:
O mais significativo o fato de o capitalismo contemporneo ter transformado o desemprego macio em fenmeno permanente - se, nos seus estgios anteriores, o desemprego oscilava entre taxas aceitveis e taxas muito altas, agora todas as indicaes asseguram que a crescente enormidade do exrcito industrial de reserva torna-se irreversvel [] A precarizao e a informalizao das relaes de trabalho trouxeram de volta formas de explorao que pareciam prprias do passado (aumento das jornadas, trabalho infantil, salrio diferenciado para homens e mulheres, trabalho semi-escravo ou escravo) e ao final do sculo XX, ao cabo de vinte anos de ofensiva do capital, a massa trabalhadora no padece apenas nas periferias - tambm nos pases centrais a lei geral da acumulao capitalista mostra o seu efeito implacvel (NETTO e BRAZ, 2006, p. 220-221, grifo dos autores).

Antunes (2003; 2004; 2005) explica as mutaes do mundo do trabalho a partir da concorrncia intercapitalista e da necessidade de controle do capital sobre o trabalho. Para ele, essas mutaes ocorreram em um contexto, em que, alm da crise estrutural do capitalismo, outros processos se desenvolveram, sendo o fim do bloco socialista um dos mais importantes. Com isso, a propagao da falsa ideia do fim do socialismo; a opo poltico-ideolgica pela social-democracia, em detrimento do projeto socialista, por parte da esquerda; alm da expanso do projeto econmico, poltico e social neoliberal implicaram a desorganizao dos Estados sociais, em estreita articulao com o processo de reestruturao produtiva. Para o autor, esta processualidade afetou a classe trabalhadora tambm poltica e ideologicamente, fragilizando o movimento sindical.

81 Outras consequncias da acumulao flexvel para o mundo do trabalho so apontadas por Antunes (2003; 2004; 2005), algumas das quais tambm so destacadas por Mattoso (1995) e Harvey (2004a; 2004b; 2004c). Para Antunes, as principais consequncias so: reduo do operariado manual, fabril estvel e especializado, que se desenvolveu na era fordista; impulso de um novo proletariado fabril e de servios nos diversos modos de trabalho precarizado (terceirizados, subcontratados, temporrios, etc.); aumento do trabalho feminino e dos assalariados mdios no setor de servios; a excluso dos jovens e dos idosos do mercado de trabalho; expanso do trabalho domiciliar; ao dos trabalhadores mais internacionalizada. Essas mudanas tornaram a classe trabalhadora mais heterognea, fragmentada e complexificada. Para Mattoso (1995), que tambm reconhece a classe trabalhadora com essas caractersticas, a reestruturao produtiva imprime mudanas no mundo do trabalho, que se traduzem em inseguranas para os trabalhadores. Para Harvey (2004c), o mercado de trabalho, a partir de 1973, passou por uma reestruturao favorecida pelo elevado excedente de mo de obra e fragilizao do movimento sindical, com reduo do emprego e expanso do trabalho precarizado. Iamamoto (2008a) demonstra concordar com esses dois e outro autores quanto ao redimensionamento da classe trabalhadora e de sua polarizao, em funo dos processos que estimulam respostas flexveis no mercado, nos processos de trabalho, nos produtos e padres de consumo, chamando a ateno para as particularidades nacionais:
De um lado, tem-se um grupo central, proporcionalmente restrito, de trabalhadores regulares com cobertura de seguros e direitos de penso, dotados de fora de trabalho de maior especializao e salrios relativamente mais elevados. De outro lado, presencia-se um amplo grupo perifrico, formado de contingentes de trabalhadores temporrios e/ ou de tempo parcial, dotados de habilidades facilmente encontrveis no mercado, sujeitos aos ciclos instveis da produo e dos mercados. A conteno salarial, somada ao desemprego e instabilidade do trabalho, acentua as alteraes na composio da fora de trabalho, com a expanso do contingente de mulheres, jovens, migrantes, minorias tnicas e raciais, sujeito ao trabalho instvel e invisvel, legalmente clandestino. Cresce o trabalho desprotegido e sem expresso sindical, assim como o desemprego de longa durao (IAMAMOTO, 2008a, p. 27).

Ainda quanto s particularidades locais a autora destaca na situao brasileira, que a modernidade das foras produtivas do trabalho social convive com padres retrgados nas relaes no trabalho (Id., 2007, p.129). Essa situao pode ser extensiva a outras realidades. A reestruturao produtiva no mudou linearmente a situao do trabalho no mundo. Apesar das mudanas, o velho convive com o novo como expresso do desenvolvimento desigual65. A reestruturao da produo do capital surge para dar sustentao um novo padro de acumulao, o qual Harvey (2004c) chama de acumulao flexvel, cuja noo orienta esta
65 Para Iamamoto (apoiada em Marx) a desigualdade entre o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social, entre a expanso das foras produtivas e as relaes sociais na formao capitalista (Id., 2007, p.129)

82 tese. Porm, esta revoluo tecnolgica e organizacional na produo, tratada [...] como reestruturao produtiva (BEHRING, 2003, p. 33) um dos movimentos desencadeados para sustentar o novo padro de acumulao e conformao do capitalismo contemporneo. A financeirizao do capital e as mudanas nas funes do Estado so igualmente relevantes. Quanto organizao da economia mundial e a acumulao do capital apoiadas prioritariamente no capital financeiro indispensvel recorrer anlise da Franois Chesnais que ressalta o papel dos Estados-nacionais nesse processo, bem como a importncia da interconexo internacional dos mercados de ativos financeiros. Em sua opinio:
O capital portador de juros [...] no foi levado ao lugar que hoje ocupa por um movimento prprio. Antes que ele desempenhasse um papel econmico e social de primeiro plano, foi necessrio que os Estados mais poderosos decidissem liberar o movimento dos capitais e desregulamentar e desbloquear seus sistemas financeiros. Foi igualmente preciso que recorressem a polticas que favorecessem e facilitassem a centralizao dos fundos lquidos no reinvestidos das empresas e das poupanas das famlias. Nos termos dessas transformaes, instituies especializadas (antes pouco visveis) tornaram-se [...], as proprietrias dos grupos: proprietrios-acionistas de um tipo particular que tm estratgias inteiramente submetidas maximizao [...do] valor acionrio. Correntemente designados pelo nome de investidores institucionais, esses organismos (fundos de penso, fundos coletivos de aplicao, sociedade de seguros, bancos que administram sociedades de investimento) fizeram da centralizao dos lucros no reinvestidos das empresas e das rendas no consumidas das famlias, especialmente os planos de previdncia privados e a poupana salarial, o trampolim de uma acumulao financeira66 de grande dimenso. A progresso da acumulao financeira foi estreitamente ligada liberalizao dos movimentos dos capitais e interconexo internacional dos mercados dos ativos financeiros - obrigaes pblicas e privadas, aes e produtos derivados (CHESNAIS, 2005, p.35-36)

Portanto, a forte presena do capital-dinheiro sob a face de capital a juros e a expanso do sistema de crdito, a partir da dcada de 1970, impulsionaram a acumulao financeira e a fuso de interesses entre o capital financeiro e a indstria, com o apoio decisivo do Estado. No por acaso, as contrarreformas do Estado elegeram centralmente os sistemas de seguros sociais. A reduo da previdncia pblica para dar lugar expanso dos fundos de penso foi vital aos processos de centralizao do capital. Da mesma forma, a elevao das taxas de juros, que fizeram crescer o endividamento pblico, foi vital revitalizao da finana de mercado. Tudo comeou, na dcada de 1980, com o crescimento da dvida pblica norteamericana e dos pases europeus, estendendo-se para outros pases capitalistas. O crescimento das dvidas pblicas tornou os governos mais dependentes dos mercados financeiros. Assim, no decorrer das ltimas quatro dcadas ocorrero mudanas substanciais na estrutura e gesto da riqueza capitalista e na operao dos mercados financeiros. Na opinio de Luiz Gonzaga Beluzzo, as principais tendncias foram:
Segundo o autor, entende-se por acumulao financeira, a centralizao em instituies especializad as de lucros industriais no reinvestidos e de rendas no consumidas, que tm por encargo valoriz-los sob a aplicao em ativos financeiros - divisas, obrigaes e aes - mantendo-os fora da produo de bens e servios(Id.2005,p.37).
66

83
1) O maior peso da riqueza financeira na riqueza total; 2) o poder crescente dos administradores da massa de ativos mobilirios (fundos mtuos, fundos de penso, seguros) na definio das formas de utilizao da poupana e do crdito; 3) a generalizao da abertura das contas de capital, dos regimes de taxas flutuantes e de uso de derivativos; 4) as agncias de classificao de riscos assumem o papel de tribunais, com pretenses de julgar a qualidade das polticas econmicas nacionais (BELLUZZO, 2005, p.10).

Ainda sobre o processo de organizao da economia mundial apoiada principalmente no capital financeiro, vale realar dois comentrios de Iamamoto. O primeiro procura desvendar os mistrios do fetichismo, no que se refere ao poder do capital financeiro:
O capital que rende juros, cunhado por Marx de capital fetiche, aparece como se tivesse o poder de gerar mais dinheiro no circuito fechado das finanas - como se fosse capaz de criar ovos de ouro -, independente da reteno que faz dos lucros e dos salrios criados na produo. Mas, o fetichismo das finanas s operante se existe produo de riquezas, ainda que as finanas minem seus alicerces ao abordarem parte substancial do valor produzido (IAMAMOTO, 2008a, p. 24).

O segundo comentrio da autora ressalta as consequncias sociais do predomnio do capital financeiro na organizao da economia mundial:
O predomnio do capital fetiche conduz banalizao da vida humana, descartabilidade e indiferena perante o outro, o que se encontra na raiz das novas configuraes da questo social na era das finanas. Ele atesta a radicalidade da alienao e a invisibilidade do trabalho social - e dos sujeitos que o realizam - na rea do capital fetiche. A subordinao da sociabilidade humana s coisas - ao capital-dinheiro e ao capital mercadoria -, retrata na contemporaneidade, um desenvolvimento econmico que se traduz como barbrie social (ibidem, p. 29).

No que se refere redefinio das funes do Estado, comporta lembrar que sob o fordismo, no ps-guerra, o Estado assumiu vrias funes: controlou ciclos econmicos, combinando polticas fiscais e monetrias dirigidas para as reas de investimento pblico, vitais ao crescimento da produo e do consumo de massa, e garantia do pleno emprego; assegurou um grande complemento salarial com gastos de seguridade social, educao, habitao, etc.; alm de exercer o seu poder direta ou indiretamente sobre os acordos salariais e os direitos dos trabalhadores. A partir de meados do decnio de 1970, essas funes foram alteradas. O neoliberalismo apontou o Estado social como o responsvel pela crise do capitalismo no decnio e a estratgia construda para enfrent-la pautou-se em pontos que impuseram ao Estado perda de poderes (Navarro, 1998). Assim, o Estado perdeu poderes de controle da mobilidade do capital, redirecionou investimentos fiscais dirigidos s polticas de proteo social ao capital, mas no reduziu sua interveno. Como diz Harvey, a fim de fazer funcionar a atual vaga do neoliberalismo, o Estado tem de penetrar ainda mais intensamente em certos segmentos da vida poltico-econmica e tornar-se ainda mais intervencionista do que antes (HARVEY, 2004a, p. 94). O que mudou foram as reas e/ou as formas de

84 interveno, conforme as necessidades do capital. Para o autor, em alguns aspectos, como o controle do trabalho, a interveno do Estado tem sido bem mais fundamental:
Embora possa ter havido variaes substanciais de pas para pas, h fortes evidncias de que as modalidades, os alvos e a capacidade de interveno estatal sofreram uma grande mudana a partir de 1972 em todo o mundo capitalista [...]. Isso no significa, porm, que o intervencionismo estatal tenha diminudo de modo geral, visto que, em alguns aspectos - em particular no tocante ao trabalho -, a interveno do Estado alcana hoje um grau bem mais fundamental (HARVEY, 2004c, p. 161).

Os mecanismos utilizados na busca de um novo consenso de classes, nesse contexto foram completamente diferentes dos que viabilizaram esse consenso e deram sustentao expanso econmica do ps-guerra, como as negociaes e acordos coletivos de trabalho entre empresas e sindicatos, expanso dos sistemas de seguridade social e democratizao da legislao reguladora do trabalho. Ao contrrio, tais mecanismos foram direcionados para reduzir o poder sindical e elevar os nveis de explorao dos trabalhadores pelo capital. Por isso, um maior controle do Estado sobre o trabalho foi decisivo, principalmente no que se refere elaborao de novas normas para a organizao do trabalho e atuao sindical. Na realidade, conforme dizem Netto e Braz, sob o neoliberalismo o que pretendem os monoplios e seus representantes nada mais que um Estado mnimo para o trabalho e mximo para o capital (id., 2006, p. 227, grifo dos autores). Nos termos de Harvey:
Hoje, o Estado [...] chamado a regular as atividades do capital corporativo no interesse da nao e forado, ao mesmo tempo, tambm no interesse nacional, a criar um bom clima de negcios, para atrair o capital financeiro transnacional e global e conter [...] a fuga de capitais para pastagens mais verdes e mais lucrativas (HARVEY, 2004c, p.160).

Portanto, para atender s necessidades das atividades capitalistas o Estado interveio para assegurar s instituies de mercado que as regras contratuais fossem legalmente garantidas e fossem criadas estruturas de regulao para conter conflitos de classes, arbitrar diferentes interesses de faces do capital e fossem estabelecidas polticas relativas segurana da oferta de dinheiro, segurana dos negcios e relaes comerciais. Assim, a reestruturao produtiva, para a conformao de um novo padro de acumulao do capital, no pode ser vista separada da refuncionalizao do Estado e da financeirizao do capital. So processos combinados. A anlise da alternncia de papis assumidos pelo Estado no processo de acumulao do capital refora a compreenso desta instituio na sociedade capitalista como um produto da luta de classes, que representa primordialmente os interesses da classe dominante, ainda que incorpore demandas da classe trabalhadora, explicitadas na luta de classes em contexto especficos, em que a correlao de fora seja favorvel aos trabalhadores.

85 A reestruturao produtiva e as mudanas nas funes do Estado ocorreram mormente nos pases industrializados, em que o Estado social alcanou maior desenvolvimento. Isso teve grande repercusso nos sistema de proteo social. Sobre o tema, Behring (2008) alertanos quanto a uma nova configurao que vem sendo assumida pela seguridade social, nos termos j anunciados por Mota (1995; 2008), desde o final da ltima dcada do sculo passado, em face da nova condio do trabalho:
No contexto do welfare state, o trabalho o elemento que determina a justaposio contraditria entre previdncia e assistncia social, o que em tese geraria uma cobertura para todos, inseridos e no inseridos na relao salarial, diga-se no emprego formal [...], contudo, o esgotamento desse perodo e o ingresso numa onda longa de estagnao do capitalismo em sua fase madura colocam condies novas para a luta poltica do trabalho e que tem relao com a mudana da correlao de foras em favor do capital, nos seus esforos de retomada das taxas de lucros, com fortes impactos para a seguridade social. [...] o impacto mais evidente das novas condies do trabalho e da alocao do fundo pblico foi o crescimento das demandas decorrentes do acirramento do desemprego, das desigualdades e do pauperismo, provocando a predominncia das polticas de assistncia social, com o que alguns autores vm identificando um processo de assistencializao da seguridade social, j que isso ocorre no mesmo passo da conteno das demais polticas, imprimindo uma direo especfica alocao do fundo pblico para as polticas sociais, ao lado da refilantropizao e do crescimento do chamado terceiro setor (BEHRING, 2008, p. 154-155).

Apesar dessa e de outras mudanas no Estado social, no se pode falar em completo desmonte dos sistemas de proteo social tpicos desse modelo de Estado. Para Soares (2000), onde j havia um Estado social67 estruturado, com financiamento assegurado, as polticas de ajuste neoliberal sofreram resistncias da burocracia do Estado e da populao, embora tenham ocorrido cortes do gasto social e deteriorao dos padres do servio pblico em todos os casos. Nos pases onde no existia Estado social constitudo, o ajuste foi mais de cunho econmico, como a abertura comercial e deslocalizao de indstrias. Portanto, pode-se dizer que os Estados sociais j existentes foram atacados, tanto ideologicamente, ao serem responsabilizados pela crise e citados pelos neoliberais como um modelo que no deu certo, quanto do ponto de vista material com as seguintes consequncias: cortes expressivos dos investimentos, assistencializao da seguridade social (Mota, 2008), o que em nossa opinio se traduz como uso intensivo, por parte do Estado, da funo polticoideolgica da assistncia social com vista legitimao do poder constitudo; queda da qualidade dos servios pblicos e privatizaes de empresas estatais em setores estratgicos de grande rentabilidade. Isso repercutiu, mas no destruiu os Estados sociais j consolidados. A resistncia dos setores interessados foi decisiva. Alm disso, o discurso de que as causas da crise dos anos setenta so os excessivos gastos do Estado social e das elevadas cargas
67

A autora usa a terminologia Estado de Bem-Estar para significar o que neste projeto denominamos Estado social.

86 tributrias mostrou-se falacioso. Navarro (1998), mediante pesquisa sobre o tema mostrou dois ngulos da questo. Por um lado, os gastos pblicos dos Estados sociais no foram impedimentos para o crescimento econmico, como anunciou o neoliberalismo, na medida em que pases como a Sucia, Dinamarca e Blgica, que possuem uma altssima carga tributria e elevados gastos sociais, continuam crescendo. Por outro lado, exceto o controle da inflao, os indicadores sociais e econmicos, como a taxa de crescimento econmico, a taxa de investimentos e o crescimento das desigualdades sociais, no perodo de hegemonia das polticas neoliberais, entre 1979 e 1996, so negativos, se comparados com os das dcadas de 1960 e 1970, quando as polticas keynesianas eram dominantes. De qualquer modo, os efeitos do neoliberalismo sobre o Estado social foram cruciais:
O Estado foi demonizado pelos neoliberais e apresentado como um trabalho anacrnico que deveria ser reformado - e, pela primeira vez na histria do capitalismo, a palavra reforma perdeu o seu sentido tradicional de conjunto de mudanas para ampliar direitos; a partir dos anos oitenta do sculo XX, sob o rtulo de reforma(s) o que vem sendo conduzido pelo grande capital um gigantesco processo de contrarreforma(s), destinado supresso ou reduo de direitos e garantias sociais (NETTO e BRAZ, 2006, p. 227, grifos dos autores).

Os efeitos dessa crise sobre os pases em que o Estado social ainda no havia sido consolidado foram mais drsticos, porque a capacidade de resistncia da populao usuria foi menor do que nos pases com experincias consolidadas. Ademais, os indicadores econmicos e sociais j ruins se agravaram. Isso retardou a formao de um Estado social nesses pases. Nos pases perifricos, a reestruturao produtiva e a redefinio das funes do Estado ocorreram em nveis, formas, ritmos e tempos diferentes em cada pas, de acordo com suas realidades. Mas, sempre em condies submissas s regras estabelecidas pelos pases centrais, com a intermediao do FMI ou BIRD devido imensa dvida externa dos pases perifricos. O Brasil realizou o seu ajuste estrutural a partir de meados da ltima dcada do sculo XX, seguindo o mesmo padro dos pases perifricos, mas condicionado correlao de foras polticas e s matizes de sua formao social e econmica. A financeirizao do capital, a reestruturao produtiva e a reorientao das funes do Estado ocorreram interligadas e impuseram mudanas multidimensionais ao mundo do trabalho e macroeconomia que repercutiram no aprofundamento das desigualdades sociais, pela elevao da concentrao de renda, desemprego macio prolongado, precarizao do trabalho e queda da renda mdia real dos trabalhadores. Ademais, essas mudanas tiveram impacto no sistema de proteo social, que comeava a se estruturar, aps a aprovao da seguridade social em 1988. Essa repercusso fez-se notar na reduo de direitos previdencirios,

87 duramente atacados pelas reformas regressivas de direitos, chamadas por Behring de contrarreforma do Estado (BEHRING, 2003), que, como diz Oliveira uma contrarevoluo, o movimento pelo qual o capital tenta anular os novos atores polticos e tampar outra vez a Caixa de Pandora da desarrumao da relao de dominao (OLIVEIRA, 2003a p. 17). Da mesma forma, implicou reduo da cobertura da previdncia social no Brasil devido a sua dependncia histrica do trabalho assalariado - e na centralidade de ateno na rea de assistncia social, seguindo a tendncia de outros pases, no visando estruturao material da poltica, mas a barganha poltico-ideolgica por meio de programas assistencialistas, a exemplo do Programa Bolsa Famlia - PBF. As reflexes sobre a acumulao do capital, a organizao do trabalho e a proteo social iniciadas neste captulo, no se esgotam nele nem no desenvolvimento deste trabalho. Mas, apontaram perspectivas tericas essenciais ao desenvolvimento desta tese. Uma delas diz respeito acumulao do capital explicitada por Marx (1988b) na lei geral de acumulao capitalista: no capitalismo indissocivel a produo da riqueza da produo da pobreza. O desenvolvimento do capitalismo , necessariamente, produo exponenciada da riqueza e produo reiterada de pobreza. Nesse sentido, falsa a tese segundo a qual o crescimento econmico a nica condio necessria para enfrentar, combater e reduzir o pauperismo que decorre da acumulao capitalista - e, na mesma medida, para reduzir desigualdades (NETTO, 2007, p. 143). Assim, como diz o autor, a experincia do Estado social, nos anos dourados do capitalismo, entre 1945 e incio da dcada de 1970 foi uma excepcionalidade, visto que o experimento histrico nele plasmado tenha sido um captulo da dinmica capitalista em que o crescimento econmico esteve conectado diminuio da pobreza absoluta e reduo das desigualdades (NETTO, 2007, p. 144). Em sua opinio, isso s ocorreu porque, para alm das diferenas histricas, econmicas e sociais existentes entre os pases que viveram esta experincia, houve um denominador comum em sua base em que trs elementos conjugaram-se: um lapso de quase trinta anos de crescimento econmico em nveis bastante elevados; uma forte organizao dos trabalhadores, atuante movimento sindical e o medo da burguesia ocidental diante da expanso do socialismo (NETTO, 2007). No que se refere organizao do trabalho, ficou evidente que no capitalismo o trabalho assume uma funo vital na gerao da riqueza que apropriada pelo capital, pois a fonte de riqueza no capitalismo a mais-valia, o que explica o controle do capital sobre o trabalho, inclusive, com a colaborao do Estado capitalista. Dessa maneira, a organizao do trabalho,

88 compreendida tanto como organizao na e para a produo quanto como organizao poltica dos trabalhadores, sofre condicionamentos da ao controladora do capital, que se volta para a reproduo das relaes de explorao que sustentam o modo de produo capitalista. Os perodos de expanso e estagnao do desenvolvimento do capitalismo repercutem na organizao do trabalho e podem influir no avano ou refluxo das lutas dos trabalhadores, porm jamais eliminam a capacidade de resistncia e potencial revolucionrio dessa classe. Assim, apesar dos efeitos da crise e das investidas do capital para desmantelar o Estado social e desmontar as organizaes dos trabalhadores ainda h uma luz no fim do tnel, pois:
possvel identificar a existncia de movimentos de resistncia e de defesa de direitos conquistados que, mesmo recorrentemente ameaados e desqualificados pelas classes dominantes e pela burocracia sindical, como est acontecendo no Brasil, vm obrigando o governo a fazer negociaes e fazer recuos no legislativo (MOTA, 2009, p. 64).

Outra perspectiva terica assinalada nas reflexes aqui desenvolvidas diz respeito compreenso das polticas sociais como reflexo da correlao de foras decorrente da relao entre o capital e o trabalho, a qual pode ser resumida na anlise, a seguir, feita por Behring:
As polticas sociais so concesses/conquistas mais ou menos elsticas, a depender da correlao de foras na luta poltica entre os interesses das classes sociais e seus segmentos envolvidos na questo. No perodo de expanso, a margem de negociao se amplia; na recesso, ela se restringe. Portanto, os ciclos econmicos, que no se definem por qualquer movimento natural da economia, mas pela interao de um conjunto de decises tico-polticas e econmicas de homens de carne e osso, balizam as possibilidades e limites da poltica social (id., 2009b, p. 315-316, grifos da autora).

No perodo de expanso aps a Segunda Guerra Mundial houve avanos em relao s polticas sociais, enquanto no perodo iniciado em meados da dcada de 1970, marcado pela recesso, perceberam-se limites nas negociaes. H, portanto, uma profunda interligao entre os processos de acumulao do capital, a organizao do trabalho e a proteo social, os quais so sempre determinados por fatores vinculados natureza contraditria do capitalismo e da correlao de foras estabelecida pela luta de classes em perodos especficos. Esta tese tem como eixo estruturante o debate sobre a universalizao da previdncia social, no contexto da seguridade social, cujo financiamento tido como elemento vital no rol das possibilidades de alargamento da cobertura dessa poltica social. Para desenvolver este debate preciso localizar a concepo de seguridade social, de previdncia social e conhecer o formato de financiamento e gasto da seguridade social. o que tratar o prximo captulo.

89 Captulo II - A previdncia social no Brasil no contexto da seguridade social: concepo e financiamento

Os proletrios nada tm a perder fora suas correntes: tm o mundo a ganhar. KARL MARX E FRIEDRICH ENGELS68.

A previdncia social nasce e se estrutura no Brasil concomitantemente estruturao do mercado de trabalho, entre as dcadas de 1920 e 1970. Por um lado, sua organizao constituiu uma resposta s lutas dos trabalhadores por proteo social, em face das inseguranas decorrentes da nova base produtiva e das estratgias de apoio ao novo padro de acumulao do capital que se formou no pas nesse perodo. Este novo padro encontrava-se sustentado em uma estrutura produtiva de base urbano-industrial, em substituio ao padro de acumulao fundado em atividades econmicas de base agrrio-exportadora, predominante at a terceira dcada do sculo XX. Por outro lado, a estruturao da previdncia serviu de apoio s novas necessidades de expanso do capital, ajudando na reproduo da fora de trabalho e reduzindo o custo dessa reproduo para os empregadores; auxiliando no controle do trabalho, especialmente, no ajuste do trabalhador indstria nascente; e assegurando ao Estado o uso de seu fundo-reserva para o financiamento direto da infraestrutura necessria ao capital, como o tpico exemplo da construo da rodovia Belm-Braslia. A criao da primeira Caixa de Aposentadoria e Penso dos ferrovirios, em 1923, o ponto de partida para a estruturao da previdncia social, oficialmente reconhecido. Desde ento, sua concepo e financiamento sofreram expressivas mudanas, particularmente a partir da aprovao da Constituio Federal de 1988, que instituiu a seguridade social. Neste captulo, o esforo ser abordar a concepo de previdncia social e o formato de seu financiamento e gasto no contexto da seguridade social. 2.1. O significado da seguridade social na Constituio Federal de 1988 A origem da seguridade social abordada de forma diferente pelos autores que tratam do tema. Entretanto, h um relativo consenso em torno de dois aspectos relacionados sua histria. O primeiro que a expresso seguridade social foi usada pela primeira vez, em
68 MARX, Karl e Engels, Friedrich. O Manifesto Comunista. Trad: Maria Lucia Como. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998, Coleo Leitura, p. 65.

90 1935, em Lei sancionada pelo ento presidente dos Estados Unidos da Amrica, Franklin Roosevelt - Social Security Act, de 14 de agosto de 1935. Por meio dessa Lei, instituram-se vrios programas sociais voltados para o bem-estar da sociedade (incluindo os seguros sociais). Ademais, vale dizer ela comps o conjunto de medidas conhecido mundialmente como New Deal, adotado pelos Estados Unidos da Amrica para amortecer os efeitos da Grande Depresso, cujo pice foi entre 1929 e 1932. De acordo com Mesa-Lago (2007), em 1938, a expresso tambm foi usada em Lei da Nova Zelndia. O segundo consenso entre os autores que o conceito contemporneo de seguridade social foi desenvolvido no Relatrio sobre Seguro Social e Servios Afins, publicado em 1942, na Inglaterra, por deciso do parlamento britnico. Ele ficou conhecido como Plano Beveridge de Seguridade Social69 -, por ter tido como relator o Lord William Beveridge. Antes desse Plano, porm, foi institudo na Alemanha, entre 1883 e 1889, um sistema de proteo social, que contemplava o seguro-sade, o seguro acidente do trabalho e a aposentadoria por invalidez e velhice. O sistema alemo passou a ser conhecido como modelo bismarckiano, por ter sido estruturado sob comando do Chanceler Otto Von Bismarck. Diante das presses dos sindicatos e do partido da social-democracia, que ganhavam peso e expresso poltica na Alemanha naquele perodo, o sistema alemo incorporou reivindicaes dos trabalhadores por proteo social, na perspectiva de transform-las em meios de subordin-los e de conter o avano de suas lutas. Esse sistema era centrado no seguro social, conforme mencionado, e de acesso basicamente restrito aos trabalhadores assalariados e aos seus dependentes, mediante contribuio prvia e prestao de retorno proporcional a essa contribuio. Apesar dessa caracterstica, Mesa-Lago (2007) considera-o parte da trilogia que originou a seguridade social moderna. Outros autores preferem trat-lo como um modelo especfico de organizao de seguros sociais que se expandiu gradualmente na Europa e em outros pases industrializados (BEHRING e BOSCHETTI, 2006; PEREIRA, 2002). De modo sinttico, possvel dizer que o Plano Beveridge de seguridade social constitui uma reorganizao e recomposio de medidas dispersas de proteo social j existentes na Inglaterra, acrescidas de medidas direcionadas para a ampliao e consolidao dos planos de seguro social (seguro social bsico e universal e seguros complementares) e da uniformizao de benefcios e da criao de novos benefcios e auxlios. Os novos benefcios criados foram o seguro acidente de trabalho, o abono (ou salrio) famlia e o seguro desemprego. Os auxlios
69

O Plano Beveridge foi publicado no Brasil em 1943. Cf.: BEVERIDGE, 1943.

91 sociais criados foram: auxlio-funeral, auxlio-maternidade, abono nupcial, benefcios para esposas abandonadas, assistncia s donas de casa enfermas e auxlio-treinamento para os que trabalhavam por conta prpria (BEVERIDGE, 1943). O objetivo principal do Plano era o combate pobreza, tendo, todavia, uma diretriz estratgica direcionada para viabilizar a manuteno do pleno-emprego e a preveno do desemprego. O trabalho assalariado figurava como um elemento de central importncia para o plano, com base na viso de que nenhum plano de seguro social satisfatrio e/ou bem-sucedido, se existe desocupao em massa. Contudo, apesar de o Plano ter tambm como perspectiva o reforo ao pleno emprego, pode-se dizer que caracterizou-se por ser unificado e universal, abrangendo no s trabalhadores, mas todos que, por uma questo de direito, deveriam ter as suas necessidades bsicas satisfeitas (PEREIRA, 2002, p. 18). Em verdade, o Relatrio Beveridge se baseava nos princpios de generalidade e universalidade (MARSHALL, 1967, p. 198). O Plano propunha a integrao dos seguros sociais, da assistncia social e dos seguros complementares voluntrios, e apontava trs fontes essenciais de financiamento: os impostos fiscais arrecadados pelo Tesouro Britnico (maior parte); as contribuies diretas dos cidados vinculados aos planos especficos de seguros (social e/ou complementar) e dos empregadores dos segurados de planos de seguros, empregados mediante contrato de trabalho (BEVERIDGE, 1943). Essa forma de financiamento, baseada na vocao de universalidade de cobertura do plano - o que exigia a participao da sociedade em seu custeio por meio dos impostos arrecadados pelo Estado -, elevou consideravelmente a participao do Estado no financiamento da proteo social e bem-estar da comunidade britnica (GOUGH, 1978). De qualquer modo, ao ser implementado pelo governo trabalhista de Clement Atle, o sistema de seguridade social de Beveridge inovou, de fato, por ser nacional e unificado e conter um eixo distributivo, ao lado do contributivo, alm de abolir os testes de meio no mbito da assistncia social (PEREIRA, 2008, p. 93). Isso no significa, todavia, que o Plano Beveridge no tinha limites, ou como diz Potyara Pereira, pontos fracos. A autora, embora destaque os pontos positivos, faz crticas ao modelo, ressaltando especialmente os seguintes aspectos:
Dentre os pontos fracos, dois podem ser citados: o estabelecimento de um mnimo nacional como padro de sobrevivncia, sendo que a definio desse padro tinha conotao de nfimo de proviso. Alm disso, essa proviso mnima estava baseada no princpio da contribuio e de benefcios uniformes, referentes ao seguro; isto , todos pagavam a mesma quantia para receber a mesma cobertura. Tal medida gerou dficit de recursos, alm de baixo atendimento s necessidades sociais. Nesse sentido, o mnimo concebido por Beveridge, como um direito de todos, tinha o velho rano liberal e, por conseguinte, deveria funcionar apenas como incentivo ao trabalho e autoproviso. Isso, sem falar nas intenes subjacentes aos arranjos de proteo social voltados para a famlia, visando mant-la unida, sob o comando do homem, que teria a sua fora

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de trabalho reproduzida com a colaborao domstica gratuita da mulher (PEREIRA, 2008, p. 194).

Na opinio de Marshall (1967), o Plano Beveridge fez um grande sucesso e obteve grande solidariedade e consenso nos primeiros anos de sua implementao na Inglaterra na dcada de 1940, mas, naquele pas o verdadeiro smbolo do Estado de Bem-Estar Social foi muito mais o National Health Service do que o seguro social ou mesmo os salrios-famlia (id., ibid., p. 198), comprovado mediante pesquisa realizada junto populao. E, a partir de meados da dcada de 1950, quando a economia britnica comeou a se recuperar e o consumo competitivo ampliou-se, os princpios fundamentais do Estado social70 ficaram sujeitos a ataques sistemticos. Consta, segundo Marshall, que os principais objetivos do ataque eram o princpio da universalidade no seguro social e as disposies de determinados servios assistenciais grtis para todos (ibidem, p. 200). A alegao para os ataques era que em tempos de escassez justificava-se a destinao de volumes de recursos to grandes para esses fins, mas em poca de prosperidade, a produtividade crescente deveria capacitar quase todos a atender suas necessidades de seu prprio bolso e atravs dos mecanismos do mercado (ibidem, p. 201). Ou seja, os argumentos liberais comearam a ganhar corpo, visando reduzir os servios gratuitos ou subsidiados no mbito de uma atividade perifrica, atribuindo ao cidado a responsabilidade pela sua prpria proteo. Dessa forma, na opinio de Marshall, o Estado de Bem-Estar Social [na Inglaterra] como o conhecemos por volta de 1940 ou, pelo menos, o consenso que o sustentava, foi sufocado pela sociedade afluente (ibidem, p. 201), a partir da segunda metade da dcada de 1950. Todavia, o modelo beveridgiano influenciou vrios pases da Europa Ocidental. A Organizao Internacional do Trabalho - OIT, fundada em 1919, aps a Primeira Guerra Mundial, estabeleceu o seguro social como instrumento fundamental de proteo aos trabalhadores. A partir de ento, as Conferncias Internacionais da OIT, constitudas com representantes dos trabalhadores, empregadores e governo, aprovaram diversos acordos, em forma de Convenes e Recomendaes sobre seguridade social. Entre elas, destaca-se a Conveno n 102, de 28 de junho de 1952, que fixa normas mnimas de seguridade social e traz um conceito de seguridade social, o qual incorpora traos da viso beveridgiana:
Seguridade social a proteo que a sociedade proporciona aos seus membros mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como consequncia de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e
70

O autor usa a expresso Estado de Bem-Estar Social para referir-se ao que chamamos Estado social.

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morte e tambm a proteo em forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos (OIT 1952 apud Silva, 1997, p. 21).

O debate ocorrido no Brasil, no processo constituinte de 1988 sofreu influncia dos modelos europeus de inclinao beveridgiana e do conceito da conveno n 102 da OIT, que orientavam a ao de sindicalistas e do movimento sanitrio71. Apesar disso, considerou a estrutura de proteo social j existente, a qual contemplava: o seguro social (aposentadorias, penses, os auxlios-doena, alm do seguro de acidente do trabalho); benefcios de natureza mista - uma combinao de assistncia e seguro, como os benefcios eventuais e de prestao nica (os auxlios-natalidade e funeral e a ajuda pecuniria aos dependentes de segurados de baixa renda72) -; os benefcios de prestao continuada destinados aos trabalhadores, cujo acesso era flexibilizado quanto ao tempo de trabalho e as contribuies prvias efetuadas, como a Renda Mensal Vitalcia - RMV73; os benefcios destinados aos trabalhadores rurais e pescadores artesanais74, alm da assistncia sade destinada aos segurados e dependentes. A assistncia sade era prestada exclusivamente aos segurados e aos seus dependentes desde as Caixas de Aposentarias e Penses - CAPs e Institutos de Aposentarias e Penses IAPs, estruturados no perodo entre 1923 e 1966. A partir 1977 passou a ser gerida pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS, mantendo a mesma lgica de cobertura. Essa exclusividade de assistncia sade aos segurados e dependentes permaneceu at a segunda metade dos anos 1980, quando foi estendida tambm aos no segurados, por fora da Constituio Federal de 1988. Todavia, o INAMPS foi extinto apenas em 1993 e sua estrutura foi incorporada ao Sistema nico de Sade - SUS75.
71 Apesar dessa influncia no processo constituinte, a Conveno n 102 da OIT s teve seus 87 artigos ratificados pelo Brasil, por meio do Decreto Legislativo n 269, publicado no Dirio Oficial da Unio, de 19 de Setembro de 2008 - 20 anos aps a instituio da seguridade social no pas pela Constituio Federal. 72 Prestao extinta em 1998. Era processada pelo servio social do Instituto Nacional da Previdncia Social - INPS, transformado em Instituto Nacional do Seguro Social - INSS pela Lei 8.029, de 12 de abril de 1990. 73 A Renda Mensal Vitalcia - RMV, instituda pela Lei n 6179, de 11 de dezembro de 1974, constitui a garantia de um salrio-mnimo mensal aos idosos, a partir de 70 (setenta) anos de idade e s pessoas com deficincia incapacitadas para o trabalho que tivessem contribudo com a previdncia por no mnimo 12 meses, ainda que de forma no contnua, ou que tivessem exercido atividade remunerada, anteriormente, no coberta pela Previdncia Social pelo perodo mnimo de cinco anos. A partir da implantao do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social- BPC destinado a pessoas idosas e pessoas com deficincia, em 1 de janeiro de 1996, a RMV foi extinta, pelo mesmo Decreto que regulamentou o BPC (Decreto 1744, de 8 de dezembro de 1995), tendo sido concedida at 31 de dezembro de 1995. 74 A previdncia destinada aos trabalhadores rurais teve incio em 1963, com a criao do Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural. Foi modificada em 1969, com a criao do Plano Bsico Social Rural e em 1971, a Lei Complementar n 11 instituiu o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural, que foi alterado em 1973 pela Lei Complementar n 16. A Constituio Federal de 1988, por meio da EC n 20, estabeleceu que a contribuio dos produtores, meeiros, parceiros e arrendatrios rurais que trabalham em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, para a previdncia social se d mediante percentual incidente sobre a comercializao dos produtos de sua produo. Do mesmo modo ocorre a contribuio dos pescadores artesanais. Em funo disso, comum este benefcio de natureza previdenciria ser confundido com beneficio assistencial. 75 Lei n 8.689, de 27 de Julho de 1993. Cf.: SILVA, 1997.

94 Dessa forma, a seguridade social na Constituio Federal de 1988, partiu de um sistema j existente, que protegia fundamentalmente aos empregados estveis, fortalecendo sua inclinao beveridgiana, por fora das presses sociais que marcaram o processo constituinte, o que resultou na ampliao de sua natureza hbrida, como ressalta Boschetti:
A seguridade social instituda pela Constituio [Federal] de 1988, apesar de apresentar carter inovador e intencionar compor um sistema ou um padro amplo de direitos sociais, acabou se caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos seletivos (assistncia) (BOSCHETTI, 2004, p. 113-114).

As diretrizes e objetivos que compem a orientao estabelecida pela Constituio Federal de 1988 acerca da organizao da seguridade social, bem como as definies de seguridade social, sade, previdncia e assistncia social, confirmam esse carter hbrido, que de certa forma, reflete a correlao de foras que se estabeleceu no processo constituinte. Nesse sentido, essencial resgatar que a elaborao da Constituio Federal de 1988 ocorreu em um momento mpar da histria do pas. Os movimentos sociais em franca ascenso, impulsionados pelas lutas em torno da redemocratizao do pas, resgate das liberdades individuais e coletivas suprimidas no perodo da ditadura militar76, e ampliao dos direitos sociais, com vistas reduo da enorme dvida social que se estabeleceu no perodo ditatorial, tiveram forte presena no processo constituinte. Participaram por meio das formas diretas e indiretas possibilitadas pela estrutura da Assembleia Nacional Constituinte77. Essa estrutura, de acordo com Souza (2001), assegurava a participao popular por meio das propostas de emendas populares, envio de mensagens pela rede de correios e por meio dos debates nas subcomisses temticas, com participao direta dos cidados ou por meio de suas entidades representativas. A inteno era assegurar uma aproximao da Assembleia Nacional Constituinte - ANC com a sociedade, evitando o isolamento dos constituintes, como diz a autora em sua anlise sobre o processo constituinte de 1987-1988:
Uma das inovaes do regimento foi admitir propostas vindas de fora do Congresso. Entre os habilitados estavam os Legislativos estadual e municipal, o Judicirio e os cidados, estes ltimos via emendas populares, que deveriam ser assinadas por, no mnimo, 30.000 eleitores, sob a

No existe consenso entre os historiadores quanto ao final do perodo correspondente ditadura militar no Brasil. Todavia, a maioria considera o perodo ditatorial aquele entre 1964 a 1984, quando se encerrou o governo do General Joo Baptista de Oliveira Figueiredo ltimo militar Presidente do Brasil, desde o intervalo iniciado com o golpe em 1964. Entre estes autores, podemos citar Malloy, quando diz: o perodo de 1964 at 1984 teve como caracterstica a existncia de um sistema de autoritarismo burocrtico baseado numa forma de corporativismo assimtrico ou bifrontal em que o Estado busca a incorporao controlada de certos grupos grandes organizaes nacionais e internacionais, e uma classe mdia empresarial e tecnocrata emergente no processo poltico, ao mesmo tempo impedindo a participao efetiva de outros grupos importantes, sobretudo a classe trabalhadora (id., 1986, p. 26). 77 A Assembleia Nacional Constituinte funcionou de 1 de fevereiro de 1987 a outubro de 1988, quando a nova Constituio Federal foi aprovada. Era composta por 559 membros (72 senadores e 487 deputados federais (SOUZA, 2001).

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responsabilidade de trs entidades da sociedade civil. Esses mecanismos foram introduzidos no regimento como parte da negociao entre os diversos grupos da ANC, buscando aumentar a chamada participao cidad e evitar o isolamento dos constituintes. Outro mecanismo de participao foi o que permitiu aos cidados mandar sugestes diretamente para os constituintes via a rede dos correios (SOUZA, 2001, p. 519-520).

De acordo com Souza, o incentivo participao popular fez com que 122 movimentos populares enviassem emendas ANC, assinadas por mais de 12 milhes de eleitores, e 83 foram defendidas na ANC. Ademais, 72.719 sugestes foram aportadas no Congresso Nacional por intermdio dos Correios (ibidem, p. 520). Segundo a autora, a Assembleia Nacional Constituinte era composta por oito comisses temticas, cada uma com aproximadamente 21 membros, alm da Comisso de Sistematizao, com 93 membros. Cada comisso temtica era subdividida em trs subcomisses, cada uma com aproximadamente 63 membros. Os constituintes eram eleitos de acordo com a representao partidria, o que assegurou ao PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro) e ao PFL (Partido da Frente Liberal) a maioria dos cargos, por serem os partidos com maior representao na Assembleia Nacional Constituinte, ainda que os partidos de esquerda tenham conquistado alguns espaos estratgicos78. Para maior compreenso dos processos legislativos na Assembleia Constituinte pelos quais passou a construo da seguridade social convm citar o resumo feito por Boschetti:

As 24 subcomisses elaboraram os dispositivos constitucionais (futuros artigos), que eram divididos por temas. Aprovados nessas subcomisses, os pr-projetos correspondentes aos temas foram enviados s oito comisses, que os reorganizaram por temticas segundo os captulos da Constituio. Aps sua aprovao pelos parlamentares membros, os projetos de cada comisso foram encaminhados Comisso de Sistematizao, a quem incumbiu organiz-los em ttulos, a fim de elaborar um primeiro projeto de Constituio. Tal projeto, aps ser analisado e aprovado pelos parlamentares membros dessa comisso, foi enviado ao plenrio da Assembleia Constituinte, onde foi debatido, submetido s emendas parlamentares e, [...] votado e aprovado em 5 de outubro de 1988 (id., 2006, p. 145).

Esses processos de trabalhos legislativos eram interligados e obedeciam a prazos rigorosos, alm disso, sua complexidade foi profundamente acentuada em funes das foras polticas em disputa em cada uma das etapas a serem cumpridas. Vale lembrar que no contexto da Assembleia Nacional Constituinte prevaleciam as foras de direita e de centrodireita. O nmero de parlamentares de partidos de esquerda ainda era reduzido. Assim, as manifestaes populares foram decisivas, para que algumas conquistas fossem asseguradas.

78

Sobre o funcionamento e a representao partidria na Assembleia Nacional Constituinte Cf.: SOUZA, 2001.

96 Desse modo, quanto mais fortes eram os movimentos sociais vinculados s reas temticas, maiores as possibilidades de presso e conquistas, como aconteceu com a seguridade social. De acordo com Boschetti (2006), a Comisso da Ordem Social, que tratou da seguridade social, possua trs subcomisses: direitos dos trabalhadores e servidores pblicos; sade, seguridade e meio ambiente; e negros, populaes indgenas, pessoas com deficincias e minoria. Foi na subcomisso de sade, seguridade e meio ambiente que o desenho da seguridade foi esboado, a partir dos princpios ali propostos. Essa subcomisso realizou 24 (vinte e quatro) reunies, das quais 11 (onze) foram audincias pblicas que se constituram espaos para manifestao dos trabalhadores individualmente ou por meio de suas entidades representativas. Das 57 (cinquenta e sete) entidades que foram ouvidas nas audincias pblicas, 80% eram da rea de sade, refletindo o peso do movimento sanitrio. A centralidade da sade nos debates da subcomisso de sade, seguridade e meio ambiente possibilitou aos militantes do forte movimento sanitrio da dcada de 1980, assegurarem que vrias deliberaes das Conferncias Nacionais de Sade fossem transformadas em normas. A assistncia social assumiu menor destaque na subcomisso, refletindo a sua pouca expresso nas pautas de lutas dos movimentos sociais, inclusive no foi objeto especfico de nenhuma audincia pblica (BOSCHETTI, 2006, p. 148). Relata ainda a autora: as proposies relativas particularmente previdncia, e mais amplamente, a um sistema de seguridade social foram defendidas somente por oito representantes de instituies da sociedade civil e do governo (ibidem, p. 148). Entre as instituies da sociedade civil predominavam as entidades sindicais em clara demonstrao de que o debate sobre o tema era limitado ao movimento sindical e aos trabalhadores que atuavam na rea79. Segundo Boschetti (2006), a Comisso da Ordem Social recebeu os trabalhos das subcomisses em 25 de maio de 1987. O Relatrio, apresentado pelo Relator Dep. Almir Gabriel do PMDB, incorporou os princpios da seguridade, incluiu no conceito a sade, previdncia e assistncia e indicou que o financiamento da seguridade social se faria por toda a sociedade, a partir de contribuies sociais e dos recursos provenientes do oramento fiscal do Estado. No final de 1987 e incio de 1988, os trabalhos da Comisso de sistematizao foram duramente criticados pelo Presidente Sarney. Nesse contexto, formou-se a aliana entre os partidos de direita e centro-direita, constituindo o bloco de partidos polticos que ficou
79 O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - MPAS havia constitudo, em 1986, um Grupo de Trabalho de Reestruturao da Previdncia Social - GT/MPAS, por determinao do Presidente Sarney. As propostas do grupo foram apresentadas Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente pelo Dep. Rafael de Almeida Magalhes, Ministro do MPAS, quando da constituio do GT/MPAS. Cf. BOSCHETTI, 2006, p. 149.

97 conhecido como centro80, o qual tentou mudar os rumos dos trabalhos realizados at ento. Assim, muito do que foi construdo nas subcomisses foi modificado, inclusive na rea de sade, em que propostas como a proibio de investimentos de recursos pblicos em organismos privados lucrativos de sade foram derrubadas em plenrio. No obstante, ao final do processo constituinte, em todas as trs reas da seguridade social em construo ocorreram conquistas expressivas, comparativamente ao que estava em vigncia. A assistncia social assumiu o status de poltica social e passou a compor a seguridade social. As conquistas na rea de sade foram determinantes para a viso de universalizao que impregnou o significado da sade no mbito da seguridade social. Na rea da previdncia social alguns direitos foram ampliados: o piso mnimo dos benefcios igual ao salrio-mnimo; a irredutibilidade dos valores dos benefcios; o valor da aposentadoria no inferior ao ltimo salrio recebido; aposentadoria por tempo de trabalho, independente de limite de idade e o direito de participao no sistema mediante contribuio direta, independente do trabalho assalariado. Ou seja, qualquer trabalhador urbano ou rural passou a poder participar da previdncia social, desde que tivesse condies para contribuir com o sistema. Conforme declara Boschetti, a universalizao, nesse caso, significou a passagem do direito derivado do exerccio de um trabalho assalariado para o direito decorrente de uma contribuio efetuada (Id., 2006, p. 160). Desse modo, o que restou sobre a seguridade ainda representou os interesses dos trabalhadores. Essa foi a rea que assegurou maiores avanos, afirma Mota:
Relativamente proteo social o maior avano da Constituio de 1988 a adoo do conceito de seguridade social, englobando as reas da sade, previdncia e assistncia. Alm dessa inovao h que se realar a redefinio de alguns princpios, pelos quais foram estabelecidas novas regras relativas a fontes de custeio, organizao administrativa e mecanismos de participao dos usurios no sistema e melhoria/universalizao dos benefcios e servios. Essas mudanas permitiram atenuar as deficincias de natureza gerencial - at ento existentes - e atenderem a histricas reivindicaes dos trabalhadores (Id., 1995, p. 142).

Dado o contexto de construo da seguridade social no Brasil, brevemente recuperado, convm destacar novo comentrio da autora de Cultura da Crise e Seguridade Social sobre o surgimento dos sistemas de seguridade social nas sociedades capitalistas:
no interior de um processo de disputas polticas que o capital incorpora as exigncias do trabalho. no leito das lutas ofensivas dos trabalhadores e da ao reativa do capital, que os sistemas de seguridade social so incorporados na ordem capitalista como mecanismos potencialmente funcionais ao processo de acumulao e afetos ao processo de construo da hegemonia (MOTA, 1995, p.131).
80 O Centro foi constitudo por 152 parlamentares do PFL, PMDB, PDS, PTB, PDC e PL e contou com o apoio irrestrito do Presidente Sarney, que distribua benefcios polticos aos seus membros. Cf.: SOUZA, 2001, p. 539 e 540.

98 Logo, o significado da seguridade social na Constituio Federal de 1988 expresso da correlao de foras que se estabeleceu naquele contexto singular e histrico do Brasil 81. Para compreender esse significado tomemos como ponto de partida as definies de seguridade social, sade, previdncia e assistncia social aprovadas em 5 outubro de 1988. De acordo com a Constituio Federal de 1988, a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (BRASIL [CF/1988], 2005, Art. 194). Nesse preceito, encontra-se a essncia do significado de seguridade social como um conjunto de aes conjugadas, que conformam um sistema de proteo social, garantidor dos direitos atinentes sade, previdncia e assistncia social. Essa sntese pode ser feita, ainda que a diretriz contida na definio constitucional de que a seguridade social tambm uma iniciativa da sociedade, quando vista isoladamente nesta definio, possa soar como uma abertura ao incentivo mercadorizao da proteo social. Quanto sade, a Carta Federal estabelece claramente a viso de direito amplo e universal, com acesso igualitrio, sendo dever do Estado implement-lo: a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco doena e de outros agravos e ao acesso universal igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 196). Essa definio a mais consistente na perspectiva do alargamento da seguridade social, a partir de aes e servios de sade, aos trabalhadores no assalariados, como era at ento. Com relao previdncia social, o texto original da Constituio Federal de 1988 destacava o seu carter contributivo e definia as prestaes devidas. Esse texto foi alterado pela Emenda Constitucional - EC n 20 de 1998, fazendo regredir conquistas obtidas no contexto de lutas que influenciaram o processo constituinte de 1987/1988. Isso se deu na medida em que reforou o seu carter contributivo, eliminando prestaes desvinculadas de contribuies prvias, introduzindo a filiao obrigatria e a exigncia de equilbrio financeiro e atuarial, aproximando-a do seguro privado e atribuindo-lhe organizao prpria, como um sistema diferenciado no mbito da seguridade social. Dizia a redao original do artigo 201 da Constituio Federal de 1988:
Os planos de previdncia social, mediante contribuio, atendero, nos termos da lei, a: cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte, includos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e recluso; ajuda manuteno dos dependentes dos segurados de baixa renda; proteo ao
81 Sobre os debates e as disputas polticas na construo da seguridade social no processo legislativo da Assembleia Nacional Constituinte, Cf.: BOSCHETTI, 2006, especialmente o captulo V. p. 141-178.

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trabalhador em situaes de desemprego involuntrio; penso por morte de segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes (BRASIL [CF/1988], 2000, art. 201 e incisos).

A redao dada pela EC n 20, de 1998, diz:

A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atenda, nos termos da lei, a: cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; proteo maternidade, especialmente gestante; proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e auxlio recluso para os dependentes de segurados de baixa renda; penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes (BRASIL [CF/1988], 2005, Art. 201 e incisos).

Entre as principais mudanas na cobertura da previdncia social, a partir da EC n 20, encontram-se: excluso dos eventos de acidente do trabalho, recluso e ajuda manuteno de dependentes de segurado de baixa renda; excluso do garimpeiro no regime de economia familiar; restrio do salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes de segurados de baixa renda; as aposentadorias por tempo de servio no texto original passaram a ser por tempo de contribuio; e o sistema passou a ser de filiao obrigatria e a funcionar condicionado ao equilbrio financeiro e atuarial. Essa nova redao dada previdncia social no mbito da seguridade brasileira provoca um distanciamento em relao ao modelo beveridgiano (ingls) e uma reaproximao ao modelo bismarckiano (alemo), cujas diferenas iniciam-se a partir dos objetivos imediatos pretendidos e alargam-se na forma como se estruturam e so financiados. Enquanto o modelo ingls tem como principal objetivo o combate pobreza, mediante a redistribuio das rendas pelo seguro social e pelas necessidades da famlia (BEVERIDGE, 1943, p. 13), o alemo destina-se a manter a renda dos trabalhadores em situaes especficas de incapacidade para o trabalho. O leque de servios ofertados e cidados abrangidos pelo modelo ingls mais amplo que o do modelo alemo, restrito basicamente ao seguro social destinado aos assalariados e aos seus dependentes. O modelo bismarckiano considerado um sistema de seguros sociais com caractersticas semelhantes s dos seguros privados. Os direitos, em forma de benefcios, destinam-se quase que exclusivamente aos trabalhadores assalariados e aos seus respectivos dependentes econmicos, sendo que o acesso a eles geralmente condicionado a contribuies prvias e os seus valores so definidos pelos valores das contribuies prvias realizadas. O financiamento, em geral, feito mediante participao dos trabalhadores e dos empregadores com base na folha de salrios e, em menor escala, por meio do oramento fiscal. A gesto pode envolver os responsveis pelo financiamento, mas nem sempre assim. O modelo beveridgiano contempla os seguros sociais e complementares,

100 a assistncia social e outros servios j comentados, em forma de direitos universais a todos os cidados, visando ao alcance de um padro de vida considerado satisfatrio socialmente. O modelo assegura garantias a todos em condies de necessidades, embora entre suas metas, na Inglaterra, estivessem a busca do pleno emprego e a preveno do desemprego. O financiamento feito, sobretudo por impostos fiscais e a gesto estatal82. Quanto assistncia social, a Constituio Federal de 1988 destaca o seu carter no contributivo, porm seletivo:
A assistncia ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuio seguridade social, e tem por objetivo: a proteo famlia, maternidade, infncia, e velhice; o amparo s crianas e aos adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria e a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (BRASIL [CF/1988], 2005, Art. 203 e incisos).

Com essas caractersticas e direitos especficos a que se destina a assegurar, a seguridade social configurada na Constituio Federal de 1988 enseja um sistema de proteo social amplo e articulado, e responsabiliza o Estado e a sociedade pela sua estruturao e sustentao. Esse significado fortalecido pelos objetivos que orientam a sua organizao e pelo formato de financiamento, destinao e aplicao dos recursos que lhe foi conferido. Quanto organizao do sistema de seguridade social, a Constituio Federal de 1988 estabelece competncia ao Poder Pblico, nos termos da lei, para organiz-lo, com base nos seguintes objetivos: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade de participao no custeio; diversidade da base de financiamento; carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (BRASIL [CF/1988], 2005, Art.194, nico). Observa-se que o objetivo mais restritivo e tambm mais destoante dos demais o da seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios, que, alm de reforar a seletividade j prevista para a assistncia social, deu margem a introduzi-la na sade e previdncia social. Esse princpio traz a tonalidade seletiva neoliberal que orientou os parlamentares do bloco conservador de centro-direita que o introduziram, a partir de proposta originria do Grupo de Trabalho de
82 Sobre os modelos, Cf.: BEVERIDGE, 1943; BOSCHETTI, 2003, p. 62-63; PEREIRA, 2002, p. 18-20. SILVA, 1997, p. 29-30. MARSHALL, 1967, p. 183-201.

101 Reestruturao da Previdncia Social - GT/MPAS, rejeitada pelos trabalhadores e parlamentares na Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente83. Esses objetivos so tomados como princpios ou diretrizes para o Poder Pblico organizar a seguridade social, como um sistema de proteo social. Nota-se que esses objetivos encontram-se relativamente afinados aos princpios da seguridade social estabelecidos pela OIT, conforme compilados, organizados e classificados por Mesa-Lago (2007), assentados em diversos documentos da organizao: os seis princpios fundamentais so: 1) universalidade de cobertura; 2) igualdade, equidade ou uniformidade de tratamento; 3) solidariedade e redistribuio de renda; 4) abrangncia e suficincia das prestaes; 5) unidade e responsabilidade do Estado, eficincia e participao na gesto; e 6) sustentabilidade financeira (MESA-LAGO, 2007, p.20). O objetivo da seguridade social brasileira mais dissonante dos princpios da OIT tambm o da seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios, que resultou da imposio das foras polticas conservadoras hegemnicas na ANC. Assim, o significado de seguridade social expresso na Constituio Brasileira em vigor, no obstante algumas corroses devido ofensiva neoliberal, afina-se com a viso beveridgiana e da OIT, orientando o poder pblico a organizar um sistema amplo e coeso de proteo social. O objetivo assegurar direitos relativos sade, previdncia e assistncia social, com base em princpios que promovam a cidadania e um padro de vida considerado satisfatrio. Um sistema com fontes de financiamento de base diversificada, que realize seus gastos obedecendo aos fins que lhe so prprios, respaldado em um oramento nico, elaborado pelos rgos que o compem. Um sistema gerido democraticamente, que alcance universalmente a populao brasileira. Mas, essa orientao constitucional no foi seguida pelo poder pblico. No existe, no Brasil, um sistema coeso e consistente de seguridade social instalado84. Isso se deve a diversos fatores, mas, sobretudo, ao reativa do capital s conquistas obtidas no processo constituinte, como diz Mota:
A despeito do texto da Constituio de 1988 conter princpios que garantem a universalizao da seguridade social, observamos que a emergncia de novos processos polticos ao lado do agravamento da crise econmica, gera um movimento por parte do grande capital e da burocracia estatal, que procura negar aquelas conquistas obtidas, sob a alegao da necessidade de adequao do modelo de seguridade social s atuais reformas econmicas do pas (MOTA, 1995, p. 146 ).

83 Este princpio foi originalmente apresentado Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente, como proposta do GT/MPAS. Essa Subcomisso no o aceitou, porm o princpio foi reintroduzido na Comisso da Ordem Social, com apoio dos parlamentares, que vieram a compor o Centro. Cf.: BOSCHETTI, 2006, p. 15 7; 171-172. 84 Sobre estas anlises, Cf.: SILVA, 2005, p. 4; 6; 7; 9 e 13 e BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158.

102 Nesse sentido, a desconstruo do significado de seguridade social expresso na Constituio Federal de 1988 tem sido intensa e permanente. So exemplos dessa desconstruo os frequentes abandonos dos princpios gerais da seguridade social; resistncia de implementao do financiamento, considerando o princpio da equidade na participao do custeio, em favor da chamada austeridade fiscal, para atender aos objetivos da poltica econmica comprometida com o capital financeiro e no com a cidadania; a organizao de cada uma dessas polticas em sistemas separados, sem articulao entre si, com gesto prpria; as frequentes mudanas no texto constitucional, impondo regressividade aos direitos relativos previdncia social, tornando-a cada vez mais parecida com os seguros privados, a exemplo das alteraes regressivas de 1998, 2002 e 2003; a crescente privatizao da sade; a disperso oramentria e financeira, mediante a criao de Fundos especficos para a gesto dos recursos de modo separado, ou seja, o Fundo Nacional de Sade - FNS (recursos da sade), Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS (recursos da assistncia social) e Fundo do Regime Geral de Previdncia Social - FRGPS (recursos da previdncia social); a

confirmao da assistncia como uma poltica seletiva dirigida aos incapazes para o trabalho, seja pela idade ou por algum tipo de deficincia, ainda que recentemente esteja assumindo uma tendncia de centralidade no mbito da seguridade social e comece a alcanar os desempregados e subempregados (Mota, 2008), entre outros85. Quanto assistncia social na seguridade social, Mota (1995; 2008; 2009a), ao fazer uma anlise poltica da seguridade social, destaca o significado poltico da expanso da assistncia social, indicando as implicaes de sua centralidade na seguridade social brasileira. Na anlise, o argumento central da autora :
As polticas que integram a seguridade social brasileira longe de formarem um amplo e articulado mecanismo de proteo, adquiriram a perversa posio de conformarem uma unidade contraditria: enquanto avanam a mercantilizao e privatizao das polticas de sade e previdncia, restringindo o acesso e os benefcios que lhes so prprios, a assistncia social se amplia na condio de poltica no contributiva, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento desigualdade social, na medida em que se transforma no principal mecanismo de proteo social no Brasil (MOTA, 2008, p. 133-134).

O argumento da autora encontra sustentao na expanso da assistncia social e nas restries de acesso previdncia social e sade, o que inegvel. Segundo Mota, esses movimentos vm sendo sustentados por um motivo instrumental, circunscrito ao argumento do crescimento da pobreza e impossibilidade de sustentabilidade financeira de ambas as
85 No item sobre o financiamento e gasto da seguridade social, outras manifestaes de desconstruo da seguridade social sero abordadas. Sobre a desconstruo da seguridade Cf.: VIANA, jul./dez. 2002; BOSCHETTI, nov. 2004.

103 polticas que requererem sistemas privados complementares e reduo de servios e benefcios (MOTA, 2009a, p. 129), no caso, a poltica de sade e a de previdncia social. Todavia, a autora chama a ateno para o fato de que a seguridade social constitui um mecanismo que tem uma base material, fundado em necessidades objetivas, mas que, ao transitar na esfera das superestruturas, como instituio social e mecanismo de enfrentamento da desigualdade, adquire um carter ideolgico e poltico (MOTA, 2009a, p. 129-130). Por essa razo, a seguridade social tratada pela autora como mediao da reproduo social, referindo-se reproduo da fora de trabalho e totalidade da esfera da reproduo das relaes sociais, nela includas a reproduo das contradies sociais e as lutas de classe (ibidem, p. 130). Nessa perspectiva, Mota retoma exemplos da histria brasileira em que a burguesia subordinou o Estado aos seus interesses e utilizou medidas relacionadas proteo social para se legitimar. Cita os exemplos da era Vargas, a expanso das polticas sociais na ditadura militar, alm dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva. Essa anlise sugere que a expanso da assistncia social em um cenrio de restrio de acesso previdncia social e sade uma posio poltica de governos em busca de legitimidade. Temos concordncia com essa anlise pontual da autora de que do ponto de vista poltico e ideolgico a assistncia social vem sendo utilizada para assegurar legitimidade de governos, inclusive, com bastante intensidade no governo Lula da Silva, que fez do Programa Bolsa Famlia - PBF86 o carro-chefe de seu programa de proteo social, todavia no reconhecemos que a poltica de assistncia social tenha se transformado no principal mecanismo de proteo social no Brasil. Do ponto de vista material (investimentos, reconhecimento legal, infraestrutura, capacidade de resposta s demandas, etc.) a assistncia social continua na periferia da proteo social, inclusive das polticas de seguridade social. verdade que houve uma relativa expanso dessa poltica no governo Lula da Silva, comparativamente a outros governos, mas no o suficiente para projet-la, do ponto de vista material, como a principal poltica de proteo social no Brasil. Uma das expresses da expanso da assistncia social o crescimento da destinao de recursos para esta poltica, comparativamente s demais. Nessa perspectiva, consideremos a anlise de Boschetti, com base em dados de Pochmann (2007):
A fatia maior de recurso da seguridade social fica com a previdncia social, seguida pela poltica de sade, e, finalmente a poltica de assistncia social, cuja participao vem crescendo no mbito da seguridade. De acordo com Pochmann (2007:71), a reduo dos gastos sociais per capita em
86 Este Programa na esfera federal no est sob a gesto da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, gestora da Poltica Nacional de Assistncia Social, isso, porm no muda a sua natureza assistencial.

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valor real no atinge todas as polticas sociais de modo equivalente. O autor mostra que no perodo 2003/2005, em comparao com 2001/2002, apenas a poltica de assistncia social registrou crescimento real per capita de 11,11%, o que se deve aos programas de transferncia de renda (Bolsa Famlia, BPC e RMV). Enquanto a previdncia teve uma variao negativa de -0,70%; a variao da sade foi de -7,49%; educao e cultura, -5,40%; habitao e saneamento, - 44,03%. Da a lucidez analtica de autores que afirmam que est ocorrendo uma assistencializao do Estado social brasileiro, com retrocesso dos direitos relativos sade, previdncia, educao, moradia e emprego, e ampliao de direitos ou benefcios de transferncia de renda na esfera assistencial (BOSCHETTI, 2008b, p. 106, grifo nosso).

A lgica desse argumento coerente, inclusive porque mostra a destinao dos recursos para as transferncias de renda (e o foram especialmente para o PBF), nesse sentido possvel falar em assistencializao do Estado brasileiro, sobretudo em funo do uso poltico e ideolgico do PBF. Todavia foram limitadssimos os investimentos em pessoal, capacitao, novos programas e fortalecimento efetivo da rede do Sistema nico da Assistncia Social SUAS. Nem mesmo a Lei que regulamenta esse sistema foi aprovada durante os oito anos de governo Lula da Silva. Assim, mais coerente que se fale em tendncia centralidade da assistncia social, considerando o reforo ao seu papel poltico-ideolgico de legitimao do governo, neste contexto de (des) estruturao do trabalho e da seguridade social. Dessa maneira, embora a seguridade social no Brasil, conforme inscrita na Carta Constitucional de 1988, possua um significado muito prximo aos modelos de inspirao beveridgiana nos pases do capitalismo avanado, no foi implementada como tal e o seu desenho inicial est sendo progressivamente modificado, de forma regressiva em relao aos direitos e ao alcance social. Isso se deve a uma gama de fatores, entre eles, condies histricas, polticas, econmicas e sociais diferentes das condies em que outros modelos foram experimentados nos pases acima referidos. No rol dos fatores limitadores de implementao da seguridade social, conforme inscrita na Constituio Federal de 1988 inclui-se a condio contempornea do trabalho, marcada pelo desemprego macio e prolongado, as relaes de trabalho precarizadas e o crescimento gigantesco da chamada economia informal87. Alm disso, incluem-se: as orientaes macroeconmicas hegemnicas nas ltimas dcadas que favorecem o capital, fortalecendo o comando central da acumulao sob a regncia do capital portador de juros; a crescente cooptao dos movimentos sociais pelas foras polticas no poder; o arrefecimento das lutas sindicais, em parte devido cooptao do movimento sindical pelas foras polticas que compem o governo Lula; o abandono da bandeira da seguridade social por parte de foras que a defenderam no processo

87

Sobre o assunto Cf.: DELGADO, 2004; THEODORO, 2000, 2002 e 2009.

105 constituinte, as quais, atualmente, no comando do Estado negam os seus princpios; a no elaborao e execuo do oramento nico de seguridade social da forma recomendada constitucionalmente, e outros aspectos vitais sua conformao como um sistema amplo e coeso de proteo social. Assim, a seguridade social desfigura-se sistematicamente, por meio da crescente mercantilizao da sade e da previdncia e da expanso da assistncia social, ainda que no seja na condio de poltica estruturadora das demais polticas sociais, como emprego e renda, qualificao profissional, dentre outras (MOTA, 2008, p. 189), ou ainda como mecanismo integrador, em lugar do papel desempenhado pelo trabalho (MOTA, 2008, p. 144), como afirma Mota, mas como instrumento de legitimao poltica e ideolgica do governo e das desigualdades sociais existentes. Como j dissemos, a expanso da assistncia social se d particularmente por meio do PBF que transfere rendas nfimas e funciona como subsdio reproduo da fora de trabalho, incentivo ao consumo e controle poltico sobre as camadas e grupos sociais que alcana. Sobre a mudana de postura em relao seguridade social por parte de partidos polticos que constituem a base de apoio ao governo Lula e as mudanas regressivas que esse governo imps ao sistema, vale retomar mais uma anlise crtica de Ana Elizabete Mota:
O conjunto das reformas da seguridade social desgua no governo Lula [...], portando um paradoxo nas propostas do governo que defendia o exerccio da cidadania. impossvel falar de cidadania quando o contrato social que referenda direitos e deveres entre os cidados e o Estado rompido (id., [2006], p. 6).

Portanto, a seguridade social, ainda que dilapidada (BOSCHETTI, 2004), desconstruda (VIANA, 2002), inconclusa (FLEURY, 2004) ou sob a centralidade da assistncia social (MOTA, 1995; 2008; 2009a), em um cenrio de baixa presso popular e pouco compromisso do governo atual com a sua consolidao, constitui um campo de luta permanente dos trabalhadores. Ela atua no mbito da reduo das desigualdades sociais e, nessa condio, a espinha dorsal do sistema de proteo social no Brasil, que, em nossa compreenso, encontra extenso em outras polticas sociais, nos termos j aludidos pela Carta de Macei (CFESS, set. 2000)88, especialmente nas polticas de trabalho, educao e habitao. Assim, como um campo de lutas, a seguridade no vista apenas como um fim, mas como via de ingresso ou de transio a um padro de civilidade, que comea pela garantia de direitos no capitalismo,
Um dos eixos de luta em relao seguridade social apontados na Carta de Macei, aprovada no XXIX Encontro Nacional CFESS-CRESS, realizado entre os dias 3 e 6 de set de 2000, em Alagoas foi Apontar para um conceito mais amplo de seguridade social, que incorpore outras polticas sociais, constituindo um verdadeiro padro de proteo social no Brasil (CFESS, set. 2000, p. 2).
88

106 mas que no se esgota nele (BOSCHETTI, nov. 2007, p. 32). No obstante, nos marcos do capitalismo, a luta pela universalizao da seguridade pressupe, entre outras coisas: 1) a defesa da assistncia social como direito e no como substitutivo paliativo do trabalho e do emprego (BOSCHETTI, mai. 2009, p. 43); 2) a defesa da sade pblica acessvel a todos os brasileiros; e 3) a defesa da previdncia social como uma poltica de proteo s diferentes formas de trabalho, apoiada em um contrato social solidrio, para o qual cada um contribui, de acordo com suas condies e usufrui os benefcios, conforme suas necessidades. Os principais pontos de sustentao do sistema de seguridade brasileiro e ligao entre as polticas que o compem so os objetivos que orientam a sua organizao e o oramento nico para financi-lo, porm, constantemente ameaados. O item 2.3 aborda o financiamento e gasto da seguridade social, segundo a Constituio Federal de 1988 e as principais manifestaes de sua descontrao. A seguir, destaca-se a concepo de previdncia social, como poltica de seguridade social, fundada na viso de contrato social. 2.2. A concepo de previdncia social como um contrato social A caracterizao da previdncia social pela Constituio Federal de 1988 faz com que seja comparada a um contrato social (ou resultado de um contrato social), uma vez que deve ser organizada sob a forma de regime geral de filiao obrigatria, nos termos do art. 201 da Constituio Federal, e, como poltica de seguridade social deve ser custeada por toda a sociedade direta ou indiretamente, de acordo com o art. 195 da citada Constituio. O curioso que essa caracterizao como contrato social mais, comumentemente, usada por dirigentes de rgos de previdncia social do governo federal que a defenderam no mbito da seguridade social, por ocasio do congresso constituinte e por alguns estudiosos, que antes da instituio da seguridade social a concebiam como um seguro semelhante ao seguro privado. As mudanas agregadas ao sistema previdencirio em decorrncia de sua incorporao seguridade social, a partir de 1988, ampliaram o leque dos envolvidos na antiga relao bilateral, empregado/empregador, na medida em que a seguridade social (e consequentemente a previdncia social) passou a ser financiada por toda a sociedade de forma direta e indireta, mediante impostos que compem os oramentos da Unio, Estados e Municpios e por uma srie de contribuies especficas arroladas no art. 195 da Carta Federal, como as contribuies sociais dos empregadores sobre a folha de salrios, faturamento e o lucro; dos trabalhadores sobre o salrio; e sobre receitas de concursos de prognsticos. Todavia, h uma

107 enorme resistncia por parte de expressivos grupos polticos em adotar essa viso, os quais costumam falar em oramento ou financiamento da previdncia social. verdade que, a partir de 1998, com a Emenda Constitucional nmero 20, os recursos oriundos da folha de pagamento passaram a ser destinados ao pagamento de benefcios previdencirios e essa passou a ser a principal base de sustentao do sistema previdencirio, mas isso no impediu que outras fontes do oramento da seguridade social tambm fossem dirigidas ao sistema, como veremos no prximo item. De qualquer forma, sempre divulgado, oficialmente, que a previdncia social adota o regime de repartio simples89, apoiado na solidariedade intergeracional entre membros da classe trabalhadora, uma vez que a gerao que trabalha, em tese, sustenta a que est em gozo de benefcio previdencirio. Desse modo, tanto por ser parte da seguridade social quanto em decorrncia da viso restritiva sobre o seu financiamento, a previdncia social citada como um contrato social. Foi o que declararam os ex-ministros da previdncia social, Luiz Marinho: A que est o esprito do dilogo: perceber que, dado o contrato social por trs da Previdncia, as decises de hoje definem as opes de futuro dos nossos filhos e netos (MARINHO, 2007, grifo nosso); e Jos Pimentel, em apresentao feita a empresrios de So Paulo: previdncia do ponto de vista coletivo um contrato social (BRASIL, jun. 2008, slide 5, grifo nosso). Alguns estudiosos tambm se posicionaram dessa forma: pode-se concluir que o sistema previdencirio uma forma de contrato social vantajosa, particularmente para os grupos mais jovens e mais pobres (AFONSO e FERNANDES, 2005, p. 322, grifo nosso). Assessores tcnicos do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos - DIEESE, tambm manifestam essa compreenso ao citarem a previdncia social como parte de um novo contrato social:
A Previdncia, como parte do Sistema de Proteo Social, uma das dimenses que estruturam um novo contrato social atravs de um acordo que estabelece compromissos entre geraes para viabilizar o pleno acesso ao bem estar aps a vida de trabalho (LUCIO, 2007, p. 1, grifo nosso) 90

Ou ainda quando apontam cenrios para o futuro e indicam a seguridade social como centro de um novo e necessrio contrato social planetrio:
O desafio planetrio ser buscar um outro modo de vida, o que significa a construo de um novo e diferente contrato social planetrio e, nele, as questes da proteo e seguridade social permanecero centrais (ibidem, p. 19).

um mtodo que funciona em regime de caixa, ou seja, o que arrecadado imediatamente gasto. Clemente Ganz Lucio era Diretor Tcnico do DIEESE, quando elaborou este texto para subsidiar a interveno dos trabalhadores no Frum Nacional sobre Previdncia Social, o qual se encontra disponvel em: http://www.previdenciasocial.gov.br/arquivos/office/4_081010-120047-369.pdf. Acesso em 23 de jun. de 2010.
90

89

108 Mas, que tipo de contrato social a previdncia social? Ou de que tipo de contrato social resulta? O que a caracteriza como tal? Para refletir sobre o assunto, o ponto de partida o significado de contrato social. Para tanto, preciso remontar ao perodo entre os sculos XVI e XVII. Com o declnio da sociedade feudal e da lei divina como base das hierarquias polticas, inicia-se uma discusso sobre o papel do Estado. Nesse contexto, os filsofos jusnaturalistas91 como Hobbes (15881679), Locke (1632 - 1704) e Rousseau (1712 - 1778) contriburam com a redefinio do estado de natureza92 para o estado civil93 e suas ideias passaram a compor a teoria contratualista - que explica a origem do Estado e/ou da sociedade, derivada de um contrato estabelecido entre os homens, que viviam, naturalmente, sem poder e sem organizao, os quais, por meio desse pacto, estabeleceram regras de convvio e de subordinao poltica. Estes filsofos encontram-se entre os principais formuladores da Teoria Clssica do Estado. Diante das transformaes econmicas, polticas e sociais que marcaram a poca, os jusnaturalistas eram desafiados a explicar a passagem do estado de natureza para o Estado civil. O dilema era: ou o Estado natural, sem leis, sem limites ou a servido do Estado civil. O Estado natural era um Estado de liberdade, mas levava guerra de uns contra outros; o Estado civil era um Estado de paz e segurana, mas conduzia servido dos sditos. Assim, parecia no ser possvel aos homens usufruir a vida, a liberdade e a paz, pois teriam que escolher entre viver em liberdade sem paz ou em paz sem liberdade. A busca da soluo do conflito originou a Teoria Clssica do Estado. Nessa teoria so identificados os elementos-chave dos fundamentos do Estado liberal, mesmo que nem todos os contratualistas sejam liberais. Entre os principais traos, destacamse: a base da teoria a natureza dos seres humanos, o seu comportamento individual e a relao entre os indivduos; o ser humano um indivduo reconceituado, colocado acima das determinaes das leis divinas; o Estado chamado a executar a tarefa de mediador civilizador94. No papel de mediador civilizador, a defesa da vida, da liberdade e do direito propriedade privada ocupa lugar central; e a interveno do Estado, como mediador civilizador, ocorre sob a justificativa do bem comum, sugerindo uma suposta neutralidade do Estado em relao s classes sociais. uma teoria revolucionria para a poca. Seus
Defensores dos direitos naturais. Condio natural do homem, inexistncia de leis, estado no jurdico. 93 Estado civil o nome utilizado para a nova organizao que nasceu da passagem do estado natural, no qual no havia leis, para o estado jurdico, organizado com base em leis civis. 94 Esta conotao de Estado como mediador civilizador adotado por CARNOY (1994).
92 91

109 formuladores, em diferentes graus, eram comprometidos com mudanas polticas, como uma nova organizao do Estado e o rompimento radical com a lei divina. As particularidades das teorias de Hobbes, Locke e Rousseau so aqui resumidamente analisadas, a partir dos eixos: viso do homem no estado de natureza; concepo de contrato social; natureza e fins do Estado; concepo de sociedade e sua relao com o Estado. A Teoria do Estado em Hobbes parte da afirmao que so os apetites e as averses que determinam as aes voluntrias dos homens. Assim no estado de natureza, o homem o lobo do prprio homem, seus desejos e paixes podem conduzi-lo guerra e morte. Em face dessa tenso entre preservar a liberdade vantajosa do estado de natureza e o medo da violncia e da morte, os homens perceberam que era preciso estabelecer um contrato entre eles: um contrato para constituir um Estado que refreie os lobos, que impea o desencadear dos egosmos e da destruio mtua. Esse contrato cria um Estado absoluto, de poder absoluto (GRUPPI, 1983, p.13). um contrato concebido como uma renncia, por seu intermdio, em busca de paz, os homens confiariam a um soberano o controle de suas paixes [...] desistiriam de seu poder individual para que nenhum deles pudesse reduzir o poder de qualquer outra pessoa atravs da fora (CARNOY, 1994, p. 27). Esse soberano era a monarquia absoluta, com poderes at para nomear seus sucessores. A teoria hobbesiana rompe com o estado de natureza e opta pelo Estado civil, de forma servil, na esperana de preservar a vida. Na teoria do Estado em John Locke, os homens, no estado de natureza so livres e tm a prerrogativa dos direitos e privilgios da lei natural, mas essa liberdade pode levar guerra, pelo desejo de um submeter o outro ao seu poder. Ademais, essa liberdade no garante a vida, a liberdade, e os bens, como direitos naturais, os quais Locke chama de propriedade. Assim, para se defenderem contra a guerra e para preservarem suas propriedades, os homens se juntam numa sociedade poltica/civil (Locke no faz diferena entre ambas) e estabelecem entre si, por consenso (j que todos so livres), um contrato, por meio do qual delegam comunidade (Estado) os direitos de autopreservao da propriedade. Para ele, caso o Estado no cumpra os compromissos assumidos o contrato ser desfeito e o Estado poder ser dissolvido pela sociedade civil. Portanto, na sociedade civil que reside o poder poltico superior. O Estado controlado por essa sociedade. Com essa combinao, o contrato no rompe totalmente com o estado de natureza, vez que os direitos naturais so preservados sob a proteo do Estado civil. Nessa teoria, apenas os proprietrios tm direitos polticos e se

110 renem para defender suas propriedades, no sendo permitido ao Estado retirar parte dessa propriedade sem o consentimento de seu dono. Como diz Gruppi, em Locke, a liberdade est em funo da propriedade (id., 1983, p. 15). Na viso de Locke, aps a instituio do Estado civil pela sociedade poltica95 devem ser escolhidos, pelo voto da maioria, a forma de governo e o poder legislativo que controlar os poderes executivo (o Prncipe) e o federativo, que se ocupa das relaes exteriores. Logo:
O livre consentimento dos indivduos para o estabelecimento da sociedade, o livre consentimento da comunidade para a formao do governo, a proteo dos direitos de propriedade pelo governo, o controle do executivo pelo legislativo, e o controle do governo pela sociedade, so, para Locke, os fundamentos do Estado civil. (MELLO apud WEFFORT [org], 2000, p. 87).

Para Locke o objetivo grande e principal [...] da unio dos homens em comunidades, colocando-se eles sob governo, a preservao da propriedade (LOCKE, 1966, apud WEFFORT [org], 2000, p. 99). Por isso, ele considerado o pai do individualismo liberal. Rousseau, com posio radicalmente democrtica, diferencia-se dos contratualistas de sua poca. Como afirma Carlos Nelson Coutinho:
Rousseau foi o primeiro pensador moderno que, partindo de um ponto de vista noliberal, insistiu na ideia de que uma sociedade s legtima, qualquer que seja sua forma de governo, quando se funda na vontade geral, no interesse comum ou na soberania popular (trs termos que, nele, so praticamente sinnimos). O pensador genebriano foi um duro crtico do liberalismo (id., 2008, p. 124).

Ele ofereceu contribuies essenciais chamada Teoria Clssica do Estado sobre a concepo de contrato social e influenciou muitos pensadores e polticos. Foi um dos inspiradores da Revoluo Francesa de 1789 e chega a ser considerado, por alguns autores, como precursor do socialismo do sculo XIX96. So em suas contribuies, principalmente, que buscaremos fundamentos para problematizar a previdncia social como um contrato social em contraposio a outras vises de liberais contemporneos, como John Rawls. A teoria do Estado em Rousseau parte da afirmao que o homem nasceu livre, e por toda parte geme agrilhardo (ROUSSEAU, 2000, p. 23). Portanto, o homem bom por natureza, mas corrompido pela nova sociedade que surgiu e pela posse da propriedade. Rousseau via o Estado de sua poca, como uma obra dos ricos para proteger os seus interesses e as suas propriedades, tendo sido estas ltimas adquiridas indevidamente. Mas, para ele, os homens no podem perder a condio de serem livres e iguais como nasceram. Assegurar isso naquele contexto seria obra do contrato social:
Grupo de proprietrios que abriram mo de seu poder natural em favor do Estado pela proteo de si e de sua propriedade. Cf.: CARNOY, 1994; WEFFORT [org], 2000. 96 Cf.: BEHRING, [2006].
95

111
Achar uma forma de sociedade que defenda e proteja com toda a fora comum a pessoa e os bens de cada scio, e pela qual, unindo-se cada um a todos, no obedea, todavia seno a si mesmo e fique to livre como antes. Tal o problema fundamental que resolve o contrato social (ROUSSEAU, 2000, p. 31).

Nessa perspectiva, a renncia total ao estado de natureza, abandonando a liberdade natural em favor da liberdade civil era muito positiva. Isso significava que o Estado civil resultante do contrato social trazia mudanas positivas, inclusive a liberdade poltica (civil) e a proteo propriedade: o que o homem perde atravs do contrato social a liberdade natural e um direito limitado a tudo aquilo que causa desejo e que ele pode obter: o que ganha a liberdade civil e a propriedade de tudo aquilo que possui (ROUSSEAU, 2000, p. 35). Essa passagem da obra do filsofo remete-nos reflexo de pelo menos dois aspectos relevantes de sua teoria. O primeiro diz respeito renncia e ao ganho dos homens com o contrato social. A renncia que seria feita pelos homens era de sua liberdade natural, de sua condio de indivduo egosta, desigual pela fora fsica, que nessa condio, luta individualmente para alcanar o que deseja, mas o alcance do desejado tem como limite a fora fsica que a natureza lhe proporciona. Em outras palavras, os mais fortes fisicamente podem alcanar tudo o que desejam, usurpando os mais fracos, que ficariam absolutamente limitados. Com o contrato social, o ganho que os homens obteriam seria a liberdade poltica (civil), que se estabelece na relao de igualdade civil com os outros homens, e com isso cada homem teria garantido o que lhe pertence por direito, na condio de ser igual aos demais, como evidencia o prprio Rousseau:
Em lugar de destruir a igualdade natural, o pacto fundamental substitui, ao contrrio, uma igualdade moral e legitima a toda desigualdade fsica, que entre os homens lanara a natureza, homens que podendo ser dessemelhante na fora, ou no engenho, tornam-se todos iguais por conveno e por direito (Ibidem, p. 37).

Mas, o autor adverte que essa igualdade a que se refere nem sempre real e verdadeira. Isso vai depender dos governos que se estabelecem nas sociedades, como diz:
Nos maus governos aparente e ilusria essa igualdade, que s serve para manter na misria o pobre e o rico na sua usurpao. De fato, as leis so sempre teis aos que possuem, e danosas aos que nada tm, donde se deduz que o estado social s vantajoso aos homens quando todos eles tm alguma coisa e quando nenhum deles tem demais (ibidem, p. 37, nota 6, grifos nossos).

O segundo aspecto que merece nossa ateno a relao com a propriedade privada. Como vimos inicialmente, Rousseau considera a propriedade privada um grande mal, mesmo assim defende sua preservao pelo Estado. Estabelece, porm, limites para a riqueza e a propriedade individual. Conforme se viu na citao anterior, o filsofo genebriano ressalta

112 que o Estado social s vantajoso, quando todos os homens tm alguma coisa e nenhum desses homens tem demais, ou quando diz: quanto riqueza, entendo que nenhum cidado seja assaz opulento que possa comprar outrem, e nenhum to pobre que seja constrangido a vender-se (Ibidem, p. 59). Avanando em sua reflexo, complementa: Quereis dar consistncia ao Estado? Aproximai o mais possvel os graus extremos: no suporteis gente opulenta nem mendigos: esses dois estados, naturalmente inseparveis, so da mesma sorte funestos (ibidem, p. 59, nota 10). Essa a sua defesa de reduo da desigualdade de renda e propriedade entre os homens, a qual fica ainda mais explcita na seguinte passagem: a raiz da desigualdade est na propriedade privada, na diviso do trabalho que a acompanha, nos conflitos de interesses que emergem necessariamente da ao do mercado (ROUSSEAU apud COUTINHO, 2008, p. 124). Embora Rousseau critique ferrenhamente a modalidade de contrato social que visa apenas proteger os interesses privados, o seu pensamento apresenta limitaes e ambiguidades, fruto dos condicionantes histricos peculiares de sua poca. A sua incapacidade de transcender o horizonte da propriedade privada um desses limites, como bem analisa Coutinho:
Mesmo combatendo o capitalismo e a desigualdade de propriedade, ele [Rousseau] no capaz de transcender o horizonte da propriedade privada: o ponto de vista a partir do qual ele condena o capitalismo no o ponto de vista da classe trabalhadora moderna, do proletariado, mas sim o ponto de vista do pequeno campons e do arteso, que na poca de Rousseau viam suas condies de vida destroadas progressivamente pelo impetuoso avano do modo de produo capitalista. A base econmico-social de sua ordem democrtica no implica a socializao da propriedade, mas sua repartio igualitria (condio, para ele, da possibilidade de emergncia da vontade geral): ningum deveria ter propriedade em excesso nem ser desprovido de propriedade, mas o fato que a base econmico-social vislumbrada por Rousseau continua a se basear na propriedade individual e, desse modo, em ltima instncia, numa economia mercantil, que com Marx, poderamos chamar economia mercantil simples, ainda pr -capitalista (COUTINHO, 2008, p. 128, grifos do autor).

Esse limite de sua concepo ou como diz Coutinho (2008), esse carter utpico desse momento anticapitalista romntico presente no pensamento de Rousseau no anula nem a grandeza nem a atualidade de sua proposta democrtica (ibidem, p. 128). A relao Estado-sociedade, baseada na absoluta supremacia e autonomia da sociedade civil (assembleia), um aspecto de particular relevncia na teoria rousseauniana, como lembra Gruppi, ao afirmar que, para Rousseau, o contrato s constitui a sociedade, a qual deve servir plena expanso da personalidade do indivduo. A sociedade, o povo, nunca pode perder sua soberania, a qual pertence ao povo e s ao povo (GRUPPI, 1983, p. 18). Assim, nessa relao contratual cabe ao Estado intervir para assegurar o bem comum, por meio dos poderes que lhe sero atribudos pela sociedade, pela vontade geral, porm respeitando a

113 liberdade e tambm a igualdade entre os cidados, como (indaga e responde) nos ensina o filsofo Rousseau, ao se referir ao legislativo como sistema representativo:
Se indagais em que consiste justamente o maior bem de todos, que tal deve ser o fim de todo o sistema de legislao, ach-los-ei resumido nestes dois objetos principais, a liberdade e a igualdade; a liberdade, porque toda a dependncia particular outra tanta fora tirada ao corpo do Estado; a igualdade, porque sem ela no pode subsistir a liberdade (ROUSSEAU, 2000, p. 58, grifos nossos).

Isso significa que os poderes do Estado so limitados e sociedade civil devem ser asseguradas plena autonomia e absoluta supremacia. Isso requer que o contrato social tenha suas bases estabelecidas e alteradas pela sociedade, pela vontade geral. Sob tais condies:
O pacto social estabelece entre os cidados uma igualdade tal, que eles se obrigam todos debaixo das mesmas condies, e todos devem gozar dos mesmos direitos. Assim, [...] todo ato autntico da vontade geral obriga ou favorece igualmente todos os cidados, de maneira que o soberano s conhece o corpo da nao e no distingue nenhum daqueles que a compem (ROUSSEAU, 2000, p. 44, grifo nosso).

Convm ressaltar que, para o autor, a vontade geral no significa que sempre exista consenso absoluto, mas a possibilidade de manifestao de todos, ou seja, para que a vontade seja geral, nem sempre necessrio que seja unnime, mas preciso que todos sejam considerados; toda a excluso formal rompe a generalidade (ibidem, p. 40, nota 1). Desse modo, ele props uma forma democrtica do exerccio de poder poltico e administrativo, praticvel em qualquer forma social desde que, a vontade geral seja respeitada. Por isso, a soberania da sociedade inalienvel, o que em outras palavras significa que:
S a vontade geral pode dirigir as foras do estado segundo o fim de sua instituio, o bem comum, pois, se a discordncia dos interesses particulares tornou necessria a fundao das sociedades, a harmonia desses interesses a possibilitou. [] No sendo a soberania mais que o exerccio da vontade geral, no pode nunca alienar-se; e o soberano que unicamente um ser coletivo, s por si mesmo se pode representar. dado se transmitir o poder, no a vontade. [...] se no impossvel que uma vontade particular concorde em alguma coisa com a geral, impossvel ao menos que seja durvel e constante essa harmonia. Porque vontade particular tende por sua natureza s preferncias, e a vontade geral igualdade (ibidem, p. 39, grifos nossos).

Nota-se que o filsofo em determinadas partes de sua obra, como a citada acima, ressalta a vontade geral como algo que se ope vontade particular, de modo que a vontade geral no se constitui o aprofundamento ou potencializao das vontades particulares. Essa dimenso de sua concepo foi objeto de crtica por parte de alguns estudiosos, pelo fato de compreenderem esse aspecto que caracteriza a vontade geral rousseauniana incompatvel com o pluralismo e a com a diversidade. Todavia, como diz Coutinho:

114
Apesar desses limites, importante destacar o que [...] parece fundamental na reflexo de Rousseau: a democracia tem como base um contrato, ou um consenso, e um contrato que se funda precisamente na vontade geral ou coletiva, ou seja, na prioridade do pblico sobre o privado (COUTINHO, 2008, p. 130).

Dessa forma, a sada rousseauniana para o impasse da desigualdade social e poltica da sociedade civil [...] um Estado cujo poder reside no povo, [...], por meio da vontade geral. Este o contrato social em Rousseau (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 58). Os princpios e aspectos particulares dessa teoria rousseauniana de contrato social, como o princpio da liberdade e da igualdade, a concepo de supremacia da sociedade por meio da vontade geral e a viso de homem natural e homem poltico, entre outros, inspiraram movimentos revolucionrios e foram referidos por grandes pensadores do passado como Karl Marx (2010). Ademais, inspiraram a formao do Estado social em vrios pases do capitalismo avanado, no perodo entre 1945 a 1975 (GOUGH, 1978) e ainda so relembrados e defendidos no tempo presente, inclusive por socialistas como Istvn Mszros (2009). Marx, ao falar das condies necessrias emancipao poltica (reduo do homem a indivduo egosta e, ao mesmo tempo, a cidado) e emancipao humana (a unidade entre o homem individual e homem abstrato), explica a viso de homem natural e recorre Rousseau para explicar a abstrao do homem poltico:
O homem, na qualidade de membro da sociedade burguesa, o homem apoltico, necessariamente se apresenta ento como o homem natural [...] o que vale como o homem propriamente dito, [...] porque ele o homem que est mais prximo de sua existncia sensvel individual, ao passo que o homem poltico constitui apenas o homem abstrado, artificial, o homem como pessoa alegrica, moral. O homem real s chega a ser reconhecido na forma do indivduo egosta, o homem verdadeiro, s na forma do citoyen abstrato. A abstrao do homem poltico descrita acertadamente por Rousseau da seguinte maneira: aquele que ousa empreender a instituio de um povo deve sentir-se com capacidade para, por assim dizer, mudar a natureza humana, transformar cada indivduo, que por si mesmo um todo perfeito e solitrio, em parte de um todo maior, do qual de certo modo esse indivduo recebe sua vida e seu ser, [...] substituir a existncia fsica e independente por uma existncia parcial e moral. Em outras palavras, preciso que destitua o homem de suas prprias foras para lhe dar outras que lhes sejam estranhas e das quais no possa fazer uso sem socorro alheio (Contrato Social, livro II, Londres, 1782, p. 67, grifo do autor).

Todavia, ao expressar sua viso sobre emancipao humana, Marx termina por fazer uma crtica implcita Rousseau97. Este ltimo, como vimos, considera a vontade geral como algo que se contrape drasticamente vontade particular, o que no tem tanta ressonncia em Marx. A emancipao humana, para o autor de O Capital, requer a unidade entre o homem individual e homem abstrato, o que implica a necessidade de eliminao dessa dissonncia
97

Sobre o tema Cf.: COUTINHO, 2008, p. 127; 129.

115 absoluta entre vontade geral e particular. Dessa forma, o homem poder respeitar a vontade geral, na medida em que essa represente um aprofundamento de suas vontades particulares:
Toda emancipao reduo do mundo humano e suas relaes ao prprio homem. A emancipao poltica a reduo do homem [...] a membro da sociedade burguesa, a indivduo egosta independente, e a cidado, a pessoa moral. Mas a emancipao humana s estar plenamente realizada quando o homem individual real tiver recuperado para si o cidado abstrato e se tornado ente gentico na qualidade de homem individual na sua vida emprica, no seu trabalho individual, nas suas relaes individuais, quando o homem tiver reconhecido e organizado suas forces propes [...] como foras sociais e, em consequncia, no mais separar de si mesmo a fora social na forma da fora poltica (MARX, 2010, p. 53-54).

J Istvn Mszros refere-se Rousseau, ao abordar a questo da soberania popular e os princpios da liberdade e igualdade. Sobre a soberania popular diz o autor:
A crtica radical do sistema parlamentar no comeou com Marx. Ns a encontramos expressa de forma poderosa, j no sculo XVIII, nos escritos de Rousseau. Partindo do pressuposto de que a soberania pertence ao povo e que, portanto, no pode ser transformadas legitimamente em qualquer forma de abdicao representacional (MSZROS, 2009, p. 827).

No que concerne aos princpios rousseaunianos da liberdade e igualdade, Mszros critica a sua aplicao incorreta por idelogos democratas, conforme a passagem a seguir:
Rousseau tem sido sistematicamente falsificado e indevidamente utilizado pelos idelogos democratas, incluindo o jet set socialista por ter insistido em que liberdade no pode existir sem igualdade98 - o que exclui at mesmo a melhor representao, considerada por ele hierarquia necessariamente discriminatria/ inqua. Desse modo, ele props uma forma de exerccio de poder poltico e administrativo muito mais praticvel do que a que lhe atribuda, ou de que acusado. Significativamente, neste processo de falsificao tendenciosa, os dois princpios vitalmente importantes da teoria de Rousseau, adaptados adequadamente tambm pelos socialistas, foram desqualificados e abandonados. [...] Assim, as dificuldades no residem nos dois princpios bsicos tais como formulados por Rousseau, mas no modo pelo qual devem ser relacionados ao controle poltico e material do processo sociometablico pelo capital (ibidem, p. 828).

Destarte, a concepo de contrato social em Rousseau baseia-se na defesa intransigente da liberdade e igualdade entre os cidados e da democracia radical, em que sejam atribudos poderes limitados ao Estado e seja assegurada plena autonomia e absoluta supremacia sociedade civil, vontade geral. Em tempos mais recentes surgiram novos contratualistas, com ideias absolutamente diferentes destas. Como diz Evaldo Vieira:
No se faz contratualismo como antigamente. A relao entre liberdade e autoridade, entre igualdade e equidade, bem como a montagem e o funcionamento do contrato social, vm colhendo maior ou menor aplauso conforme os espasmos do liberalismo na sociedade capitalista. Sendo menos controversa em torno de diferentes
98 O autor cita a referncia da obra de Rousseau, O Contrato Social, no trecho j por ns citado. Na verso que usamos dessa obra, encontra-se na pgina 58. Cf.: ROUSSEAU, 2000, p. 58.

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significados, sendo menos polmica no campo da semntica, a liberdade, a autoridade, a igualdade, a equidade e o contrato social compem fatores reais na definio das vidas humanas. [...] o contratualismo do passado, ao menos ofertava aos cidados o contrato social engendrado na liberdade e na igualdade [...] o novo contratualismo afirma o contrrio do antigo. O novo contratualismo quer significar, antes de mais nada, a tentativa de por em ordem a desigualdade, confessando a definitiva impossibilidade da igualdade na sociedade capitalista (VIEIRA, 2007, p. 117; 119; 122).

Vieira (2007), ao falar em antigo contratualismo, refere-se a Jean-Jacques Rousseau, democrata radical, e ao falar do novo contratualismo referencia, sobretudo, John Rawls, liberal, cujas ideias acerca da justia como equidade, a partir de 1971, tiveram destaque. Para Rawls (1993), embora uma sociedade seja uma reunio de cooperaes com a funo de desenvolver o que for desejvel para os que dela fazem parte, ela sempre marcada por conflitos e interesses individualizados. Para que esses conflitos sejam superados, preciso um conjunto de princpios de justia social que possibilite ajustes e partilhas corretas. O compartilhar de um conceito de justia propicia a convivncia pblica e a soluo dos contenciosos. Rawls parte do pressuposto de que a sociedade marcada por desigualdades e so estas desigualdades, presumivelmente inevitveis dentro da estrutura de qualquer sociedade, s quais os princpios de justia social devem, em primeira instncia, se aplicar (id., 1993, p. 157). Sua teoria legitima as desigualdades e estabelece princpios de justia, que possam permitir a convivncia entre desiguais e no a eliminao das desigualdades. Esta a base da crtica de Vieira (2007) teoria de Rawls. Ao comentar as ideias de outros contratualistas que o antecederam, Rawls diz que o contrato social no deve ser um pacto para se chegar a uma sociedade ou uma forma particular de governo. Para ele, melhor seria que a ideia principal fosse que os princpios de justia para a estrutura bsica da sociedade sejam o objeto do acordo original (idem, p. 158). Assim, defende que os homens devero decidir, antecipadamente, como iro resolver seus contenciosos e como dever ser a carta fundamental de sua sociedade (ibidem, p. 158). Em sua compreenso, para que os princpios de justia escolhidos no beneficiem a alguns e prejudiquem a outros, preciso que tal escolha ocorra em uma situao em que ningum conhea sua posio na sociedade, nem a posio de sua classe social, nem outros atributos e condies. Dessa forma, os princpios de justia so estabelecidos em total ignorncia da posio especfica de cada um (RAWLS, 1993, p. 158). Essa a nica condio de igualdade reconhecida pelo autor. Para ele, os acordos a que se chegam nesta situao so equitativos, por isso o nome de sua teoria justia como equidade.

117 Para Rawls, no incio do pacto, dois princpios de justia poderiam ser escolhidos:
Primeiro - cada pessoa deve ter a mais ampla liberdade sendo que esta ltima deve ser igual a dos outros e a mais extensa possvel, na medida em que seja compatvel com uma liberdade similar de outros indivduos. Segundo - as desigualdades econmicas e sociais devem ser combinadas de forma a que ambas (a) correspondam expectativa de que traro vantagens para todos, e (b) que sejam ligadas a posies e a rgos abertos a todos (RAWLS, 1993, p. 163).

Para o autor, a distribuio de bens, renda, liberdade, oportunidade no precisa necessariamente ser igualitria, basta apenas beneficiar a todos: a injustia, ento, apenas a desigualdade que no traz benefcios para todos (RAWLS, 1993, p. 164). Trata-se de uma posio contrria de Rousseau, que defende, a partir do contrato social, a igualdade entre os homens em relao autoridade e aos direitos e muita igualdade ainda nas classes e nas fortunas, sem o que no poderia subsistir longo tempo a igualdade nos direitos e na autoridade (ROUSSEAU, 2000, p. 71). Para Rawls, a concepo geral de justia no impe restries permitindo qualquer tipo de desigualdade; a concepo geral de justia requer apenas que a posio de todos seja melhorada (ibidem, p. 165). Logo, so permissveis as desigualdades quando maximizam, ou pelo menos contribuem em favor das expectativas a longo termo do grupo menos afortunado da sociedade (RAWLS, 1993, p. 174). Vieira (2007) procura mostrar as consequncias prticas das duas concepes. Nessa perspectiva, so elucidativos trechos de seu trabalho em que reflete sobre o tema:
A fim de diminuir custos do trabalho, os neocontratualistas apregoam a diminuio das contribuies sociais por meio da privatizao dos programas de poltica social. Mesmo sem comprobao correta, que no a dos caa-nqueis, pregam que bons salrios e os impostos so os causadores dos estmulos negativos ao trabalho e ao emprego informal [...] em vez da igualdade do antigo contrato social, o novo contrato social oferece a desigualdade produtiva (econmica e social); oferece o mnimo social para as famlias e benefcios para doentes e desempregados; oferecem imposto de renda negativo; oferecem realizao de acordo sem presso (?), tambm designado de acordo de barganha equitativa; oferece concesso mini-mximo relativo nos acordos, pelos quais o benefcio mximo transforma-se em benefcio mnimo. No seria desses acordos a noo de contrapartida nos programas sociais, que impem aos pauprrimos e miserveis um retorno ao benefcio concedido? O liberalismo, com base no contratualismo, exige recompensa sempre, at de quem nada possui para partilhar. Equidade agora no quer dizer igualdade, como no contratualismo antigo. No neocontratualismo, equidade quer dizer reduo da desigualdade, segundo John Rawls, somente quando esta no traz benefcios para todos, que a injustia para ele (VIEIRA, 2007, p.128 -129).

A concepo de previdncia social no Brasil como um contrato social, sob o olhar de seus dirigentes aqui referidos, quando materializada em aes no mbito da previdncia social, pode ser comparada a essa analogia feita por Vieira (2007). Exige-se, que o retorno, em forma de benefcio previdencirio, seja proporcional contribuio que o cidado faz ao sistema. Bom exemplo o Plano Simplificado de Previdncia Social - PSPS, recentemente

118 institudo, em que o segurado contribui individualmente com o percentual de 11% sobre o salrio mnimo - um percentual menor que os demais segurados que contribuem individualmente para a previdncia social -, porm seus direitos so limitados a alguns benefcios (jamais superiores ao salrio mnimo). Para ter acesso a outros benefcios fora do leque previsto, como a aposentadoria por tempo de contribuio, por exemplo, o segurado deve complementar as contribuies feitas at 20% sobre o salrio de contribuio 99. Sob a tnica liberal da justia com equidade, o benefcio assume a feio de um direito proporcional contribuio efetuada e/ou ao trabalho realizado para alcan-lo, pois sob essa tica que tem presidido a ao dos dirigentes da previdncia social no Brasil, a cada um deve ser dado, conforme a sua contribuio e no conforme a sua necessidade. Assim, esse direito que parece ser igual e justo (por ser proporcional contribuio), na realidade deveria ser um direito desigual para um trabalho desigual, que gera rendimentos desiguais. Como diz Marx, a base de todo direito a desigualdade, assim sendo, em nossa compreenso, na previdncia social (e de modo mais amplo, na seguridade social) o direito deveria ser no igual, mas desigual (Marx, 2005c, p. 135), haja vista as diferenas existentes entre as condies de trabalho, as capacidades de rendimentos, as habilidades, a composio familiar e outras diferenas entre os indivduos, at mesmo entre os que pertencem a uma mesma classe social. Assim, como apontam os fundamentos do contrato social na viso rousseauniana, para que a previdncia seja vista como um contrato social que aponte para a reduo das desigualdades sociais preciso que haja compromissos de cada um com todos e todos com cada um (ROUSSEAU, 2000, p. 45) e no cada um por si como indica o liberalismo. Todavia, prevalece a viso liberal burguesa, restritiva de direitos, na formulao, gesto e implementao da previdncia social no pas, profundamente reforada em contextos de crise do capital. Nem poderia ser diferente, uma vez que essa a viso hegemnica no Brasil, tanto na dinmica da sociedade quanto no mbito do Estado. E, como diz Marx:
O direito nunca pode ser mais elevado que o estado (situao) econmico da sociedade e o grau de civilizao que lhe corresponde. Numa fase superior da sociedade comunista, quando tiver desaparecido a escravizante subordinao dos indivduos diviso do trabalho e, com ela, a oposio entre o trabalho intelectual e o trabalho manual; quando o trabalho no for apenas um meio de viver, mas se tornar ele prprio na primeira necessidade vital; quando, com o desenvolvimento mltiplo dos indivduos, as foras produtivas tiverem tambm aumentado e todas as fontes da riqueza coletiva brotarem com abundncia, s ento o limitado horizonte do direito burgus poder ser definitivamente ultrapassado e a sociedade poder escrever nas suas bande iras: de cada um

99

No quarto captulo, a anlise deste plano ser retomada.

119
segundo as suas capacidades, a cada um segundo as suas necessidades! (MARX, 2005c, p. 135 136).

O significado de seguridade social como um sistema de proteo social universal, coerente e bem articulado, que viabilize aes de sade, previdncia e assistncia social, sustentado nos princpios constitucionalmente definidos expressa um avano acerca do conceito de proteo social. Sugere comparao, por rgos de pesquisas ou pesquisadores individuais, a um contrato social em bases diferentes da viso apoiada em Rawls, antes citada, como demonstra o DIEESE, em nota tcnica elaborada para subsidiar a ao sindical:
Ao associar as aes de previdncia, assistncia e sade num corpo integrado e ao se estruturar com base no princpio da universalidade da cobertura e atendimento, o sistema de proteo social definido na Constituio Federal prev garantias contra contingncias sociais que ameacem a sobrevivncia do indivduo. Nesse sentido, tal concepo de proteo vai alm da concesso de benefcio em caso de perda de capacidade de trabalho, que o comumente associado a estruturas previdencirias em termos estritos. Essa concepo se afasta da ideia da previdncia como seguro, em que a pessoa tem um contrato e direitos individuais e, quando ocorre o evento previsto, recebe algum benefcio de acordo com o que contribuiu. Na Seguridade prevalecem o contrato social e os direitos sociais, em que a necessidade do cidado prepondera sobre suas eventuais contribuies para o sistema (DIEESE, set 2007, p. 3, grifo nosso)100.

A comparao a um contrato social coletivo assumido entre os seus interessados, com a mediao do Estado, visando proteger a todos, conforme suas necessidades e custeado segundo a capacidade de cada um, tambm expressa por outros pesquisadores:
O texto constitucional estabeleceu como princpios bsicos para o novo sistema a universalizao da cobertura, a equivalncia de benefcios urbanos e rurais, a seletividade na concesso dos benefcios, a irredutibilidade do valor das prestaes, a equanimidade no custeio, a diversificao da base de financiamento, a descentralizao e participao de trabalhadores na gesto, avanando no sentido de conceituar a seguridade social como um contrato social coletivo, integrante do prprio direito de cidadania, em que benefcios seriam concedidos conforme a necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um (BELTRO, OLIVEIRA, MENDONA et al, 1999, p. 413.)101

A essas interpretaes do DIEESE e de Beltro, Oliveira, Oliveira et al, seria possvel atribuirmos como pano de fundo ao significado de contrato social conforme Rousseau, que aponta para a reduo das desigualdades sociais. Isso, porm, no significa que tenha sido esta a inteno dos autores dos textos, mas uma inferncia nossa. Todavia, essa inferncia ficaria apenas no plano terico, uma vez que no prevalece no Brasil, um Estado radicalmente
A Direo Executiva do DIEESE, que assina a referida nota tcnica, composta por representantes das seguintes entidades: Sindicato dos Metalrgicos do ABC; STI. Metalrgicas de Osasco; STI. Metalrgicas de So Paulo; Diretor SEE. Bancrios de So Paulo; STI. Energia Eltrica de Campinas; APEOESP; STI. Metalrgicas de Curitiba; Sind. Energia Eltrica da Bahia; STI. Energia Eltrica de So Paulo; Femaco - FE em Asseio e Conservao do Estado de So Paulo; SEE. Assessoria Percias e Porto Alegre; STI. Metalrgicas de Guarulhos; CNTT/CUT. 101 importante registrar que no compartilhamos da anlise global dos autores sobre a previdncia social no Brasil nem tampouco sobre a viso deles sobre contrato social, apenas os referenciamos, a ttulo de exemplo, na identificao da seguridade como um contrato social, com as ressalvas que nosso comentrio apresenta aps a citao do texto deles.
100

120 democrtico, um Estado cujo poder resida no povo, por meio da vontade geral, como defendia Rousseau. Essa ausncia constitui um dos motivos pelos quais, este modelo de seguridade social, comparado a um contrato social, em termos rousseaunianos, no foi implementado e faz da seguridade um projeto inconcluso, como diz Fleury (2004). As palavras de Beltro, Oliveira, Mendona et al (1999), ao final da citao benefcios seriam concedidos conforme a necessidade e o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um e tambm do DIEESE (set, 2007). Na Seguridade prevalecem o contrato social e os direitos sociais, em que a necessidade do cidado prepondera sobre suas eventuais contribuies para o sistema - nos remetem aos princpios discutidos por Marx (2005c) na Crtica do Programa de Gotha. Ali Marx critica a defesa da distribuio equitativa e do direito igual pelos social-democratas alemes, numa sociedade ainda onerada por limitaes burguesas. Para ele, na fase inicial do comunismo, o direito ainda ser viabilizado a cada um conforme sua contribuio com o fundo social de consumo, porque a sociedade ainda estar sob a influncia do pensamento burgus. Todavia, somente na fase superior do comunismo, o direito ser viabilizado a cada um segundo suas necessidades, ou seja, somente na fase superior do comunismo a perspectiva do direito burgus ser superada e a sociedade poder reivindicar de cada um segundo as suas capacidades, a cada um segundo as suas necessidades (MARX, 2005c, p. 136). Assim, para analisar as possibilidades da seguridade social e tambm da previdncia social se viabilizarem no Brasil como um direito desigual, nos termos indicados pela frase de Beltro, Oliveira, Mendona et al (1999) tambm pelo DIEESE (set. 2007), cabe uma reflexo sobre justia econmica, que envolve os temas justia comutativa e distributiva, que se vinculam ao debate sobre contrato social. Macpherson (1993) faz uma retrospectiva do conceito de justia econmica partindo de fundamentos estabelecidos por ele para um conceito provisrio de justia econmica que se refira a relaes econmicas e vise regular essas relaes luz de algum princpio tico:
Definirei provisoriamente o conceito de justia econmica mediante duas estipulaes: 1) ele pressupe que as relaes econmicas se tornaram distintas das relaes sociais em geral; 2) ele busca submeter as relaes econmicas a algum princpio tico inferido do direito natural (ou divino) ou de uma suposta natureza social do homem (Ibidem, p. 267).

Com base nessa referncia, o autor argumenta que o conceito de justia econmica s surge depois do aparecimento da propriedade privada, do Estado e da diviso de classe, como uma reao contra a introduo do mercado na sociedade poltica tradicional. Para ele, a

121 doutrina de Aristteles, redescoberta na Europa Ocidental no sculo XII d.C102, traz a base de duas subdivises da justia econmica: a justia comutativa (que exige que as trocas ocorram a um preo justo) e a justia distributiva (referente distribuio do produto global da sociedade entre os cidados). Na sequncia, Santo Toms de Aquino, no sculo XIII, dedicase formulao de uma doutrina de justia econmica, partindo das bases Aristotlicas. Nos sculos XVII e XVIII, quando o mercado triunfou, diz Macpherson: a noo de justia econmica foi relegada ao esquecimento pelas principais correntes do pensamento poltico, por ser incompatvel com a determinao dos valores e direitos pelo mercado (Ibidem, p. 266). Macpherson atribui a Thomas Hobbes a proclamao do fim do conceito de justia econmica, em 1651. Segundo ele, embora Hobbes no fosse partidrio da nova ordem mercantil, ele percebeu que ela viera para ficar. Tanto assim que descartou como irrelevantes as reivindicaes da justia comutativa e da justia distributiva (Macpherson,1993, p. 271). A partir de ento, esse conceito s teve guarida entre poucos pensadores e o movimento operrio, pois, nas dcadas de 1820 e 1880, alguns tericos, sobretudo os chamados socialistas ricardianos103, argumentavam que a injustia comutativa era a causa da injustia distributiva. Em 1875, os social-democratas alemes destacaram a justia econmica em seu programa de Gotha. Contudo, Marx, ao criticar o programa, argumentou que aquela teoria estava equivocada, porque enfocava apenas as relaes distributivas - a esfera da circulao ou troca - e no as relaes de produo. Ainda de acordo com as pistas tericas de Macpherson: [a] crtica mais acerbada [de Marx] aos socialistas vulgares era que eles se concentravam na distribuio de renda [...] e no no modo pelo qual a renda consumvel era gerada pelo capitalismo (Ibidem, p. 272). Para Karl Marx (2005c), o centro da luta deveria ser novas relaes de produo e no a justia distributiva, pois so as relaes de produo que determinam a distribuio de renda e transformao da condio humana. Ainda assim, desde ento, o movimento trabalhista vinculado aos partidos social-democratas moderados pautara suas reivindicaes na justia econmica.

102 Aristteles, filsofo grego, nasceu em 384 a.C. e morreu em 322 a.C. Foi aluno de Plato e professor de Alexandre, o Grande. Sua teoria foi retomada no sculo XII d.C. 103 David Ricardo, economista ingls, filho de uma famlia neerlandesa descendente de judeus portugueses, tornou-se um dos nomes mais importantes da chamada teoria econmica ortodoxa. Suas ideias, especialmente a teoria do valortrabalho, a teoria da distribuio foram seguidas e tambm criticadas. Jean -Charles L. Sismondi, historiador e economista suo, foi inicialmente um defensor do pensamento liberal de Adam Smith. Entretanto, voltou-se posteriormente contra a Escola Clssica, tornando-se um crtico radical. Para alguns, ele o fundador das duas principais escolas que se opuseram, ulteriormente, Economia Clssica: a Escola Histrica e Socialista. Em suas obras, o autor expe suas ideias contra a teoria econmica ortodoxa. considerado, assim, o primeiro dos "socialistas ricardianos" e precursor de Karl Marx.

122 No sculo XIX e sculo XX, algumas correntes liberais retomam o debate sobre o conceito de justia econmica de modo pouco relevante, com destaque para Rawls, a partir de 1971. Segundo Macpherson (1993), os conceitos de justia distributiva e comutativa ressurgiram na prtica poltica das democracias liberais no sculo XX. Todos os partidos polticos, especialmente os social-democratas, passaram a pleitear a justia distributiva. De acordo com o autor, isso se deveu, entre outras coisas, ao fortalecimento do movimento dos trabalhadores expresso pela expanso dos sindicatos e dos partidos social-democratas nas sociedades ocidentais do sculo XX e tambm interveno do Estado, em parte, por presso dos trabalhadores e, em parte, para proteger o prprio sistema capitalista. O perodo marcado pelo keynesianismo e consolidao do Estado social um perodo tpico da presena deste debate. Todavia, para Macpherson, o conceito de justia econmica, embora ainda esteja presente na sociedade e prtica poltica contempornea dos movimentos reivindicatrios, no sobreviver por muito tempo:
O conceito de justia econmica parece fadado a no ter vida muito longa. Ele resistir ainda por algumas dcadas nos pases capitalistas (e por mais tempo no terceiro mundo), at vir a ser totalmente subjugado por um Estado totalitrio ou corporativista, ou substitudo em uma nova sociedade por um conceito superior de realizao humana (MACPHERSON, 1993, p. 282).

O Estado social, consolidado entre 1945 e 1975, foi tambm uma expresso da luta dos trabalhadores por justia econmica. Segundo Ian Gough, o Estado social resulta de um contrato social entre o capital, o trabalho e Estado no perodo ps-guerra:
Algunas personas como Beveridge previeron la necesidad de un contrato social que obligara al movimiento obrero a una poltica de contencin salarial en los aos inflacionistas de la postguerra. el quid pro quo de tal cooperacin fue el pleno empleo y las reformas para el bienestar. Esto constituy la base del acuerdo de post-guerra entre el trabajo y el capital en los ltimos aos de la dcada de 1940 bajo un nuevo Gobierno Laborista (GOUGH, 1978, p. 260). El contrato social marca una respuesta particular al desarrollo de la planificacin econmica y del Estado del Bienestar intervencionista en el perodo de la postguerra [...] la poltica social seria una parte del contrato social entre el capital, e el trabajo y el Estado (ibidem, p. 262-263; 264).

Como possvel notar, a estruturao da seguridade social, na forma pensada por Beveridge, segundo Gough, reflete um contrato social realizado entre o capital e o trabalho com a interveno do Estado. Conforme j referido, um dos principais objetivos da seguridade social na viso beveridgiana o combate pobreza e s desigualdades sociais. Essa concepo, que tem traos da viso rousseauniana de contrato social, por ter como horizonte o combate s desigualdades sociais, influenciou o significado de seguridade social expresso pela Constituio Federal de 1988 no Brasil. Todavia, em nosso pas, as condies para que a

123 seguridade social se viabilizasse como tal no estavam dadas. Nas dcadas posteriores sua instituio, a correlao de foras poltica entre as classes sociais mostrou-se desfavorvel aos trabalhadores, sobretudo a partir da dcada de 1990 quando a onda longa com tonalidade de estagnao (MANDEL, 1982) acentuou gradativamente os efeitos malficos no pas, particularmente, a corroso do trabalho assalariado e o crescimento do desemprego; as taxas de lucro tiveram reduo e se expandiu a ofensiva neoliberal de fazer do mercado o nico regulador societrio. Tudo isso fez com que a perspectiva de Estado social esboado pela Constituio Federal de 1988 no se concretizasse. Uma situao contrria ao que ocorreu nos pases do capitalismo avanado, nas dcadas imediatamente anteriores, como analisa Netto: na ofensiva desatada pelo capital a partir dos anos 70, [tratou-se] de amputar as funes democrtico-reguladoras que a presso das organizaes de operrios e de trabalhadores conseguiu inscrever no Estado burgus at a sexta dcada do sculo passado (id., 2007, p. 146). O Brasil sofreu o rebatimento dessa ofensiva capitalista. De todo modo, os princpios bsicos, a responsabilidade atribuda ao Poder Pblico para organizar a seguridade social no Brasil, a obrigatoriedade de filiao e a possibilidade de qualquer cidado a partir de 16 anos104 poder filiar-se ao RGPS (ainda que no esteja empregado), a diversidade de fontes de financiamento, so elementos que aproximam o modelo desenhado de previdncia social, da concepo de contrato social rousseauniana. Trata-se, evidentemente, de uma aproximao no plano terico e no plano da concepo poltica, por no ter sido efetivado como tal. A solidariedade no custeio do sistema o elemento central nessa ligao. ela que d consistncia ao pressuposto do compromisso coletivo da sociedade em defesa do direito de proteo a todos, da igualdade entre os membros da sociedade em relao aos direitos de proteo ao trabalho. Um compromisso que deve estar sob a guarda do Estado, porm sob controle da sociedade, da vontade geral. Para fazer uma analogia com o sentido rousseauniano de contrato social, poderamos dizer que o financiamento plural e solidrio da seguridade social, como expresso do compromisso coletivo e da vontade geral do que a financiam, possibilitaria a interveno do Estado para assegurar igualdade entre os cidados, no acesso aos direitos105 previdencirios. Avanando um pouco alm da viso rousseuniana de contrato social, poderamos dizer que a igualdade
Entre 14 e 16 anos permitido o trabalho, na condio de aprendiz (art. 7, inciso XXXIII, da Constituio Federal e Lei 8.069 de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do Adolescente- ECA), com direitos previdencirios assegurados. E, a partir de 16 anos qualquer brasileiro pode vincular-se ao RGPS, sob as condies legalmente exigidas. 105 Lembrar o que diz Rousseau (2000, p. 44): o pacto social estabelece entre os cidados uma igualdade tal, que eles se obrigam todos debaixo das mesmas condies, e todos devem gozar dos mesmos direitos.
104

124 que se pretende no acesso aos direitos no a igualdade legal ou formal, mas a igualdade de condies nos termos de Marx, anteriormente referidos. Com isso, a previdncia social poderia contribuir para que a sociedade brasileira avanasse na direo da igualdade social, entendida por Netto, apoiado na viso marxiana, como a nica condio capaz de propiciar a todos e a cada um dos indivduos sociais os supostos para o seu livre desenvolvimento (Id., 2007, p. 138). Esse modelo de financiamento da seguridade (e, consequentemente, da previdncia social), se efetivado conforme previsto, poderia influir na redistribuio de renda, na reduo da pobreza e das desigualdades sociais no pas. Porm, para ser efetivado plenamente, seria preciso um contexto econmico e poltico em que a correlao de foras favorvel aos trabalhadores impelisse a sua implementao, inclusive a partir da reorientao das diretrizes macroeconmicas atualmente vigentes e de um rigoroso controle democrtico da sociedade sobre as polticas de seguridade social. Mas, esse contexto no est desenhado na cena contempornea, embora a gesto democrtica do sistema seja um dos princpios da seguridade social. Alis, esse princpio constitui outro elo que une a viso de previdncia social democrtica e acessvel (idealmente desejvel) concepo de contrato social em Rousseau. Sua efetivao pressupe a autonomia e supremacia da sociedade civil em relao ao Estado e aos poderes que lhe so conferidos, pressupe, portanto outro cenrio econmico e poltico efetivamente democrtico, diferente do que se apresenta. A previdncia social uma das polticas sociais no Brasil mais impermeveis ao controle democrtico. Na viso de Beveridge (1943), a seguridade social capaz de combater a pobreza, porque um mecanismo de distribuio de renda devido ao financiamento plural e solidrio. Mesa-Lago, ao analisar a evoluo do princpio da solidariedade e redistribuio de renda, ressalta que, do ponto de vista econmico, a redistribuio de renda um dos objetivos e efeitos da seguridade, sugerindo que a solidariedade o fio condutor desse movimento:
Economicamente, o objetivo e efeito geral da seguridade social deve ser a redistribuio de renda de maneira horizontal e vertical. Na horizontal os ativos transferem recursos aos inativos; entretanto, esse efeito significativo quando a cobertura populacional universal ou est muito ampla, mas reduzido quando a cobertura pequena. Na vertical, os grupos de alta renda transferem recursos aos grupos de baixa renda por meio das contribuies (os de maior renda pagam mais, ainda que possa haver um teto que limite o efeito), das prestaes (como o benefcio mnimo caso ele exista) e dos subsdios estatais, especialmente se o sistema tributrio geral progressivo. [...] H tambm, a redistribuio por tempo ou entre geraes (os jovens ajudam a financiar os idosos), assim como por gnero, uma transferncia de homens para mulheres de forma a compensar a discriminao sofrida por ela (id., 2007, p. 26 - 27).

125 Nessa perspectiva, a universalizao da cobertura vantajosa para o sistema, que fica menos suscetvel s intempries do mercado, uma vez que essa relao contratual coletiva lhe assegura maior estabilidade. O contrato social, na perspectiva rousseauniana, poderia impulsionar o processo de universalizao da seguridade social (e, consequentemente, da previdncia social), promovendo as diversas formas de solidariedade (dos que possuem mais altas rendas para os que tm rendas mais baixas, dos mais jovens para os mais idosos e, assim sucessivamente) e a igualdade no acesso aos direitos. Como diz Mesa-Lago, existe uma forte interrelao entre os princpios da universalidade, igualdade e solidariedade, de forma que, se um deles no funciona adequadamente, afeta os outros dois (id., 2007, p. 26). Todavia, para que essa redistribuio administrativa de renda ocorra por meio do Estado, necessrio um conjunto de condies como diz Mandel:
Mesmo a possibilidade de redistribuio meramente horizontal da renda nacional por parte do Estado depende, no obstante, de condies objetivas tais como a taxa geral de aumento de produo, o desenvolvimento da taxa de lucros, as relaes de fora entre as classes, o espectro de funes desempenhadas pelo Estado e o grau de interferncia nos interesses privados necessrio realizao dessas funes (id., 1982, p. 343)

Assim, reconhecendo os limites da poltica social no capitalismo e o contrato social como um instrumento a ser usado nos marcos desse modo de produo, a concepo de previdncia social como contrato social, segundo a perspectiva rousseauniana, radicalmente democrtica, a que nos parece possvel aceitar, como uma referncia transitria para a luta poltica dos trabalhadores, haja vista ser o socialismo a referncia que acolhemos em longo prazo. Sob essa tica, a seguridade social no pas, como um direito desigual, deve ter como horizonte que cada um participe do fundo social que a financia, conforme sua capacidade e tenha assegurada a proteo que necessitar para uma vida segura, sem carncias. Como lembra Perry Anderson (1996), o lema de Marx a cada um, segundo as suas necessidades; de cada um, segundo suas capacidades conserva toda sua vigncia pluralista na atualidade, de modo que as diferenas entre requisitos, talentos e capacidades das pessoas esto gravadas nessa concepo de sociedade igualitria. Para Anderson, isso, hoje em dia, significa uma igualizao das possibilidades reais de cada cidado viver uma vida plena, segundo padres que escolher, sem carncias ou desvantagens devido aos privilgios de outros, comeando, [...] com chances iguais de sade, educao, moradia e de trabalho (ANDERSON, 1996, p. 199), ou seja, chances iguais no acesso s polticas sociais. Mas, essa no a mesma viso sustentada pelos dirigentes da previdncia social, mencionados neste captulo (ex-ministros Luiz Marinho e Jos Pimentel) nem dos com eles

126 comungam. Estes, ao mesmo tempo em que a citaram como um contrato social, assumiram compromissos e adotaram medidas que reforaram sua imagem e forma como um seguro privado, que se sustenta na relao de reciprocidade entre as contribuies prvias dos cidados e as prestaes de retorno. Ademais, pouco ou quase nada fizeram para democratizar o sistema ao longo de suas gestes no segundo mandato do governo Lula. Assim, o discurso oficial dos dirigentes da previdncia social citados apoiou-se em uma viso liberal de contrato social. Semelhante viso defendida por John Rawls, este tipo de discurso e de conduo poltico-institucional legitima as desigualdades sociais e assume a perspectiva do direito igual somente sob a tica formal e legal, como condio para que a desigualdade econmica se realize sob o princpio liberal, ou seja: a cada um conforme sua contribuio e no sob a perspectiva socialista a cada um conforme a sua necessidade (MARX, 2005c), ainda que esses dirigentes pertenam a um partido poltico que se reivindica socialista106. Nessa direo, um contrato social na tica rousseauniana s se viabiliza se existirem condies econmicas, polticas e sociais propcias, o que no coincide com o cenrio no Brasil aps a instituio constitucional da seguridade social, nem o no tempo presente. Todavia, sem perder a perspectiva do socialismo como fim almejado, para a luta por polticas sociais no marco do capitalismo, vale como referncia a direo indicada pelo DIEESE:
O contrato social que rege as normas de convivncia nas sociedades humanas resulta de uma construo poltica na histria dessas sociedades. O modo como ele conquistado tambm define seu contedo e seus impactos. Aos trabalhadores brasileiros interessa um sistema previdencirio que incorpore as dimenses de solidariedade social e de seguro coletivo, favorea a superao da desigualdade econmica e social no pas, e seja slido e sustentvel do ponto de vista do financiamento (id., jul. 2007, p. 8).

Portanto, a possibilidade de realizao da previdncia social no mbito da seguridade social como um contrato social radicalmente democrtico tem no modelo de financiamento e gasto adotado pela Constituio Federal de 1988, um ponto de partida. Esse modelo de financiamento traz no seu bojo a chance de promover igualdade de acesso ao direito a partir da solidariedade no custeio e da viso de direito desigual, nos termos de Marx (2005c, p.135), imprimindo avanos na direo da universalizao de cobertura pelo sistema. Uma breve anlise desse modelo constitui o objetivo e o desafio para o prximo item.

2.3. Formato do financiamento e gasto da seguridade social

106

Jos Pimentel e Luiz Marinho pertencem ao quadro de filiados do Partido dos Trabalhadores - PT.

127 No que se refere ao formato de financiamento da seguridade social, a Constituio Federal, sobretudo em seu texto original de 1988107, foi inovadora108 e assegurou-lhe:
1)

Base Diversificada: financiada pelos recursos dos oramentos da Unio, dos Estados do Distrito Federal e dos Municpios e das contribuies sociais dos empregadores sobre a folha de salrios, faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre receitas de concursos de prognsticos (BRASIL [CF/1988], 2000, art. 195, I, II, III)109. A Emenda Constitucional - EC n 42, de 19 de dezembro de 2003, acrescentou a contribuio do importador de bens ou servios do exterior (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, IV) e introduziu a hiptese de substituir a contribuio das empresas e empregadores sobre a folha de salrios pela contribuio sobre a receita ou faturamento (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, 13).

2)

Caracterstica de progressividade, ainda que no haja grande incidncia sobre o patrimnio dos ricos, principal medida indicadora de progressividade nos tributos110, as contribuies devem manter relao com o nvel de renda dos contribuintes e h a possibilidade de taxao direta do capital, inclusive mediante contribuio sobre o lucro e faturamento das empresas. Assim, os empregadores e empresas contribuem sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados pessoa que lhes preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio, receita ou faturamento e lucro (BRASIL [CF/1988], 2000, art.195, I)111; Os trabalhadores empregados contribuem sobre os salrios (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, II), e o produtor, meeiro, parceiro e arrendatrio rurais e o pescador artesanal e seus cnjuges, que trabalham em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuem com alquota sobre a comercializao de seus produtos

Alteraes foram feitas neste texto pela EC n 20, de 15.12.1998 e outras pela EC n 42, de 19.12.2003 sero comentadas, quando implicarem em mudana no formato do financiamento e gasto da seguridade social. 108 A Constituio Federal de 1988 reflete a correlao de foras em que foi elaborada, marcada pela luta entre a continuidade e a ruptura com um passado conservador e autoritrio, herdado dos governos militares. Assim, heterognea: preserva heranas do passado, mas abre possibilidades para a inovao. A seguridade social uma dessas possibilidades. 109 A EC n 20 deu nova redao ao artigo. Juntou aos empregadores, as empresas e equiparados a ela pela lei, alm de oferecer a opo de contribuio do segmento sobre o faturamento ou receita. 110 Sobre progressividade e regressividade dos tributos, Cf.: BOSCHETTI e SALVADOR, 2006, p. 30-31. SALVADOR, 2010. 111 EC n 20 introduziu possibilidade de alquotas ou base de clculo diferenciada entre os empregadores e empresas, em razo da atividade econmica ou utilizao intensiva da mo de obra (CF/art. 195, 9).

107

128 (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 195, 8)112. As microempresas, empresas de pequeno porte e especiais tambm possuem tratamento diferenciado (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 146, III, d)113. Os trabalhadores de baixa renda, aqueles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, pertencente famlia de baixa renda, podero contar com sistema especial de acesso aos benefcios no valor de um salrio mnimo, a ser definido em lei especfica (BRASIL [CF/1988], 2008a, art. 201, 12)114.
3)

Garantia para manuteno e ampliao do sistema: permite que sejam institudas novas fontes para garantir a manuteno ou expanso da seguridade (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, 4). Um exemplo de aplicao desta norma foi a criao do Imposto Provisrio sobre a Movimentao Financeira - IPMF, em 1994, para custear aes de sade, o qual, em 1996, foi transformado em Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - CPMF. Esta, prevista inicialmente para vigorar at 1998, foi sucessivamente prorrogada e, em 1999, teve sua alquota aumentada e passou a custear, tambm, benefcios previdencirios. Em 2001, estendeu-se ao Fundo de Combate Pobreza, passando a custear aes das trs reas da seguridade. A CPMF vigorou at 31 de dezembro de 2007.

4)

Facilidade para cobrana das contribuies criadas: as contribuies sociais destinadas a financiar a seguridade social podem ser exigidas, decorridos 90 dias da publicao da lei que as criou, dentro do mesmo exerccio financeiro (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, 6)115. Esta uma prerrogativa da seguridade social, as demais taxas e contribuies criadas s podem ser cobradas no exerccio subsequente sua criao.

A partir de 1998 foi vedada a contagem do tempo de servio (chamada contagem fictcia) como tempo de contribuio aos servidores pblicos pela EC n 20 (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 40, 10), inibindo a contagem de tempo de servio para acesso aos benefcios. Desde ento, os segurados especiais so ameaados de serem submetidos mesma medida, o que mudaria a sua forma de contribuio. 113 Alnea acrescida pela EC n 42/2003. A Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, institui o Regime Especial Unificado de Arrecadao de Tributos e Contribuies devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional, que a regulamenta, no diz respeito Previdncia Social. 114 Pargrafo acrescido pela EC n 47, de 05.07. 2005, em vigor na data de publicao, com efeitos retroativos data de vigncia da EC n 41, de 19.12.2003 (DOU de 31-12-2003). Gerou o PSPS, com alquota de 11% sobre o salrio mnimo. 115 A PEC 233/2008 de autoria do poder executivo prope acabar com esta prerrogativa.

112

129
5)

Mecanismo de coero para evitar dbitos ao sistema por parte das pessoas jurdicas: a pessoa jurdica em dbito com o sistema de seguridade social no poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos fiscais e creditcios (BRASIL [CF/1988], 2008a, art.195, 3).

Esse formato de financiamento permaneceu praticamente estvel, apesar de mudanas introduzidas pela EC n 20, aprovada em 1998. Todavia, em 2003, a EC n 42 introduziu a hiptese de substituio da contribuio dos empregadores e empresas sobre a folha de salrios pela contribuio incidente sobre a receita ou faturamento (BRASIL [CF/1988], 2008a, art. 195, 12 e 13). Essa alterao tornar o sistema vulnervel, devido s oscilaes da receita e faturamento e pelo baixo poder de controle dos rgos governamentais sobre eles. Atualmente, encontra-se em debate no Congresso Nacional, a reforma tributria, que rene um grande nmero de Propostas de Emenda Constituio - PEC, cujo teor convergente em vrios aspectos. Por essa razo, as propostas foram analisadas pelo Relator da Comisso Especial na Cmara dos Deputados constituda para emitir parecer sobre a matria, tendo como texto-base a PEC 233, de 2008, de autoria do Poder Executivo (MABEL, 2008). As proposies em anlise, conforme apresentadas por seus autores e acatadas, na essncia, pelo Relator da Comisso Especial, podero atingir profundamente o formato de financiamento da seguridade, se aprovadas, sem alteraes. Em sntese, essas propostas, sob a alegao de simplificar o sistema tributrio nacional e desonerar a tributao das empresas, afianam a consolidao de tributos com incidncia semelhantes. Nessa direo, algumas propostas afetam diretamente a seguridade social, entre as quais, trs se destacam. A primeira diz respeito unificao de tributos indiretos incidentes no processo de produo e comercializao de bens e servios, a saber: a contribuio para o financiamento da seguridade social - Confins, a contribuio para o Programa de Integrao Social - PIS e a contribuio de interveno no domnio econmico relativo s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool combustvel - CIDE/Combustvel. A unificao se dar por meio da criao de um imposto sobre operaes e prestao de servios, que est sendo denominado Imposto sobre o Valor Adicionado Federal - IVA-F. A proposta implica a revogao dos dispositivos constitucionais que instituem a Confins, art. 195, I b e IV, e 12 deste artigo. Outra proposta que afeta a seguridade social a incorporao da Contribuio Social sobre o Lucro

130 Lquido (CSLL) ao Importo de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ). Com essas duas medidas, a seguridade social j duramente afetada, pois deixa de contar com as contribuies vinculadas especificamente ao seu financiamento. Mas, alm disso, ainda com o objetivo da desonerao tributria, a PEC n 233 prope a reduo gradativa da alquota da contribuio social patronal de que trata o art. 195, I, da Constituio Federal, no decorrer de seis anos, a partir do segundo ano subsequente promulgao da emenda, no ritmo de 1% ao ano. Com isso, haver a reduo da massa de contribuio patronal arrecadada. Como alternativa desvinculao das fontes de financiamento da seguridade, a PEC n 233 sugere a destinao de 38,8% do IVA-F, do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI para cobrir as despesas dessa rea. As polticas de seguridade social passariam a depender dos recursos do oramento fiscal e perderiam a autossuficincia oramentria. Essas e outras propostas da PEC n 233 comprometem os recursos e outras salvaguardas constitucionais para viabilizar os direitos sociais previstos na Carta Magna116. Quanto ao gasto, a Constituio Federal faz blindagens e recomendaes:

1) O oramento da seguridade social nico para as entidades e rgos a ela vinculados: a Lei Oramentria Anual - LOA inclui o oramento da seguridade social, que abrange as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta e indireta. Alm disso, esse oramento inclui os fundos e fundaes, institudos e mantidos pelo poder pblico (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 165, 5, III).

2) A proposta oramentria deve ser elaborada de forma integrada: compete aos rgos responsveis pela sade, previdncia e assistncia social elaborar a proposta oramentria da seguridade social, considerando metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, 2). 3) Veda o uso dos recursos da seguridade para outros fins: So vedados: [...] a utilizao, sem prvia autorizao legislativa especfica, de recursos do oramento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art.165, 5 (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 167, VIII);
116

Cf.: BRASIL, 2008b; ANFIP, abr./jun. 2008; ANFIP, jul./set. 2008; DELGADO, 2008; INESC, abr. 2008.

131

4) A criao ou expanso de servios e benefcios condicionada existncia de custeio: Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio (BRASIL [CF/1988], 2005, art.195, 5). No que se refere a este modelo de destinao e aplicao de recursos, ocorreu uma expressiva alterao em 1998, por meio da EC n 20: as contribuies sociais das empresas e empregadores sobre a folha de salrios e dos trabalhadores foram vinculadas ao pagamento de benefcios do RGPS (BRASIL [CF/1988], 2005, art.167, XI), corroendo, com isso, o significado de seguridade social, que a prpria Constituio Federal estabeleceu em 1988. Como vimos, o significado de seguridade social expresso pela Constituio Brasileira em vigor, mesmo com corroses, sinaliza para a organizao de um sistema de proteo social amplo, articulado, que assegure direitos universais de sade, direitos previdencirios condicionados a contribuies prvias e direitos seletivos de assistncia social. Um sistema apoiado em um padro de financiamento de base diversificada, que favorea a equidade na participao do custeio, o que o inibe de sobrecarregar apenas alguns setores e o torna menos refm das crises econmicas, como diz o DIEESE:
A diversificao das fontes de financiamento tambm tornou o sistema menos refm do ciclo econmico. Ou seja, um sistema de proteo social financiado exclusivamente por contribuies de trabalhadores e empresas sobre a folha sofreria duplamente em perodos de recesso econmica, com suas receitas se contraindo e suas despesas aumentando. Com base mais ampla de financiamento, a Seguridade Social brasileira apresenta menor vulnerabilidade frente s oscilaes da economia. Alm disso, a incidncia de contribuies sobre lucro e faturamento possibilita melhor distribuio do peso de sustentao do sistema, impedindo que os setores intensivos em trabalho sejam sobrecarregados (id., set. 2007, p. 4).

Esse sistema, conforme inscrito na Constituio Federal, apoia-se, tambm, no planejamento das receitas e despesas, de forma integrada em um oramento nico para todos os rgos e entidades que compem essa rede de proteo social viabilizada pelas reas de sade, previdncia e assistncia social. Um sistema gerido, democraticamente, por representantes de todos os segmentos que o financiam e dele usufruem, com capacidade de reduzir a pobreza e as desigualdades sociais, alargando as bases para a cidadania e, consequentemente, para o aprofundamento da democracia no pas. Apesar disso, essa indicao da Constituio Federal de 1988 no seguida. No existe um sistema coeso e slido de seguridade social no Brasil. A desconstruo dessa concepo tem sido permanente.

132 Alm dos aspectos conceituais corrodos e da gesto administrativa separada por rea, no que se refere ao financiamento, o desgaste desse formato de financiamento est se dando, em primeiro lugar, pelo no cumprimento do recomendado constitucionalmente. Nesse campo, vrias manifestaes so percebidas, como: a histrica e crescente dvida dos entes federados para com o Regime Geral e os respectivos regimes prprios de previdncia; a crescente dvida ativa da previdncia social decorrente da sonegao das empresas 117, a qual encontra guarida na forma de negociao altamente vantajosa para as empresas, a exemplo do disposto na Lei n 11.941, de 27 de maio de 2009, que contm perdo de multas, encargos legais, repactuao de parcelamentos anteriores, entre outras medidas benficas aos inadimplentes, que tornam a inao um crime que compensa, como diz a ANFIP:
Compem esse rol de bondades [da Lei 11.941/2009]: parcelamento em at 15 anos, com reduo de 100% sobre o valor do encargo legal e de 80% 100% das multas de mora e de ofcio; possibilidade de repactuao dos diversos parcelamentos anteriores tambm com reduo integral dos valores de encargo legal redues para as multas de 40% a 80% e ainda um prmio extra: muitas empresas lanaram previses para esses dbitos tributrios, inclusive juros, correes e multas em seus balanos, diminuindo a base de clculo de tributos que incidem sobre o lucro e faturamento; e agora no sero tributadas sobre esse ganho adicional, j que apurada uma necessidade menor de pagamento ao fisco (pela reduo do valor das multas, juros e encargo legal) do que o valor provisionado nos balanos. Tantos benefcios certamente traro problemas para a regularizao fiscal das empresas, por se caracterizar como um prmio inadimplncia e um desincentivo ao pagamento espontneo das obrigaes tributrias. Vale lembrar que com sucessivos parcelamentos, com perdo de encargos legais, juros e multas, e com uma prescrio quinquenal, a inao do contribuinte passa a ser um crime que compensa (id., 2010, p. 33-34, grifo nosso).

A baixa arrecadao das contribuies das empresas sobre a receita ou faturamento e as diversas formas de renncias fiscais so, tambm, manifestaes da corroso desse formato de financiamento pelo no cumprimento do recomendado constitucionalmente, assim como a contribuio sobre a receita de concurso de prognstico inferior a 1% do total das receitas (ANFIP, maio 2004; abr. 2005; SALVADOR, 2010; ANFIP, jul 2010). Mais uma manifestao do desgaste do modelo de financiamento a no elaborao e publicao do oramento da seguridade da forma determinada constitucionalmente, o que dificulta a visibilidade da seguridade social e d margem para que se expandam as vises que propagam o dficit fictcio do sistema, fragilizando-o, como diz o DIEESE:
A no elaborao do Oramento da Seguridade Social no pode ser considerada como mera questo tcnica de menor importncia. Na verdade, isso se adiciona a uma srie de outras medidas, de iniciativa de diversos governos, no sentido de desconstruo do arcabouo de proteo social

117 Em 1999, o estoque da dvida ativa das empresas em relao previdncia social era de R$ 60 bilhes (ANFIP, 2003) e em 2003 foi para R$ 83,2 bilhes (DELGADO, jul. 2004).

133
concebido na Constituio Federal. Medidas de cunho institucional, oramentrio e legal tm contribudo para fragilizar a Seguridade (id., set. 2007, p. 5).

formato

da

aplicao

dos

recursos

da

seguridade

social

aprovado

constitucionalmente, em 1988, tambm sofreu distores. No atinente s alteraes no texto Constitucional, a mudana de maior impacto foi a vinculao das contribuies sociais dos empregadores e empresas sobre a folha de salrios e a contribuio dos trabalhadores ao pagamento de benefcios do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS. Nisso, concordamos com a anlise da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal - ANFIP
118

, ao falar sobre o assunto: A Constituio de 1988 [...] foi moderna ao prever

mltiplas fontes de financiamento para a seguridade social no vinculando as contribuies sociais a nenhuma despesa especfica entre as polticas de sade, previdncia e assistncia social. Nesse sentido que a EC-20 de 1998 representou, ao contrrio, um recuo ao vincular as contribuies sobre a folha salarial s despesas do regime geral (id., 2003, p. 42). Um recuo em relao viso de seguridade social como um conjunto integrado de aes para garantir os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social, que gerou impactos negativos, como a abertura para a sobrecarga do trabalho no custeio do sistema. Alm disso, com essa medida, a sade e a assistncia social foram colocadas em situaes vulnerveis, tendo que se submeterem s reservas de receitas ou s contribuies provisrias, como a CPMF, que vigorou at o final de 2007. Essa posio levou as duas reas a se mobilizarem em busca de alternativas de financiamento, o que resultou em alteraes constitucionais, nos anos subsequentes, deformadoras do padro de financiamento solidrio da seguridade social. Em 2000, a EC n 29 estabeleceu novos parmetros para o financiamento da sade, comprometendo a Unio, o Distrito Federal, os Estados e Municpios com percentuais mnimos de suas receitas de impostos para a rea at 2004, quando esses parmetros poderiam ser revistos por Lei Complementar ou continuar sendo utilizados. Parte das alternativas encontradas pela EC n 29 est fora do oramento da seguridade social, embora recursos desse oramento permaneam com destinao prioritria para a sade. Em 2003, a vez da assistncia social. A EC n 42 faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular programas de apoio incluso e promoo social at cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida (BRASIL [CF/1988], 2005, art. 204, nico). Essa vinculao na rea da assistncia social no ocorreu de fato, pois seria um retrocesso maior em relao ao que vinha ocorrendo
118 A sigla ANFIP sofreu alteraes devido mudana de carreira dos Auditores Ficais. Anteriormente, denominavase Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social. Tambm foi criada a Fundao ANFIP.

134 na rea. Todas essas mudanas sugerem o esvaziamento do oramento da seguridade social, como mecanismo de financiamento plural e solidrio das reas que a compem, corroendo o seu significado concebido em 1988. Outro forte exemplo de desconstruo do significado da seguridade social, no que se refere gesto, aplicao e gasto dos recursos foi a criao do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social, pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, que em seu artigo 68 determina:
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituio, criado o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefcios do regime geral da previdncia social. 1o O Fundo ser constitudo de: I - bens mveis e imveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social no utilizados na operacionalizao deste; II - bens e direitos que, a qualquer ttulo, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por fora de lei; III - receita das contribuies sociais para a seguridade social, previstas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio; IV - produto da liquidao de bens e ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia Social; V - resultado da aplicao financeira de seus ativos; VI - recursos provenientes do oramento da Unio. 2o O Fundo ser gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei. (BRASIL, 2000a, LEI COMPLEMENTAR n 101, art. 68).

Dessa forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal delega ao FRGPS a finalidade de prover recursos para o pagamento de benefcios do RGPS, desconsiderando o oramento da seguridade social, alm de tentar limitar as fontes de arrecadao prpria dos recursos previdencirios basicamente s contribuies de trabalhadores e sobre as folhas de salrios das empresas (art. 68, III). Com isso, essa Lei fere o sentido de seguridade social e sua forma de financiamento definida constitucionalmente, que determina base diversificada de fontes para financiar as aes das polticas de seguridade social (sade, previdncia e assistncia social) e no fontes especficas para financiamento da previdncia, como diz o DIEESE:
A Lei de Responsabilidade Fiscal tenta restringir as fontes de arrecadao prpria dos recursos previdencirios basicamente s contribuies de trabalhadores e sobre as folhas de salrios das empresas (inciso III do art. 68) e legitimar a ideia de que a alocao de recursos de outras contribuies constitui transferncias do Tesouro (inciso VI). Essa Lei, portanto, contradiz a concepo de Seguridade Social e sua forma de financiamento contidas na Constituio Federal, que [...], no determina fonte especfica para a previdncia entre as ali mencionadas para a Seguridade (id., set. 2007, p. 7-8).

tambm significativa a anlise de Salvador:

Chama ateno o fato de que o artigo est dentro da lgica da contrarreforma da previdncia, pois desconhece a diversidade da base de financiamento da seguridade social estabelecido no artigo 195 da mesma Constituio. Assim, o artigo 68 da LRF, ao instituir o FRGPS, o fez com a

135
finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social, reforando os argumentos neoliberais da existncia de dficit na previdncia social e o fundo [...] veio com o objetivo de evidenciar essa conta (id., 2010, p. 267).

A despeito das alteraes constitucionais no formato do gasto da seguridade desenhado em 1988, a desestruturao do modelo tambm decorre do no cumprimento de outras orientaes constitucionais ainda vigentes, como: 1) a destinao dos recursos da seguridade para fins diversos dos seus, o que se d, sobretudo para a manuteno do supervit primrio, mediante a incidncia da Desvinculao de Receitas da Unio - DRU119, que entre 2004 e 2009, anualmente, sempre ficou acima dos R$ 33,7 bilhes (ANFIP, abr. 2005; ANFIP jul. 2010); 2) a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social - CNSS120; 3) a existncia dos fundos da sade, da previdncia e da assistncia social em detrimento do fundo nico da seguridade, conforme j mencionado; 4) a crescente vinculao de fontes de financiamento a gastos especficos, a exemplo das receitas das contribuies sociais sobre a folha de pagamento para o custeio dos gastos com pagamento de benefcios do RGPS, entre outros. Essas so algumas das manifestaes do no compromisso do Poder Pblico com a seguridade social como uma rede de proteo social ampla, coerente e coesa, conforme expresso na Constituio Federal de 1988. Os frequentes riscos de abandono dos princpios da seguridade social, no que tange ao seu financiamento, refletem a resistncia de implementao da perspectiva plural e solidria indicada, em favor da chamada austeridade fiscal, para atender aos objetivos da poltica econmica comprometida com o capital financeiro e no com a promoo da cidadania. Muitas tentativas j foram feitas no sentido de dilapidar mais ainda o oramento da seguridade social. Nesse processo, merece destaque o debate sobre a reforma tributria em curso no Congresso Nacional, desde 2004, retomado em 2008, cujas propostas afetaro sobremaneira o oramento da seguridade social, como j foi mencionado. Todavia, h um movimento de resistncia na sociedade construdo a partir de personalidades polticas, tcnicos e pesquisadores do tema, entidades representativas de trabalhadores e militantes da rea de seguridade social, o que inibiu, at agora, uma maior dilapidao.
119 A Desvinculao de Receita da Unio - DRU a terceira verso de instrumentos criados pelo Governo Federal para desvincular um percentual da arrecadao de impostos e contribuies da Unio, visando conter despesas e permitir flexibilidade operacional ao Poder Executivo. O primeiro foi o Fundo Social de Emergncia - FSE, criado em 1994 (Emenda Constitucional de Reviso n 1), com vigncia at 1995, quando foi modificado e denominado Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF (EC n 17), que vigorou de 1996 a 1999. A DRU, com vigncia a partir de 2000 (EC n 27), desvincula de rgos, fundos ou despesas 20% da arrecadao de impostos e contribuies da Unio para manter o supervit fiscal primrio. Em 2003, foi novamente renovada sob a mesma condio (EC n 42). A EC n. 56, de 21.12. 2007 a prorrogou at 31.12.2011. 120 O CNSS e os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Previdncia Social foram institudos pela Lei 8.213/91 e exceo do CNPS, os demais foram extintos pela MP 1.729/98 (edio 5, de 13.05.1999).

136 Vale ressaltar que o formato de financiamento plural e solidrio referido essencial para sustentar os processos que favorecem a universalizao da cobertura do sistema. esse formato que tem assegurado a viabilidade oramentria e financeira do sistema, apesar de controvrsias sobre o tema. sobre esse aspecto do financiamento e gasto da seguridade social e da importncia de cada fonte de financiamento dos gastos que trata o item seguinte.

2.4. Balanos recentes entre as receitas e as despesas da seguridade social e importncia de cada fonte no financiamento dos gastos do sistema Para compreender a principal controvrsia sobre o financiamento e gasto da seguridade social - se o sistema deficitrio ou superavitrio -, deve-se considerar que as anlises que do respostas sobre ela vinculam-se a concepes e metodologias usadas para realiz-las. Os dados do governo federal assinalam uma sequncia de dficit da previdncia social, os da ANFIP121, a evoluo do supervit da seguridade social. De acordo com a tabela 1, para o governo, em 2001, o dficit da previdncia teria sido de R$ 17.858 bilhes; em 2002, correspondia a R$ 21.443 bilhes; no ano de 2003 teria sido R$ 28.649 bilhes e, em 2004, teria ficado em R$ 32.703 bilhes (BRASIL, jan. 2005). Nos anos subsequentes, os dficits teriam alcanado, em 2005, o valor de R$ 37,6 bilhes, em 2006, o montante de R$ 42,1 bilhes e em 2007, R$ 44,9 bilhes (Brasil, 2006, 2007, 2008c). Nos anos de 2008 e 2009, respectivamente, os dficits seriam R$ 38,7 bilhes e R$ 43,6 bilhes (Brasil, jan. 2010). A ANFIP, sem excluir a DRU, diz que em 2001, o supervit da seguridade foi de R$ 31,46 bilhes; em 2002 chegou a R$ 32,96 bilhes; em 2003, caiu para R$ 31,73 bilhes e, em 2004, voltou a crescer, alcanando o valor de R$ 42,53 bilhes; em 2005, o valor seria R$ 62,70 bilhes. J em 2006, teria sido R$ 50,90 bilhes, enquanto em 2007, chegou a R$ 60,90 bilhes (ANFIP, abr. 2005, mar. 2007, maio 2008). E, em 2008, o saldo foi de R$ 52,3 bilhes (ANFIP, mai. 2009)122, e em 2009, teria sido de R$ 32,6 bilhes (ANFIP, jul. 2010). Como explicar informaes to dspares?

Aqui usamos dados da ANFIP para simplificar explicaes metodolgicas. Mas, anlises sobre o financiamento e gasto da seguridade, por outros rgos, podem ser encontradas em Ipea, 2007; GENTIL, 2007; SALVADOR, 2010. 122 Na publicao ANFIP, jul. 2010, na anlise dos oramentos da seguridade social dos anos de 2008 e 2009 foram includos nas receitas da seguridade social os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT que no computava em publicaes anteriores da entidade. Por isso, os saldos referentes a 2008 aparecem na publicao ANFIP. jul. 2010 correspondendo a R$ 64,8 bilhes. Para maiores informaes Cf.: ANFIP, jul. 2010, p. 19 e 105.

121

137
Tabela 1 Diferena entre o financiamento e o gasto da Seguridade Social, segundo a anlise do Ministrio da Previdncia Social e da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal - ANFIP, 2001 a 2009. bilhes MPS/ANFIP Dficit Supervit(2)
(1)

2001 -17,85 31,46

2002 -21,44 32,96

2003 -28,64 31,73

2004 -32,70 42,53

2005 -37,6 62,70

2006 -42,1 50,90

2007 -44,9 60,90

2008 -38,7 52,3

2009 -43,6 32,6

FONTE: MPS e ANFIP (elaborao prpria). NOTAS: 1. Os dados deficitrios do MPS referentes aos anos de 2001 a 2009 foram extrados das fontes: BRASIL, jan.2005, 2006, 2007, 2008c e 2010. 2. Os dados superavitrios da ANFIP referentes aos anos de 2001 a 2009 foram extrados das fontes: ANFIP, abr.2005, mar 2007, mai. 2008, mai. 2009 e jul. 2010.

Para alm dos resultados, onde se localizam as diferenas neste debate? Inicialmente preciso destacar que o governo federal fala em dficit da previdncia social, enquanto a ANFIP se refere a supervit de seguridade social. Ou seja, para o governo o objeto de anlise o RGPS, isolado das demais polticas de seguridade social. Para a ANFIP, a seguridade social. Isso indica que a concepo que orienta a anlise governamental nega o significado de seguridade social da Constituio Federal, recuperado neste texto. uma viso que privilegia o seguro e refora a perspectiva de lgicas especfica para a sade, a previdncia e a assistncia social, em recusa ao entrelaamento dessas polticas na garantia de direitos. A viso que orienta a anlise governamental apoia-se em uma metodologia que compe as receitas e as despesas vinculadas exclusivamente previdncia social. Em outras palavras, embora cite fontes de financiamento usadas para cobrir despesas, como as transferncias da Unio, os rendimentos financeiros e outros recebimentos prprios, os itens de receitas considerados para fins da anlise so restritos aos recursos que se originam da fonte constitucionalmente vinculada pela EC n 20 ao pagamento de benefcios do RGPS: as contribuies de empregadores e empresas sobre a folha de salrios e contribuio dos trabalhadores. O mesmo ocorre em relao s despesas. Vrios itens so citados, mas para fins da anlise s o pagamento de benefcios previdencirios e as transferncia a terceiros so usados. O balano do governo simplrio. S um aspecto lhe interessa: conhecer o chamado saldo previdencirio. Para obt-lo, basta identificar a arrecadao lquida e o dispndio com o pagamento de benefcios previdencirios. No chamado fluxo de Caixa do INSS, elaborado, anualmente, pela Secretaria de Previdncia Social - SPS do Ministrio da Previdncia Social - MPS, a arrecadao lquida a diferena entre dois itens. O primeiro o item arrecadao, composto pelos seguintes subitens: 1) arrecadao bancria; 2) SIMPLES (Contribuio previdenciria arrecadada e

138 transferida pela Unio); 3) Programa de Recuperao Fiscal - REFIS (arrecadao proveniente do Programa de Arrecadao Fiscal, que promove a regularizao de crditos da Unio, decorrentes de dbitos de pessoas jurdicas relativas a tributos e contribuies administrativas pela Secretaria da Receita Federal e pelo INSS); 4) Fundo Nacional de Sade (Dvidas dos hospitais junto Previdncia social repassada ao INSS por meio do Fundo Nacional de Sade - FNS) Certificado da Dvida Pblica - CDP (Valor do Resgate do CDP junto ao Tesouro Nacional); 5) Fundo de Incentivo ao Ensino Superior - FIES (Dvidas das universidades junto previdncia repassada ao INSS atravs do FIES); 6) Depsitos Judiciais (Reteno dos crditos das pessoas jurdicas que ingressam com ao contra a previdncia Lei 9.709/98) e 7) Restituio de Arrecadao. O segundo o item transferncia a terceiros, que corresponde a recursos recolhidos pelo INSS e repassados: FNDE, INCRA, Sistema S, SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT, SESCOOP. J o saldo previdencirio a diferena entre o item arrecadao lquida e o pagamento de benefcios previdencirios123. Esse mtodo simplrio de fazer o balano favorece os que negam a viso e perspectiva da seguridade social, porque omite que a previdncia utiliza receitas da CPMF124 (0,18%), da CSLL, do Concurso de prognstico, e outras do oramento da seguridade para custear suas despesas. Omite, ainda, outros aspectos, como por exemplo, que: a) os benefcios assistenciais, as aes de sade tambm so financiados pelo oramento da seguridade; b) a previdncia no entrou em colapso, porque o seu oramento fictcio, mas o da seguridade social real e lhe d sustentao; e c) os saldos de caixa da seguridade social so positivos, mesmo que parte de seus recursos esteja sendo desviada. Enfim, esse balano simplrio, com base em um oramento fictcio e na omisso de outras fontes de financiamento da seguridade social, serve para difundir uma suposta crise da previdncia pblica, incentivar a previdncia privada, negar e inibir o avano da seguridade social. Ou como diz Gentil:

O uso de uma metodologia enviesada para avaliar o desempenho financeiro da previdncia social baseia-se em argumentos que dissociam da anlise um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio em termos de direitos sociais: a criao de um sistema integrado de seguridade social abrangendo a sade, a assistncia social e a previdncia, financiado por slida e diversificada base de arrecadao (id., 2007, p. 31).

123 124

Ver demonstrao em SILVA, jul. de 2005, p. 10; BRASIL, dez. 2008, p. 7. A CPMF vigorou at 31 de dez de 2007 e durante sua vigncia financiou tambm os gastos da previdncia social.

139 Dentro dessa linha de raciocnio, importante destacar que a diversidade de fontes de receita para financiar a seguridade social favorece todas as polticas que compem este sistema, particularmente a previdncia social, que, com isso, pode fugir da dependncia exclusiva das contribuies incidentes sobre a folha de pagamento, condicionadas s intempries do mercado de trabalho. Esta dependncia exclusiva tornaria essa poltica mais suscetvel reduo de cobertura em face de desemprego elevado, da queda da renda mdia real e do crescimento do nmero de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho. Portanto, a omisso de outras fontes de custeio da previdncia, como poltica de seguridade social, s faz sentido se o objetivo for negar a seguridade social e inibir o seu processo histrico de construo e expanso. Como decorrncia, favorecer-se-ia a mercantilizao da previdncia e da sade, como parece ter sido o alvo do governo federal, inclusive, em anos recentes. A ANFIP, por sua vez, fala em supervit da seguridade social. A concepo que norteia sua anlise a de um sistema amplo de proteo social que garante direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Sua referncia o significado da seguridade recuperado nesta tese, por isso a metodologia que utiliza compe as receitas, conforme preceitua o art. 195 da Constituio Federal e as despesas so afetas s aes, servios e benefcios da sade, previdncia e assistncia social. A metodologia que utiliza permite mostrar a seguridade social possuidora de financiamento plural e solidrio. Possibilita demonstrar que os problemas estruturais enfrentados pelas reas que compem a seguridade social s sero superados se enfrentados de forma articulada e que o financiamento da previdncia com base em fonte nica, obedecendo lgica estrita de seguro, seria nefasto. A anlise da entidade chega a resultados dspares em relao anlise governamental, porque faz um balano amplo, no omite receita nem despesas. Assim, consegue mostrar que a seguridade superavitria, que suas receitas esto sendo desviadas para manter o supervit primrio, para pagar pessoal e outras atividades do governo. Sua anlise respalda argumentaes sobre a viabilidade da seguridade social125. O grfico a seguir, elaborado pela ANFIP, resume a evoluo do supervit da seguridade social - sem e com os efeitos da Desvinculao dos Recursos da Unio no perodo entre 2000 e 2008126.

Cf.: SILVA, jul. de 2005. Op.cit. p. 11 e ANFIP, mai 2004, abr. 2005; mar. 2007; mai 2008; mai 2009. Lembre-se da no incluso de recursos do FAT no conjunto das receitas da seguridade em trabalhos publicados pela ANFIP antes de jul de 2010. Por isso, o saldo da seguridade em 2008, neste grfico, difere do saldo citado na publicao ANFIP, jul de 2010, de R$ 64,7 bilhes. Usamos este grfico porque a metodologia uniforme para todos os anos.
126

125

140

Fonte: ANFIP. Localizado em ANFIP, 2009, p. 50.

Denise Gentil, que tambm pesquisa e analisa o balano entre receitas e despesas da seguridade social, chega s mesmas concluses que a ANFIP:
A concluso a que se chega - [...] - pode e deve surpreender a muitos: nem a previdncia social brasileira nem a seguridade social institudas pela Constituio Federal de 1988 so deficitrias; pelo contrrio, so superavitrias, esse supervit, cuja magnitude expressiva, vem sendo sistematicamente desviado para outros usos ou tem simplesmente servido como ativo financeiro disponvel, que assegura elevado supervit primrio e reduz contabilmente a dvida lquida consolidada da unio, proporcionando sustentabilidade aos indicadores de solvncia do governo e credibilidade da autoridade monetria junto ao mercado financeiro (GENTIL, 2007, p. 35).

Vale destacar que a melhoria dos indicadores do mercado de trabalho repercutiu na expanso da arrecadao da seguridade social, impactando positivamente nos recursos diretamente arrecadados e destinados a cobrir os gastos da previdncia social, como diz a ANFIP: A previdncia social vem refletindo as melhores condies do mercado de trabalho com a gerao de empregos formais. As receitas crescem mais do que as despesas desde 2004. E, pela incluso previdenciria e no pela excluso de direitos (id., mar. 2007, p. 78). Mas, ainda h que se melhorar, diz a ANFIP:

Vale lembrar que as melhorias ocorridas no mercado de trabalho, ainda so muito limitadas e nos ltimos anos a criao de empregos com carteira assinada se deu com grande concentrao nas faixas de at dois salrios mnimos. Se o crescimento econmico demonstrar-se parte de um ciclo duradouro e medidas de valorizao do trabalho forem adotadas, melhorias ainda mais significativas sero sentidas na previdncia, com aumento da cobertura e recomposio das contas. Afinal, essas questes andam juntas (id., mai. 2008, p.80).

141

Na realidade, apesar da crise do capital, que afetou tambm o mercado de trabalho no Brasil, sobretudo nos anos de 2008 e 2009, a previdncia social neste incio de sculo, vem demonstrando uma relativa expanso de sua cobertura, diante da melhoria dos indicadores relacionados ao mercado de trabalho. Tais indicadores refletem diretamente no oramento da seguridade como j foi dito, uma vez que so as contribuies advindas dos empregadores e empregados que mais repercutem nesse oramento, como depois ser demonstrado. Para se ter ideia da importncia dos empregados e empregadores no mbito da previdncia social e, portanto, da dependncia desse sistema do trabalho assalariado, em 2008, do total de segurados do Regime Geral da Previdncia Social RGPS: 82,22% eram empregados (entre estes, 3,68% eram empregados domsticos); 16,25% eram contribuintes individuais; enquanto, apenas 1,52% eram segurados facultativos127, no obrigatrios (BRASIL, fev. 2010, p. 1). O desafio impulsionar a expanso dessa cobertura da previdncia social, a partir de medidas que valorizem o emprego e a proteo a outras formas de trabalho no assalariadas (a exemplo do trabalho cooperado e associado) e da plena execuo do modelo de financiamento da seguridade social, para que o mesmo no fique to dependente das oscilaes do mercado de trabalho e no fuja configurao que lhe foi atribuda pela Constituio Federal de 1988. O trabalho assalariado e o desemprego so invenes do capitalismo, como disse Ian Gough (1978). Em um contexto de desemprego estrutural tornam-se mais do que exigente que outras formas de trabalho sejam protegidas. Acredita-se que a plena execuo da multiplicidade de fontes de financiamento da seguridade social daria sustentao ampliao da participao de outras formas de trabalho no RGPS. Ademais, um novo patamar de cobertura seria alcanado pela previdncia social, sem comprometer sua sustentabilidade, primeiro, se formas de participao diferenciadas no custeio (sem prejuzos aos direitos) fossem adotadas para categorias de trabalhadores, com baixa capacidade de contribuio, a exemplo dos catadores de materiais reciclveis128. Segundo, uma melhor performance da cobertura da previdncia poderia ainda ser atingida, se o sistema de renncias fosse revisto e se a incidncia da DRU fosse anulada e os saldos superavitrios da seguridade social fossem usados para sustentar essas medidas.
De acordo com o MPS so considerados segurados facultativos as pessoas que no estejam exercendo atividade remunerada ou vinculadas a outro regime de previdncia, possuem 16 anos ou mais de idade e no tm renda prpria, mas que desejam contribuir para a Previdncia Social, a exemplo, das donas-de-casa, dos estudantes, dos sndicos de condomnio no-remunerados, os desempregados, os presidirios no-remunerados entre outros. Cf.: BRASIL, fev. 2010, p. 1. 128 Desde 2007, o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis - MNCR debate com o governo federal formas de acesso proteo previdenciria compatveis com a sua capacidade contributiva.
127

142 Ainda que no seja plenamente efetivado e sofra consequncias das diversas formas de isenes, dos regimes especiais de tributao, da incidncia da DRU, o oramento da seguridade social superavitrio e apresenta grande potencial de expanso. A anlise da importncia de cada fonte na composio do oramento ajuda a perceber este potencial. Em relao composio do oramento da seguridade, um fator que merece ser destacado que embora haja previso constitucional de repasse do oramento fiscal para a cobertura de despesas da seguridade social, a situao superavitria da seguridade social tem contribudo para a no utilizao desta possibilidade pelo governo federal ao longo dos anos, exceto de forma absolutamente excepcional, como em casos de emendas parlamentares. Porm, quando ocorrem tais excepcionalidades, os valores so sempre inferiores ao que retido, corriqueiramente, pelo Tesouro Nacional das arrecadaes que se destinariam seguridade social, e inferiores tambm s desvinculaes efetuadas por meio da DRU. Outro aspecto importante que chama a ateno que, embora nos ltimos anos tenham crescido as tributaes diretas sobre patrimnio e rendas, o que prevalece no Brasil a tributao indireta, inclusive porque at os tributos que deveriam incidir sobre o lucro e a folha de salrio acabam por ter o faturamento como fator gerador, o que conduz incorporao destes tributos aos preos dos produtos ofertados aos consumidores. Isso acontece em relao s contribuies previdencirias, como exemplifica a ANFIP:
As micro e pequenas empresas [...] tm no seu faturamento a base de clculo, tanto dos tributos que deveriam incidir sobre o lucro, quanto para as suas contribuies previdencirias patronais. E at empresas maiores, que esto tributadas pelo lucro presumido, pagam impostos e contribuies, que deveriam incidir sobre o lucro, calculados sobre o faturamento (id. jul. 2010, p. 26-27).

preciso, tambm, mencionar a existncia de empresas que recolhem as contribuies previdencirias dos trabalhadores de forma automtica, mas no repassam os valores arrecadados aos rgos da previdncia social, responsveis por esse recolhimento; a existncia de instituies financeiras que no fazem o repasse dos percentuais, conforme exigido sobre o seu lucro liquido para financiamento da seguridade social 129, e a existncia de diversas isenes ou tributaes especiais que tm crescido nos ltimos anos, tanto em relao aos produtos e reas alcanadas quanto em termos de diversificao dos benefcios:
A partir de julho de 2004, as legislaes passaram, predominantemente, a instituir isenes e regimes especiais de tributao. Os benefcios atingiram livros, equipamentos de informtica e vrios produtos agrcolas, como arroz, feijo, farinha, leite e derivados e os investimentos das empresas em mquinas e equipamentos (ANFIP, jul. 2010, p. 27).

129

Sobre os artifcios usados pelas instituies financeiras para reduzir suas contribuies Cf.: SALVADOR, 2010.

143 As renncias e outros gastos tributrios atingem vrias fontes do oramento da seguridade social, como a CONFINS, as contribuies para o PIS/PASEP e a CSLL. A tabela 2, a seguir, elaborada pela ANFIP e Fundao ANFIP, com base nos dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB apresenta dados significativos sobre o crescimento das renncias e outros gastos tributrios em relao ao total de arrecadao prevista para a CONFINS em diversos exerccios, entre 2003 e 2010. Assim organizados, esses dados permitem acompanhar, nesse perodo, que o total de gastos tributrios evoluiu de 3,8%, em 2003, para 23,3% da arrecadao da CONFINS prevista para 2010. preciso reconhecer que algumas renncias so positivas, como aquelas sobre os alimentos da cesta bsica e os medicamentos. Alm disso, a maior parte das renncias referese s microempresas e empresas de pequeno porte e podem ser justificadas pelo incentivo formalizao do trabalho. Todavia, existem renncias que s favorecem ao capital, a exemplo das que recaem sobre a CSLL. Nesse processo, o que se sente mais falta da transparncia e da participao da sociedade nas decises. A previso de renncias para a CONFINS, no ano de 2010, no valor de R$ 33.878 milhes, de acordo com a tabela 2, requer explicaes.
Tabela 2 - Renncias e outros gastos tributrios (1) para a CONFINS - diversos exerccios. R$ milhes Discriminao Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Agricultura e Agroindstria Entidades sem fins Lucrativos Medicamentos Zona Franca de Manaus - diversos REID Regime Especial de Incentivos Desenvolvimento de Infra-Estrutura Prorrogao da Cumulatividade do CONFINS a Construo Civil Produtos Qumicos e Farmacuticos Petroqumica Livros Tcnicos e Cientficos Programa Universidade para Todos PROUNI Termoeletricidade REPORTO Embarcaes e Aeronaves Programa de incluso digital Outros Total Renncias e imunidades % receita do Confins 2003 1.212,27 2005 2.215,0 2007 4.731,9 4.007,4 2.574,2 1.648,2 2009 10.055,6 5.365,0 4.721,0 4.174,7 1.635,6 1.248,2 2010 11.657,2 5.735,4 5.495,1 2.68,5 3.122,9 1.362,0 1.073,3 130,8 485,2 59,7 5,0 23,5 14,9 2.086 3,8% 235,5 34,9 0,0 5.411 6,5% 79,0 ni ni 250,8 0,0 13.351 17,4% ni 391,6 120,7 219,8 203,9 141,2 36,6 1.098,8 5,9 29.419 21,6% 782,2 418,6 286,7 260,3 245,3 169,8 160,9 1.039,1 33.878 23,3%

699,3

1.286,6 1.153,5

FONTE: SRFB. Elaborao ANFIP e Fundao ANPFIP. Localizada em ANFIP, jul. 2010, p. 29. NOTAS: 1. As informaes sobre tributrios so previses que acompanham a proposta oramentria. Acumulam dados disponveis at agosto do ano anterior. O percentual sobre a receita tambm se refere proporo prevista em relao s previses de receita.

144 As renncias sobre a previso de arrecadao das contribuies para PIS/PASEP, segundo a entidade, tambm so significativas, tendo variado de 6,0%, em 2005, para 18,2%, em 2009, o que significou R$ 1.317,0 milhes e R$ 5.651,0 milhes, respectivamente (ANFIP, jul. 2010, p. 29; 30). As renncias tambm atingiram a CSLL, pois, conforme afirma a ANFIP, em 1998 elas correspondiam a uma cifra inferior a 1% da arrecadao da contribuio e a 1,3% do total das renncias. Em 2009, as renncias sobre a CSLL somaram R$ 6,1 milhes, ou seja, valor 27 vezes maior, que correspondeu a 6% de total de renncias previstas para todos os tributos e a 14% da arrecadao (ANFIP, jul.2010, p. 35). Esses dados mostram que, alm dos valores desvinculados do oramento da seguridade social por meio da DRU, da anlise minuciosa das renncias e gastos tributrios, preciso avaliar a importncia de cada fonte de financiamento dos gastos da seguridade social para compreender a disperso de recursos da seguridade social e quem verdadeiramente financia este sistema e as condies de expanso e efetivao plena deste modelo de financiamento. Nesse sentido, valioso o trabalho realizado por Salvador (2010), que analisa detalhadamente cada fonte130 de financiamento dos gastos da seguridade no perodo entre 2000 e 2007. A tabela 3, extrada do trabalho do autor, demonstra a mdia percentual de cada fonte utilizada no perodo, alm da variao de cada uma131. Nela fica ntido o peso percentual das contribuies sociais, que representaram em mdia 90,1% das fontes de financiamento da seguridade social no perodo, com destaque para a contribuio dos empregadores e trabalhadores, que alcanam um percentual de 45,52%, sendo 28,96% dos empregadores e 12,86,% dos trabalhadores assalariados e outras pessoas fsicas. A Contribuio para Financiamento da Seguridade - CONFINS representou 26,28%, cerca de da arrecadao da seguridade social. Esse percentual teve uma variao nfima durante o perodo (-1,58%) e constncia nesse patamar. J a fonte de financiamento que mais poderia dar consistncia ao oramento da seguridade social como plural e solidrio, por promover redistribuio de renda entre as classes sociais, a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL representou apenas uma mdia de 6,88% no perodo, com pequena variao positiva. Da mesma forma, os recursos provenientes dos impostos alcanaram uma mdia de 6,45%. Essas duas contribuies alcanaram mdias inferiores mdia da Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - CPMF, que atingiu 8,08%.
130 O conceito de fonte de financiamento adotado pelo autor na pesquisa o mesmo utilizado na elaborao e na execuo oramentria da Unio, referindo-se destinao dos recursos durante a execuo do oramento e no especificamente sua arrecadao. Cf.: SALVADOR, 2010, p. 235-236. 131 A tabela completa, com informaes anuais, pode ser encontrada em SALVADOR, 2010, p. 238.

145 Sobre o crescimento recente da CSLL, Salvador destaca que o crescimento dessa contribuio no se deve a uma maior tributao dos grandes lucros, pois no ocorreram modificaes na legislao desse tributo. A explicao est na extraordinria multiplicao dos lucros das empresas nos ltimos anos (id., 2010, p. 245). O autor fez sua anlise com base nos dados do perodo de 2000 a 2007. Porm, para suprir a ausncia da CPMF, aps 31 de dezembro de 2007, o governo federal elevou os tributos sobre as instituies financeiras, por meio da converso da Medida Provisria - MP n 413 em Lei - Lei n 11.727, de 23 de junho de 2008 -, o que aumentou a arrecadao da CSLL em 2008 e 2009, alcanando os mais elevados valores anuais at ento. Para 2008, a ANFIP explica este crescimento assim:
A arrecadao da CSLL foi afetada [...] por trs fatores. Primeiro, pelo aumento do lucro das empresas que tem acompanhado o crescimento acumulado desses ltimos cinco anos. O segundo fator tambm positivo foi a elevao das alquotas relativas ao setor financeiro - essa foi uma das medidas para compensar a perda da CPMF. Os seus efeitos foram limitados porque as novas alquotas foram aprovadas somente em junho pela converso da MP 413 (Lei n 11.727, de 2008). O terceiro fator, por sua vez negativo, decorre da crise e da consequente reduo do lucro das empresas: caiu o resultado operacional, muitas empresas amargaram prejuzos em suas aplicaes financeiras e ainda aumentou a cota reservada para credores e ativos duvidosos. Ainda assim a arrecadao da CSLL aumentou 25,9% no exerccio, chegando a R$ 42,3 bilhes (id., 2009, p. 24).

Em 2009, a arrecadao da CSLL em nmeros absolutos foi superior do ano anterior e correspondeu a R$ 43,591 milhes. Mas, representou 1,39% do Produto Interno Bruto - PIB, um percentual inferior ao de 2008, equivalente a 1,41% do PIB (ANFIP, jul. 2010, p. 36). As demais contribuies tiveram mdias irrisrias entre 2000 e 2007, o que demonstra a no explorao do potencial de progressividade do financiamento e a sua regressidade atual:
Um olhar sobre o financiamento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2007, identificando as bases econmicas de incidncia tributria (renda, consumo e patrimnio), que compuseram o custeio das trs polticas de seguridade, revela uma estrutura tributria regressiva [...] com base na mdia anual das fontes de financiamento da seguridade social, [...] de 2000 a 2007, em valores constantes, mostra que os tributos diretos respondem por 30%, dos quais somente 6,88%, referemse tributao direta da renda do capital (SALVADOR, 2010, p. 249).

Assim, a tabela 3 revela, pelo menos, quatro aspectos relevantes. O primeiro que o financiamento da seguridade social no est sendo plenamente executado. O segundo que a redistribuio de renda entre as classes, efetivamente, no est ocorrendo, conforme o desenho do oramento da seguridade social previa. O terceiro aspecto que os trabalhadores tm nus muito elevado, enquanto a tributao direta do capital nfima. O quarto que o financiamento, como demonstrado, est sujeito s intempries do mercado, uma vez que quase 50% do financiamento do sistema originam-se das contribuies dos empregadores e dos trabalhadores. Isso aplicado previdncia social , ainda, mais relevante uma vez que,

146 segundo Salvador (2010, p. 240), no que se refere s fontes de financiamento dos gastos diretos da previdncia social, 92,63% decorre das contribuies sociais, sendo que 57,98% so oriundas das contribuies dos empregadores (36,90%) e dos trabalhadores (16,37%). Portanto, preciso inverter essa situao. preciso assegurar a plena explorao das diversas fontes de financiamento da seguridade social. Mas, isso s ocorrer mediante alterao na correlao de foras entre as classes sociais de modo favorvel aos trabalhadores. inaceitvel que a mdia da participao da fonte de financiamento da seguridade social oriunda da renda de loterias e concursos de prognsticos, em sete anos, corresponda a 0,02%. Em 2009, a arrecadao vinda dessa fonte foi de R$ 2,5 bilhes (ANFIP, jul. 2010, p. 36), um valor baixo, comparado aos de outras fontes.

Tabela 3 - Seguridade Social: Mdia sobre o total do percentual das fontes de Recursos 2000-2007.
Fontes 1. Recursos Provenientes de Impostos 1.1 Recursos Ordinrios 2. Contribuies Sociais 2.1 Contribuies dos Empregadores e dos Trabalhadores para a Seguridade Social 2.1.1 Contribuies dos Empregadores e outras contribuies PJ 2.1.2 Contribuio dos Trabalhadores assalariados e outras contribuies PF 2.1.3 Outras contribuies previdencirias 2.1.4 Outros 2.2 Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) 2.3 Contribuio para o financiamento da Seguridade Social (CONFINS) 2.4 Contribuio para o Plano da Seguridade Social 2.5 Contribuio para o Custeio Penso Militares 2.6 Contribuio Provisria para Movimentao Financeira (CPMF) 2.7 Receita de Loteria e Concursos Prognsticos 3. Outras fontes 3.1 Recursos prprios financeiros 3.2 Recursos prprios no financeiros 3.3 Recursos prprios 3.4 Operao de Crdito 3.5 Outros 3.6 Alienao de Bens Apreendidos 4. Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) Total Total em R$ milhes correntes Total em R$ milhes constantes (IGP-DI)
FONTE: SIAFI/SIDOR. Extrado de SALVADOR, 2010, p. 238, tabela 16.

Mdia sobre total 6,45% 6,69% 90,10% 45,52% 28,96% 12,85% 3,70% 0,75% 6,88% 26,28% 3,14% 0,19% 8,08% 0,02% 1,91% 0,28% 0,80% 1,08% 0,23% 0,59% 0,01% 1,54% 0,00% 202.894,97 276.161,50

Variao 2000/7 30,96% 30,96% -0,17% -6,47% -7,31% 3,14% -33,58% -100,00% 33,10% -1,58% 179,99% -26,00% -75,44% -34,75% -9,81% -16,26% -93,79% -95,45% -52,07% 158,04% 25,03%

147 A verdade que a tributao que sustenta o financiamento da seguridade social esteve lastreada em tributos indiretos, que penalizam os mais pobres, como exemplifica a ANFIP:
Financiando a seguridade existem tributos diretos, sobre o patrimnio, o lucro ou renda, e indiretos, sobre a circulao de bens e servios. Mas por opo poltica decidiu-se penalizar o consumo e privilegiar, pela no tributao, o grande patrimnio e o rentismo. Por essas razes, as receitas da COFINS [...] que incidem sobre o faturamento das empresas (um tributo indireto) totalizaram, em 2008, R$ 119,3 bilhes. No mesmo perodo, a CSLL [...], um tributo direto sobre o lucro lquido das empresas, arrecadou R$ 42,4 bilhes. Fossem essas receitas invertidas, sem alterar o total de receitas da seguridade, teramos um sistema tributrio muito mais justo e equnime do ponto de vista do respeito capacidade econmica dos agentes tributados (id. 2009, p. 19).

essa perspectiva de luta que deve ser assumida pelos que defendem a universalizao da seguridade social, em prol do (a): 1) aperfeioamento e fortalecimento desse modelo de financiamento, visando sempre reforar as suas caractersticas de progressividade em detrimento das caractersticas regressivas; 2) plena execuo do modelo desenhado na Constituio Federal de 1988; e at 3) ampliao das bases de financiamento, se necessrio, porm qualquer propostas de desmonte nesse modelo deve ser afastada (ibidem. p. 26). A no efetivao plena do financiamento plural e solidrio da seguridade social obsta o caminhar na direo da universalizao da cobertura da previdncia social. A reverso desse quadro certamente o potencializaria, ampliando a cobertura do RGPS. Por que no faz-lo? A previdncia social, no mbito da seguridade social, concebida como um contrato social, sob a tica rousseauniana implicaria compromisso com a universalizao da cobertura da previdncia social, assegurando proteo ao trabalho, em suas diferentes formas. Entretanto, no parecer ser essa a viso prevalecente entre os formuladores, dirigentes e gestores da previdncia social e de outros dirigentes do pas, aps a instituio da seguridade social. Embora, pelo menos um dirigente da previdncia social, em anos recentes tenha reconhecido que a previdncia social no tem dficit, mas necessidade de financiamento [...] fora da contribuio direta do trabalhador e da empresa, que deve ser coberta pela CONFINS e pela CSLL (BERZOINI, 2010, p. 48), na condio de ministro da pasta132, nada conseguiu fazer na direo da afirmao feita. Nessa perspectiva, lcida a anlise de Mota sobre os caminhos que tm sido construdos rumo universalizao da seguridade social, que no o projetado pela Constituio Federal de 1988:
Embora se observe na Constituio de 1988 uma significativa ampliao da seguridade social, com a universalizao dos servios sociais pblicos e uma maior participao dos usurios na gesto do
Ricardo Berzoini foi o primeiro ministro da previdncia social do governo Lula, tendo permanecido na pasta no perodo entre 1 de janeiro de 2003 a 23 de janeiro de 2004. E, posteriormente, se tornou Ministro do Trabalho e Emprego no perodo de 23 de janeiro de 2004 a 12 de julho de 2005, nesse mesmo governo.
132

148
sistema, por fora de intensas lutas sociais, tambm se observa que o preo dessa expanso, a caminho de uma provvel universalizao, o de criar as condies para institucionalizar tanto a incluso dos trabalhadores anteriormente excludos do sistema de proteo social - os segmentos formadores do mercado informal de trabalho e os no inseridos na produo, por meio dos programas de assistncia social - quanto a expulso gradual dos trabalhadores assalariados, de melhor poder aquisitivo, para o mercado de servios, como o caso da mercantilizao da sade e da previdncia privada (id., 1995, p. 143).

Desse modo, o caminhar rumo universalizao da seguridade social e de suas polticas constitutivas, exige que algumas condies objetivas sejam asseguradas, como a plena execuo do modelo de financiamento previsto constitucionalmente. Contudo, para que isso se estabelea, preciso maior grau de presso dos trabalhadores e dos movimentos sociais. Como foi demonstrado no primeiro captulo, o trabalho assalariado constitui a condio de acesso proteo social nos pases do capitalismo avanado. O mesmo ocorreu no Brasil em relao previdncia social, ainda que a partir da Constituio Federal de 1988, as possibilidades formais de inscrio de qualquer cidado ao sistema tenham sido ampliadas. Todavia, a predominncia de cobertura esteve historicamente dependente do trabalho assalariado, inclusive pela transferncia de responsabilidade de sustentao do sistema, fundamentalmente, aos trabalhadores, como se demonstrou acima. A oscilao dessa cobertura em decorrncia de mudanas no mercado de trabalho ser objeto de anlise do captulo seguinte.

149 Captulo III - A condio estrutural do trabalho no Brasil e o seu reflexo na cobertura da previdncia social em perodos especficos do sculo XX133

Na realidade, toda histria confirma que as ideias e organizaes s podem progredir atravs do confronto de ideias e grupos, que se diferenciam diante dos acontecimentos ou problemas novos. MANDEL134.

A formao social, econmica e poltica do Brasil repercutiu no modelo de proteo social que se estruturou no pas ao longo dos anos. A organizao da previdncia social, ponto de partida da estruturao da proteo social, uma expresso disso. A previdncia social nasce e se estrutura no Brasil para dar curso expanso da acumulao capitalista e como resultado da luta dos trabalhadores por proteo social. Por ser multideterminada, esta poltica social assumiu perfil singular em cada momento histrico, em conformidade com as caractersticas de seus determinantes mais fundamentais, como: o padro de acumulao hegemnico, o nvel de mobilizao e capacidade de presso dos trabalhadores, a situao estrutural do trabalho e da economia e as funes do Estado. Assim sendo, em seus primeiros cinquenta anos de estruturao no Brasil, a partir da dcada de 1920, duas caractersticas desse sistema se destacaram: heterogeneidade e padro exclusivista (HOCHMAN, 2006, p.32). Tais caractersticas decorreram da influncia de aspectos da economia e do mundo do trabalho, como as grandes diferenas econmicas e do grau de organizao dos trabalhadores nas diversas regies do pas, alm das precrias relaes comerciais entre essas regies, o que deu margem a um relativo distanciamento e at isolamento entre elas. Celso Furtado cita estas diferenas ao marcar o incio do sculo XX:
A ocupao das terras no Brasil no formava propriamente um sistema econmico, [...] as conexes comerciais entre as regies eram precrias [...] a estruturao de um sistema econmico nacional s viria a ocorrer nos primeiros decnios do sculo XX, com o avano da industrializao (id., 2006, p. 11).

At ento, as regies estavam organizadas economicamente para o mercado externo, cada uma comercializando isoladamente os minrios extrados e/ou os produtos agrcolas que produziam. O padro de acumulao hegemnico no perodo, apoiado em um modelo
Neste captulo, algumas ideias j desenvolvidas por mim e divulgadas por meio dos livros SILVA, 1997 e SILVA, 2009 so reapresentadas com nova redao. 134 MANDEL, Ernest. O lugar do marxismo na histria. 2 ed. So Paulo: Xam, 2001, p. 81.
133

150 econmico, baseado na extrao de minrios e em atividades agrrio-exportadoras, sustentava essa situao de pouca conexo ou at isolamento entre as regies. Foi no contexto da industrializao que o trabalho assalariado se estruturou no pas. Inicialmente, nos primrdios da industrializao, ou seja, na segunda metade do sculo XIX, o trabalho assalariado comeou a se estruturar a partir de reas voltadas para a garantia de infraestrutura necessria expanso industrial e s relaes comerciais entre as regies. Aps a dcada de 1930, a industrializao ganhou maior impulso e a estruturao do trabalho assalariado expandiu-se para outras reas como a da indstria txtil e de servios. Desde o final do sculo XIX, o pas possua uma grande dependncia estrangeira na rea de infraestrutura bsica, o que impulsionou o trabalho assalariado. Essa dependncia s foi amenizada aps a Segunda Guerra Mundial, com a estatizao das empresas estrangeiras que desenvolviam as atividades nessa rea, como lembra Marcelo Abreu:
O Brasil, em 1900, dependia essencialmente de transporte ferrovirio, suprido por empresas estrangeiras, bem como de transporte martimo de cabotagem. As empresas estrangeiras foram estatizadas logo aps a virada do sculo e, aps, a Segunda Guerra Mundial (id., 2006, p.348).

Contudo, as reas de ferrovias, transporte martimo e portos esto entre aquelas em que o trabalho assalariado e a organizao dos trabalhadores comearam a se estruturar, ainda que com base num grande contingente de mo de obra estrangeira. Essa particularidade ajuda a explicar por que mais do que simples coincidncia que a Lei Eloy Chaves organizadas: ferrovirios, estivadores e martimos (MALLOY, 1986, p.53). A fora determinante na luta dos trabalhadores sempre foi dos assalariados, mesmo que setores ligados agricultura de subsistncia136 tenham tido papel relevante em perodos especficos da histria. E, desde o princpio, a previdncia social no Brasil, a exemplo de outros pases, tem a sua capacidade de cobertura dependente da condio estrutural do trabalho assalariado, isto , quanto mais amplo o nvel de assalariamento formal no pas, maior a cobertura previdenciria e quanto mais retrado o assalariamento formal, mais ela reduzida. Assim, no decorrer do sculo XX e incio deste sculo XXI, as oscilaes na cobertura previdenciria, associadas condio do trabalho assalariado formal, destacaram-se
comum a referncia ao autor do projeto de Decreto-Lei que instituiu a previdncia oficial no Brasil como Eloy Chaves (TEIXEIRA E OLIVEIRA, 1986; BOSCHETTI, 2006; MALLOY, 1986), todavia optamos pela grafia Eli Chaves, usada por COHN, 1980; e SOUSA [org.], 2002. 136 Agricultura de subsistncia, para Prado Jr., a que visa ao consumo e manuteno da colnia: [...] a agricultura que chamei de subsistncia, por destinar-se ao consumo e manuteno da prpria colnia (PRADO, 2006, p.157).
135

135

e suas

variaes de 1926 tenham trazido proteo social s trs categorias de trabalhadores mais bem

151 em trs perodos: entre 1930 e 1987, quando ocorreu expanso da cobertura; de 1988 a 2000, quando houve retrao da cobertura, apesar de oscilao positiva no ano de 1989; e de 2001 at o presente, em que h um novo movimento de alargamento da cobertura. Neste captulo, por razes metodolgicas, sero considerados trs perodos como referncia ao debate, os quais, alm de abarcarem as fases citadas de maior oscilao de cobertura, levaro em conta aspectos da formao social, econmica e poltica do Brasil que influenciaram a estruturao do trabalho e da previdncia social no pas. Para facilitar a organizao da discusso, os perodos sero considerados em dcadas fechadas, mesmo que no curso do debate, ocasionalmente, perodos mais precisos sejam mencionados, inclusive interligando um a outro(s), haja vista esta diviso metodolgica no pretender desconsiderar os fatores diversos que possam transcender aos perodos indicados. O primeiro perodo aquele em que se manifestam particularidades da formao econmica e do mercado de trabalho no pas, concomitante estruturao da previdncia social, com cobertura a categorias especficas (dcada de 1920 dcada de1970). O segundo perodo aquele em que a luta pelo fim do regime de exceo imposto pelos militares e pela redemocratizao do Brasil mais ampliao dos direitos sociais ganha relevncia e vitoriosa, inclusive pela instituio da seguridade social. Este fato interferir positivamente na cobertura previdenciria, mesmo em um contexto internacional de profundas mudanas restritivas no mundo do trabalho, com reflexos no Brasil (dcada de 1980). O terceiro perodo marcado pelo avano da reestruturao produtiva no Brasil, com impactos negativos no mundo do trabalho e na cobertura da previdncia (a dcada de 1990). 3.1. Particularidades da formao do mercado de trabalho no pas e da estruturao da previdncia social, com cobertura a categorias especficas (1920 a 1970) Alguns aspectos da formao social, poltica e econmica do Brasil sero considerados na anlise de particularidades da formao do mercado de trabalho no pas, paralelamente estruturao da previdncia social, com cobertura a categorias especficas (de 1920 a 1970). Entre eles, o padro de acumulao hegemnico at meados do sculo XX, baseado em atividades econmicas agrrio-exportadoras e a sua transformao para o modelo baseado em atividades econmicas urbano-industrial; matizes do processo brasileiro de industrializao (caractersticas, motivaes, dificuldades, facilidades e estatsticas); nuanas do processo de

152 organizao e das lutas dos trabalhadores ocorridas no pas e reao das camadas burguesas; caractersticas do Estado brasileiro, marcas e dinmica do mercado de trabalho em formao e peculiaridades da organizao da previdncia social no perodo em referncia. Para uma aproximao com os determinantes histricos da formao do mercado de trabalho no Brasil, indispensvel remontar ao sculo XIX durante o qual, na maior parte do tempo (at 1888), a economia baseava-se no trabalho escravo. Esse sculo:
[...] caracteriza-se por profundas transformaes. um sculo durante o qual o pas foi colnia at 1808, imprio de 1808 at 1889, [... quando] tornou-se uma repblica. No foi somente uma etapa marcada pela mudana da organizao poltica, mas, sobretudo por uma transformao poltica e social sem precedentes na histria do pas.137 Entretanto, transformaes comparveis no se processaram na economia. Durante todo o perodo, a economia brasileira continuava organizada em torno da produo de artigos tropicais (caf, acar, algodo) para o mercado europeu. [...] at a dcada de 1850, no existiam formas alternativas de organizao desta produo alm da apoiada no trabalho escravo (THEODORO, 2009, p. 92).

Essa situao fez com que, sobretudo, aps abolio da escravatura, o pas contasse com um contingente de fora de trabalho de ex-escravos que no encontrava outras atividades, alm do trabalho eventual e da atividade de subsistncia, o que o conduzia, geralmente, condio de no trabalho. A baixa capacidade tcnica, a histria de completa dependncia econmica do Senhor de Escravos, o elevado custo de sua reproduo, entre outros aspectos, fizeram com que esse grupo populacional tenha sido pouco aproveitado no incio da industrializao no Brasil. No obstante, houve forte conexo entre a industrializao brasileira e a abolio da escravatura, como sugere Florestan Fernandes:
As condies que iriam regular a emergncia e o florescimento da industrializao na sociedade brasileira surgiram gradativamente, com certa continuidade, mas segundo um ritmo muito lento e heterogneo. Em termos sociolgicos, as origens remotas do processo se encontram na desagregao da ordem social associada ao regime de castas, ao latifndio e ao trabalho escravo. Foram os crculos sociais mais diretamente interessados na expanso da economia de mercado que se empenharam, simultaneamente, na luta contra o antigo regime e por inovaes que facilitassem o advento da indstria. Esses crculos eram constitudos por elementos tpicos da cidade - por pessoas que compartilhavam da concepo urbana do mundo, vendo criticamente os interesses e os valores dos senhores rurais brasileiros. s vezes essas pessoas estavam presas, por parentescos ou materialmente, estrutura existente de poder; insurgiam-se ainda assim contra ela por se identificarem moralmente com o cosmo urbano, no qual se representava o regime de trabalho escravo como a principal causa da estagnao econmica, intelectual e poltica do pas (id., 2008a, p. 68, aspas do autor).

A desagregao do antigo regime favoreceu o processo de urbanizao, fazendo com que, por um lado, as cidades crescessem e passassem a oferecer as bases para a economia de mercado voltada para o mbito interno. Prevalecia, ento, o direcionamento para o mercado

137

O autor remete a COSTA, 1985; FERNANDES, 1969 e PRADO Jr., 1945.

153 externo a partir das atividades agrrias, centradas na produo de produtos agrcolas para exportao, especialmente o caf. Por outro lado, as cidades dotadas de maior vitalidade de crescimento econmico associaram-se s naes hegemnicas na apropriao do excedente econmico, gerado pela economia agrria (FERNANDES, 2008b, p.180). Isso revela a grande vinculao entre a urbanizao e a industrializao no Brasil e tambm a influncia estrutural da economia agrria sobre a formao capitalista neste pas, inclusive em sua transio para a fase industrial. Desse modo, tanto por razes polticas quanto econmicas, as conexes entre o modelo agrrio e o industrial permaneceram por um longo tempo no Brasil. Do ponto de vista poltico, nos primeiros anos do incio da industrializao, sobretudo at as quatro primeiras dcadas do sculo XX, no houve apoio dos grandes proprietrios de terra e produtores agrcolas expanso industrial. Esse grupo constitua a maior parte da classe dirigente poca, o qual fazia tudo para no perder o controle poltico da mquina estatal e o poder de dirigir a economia e a sociedade brasileira. Do ponto de vista econmico, a exportao dos produtos agrcolas, especialmente o caf, com grande aceitao no mercado externo, garantia saldo positivo na balana comercial, o que assegurava ao pas o cumprimento de seus compromissos externos e o atendimento s necessidades internas. A anlise de Edgar Carone sobre a expanso industrial aponta nessa direo:
Esta expanso no encontra apoio nas classes dirigentes, em que predominavam os proprietrios de terra. O predomnio da indstria sobre a atividade agrria s ser vitorioso a partir da Segunda Guerra Mundial. Nos quarenta anos da Primeira Repblica, esta tentativa feita desigualmente, apesar de certas circunstncias terem ajudado a impor aqueles interesses. [...] O caf exportvel trazia um excedente balana de pagamento, que [...] servia de garantia aos [...] emprstimos estrangeiros. Esta poltica era de um pas de renda fiscal pequena, diminutas necessidades da populao e predomnio da monocultura cafeeira [...]. O incio da transformao deste processo se d no governo Provisrio e no perodo de Floriano, como necessidade social e econmica das nascentes classes industrial e mdia, unidas e exigentes nas suas novas necessidades e ambies. [...] Epitcio Pessoa foi o ltimo governo que tentou uma poltica anti-industrialista. [...] os governos subsequentes tiveram que reconhecer a realidade industrial (id., 1989, p. 9; 11) .

Ainda no que se refere relao entre a urbanizao e a industrializao, nas fases que antecederam ou se seguiram, imediatamente, desagregao da ordem de castas, escravocrata e senhoril, a urbanizao foi [...] o elemento dinmico que polarizou o desenvolvimento industrial (FERNANDES, 2008a, p.68). Assim, no se pode falar em industrializao no Brasil, sem que o processo de urbanizao seja considerado. Embora esta caracterstica no seja peculiar a este pas, teve uma relevncia maior do que teve para muitos outros pases que

154 j contavam com diversos centros urbanos organizados, quando iniciaram os seus processos de industrializao, como o caso da maioria das naes europeias. Portanto, como de se notar, ao ingressar no processo de urbanizao/industrializao, o Brasil no rompeu em definitivo com as marcas da sociedade agrria e com isso, ao longo de vrios anos, viveu as consequncias da combinao do modelo industrial moderno e o modelo agrrio tradicional. Em outras palavras, afirmam Pochmann e Dias: sem romper com o patrimonialismo e as bases da sociedade rural, o Brasil rumou para a nova sociedade urbana e industrial. Em conseqncia, aqui foram geradas anomalias econmicas e sociais, assentadas na estranha combinao, de modernidade com atraso (id., 2010, p.113-114). Ao refletir sobre a industrializao no Brasil, Florestan Fernandes considera que, do ponto de vista das bases ecolgicas, tcnicas e sociais da moderna vida humana da civilizao ocidental, a emergncia e expanso da industrializao constitui um padro natural de desenvolvimento e depende de fatores econmicos, culturais e societrios passveis de manifestao em qualquer sociedade capitalista. Nesse caso, a intensidade com que se manifestam varivel em decorrncia do grau de diferenciao e de conexo entre esses fatores, o que regulado pelas condies histrico-sociais de existncia obtidos em tais sociedades. Por isso:
A industrializao no Brasil no constitui um fato excepcional ou espantoso. Ao contrrio, um processo que se inclui na ordem das ocorrncias normais da evoluo social. Enquanto a sociedade brasileira no apresentou condies que permitissem semelhante desenvolvimento, as tentativas prematuras foram selecionadas negativamente. [...] Era preciso que a prpria sociedade brasileira se transformasse, a ponto de converter a industrializao em algo socialmente vivel, para que as tendncias imitao construtiva pudessem ser aproveitadas de modo produtivo. Por isso, a industrializao aparece como valor social, na cena histrica brasileira, por volta de 1850, na Era e sob a gide de Mau; mas, s se transforma em fora social quase um sculo mais tarde! (FERNANDES, 2008a, p.67).

Com essa anlise, de certo modo, o autor fornece elementos que ajudam a explicar os movimentos de altos e baixos que marcaram a formao da indstria brasileira. Essa linha de reflexo de Florestan Fernandes (2008a) semelhante de Caio Prado Jr. (2008), que, ao analisar o processo de industrializao no pas, afirma que a indstria primitiva artesanal basicamente teve que ser abolida no Brasil at que a moderna maquinofatura surgisse. Isso exigiu grande intervalo de tempo at que o pas se desvinculasse de um modelo e desenvolvesse condies propcias ao desenvolvimento de outro. Sem significar um corte abrupto e linear, tratou-se de um processo em que houve fortes conexes entre os dois modelos por um lapso de tempo.

155 Entre as dificuldades para estabelecimento da indstria moderna no pas, Caio Prado Jr cita algumas deficincias estruturais no mbito das fontes de energia, da siderurgia e, sobretudo, do mercado consumidor, considerado condio essencial para o escoamento da produo em larga escala, tpica da maquinofatura. Alm desses elementos desfavorveis, em sua anlise, o autor destaca o nfimo padro de vida da populao, a dbil capacidade de comunicao entre as regies do pas, por falta de meios de transportes, e a organizao da economia brasileira em produes regionais como dificuldades prementes industrializao:
[...] a situao brasileira, nesse particular, era a mais inconveniente. O nvel demogrfico e econmico do pas e o padro de vida da sua populao eram nfimos. Isso ainda se agravava pela estrutura compartimentada das diferentes regies brasileira, largamente separadas umas das outras e desarticuladas pela falta de transportes. A orientao da economia brasileira organizada em produes regionais que se voltam para o exterior impedira a efetiva unificao do pas e o estabelecimento de uma estreita rede de comunicaes internas que as condies naturais j tornavam por si muito difceis (PRADO Jr., 2008, p.258).

Todavia, na opinio ainda de Caio Prado Jr. (2008), o pas possua algumas caractersticas que, apesar de negativas, se vistas isoladamente, incentivaram o desenvolvimento da indstria, entre as quais se destacam: a) dificuldade de pagar no estrangeiro as manufaturas de que necessitava, na medida em que as exportaes que originavam os recursos para saldar os pagamentos externos no acompanhavam o crescimento da populao e de suas necessidades. O desequilbrio das contas externas se comprovava, sobretudo pela queda do cmbio monetrio, que encarecia as importaes e incentivava a indstria nacional; b) a grande produo local de algodo, que era a matria prima essencial indstria txtil, que introduziu a maquinofatura no pas; e c) a disponibilidade de mo de obra, mais seu baixo preo. Segundo o autor, sob estas condies, desenvolveu-se uma pequena indstria txtil, a partir da segunda metade do sculo XIX. Aps um incio modesto, no ltimo decnio do Imprio (1880 -1889), a indstria teve o seu primeiro surto positivo. O nmero de estabelecimentos industriais cresceu de 200, em 1881, para mais de 600 no fim da dcada. O crescimento manteve-se nos primeiros anos da Repblica - entre 1890 e 1895, foram fundadas 425 fbricas. Posteriormente, seguiu-se uma fase de retrao devido crise financeira e revalorizao da moeda a partir de 1898. Em 1907, o primeiro censo geral e completo da indstria brasileira registrou 3.258 estabelecimentos industriais e 150.841 operrios, concentrado nos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Rio

156 Grande do Sul. Conforme o censo, as principais atividades industriais eram desenvolvidas na rea txtil e de alimentao (PRADO jr.2008, 259-261). No segundo decnio do sculo XX, uma situao poltica externa, d um novo impulso ao setor industrial no Brasil:
A Grande Guerra de 1914-18 dar grande impulso indstria brasileira. No somente a importao dos pases beligerantes, que eram nossos habituais fornecedores de manufaturas, declina e mesmo se interrompe em alguns casos, mas a forte queda do cmbio reduz tambm consideravelmente a concorrncia estrangeira. No primeiro grande censo posterior guerra, realizado em 1920, os estabelecimentos industriais arrolados somaro 13.336, com [...] 275.512 operrios. Destes estabelecimentos, 5.936 tinham sido fundados no quinqunio 15-19, o que revela claramente a influncia da guerra (PRADO Jr, 2008, p.261).

O impulso dado pela Grande Guerra deveu-se, particularmente, enorme expanso do consumo de carnes congeladas durante o conflito, incentivando a indstria de congelamento de carnes no Brasil, principalmente no estado do Rio Grande do Sul, seguido por So Paulo. Esse impulso uma demonstrao do quanto o processo de acumulao capitalista se utiliza da estratgia da guerra, de diversas formas, para se expandir: seja pela ampliao da produo e comercializao de mercadorias necessrias subsistncia dos envolvidos diretamente no conflito e dos que esto em retaguarda, como o caso do congelamento de carnes, confeco de roupas especficas, produo de medicamentos; ou ainda a partir das despesas relacionadas com armamentos, como alerta Mandel: As despesas com armamentos tm, claro, funo dupla: a de defender os interesses especficos de cada potncia metropolitana contra os rivais imperialistas (e povos coloniais) e a de proporcionar uma fonte de mais acumulao de capital (id., 1982, p.338). No Primeiro Ps-Guerra, a indstria brasileira j havia adquirido importncia significativa na economia do pas, abastecendo o mercado interno em relao a vrios itens. Todavia, faltava-lhe progresso qualitativo, pois grande parte da indstria brasileira sobreviveu graas s elevadas tarifas alfandegrias e constantes depreciaes cambiais. O que no favoreceu a competio e a concorrncia - tpica dessa forma capitalista de organizar a produo, e, consequentemente no mobilizou os setores empresariais a darem ateno qualidade da produo e dos produtos ofertados. verdade que outros fatores tambm contriburam para a situao precria da indstria brasileira, como a carncia de capitais, o baixo nvel econmico do pas e as deficincias tcnicas e estruturais.

157 A identificao desses elementos limitadores do avano industrial no Brasil relativamente consensual entre os autores pesquisados138. No perodo entre 1924 a 1927 houve uma grande revalorizao da moeda, o que favoreceu a importao de produtos manufaturados que vinha decrescendo. Isso aumentou a concorrncia interna e afetou a indstria nacional, na opinio de Prado Jr:
[...] Essa situao atingir profundamente a indstria que no poder mais fazer frente concorrncia estrangeira favorecida pela grande folga das finanas externas do pas. A importao de artigos manufaturados que vinham em declnio ou permanecia estacionria desde antes da Grande Guerra, cresce subitamente, desbancando em muitos terrenos e atingindo em quase todos a produo nacional. O perodo que vai de 1924 a 1930 ser uma fase sombria para as indstrias brasileiras; muitas fracassam e perecem e todas ou quase todas se mantero muito prximas do nvel mnimo de subsistncia. Mais slido um setor particular da indstria brasileira que se veio desenvolvendo, sobretudo a partir da I Grande Guerra: [... as] indstrias subsidirias de grandes empresas estrangeiras (id., 2008, p.266).

Alis, as indstrias subsidirias de grandes empresas estrangeiras basicamente se multiplicaram no pas, aps a Primeira Grande Guerra, as quais tambm foram bastante favorecidas aps o advento da Segunda Guerra, constituindo-se, desde ento, a principal via de entrada do imperialismo e de suas intervenes na economia do pas. Isso deu-lhes enorme importncia econmica e poltica. Elas atuaram, principalmente, nas reas de maior carncia do pas, no que se refere s condies para industrializao, ou seja, construo de estradas de ferro, servios e melhoramento urbano, instalaes porturias e fornecimento de energia. Essa interveno, na opinio de Prado Jr, expressa as contradies do imperialismo:
A evoluo do imperialismo no Brasil (como no resto do mundo) assim contraditria. Ao mesmo tempo em que estimulou as atividades e energias do pas, e lhe forneceu elementos necessrios ao seu desenvolvimento econmico, foi acumulando um passivo considervel e tornou cada vez mais perturbadora e onerosa a sua ao. Mas, tambm, favorecendo quele progresso, acumulou no Brasil os fatores com que o pas contou e continua contando para a sua definitiva libertao (id., 2008, p. 283).

De qualquer modo, no processo de industrializao brasileiro, analisado at aqui, dois aspectos revelam a profunda dependncia da indstria nacional nascente em relao aos pases do capitalismo avanado. O primeiro a grande quantidade de empresas subsidirias estrangeiras instaladas no pas, atuando em reas essenciais, e [...] outras que embora formadas com capitais brasileiros [...] so muitas vezes ligadas intimamente e mesmo subordinadas inteiramente a organizaes estrangeiras (PRADO Jr, 2008, p. 267). O segundo aspecto o uso da fora de trabalho de imigrantes.
138

Especialmente Cf.: FERNANDES, 2008a e 2008b; PRADO Jr., 2008 e 2006; OLIVEIRA, 2003 e ABREU, 2006.

158 Ambos os fatores tiveram incentivo do Estado, que preencheu importante papel na expanso da indstria brasileira, em particular depois da revoluo de 1930 (FERNANDES, 2008a, p.84). Sem a interveno do Estado, a industrializao no pas no teria ocorrido. O segundo aspecto (o uso intensivo da mo de obra dos imigrantes) est relacionado com a abolio da escravatura e produo de um contingente de fora de trabalho livre no Brasil, para atender s necessidades de acumulao:
O mercado de trabalho no Brasil, [...] que pressupe a existncia do trabalho livre, foi criado por intermdio da ao estatal pela abolio da escravido, e foi moldado por uma poltica de imigrao, favorecida por taxaes e subvenes, em detrimento da mo de obra nacional (THEODORO, 2009, p. 105).

Na realidade, a substituio da mo de obra escrava pela dos imigrantes comeou antes da Abolio (1888): o marco inicial da transio para o trabalho livre foi dado pela abolio do trfico de escravos em 1850 (ibidem, p. 93), por meio da Lei Euzbio de Queiroz, Lei n 581, de 04 de setembro. A interrupo do fluxo de escravos favoreceu a fragilizao do sistema escravocrata e a substituio da fora de trabalho escrava pela fora de trabalho dos imigrantes. Nessa linha, a Lei do Ventre Livre - Lei n 2.040, de 28 de setembro de 1871 -, que tornou livre os filhos de escravos que nascessem a partir de sua vigncia, tambm cumpriu papel importante, assim como a Lei dos Sexagenrios - Lei n 3.270, de 28 de setembro de 1885 -, que tornou livre os escravos que completassem 65 anos de idade. Logo:
O perfil de ocupao da fora de trabalho assumir ento nova conformao. Enquanto a mo de obra imigrante chega e se ocupa cada vez mais da produo de caf, uma parte crescente da populao liberada, at ento escrava, vai se juntar ao contingente de homens livres e libertos, a maioria dos quais dedicada economia de subsistncia (THEODORO, 2009, p. 94-95).

Algumas regies do Brasil receberam uma quantidade maior de imigrantes do que outras. O estado de So Paulo, por exemplo, por ser um dos centros mais dinmicos da economia, recebeu a maior quantidade de imigrantes, o que influenciou o seu processo de industrializao de modo mais rpido do que outras cidades e regies, exceo do Rio de janeiro, primeiro grande centro urbano do pas e capital da Repblica139. Na segunda metade do sculo XIX, aps a Lei do Ventre Livre, a substituio da fora de trabalho escrava por imigrantes europeus ganhou celeridade, em especial nos centros econmicos mais desenvolvidos, como afirma Theodoro:

O Rio de Janeiro foi capital do Brasil Colnia, a partir de 1763, capital do Imprio Portugus, por ocasio das invases de Bonaparte, capital do Brasil Imprio e capital da Repblica Federativa do Brasil at a inaugurao de Braslia em 1960. Foi, assim, a primeira cidade francamente moderna do Brasil (FERNANDES, 2008b, p.181).

139

159
Na segunda metade do sculo XIX, a mo de obra imigrante comea a substituir os escravos, principalmente nos centros mais dinmicos da economia. No incio, so as novas regies produtoras de caf, sobretudo do Oeste Paulista, que vo receber os migrantes europeus. Especialmente aps 1874, a substituio do trabalho escravo acelerou-se (id., 2009, p.95).

Dessa forma, na opinio do autor, a abolio da escravatura, em 1888, foi apenas mais uma etapa significativa da mudana de perfil da fora de trabalho na economia do pas, com a qual os ex-escravos perderam mais espao de trabalho, indo se juntar ao contingente de outros trabalhadores brasileiros (em sua maioria, descendentes de escravos ou ex-escravos) na experincia do trabalho ocasional ou do no trabalho assalariado:
No Brasil, a abolio significar a perda de espao de trabalho para os ex- escravos. Em sua grande maioria, eles no sero assalariados. Com a imigrao massiva, os ex-escravos vo se juntar aos contingentes de trabalhadores nacionais livres que no tm oportunidades de trabalho seno nas regies economicamente menos dinmicas, na economia de subsistncia das reas rurais ou em atividades temporrias, fortuitas nas cidades (THEODORO, 2009, p.96).

Na realidade, a formao de uma massa de homens livres ou semilivres era essencial naquele contexto de criao das condies para o desenvolvimento da indstria no pas. Essa superpopulao relativa que se formava no campo, atuando na economia agrria, ou que ficava na condio de no trabalho, compunha as condies essenciais acumulao capitalista no pas, naquele momento, pois, como ressalta Florestan Fernandes:
Para que o capital possa reproduzir na economia urbana o trabalhador assalariado, necessrio que exista na economia agrria o capital que produz o trabalhador semilivre. Do mesmo modo, o despossudo, que no logra sequer a proletarizao na economia agrria, est na raiz das possibilidades de trabalho assalariado do operrio urbano (id., 2008b, p.182).

Essa massa de trabalhadores livre que estava sendo reproduzida na economia agrria era basicamente de ex-escravos, que no foram absorvidos de imediato pela indstria nascente, que priorizou a mo de obra mais qualificada dos imigrantes europeus. So muitas as razes que justificam a substituio da fora de trabalho de escravos (ou de ex-escravos) por imigrantes europeus. Algumas delas possuem sustentao no preconceito e na discriminao existentes no pas em relao populao negra. Outras razes so de natureza poltica e econmica, como a disseminao da idia de que os ex-escravos no possuam perfil e aptido para o trabalho assalariado e eram indolentes em relao ao trabalho. Esse tipo de justificativa j existia no pas, desde quando comeou o processo de substituio da mo de obra de ex-escravos beneficiados por Leis, citadas anteriormente, que antecederam a Lei urea - Lei n 3353, de 13 de maio de 1888 -, que aboliu a escravido no pas. Este trecho do trabalho de Mrio Theodoro elucida o assunto:

160
Durante anos de escravido ganhavam fora no pas as ideias que privilegiavam a mo de obra de origem europeia em detrimento dos trabalhadores nacionais. De um lado, os nativos livres e libertos eram considerados como inaptos ao trabalho regular. De outro lado, no que se referem aos antigos escravos, as fugas organizadas nas fazendas eram cada vez mais frequentes, o que contribuiu [...] tanto para promover a ideia de que a mo de obra negra era indolente e inapta para a relao assalariada, como para reforar a ideologia do embranquecimento (id., 2009, p. 99).

Essas, entretanto, no so todas as razes. Um dos principais motivos da substituio da mo de obra escrava pelo assalariado o fato do custo de reproduo da mo de obra escrava ser muito onerosa, na medida em que constitua um custo interno produo agrria. Em face disso, o trabalho assalariado poderia ter um custo diferenciado e menor aos novos industriais que comeavam a se estabelecer. Afinal, o principal (e quase sempre o nico) compromisso dos patres para com os assalariados era um salrio mnimo mensal. Dessa forma, o custo elevado da mo de obra escrava era um obstculo industrializao. A abolio da escravatura e a substituio do trabalho escravo pelo trabalho assalariado significavam a eliminao do preo da mo de obra do custo interno da produo, o que, em outras palavras, significava maior acumulao, mais lucro para os empresrios e industriais. Alm disso, na industrializao, a fora de trabalho assalariada advinda de imigrantes europeus, com relativa experincia de trabalho nesse ramo, mais capacitada tecnicamente, poderia ser reforada pelo uso de novas tecnologias, mtodos e processos de trabalho direcionados para a elevao da produtividade, o que potencializaria a margem de lucro dos empresrios e industriais. A anlise de Oliveira aponta nessa direo:
[...] sem pretender refazer toda a interpretao, possvel reconhecer que o escravismo constituase em bice industrializao na medida em que o custo de reproduo do escravo era um custo interno da produo; a industrializao significar, desde ento, a tentativa de expulsar o custo de reproduo do escravo do custo de produo. [...] As instituies do perodo ps-anos 1930, entre as quais a legislao do trabalho destaca-se como pea-chave, destinam-se a expulsar o custo de reproduo da fora de trabalho de dentro das empresas industriais [...] para fora: o salrio mnimo ser a obrigao mxima da empresa que dedicar toda a sua potencialidade de acumulao s tarefas do crescimento da produo propriamente dita. Por outro lado, a industrializao, em sendo tardia, se d num momento em que a acumulao potencializada pelo fato de se dispor no nvel do sistema mundial como um todo, de uma imensa reserva de trabalho morto que, sob a forma de tecnologia, transferida aos pases que iniciaram o processo de industrializao recentemente (id., 2003, p. 66-67).

por essa razo que, apesar de os industririos brasileiros no terem feito nenhum esforo ou presso para colocar o Brasil na era tecnolgica ou para alterar o sistema educacional brasileiro e expandir a produo de conhecimentos cientficos no pas, essenciais industrializao em seus primeiros anos de estruturao, a Abolio e a imigrao europeia, com o apoio do Estado, consolidam novas perspectivas para o mercado de trabalho no Brasil.

161 Como caractersticas desse mercado incipiente, tinha-se o recurso mo de obra de imigrantes e gigantescas disparidades regionais:
Em funo da abolio e da imigrao europia para certas regies do pas, o ltimo quarto do sculo XIX vai consolidar um novo cenrio para o mercado de trabalho no Brasil, no qual as especificidades regionais vm aflorar de forma significativa. Na cidade de So Paulo, o crescimento urbano esteve diretamente ligado ao processo de industrializao, que comeou nos ltimos anos do sculo XIX e que empregar quase que unicamente mo de obra de origem europeia, seja aquela sada das fazendas, seja a que chegava para trabalhar diretamente no espao urbano. De acordo com os dados disponveis, no comeo do sculo XX, 92% dos trabalhadores industriais na cidade de So Paulo eram estrangeiros, sobretudo de origem italiana. No Rio de Janeiro, ento capital do pas e a cidade de maior importncia econmica, a participao de estrangeiros na indstria era de 43%, [...], tambm significativa (THEODORO, 2009, p.100-101).

Nesse contexto de formao do mercado de trabalho do sculo XIX at o segundo decnio do sculo XX, o trabalho assalariado concentrava-se em algumas categorias bsicas como ferrovirios, porturios, martimos, operrios da indstria leve e servios pblicos, atuando, sobretudo nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. A expanso do nmero de trabalhadores assalariados foi muito lenta, como mostram os dados dos censos de 1907 e 1920. Em 1907, a populao brasileira era de 20 milhes. Destes, 150.000 eram trabalhadores do setor manufatureiro, que estavam empregados em 3.187 estabelecimentos. Em 1920, a populao crescera para mais de 30 milhes, dos quais 275.512 trabalhavam em 13.336 estabelecimentos industriais (MALLOY, 1986, p. 40, PRADO Jr., 2008, p. 261). Nesse perodo, a classe trabalhadora possua uma composio que inclua brasileiros natos (principalmente ex-escravos) e imigrantes, em diferentes ocupaes, alm do trabalho assalariado que despontava. As precrias condies de vida e trabalho do operariado durante a Repblica Velha e as experincias de trabalho e organizao poltica e sindical dos imigrantes europeus interferiram na dinmica da classe trabalhadora e favoreceram a organizao, formao de lideranas e o desencadeamento de lutas dessa classe no Brasil:
Com os processos de desenvolvimento e modernizao, no final do sculo XIX, os trabalhadores [...] comearam a despontar no Brasil como fora potencialmente significativa. [...] Nesta fase a classe operria no era [...] nacional [...]. A maioria da classe estava localizada nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo [...]. Embora uma grande proporo dos trabalhadores fosse [...] nativa [...], uma parcela muito acentuada resultava da onda de imigrantes estrangeiros que aflua ao Brasil, em fins do sculo XIX e princpio do sculo XX. [...] O alto percentual de estrangeiros [...] interferia na dinmica das polticas das classes trabalhadoras [...] os imigrantes causaram um importante impacto ideolgico e se tornaram a fonte principal de uma orientao mais agressiva [...] favorvel aos trabalhadores, [... e] um ponto de partida para a formao de lderes [...] [...] as condies gerais de vida e trabalho das classes operrias eram pssimas durante toda a Repblica Velha. A jornada de trabalho muito longa, a baixa remunerao e insegurana [...] a explorao de mulheres e crianas [...] e a pobreza das moradias e condies sanitrias (MALLOY, 1986, p. 39-41).

162

Nesse contexto, a classe trabalhadora avanou significativamente em sua organizao livre e independente no comeo do sculo XX, independentemente da influncia anarquista entre os trabalhadores, advinda de parte dos imigrantes europeus. Obteve algumas conquistas, como o direito de organizao sindical livre e independente conquistado pelos trabalhadores da agricultura e indstria rural em 1903 e, a partir de 1907, por outras categorias. relevante dizer que, embora significativa e cheia de mritos a contribuio dos imigrantes europeus ao processo de luta e organizao dos trabalhadores brasileiros, essa origem do movimento popular no Brasil, mais inspirada em fatos histricos externos realidade do pas, como a vitoriosa Revoluo Russa de 1917, determinou as opes estratgicas pelas bandeiras e formas de lutas adotadas pelo movimento de esquerda que se formou no Brasil. Assim, alguns itens cruciais para a reduo dos nveis de explorao, reduo das desigualdades sociais e para a melhoria das condies de vida dos trabalhadores estavam ausentes de suas pautas de reivindicaes, nos primeiros anos de sua formao, como o caso da luta contra os latifndios e pela justa distribuio de terras. Esse lado da origem do movimento popular no pas aludido por Emir Sader:
As origens do movimento popular brasileiro precedem a Revoluo de 1930: provm do sindicalismo anarquista, do comunista e socialista, que, pela primeira vez, levantaram no Brasil a necessidade de uma alternativa ao sistema de poder dominante. Suas bandeiras, diretamente classistas, foram influenciadas pela interpretao da Revoluo Russa (1917) como uma revoluo operrio-camponesa e pelas lutas do movimento operrio europeu. Tiveram grande mrito ao dar incio organizao autnoma do movimento popular, centrada na atuao dos trabalhadores imigrantes, que, por sua vez, trouxeram experincias com as doutrinas fundadoras da esquerda na Europa - de composio urbana, sem razes no campo. No entanto, no Brasil, a maioria da populao residia na zona rural, de modo que a vertente de esquerda que se formou no elaborou estratgias especficas, assentadas na realidade brasileira. Por isso, temas candentes, como a luta contra o latifndio, a dominao externa e a elaborao de estratgias nacionais, no eram ainda centrais para a esquerda (SADER, 2010, p.14-15).

Essa limitao veio a ser superada, posteriormente, por volta dos anos 1950 e princpio dos anos 1960, quando a esquerda assumiu a luta contra o latifndio como prioridade. As greves destacaram-se no que se refere aos instrumentos de lutas usados pelos trabalhadores na conjuntura poltica dos anos que antecederam a dcada de 1920. Essas foram realizadas, sobretudo pelas categorias com maior grau de organizao, a exemplo dos que atuavam nas reas de ferrovias, docas, frota mercante e servios pblicos (transporte urbano, eletricidade, bancos, etc.). Por isso, no [...] de surpreender que os funcionrios destes

163 setores [...] fossem os mais bem sucedidos na sustentao de organizaes fortes (MALLOY, 1986, p. 42) e tambm na conquista de proteo social. Nos primeiros 10 anos do sculo XX, a greve mais importante foi a da Companhia Paulista, em 1905, com manifestaes pelo centro de So Paulo, apoio dos estudantes de Direito e cargas da cavalaria da Fora Pblica (CARONE, 1989, p.12). Todavia, a primeira grande manifestao de solidariedade de classe [...] foi a greve de julho de 1917 em So Paulo, com carter de greve de massas (ibidem, p. 13). Na rea industrial, em estruturao, o nvel de organizao era inferior, inclusive dada a disperso nacional e maior controle poltico do Estado, ainda assim as greves cresciam continuamente, sem, contudo, apresentarem destaques relevantes, se vistas isoladamente. Desse modo, as greves mais bem sucedidas na rea industrial ocorreram por ocasio da Primeira Guerra Mundial, exacerbando-se com a greve geral de 1917 e com a de 1919, tambm bastante significativa (MALLOY,1986,p.42). No obstante, tais greves imprimiram grandes avanos organizao desse ramo de produo e segmento da classe trabalhadora. Os movimentos grevistas anteriores segunda dcada do sculo XX influenciaram, por exemplo, a fundao do Partido Comunista do Brasil, em maro de 1922, o qual, nos primeiros anos de existncia s teve dois perodos de legalidade, em 1922 e no incio de 1927, o que o fez adotar a ttica de atuar nos sindicatos, por meio de seus filiados (CARONE, 1989). Apesar dos avanos na organizao e luta dos trabalhadores, as conquistas obtidas no campo da proteo social at a dcada de 1920 foram, no entanto, limitadas. Alguns autores140 citam a existncia de programas pblicos desde o sculo XVIII, como o Programa de Beneficncia dos rfos e Vivas dos Oficiais da Marinha (1795) e de organizaes privadas restritas a algumas profisses, a exemplo da Sociedade Musical de Benemerncia (1834); da Sociedade de Animao da Corporao dos Artfices (1838), do Montepio do Exrcito (1827) e Montepio Geral de Economia (1835) e legislaes que criaram o direito de aposentadorias a funcionrios pblicos, como aos funcionrios da Imprensa Nacional (Decreto n 10.269, de 20/07/1889) e aos empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil (Decreto n 406, de 17/05/1890), estendida aos empregados das Estradas de Ferro Gerais da Repblica (Decreto n 565, de 12/07/1890). Entretanto, as tentativas de criao de instituies previdencirias anteriormente aos anos 20 tiveram sempre um mbito muito limitado e, ao que parece, poucas vezes alcanaram implementao concreta (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985, 21).
140

Cf.: OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985; BOSCHETTI, 2006.

164 Na opinio de James Malloy, o que existiu verdadeiramente nesse perodo, na rea privada, foram organizaes estruturadas voluntariamente pelos trabalhadores, com o incentivo da Igreja Catlica (as sociedades de ajuda mtua), que uniam trabalhadores e ofereciam benefcios de proteo social, numa perspectiva assistencialista; e as caixas beneficentes, organizadas de forma impositiva pelas companhias particulares. Ambos os modelos eram criticados pelos lderes das organizaes polticas dos trabalhadores:
A nosso ver, uma das formas mais importantes de organizao operria e de classe mdia na Repblica Velha foram as sociedades de ajuda mtua. O mutualismo foi um dos primeiros tipos de organizao a aparecer entre os trabalhadores e, nas primeiras dcadas deste sculo, unia um grande nmero de trabalhadores. Tais associaes eram voluntrias, e em troca de contribuies ofereciam aos membros auxlio funeral, aposentadoria, benefcios mdicos e outros. Eram uma forma de seguro de grupo voluntrio, baseado na poupana que seus associados adotaram. O mutualismo [...] foi atacado pelos anarquistas e outros lderes [...] como forma de organizao regressiva, que tolhia a conscincia de classe e desenvolvia uma mentalidade assistencialista passiva entre os trabalhadores. [...] algumas companhias particulares (especialmente grandes firmas industriais e estradas de ferros) organizaram fundos de benefcios (caixas beneficente) para os seus empregados. Estes fundos ofereciam proveitos semelhantes aos do mutualismo particular: servio mdico, aposentadoria, e auxlio em caso de doena, invalidez e funeral. A participao nessas caixas era, no entanto, obrigatria, e os fundos provinham de deduo nos salrios e multas aos trabalhadores por infrao s regras da companhia (MALLOY, 1986, p.44-45).

Segundo o autor, a extino das caixas beneficentes constitua bandeira de luta defendida pelos sindicalistas de forma incisiva. Elas, porm, inspiraram as Caixas de Aposentadorias e Penses, institudas legalmente, a partir da dcada de 1920. A pesquisa publicada em 2002 pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS141, sob a organizao de Jorceli Sousa, cita que as primeiras iniciativas de proteo social, com efeitos prticos so do final do sculo XIX, quando foi regulamentado o direito aposentadoria dos empregados dos Correios - pelo Decreto n 9.912-A, de 26 de maro de 1888 - e no mesmo ano criada uma Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Imprio, que garantiam pequenas ajudas aos empregados em situaes de doena e morte. E,
ainda nos fins do sculo XIX, foram institudos o Fundo de Penses do Pessoal das Oficinas de Imprensa, a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, posteriormente estendida a todos os ferrovirios do Estado, o Montepio obrigatrio dos Empregados do Ministrio da Fazenda e a aposentadoria por invalidez e penso por morte para os operrios do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro e seus dependentes (SOUSA [org.], 2002, p.16).

Essa e outras pesquisas sobre o tema registram a criao legal de outras instituies, com caractersticas de proteo social e vrias iniciativas de projetos de lei, com vistas
141

Na poca, este Ministrio dedicava-se gesto da previdncia e da assistncia social, por isso esta denominao.

165 instituio de um sistema de seguros contra acidente de trabalho, entre 1894 e 1919, sempre a partir de lutas e mobilizaes da classe trabalhadora (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985; MALLOY, 1986; SILVA, 1997; FALEIROS, 2000a; BOSCHETTI, 2006). Dessa maneira, em 1919, foi regulamentado o acidente de trabalho - pelo Decreto-Lei n 3.724 de 15 de janeiro daquele ano -, que funcionou como uma espcie de indenizao, passando a assumir a natureza de seguro social somente em 1967, quando foi incorporado ao Instituto Nacional da Previdncia Social - INPS, pela Lei 5.316, de 14 de setembro daquele ano. curioso saber que, antes da aprovao da indenizao por acidente de trabalho, em 1919, vrias iniciativas de projetos de Leis sobre o tema haviam existido. A primeira delas data de 1904, por iniciativa do jurista Medeiros de Albuquerque. Essa iniciativa foi barrada na Cmara, devido resistncia dos parlamentares, em sua maioria, vinculados s oligarquias cafeeiras. O projeto de Lei aprovado em 1919 foi apresentado ao Congresso em 1915, pelo Senador Adolfo Gordo (SILVA, 1997, p.32, 33), e tramitou quatro anos antes da aprovao. Contudo, as primeiras instituies de previdncia social, assim reconhecidas pela maioria dos pesquisadores da rea, revisitados neste trabalho142, foram criadas na dcada de 1920. Essas conquistas deram-se em um contexto de lutas e grandes mobilizaes dos trabalhadores, entre as quais merecem destaque as greves generalizadas ocorridas em 1917 e 1919, j citadas, em cujas pautas de reivindicaes encontravam-se itens associados proteo social (SILVA, 1997; SOUSA [org.], 2002). Vale lembrar que esse perodo de efervescncia poltica no pas e de intensificao das reivindicaes relacionadas proteo social sofria influncia do contexto internacional, marcado: pela vitria da Revoluo Russa, em 1917; pelo fim da primeira Grande Guerra Mundial, em 1918, e pela assinatura do tratado de Versalhes, em 28 de junho de 1919, o qual impunha vrios compromissos aos pases signatrios, entre eles, a implementao de proteo ao trabalho, por meios de seguros sociais. Em 1923, o Decreto-Lei 4.682, de 24 de janeiro, conhecido como Lei Eli Chaves, determinou a criao de Caixas de Aposentadorias e Penses - CAPs para os empregados em empresas ferrovirias. A Lei estabelecia os benefcios de penso, aposentadorias, assistncia mdica e auxlio farmacutico. A Caixa de Aposentadoria e Penses dos Empregados da Great Western do Brasil foi a primeira instituio previdenciria criada no pas, em 20 de

142 Entre estes autores encontram-se: MALLOY, 1986; OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985; FALEIROS, 2000a; BOSCHETTI, 2006 e SOUSA [org.], 2002.

166 maro do mesmo ano (SILVA, 1997; SOUSA, [org.], 2002). A partir de ento, outras Caixas de Aposentadorias e Penses foram criadas, com base na Lei Eli Chaves. Assim:
Em 1926, o Decreto n 5.109, de 20 de dezembro, estendeu o regime da Lei Eli Chaves a outras empresas. Ampliava-se o leque de ferrovias, com a incluso das estradas de ferro a cargo da Unio, dos Estados, dos Municpios ou de particulares, e os efeitos da Lei tornavam-se extensivos a todas as empresas de navegao martima ou fluvial e as de explorao de portos pertencentes Unio, aos Estados, aos Municpios e a particulares (SOUSA [org.], 2002, p.34).

Do mesmo modo e no mesmo ano (1926) foram criados o Instituto de Aposentadorias e Penses dos Funcionrios Civis da Unio e as Caixas de Aposentadorias e Penses dos Martimos e Porturios. Desde ento, o regime de Caixas de Aposentadorias e Penses alcanou outras categorias, como os trabalhadores dos servios telegrficos e radiogrficos (1928), empregados dos servios de fora, luz e bondes (1930), empregados em minerao (1932) e aerovirios (1934) (SILVA, 1997, p. 34). Portanto, no perodo da chamada Velha Repblica (1889 a 1930), em que predominou o modelo econmico agrrio-exportador, baseado na monocultura do caf e na produo do leite, com forte dependncia do capital internacional, a proteo social foi conquista de categorias especficas, com algum nvel de organizao e peso no capital produtivo. As categorias de trabalhadores mais bem organizadas e estrategicamente mais bem localizadas foram as categorias cobertas primeiro, vindo as outras categorias depois, mais ou menos na ordem do seu significado econmico e, portanto, poltico (MALLOY, 1986, p.75). Dessa forma, possvel afirmar que a lei Eli Chaves e suas variaes posteriores, instituda em um contexto de lutas da classe trabalhadora em reao s precrias condies de vida e trabalho, alm de constituir um incentivo ao trabalho, destinaram-se a cumprir a funo de conter os conflitos sociais, que se avolumavam nos anos que antecederam e na dcada de 1920. Logo, caracteriza-se tambm como uma forma de controle das elites no Poder sobre os trabalhadores. Esse tambm o pensamento de James Malloy:
Alm de fornecer um incentivo ao trabalho, Chaves tambm deixou clara a sua preocupao com os problemas do conflito social [...] A lei foi especialmente feita, portanto, para neutralizar queles que propunham a ao radical e direta de uma classe trabalhadora autnoma e agressiva. Enquanto sugeria a colaborao de classe, Chaves tambm deixava claro que os termos dessa colaborao seriam definidos por uma elite [...] ( MALLOY, 1986, p. 54)

Essas medidas de proteo e controle ocorreram articuladas estruturao do mercado de trabalho, a partir de forte interveno do Estado. No perodo que vai da abolio

167 da Escravatura at nos anos 1920, a ao do Estado [...] foi decisiva tanto em face do desenvolvimento geral da histria econmica do pas quanto, mais especificamente, para a histria da conformao de seu mercado de trabalho (THEODORO, 2009, p.104). Mas, essa interveno no parou por a, nos anos subsequentes ela at se expandiu. Desde a dcada de 1930 a regulao do trabalho cresceu e repercutiu na expanso dos direitos trabalhistas e da previdncia social. Como dizem Behring e Boschetti:
O fundamental, nesse contexto do final do sculo XIX e incio do sculo XX, compreender que nosso liberalismo brasileira no comportava a questo dos direitos sociais, que foram incorporados sob presso dos trabalhadores e com fortes dificuldades para sua implementao e garantia efetiva. Essa situao comea a se alterar nos anos de 1920 e sofrer mudanas substanciais a partir dos anos 1930 (id., 2006, p. 81).

O padro de acumulao que se configurou no Brasil entre 1930 e 1980 baseou-se no processo de industrializao e urbanizao, que se desenvolveu conjugado regulao da relao entre o trabalho e o capital. A legislao trabalhista consideravelmente ampliada nesse perodo atendeu a necessidades dos trabalhadores, ampliou direitos trabalhistas e favoreceu a estruturao da proteo social no pas, respaldada na expanso da previdncia social. Mas, atendeu, sobretudo, s necessidades de acumulao do capital, ao dar sustentao a um novo padro de acumulao baseado em atividades econmicas urbanas industriais. Do ponto de vista poltico, o movimento resultante da aliana entre as oligarquias dissidentes (mineiros, paraibanos e gachos) e os jovens oficiais do Exrcito e da Marinha, que ficaram conhecidos como os tenentes revoltosos, levaram Getlio ao Poder, inaugurando a Era Vargas, a qual revolucionou, naquele perodo, a vida do pas. O movimento de 1930 introduziu um novo modelo poltico e econmico no pas. Inicialmente, ele deslocou regionalmente e diversificou a elite do caf, antes concentrada em So Paulo e, em seguida, quebrou a poltica do caf com leite, em que se alternavam no poder representantes polticos das oligarquias mineira e paulista. Em 1930, a Presidncia da Repblica saiu das mos do paulista Washington Luis para as mos do gacho Getlio Vargas. Somente na dcada de 1990, porm, um novo paulista assumiu a Presidncia da Repblica, Fernando Henrique Cardoso. Nessa perspectiva, a parte fundamental do legado da Era Vargas foi a criao de um Estado nacional, sucedendo a um consrcio das elites econmicas e polticas regionais (SADER, 2010, p.12). Convm lembrar ainda da poltica de cooptao dos movimentos organizados, como estratgia usada para alcanar a faanha.

168 Do ponto de vista das relaes de explorao da classe burguesa sobre a classe trabalhadora - caracterstica bsica do modo de produo capitalista -, a chamada Revoluo de 30, nada mudou. Tratou-se de uma expanso econmica dentro do prprio capitalismo. Segundo Oliveira: do ponto de vista de proprietrios e no proprietrios dos meios de produo, isto , do ponto de vista de compradores e vendedores da fora de trabalho; o sistema continua tendo por base e norte a realizao do lucro (id., 2003, p.61). Isso significa que, embora o movimento de 1930 tenha modificado as relaes polticas entre as foras no poder, na realidade, para os trabalhadores a situao de explorao continuou a mesma, apenas com nova roupagem e com novos sujeitos envolvidos, ou seja, havia uma s questo a ser resolvida, como diz Chico de Oliveira (2003, p.62): a da substituio das classes proprietrias rurais na cpula da pirmide no poder pelas novas classes burguesas empresrioindustriais. Alm disso, na Era Vargas, o mercado de trabalho organiza-se de forma madura e, nesse momento, o capital j se liberou do custo de reproduo da fora de trabalho. Limita-se a procurar no mercado, segundo suas necessidades, a fora de trabalho tornada mercadoria (IAMAMOTO e CARVALHO, 1983, p127). Os trabalhadores continuaram a depender de uma sada revolucionria a ser construda por eles mesmos. Getlio governou o Brasil em dois perodos: de 1930 a 1945, quando foi deposto, e de 1950 a 1954, quando se suicidou. No obstante as diferenas entre os dois mandatos, destacam-se como linhas centrais: 1) o grande investimento na industrializao e na estruturao do Estado, com dimenso mais nacional, procurando superar os controles regionais pelas oligarquias; e 2) a poltica centralizadora e populista na relao com a sociedade e os movimentos organizados. No que se refere ao primeiro governo, o aspecto mais valorizado de sua poltica populista foram as investidas para a cooptao dos trabalhadores, sobretudo antes de 1937, visto que Getlio precisava, por um lado, conter o avano das lutas populares, para que isso no se constitusse uma ameaa e, por outro lado, precisava ganhar apoio destes setores para se manter no poder, j que a aliana que o levou presidncia se desfaria dois anos depois. Para garantir a popularidade necessria, Getlio atendia parcialmente s reivindicaes dos trabalhadores, ao mesmo tempo em que tentava conter a ascenso de suas lutas, cooptando lideranas e regulando suas aes. Nessa direo que logo nos primeiros anos de seu governo foram criados os sindicatos oficiais e direitos especficos que s poderiam ser usufrudos pelos filiados a esses sindicatos, conforme ser comentado adiante. O propsito de

169 Vargas com essa medida era ter sob o seu controle o movimento dos trabalhadores e enfraquecer a sua organizao livre e independente. Todavia, os setores combativos reagiram e asseguraram expressiva representao na Assembleia Constituinte que elaborou a Constituio de 1934 e mantiveram o movimento vivo at o golpe de 1937, quando foi instituda a Ditadura Vargas, chamada por ele, o Estado Novo143. A justificativa de Vargas para o golpe foi livrar o pas da ameaa do comunismo por meio do Plano Cohen144, o qual depois foi desmascarado. Aps o golpe, Vargas anunciou a nova Constituio de 1937, de inspirao fascista, que suspendia todos os direitos polticos, abolindo os partidos e as organizaes civis. O Congresso Nacional foi fechado, bem como as Assembleias Legislativas e as Cmaras Municipais. Essas medidas revelaram mais fortemente o carter autoritrio e centralizador de seu governo. Por meio do fomento do sentimento nacionalista em torno da ameaa do comunismo, a Ditadura Vargas conseguiu o apoio popular que crescia cada vez mais, diante dos esforos de seu governo em relao industrializao do pas, que aceleravam o crescimento econmico e a entrada do Brasil no cenrio internacional. Para atender a esses propsitos, foram criados rgos estratgicos como o Conselho Nacional do Petrleo e o Conselho Federal de Comrcio Exterior. Foi nesse contexto que foi criada a Companhia Siderrgica Nacional, que desempenhou papel fundamental no fornecimento de matria-prima para o setor industrial. Todavia, para dar suporte ao crescimento econmico, com grande participao do Estado foi necessrio tambm fortalecer a mquina pblica e a burocracia. Com esse fim, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938. Assim, o Estado Novo conjugou autoritarismo poltico e modernizao econmica, sob um pano de fundo nacionalista e fascista. A relao que a ditadura varguista estabelecia com a sociedade era de controle e vigilncia. Foi institudo o sindicato oficial, filiado ao Ministrio do Trabalho, e abolida a liberdade de organizao sindical. As relaes entre
143 O perodo entre 1937 e 1945 ficou conhecido na histria do Brasil como Estado Novo e/ou como ditadura varguista. Caracteriza-se pela forte concentrao de poder no Executivo Federal, a partir do golpe poltico de Getlio Vargas em 10 de novembro de 1937, com apoio dos militares e das oligarquias. 144 Plano Cohen foi um documento escrito pelo capito integralista Olmpio Mouro Filho - na poca membro do Servio Secreto e, posteriormente, o que desencadeou o golpe de 1964 -, a pedido de Plnio Salgado, lder da Ao Integralista Brasileira, com a inteno de simular uma Revoluo comunista no Brasil. O suposto objetivo desse plano era a tomada do Poder pelos comunistas, a partir de uma acusao no verdica contra Getlio. Havia dois candidatos para as eleies presidenciais marcadas para 1938: Jos Amrico de Almeida e Armando de Sales Oliveira. O plano era para que o presidente Getlio Vargas fosse acusado de tentar tomar o poder de um desses candidatos e a partir da sua sada do governo seria exigida. O plano teria sido descoberto pelo governo no dia 30 de setembro de 1937 e foi utilizado por Vargas com o objetivo de aterrorizar a populao e justificar um golpe de Estado que permitiria sua perpetuao na Presidncia. Apesar das vrias verses sobre o plano, depois se descobriu que ele foi uma farsa montada pelos integralistas.

170 trabalhadores e patres ficavam, portanto, sob controle do Estado e lgica da conciliao de classes, o que implicava na restrio poltica dos setores organizados da classe trabalhadora. Nesse contexto de restries polticas impostas aos trabalhadores, Getlio instituiu uma srie de leis trabalhistas, culminando com a edio da Consolidao das Leis do Trabalho CLT, em 1943. Com isso, garantiu direitos e atendeu antigas reivindicaes dos trabalhadores, o que projetou a sua imagem como "o pai dos pobres". Porm, o objetivo maior dessa produo legislativa foi apoiar a expanso da indstria no pas, contribuindo para o ajuste dos trabalhadores ao regime de trabalho imposto por essa expanso. As legislaes trabalhistas e previdencirias foram essenciais a esse propsito. Logo, no por acaso que os crticos da Ditadura Vargas o denominam o pai dos trabalhadores e a me dos capitalistas. Portanto, a primeira etapa da Era Vargas foi marcada por intensa produo legislativa, com muitas inovaes no campo das relaes de trabalho e das polticas sociais, sobretudo da previdncia social, com o objetivo principal de forjar uma fora de trabalho que pudesse servir indstria em fase de expanso. O Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio foi criado pelo Decreto n 19.433, de 26 de novembro de 1930, e tinha entre suas principais competncias orientar e supervisionar a previdncia social e, tambm, instituir uma nova relao com os sindicatos. A partir de 1931, foram criados os sindicatos oficiais, que funcionavam sob legislao restritiva e controle do Ministrio do Trabalho. Estes instrumentos de lutas dos trabalhadores foram transformados nos principais mecanismos de controle, vigilncia e cooptao por parte do governo Vargas. Entre as iniciativas governamentais adotadas para cooptar as classes trabalhadoras, Vargas decretou, em 1932, a obrigatoriedade da Carteira de Trabalho para os trabalhadores urbanos. Direitos como, frias e carteira assinada foram, a princpio, concedidos apenas aos trabalhadores vinculados aos sindicatos oficiais criados pelo governo. Com isso, incentivou a filiao aos sindicatos sob seu controle. Em 1933, o governo Vargas comeou a mudar a estratgia em relao poltica de previdncia social: ao invs de fortalecer e incentivar a criao de novas Caixas de Aposentadorias e Penses, investiu na criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses, mesmo que at 1936 as Caixas continuassem sendo criadas paralelamente aos Institutos. Alm disso, as novas unidades de previdncia social passaram a ter maior controle do Estado.

171 O primeiro a ser criado foi o Instituto de Aposentadorias e Penses dos Trabalhadores Martimos - pelo Decreto n 22.872, de 29 de junho de 1933. A esse se seguiram outros. Os institutos dos Bancrios e dos Comercirios foram criados em 1934; o dos Industririos, em 1936, porm s foi implementado em 1938; o Instituto dos Empregados em Transportes de Cargas e Estivas e o dos servidores do Estado tambm foram iniciados em 1938 (OLIVEIRA E TEIXEIRA, 1985; MALLOY, 1985; SILVA, 1997; BOSCHETTI, 2006). O Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos (IAPI), embora destinado a uma categoria expressiva de trabalhadores, devido ao baixo nvel de organizao autnoma dos trabalhadores industriais, no apenas foi a ltima instituio a se formar, como tambm foi formada com o mnimo de influncia sindical e um mximo de planejamento direto do governo (MALLOY, 1986, p.82). Dessa forma, no toa que este instituto foi o nico que durante vrios anos viabilizou apenas penses e aposentadorias aos seus beneficirios, os chamados benefcios obrigatrios, sem lhes assegurar a assistncia mdica, includa no rol dos servios e vantagens complementares e facultativos (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). Isso demonstra como os industririos sofreram diretamente os efeitos do controle do Estado, por meio do sindicato oficial, imposto categoria. Aps 1938, o governo adotou a poltica de transformar as Caixas em Institutos e no mais criar novas Caixas, como diz Boschetti:
[...], sobretudo aps 1938, o governo adotou a poltica expressa de, alm de no criar mais Caixas, transformar as existentes em IAPs. Assim a CAP dos trabalhadores das barcas e dos trabalhadores dos entrepostos, criadas em 1934, foram transformadas respectivamente em Instituto de Aposentadorias e Penses dos Trabalhadores de Transportes e Cargas (IAPTEC), em 1938, e em Instituto de Aposentadorias e Penses dos Estivadores (IAPE) em 1939. Este ltimo foi extinto em 1945, e seus contribuintes foram absorvidos pelo IAPTEC (id., 2006, p.21)

Os motivos para essa mudana so muitos, entre os mais fundamentais, encontram-se, o interesse do governo em estimular a poupana gerada por meios destas unidades de previdncia social e em melhorar o controle sobre tal poupana. Ao mesmo tempo, o governo pretendia incentivar o ajuste do trabalhador s exigncias da estruturao do parque industrial que se formava, tendo mais controle sobre a ao dos trabalhadores urbanos, no momento, mais fortes politicamente e mais diretamente beneficiados com as medidas reguladoras. Com essa poltica de proteo social aos mais fortes politicamente por meio da previdncia social, o governo terminou criando um sistema para algumas categorias j inseridas no recente mercado de trabalho assalariado, enquanto outras ficaram sem proteo:

172
Do ponto de vista poltico, a opo governamental foi a de proteger, [...] as condies de trabalho, e no os trabalhadores. Desse modo, a expanso dos IAPs seguiu uma lgica de cobertura progressiva de [...] categorias profissionais reconhecidas legalmente pelo Estado e consideradas necessrias ao desenvolvimento produtivo da poca. No fim do governo Vargas, em 1945, somente as categorias urbanas cujas profisses tinham sido regulamentadas pelo Estado tinham direito a benefcios, sob a condio de seus trabalhadores estarem inseridos no mercado. Os trabalhadores rurais e autnomos, os [...] sazonais, os que se situavam no mercado informal e os desempregados no tinham direito a nenhum tipo de proteo social (BOSCHETTI, 2006, p.22).

importante resgatar que as tendncias de uniformizao dos critrios de acesso, valores das contribuies e prestaes de retorno referentes previdncia social, bem como de unificao das unidades de previdncia social (CAPs e IAPs) foram ganhando corpo nos anos subseqentes do governo Vargas. Nesse sentido, a primeira iniciativa nessa direo desenvolveu-se, como era de se esperar, no Ministrio do Trabalho, em 1941, com uma proposta de unificao dos benefcios (MALLOY, 1986, p.90). Diante do fracasso dessa proposta, Getlio determinou a uma comisso de especialistas a elaborao de uma proposta para instituio de um novo sistema previdencirio no pas. Assim, no incio de 1945, a comisso criada apresentou ao Presidente Vargas um relatrio de 234 volumes, que concluiu por uma recomendao de criar um s tipo de instituio de previdncia social, a ser conhecido como Instituto de Servios Sociais do Brasil - ISSB (ibidem, p. 90). O plano de criao do ISSB no partiu dos interesses dos trabalhadores, refletia uma convergncia, nas altas esferas, de valores, interesses e objetivos de uma emergente elite tecnocrata e do executivo (MALLOY, p.90-91). Portanto, foi mais uma proposta recusada, sobretudo pelas categorias de trabalhadores que j possuam cobertura previdenciria, algumas das quais teriam direitos reduzidos ou eliminados, com o nivelamento por baixo, expresso pelo plano. Dada a sua impopularidade, o Decreto-Lei n 7526, de 7 de maio de 1945, assinado por Getlio, instituindo o ISSB foi revogado posteriormente (SILVA, 1997, p.39) e, durante sua vigncia, no serviu aos interesses do Presidente de obter respaldo popular, em um contexto poltico em que se manter no poder estava quase insustentvel. Em 1945, o mundo foi tomado pelas ideias democrticas e o regime autoritrio brasileiro j no podia ser mantido. Getlio Vargas foi deposto pelos militares em 29 de outubro de 1945.A abertura democrtica levou ao poder o general Eurico Gaspar Dutra, como presidente eleito pelo voto popular, dando fim a um longos perodo autoritrio do Brasil Desse modo, o mercado de trabalho no pas, durante o governo Vargas, ampliou a sua estruturao, e teve como principal aporte a legislao trabalhista e previdenciria. Essa conjugao, por um lado, mostrou a profunda dependncia da expanso da cobertura da

173 previdncia social do trabalho assalariado, por outro, evidenciou que o mercado de trabalho no Brasil ganhou este impulso nessa poca, com o fim especial de imprimir um novo padro de acumulao. Este se firmou em atividades urbanas industriais, sem, contudo, eliminar caractersticas j existentes: baixo nvel de escolaridade, salrios precrios, reduzida qualidade dos postos de trabalho, baixa segurana no trabalho, informalidade, rotatividade da mo de obra e a inexistncia de polticas de emprego. Essas marcas no impediram o

crescimento do emprego na era Vargas e nos anos subsequentes, como veremos adiante. O Segundo Ps-Guerra foi marcado por lutas e algumas conquistas dos trabalhadores. Com o movimento popular em ascenso, aps a derrocada de Vargas, a esquerda fortaleceuse, redirecionou seus eixos de luta e, pela primeira vez, hegemonicamente traou um plano de lutas centrado no combate ao latifndio e ao imperialismo, como assinala Emir Sader:
No segundo perodo do ps-guerra, a estratgia hegemnica da esquerda se assentava na luta contra o latifndio e o imperialismo, buscando desbloquear o desenvolvimento econmico, ao considerar que as travas externas e rurais seriam os obstculos centrais modernizao industrial, ao desenvolvimento econmico e social do pas e afirmao da sua identidade nacional. Essa estratgia considerava que havia uma primeira etapa de luta nacional e democrtica, at que se criassem as condies para uma luta anticapitalista. Foi um perodo de extraordinrios avanos no desenvolvimento econmico do pas, na construo do Estado nacional, na conquista dos direitos sociais da populao e na elaborao de uma ideologia nacionalista (id., 2010, p.17).

Mesmo assim, o Brasil no contou com um Estado social desenvolvido nem viveu a generalizao do emprego. Contudo, o perodo de estruturao da indstria nacional e de regulao das relaes capital/trabalho (sobretudo entre 1930 e 1980) teve a marca da expanso do trabalho assalariado com carteira assinada - condio de acesso previdncia e, como diz Pochmann, a base de apoio a uma fase de grande crescimento econmico no pas:
Com a abolio da escravido, no ltimo quartel do sculo XIX, o emprego assalariado passou a ganhar impulso, sobretudo a partir da Revoluo de Trinta, quando o projeto de industrializao nacional comeou a conformar a base do desenvolvimento de uma sociedade salarial. Assim, entre 1932 e 1980 o Brasil levou avante um dos mais bem-sucedidos modelos de crescimento econmico, fundado na ampla difuso do emprego assalariado. Durante os anos de 40 e 70, por exemplo, a cada 10 postos de trabalho criados apenas 2 no eram assalariados, sendo 7 com registro formal (id., 2001, p. 96).

A dcada de 1930 reflete na economia brasileira o aprofundamento da degradao do fim da hegemonia agrrio-exportadora e o incio da supremacia da estrutura produtiva de base urbano-industrial. Esse processo concretizou-se na segunda metade dos anos 1950, quando a renda do setor industrial superou a renda da agricultura no total da renda interna do pas.

174 O processo de destruio de um padro de acumulao baseado em atividades econmicas agrrio-exportadoras e de criao de condies para sustentar um novo padro de acumulao, com base em atividades econmicas urbano-industriais, ligadas a um mercado interno, marcou fortemente a economia, a cultura, o trabalho, os servios pblicos, o turismo e outros aspectos da dinmica do pas. Para Oliveira, esse processo implicou a reformulao do aparelho e da ao estatal e a regulamentao da oferta e da demanda dos fatores no conjunto da economia, dentre os quais, a regulamentao das leis de relao entre o trabalho e o capital um dos mais importantes, se no o mais importante (id., 2003, p. 36). Para o autor, relevante o papel da legislao trabalhista no processo de acumulao, aps 1930, e o papel do Estado na institucionalizao das regras do mercado. Na sua opinio, as leis trabalhistas fazem parte de um conjunto de medidas destinadas a instaurar um novo modo de acumulao (ibidem, p. 38). Para tanto, fazia-se necessrio que a populao que aflua s cidades fosse transformada em exrcito de reserva145, adequando-se reproduo do capital, o que favoreceria que a legislao trabalhista igualasse reduzindo - antes que incrementando - o preo da fora de trabalho (OLIVEIRA, 2003, p. 38). Esse nivelamento dos salrios beneficiou a acumulao, pois se os valores dos salrios ficassem condicionados ao mercado livre algumas categorias operrias especializadas alcanariam valores mais elevados. Portanto, medidas como a instituio do salrio mnimo na dcada de 1930 e sua implantao na dcada subsequente tiveram funo relevante na acumulao do capital, corroborando para a concentrao da riqueza nas mos dos capitalistas. Com base ainda na viso de Oliveira (2003), e reconhecendo o intenso crescimento econmico ocorrido entre 1940 e 1970, pode-se dizer que a legislao trabalhista naquele perodo teve como principal finalidade favorecer a acumulao do capital, propiciando uma fase de crescimento econmico, sem que tenha havido redistribuio de renda, reduo das desigualdades sociais e melhoria no padro de vida da classe trabalhadora. Nesse contexto, a ampliao da cobertura previdenciria, por meio da expanso das CAPs e dos Institutos de Aposentadorias e Penses - IAPs das categorias de trabalhadores assalariados estratgicas nessa mudana de padro de acumulao pode tambm ser compreendida como um reforo s necessidades de reproduo do capital. Desempenha, assim, importante papel na garantia de reproduo da fora de trabalho e adaptao dos trabalhadores ao mercado de trabalho que estava a se estruturar.
145

Oliveira usa exrcito de reserva entre aspas. Esta forma ser usada, portanto, apenas em suas citaes diretas.

175 Entre as dcadas de 1930 e 1960, o Estado teve interveno relevante no desmonte do padro de acumulao de base agrrio-exportadora, criando e recriando as condies institucionais para o novo padro de acumulao, fundado em atividades econmicas de base urbano-industrial. Essa interveno deu-se de vrias formas, a fim de criar as bases para que a acumulao capitalista industrial, nas empresas, pudesse se reproduzir. Com isso, houve a ampliao de suas funes e de seu aparelho nesse perodo, inclusive como produtor direto de bens e servios de consumo coletivo e at empresrio, como destaca Theodoro:
Se, at os anos 1920, a ao estatal era, sobretudo normativa, depois de 1930 ela assume uma caracterstica fortemente intervencionista 146. O Estado passa a ter um papel essencial, no somente no que concerne promoo de polticas de proteo ou de estmulo atividade econmica privada, mas tambm como estado-empresrio, seja intervindo diretamente, seja estabelecendo diretrizes gerais em setores estratgicos (id., 2009, p.106).

A participao do Estado nas atividades econmicas no Brasil est intimamente ligada s flutuaes do desenvolvimento econmico do pas. Em cada poca, com caractersticas diversas em decorrncia do grau de desenvolvimento, sua participao tambm se d de forma especfica, como bem descreve Ianni: antes de 1930, quando a produo dominante era a cafeicultura exportadora, ele esteve orientado em outra direo, no sentido de preservar a economia de tipo colonial. Depois, [...] iniciou novas atividades alargando sua rea de ao e refinando os seus instrumentos (id., 2004, p. 53). Na realidade, o alargamento de suas aes aps a dcada de 1930, significa que ele aparece como agente econmico do processo produtivo, ele opera, tambm e, principalmente, no nvel infraestrutural, diretamente no processo de formao de capital, isto , de acumulao capitalista (ibidem, p. 240). No que se refere aos indicadores do mercado de trabalho desse perodo, Pochmann (2002, p. 68), com base nos dados do IBGE, afirma que entre 1940 e 1980, o mercado de trabalho apresentou sinais de estruturao em torno do trabalho assalariado. Dessa forma, em 1940, um percentual de 42,0% da Populao Economicamente Ativa - PEA ocupada era assalariada, e em 1980, esse percentual alcanou 62,8%, com reduo das ocupaes sem registro formal (de 29,9% para 13,6%), sem remunerao (de 19,6% para 9,2%), por conta prpria (de 29,2% para 22,1%) e do desemprego (de 6,3 para 2,8%).147
146 O texto traz nessa palavra a seguinte nota: 43. Observe-se, por exemplo, a poltica de compra e destruio do caf no incio dos anos 1930, quando o governo impediu a queda do preo deste produto evitando que a crise do setor exportador atingisse outros setores, assim como a adoo de uma poltica tarifria protecionista, o que permitiu o fortalecimento da produo industrial interna. Alguns anos mais tarde, nos anos 1940, o Estado vai inaugurar a interveno direta, da qual a construo da usina siderrgica de Volta Redonda (1941) um smbolo. 147 Na anlise, o autor adota conceitos do IBGE j citados neste trabalho. E considera desempregado o trabalhador que, alm de ter procurado emprego durante o perodo de referncia da pesquisa, se encontrava apto para exerccio imediato

176 Nesse contexto de formao do mercado de trabalho e melhorias dos indicadores referentes ao trabalho assalariado, foi notvel a expanso da previdncia social, tanto em nmero de contribuintes148, de Caixas e Institutos de Aposentadorias e Penses, quanto de beneficirios149. As Tabelas 4, 5, 6 e 7, a seguir, expressam esse crescimento no curso de seus primeiros 60 anos, de 1923 a 1983, excetuando-se 1958, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973, 1974, 1975, 1976 e 1977, cujos dados no estavam disponveis nas fontes pesquisadas. Assim, em 1923, dez meses aps a implantao da Lei Eli Chaves, j existiam no pas, 24 Caixas e/ou Institutos de Aposentadorias e Penses que congregavam 22.991 associados ativos, conforme a tabela 4. Esse quantitativo cresceu muito a partir da dcada de 1930. As estratgias polticas usadas por Vargas (e em parte, por alguns governos que o sucederam) de fazer dos direitos trabalhistas e do acesso previdncia meios para incentivar o trabalho na indstria, de apoiar a estruturao do mercado de trabalho e de cooptar os trabalhadores para o seu projeto, mostraram-se bem sucedidas, segundo os dados estatsticos referentes quantidade de associados e o nmero de beneficirios no curso de seus governos. A tabela 4 revela que em 1930 existiam 47 Caixas /Institutos de Aposentadorias e Penses, 142.464 associados ativos, 8.009 aposentados e 7.013 pensionistas, enquanto em 1936 existiam 183 IAPs e CAPs, 682.580 associados ativos, 15.926 aposentados e 23.587 pensionistas. Os dados mostram que o crescimento da quantidade de unidades de previdncia social mais que triplicou entre 1930 e 1936, refletindo a poltica do governo Vargas, adotada no perodo, de investir na expanso das Caixas e Institutos de Aposentadorias e Penses. J em 1939 eram 100 IAPs e/ou CAPs, 1.838.885 associados ativos, 27.210 aposentados e 53.932 pensionistas. Houve a reduo de 83 CAPs / IAPs em trs anos (1936 a 1939) e expanso do nmero de associados em quase treze vezes mais, no intervalo de nove anos (entre 1930 e 1939). Os dados referentes ao ano de 1939 expressam a crescente evoluo do
de uma vaga, sem ter trabalhado nem mesmo uma hora durante a semana da pesquisa. Cf.: POCHMANN, 2001, p. 100 - 101. Cf.: IBGE. Notas Metodolgicas. Braslia: IBGE, 2006. 148 As terminologias indicativas de pessoas cobertas pela previdncia social no Brasil e em usufruto de seus benefcios sofreram mudanas ao longo dos anos. Estas alteraes estaro representadas nas tabelas 4, 5, 6 e 7 usadas neste trabalho. A concepo de associado prevaleceu durante a vigncia dos IAPs e CAPs. Esses associados poderiam ser ativos (contribuintes) e inativos (usufruindo benefcios). J a terminologia segurados contribuintes passou a ser usada em 1969, distinguindo a categoria segurado daquele que recebe algum benefcio ou auxlio. A unificao dos IAPs e a criao do INPS romperam com a noo de associao ou vnculo com uma instituio especfica via determinado tipo de insero no mercado de trabalho. O indivduo passou a ser segurado do INPS, por meio de contribuio e no um associado do INPS. At 1967, a populao coberta era apresentada por IAPs e essa era a distino fundamental. A fuso dos IAPs unificou os dados e exigiu nova classificao para apresentar os segurados e a sua distribuio geogrfica, usada nas tabelas de 1936 a 1967. De segurados contribuintes, passou-se a contribuintes em 1973 e segurados, em 1983, mantendo-se assim, at 1991. A partir deste ano a previdncia social passou a divulgar as informaes sobre o nmero de benefcios em manuteno ou concedido, no divulgando o nmero de segurados que continuaram assim sendo chamados. Cf.: HOCHMAN, 2006, p. 192. 149 Pessoas usufruindo benefcios.

177 mercado de trabalho assalariado e a poltica de unificao das Caixas em Instituto, adotada por Vargas a partir de 1938. Tal poltica mostrou-se eficiente, pois de 183 unidades em 1936, chegou-se a 35 unidades, em 1945 e permaneceu assim at 1951, enquanto o nmero de associados continuou a se expandir e, em 1951, atingiu 3.045.988 associados ativos. Essa expanso de associados ativos entre 1930 e 1951 uma expresso real da primeira avalanche expansionista do mercado de trabalho impulsionada pelo crescimento da indstria nacional.
Tabela 4 - Retrospectivos: Previdncia e Assistncia Social Institutos e Caixas de Aposentadoria e Penses - 1923/1951
Institutos e Caixas 24 26 27 28 30 44 44 47 98 140 164 176 179 183 104 104 100 95 82 54 40 38 35 35 35 35 35 35 35

ANOS 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951

Associados ativos 22.991 30.792 41.192 53.236 62.811 132.854 140.435 142.464 147.108 189.482 210.883 274.392 495.363 682.580 844.801 1.787.386 1.838.885 1.912.972 2.124.714 2.279.093 2.455.110 2.639.793 2.762.822 2.824.409 2.895.613 2.858.801 2.902.048 3.030.708 3.045.988

Aposentados Nmero 6.930 8.009 8.605 10.279 11.807 12.743 13.759 15.926 18.360 21.758 27.210 34.837 49.604 66.603 83.476 98.887 110.724 126.689 149.863 158.855 165.830 181.267 182.382

Pensionistas 3.867 7.013 8.059 8.820 12.734 13.709 16.102 23.587 31.911 37.100 53.932 63.138 90.826 110.171 119.571 152.147 124.401 241.936 278.141 171.076 283.905 202.838 303.998

FONTE: Departamento Nacional da Previdncia Social. Tabela extrada de: Anurio Estatstico do Brasil 1953. Rio de Janeiro: IBGE, v. 14, 1953. In: HOCHMAN, 2006, p. 191. NOTAS: 1. A tabela no inclui dados sobre o I.P.A.S.E. (Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado). 2. A diminuio no nmero de entidades de 1937 a 1944 foi determinada pela fuso ou incorporao de Caixas. 3. Na tabela original h colunas sobre o Resultado Financeiro em que as despesas esto detalhadas por gastos com penses, aposentadoria e servio mdico hospitalar. Consta tambm uma coluna com informaes sobre FGTS.

178 Em relao ao nmero de aposentados e pensionistas dois aspectos chamam a ateno na tabela 4. O primeiro que a quantidade anual de aposentados entre 1929 e 1932 era maior do que o de pensionistas, mas, desde 1933 o nmero de pensionistas superou o nmero de aposentados. O segundo aspecto que chama a ateno a celeridade do crescimento do nmero de pensionistas isoladamente e comparativamente ao nmero de associados e aposentados. Em 1929, contava-se com 3.867 pensionistas (aproximadamente 2,75% do nmero de associados ativos e 55,80% do nmero de aposentados). J em 1951, alcanou-se 303.998 pensionistas, algo em torno de 7,51% dos associados ativos e 166,68% dos aposentados, conforme mostra a tabela 4. Esses dados sugerem que, naquele contexto de condies precrias de trabalho e elevado grau de explorao, as mortes de trabalhadores assalariados, protegidos pela previdncia social, ocorriam em grande quantidade. Desse modo, possivelmente, os trabalhadores alcanavam menos o benefcio da aposentadoria do que os seus dependentes o benefcio da penso. Nessa relao deve-se levar em conta a possibilidade de haver mais de um pensionista para cada trabalhador falecido, uma vez que as famlias poderiam ter mais de um beneficirio (cnjuge, filhos, pais), conforme a legislao vigente. Ainda assim, a relao feita, apesar de permitir apenas uma aproximao da relao entre associados ativos, aposentados e pensionistas, haja vista no se ter disponveis informaes mais detalhadas e completas, como o nmero (ou a mdia) de pensionistas por cada segurado, uma alerta. A crise econmica no Ps-Segunda Guerra, associada a processos polticos e econmicos internos ao pas, provocou a reao dos trabalhadores, fazendo crescer a efervescncia poltica entre 1946 (aps a deposio de Getlio) e 1964, quando aconteceu o golpe militar e os direitos polticos foram novamente cassados e as liberdades cerceadas. Principalmente, desde a segunda metade dos anos 1950 ocorreram muitas manifestaes populares contra a carestia, o desemprego, a inflao e o arrocho salarial e pela ampliao dos direitos sociais. As greves de trabalhadores urbanos pipocaram por todo o pas. Os trabalhadores rurais realizaram grandes manifestaes em defesa da reforma agrria e direitos sociais, por meio das ligas camponesas e dos sindicatos de trabalhadores rurais. No tocante previdncia social, esta efervescncia poltica a trouxe para o centro dos debates polticos, inclusive com a realizao de dois congressos da previdncia social e grandes mobilizaes sindicais em defesa de ampliao de direitos nessa rea.

179 O primeiro congresso, realizado em 1953, em plena ebulio poltica, reuniu em Braslia, representantes de entidades sindicais de todo o pas e contou com o apoio direto do ento ministro do Trabalho, do segundo governo de Vargas (1951-1954), Joo Goulart. O segundo congresso correu em 1957, em uma conjuntura mais amena politicamente. Dessa forma, o congresso de 1953, componente de uma conjunta poltica de crise, apesar de respaldado pelo governo central, revela-se bastante mais contundente que o de 1957 (COHN, 1980, p. 36). Ambos, porm, reivindicavam maior participao e controle social sobre as decises referentes previdncia social, alm da ampliao de alguns direitos dos trabalhadores j cobertos pelo sistema e extenso de outros direitos existentes a segmentos de trabalhadores no cobertos pela previdncia social. Toda essa mobilizao em torno da previdncia social contribuiu, por um lado, para a ampliao do nmero de contribuintes, como mostra a tabela 5, ou seja, de 3.359.074 associados ativos, em 1952 para 3.833.651 associados em 1956. Pelos dados de 1957 o nmero de associados ativos era menor que o ano de 1956, em quase 40 mil, enquanto o nmero de aposentados e pensionistas continuou a crescer. Em tese, no h um fato histrico, econmico ou poltico marcante conjunturalmente que justifique essa reduo. Alis, os destaques polticos no ano de 1957 que dizem respeito previdncia social (o acirramento do debate sobre o projeto de Lei Orgnica no Legislativo e a realizao do segundo congresso de previdncia social) no explicam diretamente essa reduo de associados ativos. O debate ocorrido sobre a LOPS lembrado por Amlia Cohn, como tendo ocorrido no contexto de grande movimentao sindical: Convm aqui adiantar que o grande debate no Legislativo sobre a Lei Orgnica de Previdncia Social ser feito no ano de 1957, ano preleitoral e que apresenta uma grande ebulio na rea sindical (COHN, 1980, p. 25). Vale ressaltar que, em 1957, o percentual do nmero de pensionistas em relao ao nmero de associados ativos era de 13,36% - maior percentual, desde 1929, quando estes dados foram disponibilizados, como mostra a tabela 5. O elemento mais marcante daquela conjuntura que pode ter forte ligao com o crescimento do nmero de pensionistas o grande impulso dado pelo plano de metas (19561960) do governo Juscelino Kubitschek industrializao e realizao de grandes obras como a construo de Braslia e da rodovia Belm-Braslia. Nesse perodo, a literatura corrente sobre o tema registra que surgem evidncias de dvidas da previdncia por desvio de recursos para a construo dessa rodovia. Sabe-se que a execuo de vultosas obras de

180 infraestrutura como as duas mencionadas, em condies precrias de segurana do trabalho, geralmente associam-se a mortes e mutilaes dos trabalhadores, o que pode gerar penses. Outro elemento que refora essa possvel vinculao o fato de mais de 45% (229. 165)
150

do total de pensionistas em 1957 (507.015) serem dependentes de segurados do

Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos, que viabilizava os direitos previdencirios dos trabalhadores da construo civil - grande parte dos envolvidos na construo das obras. Todavia, o que se aponta apenas uma hiptese, baseada nas evidencias citadas, pois no h dados e informaes disponveis para uma anlise mais completa e acurada.

Tabela 5 - Institutos e Caixas de Previdncia e Assistncia Social - Nmero de Associados e Resultados Financeiros, por Institutos e Caixas - 1950/1957
ANOS 1952 1953 1954 1955 1956 1957 Ativos 3.359.074 3.485.147 3.826.906 3.833.226 3.833.651 3.794.762 NMERO DE ASSOCIADOS Aposentados Em 31-XII dos anos indicados 244.186 289.044 301.536 319.302 363.893 381.778 Pensionistas 373.595 406.122 423.285 476.591 491.543 507.015

FONTES: Institutos de Aposentadoria e Penses e Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos. Tabela extrada de: anurio estatstico do Brasil 1958. Rio de Janeiro: IBGE, v. 19, 1959. In: HOCHMAN, 2006, p. 200, 201. NOTAS: 1. Na tabela original h colunas sobre o Resultado Financeiro em que as despesas esto detalhadas por gastos com penses, aposentadoria e servio mdico hospitalar. Consta ainda coluna com informaes sobre FGTS.

Por outro lado, a efervescncia poltica do Ps-Segunda Guerra tambm contribuiu para que, no final do governo de Juscelino Kubistchek (1956-1961), fosse aprovada a Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS - Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960. O projeto de Lei originrio foi da autoria do Dep. Alosio Alves, da Unio Democrtica Nacional - UDN, de 17 de julho de 1947, o qual s depois de cinco reformulaes substanciais e de centenas de emendas finalmente foi aprovado (MALLOY, 1986, 97)151. O projeto da LOPS, originalmente, foi elaborado com o apoio de servidores da previdncia social, dos quais a maior parte era defensora do processo de unificao, universalizao e padronizao da previdncia. Dessa forma, inicialmente o projeto de Lei
Cf.: HOCHMAN, 2006, p. 201. A literatura sobre o tema registra que, em 1946 e 1947, mais de 15 projetos que pretendiam alterar a previdncia social foram apresentados no Legislativo, mas a maioria no teve tramitao conclusiva.
151 150

181 procurava restabelecer esses princpios, que, desde 1945, faziam parte da proposta de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil - ISSB, que o governo brasileiro procurou efetivar, mas que encontrou resistncia. No projeto originrio da LOPS, esses princpios tambm foram rebatidos, especialmente o da unificao administrativa:
[...] Alves procurou originalmente alcanar, por diferentes meios, os trs princpios essenciais do plano do ISSB - unificao, universalizao e padronizao. As realidades polticas, no entanto, o foraram, e aos seus conselheiros tecnocratas, a modificar o tratamento original. Dos trs importantes princpios, o mais combatido foi, sem dvida, o da unificao administrativa. Portanto, esse objetivo caiu e os esforos centraram-se na universalizao e padronizao. Ainda assim, essa concesso pouco fez para amortecer a resistncia, pois a lei modificada foi vista [...] pelos interesses que influenciavam a previdncia social, como um cavalo de Troa preparando o caminho da unificao (MALLOY, 1986, p.97).

Apesar disso, pode-se dizer que a LOPS foi essencial ao processo de unificao da Previdncia Social, ao uniformizar as normas e critrios de acesso aos benefcios e servios, bem como o teto das contribuies e dos valores dos benefcios. O nivelamento de alguns benefcios, carncias, valores de contribuies, entre outros, tornou mais fcil a gesto do sistema e favoreceu a sua centralizao posterior, com a unificao dos IAPs e Caixas no INPS. Essa unificao refere-se apenas aos trabalhadores da iniciativa privada, da previdncia social, no incluindo os servidores pblicos civis e militares. Portanto, foi uma unificao dos Institutos e Caixas, que passaram a compor o que atualmente denominada Previdncia Social - parte mais expressiva do sistema previdencirio brasileiro. Em sua verso original, a LOPS, alm da assistncia sade e alguns benefcios j conquistados, incorporou reivindicaes dos trabalhadores, como: direito aposentadoria por tempo de servio a todas as categorias cobertas pelo sistema; aposentadoria especial, por atividades insalubres, penosas e periculosas e o clculo dos benefcios considerando os valores das doze ltimas contribuies. Todavia, continuavam fora da cobertura diversas categorias, como os empregados domsticos, os trabalhadores rurais e autnomos. A categoria dos trabalhadores rurais possua elevado nvel de organizao (apesar de alguns sindicatos atrelados ao governo) e relativo peso no capital produtivo, porm enfrentavam enorme resistncia dos latifundirios e grande informalidade nas relaes de trabalho. Na verdade, desde a implantao inicial da legislao social no Brasil (1930-1937), essa presidida por um Estado fortemente ligado s oligarquias de base agrria, o que garantir a intocabilidade da estrutura fundiria - das relaes sociais de produo vigentes, que s sero alteradas pela capitalizao progressiva da grande lavoura(IAMAMOTO e

182 CARVALHO, 1983, p.157). Dessa forma, at a aprovao da LOPS, a cobertura previdenciria e os benefcios da decorrentes, inclusive a assistncia sade, eram destinados somente aos assalariados formais, vinculados a alguma caixa ou instituto. Com a LOPS, as CAPs e os IAPs passaram a seguir a mesma norma, contudo a organizao institucional permaneceu sob a forma de CAPs e IAPs at 26 de fevereiro de 1967, quando o Instituto Nacional da Previdncia Social - INPS, criado em 21 de novembro de 1966, comeou a gerir e a coordenar a unificao de todas as instituies de previdncia, com base no Decreto-Lei n 225, que regulamentou a administrao do Instituto (SOUSA [org.], 2002; SILVA, 1997, BRASIL, 1994). bom recordar que no contexto de unificao das CAPs e IAPs, pela criao do INPS, o controle poltico sobre os movimentos organizados era quase absoluto, em funo do regime militar instaurado no pas, desde 1964. Lembre-se que o golpe militar foi uma das maiores rupturas vividas pela histria, pois teve um carter claramente regressivo (SADER, 2010, p.19). Nos anos que o precederam, o movimento popular havia conquistado sua maior adeso e fora entre as massas, contava com uma grande quantidade de lideranas com firme consistncia ideolgica e conscincia de classe, inclusive algumas dessas lideranas ocupavam cargos de destaque no governo federal. Naquela ocasio, frente da presidncia do Brasil estava Joo Goulart (1961-1964) 152, que havia assumido posies radicais de enfrentamento s foras imperialistas internacionais, do capital financeiro nacional e ligadas ao latifndio, dias antes do golpe, confiante no apoio da esquerda e do movimento popular. No dia 13 de maro de 1964, na central do Brasil, no Rio de Janeiro, Jango anunciou medidas na seguinte direo: incio do processo de reforma agrria e a limitao da remessa de lucros para o exterior (SADER, 2010, p. 19). O golpe militar abortou todas essas medidas e abateu de forma vil todas as manifestaes populares e democrticas acumuladas no pas. No que se refere previdncia social, o perodo entre 1960 e 1968 ficou assinalado pelo processo de uniformizao dos critrios de acesso e manuteno dos direitos previdencirios. A partir da LOPS, o nmero de associados ativos continuou crescendo, da mesma forma que o nmero de trabalhadores com carteira assinada. Se a indstria, portanto, ganhou impulso com o Plano de Metas de JK, esse incentivo foi preservado nos curtos governos de Jnio
152 Joo Goulart assumiu a Presidncia da Repblica em 7 de setembro de 1961, em face da renncia de Jnio Quadros. Seu governo foi Parlamentarista nos anos de 1961 e 1962, dada resistncia poltica das foras conservadoras. Aps plebiscito convocado, em janeiro de 1963, voltou o governo Presidencialista, mas Jango foi deposto em maro de 1964 pelo Golpe Militar.

183 Quadros e Joo Goulart e durante os governos militares. No governo de JK, tornou-se dominante a ideologia desenvolvimentista, que servir de suporte a uma estratgia que associa a poltica de massas getulista com a abertura para a internacionalizao da economia brasileira (IAMAMOTO e CARVALHO, 1983, p. 346). Isso significa que o impulso industrial e a consolidao do mercado de trabalho ocorreram tambm para favorecer o capital estrangeiro. No perodo militar houve significativo crescimento econmico, expanso da indstria e do trabalho assalariado, com distinta participao do Estado. Sobre o assunto vale conferir Octvio Ianni:
Dois milagres econmicos assinalaram a formao de um sistema industrial cada vez mais poderoso, abrangente e diversificado. Em 1956-1960, com o Programa de Metas do governo Kubitscheck, o pas teria caminhado 50 anos em 5. Em 1967 -1973, durante o perodo mais violento da ditadura militar, teria ocorrido a implantao das bases do Brasil potncia. O elemento militar refora um pouco mais a importncia econmica do Estado na formao e estrutura do capitalismo brasileiro. Desde a dcada de 60 desenvolve-se o complexo industrialmilitar, articulado no e pelo Estado. Desde o golpe de Estado de 64 reforou-se e desenvolveu-se a aliana entre as Foras Armadas [...], com a indstria, a burguesia industrial. Formam-se, renovam-se e multiplicam-se os vnculos entre uns e outros. Desenvolve-se a produo de armas, crescem as encomendas militares indstria, modernizam-se as foras militares e policiais. Aos poucos, as razes do Estado e as razes das Foras Armadas [...], confundem-se em uma vigorosa economia poltica (id., 2004, p. 252-253).

valioso lembrar que todo esse incentivo indstria, como elemento determinante do novo padro de acumulao que se consolidava no Brasil, contou com a participao do capital externo, direta ou indiretamente. Prossegue o socilogo paulista, numa fase importante da industrializao (1956-1960), o capital externo foi considerado pelo governo como essencial expanso das atividades produtivas (IANNI, 2004, p.79). Desde ento, inmeras estratgias foram utilizadas por este e pelos governos seguintes para atrair mais ainda o capital externo. Esse processo culminou com a exploso da crise da dvida externa entre os anos de 1981 e 1983. A tabela 6 mostra elevado crescimento da cobertura previdenciria, entre 1959 e 1968, o que sugere forte correspondncia com os dados referentes ao mercado de trabalho, anteriormente citados, com base em Pochmann (2001, p.96), que ressaltam a elevadssima proporo de postos de trabalho assalariado com registro formal, comparativamente aos postos de trabalho criados durante os anos de 1940 a 1970. Neste ltimo caso, para cada 10 postos de trabalho criados apenas 2 no eram assalariados, sendo 7 com registro formal. Na tabela, merece realce o crescimento do nmero de associados ativos entre 1961 e 1963. No ano de 1961, existiam 4.169.566 associados ativos enquanto em 1962 atingiu-se 5.061.502,

184 mais de 800 mil associados ativos em relao ao ano anterior. Em 1963, eram 5.370.130 associados ativos, um crescimento tambm expressivo. Quanto aos aposentados e pensionistas, no ano de 1963, a proporo de pensionistas em relao ao nmero de associados ativos aparece reduzida, em relao ao ano anterior e ao posterior, na proporo de 5,35%. Essa proporo reduzida, certamente diz respeito forma de organizao de dados no explicada, neste detalhe, pela fonte pesquisada, pois no h evidncias histricas, polticas ou econmica que possam explic-la, conforme apresentada.

Tabela 6 - Institutos e Servios de Previdncia e Assistncia Social - Nmero de Associados e Resultados Financeiros - 1959/1968153
NMERO DE ASSOCIADOS Aposentados Em 31-XII dos anos indicados 3.892.704 490.020 4.121.863 515.937 4.169.566 519.576 5.061.502 569.013 5.370.130 588.016 (1) 2.935.179 663.214 (2) 2.987.346 755.146 (3) 2.486.091 860.515 7.763.058 -

ANOS 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

Ativos

Pensionistas 563.023 656.309 648.734 653.837 288.726 642.931 639.392 729.442 -

FONTES: Instituto Nacional de Previdncia Social. Tabela extrada de: Brasil: sries estatsticas retrospectivas. Rio de Janeiro: IBGE, v.1, 1970. In: HOCHMAN, 2006, p. 204. NOTAS: (1) Exclusive os associados do Antigo Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos. (2) Exclusive os associados do antigo Instituto de aposentadoria e Penses dos Industririos e do Antigo Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos. (3) Exclusive os associados do Antigo Instituto de Aposentadoria Penses dos Industririos, Antigo Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos e Antigo Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em transporte e Cargas.

Em maro de 1963, no contexto das lutas pelas chamadas reformas de base que marcaram o governo de Joo Goulart, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural 154, que regula as relaes de trabalho no campo, as quais, at ento, estavam margem da legislao trabalhista. bom lembrar que, desde o incio de seu mandato, Jango no dispunha de base

Na tabela original, a despesa est detalhada por gastos com penses, aposentadoria e auxlios. Apresenta a receita tambm dividida em contribuies de segurados, empregados e unio, outras de previdncia e outras no especificadas. Consta tambm uma linha com informaes sobre FGTS 154 comum a confuso entre o Estatuto do Trabalhador Rural - Lei n 4.214, de 02 de maro de 1963 -, que regula relaes de trabalho e direitos dos trabalhadores rurais, sancionada pelo Presidente J.Goulart, com o Estatuto da Terra - Lei n 4.505 de 30 de novembro de 1964 -, aprovado pelo Governo Militar. O Estatuto da Terra e a promessa de uma reforma agrria foram estratgias usadas pelo governo militar para conter as lutas dos camponeses e tranquilizar os grandes proprietrios de terra.

153

185 de apoio parlamentar para aprovar com facilidade seus projetos polticos, econmicos e sociais. Por esse motivo, a estabilidade governamental foi duramente comprometida. Como sada para resolver os frequentes impasses surgidos pela ausncia de apoio poltico no Congresso Nacional, Jango adotou uma estratgia de recorrer permanentemente mobilizao das classes populares, a fim de obter apoio social ao seu governo. Somente assim conseguiu aprovar projetos como a instituio do 13 salrio e o Estatuto do Trabalhador Rural. Este Estatuto, aprovado em de maro de 1963, entre outras coisas, instituiu o Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural, e representava um avano na conquista de direitos pelos trabalhadores rurais, entretanto no teve recursos definidos para a sua operacionalizao, pois imediatamente sua aprovao ocorreu o golpe militar. Com o golpe, apenas em 1 de maio de 1969 foi institudo o Plano Bsico da Previdncia Social, que alcanou os trabalhadores rurais, pelo Decreto-Lei n 564, depois alterado pelo Decreto-Lei n 704, de 14 de julho de 1969. Em 1971, a Lei Complementar n 11 instituiu o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural - Pr-rural, que passou a ser gerido pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural - Funrural. O programa assegurava alguns benefcios previdencirios aos trabalhadores rurais, como aposentadoria por idade, auxlio funeral, mas tinha a assistncia mdica como o centro de suas medidas. Em 1973, a Lei Complementar n 16, de 30 de outubro, altera a Lei Complementar n 11, para ampliar um pouco os direitos dos trabalhadores rurais, sobretudo no que se refere aos valores de alguns benefcios. Contudo, os benefcios decorrentes de acidentes de trabalho, to desejados por essa categoria, s foram implantados para os trabalhadores rurais em 1974 (SILVA, 1997; BRASIL, 1994; SOUSA [org.], 2002). importante resgatar que durante o perodo da ditadura militar houve um aprofundamento da funo das polticas sociais, inclusive da previdncia social, como instrumento de controle poltico do Estado sobre a sociedade. O acesso aos benefcios ficou basicamente limitado aos trabalhadores assalariados, os seus valores foram reduzidos e o processamento administrativo destes benefcios ocorria desprovido da viso de direito, mais um forte recorte de benesse. Isso se deu sobremaneira em relao aos trabalhadores rurais, cuja organizao poltica havia se fortalecido no contexto das lutas pela reforma agrria que antecederam o golpe militar. Com isso, o campo constitua um dos focos de resistncia poltica ao governo dos militares, que foi amortecido por meio de medidas assistencialistas e

186 conservadoras. A previdncia social voltada ao setor, no perodo, foi marcada por essa viso, com a finalidade de controle poltico. A cobertura de acidente do trabalho e outros direitos previdencirios, por serem dependentes do trabalho assalariado formal pouco presente no campo, demorou a ser conquistada por todas as categorias de trabalhadores rurais (meeiros, parceiros, arrendatrios, entre outros), alm dos poucos assalariados existentes no campo. Como diz Iamamoto, em plena dcada de 1980, prevalece no campo brasileiro a ausncia de formalizao do trabalho assalariado, destitudo de garantias trabalhistas e direitos previdencirios (id., 2008b, p.235). Somente nas dcadas de 1980 e 1990, mediante a articulao das lutas dos movimentos sociais urbanos e rurais, dos trabalhadores rurais e dos trabalhadores urbanos foram asseguradas na Constituio Federal de 1988 e em legislao infraconstitucional, as mais significativas reivindicaes dos trabalhadores rurais referentes previdncia social, como a participao no custeio da seguridade de forma diferenciada. Em funo disso, houve uma grande ampliao da cobertura previdenciria ao segmento, como veremos adiante. Na dcada de 1970, dois fatos marcaram a histria da previdncia social. O primeiro um precedente de significativa importncia para a universalizao da previdncia social - a extenso de sua proteo a outras categorias de trabalhadores no-assalariados, sem normas rigorosas de contribuies prvias. A Lei 6.179 institui a Renda Mensal Vitalcia - RMV para: a) maiores de 70 anos de idade; e b) para os invlidos que tivessem contribudo com a previdncia social por um perodo mnimo de 12 meses e depois perdido a qualidade de segurado; que tivessem exercido atividades reconhecidas pela previdncia por pelo menos cinco anos, ainda que no tivessem contribudo; ou ainda que comearam a contribuir aps 60 anos de idade. Esse benefcio foi extinto em 1996, quando o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social - BPC destinado a idosos e pessoas com deficincia comeou a ser implantado, conforme previso do art.40 da Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS. Vale destacar que, embora possua indubitavelmente natureza mista (assistncia e previdncia), a RMV foi instituda e viabilizada como um benefcio de natureza puramente assistencial, o que leva a alguns estudiosos consider-la como tal, viso da qual discordamos. O segundo fato relevante da dcada de 1970 foi a criao de dois instrumentos de gesto unificada de polticas que iriam, na dcada posterior, constituir a seguridade social. Em 1974, por meio da Lei 74.274, de 04 de julho, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - MPAS, responsvel pela coordenao nacional e gesto das polticas de previdncia

187 social e assistncia. Em 1977, a Lei 6.439, de 1 de setembro, cria o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social - SINPAS, com a funo de integrar as aes, programas, projetos, servios e benefcios de competncia de sete rgos, sob a orientao, coordenao e gesto do MPAS: Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS, responsvel pela poltica de sade dos segurados; Instituto Nacional da Previdncia Social INPS, que geria e operacionalizava os benefcios; Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social - IAPAS, responsvel pela arrecadao e administrao dos recursos da previdncia; Fundao Legio Brasileira de Assistncia Social - LBA, a qual competia a poltica de assistncia social; Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor - FUNABEM, com ateno voltada para as crianas e adolescentes; DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social; Central de Medicamentos - CEME que geria a poltica de medicamentos. O SINPAS tornou o MPAS responsvel pelas polticas de previdncia, sade, assistncia, farmacutica e da criana e do adolescente. Essa rede prenunciou o sistema de seguridade social, que nasceu em 1988 (SILVA, 1997; BRASIL, 1994; SOUSA [org.], 2002). Do ponto de vista da quantidade de segurados, o crescimento foi significativo, conforme demonstra a tabela 7, pois ao longo da dcada de 1970 foram incorporadas categorias at ento marginalizadas, tais como os empregados domsticos em 1972, os trabalhadores autnomos em 1973 (HOCHMAN, 2006, p.185) entre outras j mencionadas. Assim, de acordo com a tabela 7, em 1978 havia 21.166.088 segurados, destes 16.638.799 (78,6%) eram empregados. Isso comprova a enorme dependncia da previdncia do trabalho assalariado formal, pois desse universo geral de segurados, apenas 1.972.203 (9,3%) eram empregadores, 1.350.931 (6,4%) eram autnomos e 74.023 (0,3%) eram facultativos. At 1983, cresceu o quantitativo de segurados, comparativamente aos anos anteriores, sendo que neste ano, alcanou-se 25.062.988 segurados, dentre os quais, 19.671,128 (78,5%) eram empregados e 1.649,708 (6,6%) eram autnomos e 37.594 (0,2%) eram facultativos. No perodo, foi notvel a reduo percentual do nmero de segurados facultativos e o crescimento dos segurados autnomos, dada a abertura do sistema a outras categorias de trabalhadores e ao movimento de desconstruo das relaes formais de trabalho que comea a dar sinais na dcada de 1980, como ser mostrado adiante. Estes movimentos, entretanto, no interferiram na real dependncia da previdncia social dos trabalhadores assalariados (empregados), cujo percentual continuou acima de 78%, como se pode ver na tabela 7.

188
Tabela 7 - Segurados do Instituto Nacional da Previdncia Social, por categoria, segundo as Unidades da Federao - 1978/1983.
SEGURADOS Categoria Empregados Empregados Contribuinte em Entidades Autnomos Avulsos Facultativos domsticos em dobro filantrpicas 469.438 1.350.931 569.689 74.023 91.005 497.604 1.444.938 603.870 (1) 65.513 96.465 527.460 1.536.078 640.102 - (1) 65.000 102.253 542.229 1.597.012 658.025 30.289 48.896 105.116 550.363 1.653.154 667.896 30.743 49.629 106.693 555.866 1.649.708 674.574 31.051 37.594 107.760

U F

ANOS

Total 21.166.088 22.436.053 23.782.216 24.448.118 24.814.840 25.062.988

Empregadores Empregados 1.972.203 2.090.536 2.215.968 2.278.015 2.280.000 2.335.307 16.638.799 17.637.127 18.695.355 19.188.536 19.476.362 19.671.128

B R A S I L

1978 1979 1980 1981 1982 1983

FONTE: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social, Coordenadoria de Informtica. Tabela extrada de: anurio estatstico do Brasil 1983. Rio de Janeiro: IBGE, v. 44, 1984. In: HOCHMAN, 2006, p.194-196. NOTAS: 1. Estimativas preliminares. Os mtodos empregados consideram, simultaneamente, a compatibilidade com as fontes de receita e com a distribuio da populao. Estimado o nmero de segurados facultativos, segundo uma tendncia de decrscimo relativo ao contingente. (1). Em decorrncia da Lei n. 6.696/79, foi estimado o nmero de segurados facultativos, segundo a tendncia de decrscimo relativo ao contingente (5) Inclusive Mato Grosso. Total de contribuintes. (2) Inclusive Rondnia. (3) Inclusive Roraima. (4) Inclusive Amap. (5) Inclusive Mato Grosso. 2. A tabela original dividida por Unidades da Federao. Usamos s resultados globais. Deixamos as informaes que compem a nota 1 sobre as estimativas aplicadas aos estados, porque interferem nos resultados globais.

No perodo entre 1923 e 1983, em que se teve acesso aos dados sobre o nmero de segurados da previdncia social, no foi possvel ser feita uma comparao direta com os dados referentes ao mercado de trabalho, anualmente, porque, segundo Cardoso: [...] o ano de 1936 marca o incio da divulgao sistemtica de estatsticas do trabalho por parte dos anurios estatsticos do IBGE (id., 2006, p. 251). Todavia, as estatsticas divulgadas possuem nveis diferentes de elaborao, com mais ou menos detalhes, o que dificultou a comparao. Alm disso, os dados divulgados em 1936 correspondiam a censos de anos anteriores. O trecho de Cardoso, na obra do IBGE, Estatsticas do sculo XX, apontam nessa direo:
As estatsticas sobre estrutura (ou configurao) do mercado de trabalho tambm aparecem pela primeira vez no AEB de 1936. So apresentados os resultados dos censos de 1872, de 1890, de 1900 e de 1920, onde a populao dividida, segundo as profisses, em trs categorias: produo, transformao, circulao e distribuio de riqueza, administrao e profisses liberais e outras categorias. Para o censo de 1920 h mais detalhes, com as profisses um pouco melhor especificadas em oito categorias, na verdade coincidentes com ramos da economia (com exceo das profisses liberais). Os dados so apresentados por Unidade da Federao, capitais e Distrit o Federal. [...] a estrutura do mercado de trabalho at 1964, na verdade s pode ser rastreada no AEB por indicadores muito resumidos (id., 2006, p. 263).

Logo, as comparaes feitas nesta parte do trabalho so aproximaes com base nos dados disponveis sobre o perodo. Esses dados, porm, apesar de no serem contnuos, revelam que o processo de assalariamento na sociedade brasileira no perodo de 1920 a 1980 contribuiu decisivamente para a ampliao da cobertura da previdncia social no pas. A

189 vinculao visceral entre trabalho assalariado e cobertura previdenciria pode ser notada em todas as fases significativas da estruturao do mercado de trabalho assalariado no perodo. Entretanto, como diz Boschetti, apoiada em Robert Castel, sobre a sociedade salarial:
A previdncia fundada na lgica do seguro social, o processo de assalariamento e a industrializao ocuparam um lugar importante na gnese da proteo social no Brasil. Mas, estes trs elementos no foram capazes de consolidar uma condio salarial que pudesse ter como resultado uma sociedade salarial com suas implicaes: pleno emprego [...], identidade social construda a partir da posio ocupada na estratificao salarial, acumulao homognea de bens e produtos, ampliao de direitos e garantias, e multiplicao e universalizao da proteo social e da segurana social (BOSCHETTI, 2006, p.80).

A anlise de Theodoro sobre o perodo entre 1930 e 1980 aponta na mesma direo:
Entre 1930 e 1980, em termos globais a economia brasileira conheceu um crescimento notvel, em que pese a existncia de momentos de descontinuidade. Houve uma grande diversificao da indstria, ao mesmo tempo em que a fora de trabalho aumentou de 15, 7 milhes para 45 milhes de pessoas e que o Produto Interno Bruto per capita cresceu 380%. No final dos anos 1970, a economia brasileira classificava-se entre as maiores economias do mundo capitalista. Entretanto, [...] este crescimento no foi suficiente para absorver toda a mo de obra (id., 2009, p.110-111).

Ainda no que se refere fora de trabalho, relevante retomar a reflexo sobre o aproveitamento da fora de trabalho dos negros (majoritariamente descendentes de escravos e/ou ex-escravos) pelo recm-estruturado mercado de trabalho, no perodo entre 1930 e 1980:
Deve-se fazer uma ltima observao, referente situao dos negros e mestios no mercado de trabalho no perodo 1930-1980. O processo de modernizao permitiu tambm uma absoro significativa destas populaes que, at os anos 1930, estavam quase totalmente marginalizadas. A revalorizao da mo de obra nacional que se seguiu ao fim do perodo de imigrao massiva beneficiou diretamente os negros e mestios (THEODORO, 2009, p. 111).

A dcada de 1980 singular e traz elementos inusitados histria de organizao da previdncia social no Brasil, e sua inter-relao com a condio estrutural do trabalho no pas. disso que trata o item subsequente.

3.2. A instituio da seguridade social no Brasil em um contexto internacional de mudanas no mundo do trabalho com reflexos no pas e o seu rebatimento na cobertura da previdncia social (dcada de 1980) A dcada de 1980, no contexto internacional, foi marcada por profundas mudanas no capitalismo em decorrncia da crise de superacumulao que afetou o sistema e se manifestou em meados da dcada de 1970 nos pases do capitalismo avanado. Isto provocou a queda nas taxas de lucros o que imputou reao imediata dos capitalistas, no sentido de colocarem em ao mecanismos capazes de frear os efeitos da crise. Os mecanismos utilizados, porm,

190 provocaram o aumento da explorao dos trabalhadores pela elevao da produtividade, elevao da jornada de trabalho e/ou uso intensivo das capacidades da fora de trabalho, reduo do valor real dos salrios, ampliao da superpopulao relativa (por meio do aprofundamento do desemprego e do subemprego), entre outros. Essa situao reflete o nus da crise sobre os trabalhadores e expressam a busca por um novo padro de acumulao capaz de retomar os superlucros. Sob diretrizes neoliberais, essa busca por um novo padro de acumulao imprimiu a redefinio das funes do Estado, a financeirizao do capital e a reestruturao produtiva como estratgias intrinsecamente articuladas. O modelo neoliberal que se firmou a partir de ento rapidamente se tornou hegemnico no mundo capitalista. Assim, a respeito dos anos 1980, diz Sader: a hegemonia do modelo neoliberal consolidou o acmulo de fatores regressivos em escala mundial (id., 2010, p.24). Nos pases do capitalismo perifrico, a crise e as formas de enfrent-la manifestaram-se em pocas diferentes e de modos peculiares, de acordo com as realidades especficas de cada pas, apesar das caractersticas comuns que fenmenos como esses possuem. Nesses pases, as mudanas na economia, no papel do Estado e no mundo do trabalho sob diretrizes neoliberais imprimiram efeitos devastadores. No Brasil no foi diferente:
Os anos 1980 so estigmatizados como aqueles da dcada perdida. Este foi o perodo durante o qual as taxas de crescimento se reduziram de maneira drstica: o pas conheceu um crescimento de menos de 17% durante a dcada (cerca de 1,5% ao ano), distante da taxa histrica de crescimento da economia brasileira de 6% ao ano. Em geral [...] estes anos podem ser considerados como marcado por uma crise econmica prolongada, resultado, sobretudo do aprofundamento de alguns problemas estruturais vivenciados pelo pas aps o primeiro choque do petrleo, em 1973. So o aumento da inflao, o crescimento da dvida interna e externa e a elevao das taxas de juros que causaram a queda nas taxas de investimento e a recesso (THEODORO, 2009, p. 112).

Nesse contexto de crise e recesso, desde o comeo da dcada de 1980, o mercado de trabalho demonstrou trajetria distinta da que registrou desde 1930, isto , a tendncia de crescimento da formalizao das relaes salariais estagnou e deu lugar ao trabalho informal:
Embora o pas tenha deixado de expandir o nvel de assalariamento da Populao Economicamente Ativa, no houve evoluo negativa dos empregos assalariados. Estes cresceram praticamente mesma taxa anual de variao da PEA (2,8%), permitindo [...], a manuteno da taxa de assalariamento no decorrer dos anos 80. Mas a quantidade de empregos assalariados sofreu significativa alterao na composio dos registrados e dos sem registro em carteira. De cada cem empregos assalariados gerados entre 1980 e 1991, cerca de 99 foram sem registro e apenas um tinha registro. O saldo total dos empregos assalariados representou 68% do universo de ocupaes criadas no mesmo perodo, significando que, de cada dez ocupaes, oito eram provenientes do segmento assalariado (POCHMANN, 2002, p.72-73).

191 Nessa dcada, na evoluo da Populao Economicamente Ativa - PEA, na condio de ocupao e do desemprego entre 1980 e 1991, trs aspectos chamam a ateno:
O crescimento relativo anual das ocupaes no assalariadas de empregador e conta prpria em 4,95% e 3,51% respectivamente; o crescimento do desemprego a uma taxa anual de 6,64% e a manuteno da taxa de subutilizao da fora de trabalho em 34%. Dessa forma, em 1980, o percentual de empregador e conta prpria, no mbito da PEA era de 3,1% e 22,1%, respectivamente, j em 1991 tais percentuais eram 3,9% e 23,9%, respectivamente. O desemprego subiu de 2,8%, em 1980 para 4,2% em 1991, enquanto o emprego com carteira assinada caiu de 49,2% para 36,6% nos mesmos anos e o emprego sem carteira assinada subiu de 13,6% para 26,0% (POCHMANN, 2002, p.72).

Esse processo de descontrao das relaes formalizadas de trabalho em todos os setores da economia, que comeou a se manifestar na dcada de 1980 e se expandiu pela dcada de 1990, teve impacto na cobertura da previdncia social, tanto reduzindo os percentuais de cobertura da PEA ocupada e sem ocupao quanto provocando mudanas nos setores cobertos, como ser mostrado adiante. O crescimento da informalidade, portanto do trabalho desprotegido, em nveis expressivos, aumentou a pobreza e as desigualdades sociais de modo estupendo no pas. Essa situao agravou-se nessas duas dcadas quando o pas, diante da ofensiva neoliberal, submeteu-se ainda mais s requisies do capitalismo mundial. Passou, assim, a cumprir exigncias como a reestruturao produtiva, que se apresentava como uma das faces da estratgia para amortecer os efeitos da crise do capital iniciada na dcada de 1970 nos pases centrais, com repercusses nos pases perifricos. Aqui, a reestruturao produtiva comea a dar sinais na dcada de 1980, a partir das mudanas na indstria automobilstica, com a racionalizao organizacional e das linhas de produo das empresas, a adoo de programas de qualidade total, o envolvimento induzido da fora de trabalho em todas as etapas da produo, a renovao de mtodos e processos de trabalho e o uso de sistemas de automao com base na microeletrnica. Esse processo orientou-se pelo objetivo de ampliar a capacidade competitiva das empresas nacionais em um cenrio internacional de forte concorrncia e crescente instabilidade econmica. Deste modo, a partir do decnio de 1980, ocorreram alteraes na organizao do trabalho, na estrutura produtiva, no mercado de trabalho e na organizao, representao e ao poltica dos trabalhadores, embora de forma lenta, comparativamente ao que ocorreu nessa dcada nos pases do capitalismo avanado. Entre os motivos dessa morosidade encontram-se certa resistncia dos empresrios e a grande efervescncia poltica que marcou a dcada de 1980, em que ganhou destaque as lutas pelo (a): fim da poltica econmica recessiva e dependente do capital externo; redemocratizao e ampliao dos direitos sociais.

192 Esses motivos so tambm destacados por Jorge Mattoso, ao discorrer sobre o assunto:
Em comparao a outros pases da America Latina, a subordinao ao ajuste de inspirao neoliberal chegou mais tarde ao Brasil. A resistncia popular e as reticncias do empresariado nos anos 1980 contriburam para esse atraso, que paulatinamente foi revertido na dcada de 1990 (id., 2010, p. 35).

Entre as lutas gerais da sociedade que marcaram essa dcada merecem destaque ainda a luta pela anistia ampla, geral e irrestrita; as grandes manifestaes populares por eleies diretas para Presidente da Repblica, que balizaram o ano de 1984 por meio da campanha massiva intitulada Diretas j; as grandes e mobilizadas campanhas sindicais; as duas grandes greves gerais realizadas nos anos de 1984 (contra a carestia, a desvalorizao salarial e ampliao das liberdades democrticas) e 1986 (contra o plano cruzado e seus efeitos para os trabalhadores), as mobilizaes dos trabalhadores sem-terra e as mobilizaes populares antes e durante o processo constituinte em 1987 e 1988. Logo, do ponto de vista poltico, a dcada de 1980 foi de fortalecimento do campo democrtico popular e da classe trabalhadora, como destaca Emir Sader:
Foi um perodo de fortalecimento do movimento sindical e do campo popular, em que houve a fundao da Central nica dos Trabalhadores (CUT), do Partido dos Trabalhadores (PT), do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), alm da mobilizao que precedeu a Assembleia Constituinte - uma expresso da fora ento adquirida pelo movimento democrtico. A campanha pelas eleies diretas, as mobilizaes sindicais e dos trabalhadores sem terra revelaram como a luta de resistncia ditadura mantinha a iniciativa com grande respaldo popular (id., 2010, p.22).

Essas manifestaes polticas tiveram como elementos desencadeadores aqueles que assinalaram essa dcada, do ponto de vista econmico, como a dcada perdida, ou seja , a situao econmica do pas imbuda de enorme dvida externa e interna, sob recesso, inflao galopante, carestia, desvalorizao salarial, desemprego, elevao da taxa de juros, entre outros. Do ponto de vista poltico-ideolgico, foram marcantes as divergncias em decorrncia da disputa entre a continuidade ou ruptura com o regime de exceo imposto pela Ditadura Militar. As divergncias poltico-ideolgicas mencionadas tornavam-se evidentes por meio das expressivas mobilizaes populares e das intervenes parlamentares no Congresso Nacional (e na Assembleia Nacional Constituinte). Sustentavam-se tambm tanto no governo da Nova Repblica (1985-1989) que se caracterizava como um prolongamento da ditadura e de seu cronograma poltico-militar de transio lenta, gradual e segura (FERNANDES, 1989, p.108). Ademais, mostravam-se nas expectativas e esperanas do movimento organizado da

193 sociedade e dos grupos polticos de esquerda, que por meio da Assembleia Nacional Constituinte poderiam:
Destruir a ordem ilegal imperante, herdada da ditadura e defendida com unhas e dentes por seus remanescentes civis e militares, instalados no governo e na prpria ANC ou em posies-chave no controle das grandes empresas, dos meios de comunicao de massa, etc. (ibidem, p.108).

Assim, a dcada de 1980 vivenciou o fim de uma perspectiva econmica iniciada na dcada de 1930, particularmente em decorrncia da gigantesca dvida externa do pas, cuja estratgia de enfrentamento, por meio da recesso nos anos de 1981 a 1983, contribuiu para agilizar uma sada negociada do regime de exceo conduzido pelos militares. essa a opinio de Marcio Pochmann e Guilherme Dias:
A fora das transformaes econmicas e sociais no Brasil, impulsionada pela maioria poltica que emergiu da Revoluo de 1930, somente terminou por ser desconstituda 50 anos depois, por meio da crise da dvida externa, logo no incio da dcada de 1980. Da mesma forma que o fim da escravido implicou a queda do antigo Imprio no Brasil, em 1889, a sada da crise da dvida externa pelo caminho da recesso entre 1981 e 1983 - a primeira desde 1929 - acelerou o processo de transio negociada da ditadura militar para o regime democrtico (POCHMANN e DIAS, 2010, p. 114).

Foi nessa conjuntura de crise mundial do capitalismo, com repercusses no Brasil, e de disputa poltico-ideolgica no pas que foi elaborada e promulgada a Constituio Federal, em vigor desde 1988. Essa Constituio reflete as lutas e contradies que marcaram a poca, o que fez dela, uma constituio heterognea, com traos conservadores e com avanos, comparativamente s constituies que a antecederam. Como disse Florestan Fernandes, uma constituio envolve a distribuio do poder na sociedade civil e o modo de usar socialmente o poder poltico estatal (id., 1989, p.108). Nesse sentido, constitui um instrumento essencial para atribuir uma dada feio sociedade mediante proteo aos interesses de classes sociais, segmentos e grupos populacionais hegemnicos. As constituies anteriores a 1988 foram instrumentos bsicos de proteo aos privilgios, concentrao de poder, ao prestgio social e riqueza conferidos s classes dominantes. Foram constituies que permitiram que as classes dominantes no se sentissem ameaadas em relao aos seus interesses. Contudo, no caso da Constituio de 1988, a correlao de foras estabelecida na sociedade exigia que acordos fossem selados em torno de pontos centrais, de interesse das classes sociais fundamentais. Nessa perspectiva, a classe burguesa dominante, representada pelos segmentos no poder, pelos banqueiros, empresrios, latifundirios, entre outros, desejava uma constituio que lhe assegurasse a preservao dos privilgios e a concentrao de poder que sempre teve. Assim, interessava-lhe uma

194 constituio enxuta (e no analtica), bem estruturada formal e juridicamente. Porm, a classe trabalhadora, os grupos de esquerda e os movimentos populares desejavam o inverso, uma constituio analtica, que incorporasse todas as suas reivindicaes histricas expressivas. Isto , desejavam uma constituio que no continuasse a jogar sobre os ombros dos trabalhadores e dos oprimidos o peso das contradies do desenvolvimento capitalista desigual (FERNANDES, 1989, p.110) e que preservasse o sentido democrtico libertrio e igualitrio como princpios regentes. Uma constituio com normas e diretrizes que pudessem ajudar a construir uma sociedade com novos valores. Todavia, apesar das grandes mobilizaes, da participao popular por meio dos diferentes canais criados pela ANC, da presso geral da sociedade, o resultado alcanado foi diferente do pretendido. A Constituio Federal de 1988, em funo da diversidade de interesses que procurou contemplar, em alguns aspectos de modo mais amplo e em outros de modo mais restrito, terminou por assumir a configurao que encerra profundas contradies internas, sem, contudo, perder a marca central de uma constituio burguesa e conservadora. Na viso de Fernandes, coube-nos uma constituio burguesa conservadora, com mltiplos arranques no sentido da modernizao da ordem social competitiva imperante. A fragmentao das classes e faces de classes da burguesia imprimiu Constituio o carter de uma colcha de retalhos (id., 1989, p. 346-347). Esse resultado, como sugere o autor, no poderia ser diferente:
Sendo uma constituio destinada a uma sociedade capitalista da periferia e dada a composio da maioria dos constituintes, extrados das classes burguesas alta e mdia, seria ingenuidade esperar que ultrapassasse os paradigmas da democracia burguesa das naes perifricas, associadas s naes centrais e sua superpotncia (ibidem, p. 346).

Assim, coerente a anlise de que, na verso final do projeto constitucional duas tendncias fortes e exclusivas - de conservantismo burgus de matriz reacionria e primperialista, e de reforma social -, cortam o texto constitucional de ponta a ponta (ibidem, p. 347). Isso impe certa dinmica social e, sobretudo, permite dizer que:
Em conseqncia, a Constituio heterognea e heterclita. Preserva intacta uma ampla herana do passado, inclusive a tutela militar, como recurso extremo para qualquer fim... Mas, abre muitas portas para a inovao mais ou menos radical. Isso indica que a sociedade civil se alterou em suas estruturas e dinamismos fundamentais. Porm, a burguesia mostrou-se incapaz de formular um projeto histrico de constituio vlido para o presente, com respostas claras diante das exigncias da situao. [...]. A melhor constituio, comparada s de 1934 e 1946, nasce com vida curta e ter de ser revista [...], dentro em breve (ibidem, p.347).

195 Essa anlise aponta que as contradies internas Constituio de 1988 e sua incapacidade de atender s requisies do contexto histrico, determinadas pela conjuntura em que foi elaborada e aprovada, deixaram-na suscetvel a uma reviso global em curto intervalo de tempo e dotada de mecanismos que permitiro revises parciais frequentes. Em funo disso, o melhor que no se alimentasse grandes apegos e deixasse em aberto possibilidades para mudanas inovadoras, reconhecendo-a como um ponto de ligao a uma nova constituio mais democrtica, capaz de atender melhor os anseios populares e subsidiar a construo de uma sociedade com novos valores. o que sugere Florestan Fernandes:
A Constituio de 1988 vem luz com data marcada para sofrer uma reviso global e contm mecanismos que remetem a revises parciais seguidas e constantes. Foi posta sob um signo do precrio, durante a sua elaborao e posteriormente. Ela no responde s exigncias da situao histrica. Porm parece melhor que no desperte grandes paixes e deixe em aberto um vasto campo renovao e atualizao. Sufocada pelo poder do dinheiro; tisnada por uma hegemonia de classe, que se quer se deteve diante da mercantilizao do voto; oprimida pelo arbtrio de uma Nova Repblica, que prolonga a ditadura atravs de seus mtodos, prticas polticas, militares e policiais; vergada pela corrupo, manejada pelo Governo e pelo grande capital nacional e estrangeiro; incapaz de sustentar-se sobre um poder originrio e soberano: ela veio para durar pouco e servir de elo ao aparecimento de uma constituio mais democrtica, popular e radical (ibidem, p.360).

A Constituio Federal de 1988 traz, em seu corpo, o ttulo Da ordem social, em que se localiza o captulo da seguridade social, o qual representa um avano expressivo no campo das polticas sociais. O nascimento da seguridade social, alm de uma conquista significativa dos movimentos organizados da sociedade, imps uma nova lgica para presidir a proteo social no pas, a lgica da universalizao do acesso aos direitos relativos sade, previdncia social e assistncia social. Uma lgica que estava na contramo do que vinha ocorrendo nos pases do capitalismo avanado, em que a reestruturao produtiva, associada ao redimensionamento das funes do Estado e financeirizao do capital impunha um desmantelamento dos sistemas de proteo social, mercantilizando fortemente essa proteo. Essa diretriz de alinhamento e expanso dos interesses do capital, apesar da efervescncia poltica no pas na dcada de 1980, j apontava reflexos pela via da reestruturao produtiva. Esse processo aprofundou-se na dcada de 1990, conforme j mencionado, com a redefinio das funes do Estado e priorizao do capital financeiro no processo de acumulao. Isso repercutiu na (no) implementao da seguridade social, de acordo com a sua definio constitucional. Assim, as mudanas no mundo do trabalho e seus efeitos devastadores - sobretudo o crescimento das taxas de desemprego e da informalidade, a queda do valor real dos salrios, a

196 precarizao das relaes e condies de trabalho, acrescidos pelas mudanas na estrutura da proteo social na dcada de 1980, mediante a instituio da seguridade social como um mecanismo de ampliao de direitos na rea da sade, previdncia e assistncia social -, impactaram a cobertura da previdncia social, nas dcadas de 1980 (j analisada neste item) e de 1990 (que ter anlise aprofundada no item subsequente). A tabela 7, apresentada no item anterior, de autoria de Hochman (2006), com base em dados do IBGE, apontou oscilaes positivas de cobertura previdenciria, em termos quantitativos, nos primeiros quatro anos da dcada, ou seja, em 1980, o nmero de segurados do sistema previdencirio alcanava 23.782.216; em 1981, o nmero de segurados subiu para 24.448.118; em 1982, alcanou-se 24.814.840 e em 1983 o nmero de segurados passou para 25.062.988 (HOCHMAN, 2006, p. 194-196). Os dados citados, de acordo com a sua disponibilizao pela fonte pesquisada, apresentam limites para anlise, em funo da ausncia de indicadores relacionados a PIA, PEA e taxa de atividade e nvel de ocupao. De qualquer modo, so dados que serviro como referncia isolada e comparativa aos dados apresentados na tabela 8, mais adiante, de elaborao prpria - tambm com base nas estatsticas do IBGE (PNADs) - sobre a cobertura previdenciria no Brasil, entre 1987 e 1989, comparada PEA ocupada, na faixa etria entre 16 e 64 anos, a partir da vinculao a qualquer trabalho. Estes dados mostram a expanso da cobertura previdenciria, de acordo com o crescimento da Populao Economicamente Ativa, entre 1987 e 1989, em torno de 1% ao ano. Porm, a partir de 1990, com o aprofundamento do desemprego e da informalidade, a cobertura previdenciria decresceu durante toda a dcada, como ser visto no prximo item. Desse modo, apesar de os mais impactantes efeitos das mudanas no mundo do trabalho terem se manifestado com maior nfase a partir da dcada de 1990, o crescimento do desemprego e das atividades informais, como as decorrentes do trabalho assalariado sem assinatura da carteira profissional155, constitui um expressivo indicador desses efeitos nos anos 1980, que repercutiriam fortemente na reduo da cobertura previdenciria. Entretanto, h importantes indcios de que as alteraes no sistema de proteo social, com a instituio da seguridade social pela Constituio brasileira de 1988 tambm afetaram a cobertura previdenciria na dcada de 1980, de vrias formas, inclusive inibindo parcialmente os efeitos negativos das mudanas no mundo do trabalho: a) a abertura do RGPS s possibilidades de

Na proporo assinalada por Pochmann (2002, p. 72-73), de 1 emprego formal em cada 100 novos postos de trabalho assalariado criados no decorrer da dcada de 1980.

155

197 acesso por qualquer cidado com idade acima de 16 anos, que tenha capacidade contributiva e com ele contribua, estimulou a cobertura previdenciria aos setores informais, autnomos, estudantes, membros de congregaes religiosas, entre outros; b) a equidade na participao do custeio da seguridade social, reforada pela introduo do pargrafo 8 do art. 195 da Constituio Federal156, estimulou consideravelmente a cobertura previdenciria na rea rural, o que justifica parcialmente o crescimento do nmero de segurados contribuintes individuais, em particular os trabalhadores rurais que trabalhavam em regime de economia familiar, nos termos do pargrafo supramencionado - os meeiros, parceiros, arrendatrios, garimpeiros e outros trabalhadores similares -, nesta dcada de 1980, ainda que o crescimento maior da cobertura a esse grupo populacional tenha ocorrido na dcada de 1990; c) a instituio de isenes a entidades beneficentes, s micro e pequenas empresas, alm de outras formas de incentivos baseadas em isenes fiscais e reduo da alquota de contribuio, nem sempre justas socialmente157, estimularam o ingresso no RGPS. Outras caractersticas assumidas pela seguridade social, como a universalizao do acesso sade, independentemente da condio de segurado da previdncia social, em tese, poderiam ter desestimulado alguns segmentos a contriburem com o sistema, entretanto no h sinais de repercusso desse possvel desestmulo na restrio de cobertura158. H evidncias de que as mudanas na proteo social, a partir da instituio da seguridade social que ampliou e reforou direitos atinentes sade, previdncia e assistncia social podem ter estimulado a cobertura previdenciria j nos primeiros anos de vigncia, particularmente, no ano de 1989 (aps a regulamentao de alguns itens da Constituio Federal sobre seguridade social) e, com isso, amortecido os efeitos negativos sobre a cobertura do sistema devido ao aprofundamento contnuo do desemprego e da informalidade. De acordo com a tabela 8159, a seguir, em 1989, da PEA total (ocupada e desocupada), 53,2%, eram contribuintes de algum regime de previdncia, enquanto 46,8 %no contribuam para nenhum regime. Porm, em 1987, dois anos antes e, quando a seguridade social ainda no tinha sido instituda, apenas 51,8% da PEA total contribuam para qualquer regime de
Art. 195, 8/ CF: O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei. A E C n 20/1998 excluiu o garimpeiro. 157 So discutveis, por exemplo, as redues de alquotas aos clubes de futebol e aos empregadores domsticos. 158 Desconhecemos pesquisas nessa direo, porm a experincia de trabalho em unidades de sade pertencentes ao SINPAS - Hospital Materno Infantil e Posto de Atendimento Mdico/Filipinho do INAMPS/MA nos ps em contato com vrios usurios da sade que revelaram essa mudana comportamental, entre 1988 e 1993.
156

198 previdncia, contra 48,2% da PEA total que no eram contribuintes. verdade que a PEA ocupada em 1987 (96,45%) era menor que a do ano de 1989 (97,01%), isto , da PEA total a quantidade de pessoas em algum tipo de ocupao era maior em 1989. Todavia, a diferena percentual entre as pessoas ocupadas em um (1987) e outro ano (1989) era bem menor (0,56%) do que em relao diferena percentual de contribuintes (1,4 %) entre os mesmos anos. Esses dados mostram que o ano de 1989, em relao cobertura previdenciria, relativamente atpico, comparativamente aos anos de 1987 e 1988 (conforme mostra a tabela 8 abaixo) e aos dados da dcada de 1990, que sero apresentados no item subsequente. A cobertura previdenciria naquele ano (1989) foi maior do que as coberturas nos dois anos comparados e o percentual de no contribuintes era um pouco menor do que o ano de 1988. Isso pode ser um forte indcio dos efeitos da instituio da seguridade social sobre essa cobertura, porque pelos indicadores do mercado de trabalho, em tese, a tendncia era de reduo da cobertura previdenciria. De qualquer maneira, como j foram mencionados, vrios fatores interferiram na ampliao da cobertura da previdncia social, aps a instituio da seguridade social, os quais (ou parte deles) podem ter manifestado seus efeitos em 1989.
Tabela 8 Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1987-1989.
PEA total Ano Ocupada 1987 1988 1989 % Sem ocupao 1 840 550 2 003 733 1 622 182 % Total Contribuinte para qualquer regime (1) PEA Total % No contribuinte % PEA ocupada No contribuinte %

50 046 743 96,5 51 152 100 96,2 52 620 168 97,0

3,5 51 887 293 3,8 53 155 833 3,0 54 242 350

26 853 545 51,8 28 136 655 52,9 28 841 565 53,2

25 031 248 48,2 25 017 124 47,1 25 397 026 46,8

23 190 698 46,3 23 013 391 45,0 23 774 844 45,2

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. No h desocupados contribuintes para qualquer regime previdencirio. 2. O somatrio dos contribuintes e dos no contribuintes no corresponde ao nmero da PEA total, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. 3. O somatrio dos dados da coluna "Contribuinte para qualquer regime" com os da coluna "PEA ocupada no contribuinte" no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. (1) Corresponde aos contribuintes da PEA ocupada.

No tocante distribuio de contribuintes por regimes de previdncia, nota-se na tabela 9, que 90,6% do total de contribuintes da PEA ocupada, nos anos de 1987 e 1988, pertenciam ao RGPS, com um dcimo percentual de acrscimo em 1989 (90,7%). Esses dados fortalecem as evidncias de que as mudanas no sistema de proteo social, com a criao da seguridade social podem ter contribudo para a expanso da cobertura da previdncia social, ou seja, do Regime Geral de Previdncia Social, como mencionamos.

199 Outro aspecto singular que a tabela 9 revela que o ano de 1988 apresentou o menor percentual de no contribuintes da PEA ocupada, com idade entre 16 e 64 anos (44, 99%), embora os percentuais de contribuintes para o RGPS (90,6%), para o regime dos militares (1,1%) e para o RPPS (8,3%) sejam absolutamente iguais ao ano de 1987.
Tabela 9 Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 1987-1989.
Contribuintes Militares 300 959 314 687 292 178 Contribuintes RPPS 2 220 618 2 340 682 2 378 815 Total de contribuintes 26 853 545 28 136 655 28 841 565 No contribuintes 23 190 698 23 013 391 23 774 844

Anos 1987 1988 1989

Contribuintes RGPS 24 331 968 25 481 286 26 170 572

% 90,6 90,6 90,7

% 1,1 1,1 1,0

% 8,3 8,3 8,2

% 46,34 44,99 45,19

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. O somatrio dos contribuintes para qualquer regime e dos no contribuintes no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio.

Esses dados, no conjunto, evidenciam a repercusso dos indicadores do mercado de trabalho sobre a cobertura previdenciria, o que ficar mais evidente ainda na dcada de 1990. Mostram, tambm, a importncia da instituio da seguridade social, como um mecanismo de proteo social, redutor da pobreza e das desigualdades sociais, inclusive pelo vis de ampliao do acesso previdncia social. Em face disso e, considerando os indicadores referentes ao mercado de trabalho na dcada de 1980, a instituio da seguridade social, a importncia do papel do Estado na (des) estruturao do mercado de trabalho e da proteo social no pas, concorda-se que O Estado assumiu [...] uma posio de co-responsabilidade, no que se refere manuteno das desigualdades e suas conseqncias: a pobreza, o desemprego, a informalidade (THEODORO, 2009, p. 121). Nesse sentido, a forma de regular o funcionamento da sociedade, a relao Estado/sociedade, os direitos, entre outros, pode ter importncia salutar. Por isso, confirma Theodoro, se, de um lado, o Estado conseguiu forjar as bases da organizao do assalariamento no pas, este, por seu turno, no se universalizou. Uma parte significativa da fora de trabalho manteve-se fora do assalariamento [...] (id., 2009, p. 121). Essa expulso da classe trabalhadora do assalariamento no Brasil e, por conseguinte da proteo social, fundamentalmente vinculada ao trabalho assalariado, conforme o modelo estruturado no pas (apesar do modelo de seguridade social, institudo em 1988), ganhou

200 maiores propores na dcada de 1990, com o avano da reestruturao produtiva e com as contrarreformas da previdncia social ocorridas no perodo, como ser analisado a seguir.

3.3. A reestruturao produtiva no Brasil e o seu impacto no mundo do trabalho e na cobertura da previdncia na dcada de 1990 A dcada de 1990 transcorre como a segunda dcada perdida, para os trabalhadores. Para retomar e manter as elevadssimas taxas de lucros, reduzidas em perodos especficos das duas dcadas anteriores, os capitalistas, em contexto de crise, fizeram com que o nus maior da crise fosse imputado aos trabalhadores. A recesso econmica, com inflao galopante, na casa dos dois dgitos; os elevadssimos valores principais e dos servios da dvida externa; as mudanas no mundo do trabalho, com efeitos nefastos (reduo do trabalho assalariado formal, expanso do desemprego prolongado, das ocupaes precrias e da queda da renda mdia mensal real dos salrios e de sua participao no conjunto da renda nacional) so as faces aparentes desse nus, que implicou impacto negativos na vida cotidiana dos trabalhadores e o aprofundamento das desigualdades sociais. Como uma das marcas centrais da dcada foi a inflao elevada:
No governo Itamar Franco foi arquitetado e posto em prtica um novo plano de estabilizao desta vez, com ncora cambial-, considerando-se a continuidade e acelerao da inflao e o fracasso das numerosas experincias de pacotes anti-inflacionrios dos anos 1980 e dos primeiros da dcada de 1990. O sucesso do plano real no combate inflao foi capaz de alavancar a candidatura de Fernando Henrique Cardoso e sua vitria nas eleies presidenciais de 1994, assim como gerar a expectativa de que o Brasil poderia sair do buraco a que havia chegado nos anos recentes (MATTOSO, 2010, p.36).

Todavia, o que se pode dizer que a adeso do Brasil s polticas neoliberais, apesar da resistncia popular, tornou-se irreversvel nos anos 1990, sobretudo, em sua segunda metade, sob o governo de Fernando Hemrique Cardoso. A reestruturao produtiva, na dcada de 1990, impulsionada a partir da abertura comercial ao mercado externo. Essa abertura exigia produtos nacionais variados, de boa qualidade e a preos competitivos. Isso conduziu as empresas nacionais a profundas transformaes em seus processos produtivos e gesto da fora de trabalho. O governo Fernando Henrique adotou um conjunto de medidas para dar sustentao reestruturao produtiva que ganhou novas dimenses, a partir de ento. Foram medidas atinentes

201 desregulamentao e regressividade dos direitos sociais, sobretudo na rea do trabalho e previdncia social; s alteraes na legislao pertinente ao servidor pblico, alm da reestruturao do aparelho do Estado, voltada para o enxugamento da mquina estatal, por meio dos Programas de Demisso Voluntria - PDV e da privatizao das empresas estatais em reas estratgicas (telefonia, extrao de minrios, etc.). Dessa forma, a reestruturao produtiva no pas desenvolveu-se tendo como ncora a intensa produo normativa do Estado, no curso da redefinio de suas funes e da conformao de seu aparelho a essas novas funes facilitadoras do realinhamento do ciclo reprodutivo do capital. Nessa perspectiva, repercutiu na dinmica espacial, no processo produtivo e na organizao do trabalho, bem como no mercado de trabalho, na representao e ao poltico-sindical dos trabalhadores e na regresso de direitos derivados e dependentes do trabalho assalariado, que j haviam sido conquistados. Para Antunes (2003; 2005) e Alves (2000; 2002), as polticas neoliberais associadas reestruturao produtiva provocaram a deteriorao das condies e relaes de trabalho, alterando a dinmica da sociabilidade do trabalho no Brasil, objetiva e subjetivamente. No plano subjetivo, os autores reportam-se crise no sindicalismo expressa pela queda do nmero de sindicalizados160 e reduo do volume e eficcia da ao sindical, na dcada de 1990 e reorientao da atuao sindical comparativamente aos anos 1980. Para eles, o chamado novo sindicalismo representado pela Central nica dos Trabalhadores - CUT, na dcada de 1990 tendeu a assumir um carter menos poltico de enfrentamento de classes e mais pragmtico e corporativista circunscrito ao segmento ou empresa (ALVES, 2002), tornando-se mais defensivo. J o sindicalismo representado pela Fora Sindical preencheu o campo sindical da nova direita, da preservao da ordem, da sintonia com o desenho do capital globalizado (ANTUNES, 2003, p.240). Assim, enquanto na dcada de 1980 o movimento sindical caracterizou-se por intensos movimentos grevistas de vrios segmentos de trabalhadores, expanso do nmero de sindicalizados, avano nas lutas e conquistas relativas autonomia e liberdade sindical, na dcada de 1990, o movimento sindical combativo, sob a ameaa e vigncia do desemprego e da precarizao, viveu um perodo de
Sobre o tema, Cardoso (2006), reutilizando dados da revista de Cincias Sociais, Rj, v.44, n.I,p. 15-52, 2001, apresenta tabela sobre a evoluo da taxa de filiao sindical da populao ocupada assalariada de 18 anos ou mais, e dos assalariados com carteira, de 18 anos ou mais - Brasil-1988/1998, em que demonstra que, em 1988, a populao ocupada assalariada - adulta, correspondia a 34,2 milhes, da qual 7,5 milhes eram filiados a sindicatos (21,9%), enquanto em 1998, essa populao totalizava 38,5 milhes, da qual, 7,7 milhes (20%) eram sindicalizados. Essa reduo da taxa de filiados, todavia no foi linear. Na primeira metade da dcada de 1990, a taxa de filiados ainda superava o ano de 1988, ainda que, desde 1993, j apresentasse sinais de reduo. Cf.: CARDOSO, 2006, p.262.
160

202 arrefecimento das lutas contra as exigncias do capital, refletido na escassez de greves e outras manifestaes. Como avalia Alves, essa situao representa uma debilidade poltica (e ideolgica) das organizaes sindicais e da sua capacidade de reagir ofensiva do capital sob condies objetivas de um novo regime de acumulao capitalista (id., 2002, p.89). Em suas reflexes sobre a crise do movimento sindical, Alves (2000; 2002), ao constatar a disperso dos coletivos organizados, possuidores de uma experincia de luta de classes no decorrer da dcada de 1980, seja no setor privado ou no pblico, tambm argumenta que houve certa reestruturao da subjetividade de classe, no mbito das empresas e no setor pblico. Isto aconteceu mediante difuso dos princpios e diretrizes ideolgicas neoliberais, inclusive, por meio dos processos contnuos de demisses e de novas contrataes, a exemplo dos Programas de Demisso Voluntria - PDV, utilizados na dcada de 1990. Em sua opinio, alm dos enxugamentos da fora de trabalho, o propsito era criar um campo de incorporao para uma nova fora de trabalho no servio pblico, mais aberta s exigncias da produo capitalista contempornea, favorecendo assim a adaptao dos trabalhadores s antigas e novas formas de explorao. Desse modo, conforme assinala Alves, no processo de reestruturao da subjetividade da fora de trabalho torna-se necessrio suprimir a memria do trabalhador coletivo[...] sua experincia de classe (id., 2002, p.80). Portanto, a reestruturao produtiva associada ao arrefecimento das lutas sindicais, a partir dos anos 1990, e redefinio das funes do Estado, com intensa produo normativa restritiva de direitos, privatizao de empresas estatais, enxugamento do aparelho do Estado, entre outras medidas, provocou mudanas expressivas no mundo do trabalho. Isso resultou numa profunda desestruturao do mercado, das relaes e condies de trabalho. Perceberam-se profundas disparidades nas relaes e comandos de trabalho. Por um lado, relaes arcaicas e informais no campo e at mesmo nos grandes centros urbanos, convivendo com relaes informais e/ou formais assentadas em contratos de trabalho por tempo

determinado, na terceirizao, nas aes de trabalho internacionalizadas, todas inteiramente ou parcialmente sob comandos gerenciais eletrnicos por meio da microeletrnica. Nesse contexto, ocorreu a mais expressiva mudana nos direitos derivados e dependentes do trabalho assalariado formal, incluindo os direitos de seguridade social atinentes previdncia social. Essas mudanas, consubstanciada na Emenda Constitucional n 20 de dezembro de 1998, atriburam ao sistema previdencirio um acentuado sentido de seguro privado, mediante: 1) a introduo da exigncia de equilbrio financeiro e atuarial; 2) a vinculao das

203 contribuies sobre a folha de salrios ao pagamento de benefcios do RGPS; 3) a transformao da aposentadoria por tempo de servio em aposentadoria por tempo de contribuio; 4) do prolongamento do tempo de permanncia no trabalho, por meio da combinao do tempo de contribuio com uma idade mnima para aposentadoria de servidor pblico; 5) pela limitao do acesso s aposentadorias proporcionais; 6) pela excluso da frmula de clculo de benefcios, o que permitiu a criao do fator previdencirio por lei; e 7) pela eliminao dos garimpeiros, do seio das categorias protegidas pelo pargrafo 8 do art. 195, entre outras medidas (BRASIL, 2005). Na dcada de 1990, foram reduzidos inmeros postos de trabalho, em diversos ramos de atividades econmicas, sendo que a indstria automobilstica e os servios bancrios encontram-se, em meio aos mais atacados inicialmente. Da mesma forma, o aparelho do Estado ficou bastante enxuto e mudou o perfil dos servidores pblicos, por meio da retomada das contrataes temporrias e de servidores pblicos regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, reduzindo-se o percentual dos regidos pelo Regime Jurdico nico - RJU. De modo geral as alteraes nos indicadores de mercado de trabalho repercutiram na cobertura previdenciria para todos os regimes, sobretudo para o RGPS161. Essa cobertura regrediu durante toda a dcada de 1990, coincidente com o aprofundamento do desemprego macio de longa durao, com a queda da renda mdia mensal real dos trabalhadores, com a precarizao das relaes e condies de trabalho, de modo geral. Segundo Jorge Mattoso, com base na Pesquisa de Emprego e Desemprego - PED, realizada pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados - SEADE e pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos - DIEESE:
Mesmo com oscilaes positivas em 1993 - 1995 e em 2000, a taxa de desemprego foi das mais elevadas, desde que foram criados os indicadores de desempenho do mercado de trabalho. Na Regio Metropolitana de So Paulo, seu pice se deu em 1999 e 2002, com nada menos do que 19,3% e 19,0% respectivamente, ou seja, nesses anos a taxa de desemprego chegou a alcanar cerca de um em cada cinco habitante economicamente ativo em So Paulo [...]. No entanto, alm da expanso do desemprego, chama a ateno a queda do estoque de empregos formais da indstria e da construo civil, assim como a intensa deteriorao das condies de trabalho. [...] (MATTOSO, 2010, p. 40 - 41)

Portanto, com condies de trabalho deterioradas, por terem se tornadas informais, com empregos de curta durao, salrios descontnuos e sem proteo social previdenciria, a condio estrutural do trabalho no pas afetou o cotidiano dos trabalhadores. Os indicadores
161 O RPPS dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios comeou se organizar na dcada de 1990 e possui fundamento na EC n 20/1998, na Lei 9.717/1998 e, na Lei Complementar n 101, de 2000.

204 so alarmantes: a queda dos salrios na renda nacional foi brusca, de 60% na dcada de 1950 (POCHMANN e DIAS, 2010, p.119) para cerca de 45%, em 1990 e, 30% em 1998 (DIEESE, 2005). De acordo com Mattoso, durante a dcada de 1990, chegaram a ficar margem das relaes formais de trabalho ou desempregados mais de trinta milhes de brasileiros (id., 2010, p. 42). Ainda segundo o autor, ao final da dcada [...] estavam na informalidade dois em cada cinco brasileiros ativos dos grandes centros urbanos (ibidem, p. 41). A inflao ao final de 1990[...] havia [...] voltado a quase 20% ao ms (ibidem, p. 31). Com esses e outros indicadores econmicos, houve o rebaixamento da posio [do pas] de oitavo produto industrial, o esvaziamento da pauta de exportao, a queda relativa dos investimentos produtivos e a ascenso dos negcios financeiros [... e] perda relativa de importncia na economia mundial [...] (POCHMANN e DIAS, 2010, p. 115). Tudo no contexto do florescimento das polticas neoliberais, apesar da resistncia popular, que teve um papel essencial, ao colocar limites plena realizao dos projetos neoliberais [...], primeiro, derrubando Collor e, consequentemente, atrasando os programas neoliberais e, no governo FHC, impondo limites aos processos de privatizao (SADER, 2010, p.26). A tabela 10 aponta que na dcada de 1990 houve reduo percentual da PEA ocupada e crescimento da PEA sem ocupao e a cobertura previdenciria tambm foi reduzida. No ano de 1990, a PEA ocupada, com idade entre 16 e 64 anos, foi estimada em 54.158 577 milhes, o que equivalia a 96,3% da PEA total, estimada em 59.216.362 milhes. Naquele ano, 52,4% da PEA total contribuam para algum regime de previdncia. Desse universo de contribuintes, de acordo com a tabela 11, o percentual de 90,1% contribuam para o RGPS e apenas, 8,8% contribuam para o RPPS e 1,1% para o regime dos militares da Unio. J em 1999, a PEA ocupada, com idade entre 16 e 64 anos foi estimada maior quantitativamente, do que em 1990, porm menor percentualmente em relao PEA total, ou seja, foi estimada em 67.250.544 milhes de pessoas, mas equivalia apenas a 90,3% da PEA total, pois 9,7% (7.230.629 milhes) da PEA estavam sem ocupao naquele ano. Da PEA total, em 1999, apenas 42,7% (31.770.632 milhes) contribuam para algum regime de previdncia, enquanto 57,3% no contribuam para qualquer regime. Dos contribuintes, nesse ano, de acordo com a tabela 11, apenas 84,9% contribuam para o RGPS (uma reduo em quase 6%, no intervalo de 9 anos) e 14,2% eram contribuintes do RPPS, um acrscimo de mais de 6% em relao a 1990, e, apenas 0,9% eram contribuintes do Regime dos militares.

205 As tabelas 10 e 11 mostram trs movimentos que marcaram a dcada de 1990. O primeiro a reduo, em 6%, da populao economicamente ativa ocupada. O segundo, que tem o primeiro como principal determinante, foi a reduo do nmero estimado de pessoas da PEA que eram contribuintes do sistema previdencirio em cerca de 10%. Essa reduo de contribuintes foi to significativa que, no incio da dcada, (em 1990) mais de 52% da PEA total, com idade entre 16 e 64 anos, contribua para algum regime de previdncia (e mais de 47% da PEA estava sem cobertura previdenciria), enquanto no final da dcada (1999) quase 53% da PEA no contribua para qualquer regime previdencirio e apenas 43% era contribuintes. O terceiro movimento foi a reduo da cobertura previdenciria pelo RGPS, em mais de 5%, e o crescimento da cobertura do RPPS, em mais de 5% , o que mostra a tabela 11. Esse crescimento deveu-se organizao do Regime durante a dcada de 1990, pois, nos Estados e Municpios onde foram criados Regimes Prprios os servidores pblicos migraram do RGPS para o RPPS.

Tabela 10 -

Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1990-1999.
PEA total PEA Total % 3,7 6,4 6,0 6,0 6,8 7,7 8,9 9,7 Total 56 216 362 62 220 692 63 212 252 66 511 286 66 598 444 68 640 944 70 384 837 74 481 173 Contribuinte para qualquer regime (1) % No contribuinte % PEA ocupada No contribuinte %

Ano Ocupada 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 %

Sem ocupao 2 057 785 3 999 458 3 795 692 3 968 293 4 499 245 5 256 904 6 264 488 7 230 629

54 158 577 96,3 58 221 234 93,6 59 416 560 94,0 62 542 993 94,0 62 099 199 93,2 63 384 040 92,3 64 120 349 91,1 67 250 544 90,3

29 482 308 52,4 28 398 862 45,6 28 580 764 45,2 29 948 580 45,0 29 958 669 45,0 30 378 336 44,3 30 826 679 43,8 31 770 632 42,7

26 731 688 47,6 33 811 457 54,3 34 625 884 54,8 36 553 843 55,0 36 609 027 55,0 38 259 882 55,7 39 547 109 56,2 42 704 009 57,3

24 673 903 45,6 29 811 999 51,2 30 830 192 51,9 32 585 550 52,1 32 109 782 51,7 33 002 978 52,1 33 282 621 51,9 35 473 380 52,8

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. No h desocupados contribuintes para qualquer regime previdencirio. 2. No houve PNAD em 1991 e 1994. 3. O somatrio dos contribuintes e dos no contribuintes no corresponde ao nmero da PEA total, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. 4. O somatrio dos dados da coluna "Contribuinte para qualquer regime" com os da coluna "PEA ocupada no contribuinte" no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. (1) Corresponde aos contribuintes da PEA ocupada.

206
Tabela 11 Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos 1990-1999.
Contribuintes Militares 333 422 256 391 246 582 282 364 284 892 298 675 296 666 289 685 Contribuintes RPPS 2 580 055 3 669 571 3 813 949 4 281 342 4 240 030 4 163 773 4 217 790 4 520 434 Total de contribuintes 29 482 308 28 398 862 28 580 764 29 948 580 29 958 669 30 378 336 30 826 679 31 770 632 No contribuintes 24 673 903 29 811 999 30 830 192 32 585 550 32 109 782 33 002 978 33 282 621 35 473 380

Anos 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999

Contribuintes RGPS 26 568 831 24 472 900 24 520 233 25 384 874 25 433 747 25 915 888 26 312 223 26 960 513

% 90,1 86,2 85,8 84,8 84,9 85,3 85,4 84,9

% 1,1 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9

% 8,8 12,9 13,3 14,3 14,2 13,7 13,7 14,2

% 45,56 51,21 51,89 52,11 51,73 52,07 51,92 52,75

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. No houve PNAD em 1991 e 1994. 2. O somatrio dos contribuintes para qualquer regime e dos no contribuintes no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio.

Esse quadro confirma a anlise que em um contexto de desemprego e trabalho precrio, a situao dos desempregados e subempregados vulnervel e as possibilidades de proteo social por meio dos direitos derivados e dependentes do trabalho assalariados, so reduzidas. Assim, quanto maior o ndice de desemprego e de reduzidas contribuies em funo de baixos salrios, menor ser a capacidade de proteo dos cidados pelo RGPS, no modelo atual. Isso ficou muito evidente na dcada de 1980 e, sobretudo de 1990, em que houve um grande aumento da informalidade, apesar da instituio da seguridade social ter contribudo para o acesso ao sistema previdencirio, como j foi mencionado. Como diz Theodoro:
O aumento da informalidade e, nos anos 1990, tambm do desemprego, a reduo percentual da fora de trabalho protegida pela legislao, enfim, a chamada precarizao do trabalho aparece como a marca mais importante. Ao mesmo tempo, a ao do Estado e as polticas de emprego continuam a se balizar tendo por norte a parcela da fora de trabalho engajada no setor formal, o que de resto constitui um fator de ampliao das desigualdades entre a mo de obra protegida e aquela afeta informalidade (id., 2009, p. 113 -114).

Essa situao do trabalho e de trabalhadores protegidos e no protegidos contribuiu para descaracterizar a seguridade social, tal como concebida pela Constituio de 1988, inclusive pela maior centralidade da assistncia social, no mbito da seguridade social:
O impacto mais evidente das novas condies de trabalho e da alocao do fundo pblico foi o crescimento das demandas decorrentes do acirramento do desemprego, das desigualdades e do pauperismo, provocando a predominncia das polticas de assistncia social, com o que alguns autores vm identificando um processo de assistencializao da Seguridade Social, j que ocorre ao mesmo passo da conteno das demais polticas, imprimindo uma direo especfica alocao do fundo pblico para as polticas sociais, ao lado da refilantropizao e do crescimento do chamado terceiro setor (BEHRING, 2008, p. 155).

207 Acreditamos que o crescimento da informalidade combinado com os incentivos governamentais expanso dos fundos de penso (para atender aos interesses do capital), a partir de medidas regressivas relativas aos direitos referentes previdncia social, ampliaram as dificuldades de acesso Previdncia Social. Com isso, houve uma presso maior de demanda dirigida assistncia social. Essa situao, associada aos interesses polticoideolgicos de legitimao governamental estimularam os governos, a partir da segunda metade da dcada de 1990, a criarem programas de assistncia social, especialmente de transferncia de renda, como estratgias de proteo social. Isso colocou a assistncia social, por meio destes programas de transferncia de renda, no centro estratgico da proteo social. Pois, enquanto esses programas eram estruturados, no houve investimentos em outras polticas sociais. Todavia, a tendncia centralizao da assistncia social no mbito da seguridade social, no se deu por meio da valorizao material e estrutural desta poltica, conforme concebida no mbito da seguridade social e definida pela Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS, mas por sua utilizao como um mecanismo importante no jogo de poder, no jogo poltico-ideolgico. Assim, ao invs de falarmos em assistencializao da seguridade social, como expresso da expanso da poltica de assistncia social, preferimos dizer que vem ocorrendo uma profunda dilapidao da proposta constitucional de seguridade social, a partir da mercantilizao da sade e da previdncia social e de uma tendncia centralidade da assistncia social na seguridade social, mediante a intensificao do uso poltico-ideolgico dessa poltica social por parte do Estado. Portanto, as mudanas no capitalismo contemporneo provocam impactos na vida das pessoas e no Estado. O desemprego e a regresso dos direito sociais so expresses da nova configurao assumida pelo capitalismo, que afetam a vida dos trabalhadores e possuem na dilapidao da seguridade social um ponto de encontro, uma vez que a reforma regressiva da previdncia social no pode ser vista separada do novo papel do Estado no contexto de mudanas do capitalismo, como ressalta Vicente Faleiros:
no se pode desvincular a reforma da previdncia do novo papel do Estado [...] O fundo pblico [...] apenas inclua queles que possuam um contrato de emprego. O trabalho precrio, o trabalho informal e o trabalho terceirizado, alm da flexibilizao dos contratos no garantem a estabilidade e a base necessrias para a constituio de um fundo baseado em descontos salariais e contribuies empresariais. Os direitos trabalhistas passam por profundas mudanas e as polticas hoje formuladas para enfrentar as novas condies do capital so focalizadas num pretenso credo ideolgico de que o indivduo e a sociedade so os responsveis pela a sua subsistncia e condies de trabalho (FALEIROS, 2000b, p. 101-102, grifo e aspas nossos).

208 Na primeira dcada do sculo XXI, os indicadores do mercado de trabalho assalariado assumiram configuraes oscilantes nos primeiros anos, e a partir de 2004, uma tendncia relativamente positiva, que se confirmou ao longo da dcada, no obstante a nova crise do capitalismo que se manifestou, particularmente, entre o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009 tenha corrodo esta tendncia. De qualquer modo, a melhoria dos indicadores do mercado de trabalho repercutiu positivamente na retomada da cobertura previdenciria para a populao economicamente ativa ocupada na primeira dcada do sculo, embora a estimativa de cobertura para a PEA total continue baixa e seja elevadssima a quantidade estimada de pessoas que continuam sem proteo previdenciria, como ser visto no prximo captulo.

209 Captulo IV - A (des) estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI

A vitalidade dos ideais e da utopia socialista se nutre diariamente das promessas no cumpridas do capitalismo e de sua impossibilidade estrutural para garantir o bem-estar das maiorias. ATLIO BORON 162.

O desenvolvimento cclico do modo de produo capitalista manifesta-se pela expanso e contrao sucessiva da produo de mercadorias e, consequentemente, da produo de maisvalia e acumulao de capital. Esses processos diferenciam-se quanto ao ritmo, ao volume e s propores, e explicam as crises capitalistas de superproduo. Na opinio de Mandel (1982), os ciclos econmicos consistem na acelerao e desacelerao sucessivas de acumulao, de forma que, em um perodo de oscilao ascendente, h um acrscimo na massa e na taxa de lucros e um aumento no volume e no ritmo da acumulao. Na crise e no perodo de depresso que a sucede, por sua vez, a massa, a taxa de lucros, o volume e o ritmo da acumulao declinam. Para o autor, a histria do capitalismo caracterizada por uma sucesso de movimentos cclicos - a cada 7 ou 10 anos, e por uma sucesso de perodos longos - de aproximadamente 50 anos, as ondas longas, expansiva e recessiva163. Assim:
Numa fase de expanso, os perodos cclicos de prosperidade sero mais longos e mais intensos e mais curtas e mais superficiais as crises cclicas de superproduo. Inversamente na fase da onda longa, em que prevalece uma tendncia estagnao, os perodos de prosperidade sero menos febris e mais passageiros, enquanto os perodos das crises cclicas sero mais longos e mais profundos (MANDEL, 1982, p. 85).

Essa explicao de Mandel (1982) sobre as mudanas conjunturais do capitalismo, bem como sua anlise sobre a histria desse modo de produo, contribui para a compreenso das caractersticas do capitalismo contemporneo. O autor associa a recesso em escala mundial, entre 1974 e 1975, ao incio de um longo perodo recessivo (uma onda longa recessiva), o qual, ao longo desses anos, tem assumido papel preponderante na determinao do perfil do capitalismo. Esse longo perodo recessivo foi atingido por picos de crises ou de expanso, com o agravamento ou melhoria de indicadores econmicos e sociais, sem, contudo, comprometer suas caractersticas centrais de onda longa recessiva.
162 163

BORON, 2001, p.18. Cf.: nota de rodap no primeiro captulo deste trabalho sobre o tema; MANDEL, 1982, p. 75-102.

210 Sobre o assunto, a opinio de Netto e Braz (2006) que, aps o perodo dos anos dourados do capitalismo (entre 1945-1975), inicia-se um perodo recessivo, ou seja, a onda longa expansiva substituda por uma onda longa recessiva. Diante dessa inverso, o capital monopolista desenvolveu um conjunto de respostas, com vistas a amortecer os seus efeitos. Todavia, de acordo os autores, sabe-se que trinta anos depois, na entrada do sculo XXI, tais respostas no alteraram o perfil da onda longa recessiva: o crescimento permanece reduzido e as crises se amiudaram; entretanto, as taxas de lucro foram restauradas (NETTO e BRAZ, 2006, p. 214). As respostas do capital inverso articulam-se em estratgia apoiada na reestruturao produtiva, na financeirizao do capital e na ideologia neoliberal. O Brasil assumiu essa perspectiva. A primeira dcada do sculo XXI, principalmente em sua segunda metade, revela alteraes positivas de alguns indicadores econmicos, sociais e do trabalho, porm esses indicadores no mudaram a estrutura e as caractersticas principais assumidas pelo capitalismo no pas, nas ltimas duas dcadas anteriores a esta. Elementos vinculados economia e organizao do trabalho, cujas naturezas poderiam ser consideradas transitrias, tornaram-se cada vez mais permanentes nestes ltimos trinta anos no pas. Como exemplos desse quadro socioeconmico, pode-se citar: a informalidade em grandes propores; o desemprego macio e prolongado; a

desregulamentao de direitos conquistados pelos trabalhadores, sobretudo no mbito da seguridade social; a queda da renda mdia mensal real habitualmente recebida pelos trabalhadores; a reduo da participao da renda do trabalho no conjunto da renda nacional; a concentrao renda e do poder econmico e poltico. So esses elementos que atribuem as caractersticas dominantes ao Brasil do tempo presente, independentemente da melhoria de alguns indicadores econmicos, sociais e do trabalho no decorrer primeira dcada do sculo XXI, comparativamente s dcadas de 1980 e 1990. Muitas dessas caractersticas inerentes ao capitalismo contemporneo interferem no nvel de cobertura da previdncia social, no modelo atual. Desse modo, neste captulo, a anlise sobre a (des) estruturao do trabalho e a cobertura da previdncia social no Brasil, no contexto da crise do capital na primeira dcada do sculo XXI, ser feita ressaltando a interferncia desses fatores nos (des) caminhos da universalizao da previdncia social. O desenvolvimento do captulo d-se a partir de trs eixos: aspectos gerais da economia e da organizao do trabalho no incio do sculo XXI, que desafiam a universalizao da cobertura da previdncia social; indicadores do trabalho na primeira dcada do sculo XXI,

211 comparados quantidade estimada e ao percentual de contribuintes da PEA ao sistema previdencirio e, aos no contribuintes; e perfil dos contribuintes da PEA ao RGPS e dos no contribuintes para qualquer regime da previdncia na primeira dcada do sculo XXI. Com isso, espera-se assinalar mudanas no pas na ltima dcada, especialmente na organizao do trabalho, com repercusso na cobertura previdenciria, em decorrncia de um processo que manteve, ao mesmo tempo, traos de continuidade (principalmente) e de ruptura com o perfil econmico, social e poltico formado nas dcadas de 1980 e 1990.

4.1. Aspectos gerais da economia e da organizao do trabalho no incio do sculo XXI que desafiam a universalizao da cobertura da previdncia social. O desemprego macio e prolongado e o trabalho precarizado Em tempos adversos caracterizados pela queda da taxa de lucro, nos anos 1970 e at meados de 1980 o capital no Brasil (e em outros pases) implementou um conjunto de transformaes visando reverter a seu favor uma conjuntura negativa. As medidas adotadas visavam retomar os altssimos percentuais de lucro e transferir aos trabalhadores o nus da crise que afetava o sistema, mediante novas formas de viabilizar a explorao da fora de trabalho, reduzindo os custos de sua reproduo. As estratgias do capital, em particular a reestruturao produtiva e a financeirizao do capital, repercutiram dura e profundamente sobre os trabalhadores. Esses impactos estenderam-se ao incio deste sculo.
O sculo XXI apresenta, portanto, um cenrio profundamente contraditrio e agudamente crtico: se o trabalho ainda central para a criao do valor - reiterando seu sentido de perenidade estampa, em patamares assustadores, seu trao de superfluidade, da qual so exemplos os precarizados, flexibilizados, temporrios, alm do enorme exrcito de desempregados e desempregadas que se esparramam pelo mundo (ANTUNES, 2008, p.19).

As alteraes no mercado de trabalho que conduziram ao desemprego macio e prolongado deram-se sob o comando neoliberal da necessidade de flexibilizao, para que o mercado de trabalho se expandisse por meio da criao de novos postos de trabalho, mas essa mxima no se viabilizou: onde o trabalho foi flexibilizado, isso ocorreu juntamente com o crescimento do desemprego (NETTO e BRAZ, 2006, p. 219). No Brasil foi assim. Em face disso, o desemprego macio e prolongado e o trabalho precarizado (terceirizados, temporrios, subempregados, entre outros) esto entre as situaes mais complexas na atualidade relacionadas organizao do trabalho, a impor desafios ao avano da universalizao da previdncia social. Exige-se, para tanto, o rompimento com amarras do

212 modelo atual que depende fundamentalmente do trabalho assalariado formal e daqueles que possuem capacidade contributiva. No mais possvel continuar penalizando, no sculo XXI, milhes de trabalhadores, sem emprego formal e sem capacidade contributiva, que prosseguem sem horizontes de proteo social, sob o jugo do trabalho desprotegido, cada vez mais permanente e naturalizado na sociedade. Na primeira dcada do sculo XXI, sobretudo a partir de 2004, notou-se a melhoria de alguns indicadores relativos ao trabalho e dos nveis de cobertura da previdncia social, frente a alguns anos das duas dcadas anteriores. Entretanto, essa melhoria no pode ser colocada como uma venda sobre o que estruturalmente precisa ser modificado, para que o Brasil se torne um pas mais livre e menos desigual. A perspectiva macroeconmica voltada para favorecer o grande capital precisa ser reorientada, de forma a estimular a desconcentrao de renda e poder que fizeram do Brasil, em 2009, o 75 pas no ranking dos pases mais desiguais em pobreza e rendimentos (PNUD, 2010, p.188), cuja taxa de rendimento ou consumo assegurava aos 10% mais ricos 43% da renda nacional, enquanto os 10% mais pobres disputavam 1,1% dessa renda (ibidem, p. 208). O no rompimento com as diretrizes macroeconmicas adotadas nas duas dcadas anteriores, que favorecem o grande capital e impem sacrifcios aos trabalhadores, mantm no presente o Brasil ligado ao passado, sem apresentar perspectivas efetivas e promissoras para um futuro em que as relaes de explorao, atualmente assentadas no limite da tolerncia humana, sejam modificadas em favor dos trabalhadores. nesse contexto perverso que se assenta a superexplorao dos trabalhadores e se sustenta a superacumulao do capital. com o olhar voltado para essa contraditria relao que alguns dos indicadores da economia e do trabalho, na primeira dcada do sculo XXI, precisam ser analisados. Esses indicadores precisam ser cotejados luz das grandes marcas estruturais que atribuem ao Brasil a sua perversa feio no tempo presente, inclusive no que se refere condio estrutural do trabalho e dos direitos dele derivados. Nessa perspectiva, direciona-se o olhar sobre aspectos da economia e do trabalho que desafiam o avano da universalizao da previdncia social no pas, no sculo XXI. Portanto, como registram as pesquisas realizadas pelo IBGE164, entre 1995 e 2003, ocorreu um elevado crescimento da taxa de desemprego, ainda que tenha havido uma pequena reduo entre os anos de 2001 e 2002. Segundo o IPEA, com base nos dados do IBGE, as taxas do desemprego total corresponderam a 9,6% em 2001 e a 9,4 % em 2002. J em 2003
164

Pesquisa Nacional sobre Amostra de Domiclios - PNAD, Pesquisa Mensal sobre o Emprego - PME, entre outras.

213 essa taxa atingiu 10,1% - a mais alta da dcada, e, em 2004, caiu para 9,3% (IPEA, 2006, p. 19). Essa reduo percebida em 2004 repetiu-se nos anos posteriores. A PNAD/2007 apontou que, naquele ano, a taxa de desemprego foi de 8,2% - a menor da dcada at ento (IBGE, 2008) -, bastante festejada pelo governo federal. Todavia, h que se considerar que, em um pas com uma PEA estimada em 98.846 milhes, essa taxa de desemprego muito alta165. A crise do capital, que inicialmente se manifestou, em setembro de 2008, nos Estados Unidos e teve como base a crise do setor imobilirio daquele pas, alastrou-se em seguida para outros pases, atingindo as principais potncias e, posteriormente, os pases perifricos, em outros setores para alm do imobilirio. Pois, pelas caractersticas que possui, quando o capital financeiro entra em crise, essa logo afeta o capital produtivo e o comercial. Foi o que ocorreu no cenrio mundial em 2008 e 2009. O setor produtivo foi duramente atacado. Empresas faliram, reduziram a criao e oferta de novos postos de trabalho, inibiram o valor real dos rendimentos, ampliaram os nveis de explorao aos trabalhadores, com medidas que provocaram o aprofundamento acelerado do desemprego e da precarizao do trabalho. O Brasil tambm sentiu os duros efeitos da crise. Os primeiros meses do ano de 2009 registraram a queda do emprego formal com carteira assinada, apontando para a inverso da tendncia de reduo da taxa de desemprego que o mercado de trabalho assinalou nos quatro anos imediatamente anteriores. A economia como um todo foi afetada e a reduo dos postos de trabalho foi acentuada, como afirma a ANFIP, ao comentar os efeitos da crise no pas:
[...] Ao final de setembro, incio de outubro, o crdito sumiu, as exportaes foram canceladas, e nos seis meses que se seguiram o emprego encolheu em quase 700 mil vagas, num perodo em que, pelo histrico dos dois anos anteriores, deveriam ter sido contratados mais de quinhentos mil novos empregos com carteira assinada. Somente os setores industriais, que mais exportaram, perderam 480 mil postos de trabalho (ANFIP, jul.2010, p. 97).

As medidas governamentais para inibir os efeitos da crise dirigiram-se para: o estmulo produo, por meio do crdito fcil efetuado pelos bancos, com apoio governamental; o aumento do consumo interno favorecido pela reduo de impostos, como o Imposto sobre os Produtos Industrializados - IPI e pela ampliao da capacidade temporria de consumo dos trabalhadores, mediante a elevao do salrio mnimo e dos valores dos benefcios da seguridade social; ampliao da cobertura do seguro desemprego para os trabalhadores da indstria mais afetados pela crise, entre outras. Ainda assim, os efeitos da crise foram marcantes no Brasil, sobretudo, em 2009.
Em 2007 a populao residente estimada era 189,8 sendo 92,6 milhes de homens e 97,2 milhes de mulheres. A PIA foi estimada em 159 milhes. A PEA total foi estimada em 98.846 milhes, sendo 90.786 milhes ocupada e 8.060 milhes desocupada (IBGE, 2008, p. 44; 59).
165

214 De acordo com o IBGE, com base nos dados da PNAD/2009, naquele ano havia um contingente de 162,8 milhes de pessoas de 10 anos e mais de idade, 62,1% faziam parte da PEA. A populao economicamente ativa ocupada foi estimada em 92,7 milhes e a populao sem ocupao em 8,4 milhes de pessoas. A populao sem ocupao apresentou, um acrscimo de 18,5% em relao a 2008. Os sindicatos perderam associados. Em 2009, foi estimado que 17,7% da PEA ocupada estavam associados a algum sindicato contra 18,2% em 2008, uma reduo de 1,9%. O percentual de trabalhadores por conta prpria cresceu. Em 2008, eram 15,8% no total dos ocupados, em 2009 eram 20,5%. O percentual de trabalhadores domsticos com carteira assinada reduziu de 4,1% (em 2008) para 2,2% (em 2009), embora o grupo dos empregados com carteira assinada tenha dados sinais de crescimento, de 29,2% em 2008 para 34,9% em 2009 (IBGE, 2010 p. 10; 11; 13; 150; 151). Os efeitos da crise de 2008 e 2009 somam-se aos prejuzos impostos aos trabalhadores brasileiros ao longo dos ltimos 30 anos - uma dvida social que s se avoluma, sem perspectiva de reparao, em curto e mdio prazos. As avaliaes de polticos e tcnicos ligados ao governo ficam, porm, prioritariamente voltadas para as oscilaes positivas de indicadores do trabalho, como as taxas de desemprego, nveis de ocupao, taxas de desocupao, percentual de pessoas com carteira de trabalho assinada no total de emprego, entre outras, verificadas no pas durante a primeira dcada deste sculo. Todavia, na realidade, o que se percebeu ao longo dos ltimos 30 anos, inclusive na primeira dcada do sculo XXI, que o desemprego macio e prolongado, cada vez mais se consolidou como um componente estrutural da sociedade brasileira, que alcana uma grande massa de trabalhadores, independentemente de alguns pontos percentuais a mais ou a menos na taxa que o situa conjunturalmente no contexto do mercado de trabalho. Essa marca da estrutura do trabalho no pas tratada, contudo, dentro de uma tendncia a sua naturalizao, como se contra ela, nada ou quase nada pudesse ser feito. O mesmo ocorre em relao regresso e restrio dos direitos e dependentes do trabalho assalariado formal. Assim sendo, o desemprego macio e prolongado constitui uma marca da condio estrutural do trabalho no Brasil que desafia sobremaneira a expanso da cobertura da previdncia social, no modelo atual.

A expanso da informalidade e as estratgias precarizadas para enfrent-la Nesse contexto de desemprego estrutural, a expanso do trabalho informal enorme. Em verdade, a informalidade sempre foi marcante no pas, entretanto nos ltimos 30 anos ela

215 tem alcanado uma dimenso espantosa no conjunto dos trabalhadores. Segundo Delgado (2004), a informalidade no mercado de trabalho brasileiro teve crescimento em torno de 12% no perodo entre 1980 e 2000, traduzindo-se, principalmente, nos empregados sem carteira assinada e nos trabalhadores por conta prpria. O IPEA tambm faz referncia expanso da informalidade, nos anos mais recentes: apesar de pequenas quedas em 2003 e 2004, o patamar da informalidade ainda muito elevado na economia brasileira, e como o comportamento bastante diferenciado entre as categorias que a compem, ainda no se pode antever nenhuma trajetria sustentada de queda (id., 2006, p.11). Nos anos subsequentes, houve o crescimento da informalidade, tanto em relao aos trabalhadores autnomos quanto aos que produzem para o prprio consumo, mais os no remunerados e aqueles que se dedicam construo para uso prprio, conforme mostra o IBGE, ao tratar da posio das diversas categoriais/ocupaes no mercado de trabalho em 2009:
A PNAD 2009 mostrou que, no Brasil, mais da metade da populao ocupada (58,6%) era empregada; os trabalhadores domsticos representavam 7,8%; aqueles que trabalhavam por conta prpria, 20,5%; e os empregadores, 4,3%. Os demais 8,8% dos ocupados estavam assim distribudos no mercado de trabalho: trabalhadores no remunerados (4,6%); trabalhadores na produo para o prprio consumo (4,1%); e trabalhadores na construo para prprio uso (0,1%) (IBGE, 2010, p. 17, grifos nossos).

Entre os grupos e categorias citados encontram-se aqueles, cujos empreendimentos so denominados de economia solidria. So empreendimentos representados pelas associaes, cooperativas e grupos produtivos informais, que desenvolvem atividades econmicas nos ramos da prestao de servios, agricultura, pecuria, pesca, artesanato, produo de artefatos txteis, produo industrial e rea de reciclagem de resduos slidos. Nessa rea, tem destaque a categoria dos catadores de materiais reciclveis. A chamada economia solidria, pelas caractersticas, expanso e contradies internas que carrega, tem sido criticada por alguns setores e elogiada por outros. Uma das iniciativas do primeiro mandato do governo Lula, a partir de 2003, foi a criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria - SENAES, voltada para o setor informal, a qual tem por finalidade principal o fortalecimento da chamada economia solidria no pas. Essa Secretaria, desde sua criao at 2009, foi dirigida pelo professor de economia, especialista no tema, Paul Singer, que a conduz sob a convico de que:
A economia solidria prope uma economia em que no haja assalariados nem assalariadores, nem empregados nem empregadores. O empreendimento tpico da economia solidria aquele em que todos os que trabalham so donos do empreendimento e, necessariamente, nele trabalham (id., 2010, p. 69).

216 Nessa perspectiva, segundo o secretrio, com a criao da SENAES para atuar no enfrentamento da informalidade, tendo a economia solidria como eixo central de interveno, esse tipo de atividade econmica passou a ser vista pela sociedade e, tambm por setores do prprio governo, como uma ferramenta de combate ao desemprego [...] como alternativa ao desemprego. Alternativa num sentido pejorativo, como um mal menor (ibidem, p. 70). O que para ele um erro, pois, embora a economia solidria possa ser considerada uma poltica social por muitas pessoas, inclusive no mbito governamental, em sua opinio ela , no fundo uma poltica social tambm. Mas, vai alm, porque pretende criar alguma coisa permanente, pretende ser uma alternativa estrutural ao capitalismo e no uma alternativa conjuntural ao desemprego (ibidem, p. 70). Apesar dessa ressalva crtica de Singer (2010) a alguns setores do governo, sua viso conceitual e estratgica sobre a economia solidria tambm, coerentemente, criticada por diversos setores da esquerda no Brasil, como o faz Daniele Neves Sousa:
[...] as transformaes no mundo do trabalho devem ser submetidas a uma anlise atenta, [...] por sua funcionalidade em relao ao capital. Assim, compreendemos que as mudanas impostas ao trabalho so resultantes do estgio atual de desenvolvimento das foras produtivas e dos constrangimentos das relaes sociais de produo. Portanto, nossa hiptese de que as atividades de trabalho que vm sendo organizadas a partir de empreendimentos da chamada economia solidria, estando em franca expanso, relacionam-se intimamente com formas atuais de desenvolvimento econmico e industrial caracterizando-se como estratgias de controle sobre o trabalho. Nestes termos, algumas propostas de auto-organizao dos trabalhadores, na busca de satisfazer livremente as suas necessidades e combater o desemprego, tornam-se estratgias para satisfazer as necessidades atualizadas do capital (id., jan./jun.2008, p. 54).

No que se refere concepo de economia solidria difundida e defendida por Paul Singer, a autora, com bastante propriedade, faz uma crtica que no cabe recuperar aqui, em sua totalidade, mas que se desenvolve a partir do seguinte vis de anlise:
A concepo dominante sobre a economia solidria, que marcada pela produo terica de Singer (em diversos ttulos), expressa um contedo ecltico - influenciado nitidamente por idias socialistas utpicas, socialistas marxistas, anarquistas social-democratas e reformistas em geral - e polimorfo - a diversidade que compe o conjunto de atividades da economia solidria exponencialmente imensurvel. Essas questes se fossem de ordem exclusivamente intelectiva, no seriam um problema. Entretanto, como tal concepo elaborada para fundamentar supostas prticas sociais no-capitalistas, e por vezes, pretensas alternativas de luta anticapitalista, carece de uma formulao saturada de realidade social. Para ns, nesse trato dedicado economia solidria - centrado no trabalho e no trabalhador - est contido um modo superficial de analisar os processos histricos e contemporneos de transformao da sociedade capitalista, em particular a reestruturao da esfera produtiva e as relaes sociais de produo. So, assim, isolados determinantes histricos e polticos fundamentais, que envolvem a participao de outros sujeitos centrais na esfera de organizao da sociedade: o Estado e o capital, fragmentando a realidade social, que s pode ser pretensamente conhecida na medida em que nos defrontamos com ela como uma totalidade. Isso facilmente perceptvel quando identificamos, na formulao de diversos autores, em especial Singer, a

217
articulao da economia solidria necessidade contempornea de combate ao desemprego (SOUSA, jan/jun. 2008, p. 57).

Os empreendimentos de economia solidria no surgiram no governo Lula, mas nele ganharam expresso e entraram para a agenda estratgica governamental, apesar das crticas recebidas. Na dcada de 1980 j havia iniciativas de economia solidria e, na dcada de 1990, no contexto do aprofundamento do desemprego elas ganham um pouco de visibilidade. Todavia, foi na primeira dcada do sculo XXI que a chamada economia solidria passou a ser tema de destaque nos debates nacionais, entrou na agenda poltica e estratgica do governo e ganhou grande impulso. Desse modo, em 2005, em levantamento realizado pelo governo federal foram identificados 14.954 empreendimentos de economia solidria, instalados em 2.274 municpios brasileiros (BRASIL, 2007)166. Dois anos depois, esse nmero quase dobrou, como diz Singer: No nosso mapeamento da economia solidria, feito em 2007, tnhamos 22 mil empreendimentos (id., 2010, p. 71). Para se ter uma aproximao da quantidade de pessoas alcanadas por esses empreendimentos, vale fazer dois registros. O primeiro um exemplo dado por Singer:
Com o Ministrio da Sade temos um programa especial com egressos de manicmios. [...] temos ajudado a organizar esses egressos em cooperativas. So apoiados pelos Centros de Ateno Psicossocial (Caps). Temos mais de mil Caps no Brasil para uma populao de egressos de meio milho [...] (ibidem, p.73).

O outro registro que tambm merece ser feito diz respeito aos dados e informaes disponveis no Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria - SIES. O sistema disponibiliza um Relatrio Nacional referente ao perodo entre 2005 e 2007, o qual destaca que nesse perodo havia 21.626 empreendimentos de economia solidria, com 1.687.035 participantes (pessoa fsica) e 144 empreendimentos, com 7.870 participantes (pessoa jurdica)167. So esses os dados mais consolidados que conseguimos obter. Quanto aos catadores de materiais reciclveis, constituem uma categoria reconhecida pela Classificao Brasileira de Ocupaes - CBO, desde 2002. De acordo com pesquisa financiada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, realizada pelo Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis - MNCR, sobre o custo da gerao de postos de trabalho na economia urbana para o segmento dos catadores de materiais reciclveis, existiam no Pas, em 2005 - no momento de realizao da pesquisa -, o total de
166

Documento no paginado. Disponvel em: http://portal.mte.gov.br/ecosolidaria/sistema-nacional-de-informacoesem-economia-solidaria/Acesso em: 10 de jan.2011 167 Informao disponvel apenas para leitura, em: http://portal.mte.gov.br/ecosolidaria/sistema-nacional-deinformacoes-em-economia-solidaria/Acesso em: 10 de jan.2011.

218 244 unidades bsicas de cooperativas de catadores, localizadas em 199 municpios, em 22 estados, envolvendo cerca de 35.000 cooperados (BRASIL, 2006, p. 9; 120; 131). Esse contingente tem crescido muito e alcana, nos dias atuais, cerca de 800 mil trabalhadores168. importante destacar, que apesar de ser um ponto polmico, a chamada economia solidria defendida por alguns grupos, movimentos e organizaes sindicais, na atualidade, a exemplo do MST e CUT, alm de algumas universidades, como cita Sousa:
Outro agente de grande participao no desenvolvimento ideopoltico da noo de economia solidria, com a criao de cooperativas e associaes de trabalhadores, foi o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) que, atravs da luta dos moradores do campo, ocuparam territrios e assentaram diversas famlias [...] O meio acadmico se mobilizou em torno da discusso da economia solidria e criou, em 1990, a Rede Universitria de Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares - Rede Universitria de ITCPs, com o objetivo de assessorar camadas pobres da populao na formao, capacitao e insero de cooperativas de diversos ramos no mercado de trabalho [...] Hoje, vrios sindicatos se empenham na formao e articulao de grupos, visando criao de cooperativas habitacionais, de trabalho ou de servios. Dentre as entidades do movimento sindical, destaque-se a UNISOL, do Sindicato dos Metalrgicos do ABC, e a Agncia de Desenvolvimento Solidrio (ADS), da Central nica dos Trabalhadores (CUT) (id., jan./jun. 2008, p. 55).

O que chama a ateno e objeto de nosso interesse neste trabalho, que, a grande maioria dos trabalhadores de cooperativas, associaes e/ou outros empreendimentos da chamada economia solidria, alm de estar submetida s precrias condies materiais d e trabalho, sem adequada segurana e conforto, tem baixo rendimento mensal. Geralmente, no tem proteo previdenciria e quando tem, as contribuies se do sob os critrios dos chamados contribuintes facultativos ou por meio do Plano Simplificado de Previdncia Social, que, embora requeira contribuio em alquota mais baixa (11% sobre o salriomnimo), exige declinao do direito de aposentadoria por tempo de contribuio. Outra opo contribuir com base nas instrues normativas do MPS/INSS para associaes e cooperativas, que tambm no atendem s necessidades e capacidades contributivas desses trabalhadores, pois, da mesma forma, exigem a alquota de 11% sobre o salrio-mnimo. Em face disso, esses grupos tm se mobilizado na luta pelo acesso previdncia social, de forma compatvel com as suas capacidades contributivas, como o caso da categoria dos catadores de materiais reciclveis, que levantou essa bandeira desde 2005. Em 7 de dezembro de 2010, por meio do MNCR, entregou Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados uma minuta de projeto de lei sobre o tema, em audincia pblica realizada
168

Informao disponvel no portal do MNCR: http:www.mncr.org.br/home .

219 com este fim. Foi uma audincia bastante concorrida169, com participao de representantes nacionais da categoria, parlamentares, especialistas e organizaes da sociedade civil. No debate sobre economia solidria, a incorporao da mulher d-se de forma justa, inclusive mediante uma linguagem acessvel ao gnero nos principais programas a serem desenvolvidos. Porm, na opinio de Andrade (2008), pouco se avanou nessa direo, alm disso. Com base em levantamento realizado em 2005 pela SENAES, a autora argumenta:
O cenrio de insero das mulheres no campo da economia solidria desenhado pelo mapeamento evidencia uma insero marginal das mulheres na esfera de produo solidria, como o que ocorre na esfera de produo tradicional [...] as mulheres esto em situao minoritria, sobrerepresentadas nos menores empreendimentos e na condio de no-scias. De tais dados pode-se inferir que auferem menores rendimentos e possuem menos chances de acessarem direitos sociais, se comparadas com os demais trabalhadores inseridos em empreendimentos econmicos solidrios, ou seja, acabam vivenciando problemas similares aos que enfrentam no mercado tradicional (id., 2008, p.157).

Essa posio da mulher no mercado de trabalho, no desempenho de atividade de qualquer natureza, fez da previdncia social mais um espao em que a luta pela igualdade de condies e tratamentos entre homens e mulheres seja realizada. Para isso:
Movimento de mulheres de todo o pas - tanto de reas urbanas quanto rurais - criaram, em abril de 2007, o Frum Itinerante e Paralelo sobre a Previdncia Social (FIPPS). A articulao tem como objetivo dar visibilidade s desigualdades vividas pelas mulheres no mundo do trabalho, a situao de desproteo a que esto submetidas, e apresentar suas propostas para reforma do sistema previdencirio (ANFIP, jul./set.2008, p. 15).

Leva-se em conta neste trabalho, mesmo sem fazer maiores ponderaes a respeito, a viso de Mszros, de que a causa histrica da emancipao das mulheres no pode ser atingida sem afirmar a demanda pela igualdade verdadeira, que afeta diretamente a autoridade do capital prevalecente no macrocosmo abrangente da sociedade e igualmente no microcosmo da famlia nuclear (id., 2009, p. 271). No se discorda aqui tambm da crtica de que ilusria a esperana disseminada sobre as possibilidades de se destruir o capitalismo por meio do fortalecimento das atividades de economia solidria, em um pas, em que o capitalismo se aproxima da barbrie e os movimentos sociais so perseguidos e criminalizados. No obstante, compreende-se que a condio de superexplorao da mulher e a sua falta de proteo social, bem como a expanso da informalidade por meio da economia solidria, com incentivo governamental, sem a adequada proteo social constituem contradio sem medidas. Nesse sentido, devem ser vistas como desafios universalizao da

169 Participamos da audincia pblica como palestrante sobre o tema, por indicao do MNCR. Cf.:BRASIL, 2010/Comisso de Legislao Participativa. Autoria Dep. Leonardo Monteiro, PT, Minas Gerais.

220 previdncia social, no contexto de desemprego macio, sem fazer da proteo social um meio para legitimar o trabalho precarizado. As caractersticas atribudas pela onda longa recessiva e pelas crises cclicas do capitalismo contemporneo no Brasil, expressas pelo desemprego macio e prolongado, crescimento da informalidade, aprofundamento das desigualdades, superexplorao dos trabalhadores e pela poltica de cooptao e/ou criminalizao dos movimentos sociais do a tnica do contexto local. Para compreenso e definio de estratgias para nele intervir, mais uma vez so oportunas as reflexes de Mandel:
A crise, o reaparecimento do desemprego massivo, a ofensiva universal do capital contra a classe operria, a misria que se amplia no Terceiro Mundo, as ameaas crescentes que pesam sobre as liberdades democrticas e sobre a paz em razo da prpria deteriorao da situao econmica do capital, tudo isso nos incita a repetir com fora que o regime capitalista um regime condenado. Ele ameaa cada vez mais destruir a substncia da civilizao material e da cultura humana a que ele outrora propiciara o progresso, embora de forma contraditria, com vcios enormes e alienaes que lhe eram inerentes desde o incio. urgente que a humanidade o substitua por um regime social adaptado s necessidades contemporneas do homem, s suas foras produtivas e sua tendncia emancipadora - o regime socialista no existente em lugar nenhum. A nica fora social capaz de levar a bom termo essa obra de reconstruo gigantesca a classe operria, isto , o conjunto dos assalariados (id., 1990, p. 8).

A grande rotatividade no emprego e a predominncia das contrataes com rendimentos mensais at o limite de dois salrios mnimos.

Outro ponto que chama muito a ateno na conjuntura da primeira dcada do sculo XXI, que repercute nas condies de universalizao da previdncia social no Brasil, a grande rotatividade no emprego e a predominncia das contrataes com rendimentos mensais at o limite de dois salrios mnimos. A tabela 12 mostra a rotatividade no emprego e o percentual de contratados com rendimentos mensais de at dois salrios-mnimos, no perodo entre 2005 e 2009. Nessa tabela, o quadro de admisses, demisses e rendimentos com at dois salrios mnimos traz revelaes significativas. A primeira o crescimento exponencial do percentual de contrataes, cujos rendimentos mensais so de at dois salrios mnimos. Assim, se em 2005, esse percentual era 69,9% - o menor da dcada, nos anos subsequentes esse percentual cresceu, alcanando em 2006, o percentual de 80,8%, e em 2009, o percentual de 84,8% - o maior percentual do perodo. Foram quase quinze pontos percentuais em quatro anos. Essa situao, associada rotatividade no trabalho, repercute imensamente sobre a cobertura previdenciria, pois a maior parte das pessoas que est fora da cobertura previdenciria

221 localiza-se nessa faixa salarial, como ser visto adiante. Logo, se de todos os postos de trabalho abertos no pas, somente 15% esto fora dessa faixa salarial, urge mudanas no sistema previdencirio e na poltica de emprego para assegurar cobertura a esses trabalhadores, que, localizados nesse patamar de renda e altamente vulnerveis rotatividade no emprego, no conseguem assegurar proteo contnua, pelas regras atuais do RGPS. Quanto rotatividade no trabalho, a situao mais gritante ainda. A relao entre as admisses e as demisses ocorridas em cada ano do perodo a que a tabela se refere conduz a resultados dspares para cada ano. Em 2005, o saldo obtido foi de 10,3%. J em 2006 a diferena foi um pouco menor, 9,6%, e, em 2007 o percentual foi o mais elevado da srie, 11,3%. J em 2008 houve uma queda nesse saldo para 8,7%, em funo da crise do capital iniciada no ltimo trimestre do ano. No ano de 2009, os efeitos da crise foram mais profundos e o saldo de 6,1% entre admisso e demisses foi o mais baixo da srie. No que se refere ao impacto da rotatividade no emprego sobre a expanso/retrao da previdncia social, o quadro to preocupante que at mesmo os que consideram que a previdncia brasileira altamente inclusiva (PRATA, 2010, p. 133) chegam a apontar a rotatividade como um desafio. Avalia, portanto, esse autor: um problema que estamos longe de resolver e que tem impactos no financiamento em longo prazo da previdncia a falta de qualquer garantia no emprego (ibidem, p.133). A rotatividade rebate na cobertura previdenciria, pela inconstncia de renda e frequentes perdas da qualidade de segurados a que submetem os trabalhadores, que mudam constantemente de emprego.
Tabela 12 - Evoluo das contrataes, demisses e o saldo lquido, em postos de trabalho registrados, e o percentual de admisses em faixas de remunerao de at dois salrios mnimos - 2005 a 2009. 2005 12.179.001 10.925.020 1.253.981 10,3% 69,9% 2006 12.831.149 11.602.463 1.228.686 9,6% 80,8% 2007 14.341.289 12.723.897 1.617.392 11,3% 82,0% 2008 16.659.331 15.207.127 1.452.204 8,7% 82,2% 2009 16.187.640 15.192.530 995.110 6,1% 84,8%

Admisses Demisses Saldo Saldo (% admisses) % admisses com at dois salrios mnimos

FONTE: Caged/M.T.E. Elaborao ANFIP e Fundao ANFIP. Localizada em ANFIP, jul.2010. p. 57.

A reduo da capacidade de resistncia e presso do movimento sindical Mais uma situao correlacionada naturalizao do des emprego macio como algo permanente nas sociedades capitalistas contemporneas, que tambm concerne organizao

222 do trabalho e afeta a universalizao da previdncia social refere-se reduo da capacidade de resistncia e presso do movimento sindical. Compreende-se este fato como uma decorrncia da desregulamentao dos diretos, da reduo do nmero de sindicalizados, da reduo do contingente dos operrios industriais, da poltica de cooptao utilizada pelo governo durante esta primeira dcada do sculo, especialmente durante os dois mandatos do governo Lula da Silva. Ademais, pode-se incluir neste rol de causas a poltica de criminalizao dos movimentos sociais, muito visvel no Brasil nesta dcada. Neste perodo, o principal foi o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST, embora no tenha sido o nico a sofrer represlias do grande capital nacional, representados pelos banqueiros, latifundirios, empresrios rurais, entre outros. No que se refere sindicalizao, no perodo de uma dcada que separou os anos de 1992 e 2002, a taxa de sindicalizao no Brasil caiu quase 18% (POCHMANN, abr. 2008, p.86). Em 2005, a taxa de sindicalizao foi 15,7% superior de 1998. Mesmo assim, no chegou a representar ainda 2/3 da taxa de sindicalizao registrada em 1989(ibidem, p.88). A taxa de sindicalizao um importante indicador da capacidade de presso dos trabalhadores, embora no seja o nico. Portanto, pelos fatores citados e outros no citados, durante a primeira dcada do sculo XXI, a capacidade de presso dos trabalhadores foi reduzida. Essa situao contribui para a inibio ou estagnao dos processos relacionados universalizao da previdncia social, visto que a presso dos trabalhadores, historicamente, sempre foi determinante para a conquista de proteo social, na rea de seguridade social. Alm do mais, a previdncia social uma das polticas sociais mais resistentes ao controle democrtico da sociedade. Com certeza, no haver alargamento e expanso da cobertura previdenciria, sem que os trabalhadores participem das decises sobre os destinos desta poltica social e controlem a sua implementao, no contexto da seguridade social, at mesmo para evitar desvios dos recursos destinados ao seu financiamento e das demais polticas.

O ingresso precoce dos pobres, e tardio das classes mdias ao mercado de trabalho

O ingresso precoce dos pobres no mercado de trabalho para atender s necessidades de sobrevivncia e a tendncia crescente de ingresso tardio dos setores mdios da sociedade no mercado de trabalho constituem situaes contemporneas referentes organizao do trabalho no pas que afetam os (des) caminhos da universalizao da previdncia social.

223 No tempo presente, cada vez mais setores da chamada classe mdia das reas urbanas, ingressam tardiamente no mercado de trabalho, com idade entre 25 e 30 anos, em geral, aps a concluso de um curso superior e por meio do trabalho assalariado formal. Desse modo, permanecem, em mdia, contribuindo durante 35 anos para a previdncia, se homem, ou 30 anos, se mulher, e podem se aposentar. Em situaes como estas, a idade mnima de 60 anos de idade para mulheres e 65 anos para homens urbanos170, quando exigida, cumprida no transcurso do tempo de contribuio, em caso de ingresso no mercado aos 30 anos de idade. Enquanto isso, as camadas mais pobres da sociedade continuam ingressando no mercado de trabalho de forma precoce (muitas vezes, bem antes dos 18 anos), geralmente mediante o trabalho precarizado e sem capacidade contributiva. Essa situao, associada grande rotatividade no trabalho fazem com que os trabalhadores das camadas mais pobres realizem suas contribuies de forma esparsa e fragmentada ao longo dos anos. Em funo disso, algumas vezes precisam cumprir pedgio171, para readquirem a qualidade de segurado e, assim, poderem usufruir os benefcios previdencirios, principalmente os relacionados incapacidade laborativa temporria. Diante desse quadro, quando esses trabalhadores acessam a aposentadoria, normalmente o fazem em funo da idade, se conseguirem realizar as contribuies exigidas para esse tipo de benefcio. Outras opes so apresentadas a esses segmentos, no recuperadas aqui, mas todas apresentam alguma distoro que terminam favorecendo os que podem ingressar tardiamente no mercado de trabalho. Assim, o modelo de previdncia social em vigor penaliza aqueles que precisam ingressar precocemente na vida produtiva e no ganham o suficiente para pagarem as alquotas definidas pelo tempo exigido. Isso e outros aspectos da legislao no citados revelam a forma injusta de organizao do sistema previdencirio vigente, o que requer mudanas para que possa haver avanos na direo da universalizao. Vale salientar que as contrarreformas no sistema previdencirio realizadas em anos recentes (1998 e 2003), embora tenham ocorrido em governos diferentes, em anos diferentes e voltadas para pblicos diferentes, seguiram a mesma lgica, como comenta Granemann:
Em relao poltica previdenciria, duas emblemticas contrarreformas efetivaram a desestruturao dos direitos trabalhistas por intermdio das Emendas Constitucionais nmero 20 e 41. Embora tenham sido realizadas por diferentes governos - a Emenda Constitucional n 20, de 1998, impingida pelo governo Fernando Henrique Cardoso, alterou o Regime Geral de Previdncia Social; a Emenda Constitucional n41, de 2003, imposta aos trabalhadores do servio pblico brasileiro pelo governo Lula, modificou o Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores
170 171

A idade mnima para os trabalhadores rurais de ambos os sexos reduzida em 5 anos. Cf.: CF/art. 201, 7, II. Pagarem um nmero determinado de contribuio para adquirirem novamente a qualidade de segurado.

224
Pblicos. A lgica basilar de ambas as emendas a de transferncia de recursos pblicos estatais, para a acumulao capitalista, especialmente para o capital financeiro (id., 2004, p. 30)

Uma das estratgias usadas para transferir recursos pblicos ao capital financeiro foi a imposio de reduo de direitos previdencirios aos trabalhadores, para que esses pudessem recorrer previdncia privada. Isso se deu tanto em relao aos trabalhadores da iniciativa privada, quanto em relao aos servidores pblicos, como bem recupera a autora:
Para operar a transferncia de volumosas quantias de riqueza, at ento sob a gesto estatal, os governos brasileiros tiveram de realizar contrarreformas constitucionais para rebaixar os direitos da classe trabalhadora, tanto no sentido de aumentar-lhes o tempo de trabalho e de contribuio como no de estabelecer valores miserveis [...] como referncias mximas a que pode ter direito um trabalhador quando de sua aposentadoria, os comumente denominados tetos previdencirios. No caso da contrarreforma previdenciria do governo Lula, tratou-se de realizar no mbito do servio pblico aes restritivas de direitos correspondentes s j realizadas por FHC para a fora de trabalho diretamente empregada pelo capital, direitos como aposentadoria integral, isonomia para ativos e aposentados foram subtrados dos trabalhadores; em seu lugar novos deveres: contribuio previdenciria para os j aposentados, aumento do teto de trabalho e de idade mnima para acesso ao direito de aposentadoria (ibidem, 2004, p. 30; 31).

Na opinio de Granemann:
Os esforos articulados para a aprovao da Emenda Constitucional n 41, de 2003, tornam lmpidos os interesses que o revestem: a privatizao da previdncia dos servidores pblicos um negcio estimado pelo prprio mercado financeiro em cerca de R$ 700 bilhes at 2010 (ibidem, 2004, p. 32).

Importante registrar que, por um lado, o ingresso tardio no mercado de trabalho entre os 25 e 30 anos de idade, por parte dos setores das chamadas classes mdias, constitui uma estratgia adotada por esses setores em relao s medidas adotadas, unilateralmente, pelo governo de estabelecer uma idade mnima e um tempo de contribuio mnimo como requisitos articulados para acesso previdncia (RPPS). Por outro lado, o ingresso tardio tambm constitui uma bandeira de luta, como dizem Pochmann e Dias:
A nfase no estabelecimento de uma nova agenda civilizatria merece ser perseguida, permitindo a reconstruo da sociabilidade perdida, bem como a liberao do homem do trabalho heternomo no contexto das exigncias da sociedade ps-industrial. Ela constituda por alguns itens, em especial: ingresso no mercado de trabalho aos 25 anos (e no aos 16) educao ao longo da vida (ao contrrio de atender apenas crianas, adolescentes e jovens), permanncia de 12 horas semanais no local de trabalho (em lugar de 44 horas) e expanso de atividades ocupacionais socialmente teis sociabilidade, como a de cuidadores sociais, e aquelas ligadas ao entretenimento [...] (id., 2010, p. 120).

O agravamento da questo social e a financeirizao do capital

A esse quadro de mudanas na organizao do trabalho associam-se tambm duas grandes caractersticas mais gerais da sociedade e da economia que ganham corpo na

225 contemporaneidade em decorrncia da ofensiva do capital sobre o trabalho, e que tambm constituem importantes desafios universalizao da previdncia social: o agravamento da questo social e a financeirizao do capital. Na viso de Marilda Iamamoto, esses dois processos esto absolutamente imbricados no tempo presente. A mundializao financeira unifica os processos que tendem a ser tratados isoladamente, como a reestruturao produtiva, a redefinio das funes do Estado, a questo social, a ideologia neoliberal e as concepes ps-modernas. Assim, sendo:
As feies assumidas pela questo social so indissociveis das responsabilidades dos governos, nos campos monetrio e financeiro, e da liberdade dada aos movimentos do capital concentrado para atuar sem regulamentao e controle, transferindo lucros e salrios oriundos da produo para se valorizar na esfera financeira e especulativa. [...] o predomnio do capital fetiche conduz banalizao do humano, descartabilidade e indiferena perante o outro, o que se encontra na raiz da questo social na era das finanas (IAMAMOTO, 2007, p. 37).

O aprofundamento das desigualdades sociais distribudas territorialmente revela um pas que vivencia, cada vez mais e com maior intensidade, as distncias entre as rendas do trabalho e do capital, entre a renda dos trabalhadores qualificados e dos no qualificados, a renda dos trabalhadores que vivem em regies geogrficas diferentes, marcadas historicamente pelas desigualdades econmicas. Essas desigualdades so acentuadas em um contexto em que a lgica financeira preside o regime de acumulao e os investimentos especulativos so favorecidos em detrimento da produo, o que se encontra na raiz da reduo dos nveis de emprego, do agravamento da questo social e da regresso das polticas sociais pblicas (ibidem, p. 143). So desigualdades que assolam o pas e afetam a economia, a poltica e a cultura, ao mesmo tempo em que revelam um descompasso entre o novo e o velho, que se articulam e se alteram em direes contrapostas que radicalizam a questo social, como sugere Iamamoto: a modernidade das foras produtivas do trabalho social convive com padres retrgrados nas relaes no trabalho, radicalizando a questo social(ibidem, 129). Para a autora, na cena contempornea:
A velha questo social metamorfoseia-se, assumindo novas roupagens. Ela evidencia hoje a imensa fratura entre o desenvolvimento das foras produtivas do trabalho social e as relaes sociais que o impulsionam. Fratura esta que vem se traduzindo na banalizao da vida humana, na violncia escondida no fetiche do dinheiro e da mistificao do capital ao impregnar todos os espaos e esferas da vida social. Violncia que tem no aparato repressivo do Estado, capturado pelas finanas e colocado a servio da propriedade e poder dos que dominam o seu escudo de proteo e de disseminao. O alvo principal so aqueles que dispem apenas de sua fora de trabalho para sobreviver: alm do segmento masculino adulto de trabalhadores urbanos e rurais, penalizam-se os velhos trabalhadores, as mulheres e as novas geraes de filhos da classe trabalhadora, jovens e crianas, em especial negros e mestios.

226
Crescem os nveis de explorao e as desigualdades, assim como, no seu reverso, as insatisfaes e resistncias presentes nas lutas do dia-a-dia, ainda carentes de maior organicidade e densidade poltica (IAMAMOTO, 2007, p. 144; 145).

Ainda sobre a questo social na contemporaneidade, na opinio de Netto e Braz:

Uma das caractersticas mais marcantes do capitalismo contemporneo a exponenciao da questo social (tambm esta continua sendo naturalizada, mas acrescida da criminalizao do pauperismo e dos pobres - donde a represso expandida, das exigncias da tolerncia zero ao crescimento das solues carcerrias). Aquilo que parecia estar sob controle nos anos dourados adquire, na terceira fase do estgio imperialista, magnitude extraordinria e explicita dimenses que, antes, eram mais discretas (id., 2006, p. 220).

No que se refere financeirizao do capital, de acordo com os autores, a principal razo de sua existncia resulta da superacumulao e da queda nas taxas de lucro dos investimentos industriais registrada entre os anos setenta e meados dos oitenta (ibidem, p. 231). Diante da reduo dos lucros advindos do capital industrial, os capitalistas mudaram de estratgia para recuperar e acumular em patamares elevados, disponibilizando uma parte significativa do capital sob a forma de capital - dinheiro ou capital monetrio, pois para eles melhor no investir na produo do que investir e no ter lucro. Dentro dessa lgica, uma parte do capital destinada produo, especialmente, no setor de servios em outros pases pelas corporaes imperialistas, representando o chamado investimento externo direto, e, outra parte, porm, permaneceu no circuito da circulao, buscando se valorizar nesta esfera. Desse modo, o aumento da margem de lucro por meio da financeirizao do capital em detrimento do investimento na produo implica reduo de novos postos de trabalho, ampliao do exrcito de reserva, maior concentrao de renda e da riqueza gerada, e, tendo em vista o atual modelo do sistema previdencirio, mais dificuldade de acesso a ele. Nesse sentido, concordamos com a anlise de Pochmann e Dias:
[...] a conexo do Brasil com o futuro pr essupe reconsiderar certos defeitos que atingem historicamente a nao: a fora da financeirizao da riqueza e o subdesenvolvimento da ausncia da plena ocupao e da injusta repartio da riqueza e das rendas geradas [...] Por ser o Brasil um pas ainda em construo, com incompleta infraestrutura e enorme ociosidade de parte de sua mo de obra, a convergncia de esforos associados ao alongamento da capacidade de produo pressupe a inverso da tendncia [...] de queda de rendimento do trabalho na renda nacional. Atualmente, os brasileiros que dependem exclusivamente de seu prprio trabalho para sobreviver alcanam cerca de 40% de toda a renda nacional, enquanto, na dcada de 1950 tal ndice chegava a quase 60% (id., 2010, p. 119).

Portanto, o agravamento da questo social, a financeirizao do capital, o ingresso precoce e tardio no mercado de trabalho, o desemprego macio permanente, a expanso da informalidade e do trabalho desprotegido, a grande rotatividade no emprego, a reduo da capacidade de resistncia do movimento sindical e os baixos rendimentos mensais, que

227 inibem a capacidade contributiva so alguns aspectos relevantes que devem ser considerados na anlise das possibilidades e limites de universalizao da cobertura previdenciria. Depois de considerados os indicadores de mercado de trabalho, pode-se citar ainda: os nveis de ocupao, as taxas de produtividade, as taxas de desocupao e desemprego, o percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada entre o total de empregados, os rendimentos mdio mensal real e o perfil dos contribuintes e dos no contribuintes, que sero tratados nos itens subsequentes. Os itens aqui registrados no se esgotam em si mesmos nem esto arrolados pelo grau de importncia. So apenas grandes questes de interesse na anlise das condies para universalizao da previdncia social, para alm dos aspectos demogrficos, oramentrios e financeiros costumeiramente arrolados no contraponto a esse debate.

4.2.

Indicadores do trabalho nos anos 2000 comparados PEA contribuinte ao sistema previdencirio e aos no contribuintes.

O conhecimento de alguns indicadores do mercado de trabalho relevante para maior compreenso sobre a organizao do trabalho em dadas conjunturas. Entre estes indicadores esto as taxas de atividade e de desocupao, os nveis de ocupao e de renda mdia real mensal dos trabalhadores e o percentual de empregados com carteira de trabalho assinada. Neste item, o propsito mostrar o comportamento destes indicadores e suas correlaes com a quantidade e/ou percentual de contribuintes para qualquer regime de previdncia; para regimes especficos (RGPS, Regime dos Militares e RPPS) e com os no contribuintes para o sistema previdencirio brasileiro, na primeira dcada do sculo XXI. Nessa relao, aspectos referentes economia ao trabalho, j comentados, sero retomados. A tabela 13 apresenta os percentuais das taxas de atividade e desocupao e do nvel de ocupao, com base na PEA (entre 16 e 64 anos de idade) nos anos de 2001 a 2008. Quanto taxa de atividade - a percentagem de pessoas economicamente ativas, ocupadas e procurando ocupao, de uma dada faixa etria, em relao ao total de pessoas no pas, na mesma faixa etria -, no perodo entre 2001 e 2008, a tabela 13 mostra um pequeno, embora contnuo crescimento, para a faixa etria entre 16 e 64 anos. Em 2001 a taxa de atividade era de 72,42%, - a menor taxa da dcada. Nos anos de 2002 e 2003, as taxas estiveram muito prximas uma da outra, alcanando 73,42%, em 2002 e

228 73,58%, em 2003. Como se pode aferir, na tabela 13, em 2003, comparativamente a 2001, houve elevao de um pouco mais de um ponto percentual na taxa de atividade. Todavia, foi em 2005 que se teve a maior taxa de atividade, no perodo analisado, equivalendo a 75,24%. O percentual de 2008 (75,02%) ficou muito prximo, porm abaixo do percentual de 2005. Esses dados revelam que o nvel de crescimento da PEA, na faixa etria entre 16 e 64 anos de idade, foi contnuo, relativamente constante e proporcional ao crescimento da populao total do pas, nessa faixa etria, na primeira dcada do sculo. Os percentuais ficaram muito prximos de um para outro ano, com a diferena mxima entre a menor taxa (72,42%, em 2001) e a maior taxa (75,24%, em 2005), abaixo de trs pontos percentuais. importante registrar que a taxa de atividade para esta faixa etria , em geral, superior da faixa etria considerada pelo IBGE em suas anlises, seus relatrios e snteses (10 anos e mais de idade), como mostra a tabela 14. Ademais, a faixa etria que se considera, nessa anlise (entre 16 e 64 anos de idade), a que permanece mais constantemente ocupada, alm de ser a que mais procura ocupao. Dessa forma, como a taxa de atividade observa a PEA total (as pessoas ocupadas e as que procuram ocupao), nem sempre um percentual muito elevado para esse indicador significa uma boa situao do mercado de trabalho. Pode haver situaes em que o contingente de pessoas procurando ocupao seja muito elevado, comparativamente ao de pessoas ocupadas. o que aconteceu, por exemplo, em 2003, em que ocorreu a maior taxa de desocupao nesta faixa etria (9,8%), no perodo analisado (como mostra a tabela 13) e tambm a maior taxa de desemprego total, 10,1% (IPEA, 2006, p. 19). Desse modo, o indicador taxa de atividade, preferencialmente, deve ser considerado, observando-se todos os aspectos que o envolvem, inclusive o crescimento da populao, na faixa etria determinada na elaborao do indicador. E, em algumas anlises, como para aferir o seu rebatimento na cobertura previdenciria, deve ser examinado juntamente com o nvel de ocupao para a mesma faixa etria. Quanto ao nvel de ocupao - o percentual de pessoas ocupadas, em um determinado grupo etrio (no caso, entre 16 e 64 anos de idade) em relao ao total de pessoas deste mesmo grupo no pas -, a variao entre 2001 e 2008 foi um pouco maior (3,98%) do que a variao da taxa de atividade (2,82%), como era de se esperar, haja vista a maior expanso da taxa de ocupao172 (2,18%), comparativamente taxa de desocupao (2,1%), sem que tenha havido uma alterao substantiva da populao nessa faixa de idade, durante o perodo.
172

Percentual de pessoas ocupadas na PEA.

229 Assim, de acordo com a tabela 13, o nvel de ocupao anual, entre 2001 e 2005, foi muito prximo. Em 2001, o nvel de ocupao foi de 65,59% - menor percentual e pior nvel de ocupao do perodo. No ano subsequente (2002), esse percentual subiu um pouco, e alcanou 66,67%. J em 2003, houve uma pequena queda no nvel de ocupao, em comparao ao ano anterior, ficando em 66,34%, o que se justifica por este ter sido um ano com a mais elevada taxa de desemprego (10,1% - IPEA, 2006, p. 19) e a maior taxa de desocupao do perodo para essa faixa etria (9,8% - tabela 13). No ano de 2004, houve uma pequena recuperao do nvel de ocupao em relao aos trs anos anteriores, o percentual ficou em 67,56% e, nos trs anos seguintes, houve contnua melhora do indicador. Em 2006, o nvel de ocupao para a faixa etria usada como referncia na anlise (de 16 a 64 anos de idade) alcanou o percentual de 68,50%, quase um ponto percentual a mais, em relao a 2004 e, alguns dcimos em relao a 2005 (68,11%). Em 2007, o nvel de ocupao alcanou 68,58% e, em 2008 ficou em 69,57% - o maior percentual e melhor nvel de ocupao do perodo. Assim, a diferena entre o pior nvel de ocupao do perodo, ocorrido, em 2001 (65,59%) e o melhor nvel, em 2008 (69,57%) foi de quase quatro pontos percentuais (3,98%). O melhor indicador para o ano de 2008 justifica-se, principalmente, pelo crescimento da PEA ocupada e pela reduo da taxa de desocupao. Em 2005, o crescimento da PEA total, foi o maior, se comparado, a outros anos da dcada (tabela 17), mas a taxa de desocupao foi muito elevada (9,5% - tabela 13), comparativamente aos trs anos seguintes, sobretudo em relao ao ano de 2008, cuja taxa de desocupao foi 7,3% (tabela 13). bom ressaltar que a tabela 13 no considera o ano de 2009. Contudo, segundo o IBGE a populao ocupada em 2009 [...] no se alterou significativamente frente a 2008 (aumento de 0,3%). [...]. Tal populao representava 56,9% das pessoas com 10 anos ou mais de idade. Esta estatstica, denominada nvel de ocupao, sofreu reduo em relao a 2008, quando foi estimada em 57,5%(IBGE, 2010, p. 59)173. Essa reduo do nvel de ocupao, em 2009, ocorreu para todas as faixas etrias e, embora tenha ocorrido de modo mais acentuado nas faixas etrias mais jovens174, teve impacto nas faixas de idade superior e no conjunto da PEA. Essa situao constitui um dos efeitos da crise de 2008/2009.

173 A anlise do IBGE para as pessoas de 10 anos e mais de idade. A nossa anlise volta-se para a faixa etria de 16 a 64 anos, em que h concentrao da ocupao, porm as propores de crescimento e retrao para ambas as faixas foram relativamente equivalentes, no perodo 2001-2008. 174 Cf.: IBGE, 2010, p. 269.

230 Vale dizer que o nvel de ocupao para a faixa etria entre 16 e 64 anos de idade superior ao nvel de ocupao para a faixa etria de 10 anos e mais de idade. uma diferena de um dcimo, como mostra a tabela 14, o qual se explica pelas mesmas razes que da diferena em relao taxa de atividade entre as duas faixas etrias. Quanto taxa de desocupao, isto , o percentual das pessoas desocupadas (de um grupo etrio) em relao s pessoas economicamente ativas (do mesmo grupo etrio), para o grupo etrio de 16 a 64 anos de idade, a tabela 13 que mostra os dados do perodo entre 2001 e 2008 retratam uma variao de 2,5%, entre a maior taxa de desocupao (9,8%, em 2003) do perodo e a menor taxa (7,3% no ano de 2008). Essa variao sinaliza uma tendncia de melhoria do indicador no curso da dcada, mas a crise de 2008 interrompeu essa tendncia. No perodo em anlise, houve uma grande oscilao da taxa de desocupao at o ano de 2006, quando a tendncia de queda ficou mais evidente, em funo da taxa alcanada naquele ano, 8,6%. A partir de ento, essa tendncia foi mantida at 2008, ou seja, em 2007, a taxa de desocupao ficou em 8,3% e em 2008, alcanou 7,3%, de acordo com a tabela 13. Todavia, segundo o IBGE (2010), no ano de 2009, para a faixa etria de 10 anos e mais de idade, a taxa de desocupao foi de 8,4%, portanto maior que a de 2008. Diante disso, considerando-se as caractersticas da faixa etria de 16 a 64 anos, principalmente, a de ser a que mais procura ocupao, e, considerando-se ainda que a diferena percentual entre as duas faixas etrias, em todos os anos do perodo entre 2001 e 2008, foi constante em um dcimo175, pode-se deduzir que a desocupao atingiu tambm a faixa de 16 a 64 anos de idade. O conjunto dos indicadores analisados, com base nos dados do IBGE/PNAD, para o perodo de 2001 a 2009, confirma o ano de 2003 como o mais crtico e o de 2008 como o melhor em relao a esses indicadores do trabalho. Isso tambm o que sinaliza o estudo realizado por Mendona e Figueiredo, com base em dados do DIEESE/PME, que analisa a evoluo da ocupao e do desemprego, no perodo entre 2002 e 2008: A evoluo da ocupao e do desemprego entre 2002 e 2008 mostra uma expressiva melhora
nessa composio. A taxa de desemprego nos mercados metropolitanos recuou de 19,5% em 2002, para 14,1% em 2008, depois de atingir 20,8% em 2003 (maior valor da dcada). Em contrapartida, a taxa de ocupao (relao entre o total de ocupados e a PEA) atingiu 85,9% em 2008, maior valor no perodo (id., 2010, p. 92).

Em estudo realizado pelo IBGE sobre a srie histrica entre 1992 e 2009 para a faixa etria de 10 anos e mais, percebe-se uma movimentao interessante:

175

Conferir essa diferena nas tabelas 13 e 14.

231
No perodo de 1992 a 2009, a taxa de desocupao chegou ao nvel mais baixo em 1995 (6,1%) e atingiu o patamar mais alto em 2003, quando foi estimada em 9,7%. De 1998 a 2005, sofreu oscilaes, variando 9,0% a 9,7%. A partir de 2006 (8,5%), iniciou um processo de queda interrompido, em 2009, quando foi estimada em 8,4% (IBGE, 2010, p. 86).

Esses dados da srie histrica (1992-2009) analisada pelo IBGE, quando comparados aos dados apresentados pelas tabelas 13 e 14 referente primeira dcada do sculo XXI, constituem bom exemplo acerca do que se afirmou na abertura deste captulo: o perfil do capitalismo no Brasil nos ltimos 30 anos continua sendo marcado fundamentalmente pelos elementos que caracterizam a onda longa recessiva, iniciada em meados da dcada de 1970 (reduzido nvel de ocupao e taxa de atividade e elevada taxa de desocupao e desemprego) e no pelas alteraes ocorridas em um ou outro indicador econmico e social ao longo de uma dcada, visto isoladamente. Confirmam, tambm, que as alteraes nos indicadores econmicos e do trabalho na primeira dcada do sculo no apresentam rupturas, mas, ao contrrio, expem sinais de continuidade, quando comparados s duas dcadas anteriores. Nessa perspectiva, a taxa de desocupao, de acordo com a srie analisada pelo IBGE, em quase 20 anos (1992-2009), apresenta exemplo curioso: a melhor taxa do perodo ocorreu no primeiro ano do primeiro mandato do governo Fernando Henrique (1995, taxa de 6,1%)176 e a pior taxa, no primeiro ano do primeiro mandato do governo Lula (2003, taxa de 9,8%)177. fcil para os representantes do governo Lula da Silva argumentarem que essa situao decorreu das sequelas do governo anterior. Mas, contra esse argumento, tem outro muito forte: se esse resultado de 2003 deveu-se s sequelas do governo anterior, por que ento, cinco anos depois, em 2008, o menor percentual obtido na taxa de desocupao, 7,3% (IBGE, 2010, p. 269), ainda foi superior ao alcanado em 1995, ou seja, 6,1% (IBGE, 2010, p. 86)? Em nossa opinio, isso mostra que as diretrizes adotadas por ambos os governos, na macroeconomia e em relao a aspectos estruturais relacionados ao trabalho e os direitos dele derivados chegam no rompem com os problemas estruturais do pas. Assim, ainda que a reduo da taxa de desocupao na ltima dcada, no governo Lula possa ser lida como um investimento numa contratendncia ao que vinha ocorrendo, esse teria sido pouca eficaz.

176 177

Cf.: IBGE, 2010, p. 86 e 269. Ibidem.

232
Tabela 13 - Nvel de Ocupao, Taxa de Atividade e Taxa de Desocupao (%), a partir da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), Brasil, segundo os anos 2001-2008. Anos (1) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nvel de Ocupao % 65,59 66,67 66,34 67,56 68,11 68,50 68,58 69,57 Taxa de Atividade % Taxa de Desocupao % 72,42 9,4 73,42 9,2 73,58 9,8 74,33 9,1 75,24 9,5 74,95 8,6 74,76 8,3 75,02 7,3

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004 exclusive reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. (1) A Tabela inicia-se em 2001, pois 2000 ano de Censo Demogrfico e a PNAD no foi realizada.

Para fins de comparao, a tabela 14 traz o nvel de ocupao e as taxas de atividade e desocupao, com base na PEA (com 10 anos e mais de idade), de 2001 a 2008. Na tabela 14, os movimentos relacionados aos trs indicadores so iguais aos da tabela 13, as diferenas esto apenas nos percentuais. No que se refere taxa de desocupao, para a faixa etria de 10 anos e mais, em todos os anos houve a diferena de um dcimo a menos, comparada faixa etria de 16 a 64 anos de idade, o que se explica, sobretudo, pelo fato da populao na faixa etria de 16 a 64 anos ter, estruturalmente, um maior nvel de desocupao, ou seja, concentrar uma maior quantidade de pessoas procurando ocupao. No que diz respeito ao nvel de ocupao, a diferena mdia de aproximadamente 10 pontos percentuais a mais para a faixa etria de 16 a 64 anos de idade, porm, anualmente, percebeu-se uma escala crescente de diferenas, que partiu de 10,8% em 2001 e chegou a 12,0% em 2008, ao se comparar nas tabelas 13 e 14, os dados sobre este indicador. Isso se explica, principalmente, pelo decrscimo da ocupao nas faixas etrias entre 10 e 17 anos de idade nos anos mais recentes e aumento da ocupao nas faixas acima de 18 anos, como sinaliza o estudo serial (1992 a 2009) feito pelo IBGE. O estudo revela que para as faixas de 10 a 14 anos houve um decrscimo do nvel de ocupao entre 2001 (11,6%) e 2009 (6,9%) de 4,7% e, para as faixas de 15 a 17 anos de idade, houve um decrscimo de 4,1% entre 2001 (31,5%) e 2009 (27,4%). J para as faixas acima de 18 anos houve um pequeno crescimento do nvel de ocupao de 2%, entre 2001 (63,5%) e 2009 (65,5%) (IBGE, 2010, p. 269).

233 Quanto taxa de atividade, os movimentos tambm so semelhantes entre as duas faixas etrias em comparao, sendo que h uma diferena positiva, em relao aos percentuais para a faixa etria de 16 a 64 anos, em mdia de 11%, porm com uma variao anual crescente de 12,0%, em 2001, e para 13,0%, em 2008. Essas diferenas e variaes explicam-se pelos mesmos motivos que explicam as diferenas e variaes entre os nveis de ocupao para as duas faixas etrias, no perodo analisado. Essas diferenas em percentuais, ano a ano - embora no nos resultados finais -, nos nveis de ocupao, taxas de atividades e taxas de desocupao, para as faixas etrias da PEA (10 anos e mais e de 16 a 64 anos) referidas nesse trabalho, nos deixam confortveis para usar como referncia a faixa etria de 16 a 64 anos, de modo a no computar o trabalho infantil.
Tabela 14 - Nvel de Ocupao, Taxa de Atividade e Taxa de Desocupao, (%), a partir da Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade), Brasil, segundo os anos - 20012008. Anos (1) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nvel de Ocupao % 54,81 55,71 55,43 56,27 56,85 56,99 56,86 57,48 Taxa de Atividade % Taxa de Desocupao % 60,46 9,3 61,31 9,1 61,40 9,7 61,85 9,0 62,76 9,4 62,29 8,5 61,95 8,2 61,95 7,2

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004 exclusive reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. (1) A Tabela inicia-se em 2001, pois 2000 ano de Censo Demogrfico e a PNAD no foi realizada.

Outro indicador do mercado de trabalho, com impacto na cobertura previdenciria, o rendimento mdio real habitual recebido pela populao ocupada, por regio metropolitana, na primeira dcada do sculo XXI. A tabela 15 apresenta a evoluo desse indicador, com base nos dados da PME realizada pelo IBGE, tendo o ms de agosto como referncia. Para o perodo de 2002 a 2010, tendo o ms de agosto como referncia, a tabela 15 apresenta que, no ms de agosto de 2002, o rendimento mdio real habitual total foi de R$ 1.400,88. Em agosto de 2003, este valor caiu para R$ 1.217,04 e em agosto de 2004, obtevese o pior rendimento da dcada (R$ 1.193,04), uma diferena de R$ 207,84 em relao a agosto de 2002. A partir de 2005, houve um crescimento contnuo e, em agosto de 2010 foi

234 alcanado o melhor rendimento mdio real habitual total do perodo, R$ 1.472,10, o que representa um ganho de R$ 279,06 (23,39%) em relao ao pior resultado obtido, em 2004. Sobre este tema, o IBGE, ao analisar uma srie histrica sobre a evoluo do rendimento mdio mensal real do trabalho, no perodo de 1992 a 2009, diz que:
O rendimento mdio mensal real de trabalho, de 1992 a 1996, apresentou ganhos reais anuais, registrando crescimento de 43,2%. Os ganhos desse perodo, sobretudo a partir de 1994, foram propiciados pelos efeitos da estabilizao monetria do Plano Real, institudo em julho de 1994 (id., 2010, p. 87).

De acordo com o rgo, esse crescimento continuou ocorrendo at 1996, quando foi alcanado o melhor rendimento da dcada de 1990. Entre os anos de 1997 at 2004 houve retrao. A partir de 2005, o crescimento do rendimento do trabalho foi retomado, mas o melhor ganho da dcada de 2000 no chegou a superar o melhor ganho da dcada anterior:
[...] em 1999 a perda foi de 7,0% em relao ao ano anterior, influenciada pela acelerao inflacionria e por ajustes estruturais da poltica econmica nesse ano. No perodo de 2001 a 2004, a perda mdia anual ficou em torno de 3,4%, sendo que, de 2002 para 2003, foi de 7,4%. A partir de 2005, houve aumento real em todos os anos. De 2005 para 2006, o ganho foi de 7,2%, desacelerando de 2006 para 2007 (3,0%) e de 2007 para 2008 (1,7%). Em 2009, o crescimento foi de 2,2% frente a 2008 [...]. Comparando com 1992 (R$ 799,00), o crescimento foi de 39,0% em 2009; frente a 1996, no entanto, quando se registrou o maior rendimento do trabalho (R$1.144,00) desde 1992, houve queda real de 2,9% (ibidem, p. 87).

Essa anlise serial de quase 20 anos feita pelo IBGE (2010) em relao aos rendimentos mdios reais mensais dos trabalhadores mostra que as perdas salariais crnicas dos trabalhadores dos ltimos 30 anos no foram superadas e, mesmo com recuperaes parciais, a partir de 2005, os ganhos alcanados no foram capazes de superar nem mesmo alguns resultados da dcada de 1990 - a segunda dcada perdida (MATTOSO, 2010, p. 35). O fato do melhor resultado da dcada de 2000, alcanado no ano de 2009, ainda ser 2,9% menor que o alcanado em 1996, s reitera que no houve mudanas expressivas na condio estrutural do trabalho durante os ltimos 30 anos. Na realidade, a desestruturao do trabalho assalariado seguiu o seu curso, ainda que sua centralidade continue determinante no pas. A tabela 15 mostra, tambm, que a Regio Metropolitana com os melhores rendimentos mdios reais habitualmente recebidos em todos os anos foi So Paulo (com pior rendimento em ago.2004, correspondendo a R$ 1.348,87 e o melhor em ago.2010, no valor de R$ 1.580,10), seguida pela Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e, pela Regio Metropolitana de Porto Alegre. Os piores resultados obtidos so, por sua vez, da Regio Metropolitana do Recife, que teve em agosto de 2003 o seu pior resultado (R$ 858,91), alis, o pior entre todos os resultados, de todas as regies, em todos os anos analisados. A situao da Regio Metropolitana do Recife seguida pela Regio Metropolitana de Salvador, cujos resultados

235 tambm so bem reduzidos. O ano de 2004, tendo o ms de agosto como referncia, teve o mais baixo resultado, isto , R$ 924,50. O que explica a exploso da violncia nessas cidades.
Tabela 15 - Rendimento mdio real habitual da populao ocupada, por regio metropolitana (%) ago/2002; ago/2003; ago/2004; ago/2005; ago/2006; ago/2007; ago/2008; ago/ 2009; jul/2010 e ago/2010 (10 anos e mais de idade).
(a preos de agosto de 2010)

Ms/ano Ago/02 Ago/03 Ago/04 Ago/05 Ago/06 Ago/07 Ago/08 Ago/09 Jul/10 Ago/10

Total (1) 1.400,88 1.217,04 1.193,04 1.239,39 1.276,57 1.291,37 1.364,54 1.395,21 1.451,91 1.472,10

Recife 1.035,31 858,91 889,00 901,24 916,03 976,39 912,89 917,47 1.032,44 1.078,10

Salvador 1.003,65 1.004,32 924,50 975,58 1.021,23 1.017,67 1.083,31 1.144,31 1.192,65 1.231,90

Belo Horizonte 1.176,77 1.037,90 1.090,84 1.092,05 1.163,67 1.185,58 1.226,52 1.309,48 1.397,30 1.396,40

Rio de Janeiro 1.462,99 1.186,61 1.132,57 1.211,89 1.234,77 1.283,42 1.435,16 1.439,59 1.484,79 1.522,20

So Paulo 1.555,85 1.378,17 1.348,87 1.400,81 1.448,58 1.436,18 1.501,73 1.522,78 1.569,50 1.580,10

Porto Alegre 1.284,94 1.180,73 1.175,97 1.165,40 1.203,03 1.233,58 1.259,71 1.336,31 1.411,63 1.421,50

FONTE: IBGE/PME. Localizada: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/trabalhoerendimento/pme/default.shtm NOTA: (1) Referente mdia das seis regies metropolitanas pesquisadas: Recife, Salvador, Belo Horizonte, So Paulo, Rio de janeiro e Porto Alegre, com valores atualizados a preo de agosto de 2010.

Os indicadores analisados (taxa de atividade e desocupao, nvel de rendimento e de ocupao) referentes dcada de 2000, comparados aos anos das dcadas anteriores, por um lado, sinalizam que a desestruturao do trabalho iniciada nas duas ltimas dcadas do sculo XX permaneceu em curso no sculo XXI, em decorrncia de uma poltica macroeconmica que preservou os elementos essenciais do modelo que se forjou nas dcadas de 1980 e 1990. Por outro lado, so indicadores que exercem impacto sobre a cobertura previdenciria, especialmente em relao ao RGPS, como ser visto adiante. Todavia, o indicador determinante na cobertura do sistema previdencirio como um todo o percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada no total dos empregados. A tabela 16 traz essas informaes, no perodo de 2001 a 2009, para a PEA, com 10 anos e mais de idade. A tabela 16 mostra que, no perodo entre 2001 e 2009, os primeiros trs anos foram os que apresentaram menores percentuais de trabalho com carteira assinada. O ano de 2002 teve o menor percentual (54,0%). A repercusso desse indicador na cobertura da previdncia foi determinante. Os anos de 2001, 2002 e 2003 foram os anos de menor cobertura previdenciria no perodo, com destaque para o ano de 2002, cujo percentual alcanado foi o pior da srie (45,1% da PEA ocupada). Isso ocorreu apesar de o ano de 2002 no ter tido os piores indicadores da dcada e at ter se destacado em relao a alguns, como o de rendimento

236 mdio real que, em ago/2002, correspondeu a R$1.400,88 (tabela 15), segundo melhor da dcada, inferior apenas ao de ago/2010 (R$ 1.472,10 - tabela 15). A dependncia do sistema previdencirio do trabalho formal to grande que mesmo o ano de 2003 acumulando os piores indicadores para esta faixa etria (10 e mais de idade) em relao ao desemprego (10,1%, - IPEA, 2006, p. 19) e taxa de desocupao (9,7% - tabela 14), no ficou no ranking da cobertura previdenciria como o pior ano. O principal motivo foi ter alcanado um percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada maior do que em 2002. Isso evidencia que entre todos os indicadores que impactam a expanso ou retrao de cobertura previdenciria para todos os regimes, o emprego estvel o mais relevante. A tabela 16 aponta que 2009 foi o ano com maior percentual de trabalhadores com carteira assinada (59,9%) e o ano que teve o maior percentual de cobertura previdenciria (54,1%), ainda em que 2009 tenha ocorrido um nvel de ocupao (56,8%) inferior ao de 2008 (57,5%) e a taxa de desocupao (8,4%) maior que a de 2008 (7,2%) (IBGE, 2010, p. 269). O peso determinante do indicador, percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada, na cobertura previdenciria, comparativamente aos demais indicadores, justifica-se, no atual modelo, sobretudo, por duas razes: a natureza compulsria de filiao previdenciria para os que tm carteira de trabalho assinada ou contrato de trabalho formal e a regularidade de renda - o que no acontece com os demais trabalhadores ocupados.
Tabela 16 - Trabalhadores assalariados com carteira de trabalho assinada no trabalho principal e contribuintes para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho, com base Populao Economicamente Ativa - PEA, ocupada (10 anos e mais de idade), (%), Brasil, 2001-2009. Especificao Pessoas com carteira assinada, no total Contribuintes para qualquer regime de dos empregados no trabalho principal previdncia a partir de qualquer trabalho 54,1 45,7 54,0 45,1 54,9 46,3 55,1 47,4 56,5 47,9 56,7 49,2 58,0 51,8 59,0 52,6 59,9 54,1

Anos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

FONTE: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2001/2009. In: IBGE, 2010, p. 269. Elaborao Prpria. NOTAS: 1. Exclusive as informaes das pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2. A tabela original intitulada: Tabela 5 - Indicadores de Trabalho Brasil 1992-2009 e contm informaes adicionais.

237 Para se ter uma viso mais ampla sobre o impacto desses indicadores sobre a cobertura previdenciria, o grfico 2 traz a taxa de atividade, o nvel de ocupao, a taxa de

desocupao e trabalhadores com carteira de trabalho assinada e cobertura previdenciria, no perodo entre 1992 e 2009, para a PEA, na faixa etria, de 10 anos e mais de idade. O primeiro aspecto que chama a ateno no grfico 2 o comportamento do indicador trabalhadores com carteira de trabalho assinada, em franca sintonia com o comportamento da cobertura previdenciria durante todo o perodo, de 1992 a 2009. Entre todos os indicadores, esse foi o que demonstrou maior sincronia grfica com a cobertura previdenciria, embora no incio da dcada de 1990 tenha havido maior distncia entre as casas percentuais percorridas por ambos. Enquanto o indicador relacionado ao trabalho com carteira assinada percorria a segunda metade da casa dos 50% da PEA, a cobertura previdenciria percorria a primeira metade da casa dos 40%. Todavia, a partir de 1999 comea a haver uma aproximao contnua entre estes dois indicadores, de modo que a partir de 2008 o indicador cobertura previdenciria alcana a casa dos 50%, ao passo que o de trabalho formal se encontra no limite dessa mesma casa. Essa sincronia no movimento e aproximao quanto aos percentuais da PEA alcanados explicita a grande determinao do indicador de trabalhadores com carteira de trabalho assinada sobre a cobertura do sistema previdencirio. O segundo aspecto destacvel o comportamento da taxa de desocupao que se manteve em nveis reduzidos nos primeiros anos da dcada de 1990, principalmente at o ano de 1995, quando apresentou o maior declnio. A partir de ento, inicia-se uma fase de crescimento da desocupao que perpassou a dcada de 1990, atingindo seu pico em 2003. Desde 2004, percebe-se um breve recuo, com pequenas oscilaes at uma leve queda em 2008. Em 2009, observa-se um novo pico de crescimento da desocupao. Assim, o grfico 2 revela que a frequncia de percentuais de desocupao mais baixas nos primeiros anos da dcada de 1990 e, o mais baixo percentual de 1995, no foram superados, no perodo. Esse indicador demonstra relativa influncia sobre a cobertura da previdncia social, porm de modo bem menos determinante do que o percentual de pessoas com carteira de trabalho assinada. H, contudo, dois momentos em que essa influncia mais visvel, no ano de 1999, quando houve crescimento da desocupao e recuo na cobertura previdenciria e, no ano de 2008, quando o recuo da taxa de desocupao teve novamente combinao com o crescimento da cobertura previdenciria. claro que nas duas ocasies ocorreram outros movimentos simultneos e interrelacionados, ou seja, em 1999 alm do crescimento da

238 desocupao, houve declnio do percentual de pessoas com carteira de trabalho assinada, enquanto em 2008 houve crescimento. Ambos os movimentos influenciaram a cobertura previdenciria - recuando em 1999 e ampliando em 2008. Finalmente, tambm destacvel o comportamento da taxa de atividade e do nvel de ocupao, com movimentos sincronizados entre si, mostrando elevao nos anos iniciais da dcada de 1990, com pico em 1995 (especialmente o nvel de ocupao) e, aps um perodo de pequenas oscilaes, a partir de 2006 apresentam comportamentos mais harmoniosos com os demais indicadores, todavia com leve declnio do nvel de ocupao em 2009. relevante notar que, mesmo com este declnio, no houve reduo da cobertura previdenciria no ano, devido elevada taxa de trabalhadores com carteira assinada. Isso mostra que, embora sejam indicadores que atuem sobre a cobertura previdenciria, a determinao que exercem sobre o nvel de cobertura ao sistema bem menor do que o indicador relativo ao trabalho formal.
Grfico 2 - Indicadores do trabalho, considerando a Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade) e contribuintes para qualquer regime de previdncia (%), Brasil, 19922009.

FONTE: IBGE/PNAD 1992-2009 In: IBGE, 2010, p. 269. Tabela 5- Indicadores de trabalho - Brasil-1992/2009. Elaborao Prpria.

A tabela 17 exibe dados sobre a PEA, na faixa etria entre 16 e 64 anos de idade, contribuinte para qualquer regime de previdncia, a partir de qualquer trabalho e dos no

239 contribuintes, no perodo entre 2001 e 2008. O que se percebe so os mesmos movimentos ocorridos em relao cobertura previdenciria para as faixas de 10 anos e mais de idade ( grfico 2). Assim, os piores anos de cobertura previdenciria foram os primeiros anos da dcada, sobretudo 2002 - ano de pior percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada (tabela 16). Nesse ano, apenas 43,8% da PEA total, na faixa etria de 16 a 64 anos, contribuam para algum regime de previdncia, o que foi estimado em 35.475.751 milhes de pessoas, enquanto 56,2% (45.600.197 milhes de pessoas) estavam fora do sistema. De acordo com a tabela 17, a partir de 2003 a cobertura previdenciria teve uma leve, porm contnua expanso, enquanto o percentual de no contribuintes decresceu tambm sem interrupes. A cobertura previdenciria, em 2008, alcanou 51,4%, o que foi estimado em 47.585.478 milhes de contribuintes, contra 48,6% (44.905.372 milhes) de no contribuintes para o sistema previdencirio. Os resultados de 2008 foram os melhores do perodo. Portanto, no perodo de 2001 a 2008, no obstante um relativo crescimento da cobertura previdenciria por pessoas economicamente ativas, ocupadas ou procurando ocupao, na faixa etria entre 16 e 64 anos, em 2008, apenas cerca de 47,5 milhes de pessoas com esses atributos contribuam para a previdncia. Enquanto isso, cerca de 45 milhes (44.905.372) no eram contribuintes, uma estimativa muito elevada e que deve se constituir ponto prioritrio da agenda permanente dos movimentos organizados da sociedade e do Estado.
Tabela 17 - Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 2001-2008.
PEA total Ano Ocupada 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 % Sem ocupao 7 376 802 7 453 485 8 172 832 7 779 135 8 357 856 7 692 057 7 491 256 6 713 772 % 9,4 9,2 9,8 9,1 9,5 8,6 8,3 7,3 Total 78 185 465 81 078 453 83 032 171 85 412 286 88 211 421 89 376 525 90 662 228 92 490 850 Contribuinte para qualquer regime (1) PEA total % No contribuinte % PEA ocupada No contribuinte %

70 808 663 90,6 73 624 968 90,8 74 859 339 90,2 77 633 151 90,9 79 853 565 90,5 81 684 468 91,4 83 170 972 91,7 85 777 078 92,7

34 658 321 44,3 35 475 751 43,8 36 898 516 44,4 38 836 967 45,5 40 631 933 46,1 42 720 315 47,8 44 909 750 49,5 47 585 478 51,4

43 519 020 55,7 45 600 197 56,2 46 132 697 55,6 46 573 929 54,5 47 579 488 53,9 46 656 210 52,2 45 752 478 50,5 44 905 372 48,6

36 142 218 51,0 38 146 712 51,8 37 959 865 50,7 38 794 794 50,0 39 221 632 49,1 38 964 153 47,7 38 261 222 46,0 38 191 600 44,5

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004, sem as reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2. No h desocupados contribuintes para qualquer regime previdencirio. 3. O somatrio dos contribuintes e dos no contribuintes no corresponde ao nmero da PEA total, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. 4. O somatrio dos dados da coluna "Contribuinte para qualquer regime" com os da coluna "PEA ocupada no contribuinte" no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio. (1) Corresponde aos contribuintes da PEA ocupada.

240

Os dados do IBGE/PNAD/2009, para a PEA (com 10 anos e mais de idade), em 2009, registram que cerca de 49,6 milhes de trabalhadores contribuam para o instituto de previdncia. Eles representam 53,5% do total da populao ocupada (IBGE, 2010, p. 67), enquanto, aproximadamente 43,061 milhes (46,5% da PEA ocupada) no contribuam para qualquer regime (ibidem, p. 137). Esse dado mais uma das principais referncias ao debate sobre a universalizao da previdncia social. Quando acrescido da quantidade de pessoas estimadas para a PEA desocupada, no mesmo ano, que correspondia a cerca de 8,421milhes (IBGE, 2010, p. 129), alcana 51.482 milhes de pessoas economicamente ativas, ocupadas e procurando ocupao, acima de 10 anos de idade, sem cobertura previdenciria. Considerando-se que a PEA (ocupada e desocupada) foi estimada em 101,110 milhes , sendo 92.689 ocupadas e 8.421 desocupadas (IBGE, 2010, p.129) pode-se dizer que mais de 50% da PEA (com 10 anos e mais de idade), o que corresponde a mais de 50 milhes de pessoas, estavam fora da cobertura previdncia. Esse dado muito expressivo. Se 50% das pessoas economicamente ativa deste pas esto sem proteo previdenciria qual ser a taxa de cobertura previdenciria, considerandose a relao entre estas pessoas que esto vinculados a algum regime previdencirio e as demais pessoas na mesma faixa etria que no esto vinculadas a qualquer regime de previdncia? Essa a indagao deve estar na mente de todo pesquisador da rea, dos gestores pblicos e dos movimentos organizados da sociedade, haja vista, potencialmente, este ser o universo de pessoas sem cobertura previdenciria e que dela precisariam. Muitas pessoas j no procuram alguma ocupao por desalento, ou seja, porque j esto desanimadas e no acreditam mais na possibilidade de encontrarem alguma ocupao que atenda as suas expectativas, mas no por que no desejem nem precisem de uma ocupao. Essas pessoas no so computadas entre a populao ativa. Da mesma forma, as que no estavam procurando ocupao em razo de doena ou causa fortuita (desastres, acidentes, mortes, etc.) tambm no aparecem. De qualquer modo, 50 milhes de pessoas ativas fora do sistema so o objeto central de nossa ateno no momento. O grfico 3 mostra a Populao Economicamente Ativa - PEA ocupada e no ocupada, na faixa etria entre 16 e 64 anos de idade, contribuinte para algum dos regimes de previdncia, a partir de qualquer trabalho e no contribuinte, segundo os anos 1987-2008. Com base no perodo que o grfico representa, percebem-se movimentos interessantes. Um deles o crescimento da PEA ocupada, de modo acentuado a partir dos anos 1990 at

241 2008, saltando da casa dos 50 milhes e quase alcanando o limite da casa dos 80 milhes, com um pequeno declnio entre os anos de 1995 e 1999. Esse crescimento da PEA ocupada mantm certa relao com o crescimento da cobertura previdenciria. So dois indicadores com movimentos ascendentes, com oscilaes mais ou menos proporcionais, ainda que percorram casas bem diferentes e distantes, entre si, das quantidades em milhes. Todavia, neste grfico, mais perceptvel a relao entre o movimento de crescimento da PEA sem ocupao (taxa de desocupao) e a retrao da cobertura previdenciria e vice-versa. Entre 1987 a 1990, houve certa estabilidade dos dois indicadores. Entre 1990 e 1992, houve breve elevao da PEA desocupada e consequente declnio da PEA contribuinte, impactando na reduo da cobertura previdenciria. A partir de 1992, o movimento de cobertura previdenciria segue inversamente os movimentos da PEA sem ocupao. Essa, a partir de 1992, apresentou leve crescimento, mas com pequenas variaes entre crescimentos e declnios at por volta de 1997. Esse movimento foi relativamente equivalente retrao da cobertura previdenciria, nos mesmos anos. Entre 1998 e 2005, o crescimento da PEA sem ocupao (taxa de desocupao) se acelerou e, a partir de 2006, comeou a declinar at o ano de 2008. Toda essa movimentao da PEA desocupada deu-se entre as casas de 2 a 9 milhes. A partir de 2006, com a reduo da taxa de desocupao, percebeu-se maior crescimento da cobertura previdenciria. Ressalta-se, porm, que outros indicadores se associam a esse movimento de expanso da cobertura, inclusive a expanso da PEA ocupada. Vale notar que, quanto ao nvel de cobertura previdenciria, o grfico 3 mostra que a PEA contribuinte, obedecendo aos movimentos j descritos, permaneceu entre 20 e 32 milhes, na dcada de 1990, com uma pequena elevao a partir de 2001. Nessa ocasio, alcanou em torno de 35 milhes e teve leve declnio em 2002, voltando a crescer, mais visivelmente, a partir de 2005, chegando prximo aos 40 milhes em 2008. A PEA ocupada no contribuinte teve movimentos inversos ao da PEA ocupada contribuinte (enquanto uma cresceu a outra declinou) e acompanhou ligeiramente os movimentos da PEA sem ocupao, todos anteriormente descritos. Assim, a PEA ocupada no contribuinte entre 1987 e 1990 esteve mais ou menos estvel na casa dos 25 milhes. Entre 1990 e 1992, atingiu a casa dos 35 milhes e, a partir de ento, cresceu em movimentos circulares at o ano de 2005 quando alcanou o limite de 48 milhes e deu sinais de declnio at 2008, quando alcanou a casa dos 45 milhes.

242 Por fim, a PEA total no contribuinte expandiu-se a partir de 1990 e ultrapassou a casa dos 20 milhes em 1992 e dos 30 em 1999, demonstrando total coerncia com a taxa de desocupao do perodo. Comeou a declinar a partir de 2005 - quando j estava prxima a casa dos 50 milhes - at 2008, quando atingiu aproximadamente a casa dos 45 milhes. Esses movimentos mostrados pelo grfico 3 em relao ao trabalho e cobertura previdenciria apontam que a poltica macroeconmica do governo no mudou substancialmente, entre uma e outra dcada, no que tange poltica de emprego e ampliao da ocupao e do incentivo cobertura previdenciria. Houve, fato, sinais mais positivos para os trabalhadores, em relao aos indicadores do trabalho at ento analisados, e aos movimentos da PEA (ocupada e desocupada), ocupada contribuinte e ocupada no contribuinte ao sistema previdencirio, a partir da segunda metade da dcada de 2000.

Grfico 3 - Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para qualquer regime de previdncia a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %), segundo os anos - 1987-2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004, sem as reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2. No h desocupados contribuintes para qualquer regime. (1) Equivale aos contribuintes da PEA ocupada.

A tabela 18 mostra a quantidades e percentuais da PEA ocupada, com idade entre 16 e 64 anos, contribuinte para os trs regimes bsicos de previdncia no perodo de 2001 a 2008.

243 Com base nessa tabela, o RGPS o regime que apresenta a maior estimativa em quantidade e percentual de contribuintes, variando cerca de um ponto percentual (1,1%) entre a menor estimativa (85,8%, que correspondeu a 31.667.842 milhes, em 2003) e a maior estimativa (86,8%, que correspondeu a 41.303.877 milhes, em 2008). Esses dados tm profunda correlao com os indicadores do trabalho supramencionados. A pior estimativa do percentual de contribuintes para o RGPS, no ano de 2003, est relacionada com situao dos indicadores do trabalho para esse ano. Nesse caso, fez muita diferena o ano de 2003 ter tido a maior taxa de desemprego (10,1% - IPEA, 2006, p. 19), a maior taxa de desocupao (9,8% tabela 13) e a menor taxa de ocupao (90,2%) do perodo. Esses indicadores, alm do percentual de trabalhadores com carteira assinada (determinante para o sistema previdencirio), assumiram grande importncia na definio do nvel de cobertura do RGPS. Isso ocorreu porque o RGPS o regime mais suscetvel s variaes gerais da economia e do mercado de trabalho porque a sua composio de contribuintes mais variada do que a dos demais regimes (Militares e RPPS). De acordo com o Ministrio da Previdncia Social (BRASIL, fev. 2010, p. 1), a composio do RGPS, segundo categorias de segurados, em 2008, correspondeu a: 78,54% de empregados; 16,25% de contribuintes individuais - autnomos, membros de associaes, cooperativas, trabalhadores rurais em regime de economia familiar, meeiros, entre outros; 3,68% de trabalhadores domsticos; 1,52% de contribuintes facultativos - estudantes, membros de congregao religiosa, sndicos de prdios, etc.; e 0,1% de outros. Esse cerca de 20% de contribuintes que no so empregados e no dependem da carteira de trabalho assinada para acesso ao RGPS esto mais vulnerveis aos outros indicadores econmicos e do trabalho, pois necessitam fundamentalmente de renda para viabilizarem esse acesso. Assim, essa composio do RGPS explica as razes pelas quais, para esse regime, o pior ano de cobertura foi o ano de 2003 e no 2002, como foi para o conjunto do sistema previdencirio. Os outros regimes so constitudos especificamente por pessoas com carteira de trabalho ou contrato formal de trabalho (Militares e RGPS), enquanto o RGPS, em torno de 20% de sua composio, no possui essa condio. Os anos de 2002, 2003 e 2004 apresentam propores percentuais menores de contribuintes para o RGPS, em relao aos demais regimes (Militares e RPPS), o que confirma os rebatimentos dos piores percentuais dos indicadores do trabalho (percentual de trabalhadores com carteira assinada, nvel de ocupao, taxa de desocupao, nvel de rendimento mdio real).

244 A tabela 18 mostra ainda que o RGPS, em relao estimativa de contribuintes, seguido pelo RPPS, cujas variaes de contribuintes encontram-se entre 12,6% (5.132.180), no ano de 2005, e 13,5% para os anos de 2002 e 2003 (4.775.197 milhes para o ano de 2002 e 4.977.169 milhes para 2003). As estimativas de contribuio para esse regime apresentam movimentos diferentes em relao ao RGPS, com pouca variao entre os anos, com aumento quantitativo de contribuintes e queda da estimativa percentual, a partir de 2005. O aumento quantitativo justifica-se pelo aumento das contrataes no servio pblico nesse perodo. A queda do percentual de cobertura do RPPS no conjunto do sistema deve-se ao crescimento da cobertura do RGPS e a uma pequena retrao de cobertura para o prprio RPPS. Entre todos os regimes, o dos Militares da Unio o que apresenta maior estabilidade das estimativas tanto em nmero quanto em percentual. O ano de maior quantidade de contribuintes foi o de 2001 (266.904) e o de menor quantidade foi o de 2007, com 238.661 contribuintes. Nesse regime, as estimativas percentuais ficaram entre 0,5% (anos de 2007 e 2008) e 0,8% (para o ano de 2001). Os anos de 2003 e 2004 tiveram a mesma estimativa percentual de contribuintes (0,7%) da mesma forma que para os anos de 2005 e 2006 a estimativa tambm foi igual, 0,6% de contribuintes entre o total de contribuintes para qualquer regime nestes anos. Os maiores percentuais para esse regime nos anos de 2001 a 2004, com pequena variao a menor em 2002, no conjunto do sistema previdencirio, justifica-se pela maior quantidade de contratados no perodo e menor crescimento do RGPS nesses anos.
Tabela 18 Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 2001-2008.
Contribuintes Militares 266 904 213 670 253 505 259 819 252 586 266 212 238 661 260 809 Contribuintes RPPS 4 598 463 4 775 197 4 977 169 5 198 423 5 132 180 5 477 663 5 768 833 6 020 792 Total de contribuintes 34 658 321 35 475 751 36 898 516 38 836 967 40 631 933 42 720 315 44 909 750 47 585 478 No contribuintes 36 142 218 38 146 712 37 959 865 38 794 794 39 221 632 38 964 153 38 261 222 38 191 600

Anos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Contribuintes RGPS 29 792 954 30 486 884 31 667 842 33 378 725 35 247 167 36 976 440 38 902 256 41 303 877

% 86,0 85,9 85,8 85,9 86,7 86,6 86,6 86,8

% 0,8 0,6 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5

% 13,3 13,5 13,5 13,4 12,6 12,8 12,8 12,7

% 51,0 51,8 50,7 50,0 49,1 47,7 46,0 44,5

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004, sem as reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2. O somatrio dos contribuintes para qualquer regime e dos no contribuintes no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio.

245 Para fins de comparao, foi elaborada tambm a tabela 19 que mostra a PEA ocupada, com 10 anos e mais de idade, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS), no mesmo perodo analisado anteriormente, 2001 a 2008. Como era de se esperar, os dados da tabela 19, comparativamente aos da tabela 18, mostram que em relao ao Regime dos Militares, no h qualquer variao percentual das estimativas, pois a mudana da faixa etria no modifica o acesso a esse regime, destinado aos maiores de 18 anos que so contratados pela Unio para o servio militar e, so poucos os que ainda no esto na reserva, aps os 64 anos de idade. E, na reserva, j no contribuem com o regime de previdncia. Assim, o pequeno acrscimo quantitativo em um ou outro ano da dcada no provocou aumento percentual para a faixa etria de 10 anos e mais de idade. J o RPPS, diante da mesma comparao, sofreu uma pequena variao percentual nos anos de 2005, 2006 e 2007, em um dcimo a mais em cada ano para a PEA com 10 anos e mais de idade. Os percentuais da PEA ocupada, com idade entre 16 e 64 anos, contribuinte para o RPPS, nesses anos, foram 12,6% em 2005 e 12,8% em 2006 e 2007. E, os percentuais da PEA ocupada, com 10 anos e mais de idade, corresponderam a 12,7% em 2005 e 12,9% em 2006 e 2007. Isso se explica menos pela ampliao de pessoas computadas na faixa etria entre 10 e 16 anos de idade, e mais pela faixa etria acima de 64 anos, pois a regra de acesso ao servio pblico para o quadro de pessoal civil, quanto idade, igual a dos militares. Porm, a quantidade de servidores pblicos civis no aposentados aps os 64 anos e ainda contribuintes para o RPPS maior do que o nmero de militares, na mesma condio. Quanto ao RGPS, a variao percentual tambm foi mnima, um dcimo a menos para o ano de 2006, na PEA de 10 anos e mais de idade, embora o regime tenha recebido mais pessoas, dentro dessa faixa etria, do que os demais regimes. Esse decrscimo deve-se aos que contribuem facultativamente para a previdncia social, nesta faixa etria. Todavia, a variao percentual de 86,6% para a PEA, na faixa etria entre 16 e 64 anos e 86,5% para a PEA com 10 anos e mais de idade, em 2006, justifica-se pela distribuio dos contribuintes entre os regimes. Nesse ano, proporcionalmente houve maior cobertura do RPPS, nessa faixa etria. Essa variao nfima no justifica a adoo da faixa etria de 10 anos e mais de idade, como principal referncia no debate sobre a universalizao do RGPS. O que se pretende proteo social a todos em idade legal (acima de 16 anos) e aceitvel socialmente (de 16 a 64 anos), sem utilizar medidas de proteo ao trabalho, como incentivo ao trabalho infantil.

246
Tabela 19 Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade), ocupadas na semana de referncia, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 2001-2008.
Contribuintes Militares 267 110 213 670 253 883 260 027 252 586 266 419 238 661 261 671 Contribuintes RPPS 4 648 646 4 832 384 5 039 553 5 262 120 5 195 599 5 560 631 5 855 706 6 100 703 Total de contribuintes 35 048 878 35 855 201 37 337 071 39 245 144 41 062 713 43 181 289 45 412 632 48 111 373 No contribuintes 41 106 446 43 150 049 42 809 019 43 427 074 44 117 470 43 909 624 42 972 590 42 823 813

Anos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Contribuintes RGPS 30 133 122 30 809 147 32 043 635 33 722 997 35 614 528 37 354 239 39 318 265 41 748 999

% 86,0 85,9 85,8 85,9 86,7 86,5 86,6 86,8

% 0,8 0,6 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5

% 13,3 13,5 13,5 13,4 12,7 12,9 12,9 12,7

% 54,0 54,6 53,4 52,5 51,8 50,4 48,6 47,1

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTAS: 1. Dados a partir de 2004 sem as reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2. O somatrio dos contribuintes para qualquer regime e dos no contribuintes no corresponde ao total da PEA ocupada, pois no esto representados na tabela os que no declararam a condio de contribuio.

Se as comparaes, na mesma dcada, apenas por faixa etria diferentes no expressaram tantas alteraes, o grfico 4 permite uma anlise por um perodo mais longo (1987 a 2008) sobre o comportamento da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupada, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e dos no contribuintes. De acordo com o grfico, as estimativas de contribuies da PEA para o Regime dos Militares nesse intervalo de 21 anos estiveram relativamente estveis e sempre abaixo de um milho. Isso revela, por um lado, as vantagens do vnculo empregatcio dos militares da Unio, comparativamente aos demais empregos: a estabilidade, a relativa preservao dos valores dos rendimentos, a natureza compulsria de filiao ao regime, com a participao do Estado, entre outras. Por outro lado, indica a relativa estabilidade do regime, tanto pela participao do governo em sua manuteno quanto pela relativa independncia em relao ao funcionamento do mercado. Essa relativa independncia pode ser modificada, a depender do interesse do Estado e da presso exercida pelo conjunto das foras produtivas e do capital financeiro sobre esse. As contrarreformas ocorridas na previdncia social (em 1998) e no RPPS (em 2003) so exemplos desse tipo de presso. No que se refere ao RPPS, o perodo de 1987 at os anos 1990 relativamente estvel, permanecendo na casa de 2,5 milhes. A partir de 1990, tem uma pequena elevao, atingindo quase 5 milhes e ali permanecendo, com poucas variaes at o ano de 2005, quando d um salto e supera os 5 milhes. Nos anos subsequentes o RPPS alcana a casa dos seis milhes.

247 Quanto estabilidade, este regime relativamente similar aos dos militares, porm sofre maiores presses do mercado do que esse, a exemplo da contrarreforma de 2003. No RGPS, as oscilaes foram maiores. No perodo entre 1987 e 1990, a PEA contribuinte teve pouca variao, permanecendo, na casa dos 25 a 29 milhes. Em 1990 houve uma queda nesse percentual. O decrscimo fez com que nos anos subsequentes, at 1993, a PEA contribuinte estivesse abaixo dos 25 milhes. No intervalo de tempo, entre 1993 e 1996 houve uma relativa estabilizao. Todavia, a partir de 1996 houve um novo movimento de crescimento at por volta de 1999, quando a PEA contribuinte atingiu a casa dos 27 milhes. Esse movimento deve-se aos efeitos do plano real que impulsionou o mercado de trabalho, a partir de 1994, porm esses efeitos perduraram por pouco tempo. Embora, no perodo entre 1999 e 2001, a PEA contribuinte tenha tido um salto para 30 milhes, permaneceu nessa quantidade relativamente estvel at 2002, quando teve nova queda, em decorrncia da queda do percentual do trabalho com carteira assinada e da retrao de outros indicadores do trabalho, como a elevao da taxa de desocupao. A partir de 2003 a quantidade de contribuinte ao RGPS cresceu exponencialmente at alcanar, cerca de 41 milhes em 2008. Essas oscilaes refletem a situao da economia e do mercado de trabalho.
Grfico 4 - Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), ocupada, contribuinte para regimes especficos de previdncia (RGPS, Militares e RPPS) a partir de qualquer trabalho e no contribuinte (quantidade e %) segundo os anos - 1987-2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTA: Dados a partir de 2004, sem as reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.

248

Sobre a relao entre os indicadores do trabalho e a cobertura previdenciria, a tabela 20 traz dados sobre a PEA ocupada, com 10 anos e mais de idade, contribuinte para a previdncia, em 2008 e 2009, segundo as grandes regies do pas. Na tabela, chama a ateno que tanto no ano de 2008 quanto no de 2009, a regio que tem maior participao da PEA contribuinte a Sudeste, coerentemente, com os indicadores de mercado de trabalho, como os rendimentos mdios mensais reais habitualmente recebidos, comentados aqui, a partir das Regies Metropolitanas (tabela 15). Da mesma forma, mantendo a coerncia, a regio com maior quantidade proporcional da PEA ocupada, sem cobertura previdenciria a Nordeste. Vale retomar que a regio Nordeste, (representada na tabela 15 pela Regio Metropolitana do Recife e de Salvador) a que obteve pior rendimento mdio mensal real, entre 2002 e 2010. Assim, no ano de 2008, dos 48.149 milhes da PEA ocupada que contribuam para algum regime de previdncia social - 52,1% da PEA ocupada nesse ano -, mais da metade (24.761 milhes) era da regio Sudeste. Isso representava 62,9% da PEA ocupada na regio. No mesmo ano, dos 44.245 milhes (47,9%) da PEA ocupada no contribuinte, 16.219 milhes eram da regio Nordeste - 66,1% da PEA ocupada na regio. No ano de 2009, a situao foi similar. Dos 49.628 milhes (53,5 %) da PEA ocupada contribuinte para algum regime de previdncia, mais da metade (25.186 milhes) era da regio Sudeste, o que correspondia a 63,6% da PEA ocupada na regio, naquele ano. No entanto, dos 43.061 milhes (46,5%) da PEA ocupada, no contribuinte, 15.583 milhes eram da regio Nordeste, o que correspondia a 64% da PEA ocupada na regio. Esses dados, alm de confirmarem a relao da cobertura da previdncia com a situao estrutural do trabalho, sinalizam que, no debate sobre a universalizao da previdncia social no Brasil, as diferenas econmicas e a situao do mercado de trabalho nas regies geogrficas devem ser consideradas, sob pena do sistema apenas reproduzir as desigualdades sociais e econmicas existentes entre as regies, ao invs de contribuir para a sua superao. As regies mais pobres, em tese, precisariam de maior proteo social, pelos dados da tabela 20 so as que mais tm dificuldades de acesso proteo advinda dos direitos derivados e dependentes do trabalho assalariado formal. A expectativa que os avanos na direo da universalizao da previdncia social apontem para a reverso dessa contradio.

249
Tabela 20 - Populao Economicamente Ativa - PEA (10 anos e mais de idade), Ocupada, contribuinte para regime de previdncia, em qualquer trabalho, por Grandes Regies - 2008/2009. Pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia 2008 Norte Nordeste Grandes Sudeste Regies Sul CentroOeste Brasil 2009 Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste 2.758 8.784 25.180 9.063 3.843 49.628 4.131 15.583 14.412 5.738 3.197 43.061 6.889 24.367 39.592 14.802 7.040 92.689 40,0 36,0 63,6 61,2 54,6 53,5 46,5 60,0 36,4 38,8 45,4 46,5 100 100 100 100 100 100 Contribuio para instituto de previdncia qualquer trabalho Valor absoluto (1.000 pessoas) Valor relativo (%) No No Contribuintes Total Contribuintes contribuintes contribuintes 2.723 8.331 24.761 8.703 3.631 48.149 4.140 16.219 14.636 5.972 3.279 44.245 6.863 24.549 39.397 14.675 6.910 92.395 39,7 33,9 62,9 59,3 52,5 52,1 60,3 66,1 37,1 40,7 47,5 47,9

Total 100 100 100 100 100 100

Grandes Regies

Brasil

FONTE: IBGE/ PNAD, 2009. Elaborao prpria. Localizada em sntese de indicadores da PNAD/2009. p. 137. NOTA: A tabela originria inclua dados referentes associao e sindicatos.

4.3. Perfil dos contribuintes ao RGPS e dos no contribuintes para qualquer regime de previdncia na primeira dcada do sculo XXI Uma anlise mais ampla acerca da (des) estruturao do trabalho e da cobertura da previdncia social no Brasil na primeira dcada do sculo XXI, bem como a elaborao de polticas e definio de estratgias, com vistas universalizao dessa poltica social requer o conhecimento do perfil dos cidados que constituem o quadro de segurados desse regime durante a dcada e tambm o perfil dos que compem a populao economicamente ativa e no tiveram acesso a qualquer regime previdencirio. Mostrar esses perfis o nosso propsito neste item. Ele ser apresentado a partir de quatro variveis principais: sexo, faixa etria, renda e educao, tendo por base os anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

250

Perfil dos segurados do RGPS na primeira dcada do sculo XXI A primeira varivel considerada no perfil foi o sexo. A tabela 21 mostra que a proporo mdia de homens e mulheres contribuintes ao RGPS, durante os quatro anos da dcada analisada, foi em torno de 60,% para homens e 40% para mulheres. No decorrer da dcada, percebeu-se um crescimento da participao da mulher no RGPS em cerca de um ponto percentual (0,8%), ou seja, de 38,14%, em 2002, para 39,12%, em 2008. Enquanto isso, os homens tiverem um decrscimo de mais de um ponto percentual, de 61,86% em 2002, para 60,88% em 2009. Essa proporo relativamente equivalente participao da mulher na populao ocupada. Pois essa se localiza numa posio de destaque na populao em idade ativa, porm tem representao menos significativa na PEA ocupada, ainda que tenha sido registrado, nos ltimos anos, crescimento dessa participao. O que sobressai, todavia, a participao das mulheres na populao desocupada. Comentrio do IBGE sobre a participao da mulher no mercado de trabalho, em 2009, confirma essa anlise: As mulheres continuam sendo maioria na idade ativa (51,3%), porm, entre as pessoas ocupadas, elas permanecem com uma representao menor (42,6%) que a dos homens. Entre as pessoas desocupadas elas eram a maioria, 58,3% (id., 2010, p. 67). O crescimento da participao da mulher na cobertura previdenciria, pelo RGPS, demonstra que a mesma est conseguindo ampliar a insero no chamado trabalho protegido. Contudo, elas ainda so a maioria entre os que experimentam o trabalho sem proteo, ou seja, entre os ocupados que no tm acesso previdncia social. Da mesma forma so a maioria entre os que esto procurando ocupao, como veremos adiante.

Tabela 21 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), contribuinte para o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, segundo o sexo - Brasil, 2002, 2004, 2006 e 2008. Contribuinte para o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS (1) Sexo Homens Mulheres Total Valor absoluto (%) Valor absoluto (%) Valor absoluto 18 860 178 61,86 11 626 706 38,14 30 486 884 20 568 974 61,62 12 809 751 38,38 33 378 725 22 438 096 60,68 14 538 344 39,32 36 976 440 25 145 503 60,88 16 158 374 39,12 41 303 877

Anos 2002 2004 2006 2008

(%) 100,0 100,0 100,0 100,0

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTA: Exclusive as respostas "Sem declarao" com relao condio de contribuio. (1) Extrado do total de contribuintes para qualquer regime previdencirio.

251

Quanto aos grupos etrios dos segurados do RGPS na primeira dcada do sculo XXI, o grfico 5 revela que em todos os anos pesquisados (2002, 2004, 2006, 2008), a faixa etria predominante aquela de 30 a 39 anos de idade e a menos representativa de 60 a 64 anos. Essa, por sua vez, seguida da faixa etria de 16 a 19 anos. As faixas de 20 a 24, 25 a 29 e de 40 a 49 anos de idade tambm possuem representao significativa. Assim, pode-se dizer que o RGPS cobre fundamentalmente a populao entre 20 e 59 anos de idade. Percebe-se que essa faixa etria mais jovem foi a que ficou mais estvel durante os anos pesquisados, apresentando um pequeno movimento de expanso no ltimo ano. Situao semelhante ocorreu com a faixa etria mais idosa, em que o movimento de expanso foi muito limitado. Sobre a faixa etria entre 60 e 64 anos de idade, estudos e pesquisas recentes178 vm mostrando que essa faixa mais crtica da idade adulta, quanto proteo social no pas. Embora o Estatuto do Idoso reconhea que a idade de 60 anos tida como a idade a partir da qual a pessoa considerada idosa para ambos os sexos, as mulheres, para obterem aposentadoria por idade pelo RGPS, se cumprirem as exigncias de contribuio, o fazem a partir dessa idade, todavia os homens s o faro, quando completarem 65 anos de idade. Se forem pessoas que no contriburam com a previdncia, conforme a legislao vigente, s obtero proteo social da seguridade, por meio do Benefcio de Prestao de Prestao Continuada da Assistente Social - BPC, aos 65 anos de idade para ambos os sexos. Ento, fica uma lacuna na idade de 60 a 64 anos, que se reflete nas estatsticas, como se viu. Todavia, em todas as demais faixas, em todos os anos pesquisados notou-se um movimento de expanso crescente da cobertura, nesta dcada. Essa fotografia sobre os grupos etrios que foram cobertos pelo RGPS na dcada de 2000 revela que o sistema tem um grande espao de crescimento, em todas as faixas etrias, em especial, entre as camadas mais jovens. As estratgias e polticas direcionadas para a universalizao do sistema devem ser consideradas estas caractersticas do regime e tambm a quantidade de pessoas nessas faixas etrias que se encontram fora do sistema.

178

Cf.: IPEA, 2008; SALVADOR, 2010.

252

Grfico 5 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo a faixa etria, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD.

Uma condio essencial para o acesso ao sistema da previdncia social a capacidade contributiva daqueles que desejam dele participar. Essa capacidade que est diretamente relacionada renda regular produzida pelos cidados. Nesse sentido, o RGPS caracteriza-se por contar com a grande maioria de seus segurados com renda entre 1 e 2 salrios mnimos. O grupo de renda de at um salrio mnimo tambm tem participao relevante. Mas, no grfico 6, o que chama a ateno o nvel de participao no RGPS pelas camadas com renda mdia entre 10 e 20 salrios mnimos, em proporo maior do que os grupos com rendimento entre 5 e 9 salrios mnimos. Esses grupos de renda so representados pelos empresrios rurais, empresrios das micro e pequenas empresas e remanescentes de algumas categorias profissionais que na dcada de 1990 no migraram para Regimes Prprios ou cargos comissionados sem vnculo com o servio pblico, entre outros. Nota-se, entretanto, que na faixa de rendimentos, no intervalo entre 5 e 9 salrios, h grande espao para a expanso da previdncia social. Essa tambm a faixa disputada pela previdncia privada, tanto no RGPS quanto nos RPPS. Portanto, uma poltica voltada para a universalizao do RGPS no apenas tem que considerar as possibilidades de alcance dessa faixa de renda, como tambm o jogo de interesses e presso do mercado financeiro em relao a essa fatia. neste ponto que se

253 conflitam os interesses dos trabalhadores e dos banqueiros e empresrios, que, a depender da correlao de foras, conduzem o Estado a intervir na defesa dos trabalhadores (quase nunca) ou no desmonte dos direitos relativos ao trabalho; e a abertura de espao para o crescimento da acumulao do capital, como destaca Sara Granemann, ao comentar a contrarreforma da previdncia no regime dos servidores pblicos, realizada mais recentemente:
A anlise da (contra) reforma da previdncia levada a termo em 2003 pelo governo Lula, presta-se como privilegiado observatrio para o entendimento dos nexos existentes entre a reduo de direitos do mundo do trabalho, a privatizao de recursos pblicos e a ampliao dos espaos de acumulao do capital (GRANEMANN, nov. 2004, p. 30).

Assim, pode-se dizer que o RGPS um sistema potencialmente aberto a todos. Mas, na prtica, constitudo em sua maioria por uma fatia de pessoas cuja renda encontra-se entre 1 e 2 salrios mnimos. um grande regime geral para os que ganham menos.
Grfico 6 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo a renda nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD

A escolaridade uma varivel cada vez mais importante no mercado de trabalho. Em face da reduo da criao e oferta de novos postos de trabalho, o mercado fortalece a sua concorrncia e faz da escolaridade um diferencial. A elevao da quantidade de pessoas nos grupos com maior escolaridade no RGPS, em anos recentes, especialmente em 2008, uma

254 demonstrao disso. O grfico 7 evidencia que, no ano de 2008, houve uma reduo da participao de grupos com menor escolaridade no RGPS e a ampliao dos grupos com escolaridade mais elevada. O grupo, com 11 a 14 anos de estudo, que j era predominante no universo dos segurados do RGPS, ganhou maior expresso, ainda em 2008. Da mesma forma, ganharam maior representatividade os grupos de cidados que possuem de 8 a 10 anos de estudo ou mais de 15 anos. Enquanto isso, tiveram representao reduzida aqueles que possuem de 1 a 3 anos de estudo. Essa situao, entre outras coisas, tambm reflete a condio da educao no contexto nacional nos ltimos anos, como aponta a PNAD/2009:
A melhora do nvel de escolaridade no Brasil fica evidenciada ao se observar a distribuio de pessoas de 25 anos ou mais de idade segundo o nvel de instruo: a proporo daquelas com nvel superior completo aumentou 2,5 pontos percentuais, de 2004 para 2009, alcanando 10,6%, e a proporo das que possuam [...] o nvel mdio completo passou de 18,4%, em 2004, para 23%, em 2009, representando um aumento de 4,6 pontos percentuais no perodo (IBGE, 2010, p. 56).

Assim, essa tendncia refletida no RGPS perece ganhar solidez, ano aps ano.
Grfico 7 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) contribuinte para o RGPS, segundo anos de estudo, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD

A utilizao das variveis sexo, faixa etria, renda e escolaridade na composio do perfil das pessoas vinculadas ao RGPS, pela condio de seguradas (na faixa etria entre 16 e

255 64 anos de idade), possibilita mostrar um perfil de um grupo fundamentalmente constitudo por homens (60%), na faixa etria predominante de 30 a 39 anos de idade, em um quadro etrio que se estrutura basicamente entre 20 e 59 anos. Trata-se de um grupo cuja renda mdia mensal real encontra-se, quase totalmente, na faixa de um a dois salrios mnimos e possui escolaridade bsica de 11 a 14 anos de estudo, com tendncia a elevao. Esse grupo em 2008 foi estimado em 41.303.877 milhes de pessoas, mas possui um enorme potencial de expanso, haja vista a quantidade e o perfil das pessoas que fazem parte da populao economicamente ativa ocupada ou que procura ocupao e no so cobertas pelo RGPS.

Perfil dos no contribuintes para qualquer regime de previdncia na primeira dcada do sculo XXI.

As pessoas economicamente ativas (ocupadas e procurando ocupao) que esto fora da cobertura de qualquer regime de previdncia, em sua maioria, so do sexo masculino. Como mostra a tabela 22, no incio da dcada, em 2002, os homens representavam 55,26% das pessoas da PEA, sem cobertura previdenciria, enquanto as mulheres representavam 44,74%. Em 2008, as mulheres representavam 47,19% e os homens 52,81%. Houve crescimento da representao das mulheres e decrscimo em relao aos homens, porm esses continuaram sendo a maioria. Isso significa que as mulheres ampliaram a sua participao na PEA ocupada e tambm na desocupada, o que sugere uma ateno especial sua condio, no processo de elaborao de polticas que ampliam a participao das mesmas na cobertura previdenciria.
Tabela 22 Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), no contribuinte para qualquer regime de Previdncia Social, segundo o sexo - Brasil, 2002, 2004, 2006 e 2008. No contribuinte para qualquer regime (1) Sexo Mulheres Total (%) Valor absoluto (%) Valor absoluto 55,26 20 400 231 44,74 45 600 197 53,79 21 521 111 46,21 46 573 929 53,03 21 913 289 46,97 46 656 210 52,81 21 190 435 47,19 44 905 372

Anos 2002 2004 2006 2008

Homens Valor absoluto 25 199 966 25 052 818 24 742 921 23 714 937

(%) 100,0 100,0 100,0 100,0

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. NOTA: Exclusive as respostas "Sem declarao" com relao condio de contribuio. (1) No contribuinte da PEA total.

256 No que se refere s faixas etrias predominantes das pessoas da PEA que no possuem cobertura previdenciria, h prevalncia das mesmas faixas etrias que esto sob cobertura do RGPS, ou seja, as faixas de 30 a 39 e 40 a 49 anos de idade. Todavia, o grfico 8 revela que em 2008 houve uma relativa retrao de quase todas as faixas etrias sem vnculo a qualquer regime previdencirio, especialmente nas faixas etrias mais jovens (entre 16 e 19 anos de idade e, entre 20 e 24 anos de idade), embora a taxa de desocupao continue sendo maior entre os mais jovens, sobretudo na faixa de 15 a 17 anos (IBGE, 2010, p.61). Contudo, houve um leve crescimento das faixas etrias mais avanadas, principalmente de 50 a 59 anos de idade e de 60 a 64 anos de idade. Isso reflete de certa forma, por um lado, as distores da poltica de emprego adotada em anos recentes, que prioriza basicamente os jovens, a exemplo do Programa o meu emprego implementado pelo governo Lula, sem dar a devida ateno aos setores de idades mais avanadas. Por outro lado, reflete, tambm, a insuficincia dos programas voltados para ampliao do acesso previdncia pblica, que no respondem as necessidades dos grupos de idades mais avanadas e, historicamente, expostas no proteo, como a faixa de 60 a 64 anos de idade. A comparao entre os grfico 8 e 5 explicita, que, proporcionalmente, a maior parte das faixas etrias possui um ndice maior de no cobertura do que de cobertura, exceto duas faixas etrias: 1) a de 25 a 29 anos de idade, que expressou crescimento de cobertura nos anos de 2006 e 2008 (grfico 5) e reduo da no cobertura em 2008 (grfico 8), confirmando a anlise feita em itens anteriores deste captulo de que as pessoas, em particular dos setores mdios da sociedade, esto priorizando ingresso na previdncia entre 25 e 30 anos de idade. Esta tende a ser uma reao poltica de vinculao da idade ao tempo de contribuio; e 2) a faixa de 30 a 39 anos de idade, que expressou, em 2008, leve retrao da no cobertura. Independementemente dos movimentos de crescimento e retrao da cobertura, o grfico 8 revela que a populao economicamente ativa, em todas as faixas de idade, ainda se encontra em grande exposio, diante da no cobertura previdenciria, o que exige uma poltica voltada universalizao efetiva dessa poltica, que rompa com o modelo atual e a faa avanar no sentido da correo das distores atualmente existentes. No basta que a seguridade social e, consequentemente a previdncia social, seja pautada em princpios que apontem para a universalizao do acesso, indispensvel que essa universalizao se torne efetiva. Esses grficos que expressam a cobertura do RGPS (grfico 5) e no cobertura (grfico 8) sobre a PEA, tendo como base a faixa etria, mostram quo urgentes e necessrias

257 so as medidas que concretizem o acesso proteo previdenciria. curioso que em todas as faixas intercaladas de 40 a 64 anos de idade tenha havia um crescimento de no cobertura em todos os anos da amostra (grfico 8), o que exige ateno. De qualquer modo as faixas etrias com maior estimativa de pessoas fora da cobertura previdenciria so as de 30 a 39, seguida de 40 a 49 e 24 a 25 anos de idade.

Grfico 08 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo a faixa etria, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD.

A renda constitui o grande empecilho ao acesso proteo previdenciria no Brasil, no modelo atual. Ao se analisar o grfico 9, que mostra o perfil das pessoas no contribuintes para qualquer regime de previdncia, segundo a renda, nota-se que ele expressa o reverso do grfico 6, no que se refere cobertura previdenciria das pessoas na faixa de renda com at um salrio mnimo. Ele apresenta que a quase totalidade de pessoas que esto fora do sistema encontra-se nessa faixa de renda, seguidas das que ganham entre 1 e 2 salrios, e dos que ganham entre 2 e 3 salrios. Isso expe que a falta de capacidade contributiva, conforme impe o modelo atual, faz com que uma grande parte das pessoas que, atualmente, compem a PEA, esteja fora da cobertura previdenciria. Este aspecto torna-se mais crtico, ao ser comparado com os dados referentes rotatividade no trabalho e

258 ao percentual de pessoas admitidas com at 2 salrios mnimos, que, em 2009, representava 84,8% (tabela 12). Isso indica grande desencontro entre a poltica de emprego adotada no pas e a poltica de ampliao da cobertura previdenciria, exigindo, assim, redefinio de ambas, para que o pas possa avanar na reduo das desiguais sociais que o caracterizam.
Grfico 9 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo a renda nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD.

Quanto escolaridade das pessoas da PEA, na faixa etria entre 16 e 64 anos de idade, no contribuintes para o sistema previdencirio, o grfico 10 mostra com absoluto destaque as pessoas que possuem entre 4 e 7 anos de estudo, seguidas das que possuem entre 11 e 14 e entre 8 e 10 anos de estudo, como as mais afetadas pela no cobertura previdenciria. O grfico 10 sinaliza tambm que muitas pessoas com at trs anos de estudo esto fora do sistema, contra um diminuto quantitativo de pessoas com 15 anos e mais de estudo. Isso demonstra que as pessoas sem instruo e com menor tempo de estudo esto fora do sistema. Assim, para que se ter proteo previdenciria no pas, alm de capacidade contributiva, preciso ter bom nvel de escolaridade. O pior que no obstante o conjunto de avanos na escolaridade dos trabalhadores ocupados e desempregados, os nveis de remunerao permanecem extremamente contidos (POCHMANN, abr.2008,7). Essa situao confirma

259 que a poltica de empregos deve estar vinculada s polticas de expanso da previdncia para todas as faixas etrias, faixas de renda e nveis de escolaridade, para ambos os sexos.

Grfico 10 - Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (16-64 anos) no contribuinte, segundo anos de estudo, nos anos de 2002, 2004, 2006 e 2008.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD.

A condio das pessoas economicamente ativas no contribuintes para qualquer regime de previdncia social, mostrada por meio da tabela 22 e dos grficos de 8 a 10 aponta o seguinte perfil: a maioria homens (52,81%), embora o percentual de mulheres tenha crescido (47,19%). A faixa etria predominante est entre 30 e 39 anos de idade, seguida de 40 a 49 anos de idade. Aqueles com idade entre 20 e 24 anos tm maior expresso fora do sistema do que os que tm entre 25 e 29 anos de idade. As pessoas com renda at 1 salrio mnimo e que possuem entre 4 e 7 anos de estudo so as que menos acessam a previdncia. Assim, o modelo atual de previdncia social excludente e legitima as desigualdades sociais. Recepciona preponderantemente os que possuem maior renda e escolaridade mais elevada. Os que so vtimas das polticas sociais de emprego, sustentada na rotatividade e baixos rendimentos (tabela 12), predominantes durante a dcada, ficam margem dessa proteo. Isso significa mais de 50 milhes da PEA, com 10 anos e mais de idade (IBGE, 2010, p. 129), em 2009, e mais de 45 milhes, na faixa etria entre 16 e 64 anos idade, em 2008. A situao exige reflexo acurada sobre as possibilidades e limites de universalizao da cobertura do RGPS neste contexto de estruturao do trabalho. O V captulo tratar disso.

260 Captulo V - condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des)estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil

O dever de todo socialista, de todo homem e de toda mulher que ame a humanidade, combater a seu lado e procurar aumentar ao mximo as chances de sucesso dos combatentes. ERNEST MANDEL.179

O trabalho assalariado continua central na estruturao do capitalismo e determinante das relaes sociais. A fonte de riqueza no capitalismo contemporneo continua sendo o trabalho no-pago. Assim, a compra da fora de trabalho humana permanece vital para este modo de produo. ela que produz mais-valia, e como diz Marx, produzir mais-valia a lei absoluta desse modo de produo (id., 1988b, p.719). Portanto, enquanto houver capitalismo, existir trabalho assalariado. Um pressupe o outro, ainda que a dependncia do trabalho em relao ao capital seja relativa, historicamente criada e historicamente supervel (MSZROS, 2009, p.30). Todavia, nos ltimos 30 anos, no contexto da onda longa recessiva (MANDEL, 1982) e das estratgias do capital para conter os seus efeitos, presenciou-se um aprofundamento da desestruturao do trabalho assalariado e dos direitos dele derivados e dependentes. Essa desestruturao manifesta-se pela: crescente reduo da oferta e criao de novos postos de trabalho; acelerao do desemprego macio prolongado; precarizao das condies e relaes de trabalho; e, pelo aumento do uso de tecnologias avanadas e de mtodos de trabalho para incrementar a produo e elevar a produtividade. Presenciou-se, tambm, o ingresso cada vez mais precoce dos pobres e cada vez mais tardio das camadas mdias no mercado de trabalho; a rotatividade no emprego; a reduo da capacidade de resistncia do movimento sindical e os baixos rendimentos mensais dos trabalhadores. A expanso da informalidade e do trabalho desprotegido; a financeirizao do capital e o agravamento da questo social ajudam a compor a cena contempornea. Esses so alguns dos aspectos relevantes que configuraram a desestruturao do trabalho, conforme demonstrado e dimensionado nos captulos anteriores, e agravam a conjuntura do Brasil e do mundo, afetando a correlao de foras entre as classes sociais fundamentais da sociedade. Desse modo, esses so pontos capitais na anlise sobre as possibilidades e limites de universalizao
179

Cf. MANDEL, 2001, p. 58.

261 da cobertura da previdncia social, como tambm so os indicadores de mercado de trabalho, a exemplo dos nveis de ocupao, as taxas de produtividade, as taxas de desocupao e desemprego, o percentual de trabalhadores com carteira de trabalho assinada entre o total de empregados, o rendimento mdio mensal real e o perfil dos contribuintes e dos no contribuintes para o sistema previdencirio brasileiro. Tudo isso tem como pano de fundo a anlise das possibilidades e limites das polticas sociais no capitalismo. Esses itens no se esgotam em si mesmos nem se sobrepem a outros no mencionados, que tambm so relevantes para qualquer anlise de conjuntura neste incio de sculo. Porm, so significativos no exame crtico das condies para a universalizao da previdncia social no contexto de desestruturao do trabalho, como o so os aspectos demogrficos, oramentrios e financeiros costumeiramente considerados no contraponto do debate sobre os avanos necessrios na direo da universalizao da previdncia social no pas. O pressuposto que a universalizao do acesso ao trabalho assalariado formal levaria universalizao da cobertura previdenciria, assegurando a proteo a todos os trabalhadores brasileiros, uma vez que os direitos previdencirios no pas sempre estiveram fundamentalmente vinculados ao trabalho assalariado. Todavia, as limitaes de acesso dos trabalhadores a essa forma de trabalho, dada a oferta reduzida de vagas e a sua incompatibilidade com a universalizao plena - em funo do papel que assume na acumulao do capital -, pem em xeque tal pressuposto e inibem avanos na direo da universalizao dos direitos previdencirios da seguridade social. E, assim, milhes de trabalhadores da PEA ocupada e desocupada ficam sem cobertura previdenciria, a depender dos benefcios e programas assistenciais, uma vez que at as prestaes de natureza previdenciria destinadas, sobretudo, aos desempregados, como o seguro-desemprego, restrita a um nmero reduzido de trabalhadores, dada a seletividade que o programa adota. A esperana a alterao desse quadro, construindo-se alternativas que imprimam avanos na direo da universalizao da cobertura previdenciria, mediante mudanas profundas no modelo atual, mesmo reconhecendo-se os limites estruturais das polticas sociais na sociedade capitalista em funo dos papis contraditrios que desempenham. As estratgias usadas pelo governo federal at ento, nessa perspectiva, fogem aos objetivos da seguridade social prescritos na Constituio Federal em vigor, a exemplo do Plano Simplificado de Previdncia Social - PSPS, que facilita o acesso, mas restringe direitos.

262 Em face disso acredita-se que preciso (e possvel) avanar rumo expanso da cobertura da previdncia social, nos limites do capitalismo, em um contexto de correlao de foras que possibilita o fortalecimento dos princpios e objetivos da seguridade social, que a poltica de emprego e as diretrizes macroeconmicas vigentes sejam reorientadas e a democracia no pas e o controle democrtico da sociedade sobre a seguridade social, em especial sobre a previdncia social sejam aprofundados. Este captulo trata das condies para a universalizao da cobertura da previdncia social no contexto da (des)estruturao do trabalho e da seguridade social no Brasil e se organiza a partir dos eixos: limites estruturais universalizao da previdncia social; limites de proteo aos desempregados; estratgia recentes do governo federal para ampliar o acesso ao RGPS e, amostra de propostas dos movimentos sociais pela ampliao do acesso ao RGPS.

5.1. Limites universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil O modelo de previdncia social prevalecente no Brasil sempre esteve, vinculado e dependente, fundamentalmente, do trabalho assalariado. Na atualidade, pelos dados oficiais do governo, cerca de 80% dos contribuintes do RGPS so empregados. Em 2009, dos estimados 41.350.717milhes de contribuintes180, aproximadamente, 33.024,579 milhes

eram empregados, enquanto em torno de 8.326.138 milhes eram autnomos - especificados como trabalhadores domsticos, contribuintes individuais, segurados especiais, facultativos e ignorados (BRASIL, dez. 2010, p 2). Desse modo, sua universalizao, em tese, dependeria principalmente da generalizao do emprego, ou seja, do trabalho assalariado, com carteira de trabalho assinada ou contrato de trabalho formal. Mas, essa relao, embora seja real mais complexa do que pode parecer. Na sociedade capitalista, a relao capital/trabalho permeada por contradies e nuances que precisam ser retomadas nesse debate. Uma dessas nuances so os limites dos mecanismos usados para a universalizao do trabalho assalariado, a exemplo da reduo da jornada de trabalho ao tempo necessrio. Outra nuance a caracterizao do que se denomina generalizao do trabalho numa sociedade divida em classes sociais, e s a uma dessas classes imposto o fardo da venda da fora de trabalho para produzir a riqueza social.

180 Corresponde ao nmero mdio mensal de contribuintes, ou seja, a soma do nmero de meses com contribuio para cada trabalhador dividido por 12. Cf.: nota (7) in: BRASIL, dez. 2010, p. 2.

263 Sobre o assunto, nossa referncia Marx, que em sua obra mais relevante - O Capital, ao tratar da reduo da jornada de trabalho ao tempo necessrio e sobre a generalizao do trabalho na sociedade, oferece contribuies relevantes anlise que se deseja desenvolver. Para o autor, na sociedade capitalista, a jornada de trabalho jamais poder ser reduzida ao tempo necessrio, pois assim desapareceria o trabalho excedente e consequentemente, a mais-valia - base vital desse modo de produo.181 Nesse sentido, ele afirma que:
O aumento da produtividade e o aumento da intensidade do trabalho atuam na mesma direo. Ambos aumentam a quantidade produzida num dado espao de tempo. Ambos reduzem, portanto, a parte da jornada que o trabalhador precisa para produzir seus meios de subsistncia ou o equivalente deles. O limite mnimo absoluto da jornada de trabalho constitudo por essa parte necessria, mas compressvel. Se toda jornada de trabalho se reduzisse a essa parte, desapareceria o trabalho excedente, o que impossvel no regime do capital (MARX, 1988b, p.606).

Com essa reflexo, o autor nos conduz compreenso de que valiosa a luta pela reduo da jornada de trabalho, no entanto somente a eliminao da forma capitalista de produo permite limitar a jornada de trabalho ao tempo necessrio (MARX, 1988b, p. 606). Na sociedade capitalista, o trabalho no se generaliza. Somente a classe dos capitalistas possui tempo livre, a vida dos trabalhadores de tempo de trabalho e de explorao:
Dadas a intensidade e a produtividade do trabalho, o tempo que a sociedade tem de empregar na produo material ser tanto menor, e, em consequncia, tanto maior o tempo conquistado para a atividade livre, espiritual e social dos indivduos, quanto mais equitativamente se distribua o trabalho entre os membros aptos da sociedade, e quanto menos uma camada social possa furtar-se s necessidades natural do trabalho, transferindo-a para outra classe. Ento, a reduo da jornada de trabalho encontra seu ltimo limite na generalizao do trabalho. Na sociedade capitalista, consegue-se tempo livre para uma classe, transformando a vida inteira das massas em tempo de trabalho (MARX, 1988b, p. 607, grifo nosso).

Dessa forma, nas sociedades estruturadas sob o modo de produo capitalista nem o trabalho se generaliza, visto que somente a classe trabalhadora vive da venda de sua fora de trabalho, nem a jornada de trabalho se reduz ao tempo necessrio produo dos meios de subsistncia da classe trabalhadora, pois a classe dos capitalistas vive da explorao da fora de trabalho dos trabalhadores, mediante a extrao da mais-valia. Portanto, o trabalho excedente a fonte de riqueza dos capitalistas. Fica evidente, assim, que o trabalho assalariado o meio principal de subsistncia da classe trabalhadora e, ao mesmo tempo, o meio vital dos capitalistas obterem riqueza mediante sua explorao, extraindo a mais-valia. Se a generalizao do trabalho na sociedade capitalista pode ser visto como um limite universalizao da cobertura da previdncia social, no caso dela se destinar exclusivamente aos trabalhadores assalariados, o mais significativo para a nossa reflexo no isso. Todavia,
181

Ver MARX, Karl. Op. cit. 1988b.p. 606.

264 o trabalho assalariado no pode se generalizar no sentido de alcanar todos os trabalhadores, ou seja, no pode se universalizar nem se tornar pleno, pois o desemprego estrutural ao capitalismo. A constituio de uma populao relativamente suprflua s necessidade mdias de expanso do capital mais que uma condio necessria ao capitalismo, uma condio vital, como diz Marx, se uma populao excedente produto necessrio da acumulao ou do desenvolvimento da riqueza no sistema capitalista, ela se torna por sua vez a alavanca da acumulao capitalista, e mesmo a condio de existncia do modo de produo capitalista (id., 1988b, p. 733). Ela est no centro do movimento da oferta e procura de trabalho, ela mantm o funcionamento desta lei dentro de limites condizentes com os propsitos de explorao e de domnio do capital (ibidem, p. 742). Portanto, assim como verdadeiro afirmar que no existe capitalismo sem trabalho assalariado, tambm verdadeiro dizer que jamais se alcanar a plena universalizao do emprego (trabalho assalariado, com carteira de trabalho assinada ou contrato de trabalho) nas sociedades capitalistas - eis a o principal limite estrutural universalizao dos regimes de previdncia social que dependem exclusivamente ou fundamentalmente do emprego. Na contemporaneidade, o desemprego crnico prolongado, que est intimamente relacionado produo da superpopulao relativa e agrava a questo social, traz implicaes sociais e polticas, como os inmeros e incontrolveis conflitos sociais que esto ocorrendo em diversas partes do mundo, envolvendo pessoas de ambos os sexos e de todas as idades, especialmente os jovens, mais afetados por aquele. Ainda assim, a superpopulao relativa mais necessria do que nunca para possibilitar a reproduo ampliada do capital (MSZROS, 2009, 344), para possibilitar o estabelecimento do valor do tempo de trabalho necessrio, dentro dos limites mnimos que interessam ao capital, considerando a margem de lucro que pretende alcanar, como argumenta Mszros:
Como uma grande ironia da histria, a dinmica interna antagonista do sistema do capital agora se afirma - no seu impulso inexorvel para reduzir globalmente o tempo de trabalho necessrio a um valor mnimo que otimize o lucro - como uma tendncia devastadora da humanidade que transforma por toda parte a populao trabalhadora numa fora de trabalho crescentemente suprflua (id., 2009, p.341, grifos do autor).

Portanto, se na sociedade capitalista o trabalho assalariado vital ao capital, tambm so vitais as condies adequadas para explor-lo, ao mximo. Isso implica sua no generalizao e a existncia de uma superpopulao relativamente suprflua s necessidades mdias de expanso do capital, para que a acumulao ampliada do capital se viabilize de forma satisfatria aos capitalistas - o que se traduz como mais explorao sobre os

265 trabalhadores. Em face disso, duas concluses iniciais podem ser aventadas. A primeira que a necessidade de uma transio para uma ordem social controlvel e conscientemente controlada pelos indivduos, como defende o projeto socialista, continua na agenda (ibidem, p. 344). A segunda, que no marco do capitalismo, ao se considerar um modelo de proteo social dependente exclusivamente do trabalho assalariado formal, esse jamais ser universalizado, j que o trabalhado assalariado formal tambm no o ser. E, mesmo que esse modelo de proteo previdenciria no seja totalmente, mas fundamentalmente, dependente do trabalho assalariado formal, como o caso do modelo de previdncia social brasileiro, j que outras formas de trabalho tm possibilidade de alcan-lo, conforme estabelece a Constituio Federal, ainda assim existem fortes limites estruturais e conjunturais a sua universalizao, para alm do mencionado. Um desses limites so as funes das polticas sociais e o papel contraditrio do Estado nas sociedades capitalistas e o seu controle sobre o trabalho, por presso do capital. O Estado, ao cumprir, ao mesmo tempo, as funes de reproduo da fora de trabalho e manuteno da populao no trabalhadora por meio das polticas sociais, relaciona, numa dimenso mais ampla, essas atividades com as funes de assegurar a acumulao e legitimao do prprio sistema capitalista (GOUGH, 1978). Assim, as conquistas dos trabalhadores esto condicionadas a um conjunto de fatores, especialmente a um contexto em que a correlao de foras lhes seja favorvel e possibilite acordos e concesses do capital. Nessa perspectiva e diante da desestruturao do trabalho, tem sido permanente a ao do capital para condicionar os trabalhadores a aceitarem os postos de trabalho ofertados no mercado, em condies precrias, porm propcias a sua superexplorao. Para viabilizar essa condio, alguns recursos so usados pelo capital, como aes inibidoras de garantia de polticas sociais que atendam s necessidades humanas e propiciem bem-estar aos trabalhadores, maneira de um salrio mnimo elevado ou de prestaes da seguridade social, como as de natureza previdenciria. Esse tipo de ao do capital, materializada por intermdio do Estado, mostra a atuao contraditria do Estado no capitalismo. Nos ltimos trinta anos, o Estado perdeu poderes em relao ao controle da mobilidade do capital, especialmente financeiro e monetrio. Perdeu tambm controle sobre a poltica fiscal. Sua interveno, entretanto, continua forte no controle sobre o trabalho (HARVEY, 2004c). Esse tipo de ao se manifestou at mesmo nas experincias mais avanadas de Estado social. Este ltimo embora tenha tido como base de apoio o que se convencionou

266 chamar social-democracia, nesse modelo de sociedade os direitos sociais so mais universalizados, o respeito s liberdades mais consistente e as desigualdades sociais mais amenas. Todavia, a estrutura de classes continua a existir, ou seja, as relaes de explorao no so eliminadas, o modo de produo continua sendo o capitalista. Assim, o Estado social ao direcionar suas aes para favorecer os trabalhadores entra em conflito com os interesses do capital. Por isso mesmo, como diz Ian Gough: El Estado del Bienestar exhibe rasgos positivos y negativos dentro de uma unidad contradictoria. Inevitablemente refleja la contradiccin de las races de la sociedad capitalista: entre las fuerzas de produccin y las relaciones de produccin (id., 1978, p.63). O autor, ao analisar as contradies do Estado social, apresenta um exemplo por meio do qual, mostra de maneira simples, a partir de suposies, como medidas que elevariam o bem-estar dos trabalhadores entram em conflito com os limites do capitalismo:
Supongamos por um momento que um Estado benevolente existiera dentro de uma sociedade capitalista y que intentara crear um conjunto de medidas que aumentaran el beienstar, motivado por el deseo de satisfacer necesidades humanas. Es fcil demonstrar que tales medidas pronto se encontrariam con los limites del sistema econmico capitalista. Tomemos la Seguridad Social, por ejemplo. Si el Estado diera un salrio mnimo ms alto que eliminaria la pobreza, muy pronto este salrio sera mayor que el pagado a los trabajadores peor remunerados y actuara como um desincentivo para que la gente trabajara. Substancialmente interferiria el funcionamiento libre del mercado de trabajo Una solucin sera reemplazar la eleccin econmica por la coercin y persuasin administrativas, pero esto entraria em conflicto com las intenciones de una poltica ms orientada hacia el bienestar. No es esto todo. Si este salario mnimo ms alto se concediera con una base selectiva y adecuada, los tipos impositivos marginales (los tipos en los cuales el beneficio se reduce a medida que la renta aumenta) tendran que ser muy altos y resultaran em la trampa de la pobreza y la corrupcin de la tica del trabajo, o el coste total sera extraordinariamente alto, en cuyo caso los problemas de financiacin llevaran a uma mayor inflacin, um menor crecimiento econmico, o a ambos. Si este Estado benevolente perplejo ante estos problemas no previstos intentara elevar el salrio mnimo directamente, se encontraria con que ela competitividad de la economia quedaria socavada o que el desempleo y la inflacin se elevaran. Hiciera lo que hiciera, el Estado no podra huir de los limites impuestos por su sistuacin dentro del modelo capitalista de produccin. En una palabra, el estado del Bienestar est atado de manos (GOUGH, 1978, p. 64).

Essa suposio de Ian Gough exemplar, para que se compreenda que o Estado est inserido na sociedade capitalista e no pode, isoladamente, desafiar as prioridades desse modo de produo. Revela ainda que o capital no pode prescindir do Estado para viabilizar os seus interesses e, por isso mesmo, a retrica do capital e da ideologia neoliberal sobre a necessidade de reduo das funes estatais falsa e mistificadora, porque oculta o seu objetivo real: o Estado mnimo que defende equivale a um Estado mximo para o capital (NETTO, 2007, p.146). Alm disso, os limites e contradies que perpassam a construo do Estado social no capitalismo fazem dele um complexo contraditrio, com pontos negativos e positivos, e sempre condicionado s presses do capital. Por fim, o exemplo citado refora a

267 viso de que as conquistas dos trabalhadores no Estado social s ocorreram em funo da correlao de foras que permitiu o pacto social fordista/keynesiano ser viabilizado. O Brasil no viveu a experincia de Estado social universal e o que possui de proteo social, particularmente o que foi desenhado na Constituio Federal de 1988, reflete os nveis de organizao, mobilizao e capacidade de presso dos trabalhadores. Desse modo, nas ltimas trs dcadas, a luta para conquistar, efetivar e preservar na Constituio Federal, os direitos e garantias dos trabalhadores (inclusive os direitos relativos seguridade social) teve altos e baixos. Em contextos de correlao de foras favorveis aos trabalhadores, avanos foram obtidos. Em contextos desfavorveis, prejuzos foram acumulados. Um bom exemplo o valor real do salrio-mnimo, o qual tem repercusso direta na cobertura previdenciria. No incio de cada ano legislativo, por ocasio da aprovao do reajuste do salrio mnimo, o pas torna-se um palco de disputas e tenses profundas entre as diferentes foras e sujeitos polticos envolvidos no debate (os trabalhadores, os empresrios e suas entidades representativas, alm dos representantes dos trs poderes que constituem o governo federal). Nessa disputa, a batalha anual vencida pelas foras com maiores poderes, nas conjunturas especficas. Portanto, os trabalhadores tiveram perdas salariais ao longo dos anos e o salriomnimo tornou-se profundamente defasado182 e incapaz de cumprir o previsto constitucionalmente183. Como os benefcios previdencirios, por determinao constitucional so vinculados ao salrio-mnimo, tambm perderam valor real. Alm disso, essas perdas salariais e, particularmente, a defasagem do salrio-mnimo, tm inibido a cobertura da previdncia social. Como podemos conferir na tabela 23, dos estimados 44. 905. 372 milhes de pessoas da PEA (entre 16 e 64 anos de idade) no contribuintes para qualquer regime de previdncia, em 2008, mais de 83% (aproximadamente, 37.415.233 milhes) ganhavam at 2 salrios mnimos, sendo que 61,67% ( em torno de 27.695.799) ganhavam at um salrio. Isso explica os limites de vinculao ao RGPS pela insuficincia de renda, haja vista as alquotas mensais cobradas, conforme modelo atual, variarem entre 11 e 20% do salrio mnimo (no caso do trabalhador urbano)184. E, com apenas
O DIEESE realiza estudo mensal sobre as perdas reais do salrio-mnimo e sobre o valor do salrio mnimo necessrio, a partir de sua conceituao, em vigor. Em dez. 2010, por exemplo, o valor do salrio mnimo era R$ 510,00, pelo estudo, o necessrio seria R$ 2.227,53 Cf.: http://www.DIEESE.org.br/rel/rac/salminMenu09-05.xml. Acesso em 23.02.11 183 De acordo com a Constituio Federal, os trabalhadores tm direito a salrio mnimo fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender s suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, como moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, reajustado periodicamente, de modo a preservar o poder aquisitivo, vedada sua vinculao para qualquer fim"(BRASIL, 2008a , art. 7, inciso IV). 184 Em 07 de abril de 2011, a MP n529 reduziu a alquota de contribuio do microempreendedor individual para 5% do salrio-mnimo. Isso ocorreu aps a defesa desta tese e antes do final do prazo para entreg-la o que permitiu esta nota.
182

268 um ou dois salrios-mnimos, no valor de R$ 415,00, em 2008, era impossvel para esse trabalhador suprir suas necessidades bsicas e ainda contribuir para a previdncia social. Ressalte-se que o valor do salrio-mnimo necessrio, de acordo com o DIEESE, para o ms de dezembro do mesmo ano, seria R$ 2.141,08185,

Tabela 23 -

Perfil da Populao Economicamente Ativa - PEA (entre 16 e 64 anos de idade), condio e regime de contribuio previdenciria, segundo a renda, Brasil, - 2008.
Qualquer regime 6 648 838 19 098 272 7 971 905 3 711 996 2 648 620 879 293 1 178 727 1 080 481 484 773 606 221 1 716 230 626 673 933 449 47 585 478 RGPS (1) 6 071 657 17 602 417 6 947 885 2 977 329 2 032 383 596 055 882 622 824 690 362 249 452 821 1 289 493 459 943 804 333 41 303 877 No contribuinte (2) 27 695 799 9 719 434 3 075 308 1 187 436 897 833 207 853 317 302 323 114 103 269 155 587 379 378 107 735 735 324 44 905 372 Total (3) 34 344 637 28 817 706 11 047 213 4 899 432 3 546 453 1 087 146 1 496 029 1 403 595 588 042 761 808 2 095 608 734 408 1 668 773 92 490 850

Renda At 1 S.M. Entre 1 e 2 S.M. Entre 2 e 3 S.M. Entre 3 e 4 S.M. Entre 4 e 5 S.M. Entre 5 e 6 S.M. Entre 6 e 7 S.M. Entre 7 e 8 S.M. Entre 8 e 9 S.M. Entre 9 e 10 S.M. Entre 10 e 20 S.M. Mais de 20 S.M. No declarado Total

FONTE: Elaborao prpria a partir dos Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD. (1) Extrado do total de contribuintes para qualquer regime previdencirio. (2) No contribuinte da PEA total. (3) Somatrio de contribuintes para qualquer regime e no contribuintes da PEA total.

Portanto, a natureza contraditria do Estado, geralmente condicionado s presses do capital, constitui um limite estrutural para a universalizao dos sistemas de proteo social, a exemplo do RGPS brasileiro. Permanece um desafio, assim, a viabilizao de polticas sociais que promovam o desenvolvimento humano, qualidade de vida e bem-estar aos trabalhadores, como um salrio-mnimo suficiente para atender as necessidades bsicas do trabalhador. Outros fatores presentes na cena contempornea que poderiam ser considerados limites conjunturais universalizao da cobertura previdenciria, dada a sua persistncia e, sobretudo, os seus imbricamentos com aspectos estruturais do capitalismo contemporneo, ganham contornos crnicos e dimenses estruturais. Por isso, sero destacados neste item, preservados desta caracterizao definitiva por esta ressalva.

185

Cf.:http://www.DIEESE.org.br/rel/rac/salminMenu09-05.xml. Acesso em: 18 de fevereiro de 2011.

269 Entre esses fatores conjunturais, estruturalmente limitadores da universalizao da previdncia social, encontra-se o padro contemporneo de acumulao do capital, o qual presidido pelo capital financeiro (representado pelos bancos, fundos de penso, companhias de seguros, sociedades financeiras de investimentos e fundos mtuos, que operam no mercado com o capital que rende juros), articulado aos grupos industriais transnacionais, que assumem formas cada vez mais concentradas e centralizadas do capital industrial. Esse novo padro de acumulao vem atribuindo novas caractersticas e configurando um novo modo de estruturao da economia capitalista mundial, na contemporaneidade. Nesse processo, mudanas estruturais significativas qualificam a mundializao da economia, como sociedade global, a qual funciona pela ao dos grandes grupos industriais articulados ao mundo das finanas, com suporte dos Estados nacionais e das instituies financeiras que passaram a atuar com o capital que rende juros, apoiadas na dvida pblica e no mercado de aes das empresas. As aes que do materialidade a essas mudanas, geralmente ocorrem com a intermediao dos organismos internacionais (Banco Mundial - BM, Fundo Monetrio Internacional - FMI, Organizao Mundial do Comrcio - OMC, etc.), que se colocam como legtimos representantes do capital financeiro e tambm das grandes potncias mundiais. Essa , tambm, a opinio de Iamamoto (2007), para quem esse processo atribui,
[...] um carter comospolita produo e consumo de todos os pases; e, simultaneamente, radicaliza o desenvolvimento desigual e combinado, que estrutura as relaes de dependncia entre naes no cenrio internacional. O capital financeiro assume o comando do processo de acumulao e, mediante inditos processos sociais, envolve a economia e a sociedade, a poltica e a cultura vincando profundamente as formas de sociabilidade e o jogo das foras sociais. (id., 2007, p.107).

Nesse novo contexto de desenvolvimento do capital, de acordo com a autora, as novas condies histricas - acentuadamente modificadas pelo comando do capital financeiro, centralidade dos grandes grupos industriais transnacionais na acumulao e insero dos pases perifricos na diviso internacional do trabalho -, porm combinadas s velhas marcas histricas da sociedade brasileira, vinculadas a sua formao e desenvolvimento, agora redimensionadas, provocam diversas situaes que atribuem conformao especfica ao capitalismo contemporneo. Essas condies fazem, assim, do espao mundial o espao do capital, sem limites e sem fronteiras para a expanso. Transformam os investidores financeiros institucionais em proprietrios das empresas transnacionais, os quais passam a interferir na dinmica de investimento das empresas, na diviso de suas receitas, da definio das formas de emprego assalariado, na gesto da fora de trabalho e no feitio do mercado de

270 trabalho. Impulsionam a desregulamentao iniciada na esfera financeira, fazendo-a adentrar no mercado de trabalho e todo o tecido social. Metamorfoseiam a questo social, inerente acumulao do capital, obscurecendo a classe trabalhadora e suas lutas, que, no processo de produo de riqueza para outros, vivencia a radicalizao da explorao e da expropriao. Desarticulam o movimento sindical para viabilizar o rebaixamento salarial e aumentar a competitividade entre os trabalhadores. Provocam o crescimento da dvida pblica, a qual se constitui um dos sustentculos do universo das finanas e fonte de poder dos fundos de investimentos186. Tais condies, reforam a desigual distribuio de renda e a menor tributao das altas rendas. Canalizam o fundo pblico para alimentar o mercado financeiro em detrimento das polticas sociais, entre outras coisas (IAMAMOTO, 2007, p.108-128). Tudo isso faz da financeirizao do capital um modo de estruturao da economia mundial. No [...] a mera preferncia do capital por aplicaes financeiras especulativas em detrimento de aplicaes produtivas187 (HUSSON, 1999, p. 99 apud IAMAMOTO, 2007, p.108). Esse novo modo de organizao da economia impe como desdobramentos, no Brasil e em outros pases do mundo capitalista, a regressividade de direitos e a degradao das condies de vida da classe trabalhadora. Ainda segundo Iamamoto: as necessidades sociais das maiorias, a luta dos trabalhadores organizados pelo reconhecimento de seus direitos e suas refraes nas polticas pblicas [...] sofrem uma ampla regresso na prevalncia do neoliberalismo, em favor da economia poltica do capital (id., 2007, p.107). Nesse mbito, inscrevem-se a desestruturao do trabalho assalariado, tendo o aprofundamento do desemprego macio e prolongado como marca principal. Outra caracterstica desse processo o desmonte das polticas de proteo social nos pases em que elas j estavam estruturadas e a inibio de sua estruturao naqueles em que estas estavam em processo de construo, como o caso da seguridade social no Brasil. Inscrevem-se tambm as polticas de (no) emprego como as que esto sendo aplicadas na sociedade brasileira, com base na rotatividade da fora de trabalho, na reduo da renda mdias real dos trabalhadores, no aumento simultneo da jornada e da intensidade do trabalho, na legitimao das formas precarizadas de trabalho. Como exemplo, pode-se citar os
A autora, com base em Chesnais (1996), explica que em especial, a partir da dcada de 1980 os fundos de previdncia e os fundos de investimentos passaram a aplicar cerca de 1/3 de suas carteiras em ttulos da dvida, tidos como investimentos mais seguros. Cf.: IAMAMOTO, 207, p.113. 187 Iamamoto (2007, p.108, nota 50) reproduz esta nota do autor: Do ponto de vista terico, crucial ligar o processo de financeirizao sua base material e evitar fazer como se a economia se t ornasse de certo modo virtual. S essa articulao permite compreender como se pode conduzir uma poltica de austeridade salarial sem soobrar numa crise crnica sem sadas e por que tambm o ascenso do desemprego indissocivel do dos rendimentos finan ceiros (HUSSON,1999:101).
186

271 empreendimentos da chamada economia solidria, que conduzem natural aceitao do trabalho desprotegido como alternativa ao desemprego macio e prolongado. Essa legitimao do trabalho desprotegido, por parte do Estado, est ancorada numa tendncia de redirecionamento da assistncia social para o centro da seguridade social, em face dos crescentes limites de acesso previdncia social, no modelo atualmente adotado. Desse modo, como um processo combinado, os que tm acesso ao emprego com carteira de trabalho assinada ou outra ocupao com rendimentos suficientes para contriburem com a previdncia social, possuem proteo previdenciria. Os que esto submetidos ao subemprego e desemprego ficam merc dos programas, servios e benefcios de assistncia social. A expanso do Programa Bolsa Famlia e a ampliao das demandas ao Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social - BPC, como ser mostrado adiante, expressam isso. No que se refere ao BPC, bastante significativa a informao de que dos 434.287 benefcios concedidos, no perodo de janeiro de 2000 a maio a 2007, o total de 86.236 (19,86%) foram concedidos a pessoas que tiveram algum vnculo com a Previdncia Social. Destes, 36.928 (42,82%) informaram ter contribudo entre 13 e 60 meses e 1.483 (1,71%) mais de 180 meses188. Isso demonstra que essas pessoas no se aposentaram por tempo de contribuio ou idade (o que seria mais vantajoso para elas, inclusive porque teriam direito a 13 salrio e o benefcio geraria penso para os dependentes, em caso de morte do beneficirio), porque no prosseguiram contribuindo com a previdncia social. O recorte de renda familiar per capita exigido para acesso ao BPC um indicador de que a insuficincia de renda para continuarem contribuindo com a previdncia social fez do BPC a nica alternativa de proteo para essas pessoas. Outro exemplo so os dados obtidos junto aos beneficirios do BPC da regio Sudeste do pas, em pesquisa realizada pelo Ncleo de Avaliao de Polticas - NAP/Universidade Federal Fluminense, por encomenda do MDS. Segundo a pesquisa, 41,2% dos entrevistados j haviam trabalhado antes de ter acesso ao BPC e, destes, 19,7% foram contribuintes do RGPS, por algum perodo (NAP/UFF, 2007b, p. 297). Eram pessoas que perderam a qualidade de segurado, por terem deixado de contribuir com a previdncia social e, por isso, j no puderam usufruir a proteo previdenciria. A alternativa foi procurar o BPC. Esses dados confirmam que a desestruturao do trabalho assalariado restringe o acesso

188 Informaes registradas no Sistema de Administrao de Benefcios por Incapacidade - SABI/INSS, fornecidos pelo DBA/MDS em 21 de fev.2011.

272 previdncia social. Em face disso, cresce a demanda por benefcios assistenciais, o que explica parcialmente, a centralidade da assistncia social na atualidade. Portanto, entre os fatores conjunturais que se prolongam e, estruturalmente limitam a universalizao da cobertura da previdncia social neste limiar do sculo XXI, encontram-se: 1) o novo modo de organizao da economia capitalista mundial, com base em um padro de acumulao presidido pelo capital financeiro, articulado aos grandes grupos industriais transnacionais; 2) a desestruturao do trabalho assalariado; 3) os limites da poltica de emprego; e 4) a tendncia do Estado brasileiro legitimao do trabalho desprotegido, como alternativa ao desemprego estrutural. A condio do trabalho, conforme apresentada e dimensionada no captulo anterior, tem a marca do desemprego macio prolongado e provoca o aprofundamento da informalidade, da pobreza e das desigualdades sociais. No que se refere seguridade social brasileira, o que se percebe no tempo presente a corroso do seu significado na Constituio Federal, refletindo sua profunda dilapidao. Essa dilapidao da seguridade no ocorreu isoladamente, pois como diz Behring, a seguridade precisa ser compreendida como processo histrico: no apenas a partir de si mesma, mas na totalidade histrica em movimento, reconhecendo os limites e condies impostas pela poltica econmica e a conjuntura poltica [...] (id., 2008, p. 153). Nesse sentido, desde que foi instituda, a conjuntura econmica e poltica do pas imps seguridade social um processo de dilapidao profundo. Segundo os termos de Boschetti: nosso caminho tem sido o inverso ao da universalizao da seguridade social. Desde sua instituio, esta vem sofrendo as consequncias de uma contra-reforma, de matiz neoliberal, que vem provocando permanente e gradual processo de desmonte e fragmentao (id., 2008c, p. 14). Como evidncias desse desmonte, podemos exemplificar a descaracterizao dos direitos constitucionalmente estabelecidos que no foram uniformizados nem universalizados, mas restringidos e desfigurados pela (o)s: lgica do seguro; reduo dos valores reais dos benefcios; limites administrativos criados no processo de reconhecimento de direitos; enfim, condies rebaixadas a que foram submetidos pelas contrarreformas da previdncia realizadas nesse nterim. Esse rebaixamento deu-se porque a proposta neoliberal inclui a passagem da proteo para o mercado, transformando benefcios da seguridade social em novos produtos da especulao financeira (SALVADOR, 2010, p.387).

273 Como expresso do desmonte, podemos citar ainda a regressividade dos impostos que custeiam a seguridade social189, pois, como diz Salvador: a correlao da luta de classes no pas, no contexto do neoliberalismo, foi desfavorvel aos trabalhadores e decisiva para o predomnio dos impostos indiretos e regressivos na estrutura tributria ( Id, 2010, p. 389). Outro elemento a ser apontado o da no implementao plena da forma plural e solidria do financiamento da seguridade e as transferncias dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social para outros fins, principalmente por meio da incidncia da DRU190. Esta ltima, vale dizer, extraiu, na primeira dcada do sculo XXI, conforme dicutido no captulo II desta tese, uma mdia anual de mais 20 bilhes do oramento da seguridade social. Assim, a conjuntura econmica e poltica que teve a crise estrutural do capital, iniciada nos anos 1970 como pano de fundo, impulsionou sobremaneira a dilapidao da seguridade social no Brasil, o que fortalece o alerta de Behring: temos que pensar a segurid ade social no contexto da crise estrutural do capital, que se arrasta desde incio dos anos 1970 do sculo passado at os dias de hoje, com fortes impactos para o trabalho e os direitos sociais, sobretudo aqueles que so viabilizados pela seguridade (id., 2008, p.154). Ao fazer uma anlise das reformas da previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade, Mesa-lago (2007) considera que o Brasil se encontra entre os pases dessa regio que no realizam reformas estruturais, apenas paramtricas. Alm disso, ao analisar comparativamente a universalidade de cobertura entre os pases, ressalta dois aspectos importantes. O primeiro que as comparaes da cobertura entre os pases com e sem reforma estrutural no so precisas, mas as estimativas sugerem uma mdia ponderada de 27% nos primeiros contra 47% nos segundos (MESA-LAGO, 2007, p.112). Ou seja, as reformas estruturais realizadas em pases como Chile, Bolvia, Mxico, El, Salvador, R. Dominicana, Nicargua (modelo substitutivo), Peru, Colmbia (modelo paralelo) ou Argentina, Uruguai, Costa Rica e Equador (modelo misto) no apresentaram vantagens do ponto de vista da cobertura, comparativamente aos pases, que realizaram reformas apenas nos parmetros, como o caso do Brasil, Cuba, Guatemala, Haiti, Honduras, Panam, Paraguai e Venezuela. O segundo aspecto o que segue:

A cobertura dos trabalhadores autnomos obrigatria somente no Brasil e cobre 23%, enquanto que voluntria nos outros pases (cobre 0,2% no Paraguai). Brasil, Cuba e Panam tm programas obrigatrios que cobrem os trabalhadores rurais, o resto dos pases cobre somente uma
189 190

Cf. SALVADOR, 2010. Cf. SALVADOR, 2010; e principalmente ANFIP, 2009, p. 50.

274
percentagem nfima ou os exclui; somente o Brasil e Cuba possuem benefcios assistenciais. Esses trs pases so os que tm maior cobertura, os setores autnomos e agrcolas menores, e dois deles contam coma menor incidncia de pobreza. A cobertura dos idosos no Brasil semelhante do Chile e maior do que a da Argentina, superada apenas pelo Uruguai (ibidem, p.112).

Isto significa, por um lado, que as reformas estruturais, que apontaram para a privatizao dos sistemas, para a adoo de modelos pblicos concorrenciais ao privado ou modelos mistos (pblico e privados), no so os caminhos a serem seguidos. Por outro lado, embora o Brasil esteja em melhores condies de cobertura, comparativamente a outros pases, conforme apontou o estudo de Mesa-Lago, ainda est muito distante da universalizao orientada pela Constituio Federal de 1988. Milhes de pessoas da populao economicamente ativa continuam sem cobertura previdenciria. Dessa forma, a dilapidao da seguridade social, especialmente no que se refere no implementao plena do oramento plural e solidrio, tanto no sentido da explorao mxima de cada fonte de financiamento (sobretudo as que possibilitam maior potencial de progressividade) quanto da aplicao dos recursos exclusivamente para a seguridade social, quando associado desestruturao do trabalho assalariado, constitui um grande entrave conjuntural universalizao da previdncia social, no contexto da seguridade social. Como fatores fortemente avessos universalizao da previdncia social no Brasil, pode-se apontar: 1) a no generalizao do trabalho assalariado na sociedade e no mbito da classe trabalhadora; 2) o novo modo de organizao da economia capitalista mundial com base em um padro de acumulao presidido pelo capital financeiro articulado aos grandes grupos industriais transnacionais e os processos deletrios relativos ao trabalho e s polticas sociais a ele vinculados (a exemplo da desestruturao do trabalho assalariado; 3) os limites da poltica de emprego e da tendncia legitimao do trabalho desprotegido como alternativa ao desemprego estrutural); 4) o papel contraditrio do Estado e das polticas sociais, sempre sujeitos s presses do capital; o controle do capital sobre o trabalho, por intermdio do Estado; e 5) a dilapidao da seguridade social na forma apresentada. A maior expresso disso o contingente populacional que potencialmente poderia (deveria) estar sob a proteo dos direitos previdencirios da seguridade social, no RGPS e no est. Com base na PNAD/2009, naquele ano, o pas tinha uma populao residente estimada em 191,8 milhes, da qual 162,8 milhes possuam 10 anos ou mais de idade e formavam a PIA. Desse universo, 101,1 milhes de pessoas formavam a PEA (com 10 anos e mais de idade), da qual, 91,7%, o que correspondia a 92,7 milhes de pessoas, estavam ocupadas e

275 8,3%correspondendo a 8,4 milhes de pessoas procuravam alguma ocupao (IBGE, 2010, p. 49; 58; 59; 61). Em 2009 havia 54,3 milhes de empregados no mercado de trabalho. Este grupo de trabalhadores estava assim distribudo: 59,6% [32,4 milhes] tinham carteira de trabalho assinada; os militares e estatutrios representavam 12,2%; e outros empregados sem carteira de trabalho assinada, 28,2% (IBGE, 2010, p. 65; 66). Essa situao teve rebatimento direto na cobertura previdenciria. Do universo de 101,1 milhes de pessoas que formavam a PEA (com 10 anos mais de idade), mais de 50 milhes (IBGE, 2010) no tinham cobertura previdenciria. Entre estes, estima-se que 45 milhes na idade entre 16 e 64 anos (tabela 23). Esse j um dado por demais relevante, sem computar os mais de 70 milhes que no pertencem PEA, mas PIA (IBGE, 2010, p. 58), cujos microdados da PNAD no foram objeto de nossa pesquisa, mas, pelas caractersticas dessa populao, possvel presumir que no dispem de proteo previdenciria. Portanto, se foi motivo para o governo federal festejar a nfima ampliao da cobertura do sistema a partir de 2004, chegando em 2009 com 49,6 milhes de pessoas da PEA vinculadas ao sistema previdencirio, de alarmar saber que mais de 50 milhes da PEA (IBGE, 2010) no tinham essa mesma condio e deveriam ter. para esse contingente que nossa ateno se volta. Nestas circunstncias, permeadas por limites estruturais e conjunturais universalizao da previdncia social, o governo Lula da Silva foi limitado no sentido de apresentar alternativas que apontassem na direo da efetiva reverso desse quadro, como era esperado. Havia essa expectativa devido histria de luta do Presidente e por ter sido um governo (de dois mandatos) que se viabilizou eleitoralmente, em 2003 e em 2006 a partir de crticas acentuadas sobre os fatores degradantes das condies de vida dos trabalhadores que assolam a sociedade brasileira e prejudicam os trabalhadores. Todavia, ao se constituir, seu governo deu seguimento ao deletrio processo de impor regresso s polticas sociais, mediante reforo ideologia neoliberal, em favor da economia poltica do capital, em detrimento de condies para o desenvolvimento humano dos trabalhadores. Isso no significa que esse governo no tenha atendido a algumas poucas reivindicaes dos trabalhadores e segmentos organizados da sociedade civil. F-lo, sim, porm negando o antagonismo de classe e favorecendo, fundamentalmente, o grande capital em momentos cruciais durante o seu governo, como: 1) por ocasio da contrarreforma da previdncia social em 2003, realizada com o fim de favorecer os Fundos de Penso e s instituies privadas de previdncia; 2) na crise financeira de 2008/2009, quando carreou recursos volumosos para

276 salvar os bancos, utilizou o aumento dos benefcios da previdncia social como mecanismo amortecedor dos efeitos da crise e fez apelos insistentes nos canais de comunicao manuteno dos nveis de consumo; e, 3) ao desviar recursos da seguridade social por meio da incidncia da DRU, para cumprir compromissos com os servios da dvida. Nesse sentido, oportuna a anlise de Mota:
Fato que o governo Lula da Silva, ao atender parte das reivindicaes e necessidades das classes subalternas, o fez renunciando sua origem de classe e afastando-se dos referenciais classistas de socializao da riqueza produzida. Por isso, respondeu luta social e histrica contra a misria e a desigualdade social com estratgias que negam o antagonismo das classes, obtendo, assim, o consentimento ativo e passivo de grande parte dos trabalhadores e do lumpem (id., 2010, p.23).

nessa perspectiva que se inserem os limitados e dispersos programas e polticas de (no) enfrentamento dos obstculos universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil, mantidos e/ou iniciados no governo Lula da Silva, que reforam o fosso econmico e social entre as classes fundamentais da sociedade brasileira, neste limiar do sculo XXI. A apresentao e anlise sumria de alguns desses programas e polticas so objetos dos prximos itens, iniciando-se pelos limites de proteo aos desempregados e subempregados.

5.2. Limites de proteo social aos desempregados e subempregados No Brasil, so poucos os mecanismos de proteo social aos desempregados e subempregados. No cenrio contemporneo, dois programas alcanam este pblico, de forma e em proporo diferentes: o seguro-desemprego e o Programa Bolsa Famlia - PBF.

Seguro-Desemprego Previsto na Constituio Federal de 1946 e regulamentado, em 1986, o segurodesemprego o nico programa de natureza previdenciria no pas dirigido especialmente aos desempregados. Em 1986, o benefcio cobriu 150 mil trabalhadores. Em 1996, a sua cobertura alcanou 4,5 milhes de pessoas, passando de um percentual de 4,7% de cobertura sobre o total de assalariados com carteira assinada demitidos, para 66% em 1996 (POCHMANN, 2002). Entre 1998 e 2001, a mdia de cobertura anual foi de 4,4 milhes de pessoas (BRASIL, 2001); mdia que permaneceu at 2004. J como dizem Amorim e Gonzales, entre 2005 e 2008, o patamar de segurados elevou-se em 1,4 milho - uma variao relativa de 26,1% (id., ago.2009, p.44). Em termos de investimentos, tambm houve um crescimento nos ltimos anos. De acordo com a ANFIP (jul. 2010), em 2007, houve um investimento de

277 R$ 17.951,4 milhes em benefcios do FAT191, em 2008, atingiu-se R$ 20.689,6 milhes de investimentos e, em 2009, foram R$ 27. 077,1 milhes (ANFIP, jul. 2010, p. 20). Vale ressaltar que o crescimento do investimento no seguro-desemprego, em 2009, em parte reflexo da estratgia adotada para enfrentar a crise manifesta no ltimo trimestre de 2008 e no primeiro trimestre de 2009. A opo para manter o mercado interno aquecido dependia do aumento da capacidade de consumo das famlias, uma das medidas adotadas pelo governo federal para alcanar essa meta foi, conforme estudo da ANFIP, a ampliao das prestaes do seguro desemprego para as categorias de trabalhadores mais afetadas pelas demisses da indstria ocorridas ao final de 2008 e incio de 2009 (id., jul. 2010, p.18). A principal norma reguladora do seguro - desemprego a Lei n 7.998, de 11 de janeiro de 1990 e alteraes posteriores, que regula tambm o abono salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT. De acordo com esta Lei, a finalidade do programa prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa e ao trabalhador comprovadamente resgatado do regime de trabalho forado ou da condio anloga de escravo, alm de auxili-los na busca de um novo emprego por meio de aes de orientao, recolocao e requalificao profissional. No caso dos trabalhadores resgatados de trabalho forado, o benefcio resume-se a trs parcelas no valor de um salrio mnimo. Nas demais situaes de desemprego involuntrio, para acesso ao benefcio, preciso que os trabalhadores renam algumas condies, como: 1) ter recebido salrio de pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada, nos ltimos seis meses consecutivos; 2) ter sido empregado de pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada ou ter exercido atividade autnoma legalmente reconhecida como autnoma durante pelo menos 15 meses, nos ltimos 24 meses; 3) no estar em gozo de benefcio previdencirio, exceto auxlio-acidente, auxlio suplementar e abono de permancia em servio; e 4) no estar em gozo de auxlio-desemprego e no possuir renda prpria suficiente para manter a sua famlia. O benefcio pode ter at quatro parcelas mensais e possui trs faixas de valores, a depender da mdia dos ltimos trs salrios do requerente, no podendo ser inferior a um salrio mnimo. Todavia, em decorrncia do grande nmero de demisses processadas em dezembro de 2008, em funo da crise do capital, e das dificuldades de recolocao dos trabalhadores desempregados em diversos setores e segmentos econmicos,
191 Seguro-desemprego em suas diversas formas (para os trabalhadores que sofreram demisso imotivada, para os pescadores artesanais no perodo do defeso, para os trabalhadores resgatados do trabalho escravo e para os trabalhadores domsticos) e com o abono salarial (um beneficio anual de um salrio mnimo concedido aos trabalhadores que estiveram registrados e receberam no ano anterior at dois salrios mnimos mensais, na mdia) Cf.: ANFIP, jul.20 10, p.20.

278 sabe-se por meio da ANFIP que: esses prazos de concesso dos benefcios [nmero de parcelas] foram prorrogados por sucessivas decises do Conselho Diretor do FAT, em fevereiro, maro e maio de 2009. Essas resolues192 determinaram [...] pagamento de prestaes adicionais (id., jul. 2010, p.56). Os pescadores profissionais recebem o seguro-desemprego no valor de um salrio mnimo, no perodo de proibio da pesca (BRASIL, 1990a). Dessa forma, o segurodesemprego destina-se aos assalariados, com carteira assinada que possuam histria de relativa estabilidade no emprego, aos autnomos, em ocupaes reconhecidas legalmente, e ainda aos pescadores profissionais e trabalhadores resgatados do trabalho forado. Os demais trabalhadores em desemprego involuntrio, que no renam essas condies, no possuem esse tipo de proteo social, ainda que seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio seja uma previso constitucional como direito dos trabalhadores urbanos e rurais193. Como tem sido crescente o nmero de ocupaes precrias, pode-se inferir que tambm crescente o nmero de trabalhadores desempregados, inseridos em trabalhos precrios, sem proteo social. Dessa forma, as mudanas no mundo do trabalho tambm repercutiram no sistema de proteo social aos trabalhadores desempregados e subempregados, minimizando sua cobertura proporcionalmente ao nmero total de desempregados. Assim, com limites enormes de proteo, os desempregados ficam dependentes dos programas assistenciais, como diz Mota:
Na impossibilidade de garantir o direito ao trabalho, seja pelas condies que ele assume contemporaneamente, seja pelo nvel de desemprego, ou pelas orientaes macroeconmicas vigentes, o Estado capitalista amplia o campo da Assistncia Social. As tendncias da assistncia social revelam que, alm dos pobres, miserveis e inaptos para produzir, tambm os desempregados passam a compor a sua clientela (id., 2008, p.16).

A partir de 2004, alguns trabalhadores desempregados, em situao de pobreza absoluta foram alcanados pelo Programa Bolsa Famlia - PBF, que se tornou o programa central no mbito das polticas do governo federal, desde que foi institudo.

Programa Bolsa Famlia O Programa Bolsa Famlia - PBF destinado s aes de transferncia de renda com condicionalidades e tem como pblico as famlias com renda per capita de at R$ 140,00

As resolues e as respectivas situaes beneficiadas, por Estado e setor ou segmento econmico, podem ser encontradas em http://www.mte.gov.br/codefat/leg_segdesemprego.asp. Acesso em 23 de fev.2011. 193 Cf.: BRASIL, 2008a, art.7, inciso II.

192

279 (cento e quarenta reais).194 Os valores do Benefcio so variveis de R$ 22,00 (vinte e dois reais) a R$ 200,00 (duzentos reais) e o valor mdio R$ 95,00 (noventa e cinco reais). A continuidade no Programa depende do cumprimento de condicionalidades, no que couber, relativas ao exame pr-natal para as gestantes, ao acompanhamento nutricional e de sade para as crianas menores de 6 anos, matrcula e frequncia escolar em estabelecimento de ensino regular para aqueles entre 6 e 17 anos. Criado pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2005, pela juno do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao,195 tem por objetivos: promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional; estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza196. Em novembro de 2009, o PBF atingia os 5.564 municpios brasileiros e alcanava a 12,1 milhes de famlias, o que corresponde a cerca de 48 milhes de pessoas, segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.197 Em fevereiro de 2011, o PBF alcanou a meta de atendimento definida em abril de 2009, conforme noticia o MDS: so 12,9 milhes de famlias que podem sacar o benefcio nos postos de pagamento da Caixa Econmica Federal at 28 de fevereiro. Os valores transferidos superam R$ 1,2 bilho198. Assim, ocupa a posio de maior programa de transferncia de renda da Amrica Latina. O PBF no se destina exclusivamente aos desempregados e subempregados. um programa extremamente limitado, comparativamente aos objetivos a que se prope e sua criao refora tendncia centralidade da assistncia social no mbito da seguridade social, sobretudo pelo uso poltico-ideolgico do Programa feito pelo governo federal. Rompe a barreira histrica da assistncia social de destinar benefcios apenas para os pobres incapazes para o trabalho. Uma pessoa adulta capaz para o trabalho, inclusive empregada pode ter acesso ao Programa, sem contribuies prvias, desde que atenda aos critrios. Isso
Este valor passou a vigorar a partir de julho e 2009, por fora do Decreto 6.917, de 30 de julho de 2009. O Programa Bolsa Escola vinculava-se ao Ministrio da Educao e Cultura - MEC e era dirigido a famlias com renda per capita de at R$ 90,00, com crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos matriculados na rede regular de ensino. O valor do benefcio era de R$ 15, 00. O pagamento era condicionado frequncia de 85% s aulas ministradas. O Bolsa Alimentao era vinculado ao Ministrio da Sade e destinava-se a crianas de at 3 anos, nutrizes e gestantes. A renda familiar exigida e o valor do benefcio era igual ao do Bolsa Escola e o pagamento era condicionado manuteno da carteira de vacinao em dia e ao acompanhamento do desenvolvimento nutricional das crianas, e no caso de gestante, realizao de consulta de pr- natal. O Auxlio Gs, criado pelo Ministrio das Minas e Energia, em 2002, transferia R$ 15,00 a cada dois meses para subsidiar a compra de gs por famlias do Bolsa Escola e Bolsa educao. No tinha contrapartida. 196 Cf.: Lei 10.836/2004 e o Decreto 5.209/2004, que regulam o programa. 197 Dados e informaes fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda da Cidadania - Senarc/MDS, dez/ 2009. 198 Disponvel em: http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/fevereiro/bolsa-familia-chega-a-12-9milhoes-de-familias-e-atinge-meta-de-atendimento. Acesso: em 21 de fev.2011.
195 194

280 foi comprovado em pesquisa realizada, por encomenda do MDS, pelo Ncleo de Avaliao de Polticas - NAP/Universidade Federal Fluminense sobre a segurana alimentar e nutricional entre os beneficirios do Programa. O NAP realizou 4.000 entrevistas com responsveis legais pelo recebimento de benefcios do PBF, em 2006, entre os quais identificou a seguinte situao ocupacional: 10,1% eram empregados assalariados, 14,4% eram autnomos/conta prpria, 18,4% estavam desempregados, 4.4% eram aposentados, 37,5% disseram ser donas de casa, 1,0% afirmou ser funcionrio pblico, 5,8% disseram ser empregadas domsticas, 4,3% eram diaristas e 4,1% ficaram entre outras opes (NAP/UFF, 2007a, p. 105). Ressalte-se, todavia, que tm acesso ao PBF as pessoas extremamente pobres aptas ao trabalho, independentemente da composio familiar, que tiveram renda familiar per capita at R$ 70,00 (setenta reais). Os demais pobres, cuja renda familiar varia entre R$ 70,01 (setenta reais) e R$ 140,00 (cento e quarenta reais), somente tm acesso ao Programa, se tiverem crianas ou adolescentes at 17 anos na composio familiar. Na primeira faixa de renda, os valores do benefcio variam entre R$ 68,00 (sessenta e oito reais) e R$ 200,00 (duzentos reais). Na segunda faixa de renda, os benefcios variam entre R$ 22,00 (vinte e dois reais) e R$ 132,00 (cento e trinta e dois reais). Assim, um benefcio vinculado a condicionalidades, com valor financeiro muito reduzido, focalizado na extrema pobreza, mas sua criao abre um precedente na direo da implementao da Lei 10.835, de janeiro de 2004. Esta Lei institui a renda bsica de cidadania, definindo-a como uma medida que se constitui no direito de todos os brasileiros residentes no pas e estrangeiros residentes h pelo menos cinco anos no Brasil. No importa sua condio socioeconmica, podem receber, anualmente, um benefcio monetrio, em igual valor para todos, e suficiente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade, considerando para isso o grau de desenvolvimento do pas e as possibilidades oramentrias (BRASIL, jan.2004a). Nota-se que o PBF est a uma longa distncia do que prope essa Lei e no h evidncias de que o governo federal pretenda imprimir mudanas significativas ao programa, atribuindo-lhe maiores avanos. A previso que haja a expanso desta poltica pobre para os pobres, ou melhor, esta poltica pobre para manter os pobres sob controle poltico-ideolgico. O PBF, ao ser analisado ao lado de outros similares desenvolvidos na America Latina, considerado por Stein (2008) destitudo de direito social: [...] os programas de transferncias de renda ganham notoriedade e transferem prestgio aos governantes [...]. Entretanto, analisados sob o prisma das necessidades bsicas, os Programas revelam que o atendimento se

281 restringe sobrevivncia, destitudos de carter de direito social (STEIN, 2008, p.201). A autora considera esses programas, tambm, como estratgia de proteo tardia em relao ao que secularmente j se desenvolveu (ibidem, p. 215). Com vistas a ampliar a assistncia social aos desempregados, o governo federal adotou duas outras iniciativas que merecem ser lembradas. A primeira diz respeito Lei 11.258, de 30 de dezembro de 2005, que altera a LOAS para tornar obrigatria a criao de programas para a populao em situao de rua no mbito da assistncia social. A segunda refere-se possibilidade de retorno ao BPC pelas pessoas com deficincia que tiverem experincia no mercado de trabalho e voltarem a adquirir os requisitos que o habilitem ao benefcio, conforme estabelece o art. 25 do Decreto 6.214 de 26 de setembro de 2007. Essas medidas, ainda que importantes para as pessoas s quais se destinam, quando analisadas sob a tica das orientaes macroeconmicas vigentes, reforam a tendncia de atribuir assistncia social papel central no processo de naturalizao do desemprego, das desigualdades sociais e do crescimento exponencial da pobreza, na medida em que tais medidas e aes no apontam para a superao das causas geradoras das situaes, mas para a suavizao de seus efeitos. Vale mencionar que organizaes da sociedade civil, entidades de classes e o Frum Social Mundial- FSM em suas diversas edies durante o governo Lula da Silva, organizaram debates em que crticas a essa tendncia assumida pelo governo federal foram desenvolvidas, inclusive na presena de representantes desse governo. Registra-se, especialmente a realizao do seminrio sobre o Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, ocorrido no Rio de Janeiro nos dias 2 e 3 de abril de 2009, sob organizao do Conselho Federal de Servio Social - CFESS. Todavia, o governo federal no se mostrou aberto s crticas efetuadas e deu segmento sua poltica reducionista de cunho conservador. Uma poltica pobre para pobres. importante destacar que dados do governo federal revelam o crescimento do nmero de requerimentos ao BPC nos ltimos anos. As tabelas 24, 25 e 26 mostram, respectivamente, a quantidade e percentual dos benefcios requeridos, concedidos e indeferidos, por espcie (benefcios para pessoas com deficincia e benefcios para pessoas idosas), nos anos de 2004 a 2009. A relao entre estas tabelas indica que, durante os anos citados, foram requeridos 3.773.015 benefcios, sendo 2.306.725 destinados s pessoas com deficincia e 1.466.290 destinados s pessoas idosas (tabela 24), do total geral de benefcios requeridos. A tabela 25, por sua vez, mostra que apenas 2.123.131 (56,27%) foram concedidos. A quantidade e percentual de concesso foram menores para os benefcios destinados a pessoas com

282 deficincia, no caso somente 883.099 benefcios, o que equivale mdia de 38,28% do total de benefcios requeridos. Para as pessoas idosas foram concedidos 1.240.032 benefcios (84,57% dos requeridos). A maior quantidade e percentual de indeferimento foi de benefcios destinados s pessoas com deficincias, um total de 1.627.303, o que corresponde mdia de 70,55% (tabela 26) dos benefcios requeridos, comparativamente aos concedido nos mesmos anos (tabela 24). Isso se deve aos critrios restritivos de recorte de renda199, (tambm vlido para idosos) combinado com o conceito de deficincia200- principal motivo de indeferimento. Relevante observar que em relao ao nmero de requerimentos, a tabela 24 mostra que, para as pessoas idosas, houve um decrscimo entre os anos de 2004 a 2006, voltando a crescer a partir de 2007, com grande destaque para o ano de 2008, cujo percentual de crescimento em relao ao ano anterior foi maior que o de 2009. Este, por sua vez, foi maior que o de 2007. Isso mostra o reflexo da crise financeira e do aprofundamento dos limites de acesso previdncia social em 2008, o que pressionou a demanda por BPC para a pessoa idosa. Em relao pessoa com deficincia, percebe-se um movimento mais sinuoso. A tabela 24 mostra decrscimo de requerimentos de 2004 para 2005, mas a partir de 2006 houve aumento, sobretudo, em 2008 e um pequeno decrscimo em 2009. Aqui, tambm, sente-se o reflexo da crise em 2008. Uma situao j corriqueira, diante da crise, ganhou maiores propores. As pessoas com alguma deficincia, mesmo no limitadora de sua capacidade de trabalho e pessoas idosas com idade acima de 65 anos, desempregadas ou sem capacidade de continuarem contribuindo com a previdncia, procuram o acesso ao BPC como alternativa. Convm realar que o ano de 2009 registra o menor percentual de indeferimento de benefcios destinados s pessoas com deficincia, ou seja, 58,47% (tabela 26), enquanto a mdia do perodo foi superior a 70%. Isso ocorreu devido implantao, em junho de 2009, do novo modelo de avaliao da deficincia e do grau de incapacidade das pessoas com deficincia requerentes ao BPC. Esse modelo composto por uma avaliao mdica e uma social, realizadas respectivamente por mdicos peritos e assistentes sociais do INSS. Antes disso, a avaliao era apenas mdica e realizada por mdicos peritos. A nova avaliao mdica considera as deficincias nas funes e nas estruturas do corpo, e a avaliao social considera os fatores ambientais, sociais e pessoais, e ambas consideram a limitao do desempenho de atividades e a restrio da participao social, segundo suas especificidades (BRASIL, 2007a , Art. 16. 1 e 2 ).
199 200

Renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio-mnimo. Cf.: BRASIL, 1993. Art. 20, 3. Pessoa incapacitada para a vida independente e para o trabalho. Cf.:BRASIL, 1993.art. Art. 20 2.

283

Tabela 24 -

Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, requeridos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009.
ESPCIE PCD 394.131 346.218 372.297 386.582 430.923 376.574 2.306.725 % 50,78% 61,75% 65,03% 64,82% 65,04% 62,28% 61,14% IDOSO 382.004 214.504 200.203 209.815 231.667 228.097 1.466.290 % 49,22% 38,25% 34,97% 35,18% 34,96% 37,72% 38,86% Total 776.135 560.722 572.500 596.397 662.590 604.671 3.773.015

Ano de requerimento 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

FONTE: SUIBE, extrado em 07/11/2009. Elaborao DBA/ MDS. Fornecida autora, em 21.fev.2011.

Tabela 25 -

Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, concedidos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009.
ESPCIE % em relao ao requerimento 83,02% 86,35% 86,89% 86,52% 85,80% 80,40% 84,57%

Ano de concesso 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

PCD 141.554 132.986 132.282 145.829 179.572 150.876 883.099

% em relao ao requerimento 35,92% 38,41% 35,53% 37,72% 41,67% 40,07% 38,28%

IDOSO 317.157 185.223 173.960 181.528 198.763 183.401 1.240.032

Total 458.711 318.209 306.242 327.357 378.335 334.277 2.123.131

% em relao ao requerimento 59,10% 56,75% 53,49% 54,89% 57,10% 55,28% 56,27%

FONTE: SUIBE, extrado em 07/11/2009. Elaborao DBA/ MDS. Fornecida autora, em 21.fev.2011.

Tabela 26 -

Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, indeferidos, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009.
ESPCIE PCD 262.409 261.768 291.574 272.825 318.542 220.185 1.627.303 % em relao ao requerimento 66,58% 75,61% 78,32% 70,57% 73,92% 58,47% 70,55% IDOSO 87.490 49.237 50.559 42.467 58.386 58.306 346.445 % em relao ao requerimento 22,90% 22,95% 25,25% 20,24% 25,20% 25,56% 23,63% Total 349.899 311.005 342.133 315.292 376.928 278.491 1.973.748 % em relao ao requerimento 45,08% 55,47% 59,76% 52,87% 56,89% 46,06% 52,31%

Ano de indeferimento 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

FONTE: SUIBE, extrado em 07/11/2009. Elaborao DBA/ MDS. Fornecida autora, em 21.fev.2011.

Ainda sobre o BPC importante realar que, alm dos limites de acesso devido ao recorte de renda, o conceito de deficincia, o processo de reconhecimento do direito ao benefcio feito pelo INSS, cujos servidores, majoritariamente, possuem uma viso limitada e

284 conservadora em relao seguridade social. Pois, prevalece na instituio a viso de seguro social e, esse o contedo que compe a poltica de capacitao institucional. A exceo fica por conta dos profissionais que tiveram uma formao acadmica que lhe permitiram estudar e debater o contedo referente seguridade social e por queles que, por outros caminhos como pos-graduaes, militncia poltica e sindical, entre outros, conseguiram ampliar sua viso sobre o tema. Todavia, a viso preponderante de seguro social, desvinculada da viso de seguridade social se reflete na operacionalizao do BPC: a quantidade e percentuais de indeferimentos mostrados e o montante de concesses por deciso judicial revelam isso. A tabela 27 mostra que, entre os anos de 2004 e 2010, 198.324 benefcios foram concedidos por deciso judicial, o que corresponde a 7, 84% dos benefcios concedidos. Entre estes, 161.725 eram destinados s pessoas com deficincia, o que equivale a uma mdia de 14,59% dos benefcios concedidos a esse grupo populacional, no mesmo perodo. Um percentual elevadssimo que pode ser reflexo de trabalho administrativo mal realizado. A responsabilidade social dos que realizam o reconhecimento de direitos a serem processados relevante. Pois, como diz Silvana Santos:
O direito um complexo social parcial prprio da sociedade de classes [...] a poltica e o direito so complexos determinados e no determinantes da sociabilidade. So determinados pelas relaes de produo. No obstante, o direito fundamental como fora reguladora e, em certas conjunturas, indispensvel para garantir ganhos aos segmentos do trabalho (Id, 2007, p.26;27).

Assim, o reconhecimento administrativo e tcnico dos direitos conquistados, condicionado vises ideolgicas contrrias, no pode se constituir entrave sua efetivao.
Tabela 27- Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social - BPC, concedidos por deciso judicial, por espcie (quantidade e %), Brasil, segundo os anos de 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010. BENEFCIOS CONCEDIDOS JUDICIALMENTE
Ano de Concesso PCD 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total 9.497 16.069 19.423 25.321 28.545 31.340 31.530 161.725 % em relao a concesso 6,71% 12,08% 14,68% 17,36% 15,90% 18,69% 15,14% 14,59% IDOSO 2.302 4.122 4.766 5.342 5.870 6.650 7.547 36.599 % em relao a concesso 0,73% 2,23% 2,74% 2,94% 2,95% 3,40% 4,46% 2,57% TOTAL % em relao a concesso 2,57% 6,35% 7,90% 9,37% 9,10% 10,46% 10,35% 7,84%

11.799 20.191 24.189 30.663 34.415 37.990 39.077 198.324

FONTE: SUIBE, extrado em 22/02/2011. Elaborao DBA/MDS. Cedido autora em 23 de fev.2011.

285 Entretanto, apesar de todas as restries, at dezembro de 2010, existiam 3,40 milhes de benefcios emitidos, sendo 1,78 milho destinados a pessoas com deficincia e 1,62 milho destinados a idosos. O investimento em BPC em 2010 foi de 20,10 bilhes de reais. Esse valor equivaleu a aproximadamente 85,% dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social201. Vale ressaltar que o BPC uma das mais significativas conquistas sociais das ltimas trs dcadas, ainda que o seu desenho necessite ser modificado para torn-lo mais acessvel ao pblico ao qual se destina e, qui, a outros segmentos e grupos sociais. Segundo a ANFIP, houve um crescimento significativo do investimento do oramento da seguridade social para os benefcios assistenciais, no perodo entre 2003 e 2008:
As despesas com benefcios da LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social - aumentaram 205%, pois, alm da expanso da cobertura, so diretamente impactadas pela poltica de aumento do salrio mnimo, que cresceu, entre 2003 e 2008, 108% em termos nominais e 46% em termos reais, nesse perodo. O aumento do salrio mnimo tem duplo efeito: amplia o valor do benefcio pago e ainda aumenta as faixas da sociedade que so beneficiadas por essa cobertura (id., maio 2009, p. 13-14).

Compreendemos que o direito renda no se dissocia do direito ao trabalho nem o trabalho a nica condio para se ter direito a uma renda. Cada cidado deve ter o direito a um padro de vida digno, mas tambm o de fornecer sociedade os produtos de seu trabalho, como bens teis, necessrios sociedade. Essa uma unidade indissolvel como base para a cidadania. Essa, porm, no a situao que est acontecendo no Brasil e no mundo, em que a condio de no trabalho conduz ao no direito proteo social, ao no direito a uma renda compatvel com um padro de vida digno. urgente que isso mude. Diante do enorme contingente de desempregados e subempregados, e da insuficincia de proteo social, quais medidas tm sido adotadas pelo governo federal, no sentido da universalizao da cobertura previdenciria? sobre isso que trata o prximo subitem. 5.3. Estratgias recentes do governo federal para ampliar a cobertura do RGPS

Como vimos at aqui, o fato de a previdncia social ter se desenvolvido fundamentalmente apoiada no emprego - pois apenas cerca de 20% dos segurados do RGPS pertencem a outras categorias202 - faz com que esteja sempre vulnervel s mudanas do mercado de trabalho assalariado. Assim, se h crescimento do emprego, com carteira
Dados fornecidos pelo Departamento de Benefcios Assistenciais - DBA da Secretaria Nacional de Assistncia Social - SNAS/MDS, em fevereiro de 2011. 202 Cf.: BRASIL, fev.2010.p. 2.
201

286 assinada, melhoria dos rendimentos mdios reais, o acesso ao RGPS ampliado, se h retrao dessa forma de trabalho, a cobertura diminui. Em um contexto de aprofundamento do desemprego e do trabalho precarizado, amplia-se a quantidade de pessoas sem cobertura previdenciria e sem proteo ao trabalho. Na atualidade so mais de 50 milhes de pessoas da populao economicamente ativa sem vinculao previdenciria (IBGE, 2010). Entretanto, desde a instituio da seguridade social, a nica medida de impacto na expanso da cobertura do RGPS foi o aperfeioamento da caracterizao e definio das formas de acesso dos chamados segurados especiais da previdncia social. Essa medida deu -se por meio da Lei 8.212, de 25 de julho 1991, que dispe sobre a organizao da seguridade social. Institui o plano de custeio, e d outras providncias, combinada com a Lei 8.213, que institui o plano de benefcios da previdncia social, de 25 de julho 1991. O principal respaldo a essa ao governamental encontra-se na seguinte norma constitucional:
o produtor rural, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei (BRASIL, 2008b, art.195, 8).

As mudanas na legislao, com base nessa orientao constitucional, resultaram em uma grande presena de trabalhadores rurais, pescadores artesanais e outros que atuam em regime de economia familiar, conforme dispe o inciso acima. De acordo com o MPS, em dezembro de 2010, do total de 28.141.263 milhes de benefcios emitidos, existiam 8.377.553 correspondentes a beneficirios da rea rural (BRASIL, dez. 2010, p. 2). Essa proporo de cerca de 1/3 de benefcios rurais em relao aos urbanos foi alcanada na dcada de 1990 203 e vem se mantendo, apesar da gigantesca reduo de trabalhadores rurais na PEA nos ltimos anos: de 28,4% em 1992, para 16,3% em 2009 (IBGE, 2009, p.270); e tambm do decrscimo de emisso de benefcios rurais, nesta dcada. Isto se deu, sobretudo, nos anos de 2003 (978.426 benefcios), 2004 (995.285 benefcios) e 2005 (968.946 benefcios), em que o nmero de benefcios emitidos foi menor que nos outros anos da dcada, como se pode comparar: 2002 (1.225.382 benefcios); 2006 (1.017.337 benefcios); e, 2007, com 1.016,342 benefcios - quantidade aproximada dos anos de 2008 e 2009 (BRASIL, dez. 2010, p. 3). Aps essa iniciativa, as medidas direcionadas para a expanso da cobertura da previdncia social, em geral, buscam combinar reduo de contribuio, associada restrio
203 Cf.: Nesta dcada, sobretudo nos anos de 1992 e, especialmente 1993, houve uma grande procura desse segmento ao RGPS, favorecidos pela aprovao do Regulamento de Benefcios da Seguridade Social. Cf.: BRASIL, [2006?].

287 de direitos, a exemplo do Plano Simplificado de Previdncia Social - PSPS e do Programa do Micro Empreendedor Individual - MEI, que discutiremos a seguir. Contudo, essencial registrar que, por meio da Emenda Constitucional n 47 de 5 de julho de 2005 (em vigor na data de publicao, com efeitos retroativos data de vigncia da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003), foi includa uma norma que abre possibilidades para o desenvolvimento de programas que possam alcanar um grande nmero de pessoas de forma justa e equnime. Vejamos:
A Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdencirio para atender a trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prprias que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso de benefcio de valor de um salrio mnimo (BRASIL, 2008b, art. 2001, 12).

Outro inciso faz meno ao j citado e possui a seguinte norma: O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o inciso 12 deste artigo, ter alquotas e carncias inferior s vigentes para os demais segurados do Regime Geral de Previdncia Social (BRASIL, 2008b, art. 2001, 13). Estes incisos tm suma importncia, por possibilitarem a adoo de medidas que permitam avanos rumo universalizao da previdncia social. Mas os incisos 12 e 13 do art. 2001 da Constituio Federal tm sido pouco usados pelo governo federal, ainda que sejam fundamentos de demandas dirigidas ao governo, como ser mostrado. Na realidade, os programas mais recentes do governo federal no exploraram estas normas no que elas tm de melhor, que a possibilidade de assegurarem direitos iguais aos que possuem capacidades contributivas diferentes. Desse modo, seria possvel impulsionar avanos expanso da cobertura da previdncia social, de forma justa e, conforme a realidade do pas, ao contrrio do que se percebe nos programas governamentais criados e medidas adotadas aps a vigncia das normas, dos quais so exemplos o Plano e o Programa a seguir.

O plano simplificado de previdncia social Este plano foi institudo pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006204 e, na essncia reduz o percentual de contribuio dos contribuintes individuais que trabalham por conta prpria e no possuem relao com empresa ou equiparada, de 20% para 11% sobre o valor do salrio-de-contribuio205. A opo tambm poder ser feita pelos contribuintes
204

Esta Lei criou o Simples Nacional, em substituio ao Simples Federal, que existia desde 1996. Mais informaes Cf.: PIMENTEL, 2010, p.119 a 121. 205 Valor sobre o qual se contribui para o RGPS. No plano simplificado o limite um salrio mnimo.

288 facultativos (estudantes, membros de congregaes religiosas, entre outros). Essa contribuio reduzida entrou em vigor em abril de 2007. Essa contribuio no assegura o direito aposentadoria por tempo de contribuio, apenas aposentadoria por idade e por invalidez, penso por morte e benefcios eventuais ou temporrios (salrio-maternidade, auxlio doena e auxlio-recluso). Ainda que o contribuinte tenha a chance de modificar o plano em momentos futuros para ter acesso aposentadoria por tempo de contribuio, complementando o valor da contribuio at 20% do salrio mnimo, em tantas parcelas quantas j tenham sido pagas. Essa estratgia falha, porque no assegura o critrio de equidade na participao e custeio, sem comprometer o benefcio de retorno ao contribuinte. Por isso, uma estratgia que amplia o acesso de parcelas da populao que est fora do sistema, mas restringe direito e assume uma direo contrria que regem os princpios da seguridade social e a noo de previdncia como um contrato social, na perspectiva rousseauniana. Fortalece a viso de previdncia como um seguro privado, que se apia na relao de reciprocidade entre as contribuies prvias efetuadas pelos cidados e as prestaes de retorno. , pois, uma estratgia que legitima as desigualdades sociais, ao invs de buscar reduzi-las, expressando muito bem a viso de previdncia social como um contrato social, nos termos defendidos por liberais, como John Rawls. O Plano reconhece os limites de contribuio, mas o principal benefcio - a aposentadoria por tempo de contribuio - s ser acessvel queles que forem capazes de superar os limites de contribuio e conseguirem recuperar as diferenas de contribuies em relao aos demais segurados da categoria de contribuintes individuais. Essa diretriz despreza a viso solidria de financiamento proposto para a seguridade social e responsabiliza individualmente os cidados pela sua incapacidade contributiva, que tambm

individualmente deve ser superada. Dessa forma, apesar das possibilidades de crescimento na adeso, o PSPS no uma estratgia que aponte para a universalizao da cobertura tanto pelo valor da contribuio mensal, que ainda elevado para grande parte do pblico que est fora do sistema, quanto pela pouca atrao que exerce, ao restringir o acesso aposentadoria por tempo de contribuio. Alm disso, ainda que amplie a cobertura, da forma como est, no se apresenta como uma alternativa a ser reforada, por se distanciar dos objetivos da seguridade social, de afianar universalizao de cobertura e atendimento, assegurando direitos iguais aos que participam do custeio do sistema de modo diferente. Na realidade, esse plano simplificado

289 um incentivo, sem opes, aposentadoria por idade. Passa a se constituir numa alternativa para as mulheres urbanas com 45 anos ou mais de idade e homens urbanos com 50 anos ou mais de idade, desempregados e com baixa capacidade contributiva, nos termos exigidos pela previdncia social, que poderiam se aposentar aos 60 e 65 anos de idade, respectivamente, com 15 anos de contribuies, com alquota de 11% sobre o salrio-mnimo. O que o plano tem de pior exatamente a negao da condio de trabalhadores dessas pessoas e o rebaixamento da proteo social para quem tem maior necessidade e menor capacidade contributiva.

Programa do Microempreendedor Individual - MEI O crescimento da participao dos que trabalham por conta prpria no mbito da PEA, que, em 2009, alcanou mais de 20% (IBGE, 2010, p. 65), conduziu o governo federal a criar um programa estimulando a formalizao, particularmente daqueles empreendimentos individuais com faturamento anual de at R$ 36 mil, que tm, no mximo, um empregado. O Programa do Microempreendedor Individual - MEI foi institudo pela Lei Complementar n 128 de 19 de dezembro de 2008 e tem esse pblico como prioritrio. Na essncia, o MEI uma iniciativa que altera o sistema tributrio brasileiro, estabelecendo uma nova faixa de enquadramento na base do Simples Nacional206, direcionada para o pequeno empreendedor que se encontra na informalidade. uma faixa de cobrana diferenciada quanto tributao e com vantagens para aquele empreendedor que desejava formalizar o seu negcio e enfrentava dificuldades com as exigncias normativas. Por meio do programa, o empreendedor individual fica isento de impostos para o governo federal e tem alquotas reduzidas para as demais contribuies. Diante disso, o custo de formalizao reduzse basicamente a 11% sobre o salrio-mnimo para a Previdncia Social207, acrescido de R$ 1,00 de Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios - ICMS, para o Estado e R$ 5,00 de Imposto sobre Servios - ISS, alm outras taxas obrigatrios, porm reduzidas208. O MEI tem formalizao documental simplificada, gratuita e feita pela internet; acesso facilitado a linhas de crdito, com juros diferenciados; a possibilidade de participar da compras governamentais e emisso de notas fiscais; o acesso aos cursos de qualificao
206 O Simples Nacional um sistema simplificado de enquadramento e tributao de microempresas e empresas de pequeno porte, em condies vantajosas, estabelecidas de acordo com o tamanho e o setor do empreendimento. 207 Em 7 de abril de 2011, entre a defesa desta tese e o prazo de entrega desta verso, o governo reduziu o percentual de contribuio para a previdncia social para 5% por meio da MP n 529. No houve nenhuma outra alterao no programa. 208 Mais informaes sobre alquotas em http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=823

290 profissional do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE; acesso aos direitos previdencirios: aposentadoria por invalidez (aps um ano de contribuio), aposentadoria por idade no valor de um salrio-mnimo (aps 15 anos de contribuio), auxlio-doena (aps um ano de contribuio), salrio-maternidade (aps 10 meses de contribuio) e auxlio-recluso para seus dependentes. A meta do governo era a formalizao at 2010 de um milho de novos empreendedores individuais209, porm, at o fechamento deste trabalho, no foram localizadas informaes sobre o que foi alcanado no perodo previsto210. H uma lista de cerca de 170 ocupaes que podem recorrer ao MEI, entre as quais se encontram: baleiro, barraqueiro, chaveiro, carroceiro, cabeleireiro, comerciante de artigos usados, comerciantes de perucas, comerciantes de redes para dormir, depiladora, engraxate, encanador, fabricantes de embalagens de papel, fabricantes de produtos de soja, livreiro, lavador de carro, lavadeira de roupa, maquiador, quitandeiro, rendeira, restaurador de livros, churrasqueiro ambulante, etc. Do ponto de vista da previdncia social, a lgica desse programa igual ao anterior, a diferena que se destina ao empreendedor individual, enquanto o outro se destina ao cidado que no se vincula empresa. Para ambos, o que prevalece a viso de seguro privado, lgica financeira. O incentivo para a constituio de vnculos previdncia social parte das condies objetivas e da capacidade de contribuio individual de cada cidado e, como prestao de retorno, lhe so oferecidos benefcios que negam a sua condio de trabalhador. O benefcio mais expressivo a aposentadoria por idade, no valor de um salrio-mnimo. A aposentadoria por tempo de contribuio ser acessvel aos que efetuarem a complementao das contribuies mensais de 11% sobre salrio-mnimo211, para 20% sobre o mesmo. Assim, as crticas que se fazem ao programa so as mesmas feitas ao PSPS. As condies de vida, a superexplorao, a condio estrutural do trabalho, o desemprego macio prolongado, no so considerados na definio dos critrios de acesso ao programa nem tampouco a efetiva equidade na participao do custeio. A contribuio reduzida fez-se acompanhada da reduo das prestaes de retorno. O mais contraditrio que esse programa pode at possibilitar a regularizao de algumas ocupaes precrias, dada a reduo da

209

Informao em http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=823. Acesso em 17 de fev.2011.

Em 07 de abril de 2011, quinze dias aps a defesa desta tese, em ato pblico no palcio do planalto, o governo comemorou o alcance da meta. http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=823. Acesso 07de abr.2011.
211

210

E, a partir do dia 07 de abril de 2011, 5% sobre o salrio-mnimo, por fora da MP n 529.

291 carga tributria e o nmero expressivo de pessoas nessas condies. No entanto, ao mesmo tempo que valoriza as ocupaes, reconhece-as formalmente. Os trabalhadores que nelas atuam tem essa condio negada, por meio dos benefcios a que tem direitos no elenco de benefcios previdencirios, na medida em que no tem acesso a aposentadoria por tempo de contribuio. Na realidade, ambos os programas materializam a viso liberal de contrato social que legitima as desigualdades, estabelece princpios e diretrizes que permitem a convivncia entre desiguais, sem pretender eliminar estas desigualdades, pois considera injusto apenas o que no beneficia a todos nem importa o quanto beneficia (RAWLS, 1993).

Participao no Projeto Reduzir a Informalidade por Meio do Dilogo Social Ainda no que se refere s iniciativas do governo sobre a universalizao da previdncia social, vale ressaltar e valorizar a participao do MPS no projeto Reduzir a informalidade por meio do dilogo social212, iniciado em outubro de 2009, com durao prevista de 36 meses. O projeto uma iniciativa do DIEESE e visa refletir sobre o impacto da informalidade, elaborar diagnsticos e construir alternativas de enfrentamento, com a participao de instituies de pesquisa, rgos do governo e representao dos trabalhadores. Esse projeto reconhece e valoriza a construo de espaos para o dilogo com a sociedade, o levantamento dos problemas junto aos atores sociais e a recomendao de solues referentes informalidade em nvel local e nacional, negociadas e implementadas de forma coordenada. Tem suporte financeiro do Fundo Multilateral de Investimentos - FUMIN do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e tem como alvo os trabalhadores sem carteira assinada, cooperativados, pequenos empreendedores, entre outros. No que se referem s aes do projeto, inicialmente foram escolhidos quatro Arranjos Produtivos Locais - APL para serem implementados como pilotos, o modelo de interveno com base no dilogo social. So eles: confeco no agreste pernambucano; Comrcio, em Porto Alegre - RS; Construo Civil, em Curitiba-PR; e Agricultura em Morrinhos-GO. O projeto conta com um Comit Tcnico de Trabalho, constitudo pelo BID, o DIEESE, as Centrais Sindicais213, a ANFIP, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG, o IPEA, a OIT, o MPS, MDS e o Ministrio do Trabalho e Emprego.
As informaes sobre o projeto foram obtidas em BRASIL, dez.2010. No www.DIEESE.org.br, e ainda no blog Retrato Informal www.DIEESE.org.br/informalidade/blog/. Acessados vrias vezes. ltimo acesso em 23 fev. 2011. 213 Central nica dos Trabalhadores - CUT; Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil - CTB; Central Geral dos Trabalhadores do Brasil - CGTB; Fora Sindical - F Sindical; Nova Central Sindical do Brasil - NCST; Unio Geral dos Trabalhadores - UGT
212

292 Quanto comunicao de massas, as aes do projeto ainda so limitadas. Alm de matrias na impressa, o projeto criou um blog interativo para dialogar com interessados e disponibilizar informaes sobre o andamento das atividades e sobre o tema informalidade.214 Ainda no possvel avaliar os desdobramentos e saldos do projeto. Todavia, reconhecemos que a sua concepo aponta no sentido inverso da orientao governamental adotada at o presente, no que se refere estratgia de construo das propostas de enfrentamento da informalidade. Seu limite a no participao de outros segmentos organizados da sociedade que debatem o assunto, a exemplo do FIPSS, do MNCR, a no participao direta e massiva dos trabalhadores interessados e de outras instituies de pesquisa e pesquisadores individuais, que j acumularam muito sobre o assunto. Outra falta notada do Ministrio da Economia, pois no possvel pensar em estratgia de enfrentamento da informalidade, sem que as diretrizes macroeconmicas adotadas no pas estejam em conformidade com esse propsito. O tempo previsto para a durao do projeto tambm se apresenta como um aspecto limitador, ao se considerar a complexidade do tema, as diferenas econmicas e sociais entre as regies geogrficas do pas, a necessidade de pesquisas estruturais sobre o tema. De qualquer modo, preciso reconhecer a importncia da iniciativa do DIEESE e aguardar os resultados das experincias pilotos e, sobretudo os desdobramentos para alm delas. preciso tambm reconhecer a importncia da participao do governo federal no projeto, mesmo que o seu nvel de envolvimento e compromisso com o mesmo no possa ainda ser avaliado.

Realizao da I Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social, no Brasil

Entre as iniciativas do governo federal no debate sobre a universalizao da seguridade social, merece ser citada a sua participao na organizao e sede da I Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social, realizada em Braslia, no perodo de 1 a 5 de dezembro de 2010215. O principal objetivo da conferncia foi fomentar
Blog Retrato Informal www.DIEESE.org.br/informalidade/blog. Acesso 23 fev.2011. As informaes oficiais sobre este evento foram obtidas por meio de informes elaborados por rgos governamentais participantes, regulamento, composio de delegados, relatrio final disponveis em: http://www.conselho.saude.gov.br/cm/INDEX.html; http://www.conselho.saude.gov.br/cm/informativo.html; http://www.conselho.saude.gov.br/cm/docs/regulamento_portugues.pdf; http://www.conselho.saude.gov.br/cm/como_participar.html; http://www.conselho.saude.gov.br/cm/INDEX.html. Acesso em 17 fev.2011.
215 214

293 o debate sobre a construo de sistemas universais de seguridade social, os desafios da universalizao e a necessidade de definio de agenda poltica e de estratgias de mobilizao nacional e internacional em torno do assunto216. A conferncia contou com 677 delegados(as), de 90 pases. Esses delegados representaram os governos, os movimentos populares, sociais e sindicais, as instituies acadmicas e as agncias intergovernamentais. As delegaes foram compostas por 50% de delegados representantes da sociedade civil e 50% de representantes dos governos. Essa composio contribuiu para tornar a Conferncia um espao plural e para que os debates tivessem um contedo necessrio na atualidade. O tema centralmente debatido, como era de se esperar, foi a universalizao da seguridade social, a partir da afirmao dos princpios de universalidade, equidade e integralidade em oposio aos discursos e s prticas de mercantilizao das polticas sociais. Nesse sentido, a Conferncia indicou a necessidade de se discutir a seguridade social no marco de um conceito ampliado, que compreenda a previdncia, a assistncia social, a sade, o trabalho, e tambm incorpore a segurana alimentar, econmica e ambiental, a educao, a habitao, mais o acesso justia, terra, gua, entre outros. As reflexes apontaram na direo de atribuir seguridade social a promoo do Trabalho Decente, a contribuio no combate misria e superao do preconceito tnicoracial e em relao s pessoas com deficincia, assim como o combate contra as iniquidades de gnero e geracional. Entre os pontos mais significativos debatidos, encontra-se o reconhecimento de que a universalizao da seguridade, acima de tudo, pressupe deciso poltica dos governos, associada construo das condies para a sua viabilizao. Isso requer nfase no papel do Estado na adoo de novas lgicas de organizao institucional e financeira, de modo a afirmar que o universalismo se ope focalizao e pressupe uma relao indissocivel entre a esfera econmica e social. A esperana que o governo brasileiro incorpore estas orientaes s suas decises locais sobre a seguridade social, porque o que se percebe at aqui exatamente o seu inverso. De qualquer modo, embora nem a preparao da conferncia, nem a sua realizao no Brasil tenham apresentado repercusses nas posies assumidas do governo brasileiro em relao previdncia social, at o presente momento, considera-se a participao e sede do evento uma iniciativa governamental positiva.
216

Cf.: BRASIL, 5 dez.2010.

294

Outras iniciativas

Outras estratgias do governo, de menor expresso, so as campanhas publicitrias e o programa de educao previdenciria217, os quais, embora sejam relevantes, porque boa parte do pblico fora do sistema desconhece as formas de acesso, no resolvem os problemas estruturais da falta de recursos para contribuir no formato proposto pelo modelo em vigor. Na realidade, a expanso da seguridade social no pas tem ocorrido por meio da supervalorizao dos programas de assistncia social focalizados na pobreza extrema, tendo o Programa Bolsa Famlia como o centro dessa expanso. O PBF tem importncia tal que, apesar de sua inegvel natureza de Programa de assistncia Social, na esfera federal gerido, de forma exclusiva, por uma secretaria nacional criada especialmente para este fim218. No que se refere previdncia social, o debate para a expanso da cobertura tem se dado a partir da viabilidade financeira individualizada do cidado, a exemplo dos programas comentados, e no dos direitos a serem expandidos. Logo, as alteraes promovidas na estrutura do sistema tm afetado mais os direitos, pela via da extino, restrio de acesso e valorizao de algumas espcies de benefcios (em detrimento de outras) do que s causas inibidoras do acesso aos mesmos. De fato, as mudanas tm se caracterizado por restringir direitos e no por ampli-los. Os propsitos da poltica de previdncia social, de propiciar segurana aos trabalhadores, parecem ter sido esquecidos, como disse Esping-Andersen:
A poltica de privatizao na Amrica Latina parece ter sido impulsionada puramente pela eficincia, com pouca considerao para a maximizao do bem-estar. Ao ler os captulos deste livro, acho que no me deparei com um nico caso em que a reforma da previdncia foi guiada pelos objetivos do bem-estar. [...] (id., 2003, p.15).

E mais do que isso. Por um lado, os programas, projetos e medidas governamentais na rea de previdncia social, em geral, aparecem como desarticulados das diretrizes
217

O Programa de Educao Previdenciria (PEP) desenvolvido pelo INSS, desde 1999, com a finalidade de ampliar a cobertura previdenciria. As aes fundamentais esto centradas na informao e esforo de seduo dos cidados no contribuintes com o RGPS a faz-lo. um programa desenvolvido pelos servidores do INSS. Sua estrutura constituda por coordenaes e comits localizados em todas as unidades do Instituto. coordenado pela Coordenao de Educao Previdenciria vinculada Diretoria de Atendimento do INSS, em Brasilia. O Programa possui Representaes Regionais de Educao Previdenciria vinculadas s Superintendncias Regionais do INSS, as quais so responsveis pela coordenao e superviso das aes de educao previdenciria realizadas pelos Ncleos de Educao Previdenciria, em sua rea de abrangncia. Esses Ncleos esto localizados nas cem Gerncias-Executivas do INSS e nas mais de mil Agncias da Previdncia Social, e so responsveis pela execuo das aes de educao previdenciria. Estas informaes e outras informaes esto disponveis em: http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=35. Acesso em 10 nov. de 2010.

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Senarc. Informao disponvel no portal: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/tipos-de-gestao/gestao-federal. Acesso: 24 fev.2011

218

295 macroeconmicas adotadas no pas. Todavia, essa aparente desvinculao apenas favorece a no explicitao de que os programas relativos previdncia social so funcionais poltica econmica adotada, pois atuam exatamente no reforo naturalizao das consequncias da mesma, como a rotatividade no emprego, precarizao do trabalho, etc. Por outro lado, so programas, projetos e aes que no refletem as demandas e reclamaes da populao, visto que so desenvolvidos por tcnicos que no mantm qualquer interlocuo com a sociedade. Na realidade, h mobilizaes de vrias categorias e segmentos populacionais, como os catadores de materiais reciclveis, mulheres, taxistas, sindicalistas, aposentados e pensionistas, entre outros, que reivindicam poder de deciso nos fruns e espaos que tratam das mudanas na previdncia social. Mas, essas vozes no tm sido ouvidas. E, sem dvida, uma das condies vitais para se avanar rumo expanso da cobertura previdenciria de forma justa - considerando formas solidrias para reduo das desigualdades sociais existentes no pas, que se manifestam, inclusive por meio do trabalho precrio e do desemprego macio prolongado - a construo de espaos democrticos, com a efetiva representao dos segmentos organizados da classe trabalhadora para a construo dessas alternativas. Assim, preciso democratizar as decises sobre a previdncia social, ampliando o controle democrtico da sociedade sobre esta poltica social. preciso tambm vincul-las s diretrizes macroeconmicas vigentes, no no sentido funcional, atualmente adotado, mas como estratgias reais de proteo social. Nessa perspectiva, elas podem incidir efetivamente na reduo das desigualdades sociais, para cuja efetivao o nus deve recair sobre os setores da sociedade que concentram renda e so responsveis pela superexplorao dos trabalhadores e no sobre estes. As iniciativas recentes do governo federal no sentido de ampliar os espaos de discusso especfica sobre a poltica de previdncia social so pouco significativas e at criticadas, a exemplo do Frum Nacional sobre Previdncia Social - FNPS219, cuja durao oficial se deu entre 12 de fevereiro a 22 de agosto de 2007. O FNPS teve por objetivos: promover o debate entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Governo, visando ao aperfeioamento e sustentabilidade dos regimes de previdncia social e sua coordenao com as polticas de assistncia social; subsidiar a

As informaes oficiais sobre o Frum aqui registradas foram encontras em BRASIL, 2007c; BRASIL, 2007d: BRASIL, 2007e, e ainda: http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/4_081014-110013-181.pdf pela anlise das atas. E: http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/2007/6019.htm.; http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=56. Acesso em 17 fev. 2011.

219

296 elaborao de proposies legislativas e normas infra-legais pertinentes; e submeter ao

Ministro da Previdncia Social concluses sobre os temas discutidos (BRASIL, 2007e, art.4). Esses objetivos arrolados por si j demonstram a noo de democracia que orientou o frum: ouvir alguns segmentos, mas a deciso final ficaria restrita ao Ministro, na medida em que as propostas finais seriam submetidas a ele. Esse foi um dos motivos pelos quais o frum foi bastante criticado. Outro motivo foi a sua composio, que, embora tripartite220, provocou muito descontentamento221; e, sobretudo, o seu funcionamento, sem que a populao tivesse acesso s informaes e poder de opinar e decidir sobre os encaminhamentos. Um exemplo da insatisfao foi a criao do Frum Itinerante e Paralelo sobre Previdncia Social - FIPPS222, representando uma articulao do movimento de mulheres de todo o pas, do campo e da cidade, para dar visibilidade s desigualdades enfrentadas pelas mulheres no mundo do trabalho, a falta de proteo social e suas propostas para a seguridade social e, no seu mbito, o sistema previdencirio. A motivao imediata de criao do Frum foi a falta de espao no FNPS, como explicam as representantes do FIPPS:
Iniciamos nossa mobilizao em abril de 2007 em resposta ausncia de espao para a participao dos movimentos de mulheres no Frum Nacional de Previdncia Social (FNPS), criado pelo Governo Lula naquele ano, no qual estvamos presentes apenas como observadoras e sem direito voz. Lanamos uma carta aberta sociedade e realizamos nossa primeira mobilizao paralela em frente do Ministrio da Previdncia Social, no momento em que acontecia a reunio para discusso sobre a situao das mulheres no Sistema Previdencirio. Naquele primeiro momento, formvamos o Frum Itinerante Paralelo sobre a Previdncia Social (FREITAS, et.al ( org.), 2010, p.37-38).

A primeira etapa do Frum foi de debates sobre temas gerais que possuem relao com o desenho atual do Sistema Previdencirio Brasileiro, como: o impacto das transformaes demogrficas na Previdncia; o papel das mulheres nas mudanas demogrficas recentes;
220 Representao governamental: Ministrio da Previdncia Social; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio da Fazenda; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; e Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, da Presidncia da Repblica; Representao dos trabalhadores: Central Autnoma de Trabalhadores - CAT;Central Geral dos Trabalhadores - CGT; Central Geral de Trabalhadores do Brasil - CGTB; Central nica dos Trabalhadores CUT; Confederao Brasileira de Aposentados, Pensionistas e Idosos - COBAP. Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG;Fora Sindical - FS; Nova Central Sindical de Trabalhadores - NCST; e Social Democracia Social - SDS; Representao dos Empregadores: Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil CNA; Confederao Nacional do Comrcio - CNC; Confederao Nacional das Instituies Financeiras CNF; Confederao Nacional da Indstria - CNI; e Confederao Nacional do Transporte - CNT.Cf.: BRASIL, 2007c. 221 Cf.: FREITAS (et. al), 2010. 222 O Frum posteriormente passou a ser chamado Frum Itinerante das Mulheres em Defesa da Seguridade Social FIPSS. Sua composio a seguinte: Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB), Articulao de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB), Articulao das Mulheres Pescadoras, Campanha Nacional pelo Direito Aposentadoria das Donas de Casa, Federao Nacional das Trabalhadoras Domsticas (FENATRAD), Marcha Mundial de Mulheres (MMM), Movimento de Mulheres Camponesas (MMC), Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco Babau (MIQCB), Movimento de Mulheres Trabalhadoras Rurais/Nordeste (MMTR/NE). Tais redes sempre contaram com o apoio do Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA) e SOS Corpo - Instituto Feminista para Democracia, duas organizaes no governamentais que tm na autonomia econmica das mulheres uma de suas linhas de frente de ao. Cf.: FREITAS (et. all), 2010, p.7.

297 experincias internacionais de sistemas previdencirios; as reformas previdencirias ocorridas no mundo; os impactos da desonerao das contribuies trabalhistas sobre a formalizao do mercado de trabalho; a receita previdenciria; penses no-contributivas; previdncia dos servidores pblicos; Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social; Regimes Prprios de Previdncia Social; e a reforma previdenciria no Governo Lula. A segunda etapa consistiu na formulao de propostas para o redesenho do sistema com a apresentao, em linhas gerais, de projees de longo prazo, compreendendo cenrios at 2050, utilizando-se, para isso, quatro eixos: projees demogrficas, projees de mercado de trabalho, desenho do plano de benefcios e transio da atividade para a inatividade, com o objetivo de subsidiar a tomada de decises sobre a interveno unificada do Governo. Essa etapa foi muito tensionada pelas divergncias que apareceram no decorrer das discusses223. Ao final dos trabalhos foi apresentado quadro sntese das propostas sobre os nove eixos de discusso, com identificao das propostas consensuais e as controversas 224. Merecem destaques as propostas sobre coordenao previdncia - assistncia social, entre as quais foram consideradas consensuais: 1) Os benefcios assistenciais devem ser financiados por recursos gerais do Oramento da Seguridade Social - esta recomendao refere-se basicamente ao BPC; 2) Deve haver um benefcio mnimo universal no contributivo, desenhado de modo a no desestimular a contribuio ao RGPS - essa proposta constitui uma espcie de acordo, devido s divergncias no decorrer dos debates, se o BPC seria ou no transformado nesse benefcio, desvinculado do valor do salrio-mnimo, o que foi rejeitado pelo MDS e, veementemente pelas entidades sindicais; 3) deve-se buscar maior correlao entre benefcios e contribuies, destinando-se um subsdio previdncia para garantir o piso previdencirio de um salrio mnimo - essa proposta mostra a viso de seguro privado predominante no frum, a inteno de sobrecarregar mais ainda os trabalhadores com os custos dos benefcios e a negao da existncia do financiamento plural e solidrio da seguridade social. Foram consideradas propostas controversas: 1) possvel diferenciar os pisos previdencirio e assistencial, para diferenciar benefcio contributivo e no-contributivo (aqui mais uma vez, uma tentativa de desvincular os benefcios assistenciais do salrio mnimo); 2) deve-se preservar a vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo, sabendo-se que isto
223 Como a participao nos debates era restrita, as tenses foram acompanhadas pelos debates na imprensa nacional e portais das entidades sindicais que participaram do frum. 224 Cf.: BRASIL, set.2007f.

298 significa uma poltica de reajustes reais do salrio mnimo, de acordo com a capacidade de financiamento da economia no longo prazo - essa proposta reflete mais uma tentativa de jogar sobre os trabalhadores o nus do custeio dos benefcios, os valores que devem ter e at, as consequncias de possveis resultados no positivos da poltica econmica vigente. O Frum no alcanou os objetivos pretendidos pelo governo, que, em ltima instncia, era obter o apoio dos segmentos representativos dos trabalhadores e aposentados s propostas de mudanas da previdncia que o Governo Lula pretendia realizar naquele ano. As propostas no foram implementadas, porm continuam sendo consideradas pelo atual governo. Outras aes mais gerais do governo, como a poltica de emprego, j comentada no captulo IV, tiveram repercusso na expanso da cobertura da previdncia social, contudo, dadas as suas caractersticas mais fortes, como a rotatividade, a rendimento mdio real dos salrios pouco expressivos e a esmagadora maioria dos empregos criados terem o salriomnimo como renda, o impacto na cobertura da previdncia pouco consistente e efetivo, alm de vulnervel menor crise econmica. Em face do volume de pessoas da PEA sem proteo social, das propostas debatidas na sociedade sem repercusso no mbito do governo e das insuficientes iniciativas governamentais na direo de avanos rumo universalizao da cobertura previdenciria, o propsito do prximo item realar e debater algumas possibilidades no exploradas ou pouco exploradas pelo Estado brasileiro na perspectiva de universalizao do RGPS, a partir de uma pequena amostra de propostas recentes dos movimentos organizados em defesa da ampliao do acesso previdncia social, bem como destacar aspectos que precisam ser enfrentados rumo universalizao do sistema.

5.4. Amostra de propostas dos movimentos sociais pela ampliao do acesso ao RGPS.

No curso da pesquisa foram identificadas propostas que esto sendo esboadas por alguns sujeitos sociais na direo da expanso do RGPS. Da mesma forma, ficaram evidentes alguns pontos que constituem entraves universalizao da previdncia social. O propsito deste item realar e analisar algumas dessas propostas esboadas por parcelas dos movimentos sociais, bem como enfatizar pontos percebido como entraves que precisam ser enfrentados com vistas universalizao da previdncia social.

299 As propostas dos movimentos sociais sero destacadas conforme identificadas durante a pesquisa e analisadas em consonncia as reflexes desenvolvidas no curso deste trabalho. Vale dizer que a ideia de dar voz a dois sujeitos sociais sobre o assunto, o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis - MNCR e o Frum Itinerante das Mulheres em Defesa da Seguridade Social - FIPSS, deveu-se a dois fatores, principais: 1) persistncia destes movimentos em defesa de suas propostas, numa conjuntura em que o fcil seria ceder em funo da poltica de cooptao utilizada pelo governo federal; 2) a originalidade das iniciativas, embora as propostas no sejam integralmente novas. No Brasil, a luta por direitos previdencirios, historicamente, foi assumida pelos sindicalistas urbanos e trabalhadores do campo. inusitado que trabalhadores inseridos nas relaes informais de trabalho, no meio urbano, como os catadores de materiais reciclveis e movimentos de mulheres a incorporem. As propostas apresentadas por esses movimentos podem contribuir para a ampliao da cobertura da previdncia social no pas em face da grande informalidade do trabalho. Aqui, inicialmente, preciso retomar a localizao das polticas sociais no capitalismo, demarcando de forma breve e genrica suas funes, possibilidades e limites neste modo de produo, bem como resgatar aspectos que configurem a seguridade social no Brasil, caracterizem a previdncia social e suas funes no mbito da seguridade social, e apontem traos do perfil das pessoas que esto fora da cobertura previdenciria, no tempo presente.

Possibilidades e limites das polticas sociais no capitalismo

O dilogo sobre as funes, possibilidades e limites da poltica social no capitalismo pressupe que se tenha como referncia, no curso do debate, que esta sociedade divida em classes sociais, com interesses antagnicos. A classe dos detentores dos meios de produo, que controla o trabalho e se apropria da riqueza socialmente produzida e a classe dos que possuem apenas a fora de trabalho, de cuja venda sobrevive e se reproduz. A relao que se processa entre ambas, na produo, de explorao da primeira sobre a segunda. Dessa relao, nascem a pobreza e as desigualdades sociais, como diz Jos Paulo Netto:
nas sociedades em que vivemos - vale dizer, formaes econmico-sociais fundadas na dominncia do modo de produo capitalista -, pobreza e desigualdade esto intimamente vinculadas: constituinte insuprimvel da dinmica econmica do modo de produo capitalista a explorao, de que decorrem a desigualdade e a pobreza (id., 2007, p. 142).

300 Diante disso, nas discusses acerca das funes das polticas sociais no capitalismo e das possibilidades delas incidirem sobre as desigualdades sociais e a pobreza, negamos as teorias econmicas liberais que responsabilizam o indivduo pela sua proteo e bem-estar, apregoando que o mesmo s adquire o seu bem-estar no mercado, atuando livremente em busca da satisfao de suas necessidades de bens e servios. E uma vez alcanando o seu bem-estar econmico, este indivduo maximizar o bem-estar da coletividade. Dessa forma, o Estado liberal justifica suas polticas com base na igualdade de oportunidade e livre acesso dos indivduos aos bens disponveis, por meio do alargamento de suas capacidades e obrigaes no mercado. Sob esta tica, nega as polticas universais, apostando, em contrapartida, nas polticas seletivas e residuais. Em contraponto a essa viso, como j demonstramos no decurso da tese, concordamos com a concepo marxista que define as polticas sociais pela sua natureza contraditria, capaz de atender s demandas do capital e do trabalho, por serem determinadas pela luta de classes e pela condio conjuntural de desenvolvimento do capitalismo (FALEIROS, 2000a; COUTINHO, 1997; GOUGH 1978; BEHRING e BOSCHETTI, 2006, entre outros). Com isso, podem atender aos interesses de acumulao do capital, de legitimao da dominao burguesa e tambm aos interesses de reproduo material da fora de trabalho e alargamento da cidadania. Em outras palavras, as polticas sociais podem responder aos interesses dos trabalhadores, por meio de ganhos diretos (salrios melhores) e indiretos (benefcios e servios). Ao mesmo tempo, porm, podem beneficiar o capital, ao reduzirem o custo da reproduo da fora de trabalho, ao reproduzirem as relaes de explorao e ao favorecerem, de vrias formas, o consumo e a acumulao do capital. Portanto, as polticas sociais tm como uma de suas funes satisfazer a determinadas necessidades dos trabalhadores e, nessa condio, como instrumento de realizao de direitos sociais, assumem relativa importncia na reduo das desigualdades sociais e no alargamento da cidadania. Todavia, no so capazes de eliminar globalmente as desigualdades sociais e assegurar a realizao da cidadania plena225 - o que s ser possvel na sociedade socialista. Nessa perspectiva, o horizonte mais largo que se pode ter para as polticas sociais no capitalismo o de que incidam na reduo da pobreza e das desigualdades sociais, em busca da igualdade de condies. Ainda assim, o seu alcance depender de algumas condies
Neste trabalho cidadania compreendida na acepo de Coutinho: a capacidade conquistada por um (e no caso de uma democracia efetiva) por todos os indivduos, de se apropriar de bens socialmente criados, de atualizarem todas as potencialidades de realizao humana aberta pela vida social em cada contexto histrico (Id,1997, p.146).
225

301 econmicas e polticas, entre elas, um perodo prolongado de crescimento econmico e uma correlao de foras favorvel aos trabalhadores, estabelecida em funo de suas lutas e organizao. Para localizar as polticas sociais no Brasil, nesse debate, cabe, em primeiro lugar, reconhecer que, no pas, estas polticas tm sido marcadas pela prevalncia da lgica liberal, em detrimento da perspectiva universalizante. Nem mesmo o fato de que as lutas desencadeadas no decorrer do processo constituinte, em 1988, tenham propiciado a inscrio de vrios direitos sociais e apontado uma direo universalizante para as polticas sociais na Constituio Federal, promulgada naquele ano foi suficiente para obstar o avano do projeto neoliberal no pas. O que sucedeu, ento, nos anos posteriores promulgao da Carta Constitucional, foi que as polticas sociais ganharam uma conformao reducionista, com profundos limites de cobertura e abrangncia. As polticas sociais, inclusive, que tm como base princpios e diretrizes universalizantes, como as polticas de seguridade social e a educao, tm sido realizadas de forma residual e restritiva. Essas restries aparecem de diversas maneiras. No que se refere previdncia social, a restrio encontra-se, principalmente, no modo cada vez mais individualizado de participao dos trabalhadores no custeio do sistema, fugindo aos objetivos de participao solidria neste custeio, conforme estabelecido constitucionalmente para a seguridade social.

O significado corrodo de seguridade social No tempo presente, comparativamente ao ano de sua instituio, a seguridade social apresenta-se com o seu significado corrodo. Percebem-se frequentes negao e abandono de seus objetivos, por parte dos gestores e responsveis pela efetivao das polticas que a compem. H grande resistncia plena concretizao do modelo de financiamento plural e solidrio estabelecido em 1988 pela Constituio Federal. Os trabalhadores so os mais responsabilizados pela sustentao do sistema e a evaso fiscal constitui marca da poltica de favorecimento a instituies pblicas e privadas com obrigaes legalmente definidas com o custeio da seguridade social. As frequentes contrarreformas constitucionais impuseram regressividade e limites de acesso aos direitos securitrios, especialmente aos previdencirios. Alm disso, h, em curso, um processo avanado de privatizao da sade e da previdncia social. H, tambm, a disperso oramentria e financeira, mediante a criao de Fundos especficos, para a gesto separada dos recursos da sade, previdncia e assistncia social. A

302 gesto isolada de cada poltica est consolidada, bem como a negao da forma quatripartite de gesto, prevista constitucionalmente, porm, jamais experimentada. Neste quadro, nota-se, ainda, uma tendncia centralidade da assistncia social e de seu uso poltico-ideolgico, como forma de legitimar o poder constitudo, atenuar a pobreza e o desemprego macio prolongado. Tudo isso corrobora para que exista um largo contingente da fora de trabalho no vinculado a qualquer regime de previdncia. Esses pontos revelam a face dilapidada do significado da seguridade social no pas, em cujo contexto se insere a previdncia social, para cumprir, de modo limitado, suas funes, como poltica de seguridade social.

As funes e a caracterizao contempornea da previdncia social Em quase 90 anos de existncia, a histria da previdncia social no deixa dvida de que esta a poltica social brasileira que possui maior capacidade de redistribuio de renda e de viabilizao de proteo social a uma grande quantidade de trabalhadores, simultaneamente. Em 2009, os mais de 40 milhes de trabalhadores sob sua cobertura mediante inscrio, entre os quais mais de 28 milhes que se encontravam usufruindo algum benefcio previdencirio, representam um grande universo de pessoas, bem como investimentos superiores a R$ 224 bilhes, 7,5% do PIB (BRASIL, dez. 2010, p. 2). Todavia, essas grandezas no representam o atendimento nem da metade das necessidades sociais no Brasil, cuja populao em idade ativa estimada, em 2009, correspondeu a 162,8 milhes (IBGE, 2010, p. 129). Mesmo assim, a previdncia social assume papel relevante no pas e na qualidade de vida dos trabalhadores. Uma breve reflexo sobre suas funes pode ajudar a compreend-la como parte orgnica da seguridade social, e, ao mesmo tempo, diferenci-la no mbito deste sistema. Assim, conforme estruturada, na atualidade, a poltica de previdncia social pode incidir: Na reduo do custo da reproduo da fora de trabalho para o capital, mesmo que o trabalhador esteja em pleno exerccio de suas atividades, mediante o processamento de benefcios que complementam eventualmente sua renda, como: salrio maternidade, penses acumulativas com salrios (a exemplo da penso por morte do segurado); Na reduo do custo da reproduo da fora de trabalho para o capital, em perodos de incapacidade temporria ou permanente para o trabalho, pois os benefcios (auxlio-doena, aposentadorias por tempo de contribuio, por

303 acidente de trabalho, etc.) so pagos pelo fundo gerado com a participao direta dos trabalhadores (contribuies mensais previdncia social) e indireta de outros cidados (taxas como a antiga CPMF, os impostos arrecadados pelo governo federal, eventualmente aplicados na previdncia, como recursos do tesouro, a exemplo do imposto de renda de pessoa fsica); Na preservao da capacidade de consumo dos incapacitados temporria ou definitivamente por meio dos benefcios (auxlios, aposentadorias, abonos); Na dinamizao corrente da economia, sobretudo nos pequenos e mdios municpios e, no seu reaquecimento nos perodos de crise de consumo, a exemplo do ocorrido na crise de 2008/2009, em que a previdncia social foi um dos principais mecanismos usados pelo governo para amenizar os efeitos da crise, mantendo o consumo em nveis satisfatrios para o capital, mediante a elevao dos valores dos benefcios; No ajuste s regras e condies de trabalho impostas pelos empregadores aos trabalhadores, uma vez que alguns benefcios exigem carncias (um determinado tempo de contribuio prvia), para que possam ser usufrudos e outros no so acessados, se houver registro de demisso por justa causa nos antecedentes do trabalhador, como o caso do seguro-desemprego; No controle das condies de trabalho, especialmente no que diz respeito segurana do trabalho, uma vez que os empregadores sero taxados para o fundo especfico de acidente de trabalho, conforme seja a incidncia de acidentes de trabalho e doenas ocupacionais em suas unidades de trabalho, ou seja: maior incidncia maior taxao, menor incidncia menor taxao226; Na estabilidade no emprego diante de incapacidades provocadas por doenas ocupacionais/do trabalho ou acidentes de trabalho, na medida em que o empregador tem a obrigao de manter o contrato do trabalhador at um ano, aps o trmino do benefcio de natureza acidentria recebido pelo trabalhador; Na redistribuio do fundo pblico, uma vez que a seguridade social mantida por diversas fontes, inclusive do oramento fiscal;

226

O controle feito pelo nmero de benefcios de natureza acidentria registrados nos bancos de dados do INSS.

304 Na reproduo das relaes de produo e legitimao do sistema capitalista, de vrias formas, sobretudo pelo peso ideolgico que carrega por representar, simbolicamente, a materializao de um dado contrato social envolvendo, empregadores, trabalhadores e o Estado, a partir do qual todos podem obter algum tipo de ganho e vantagem.

Cada uma dessas funes ter maior ou menor repercusso, a depender da conjuntura econmica e poltica do pas, ou seja, no contexto da correlao de foras estabelecida na sociedade, as funes da previdncia social podem ser alargadas ou inibidas. Na cena contempornea, as funes associadas manuteno do consumo em nveis satisfatrios ao capital, e, portanto, de aquecimento da economia em pequenos municpios, tm sido bastante valorizadas pelo governo federal, em detrimento de outras funes. O uso do sistema para amortecer os efeitos da crise, em 2008/2009 exemplo do que se afirma. Vale distinguir, tambm, que, embora a previdncia social possa ser caracterizada como uma poltica com vocao universalizante, por ser uma poltica de seguridade social que se assenta em princpios que apontam nessa direo, sua caracterizao contempornea marcada pela viso de seguro social, com tonalidade de seguro privado. Essa perspectiva fortemente reforada pelo sentido de contrato social, como o compromisso entre geraes de trabalhadores, hegemnico no mbito dos rgos gestores e realizadores desta poltica social. Logo, no tempo presente, a previdncia social marcada pelas restries de acesso e afastamento dos princpios da seguridade social. Essas caractersticas so reforadas pela individualizao das contribuies sociais como forma de garantir a proteo social que ela viabiliza. sobre esta marca que recaem as principais propostas de mudanas apresentadas pelos movimentos sociais, que sero analisadas neste item.

Traos do perfil das pessoas sem proteo previdenciria No contexto de desestruturao do trabalho assalariado formal e de corroso da seguridade social, amplia-se a mercantilizao da proteo previdenciria, por meio dos fundos de penso e das empresas de seguros privados, ao mesmo tempo criam-se grandes restries de acesso previdncia social. Isso faz crescer o quantitativo de pessoas sem acesso proteo previdenciria, sobretudo devido insuficincia de renda. Na atualidade, estima-se que mais de 50 milhes de pessoas da fora de trabalho no pas estejam fora da cobertura

305 previdenciria. Se for considerada a faixa etria entre 16 e 64 anos de idade227, a maioria desse grupo formada por homens, embora a diferena entre os dois sexos seja inferior a seis pontos percentuais. Os adultos em faixa etria mediana, entre 30 e 49 anos de idade, constituem a maior parte, com destaque para os que se encontram na casa dos 30 anos. No que se refere renda, mais de 60% (tabela 23) possuem a renda no valor de at um salrio e mais de 83% (ibidem) ganham at dois salrios. Os que possuem entre 4 e 7 anos de estudo so os que menos acessam a proteo previdenciria. Dessa maneira, fica evidente que o sistema previdencirio brasileiro recepciona os que tm renda mais elevada e mais anos de estudo. No conjunto dos mais de 50 milhes da PEA total, com 10 anos e mais de idade, que, em 2009, no estavam vinculados a qualquer regime de previdncia (IBGE, 2010, p. 129), encontram-se: desempregados, subempregados, ocupados que no possuem rendimentos suficientes para contriburem de modo individual mensalmente para o sistema; cooperados ou associados que possuem uma cota-parte nos lucros para o prprio sustento, mas devido natureza do objeto de trabalho nem sempre tm rendimentos mensais fixos; mulheres que se dedicam fundamentalmente s atividades domsticas e cuidados com a famlia e assim participam da reproduo social, mas no tm uma renda mensal; trabalhadores urbanos que sobrevivem do trabalho em regime de economia familiar (pequenos empreendimentos familiares, como barracas de comidas caseiras, organizadores de pequenos eventos festivos, etc.); outras ocupaes precarizadas (catadores de materiais reciclveis e os que atuam na chamada economia solidria), ocupaes que compem a lista de quase 200 que podem ser enquadradas pelo MEI228 (lavadores de carros, engraxates, vendedores de balas, faxineiros, artesos de cermica, de madeira, fabricantes de bijuterias, chaveiros, etc.). Em face disso, o horizonte que se pode almejar que a previdncia social avance na direo da cobertura do maior nmero possvel de trabalhadores brasileiros, nos marcos do capitalismo, consolidando-se como uma poltica que reduz pobreza e desigualdades sociais, e que amplia as condies de cidadania para estes trabalhadores. o que revelam as propostas do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis - MNCR e do Frum Itinerante das Mulheres em Defesa da Seguridade Social FIPSS, apresentadas mais adiante.

A anlise realizada com base em microdados da PNAD dos anos de 2002; 2004; 2006 e 2008 no capitulo IV. Enquadramento definido pela Resoluo CGSN n 58 de 27 de abr.2009, cujo anexo nico com a relao das ocupaes que podem ser enquadradas entrou em vigor no dia 1 de dez.de 2010, encontrado em vrios portais. Cf.: http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/resolucao/2009/cgsn/Resol58.htm . Acesso em 23 fev. 2011.
228

227

306

Propostas que podem expandir o acesso previdncia social

No decorrer da pesquisa, identificamos diversas propostas direcionadas ao governo federal pelos movimentos sociais, sob a forma de reivindicaes. As propostas aqui relacionadas aparecem como possibilidades ainda no exploradas (ou pouco exploradas) pelo governo federal, as quais apresentam potencial de avano na direo da universalizao da previdncia social, nos marcos do capitalismo. Essas propostas, em conjunto, no so genuinamente originais. Ao ressalt-las, no as consideramos acabadas nem negamos as adversidades da conjuntura aceitao e viabilidade poltica das mesmas. Todavia, so proposies que, em tese, apresentam viabilidade legal e econmica e podem imprimir importantes mudanas ao modelo atual de previdncia social, tornando-o mais acessvel. Entre as propostas identificadas, a mais comum a adoo de medidas similares s direcionadas aos trabalhadores rurais, que se enquadram no grupo dos chamados segurados especiais, para trabalhadores urbanos, que trabalham em regime de economia familiar. Essas propostas/reivindicaes aparecem nos documentos do MNCR e do FIPSS. Antes de apresent-las, vale recuperar os principais pontos do atual modelo adotado para os trabalhadores rurais, reconhecidos como segurados especiais. Essa categoria de segurado foi criada pela Lei 8.212, de 24 de julho de 1991, que em seu art. 12, inciso VII c/c art. 195, 8 da Constituio Federal, considera segurado especial o produtor, o meeiro, o parceiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal e seus cnjuges, que trabalham em regime de economia familiar, sem empregados permanentes. A contribuio dos segurados especiais, incluindo o empregador rural, corresponde a 2,1% sobre a receita bruta da comercializao de sua produo agrcola229. A Lei 11.718 de 23 de junho de 2008 traz algumas recomendaes sobre as regras gerais referentes aos trabalhadores rurais, que compem este grupo de segurados, entre as quais se destacam: at 31 de dezembro de 2010, para a obteno da aposentadoria por idade, o trabalhador empregado e contribuinte individual rural teria que comprovar apenas o exerccio da atividade rural; de 2010 a 2015, para fins de carncia, para aposentadoria por idade, cada ms de contribuio seria multiplicado por trs, at o limite de 12 meses no ano; de 2016 a 2020, a contagem ser em

229

Cf.: BRASIL, 1991a, art. 25.

307 dobro, o trabalhador rural empregado ter que contribuir pelo menos seis meses por ano para ter direito aposentadoria por idade (BRASIL, 2008d; BRASIL, 1 a 15 de ago. 2008, p. 1). Essas regras, especialmente as que vigoraram at dezembro de 2010, representam o que h de mais avanado no mbito da previdncia social brasileira e constituem uma das mais significativas conquistas dos trabalhadores, no sentido de dar consistncia ao significado de seguridade social, conforme definido na Constituio Federal, promulgada em 1988. Por isso, tornaram-se referncias para os trabalhadores urbanos, que se encontram na informalidade e/ou atuam no trabalho cooperado ou associado, com limitada capacidade contributiva, como os catadores de materiais reciclveis. No que se refere aos catadores, preciso que se insira esta reivindicao no contexto da organizao e luta desta categoria230. Vale recuperar, ento, que o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis - MNCR surgiu em meados de 1999, com a realizao do 1 Encontro Nacional de Catadores de Papel, em Belo Horizonte - MG e foi oficialmente lanado, em junho de 2001, no 1 Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, em Braslia. Esse evento reuniu mais de 1.700 catadores e nele foi construda e divulgada a Carta de Braslia, documento que expressa as necessidades destes trabalhadores que garantem seu sustento pela coleta de materiais reciclveis. Como demonstrao da expanso de suas lutas, em 2003 aconteceu o 1 Congresso Latino-americano de Catadores em Caxias do Sul - RS, que reuniu catadores (as) de diversos pases, do qual surgiu a Carta de Caxias, que foi utilizada como meio de disseminao da situao dos catadores da Amrica Latina e unificao de suas lutas. Naquele momento, o MNCR comea a demonstrar sua fora nacional, a partir da ampliao das articulaes regionais e fortalecimento da coordenao nacional. Muitas lutas foram travadas em todo o Brasil e conquistas alcanadas, inclusive a constituio de um Comit Nacional dos Catadores em 2004, para discutir polticas pblicas direcionadas para esse grupo populacional e a realizao de convnios com o governo federal, representado pelo MDS, cujo objeto era o fortalecimento da capacitao e formao profissional dessa categoria. Esses convnios foram executados nos anos de 2004 e 2005. Nesse processo de mobilizao, em 2004, a categoria obteve registro na CBO e o tema da cobertura previdenciria ganhou amplitude no interior do movimento. Os anos subsequentes foram de
As principais informaes sobre a histria do MNCR foram extradas do portal do movimento, o qual foi acessado em 23 de fev.2010: http://www.mncr.org.br/box_1/sua-historia. Acesso em 23 de fev.2011.
230

308 intensas lutas. Em 2005, ocorreu o 2 Congresso Latino-Americano de Catadores (as), uma continuidade da articulao latina que abre novas frentes de luta na busca de direitos para os catadores de outros pases da Amrica Latina. Em maro de 2006, o MNCR realizou uma grande marcha at Braslia, levando suas demandas para o Governo Federal, exigindo a criao de postos de trabalho em cooperativas e associaes, compreendidas como bases orgnicas do movimento. Esse evento tornou-se um marco histrico da luta dos catadores no Brasil. Cerca de 1.200 catadores, dos cerca de 800 mil existentes, marcharam e levaram suas reivindicaes Esplanada dos Ministrios, em Braslia. Entre as reivindicaes, estava a criao de 40 mil novos postos de trabalho para catadores e de proteo previdenciria similar que prestada aos trabalhadores rurais, includos na categoria de segurados especiais. No ano de 2008, por ocasio do Festival Lixo e Cidadania, realizado em Belo Horizonte, foi entregue ao ento Presidente da Repblica, Lula da Silva, a proposta dos catadores relacionadas Previdncia Social. Ainda assim, essa proposta no teve qualquer desdobramento, por iniciativa do Poder Executivo Federal. Ela tomou a primeira forma material por meio do PL n 6.039, de autoria do Dep. Rodrigues Rollemberg (PSB-DF), o qual foi apresentado Cmara Federal, em 15 de setembro de 2009. O referido projeto prope a alterao das Leis nos 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, para incluir o catador de material reciclvel, como segurado especial da Previdncia Social. Diz o projeto:
Art. 1. Acrescente-se ao art. 12, inciso VII, da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, ao art. 11, inciso VII, da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991 e ao art. 9, inciso VII, do Decreto n 3. 048, de 6 de maio de 1999 a seguinte alnea, reordenando a alnea c para d: c) catador de material reciclvel. (NR); Art. 2 Esta lei entra em vigor em cento e oitenta dias aps sua publicao. (ROLLEMBERG, 2009).

A proposta foi analisada na Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF) e o relator, o deputado Mauro Nazif (PSB-RO), apresentou parecer favorvel. Contudo, em 31 de janeiro de 2011, o referido PL foi arquivado pela Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA), com base no artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados231.

231 Diz o Regimento Interno da Cmara dos Deputados Federais, em vigor: Art. 105. Finda a legislatura, arquivarse-o todas as proposies que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do ProcuradorGeral da Repblica. Pargrafo nico. A proposio poder ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sesso legislativa ordinria da legislatura subsequente, retomando a tramitao desde o estgio em que se encontrava. O deputado ROLLEMBERG foi eleito Senador da Repblica em 2010.

309 Ressalta-se que, em 07 de dezembro de 2010, a Comisso de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados Federais realizou audincia pblica para debater nova proposta de minuta de PL sobre a cobertura previdenciria dos catadores. Ao final dos debates, a proposta foi que o novo PL fosse subscrito pelo prprio MNCR. As propostas discutidas apontaram na direo do PL anteriormente citado: acesso previdncia social de forma compatvel com as condies contributivas da categoria, sem prejuzo de direitos. Vale ressaltar que as primeiras propostas sobre a proteo previdenciria dos catadores de materiais reciclveis nasceram de debates, inicialmente desenvolvido no Frum Estadual Lixo e Cidadania de Minas Gerais - FELC/MG, do qual o MNCR membro232. No ano de 2009, o FELC/MG, sob a responsabilidade do MNCR, da Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel - ASMARE e da Fundao Estadual do Meio Ambiente - FEAM, realizou a pesquisa Cartografia Socioambiental do Sistema de Coleta Seletiva em Minas Gerais, em 212 municpios do estado, na qual foram entrevistados 374 catadores (FELC/MG, mar. 2011, p. 10; 18). Essa pesquisa indicou que 62,1% dos que atuam como catadores nas ruas, 64,1% dos que atuam em lixes e 43% dos que atuam em organizaes de catadores, o fazem h mais de seis anos (Id. ibid., p.22). No que se refere previdncia social, a pesquisa revelou que mais da metade dos entrevistados j havia contribudo ou estava contribuindo com a previdncia social. Esse fato, segundo o FELC/MG, justifica a proposta realizada junto ao governo federal de viabilizar uma forma de acesso previdncia social mais compatvel com as condies da categoria:
Enfim, um outro dado que surpreendeu positivamente na pesquisa foi o que evidenciou que, mais da metade dos catadores, 60,7% no caso dos catadores organizados, j contriburam ou contribuem com o INSS, o que vem fortalecer a discusso do Frum Estadual Lixo e Cidadania de Minas Gerais para a incluso diferenciada dos catadores de materiais reciclveis na Previdncia Social. (Ibidem, p.28).

Vale lembrar que estes trabalhadores possuem renda bastante reduzida:

Considerando a cadeia produtiva da reciclagem, os catadores de materiais reciclados atuam, sobretudo, na triagem e na coleta informal de materiais. Tal fato reflete na posio desfavorvel dos catadores, na medida em que constituem o elo da cadeia produtiva com menor arrecadao (FELC/MG, jan. 2011, p.32).

No que se refere ao Frum Itinerante das Mulheres em Defesa da Seguridade Social FIPSS, as principais propostas apresentadas so:

232

O FELC/MG constitudo por 18 entidades, entre elas o MNCR. Cf.: FELC/MG, mar.2011.

310
Seguridade Social para tod@s Para concretizar o processo de democratizao e universalizao da proteo social no Brasil, sero necessrios dois movimentos simultneos: o primeiro em direo universalizao da proteo social e o segundo em relao diferenciao [...] Em uma sociedade como a brasileira, com um dos maiores ndices de desigualdade, as polticas sociais tm necessariamente que tomar um carter universalista e constituir-se em um instrumento de redistribuio e busca da equidade. No entanto, por ser um pas que preserva desigualdades marcantes, mesmo com as polticas e sistemas universais, preciso combinar o princpio da igualdade com o princpio de justia que permita a construo de uma cidadania diferenciada. Isso quer dizer uma igualdade complexa, que tenha em conta singularidades e as profundas diferenas existentes. Nossas propostas: Manter e efetivar o carter pblico, universal, solidrio e redistributivo da Seguridade Social no Brasil; Valorizar e visibilizar o trabalho no remunerado, exercido predominantemente pelas mulheres, no mbito domstico, em atividades relacionadas alimentao do grupo familiar, higiene da casa, educao d@s filh@s, cuidados com familiares idosos e enfermos. Como dito anteriormente (p.21), os afazeres domsticos correspondem a cerca de 13% do PIB, e que equivaleram no ano de 2004 a 225,4 bilhes de reais. Mais ainda, que 82% daquele valor, cerca de 185 bilhes de reais foram gerados pelas mulheres; Reconhecer, para fins de aposentadoria, o trabalho realizado na reproduo social (noremunerado) pelas mulheres. Para alm do debate sobre a Previdncia Social, prope-se a adoo de medidas que contribuam para a participao equitativa de homens e mulheres nos trabalhos remunerados e no remunerado; [...] Garantir a efetivao do Sistema Especial de Incluso previdenciria (pargrafos 12 e 13 do Art. 201 da CF) e aperfeio-lo no sentido da ampliao da cobertura do sistema com vistas a beneficiar cidads e cidados que atualmente encontram-se excludos da Previdncia, como o caso d@s trabalhador@s do setor informal e as mulheres que realizam o trabalho no remunerado na reproduo social; Criar um regime de segurad@s especiais urbanos, que incorpore @s trabalhador@s informais que trabalham em regime de economia familiar. Esta populao representa 40% da fora de trabalho, completamente desprotegida pelo sistema previdencirio. Tal iniciativa atuaria como uma das mais importantes medidas de incluso social d@s desempregad@s e trabalhador@s informais (FREITAS, et.al , 2010, p. 31; 32; 33; 34, destaque nosso).

Como se percebe, as propostas apresentadas pelo FIPSS esto centradas na confirmao do carter universal da seguridade social e no reconhecimento das diferentes formas de trabalho desenvolvidas pelas mulheres, como meios de acesso proteo previdenciria, o que absolutamente compatvel com o cenrio atual de escassez de vagas de trabalho assalariado formal estvel e com o trabalho informal acentuado nos ltimos anos. Tanto as propostas do MNCR quanto do FIPSS podem ser caracterizadas como propostas de discriminaes positivas, com vista ampliao do acesso previdncia social.

311 Nesse sentido, so propostas pertinentes e possveis de serem viabilizadas, do ponto de vista legal e econmico, apesar das resistncias polticas que possivelmente encontraro. Do ponto de vista legal, as excees constantes na Constituio Federal, sobretudo os pargrafos 12 e 13 do art. 201, assegurariam respaldo regulamentao destas reivindicaes, ainda que os grupos e segmentos contemplados no fossem apresentados, como segurados especiais. Esta exceo acha-se registrada formalmente na Constituio Federal para categorias especficas. Todavia, as normas constantes nos pargrafos supramencionados do margem a novas excees. Diz a norma:
A lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender os trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo (BRASIL, 2008a, art. 201, 12).

Essa norma complementada pela norma do pargrafo 13, do mesmo artigo. Vejamos: O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o 12 deste artigo ter alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral de previdncia social (Id., art.201,13). Portanto, do ponto de vista legal, em tese, nada impediria a efetivao das propostas apresentadas, ainda que sofressem pequenas diferenciaes para o seu ajuste legal, sem prejuzo de seu contedo originrio. No que se refere viabilidade econmica, j demonstramos em captulo anteriores deste trabalho, que a seguridade social tem sido superavitria, ano aps ano, apesar da incidncia da DRU. Destarte, se os recursos destinados seguridade social fossem destinados exclusivamente seguridade social, conforme determina a Constituio Federal, no s as propostas acima apresentadas poderiam ser viabilizadas para atender a esses segmentos da classe trabalhadora, como tambm outros trabalhadores poderiam ser atendidos. Aqui vale uma rpida aproximao matemtica acerca da repercusso da no incidncia da DRU sobre o oramento da seguridade social e a aplicao dos recursos da seguridade social exclusivamente para custear aes nessa rea, no caso para a previdncia social. Vamos tomar como exemplo o ano de 2005, em que houve o maior supervit da seguridade social, na primeira dcada do sculo, segundo a ANFIP - R$ 62,7 bilhes (2009, p. 50) e o maior nmero de pessoas da PEA, na faixa etria entre 16 e 64 anos, estimado pela PNAD, como estando fora da cobertura previdenciria - 39,2 milhes.233 Nesse ano, o valor mximo do

233

Cf.: Tabela 18 usada neste trabalho.

312 salrio-mnimo correspondeu a R$ 300,00234 e a alquota de contribuio do trabalhador para o RGPS era de 20% sobre o salrio-mnimo ao ms. Caso esse volume de recursos tivesse sido utilizado para cobrir a quota-parte referente ao trabalhador, cerca de 87 milhes de trabalhadores poderiam ter acessado previdncia social naquele ano. Ou seja, alm de cobrir os custos dos estimados 39,2 milhes de trabalhadores da PEA, que naquele ano estavam sem cobertura previdenciria, mais 47,8 milhes poderiam ter tido acesso ao RGPS235. Se o exemplo adotado fosse aplicado ao ano de 2007, quando houve a reduo da alquota mensal de contribuio para 11% sobre o salrio-mnimo, para os contribuintes individuais236, o supervit da seguridade foi R$ 60,9 bilhes (ANFIP, 2009, p. 50) e o valor mximo do salrio-mnimo correspondeu a R$ 380,00237, cerca de 121 milhes de pessoas da PEA poderiam ter acessado o RGPS238. Isto , alm dos estimados 38,2 milhes239 que estavam fora da cobertura, mais 83,2 milhes poderiam ter sido vinculadas ao RGPS. Do ponto de vista das diferentes formas de participao dos trabalhadores no custeio da previdncia social, com base no objetivo da equidade na participao do custeio previsto constitucionalmente, e tambm considerando precedentes existentes, possvel vislumbrar vrias formas no exploradas exaustivamente pelo governo federal, das quais so exemplos: a) periodicidades diferentes para cobranas de alquotas (bimensais, quadrimensais, anuais, bianuais, etc.); b) contribuies no apenas individualizadas, mas por associaes, cooperativas, grupos, etc; c) Incidncia das alquotas no necessariamente sobre a renda individual, mas sobre a produo e comercializao dos produtos dos grupos familiares, das cooperativas e associaes ou ainda sobre o diferencial de rendimentos obtidos acima de um valor referencial, inicialmente estabelecido, como um salrio-mnimo per capita da associao, cooperativa, grupo familiar produtivo, etc.; d) discriminaes positivas que impliquem reduo gradativa das alquotas, dentro de uma escala mvel de valores, a partir de
234 De acordo com o DIEESE, o salrio-mnimo em 2005 era R$ 260,00 de janeiro a abril e R$ 300,00 de maio a dezembro. Informao obtida em : http://www.DIEESE.org.br/rel/rac/salminMenu09-05.xml. Acesso em 17 de fev.2011. 235 Considerando-se os dados acima mencionados, utilizou-se o seguinte clculo: cada trabalhador contribuiria com R$ 60,00, por ms e com R$ 720,00 ao ano (alquota de 20% sobre o salrio-mnimo mensal). Se dividirmos o valor de 62,7 bilhes (do supervit da seguridade naquele ano) pelo valor correspondente a R$ 720,00, (o equivalente ao custo de uma pessoa/ ano), obteramos o correspondente a 87.083,33 milhes, ou seja, 87 milhes de pessoas poderiam se vincular ao RGPS. 236 Plano Simplificado de Previdncia Social PSPS. 237 Segundo o DIEESE o salrio-mnimo em 2007 era de R$ 350,00, de janeiro a maro, e R$ 380,00, de abril a dezembro. Informao obtida em : http://www.DIEESE.org.br/rel/rac/salminMenu09-05.xml . Acesso em 17 de fev.2011. 238 Considerando-se os dados acima mencionados, utilizou-se o seguinte clculo: cada trabalhador contribuiria com R$ 41,80, por ms e com R$ 501,60 ao ano (alquota de 11% sobre o salrio-mnimo mensal). Se dividirmos o valor de 60,9 bilhes (do supervit da seguridade naquele ano) pelo valor correspondente a R$ 501,60, (o equivalente ao custo de uma pessoa/ ano), obteramos 121,4 milhes, ou seja, cerca de 121 milhes de pessoas poderiam se vincular ao RGPS. 239 Cf.: Tabela 18 usada neste trabalho.

313 critrios ou indicadores sociais estabelecidos, que apontem na direo da: 1) elevao dos ndices de desenvolvimento humano da categoria, grupo familiar ou grupo de produo, associao ou cooperativa, mediante a participao destes entes sociais (exemplo elevao do nvel educacional e de capacitao profissional, ampliao da educao sobre segurana no trabalho e uso de equipamentos de segurana individual, etc.); 2) reduo dos nveis de degradao do meio ambiente e das condies de vida em comunidade, pela partio desses atores sociais, etc., entre outros. Critrios semelhantes aos apontados acima j existem. No caso das discriminaes positivas por metas alcanadas, j h aplicaes direcionadas s empresas, no custeio do sistema de acidente de trabalho. A reduo de suas alquotas de participao no custeio do sistema, em percentuais que variam de 1 a 3%, ocorre proporo que so reduzidos os ndices de acidentes de trabalho, em suas unidades de trabalho. Por que no faz-lo junto s cooperativas e associaes de trabalhadores, em relao s suas alquotas de participao na elevao do ndice de desenvolvimento humano, conforme apontado? Da mesma forma, j existem alquotas sendo aplicadas sobre a comercializao dos produtos, no caso dos produtores rurais. Por que no estender essa frmula a outros grupos urbanos, a exemplo dos catadores de materiais reciclveis? As alquotas no apenas mensais tambm j foram introduzidas para o caso dos trabalhadores rurais. Por que no ampli-las e aplic-las a outras categorias de trabalhadores urbanos, com caractersticas semelhantes? Essas e outras medidas, na mesma perspectiva, direcionadas aos segmentos que esto fora da cobertura previdenciria no modelo atual, como os grupos voltados para a produo para o prprio consumo, que compem a chamada economia solidria e outras categorias, como as mais de 170 elencadas pela Resoluo do Comit Gestor do Simples Nacional 240, j mencionada, aperfeioariam o modelo de previdncia social adotado no Brasil. verdade que, para efetiv-las, medidas paralelas devem ser adotadas, com vistas a reforar o oramento da seguridade social, para alm do que j fortalecido atualmente, a exemplo da no incidncia da DRU sobre o oramento da seguridade social. Nessa perspectiva, uma medida essencial que vem sendo aventada por pesquisadores inverso da lgica regressiva para a progressiva no financiamento da seguridade social. Na atualidade:
Cf.: Resoluo CGSN n 58 de 27 de abr.2009, cujo anexo nico com a relao das ocupaes que podem ser enquadradas entrou em vigor no dia 1 de dez.de2010. Encontrado em vrios portais. Cf.: http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/resolucao/2009/cgsn/Resol58.htm . Acesso em 23 fev. 2011.
240

314
A identificao das bases econmicas das fontes de financiamento da seguridade social mostra que menos de 10% das receitas destinadas s polticas de previdncia, assistncia social e sade tm origem na tributao da renda do capital. No h nenhuma fonte de custeio da seguridade social que tenha como base de incidncia o patrimnio. A maior parte da arrecadao feita por tributos que incidem sobre o consumo de bens e servios ou sobre a contribuio direta dos prprios beneficirios das polticas, particularmente a da previdncia social. As fontes de receita que tm caractersticas de contribuio direta so limitadas na sua progressividade, como o caso da contribuio dos trabalhadores para a previdncia social. Portanto, quem sustenta a seguridade social no Brasil so os trabalhadores e os mais pobres, impondo limites na capacidade redistributiva do Estado social, revelando que so os prprios beneficirios que pagam o custo das polticas que integram a seguridade social (SALVADOR, 2010, p.390).

Nessa direo, oportuna a afirmao de Pochmann e Dias:

A busca da equidade social deveria ser regida pelo reconhecimento e pela valorizao de distintos esforos realizados por variados segmentos sociais, bem como ser a favor da produo e da reproduo das novas fontes de riqueza nacional. Assim, benefcios desconectados da eficincia econmica - como herana, ou ganhos especulativos e financeiros improdutivos -, entre outros, precisam ser revistos luz de um novo compromisso poltico-social com o desenvolvimento soberano e sustentvel da nao (Id., 2010, p. 119).

Assim, a inverso da lgica regressiva para a progressiva no financiamento da seguridade social pressupe ajustes no modelo atualmente utilizado para aplicao dos tributos sobre as fontes estabelecidas para financiar a seguridade social, por exemplo, reduzindo as alquotas de contribuio para os que tm menor renda e, consequentemente, procedendo sua ampliao para os de maior renda. Todavia, preciso tambm ampliar a base de incidncia da tributao, incluindo, por exemplo, herana, ou ganhos especulativos e financeiros improdutivos, conforme apontado acima, por Pochmann e Dias (2010), o que diversificaria e fortaleceria mais ainda a base tributria atualmente em vigor. Na mesma direo, vale tambm considerar proposta da ANFIP de criar fontes de financiamento vinculadas s riquezas produzidas no pas, a exemplo de uma parte dos dividendos oriundos da explorao do pr-sal241. Essa seria uma maneira, como diz a ANFIP,

Ao longo dos anos de 2009 e 2010, a PETROBRS teve grande desempenho e tornou-se alvo de grandes especulaes, o que a fez a segunda maior petroleira do mundo, atrs apenas da gigante americana EXXON. A empresa brasileira foi a responsvel em 2010 pela maior venda de aes j realizada no mercado de capitais. Por trs desse crescimento e valorizao das aes da empresa encontra-se o promissor cenrio relacionado explorao e produo de petrleo e gs natural de grandes reservatrios na camada pr-sal. A nova rea de explorao mexe com os interesses e expectativas de pequenos e grandes investidores, e tambm tornou-se objeto de estudos para aqueles que defendem o fortalecimento da seguridade social. Nesse sentido, em setembro de 2009 a ANFIP sugeriu emenda modificadora do PL 5.940/2009, incluindo a seguridade social como uma rea de destinao de recursos oriundos do pr-sal para um Fundo Social a ser criado. A emenda foi subscrita pelo Deputado Marcio Frana (PSB-SP) e foi aprovada no dia 24 de fevereiro de 2010 na cmara dos deputados, apesar das resistncias da base de apoio do governo. A matria tramitou no Senado e em 22 de dezembro de 2010. O Presidente sancionou a Lei 12.351, que no incorporou o contedo da emenda modificadora. Na essncia, o dispositivo aprovado estabelece que 5% dos recursos do fundo destinados ao combate a pobreza, com recursos advindos do pr-sal, sero repassados previdncia social, a partir de 2020, quando o pr-sal comea a ser jorrado e comercializado. Os recursos sero constitudos, dentre outros fatores, da parcela dos royalties que cabe Unio, conforme estabelecido nos contratos de partilha de produo, bem como da receita advinda da comercializao de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da Unio. Esse fundo ser vinculado Presidncia da Repblica e ter como

241

315 de resgatar as injustias histricas que se tornaram uma constante na trajetria da Previdncia Social pblica, sempre em prejuzo dos aposentados e dos pensionistas (Id., abr./jun de 2010, p.12). Alm de reparar injustias, o acrscimo desta fonte poderia ser um modo de assegurar o ingresso de milhes de novos contribuintes no RGPS que no tem capacidade contributiva individual, como os mais de 27, 6 milhes242 que compem a PEA e esto fora da cobertura previdenciria e no possuem capacidade contributiva individual, pois possuem rendimentos mensais no valor de at um salrio-mnimo. Em 22 de dezembro de 2010, porm, foi sancionada a Lei 12.351, que dispe sobre a explorao e a produo de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas. Cria o Fundo Social - FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de recursos, e outros assuntos, sem incorporar a proposio de incluir a seguridade social entre as reas que sero beneficiadas com os recursos do FS, oriundos da explorao das camadas de Pr-sal. Apenas as reas inicialmente previstas pelo governo federal foram beneficiadas: educao, cultura, esportes, sade pblica, cincia e tecnologia, meio ambiente, mitigao e adaptao s mudanas climticas. Apesar disso, consideramos importante a defesa da incorporao dessa fonte de financiamento seguridade social, como o fez a ANFIP, para que a mesma se torne cada vez menos vulnervel s intempries do mercado. Essas seriam algumas medidas e iniciativas capazes de reconhecer a condio de trabalhador para as pessoas que compem essas categorias, grupos e segmentos sociais que esto fora da cobertura previdenciria, por incapacidade de contriburem de modo individual para o sistema, conforme o modelo atual. Seriam, ainda, formas de reconhecimento e compensao das desvantagens sociais, a que foram submetidos esses grupos e segmentos da classe trabalhadora. Isto se processaria por meio do aprofundamento do significado da seguridade social e da previdncia social, como um contrato social na perspectiva rousseauniana, a partir do fortalecimento dos objetivos da equidade social, especialmente o da equidade na participao e custeio, j recomendado pela Constituio Federal. A pesquisa realizada mostrou que outros pontos relevantes devem ser enfrentados, com vistas universalizao da previdncia social como: as diretrizes da poltica macroeconmica que favorecem a concentrao de renda, incompatvel com as necessidades de expanso da
finalidade constituir fonte regular de recursos para a realizao de projetos e programas nas reas de combate pobreza, de seguridade social e de desenvolvimento da educao, da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambiental. Cf.:ANFIP, abr./jun. de 2010 PL 5.940/2009 localizado em: www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeo832082. 242 Cf.: Tabela 23 neste captulo.

316 previdncia social; a poltica de emprego baseada na rotatividade nos postos de trabalho e nos baixos salrios; a no realizao plena dos objetivos da seguridade social, especialmente da equidade na participao e custeio do sistema, a diversidade da base de financiamento e gesto democrtica do sistema; a grande expanso da informalidade, diante do desemprego macio e prolongado. Neste item, somente um destes pontos foi comentado, a partir das propostas apresentada pelos sujeitos sociais anteriormente citados - a ampliao do ingresso de trabalhadores na informalidade. As reflexes sobre os demais pontos sero remetidos s consideraes finais, sob o ttulo Possibilidades rumo universalizao da previdncia social, por se constiturem inferncias nossas que surgiram no decorrer da tese. Neste item, importante dizer que consideramos o aprofundamento radical dos princpios da seguridade social condio fundamental, embora no exclusiva, para que se avance na direo da expanso do acesso previdncia social no Brasil pela via do trabalho, nos marcos do capitalismo. Por isso, a crtica incisiva viso dominante no mbito da previdncia social, de que esta um contrato social [...] um pacto social, um contrato entre geraes, onde aqueles que esto no mercado de trabalho garantem os benefcios dos aposentados e pensionistas (BRASIL, jul. 2008, p.1). Essa viso de contrato social dominante na previdncia social restringe os princpios sobre os quais se sustentam a organizao da seguridade social e consequentemente da Previdncia Social. uma viso neoliberal de cunho privatizante, compatvel com o que diz Boaventura de Sousa Santos:
O projeto neoliberal de transformar o contrato social num contrato de direito civil como qualquer outro configura uma situao de fascismo contratual. Esta forma de fascismo ocorre hoje frequentemente nas situaes de privatizao dos servios pblicos, da sade, da segurana social, da eletricidade, da gua, etc. (Id., 2010, p. 334-335).

Ao negarmos essa viso, usando como contraponto a viso rousseauniana, no significa que adotemos a alternativa do contrato social e da social-democracia como alternativa ao capitalismo. Mas, acreditamos nas possibilidades de avanos na direo da universalizao da previdncia social, sob a gide do sistema capitalista, a partir de mudanas no modelo atualmente adotado. Consideramos, ainda, que a viabilidade das propostas apontadas e de outras que possam surgir na mesma perspectiva, depender de um conjunto de condies capazes de impulsionar as lutas dos trabalhadores no tempo presente, em direo ao futuro. Temos pleno acordo com Netto (2007), quando diz que no existem razes para um otimismo avassalador nos dias correntes. Em um exerccio prospectivo, os cenrios que se podem vislumbrar no so

317 alentadores para um futuro prximo. Em um primeiro cenrio possvel, o futuro seria uma simples reproduo ampliada do presente (Id., p.162), ou seja:
As brutais assimetrias econmico-sociais ficariam como que congeladas e as atuais linhas de clivagem da sociedade contempornea conservar-se-iam substancialmente. A assistncia aos extremamente pobres permaneceria como funo estatal residual, e para aqueles situados pouco acima da linha da pobreza viria o socorro durkheimiano da solidariedade, vinculando a filantropia privada (religiosa, empresarial) mediante a ao de organizaes no-governamentais e, ainda do voluntariado a projetos de combate chamada excluso social: o apelo ao direito uma vez j recortados os direitos- reiteraria a retrica da cidadania.[...] aqui a dinmica do capital seria deixada a si mesma (Ibidem, p.162-163).

Ao fazer a prospeco para um segundo cenrio e incluir o da eventualidade de um novo surto reformista da sociedade, o autor considera esta possibilidade remota e depende sobretudo da transposio da onda longa recessiva (MANDEL, 1982), o que, em sua opinio, no h evidncias de que isso venha a acontecer. Na hiptese dessa ultrapassagem ser realizada, abrir-se-ia a possibilidade de um novo contrato social, capaz de enfrentar as barbries da atualidade. o que diz:
Em ocorrendo tal ultrapassagem, e organizando-se em larga escala os esforos polticos e prticos dos segmentos sociais que se propem a articular a universalizao da cidadania com estruturas sociais classistas, possvel a constituio de um novo contrato social que enfrente as expresses mais brbaras de pobreza com polticas que transcendam limites puramente compensatrios. No fundo, este o sonho social-democrata de um capitalismo regulado - mas, se a sua probabilidade (no a sua possibilidade) me parece reduzida, uma coisa clara: sua arquitetura pouco ter em comum com os anteriores modelos de Welfare. De qualquer forma, um tal cenrio se concretizando, abriria perspectivas que no existem na prospeco precedente (NETTO, 2007, p.163).

Como terceira possibilidade, apresenta-se um cenrio de ruptura com o capitalismo, ou seja, com a ordem social e econmica fundada na propriedade privada dos meios de produo e na explorao do trabalho. Para o autor, esta possibilidade objetivamente possvel e necessria, seja em funo do desenvolvimento das foras produtivas materiais e humanas, seja em razo do risco iminente da plena barbarizao da vida social, [e se] ela no est claramente desenhada no horizonte [...], isto no significa que se deva descart-la (Ibidem, p.165). A construo dessa possibilidade cabe a todos e a cada um de ns, que sonhamos com ela. Os caminhos no se apresentam to luminosos, mas a convico de sua necessidade j uma esperana de que eles sero construdos. A seguir, as consideraes finais, sob o ttulo Possibilidades de avanos rumo universalizao da previdncia social.

318
CONSIDERAES FINAIS

Possibilidades de avanos rumo universalizao da previdncia social

O objetivo geral desta tese foi identificar limites e possibilidades de universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil, diante do aprofundamento da desestruturao do trabalho assalariado, dilapidao da seguridade social e elevado quantitativo de trabalhadores sem vinculao ao modelo atual de previdncia social, contributivo e fundamentalmente dependente do trabalho assalariado formal. Esse objetivo localiza-se na relao entre trabalho e previdncia social. O percurso investigativo efetuado exigiu profunda incurso por essas e outras categorias tericas com as quais se relaciona, como: Estado, polticas sociais e seguridade social. Alm disso, foi necessrio examinar uma densa massa de dados e informaes sobre ambas as categorias. Tal percurso possibilitou o alcance do objetivo e a confirmao da hiptese da qual partimos. A ttulo de consideraes finais, apresentamos, portanto, algumas indicaes, a partir das anlises realizadas, tendo o trabalho como referncia central. Sob a tica marxiana, o trabalho a atividade fundamental do gnero humano e o seu distintivo em relao aos demais seres da natureza. Como atividade do processo de trabalho, a ao dos homens de transformar a natureza de modo consciente, guiado pelo fim de atender s suas necessidades. Assim, condio natural e vital do gnero humano, em qualquer sociedade. central na histria da humanidade e estruturante da sociabilidade humana. Na sociedade capitalista, em que a base da riqueza a mercadoria, a fora de trabalho uma mercadoria especial que tem a finalidade de criar novas mercadorias e valorizar o capital. Na viso marxiana, o trabalho materializado na mercadoria possui duplo sentido. dispndio de fora de trabalho especial, com a finalidade especfica de produzir valores-de-uso para atender s necessidades sociais. , tambm, no sentido fisiolgico, dispndio de fora humana de trabalho e como tal trabalho abstrato que determina o valor das mercadorias. Conceber o trabalho, sob estas duas dimenses, permite reconhecer a sua centralidade na estruturao do capitalismo contemporneo e das relaes sociais, mesmo diante da drstica reduo da oferta e criao de novos postos de trabalho, associada ao uso de tecnologias avanadas para elevar a produtividade das empresas. Essa situao provocada pela reestruturao produtiva no tirou do trabalho a condio de gerar mais-valia. O trabalho nopago continua sendo a fonte de riqueza no capitalismo. Sob este modo de produo, h uma

319 dependncia orgnica do capital em relao ao trabalho assalariado. da relao de explorao do capital sobre o trabalho assalariado que se origina a acumulao. Como no h capitalismo sem acumulao, a explorao do capital sobre o trabalho inerente a este modo de produo. Logo, o trabalho assalariado sempre existir no capitalismo. O trabalho assalariado tornou-se condio de acesso proteo social no capitalismo monopolista, no contexto fordista/keynesiano, quando se estruturaram os sistemas de proteo social, conformando o Estado social. Este resultado de anos de lutas e presso dos trabalhadores e igualmente do interesse do Estado em preservar as relaes capitalistas. Como foi amplamente discutido nesta tese, as polticas sociais so produtos de relaes complexas e contraditrias que se processam no mbito da luta de classes. Elas so

estruturadas quando interesses antagnicos esto em jogo e os sujeitos envolvidos na produo capitalista assumem compromissos e papis determinantes para evitar perdas ou obter ganhos satisfatrios para as classes, grupos ou segmentos que representam. Anos de lutas e negociaes so necessrios para que uma correlao de foras equilibrada permita aos atores coletivos fazerem acordos que assegurem ganhos e benefcios para todos. Nessa perspectiva que a expanso das polticas sociais no Ps-Segunda Guerra ocorreu condicionada aos novos compromissos e reposicionamentos por parte dos principais atores envolvidos na produo capitalista. O Estado assumiu novos papis e poderes institucionais; o capital corporativo ajustou-se em alguns aspectos para seguir com maior segurana o percurso da lucratividade; e os trabalhadores, por meio de suas entidades representativas, assumiram novas funes nos processos de produo e no mercado. Foi esse equilbrio de poder entre o trabalho organizado, o capital corporativo e o Estado, que permitiu a expanso das polticas sociais no perodo de 1945 a 1975, e a formao do Estado social. O contexto histrico em que o desenvolvimento do Estado social se tornou possvel nos pases do capitalismo avanado, a partir de 1945, foi marcado pela mudana da correlao de foras no mundo, ao final da Segunda Guerra. Por um lado, os Estados Unidos surgiram como nica potncia capitalista hegemnica, lderes na tecnologia, na produo e com um aparato militar superior aos demais pases do mundo. O dlar estava apoiado em um potente estoque de ouro e, naquela conjuntura, imps-se como a moeda mais forte do planeta e tornou-se a moeda-reserva mundial pelos Acordos de Bretton Woods. Por outro lado, a Unio Sovitica apareceu como potncia mundial, fortalecendo o bloco dos pases socialistas, com o apoio da Europa Oriental, e posteriormente, da China, aps a vitria da Revoluo Chinesa, em

320 1949. Este cenrio mostra a reduo da base de explorao capitalista, o que favoreceu o equilbrio de foras. Em face disso, o objetivo imediato dos Estados Unidos foi assegurar a estabilidade da Europa Ocidental e do Japo para reconstruir as relaes capitalistas nestes pases e inibir a expanso do bloco dos pases socialistas. Entre as medidas adotadas com essa finalidade, destacou-se o Plano Marshall, o qual constituiu um instrumento para que os Estados Unidos usassem o seu poder econmico para construir economias fortes com base em princpios capitalistas. A essa conjuntura do Ps-Guerra, acrescenta-se a fora do movimento organizado dos trabalhadores, que se expandiu favorecido pelo aumento da taxa de emprego. Portanto, o Estado social resulta da necessidade de preservao e expanso das relaes capitalistas na cena mundial, diante da expanso das economias socialistas, da necessidade de expanso do capital para amortecer os efeitos da crise que devastou as economias capitalistas no Gs-Guerra, mas tambm resulta das lutas dos trabalhadores. Assim, o Estado social expandiu-se apoiado no pacto entre o capital e o trabalho, num contexto de longo crescimento econmico, - a dita onda longa expansiva (Mandel, 1982)243, e na correlao de foras no mundo, expressa pela chamada Guerra Fria entre o bloco de pases capitalistas, liderado pelos Estados Unidos e o bloco de pases socialistas, liderado pela Unio Sovitica. Sob essas condies, o Estado social estabeleceu-se em pases de capitalismo avanado, cujas histrias econmicas, polticas e sociais atriburam-lhe caractersticas prprias. Independentemente das diferenas, o Estado social consolidou-se, sob o pacto keynesiano e cumpriu seu papel no crescimento econmico, por meio do gasto pblico, incentivo ao pleno emprego e mediante a regulao dos mercados financeiros para amortecer os efeitos de crise e evitar a fuga de capitais. Foi o perodo de maior desempenho da economia capitalista, com intenso crescimento econmico, elevadas taxas de lucro, acompanhados de redistribuio de renda o que propiciou a ampliao da capacidade de consumo da classe trabalhadora. A generalizao do trabalho assalariado, com rendimentos elevados, foi determinante para a consolidao dos sistemas de proteo social que tinham a seguridade social como eixo e o trabalho como via de acesso. Os trabalhadores acessavam os seguros sociais, mediante contribuio prvia e os incapazes para o trabalho tinham assistncia social como proteo. As condies econmicas polticas e sociais internas a cada pas atribuiu aos sistemas de seguridade social caractersticas prprias, determinando os seus respectivos alcance.
Segundo Mandel, esta onda longa com tonalidade expansionista, iniciada nos anos 1940, na Amrica do Norte e entre 1945/48, nos demais pases imperialistas at 1973, durou at por volta de 1974/1975, quando uma nova onda com tonalidade de estagnao ganhou amplitude. Cf.: MANDEL, 1982, sobretudo p. 83-85.
243

321 Todavia, em qualquer desses pases estes sistemas foram desenvolvidos para atender aos interesses dos trabalhadores, mas tambm s necessidades de acumulao do capital e de legitimao do sistema capitalista naquele contexto do capitalismo industrial fordista. O Brasil no viveu a experincia de generalizao do emprego nem de Estado social, na forma dos pases do capitalismo avanado. Todavia, a partir dos anos 1930 ganha expresso no pas um sistema de proteo social destinado aos trabalhadores assalariados formais e aos seus dependentes econmicos. Seguindo esta lgica, este sistema desenvolveu-se em consonncia com a correlao de foras polticas e a estruturao do mercado de trabalho at a dcada de 1980, quando foi instituda a seguridade social, em um momento histrico de lutas por direitos sociais e pela redemocratizao do pas. A seguridade social apontou uma nova lgica a ser considerada na organizao da proteo social, menos dependente do trabalho assalariado formal, porm, essa no foi posta em prtica plenamente. O contexto que se configurou sob o comando neoliberal, logo aps a sua instituio, inibiu sua efetivao. O cenrio mundial, desde meados da dcada de 1970 foi se modificando. Uma nova correlao de foras foi se estabelecendo e uma nova crise do capital foi se expandindo. O colapso do sistema financeiro mundial, acentuado pela deciso dos Estados Unidos de desvincular o dlar do ouro, a crise do comrcio internacional, o aumento da inflao, o choque da elevao dos preos do petrleo em 1973 e a recesso econmica generalizada entre 1974 e 1975, so expresses da crise do capitalismo, que se manifestou nos anos 1970. Naquele momento, o padro de acumulao e regulao fordista/keynesiano entrou em colapso, pondo fim ao perodo de acumulao acelerada. Do ponto de vista poltico, o bloco dos chamados pases socialistas foi desestruturado, com a derrocada das economias dos principais pases que lhe davam sustentao. Nesse contexto, ocorreu tambm a reduo dos investimentos nos sistemas de proteo social comparativamente aos anos anteriores. Diante disso, as dcadas de 1970 e, sobretudo 1980, foram marcadas pela busca de um novo padro de acumulao capitalista. Nas estratgias adotadas, o Estado e as corporaes econmicas tiveram papis relevantes. Os governos da Inglaterra, dos Estados Unidos e da Alemanha foram protagonistas das medidas neoliberais, ao assumirem em suas plataformas vrios compromissos voltados para o desmonte dos direitos sociais; enxugamento da mquina estatal; redirecionamento do fundo pblico para atender aos interesses do capital; ataque aos sindicatos diminuindo o seu poder; reforma fiscal, reduzindo a taxao sobre os mais altos rendimentos. Paralelamente, as empresas comearam a modificar a organizao da produo,

322 por meio de novos mtodos e processos de trabalho com base na microeletrnica. Com isso, a reestruturao produtiva, a redefinio das funes do Estado e a financeirizao do capital sob as diretrizes do neoliberalismo constituram as estratgias fundamentais no processo de construo de um novo padro de acumulao. Harvey (2004c) chama-o de acumulao flexvel e o caracteriza como um padro que se apoia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de consumo e, pelo surgimento de novos setores de produo, novas formas de fornecimento de servios financeiros, novos mercados e taxas intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional. Sob a acumulao flexvel, o mundo do trabalho foi modificado. A obsolescncia de atividades e qualificaes, a exigncia de um perfil de trabalhador capaz de usar de forma intensa a sua capacidade intelectual em favor do capital, a reduo da criao e oferta de novos postos de trabalho, a crescente cooptao do movimento sindical, a reduo dos laos de solidariedade nos processos de trabalho e a maior heterogeneidade na composio da classe trabalhadora so fortes expresses das mudanas ocorridas. Porm, essas e outras mudanas nos padres de desenvolvimento no ocorreram simultnea e igualmente em todos os setores, pases e regies geogrficas. A partir da dcada de 1980, no mundo capitalista, passou-se a conviver, ao mesmo tempo, com processos e relaes de trabalhados impulsionados por novas regras e tecnologias avanadas, e com modelos arcaicos. Todavia, independentemente da intensidade das mudanas e das distncias entre os modelos conviventes, a acumulao flexvel imps a expanso do desemprego, do trabalho precarizado, do exrcito de reserva e o desmantelamento dos direitos derivados e dependentes do trabalho assalariado estvel. Estes fatores intensificaram a explorao e as desigualdades sociais em cada pas e na relao entre pases centrais e perifricos. No Brasil, as mudanas referentes ao novo padro de acumulao do capital comearam a se manifestar em meados da dcada de 1980, mas s se espraiaram a partir da segunda metade da dcada de 1990. O ajuste realizado baseou-se no mesmo padro dos pases perifricos. A financeirizao do capital, a reestruturao produtiva e a reorientao das funes do Estado desenvolveram-se interligadas e determinaram mudanas na sociedade e no mundo do trabalho, que contriburam para o aprofundamento das desigualdades sociais pela elevao da concentrao de renda, o aprofundamento do desemprego prolongado, da precarizao do trabalho e queda da renda mdia real dos trabalhadores. Alm disso, essas mudanas tiveram impacto no sistema de proteo social, que comeava a se estruturar, com a

323 criao da seguridade social pela Constituio Federal de 1988. A mercantilizao da sade e da previdncia social ganhou propores significativas. Os direitos previdencirios foram, duramente atacados pelas contrarreformas realizadas, sobretudo em 1998 e 2003, para dar lugar expanso da previdncia dos fundos de penso e das empresas de planos privados. As mudanas no mundo do trabalho tambm influenciaram a reduo da cobertura da previdncia social, historicamente dependente do trabalho assalariado. O quantitativo de trabalhadores sem esse tipo de proteo social cresceu e, com isso, observou-se a tendncia de expanso da assistncia social, por meio dos programas de transferncia de renda. Assim, esta pesquisa indicou que nas dcadas de 1990 e 2000, em funo dos processos atinentes ao padro de acumulao flexvel, o trabalho assalariado formal sofreu um profundo processo de desestruturao e o significado da seguridade social foi profundamente corrodo. Quando foi instituda pela Constituio Federal de 1988, a seguridade social apoiou-se em vrios objetivos a serem atendidos pelo poder pblico, por meio de sua organizao. Esses objetivos articulados s definies constitucionais de seguridade social, sade, previdncia e assistncia atriburam um significado seguridade social brasileira, que a aproximou da viso beveridgiana. A Constituio orientou o poder pblico a organizar um sistema amplo e coeso de seguridade social direcionado para assegurar direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Um sistema regido pelo princpio da equidade de participao no custeio e amparado em uma base diversificada de fontes de financiamento, que realizasse os seus gastos obedecendo aos fins que lhe eram prprios, respaldado em um oramento nico, elaborado pelos rgos que o compunham. Um sistema com perspectiva universalizante e sob gesto democrtica no modelo quadripartite, com representao dos trabalhadores, os aposentados, empresrios e o governo. Essa orientao, porm, no foi seguida plenamente pelo poder pblico. No h, no Brasil, um sistema coeso e consistente de seguridade social esttuturado. Embora, ainda exista o ncleo central do significado da seguridade social no texto constitucional, no obstante as corroses promovidas pela ofensiva neoliberal, sua efetivao no se imps de modo pleno. E, essa corroso vem ocorrendo para alm das alteraes textuais na Constituio Federal. Isso se deve ao reativa do capital s conquistas dos trabalhadores obtidas no processo constituinte que foi fortalecida pelo contexto lapidado pela ofensiva neoliberal, acentuada na dcada de 1990 e incio do sculo XXI. A seguridade social, ainda que apenas parcialmente efetivada, influenciou a expanso da cobertura da previdncia social, sobretudo por possibilitar a equidade na participao do

324 custeio do sistema e por esse custeio ser realizado a partir de um oramento que se estrutura por meio de financiamento plural e solidrio, com base em fontes diversificadas. Segundo o modelo de financiamento, em tese, quem tem maior renda deveria ter maior participao no custeio e quem tem menor renda, menor participao. A pesquisa apontou que a cobertura do sistema tem recado especialmente sobre os trabalhadores, apesar disso, o modelo favoreceu o acesso de trabalhadores inseridos em relaes informais de trabalho Previdncia Social. At a instituio da seguridade social, a cobertura da previdncia social era basicamente dependente do trabalho assalariado formal. Quanto mais alto era o nvel de assalariamento formal, maior a cobertura previdenciria e quanto mais retrado o assalariamento formal, mais reduzida essa cobertura. Com a instituio da seguridade social, essa dependncia reduziu-se, mas ainda h enorme dependncia do sistema do nvel de trabalho assalariado formal. No decorrer do sculo XX e incio deste sculo XXI, as oscilaes na cobertura previdenciria, associadas condio do trabalho assalariado formal, destacaram-se em trs perodos: entre 1930 e 1987, quando ocorreu expanso da cobertura; de 1988 a 2000, quando houve retrao, apesar de oscilao positiva no ano de 1989; e de 2004 at o presente, em que h uma nova tendncia de retomada da cobertura. Os indicadores do trabalho, a abertura legal para que qualquer cidado maior de 16 anos possa participar do sistema e o oramento da seguridade social influenciaram nas oscilaes recentes e, possibilitaram que o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS pudesse contar, atualmente, com 80% dos seus contribuintes na condio de empregados e 20% pessoas da populao economicamente ativa vinculadas a relaes informais de trabalho. A grande participao dos trabalhadores rurais no sistema e outras de categorias que compem os chamados segurados especiais, com uma participao diferenciada no custeio do sistema, tambm uma condio que reflete a importncia do formato de financiamento da seguridade para a cobertura previdenciria. Todavia, a desconstruo do significado de seguridade social no foi contida. Ela tem sido permanente, intensa e suas expresses marcantes. So exemplos dessa desconstruo: a negao e no realizao integral dos objetivos da seguridade social; as resistncias plena efetivao da forma de financiamento plural e solidria, com base na equidade na participao do custeio; os desvios de recursos do oramento da seguridade social para fins diferentes dos que lhe so determinados, sobretudo por meio da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio - DRU, para atender aos objetivos da poltica econmica comprometida com o capital financeiro; a crescente vinculao de fontes de financiamento a gastos especficos,

325 comprometendo outras aes, a exemplo das receitas das contribuies sociais sobre a folha de pagamento para o custeio dos gastos com pagamento de benefcios do RGPS; a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social; a disseminao da concepo da previdncia social como um contrato social entre geraes de trabalhadores, confirmando-a como um seguro social, cada vez mais distante da viso de seguridade social e mais prximo da viso dos seguros privados, sustentados em quotas individualizadas, que condicionam as prestaes de retorno; a organizao e gesto isolada de cada poltica de seguridade social, negando a forma de gesto quatripartite orientada pela Constituio Federal; as frequentes mudanas no texto constitucional, impondo regressividade aos direitos relativos previdncia social e sade;a crescente privatizao da sade; a disperso oramentria e financeira, mediante a criao de fundos especficos para a gesto dos recursos de modo separado; a tendncia centralidade da assistncia social no mbito da seguridade social e intensificao do uso poltico-ideolgico dessa poltica para legitimao do poder constitudo, atenuao da pobreza e naturalizao do desemprego; grande contingente de pessoas da PEA, no vinculadas a qualquer regime de previdncia, entre outros. Essas expresses da desconstruo do significado da seguridade social so significativa e repercutem no nvel de proteo e qualidade de vida dos trabalhadores. O desvio de recursos da seguridade social para manuteno do supervit primrio, mediante a incidncia da DRU no oramento da seguridade social, no perodo de 2000 a 2008, representou uma mdia anual em torno de R$ 26,4 bilhes, com maior destaque para os anos de 2007 e 2008, em que essa incidncia representou R$ 39,1 bilhes em cada ano (ANFIP, 2009, p.50). Esse desvio, entre outras coisas, inibiu a cobertura previdenciria e a oferta de servios de sade populao. Investigando com maior detalhamento as condies para universalizao da previdncia social, neste contexto de desestruturao do trabalho e da seguridade social, conforme se apresentaram nas ltimas dcadas do sculo XX e na primeira dcada do sculo XXI, percebemos que as mudanas dos indicadores do trabalho, como a taxa de ocupao, nvel de ocupao, taxa de atividade e taxa de desocupao associada ao percentual de pessoas com carteira de trabalho assinada e ao nvel da renda mdia real refletiram na expanso ou retrao da cobertura da previdncia social. Desses indicadores, os trs ltimos demonstraram o maior peso na cobertura. Ou seja, quando ocorreram, simultaneamente, maior percentual de pessoas com carteira de trabalho assinada, menor taxa de desocupao, maior rendimento mdio mensal ocorreu, consequentemente, maior nvel de acesso previdncia social.

326 Ao analisarmos o comportamento desses indicadores na primeira dcada do sculo XXI, percebemos que, no conjunto, houve melhoria, comparativamente s duas dcadas anteriores. Porm, nem a diferena foi substancial, nem todos os indicadores conseguiram nveis melhores. Alm disso, a melhoria ocorrida no impactou nas caractersticas gerais estruturais do pas, nos aspectos econmicos e sociais. O pas continua tendo um elevadssimo percentual de concentrao de renda, elevado ndice de pobreza, desemprego crnico prolongado, os empregos criados so rotativos, sem estabilidade, com baixa massa salarial, e as polticas sociais so residuais e de pouco alcance social. A proteo social aos desempregados reduzida e os programas existentes so limitados. As estratgias de ampliao da proteo social aos desempregados usadas pelo governo federal, em anos recentes, conduzem a uma crescente centralidade da assistncia social, no mbito da seguridade social pela via dos programas de transferncia de renda que alcanam parte dos desempregados. Nota-se que esses programas se expandiram, sustentados pelos limites de acesso previdncia social, pela crescente privatizao da sade e pelo interesse de legitimao poltica e ideolgica dos governos Fernando Henrique e, sobretudo, Lula da Silva, que os criaram e expandiram. No que se refere previdncia social, embora esta tenha melhorado a sua cobertura a partir de 2004, essa cobertura favoreceu basicamente a populao ocupada, empregada. Os programas destinados aos que possuem menor renda e esto na informalidade so insuficientes e reduzem direitos. Alm disso, ainda h mais de 50 milhes de pessoas da populao economicamente ativa fora de sua cobertura. O sistema tem absorvido uma proporo maior de homens, que possuem renda mais elevada e maior nvel de escolaridade, dentre os que compem a populao economicamente ocupada e tm ficado fora do sistema os que possuem menor rendimento, entre os quais, mais de 60% ganham at um salrio mnimo e apresentam menor nvel de escolaridade. Isso revela que as caractersticas econmicas e sociais estruturais do pas, definidas pela concentrao de renda e profundas desigualdade sociais, associadas ao desemprego macio prolongado, baixa massa salarial, crescimento da informalidade, no aplicao plena dos objetivos da seguridade social e das recomendaes constitucionais relacionadas ao seu oramento e, a insuficincia de rendimentos, sobretudo por falta de acesso ao trabalho assalariado estvel, so os grandes entraves ao ingresso na previdncia social. Esses obstculos devem ser avaliados no contexto econmico e poltico do pas e das economias capitalistas, em esfera mundial, movidos pela onda longa recessiva, desde meados

327 da dcada de 1970. Nesse sentido, as iniciativas recentes do governo federal para reverter esse quadro so limitadas. Em primeiro lugar porque se apiam numa viso neoliberal de

previdncia social como contrato social entre geraes de trabalhadores, o que a distancia dos objetivos gerais de seguridade social e responsabiliza exclusivamente o trabalhador pelo custeio do sistema, negando a perspectiva de compromisso plural e solidrio orientado pela Constituio Federal, ao definir a previdncia social como poltica de seguridade social. As iniciativas do governo federal so limitadas tambm porque se apiam em uma poltica de emprego baseada no rendimento mnimo do trabalho e na alta rotatividade e em outras diretrizes macroeconmicas que favorecem aos interesses do capital em detrimento dos interesses dos trabalhadores, e assim, apenas acentuam as caractersticas estruturais do pas. Dessa forma, ao analisar as caractersticas atuais da previdncia social no contexto da desestruturao do trabalho e da seguridade social, o perfil dos que esto fora do sistema, e as estratgias gerais adotadas pelo governo federal nos ltimos anos em relao ampliao da cobertura previdenciria, esta pesquisa apontou que os principais limites para a expanso da previdncia social rumo sua universalizao so: a grande dependncia do trabalho

assalariado formal, o qual em funo do papel que cumpre no processo de acumulao do capital no se generaliza na sociedade nem no mbito da classe trabalhadora; o novo modo de organizao da economia capitalista mundial com base em um padro de acumulao presidido pelo capital financeiro articulado aos grandes grupos industriais transnacionais e os processos deletrios relativos ao trabalho e s polticas sociais a ele vinculados, a exemplo da desestruturao do trabalho assalariado formal; a no realizao plena dos objetivos da seguridade social; a ausncia de controle democrtico da sociedade sobre a previdncia social; o crescimento das ocupaes baseadas em relaes informais de trabalho; os limites da poltica de emprego do governo federal e a tendncia legitimao do trabalho desprotegido como alternativa ao desemprego estrutural; o papel contraditrio do Estado e das polticas sociais, sempre sujeitos s presses do capital; o controle do capital sobre o trabalho, por meio do Estado e a dilapidao da seguridade social. Todavia, apesar dos limites apontados, e considerando-se o conjunto de anlises desenvolvidas no decorrer deste trabalho, mais as reivindicaes direcionadas ao governo brasileiro pelos setores organizados da sociedade, e ainda as pesquisas e estudos anteriormente realizados na rea de seguridade social, revisitados neste percurso investigativo, avaliamos que h possibilidades, ainda no exploradas pelo governo brasileiro.

328 seguro, portanto, afirmar que possvel imprimir avanos na direo da universalizao da previdncia social nos marcos do capitalismo. Para tanto, necessrio que algumas medidas sejam adotadas, dentre as quais destacamos: Reorientao da poltica macroeconmica do pas As polticas sociais no podem ser vistas isoladamente do contexto econmico e poltico. Nesse sentido, ao se pretender avanos para essas polticas no cenrio contemporneo, tornase essencial que seja pautada a reorientao poltica das diretrizes macroeconmicas que vm sendo adotadas pelo governo federal neste incio de sculo XXI, em seguimento ao que j vinha sendo feito por governos anteriores. Esse ponto assume relevncia singular quando a poltica social a qual se pretende imprimir perspectiva universalizante a previdncia social. A poltica de juros altos para atrair os especuladores externos e favorecer o capital financeiro no tem sintonia com uma poltica que se volta para assegurar crescimento econmico, orientado para a desconcentrao de renda em favor dos trabalhadores, to necessria universalizao da previdncia social, cujo principal limite de acesso a insuficincia de renda dos que esto fora de sua cobertura. No combina tambm com a destinao prioritria do fundo pblico para expanso e fortalecimento das polticas sociais. Assim, avanos rumo universalizao da previdncia social pressupem a reorientao das diretrizes macroeconmica atualmente adotadas. preciso que haja crescimento econmico com distribuio de renda, por meio do trabalho, em ndices bem superiores aos que tm ocorrido no Brasil. Alm disso, preciso reverter a lgica de reduzir o ndice de Gini pela diminuio contnua da renda mdia dos trabalhadores ocupados. A distribuio de renda no pas para ser efetiva deve ocorrer pela sua desconcentrao das mos dos poucos que retm quase tudo, como aponta o mais recente Relatrio de Desenvolvimento Humano (PNUD, 2010). Diante disso, a concentrao de renda no pas precisa, em primeiro lugar, ser desnaturalizada e, em segundo lugar, desconstruda por meio de medidas efetivas que conduzam alterao do retrato do Brasil como um dos pases mais desiguais do mundo. Da mesma forma, a renda do trabalho necessita sair de nveis to baixos, interromper a queda constante na participao da renda total do pas e se constituir, de fato, em um mecanismo de qualidade de vida, desenvolvimento humano, e equidade distributiva. As diretrizes macroeconmicas voltadas apenas para a exportao j provaram no serem as melhores alternativas para a reduo da pobreza. A riqueza nacionalmente produzida deve ser usufruda por todos os que participam de sua produo e deve ser reinvestida no pas.

329 A estrutura econmica do pas precisa ser mais diversificada, com amplo favorecimento dos setores que tm maior capacidade de gerar emprego. Nessa perspectiva, valiosa a diretriz voltada para a consolidao do parque industrial, com apoio s pequenas e mdias empresas. valiosa, tambm, a diretriz de aumentar a renda do trabalho como mais um mecanismo gerador de novos empregos, pois o aumento da renda do trabalho gera demanda por servios e provoca a expanso deste campo da economia e a gerao de mais postos de trabalho. igualmente vital manter a inflao controlada e a capacidade de consumo. A realizao da reforma agrria continua sendo um dos pontos prioritrios da agenda dos movimentos organizados da sociedade. preciso que ela saia das pautas de reivindicaes e entre na agenda poltica do governo, com a mesma urgncia que tem para a sociedade, especialmente para os movimentos dos trabalhadores rurais sem-terra. Isso garantir mais ocupaes, mais emprego, mais alimentos nas mesas dos brasileiros, maior capacidade de fixao dos trabalhadores no campo e maior possibilidade de acesso previdncia social. As diretrizes macroeconmicas devem apontar, ainda, para a criao de uma estrutura tributria que viabilize a progressividade dos impostos, reduzindo a sobrecarga sobre os trabalhadores e, para o limite e controle do uso do fundo pblico pela iniciativa privada. A poltica social precisa ser vista no apenas como uma carga tributria para os capitalistas, pois, ela tambm uma fora produtiva, como diz Ian Gough: [...] la poltica social es, or puede ser, uma fuerza productiva. Es um error tratar a la poltica social, an en la era de los mercados globales, simplemente como una carga en las economias capitalistas (id., 2003, p. 43). Precisa, assim, ser valorizada e priorizada como mecanismo de reproduo da fora de trabalho e manuteno da fora de trabalho desocupada e, sobretudo, como um instrumento de realizao de direitos para o conjunto da sociedade. A previdncia social, como uma poltica social, no pode ser tratada pelas diretrizes macroeconmicas fundamentalmente como um instrumento dinamizador da economia e os fundos de penso como poupanas internas teis ao desenvolvimento econmico do pas. Ela precisa ser vista como um elemento indissocivel do trabalho, ainda que este trabalho no seja assalariado formal, como no o o trabalho em regime de economia familiar dos trabalhadores rurais, com cobertura previdenciria assegurada. A condio de trabalhador, no desenvolvimento das diferentes atividades econmicas, sejam elas vinculadas produo para o prprio consumo ou produo de mercadorias, como unidades primrias de riqueza, deve ter o acesso previdncia social assegurado, independentemente de sua capacidade de

330 contribuio individual. Essa uma diretriz equalizadora vital, em uma sociedade desigual como a brasileira. O significado constitucional da seguridade social aponta nessa direo. Poltica de emprego com novas caractersticas. A ampliao de novos postos de trabalho determinante para os trabalhadores e para a expanso da cobertura da previdncia social, porm somente isso no basta. preciso que haja estabilidade no emprego, com garantias legais e efetivas. A grande rotatividade no emprego produz tenses, inseguranas e no gera direitos vinculados ao trabalho e quando gera, dificulta o seu usufruto. Desse modo, a poltica de emprego deve se orientar para a gerao de novos postos de trabalho formais, assegurando estabilidade e elevao da renda do trabalho, tanto por meio da elevao do salrio-mnimo quanto da mdia dos salrios reais mensais dos trabalhadores. A renda do trabalho precisa reverter a tendncia de queda para a de crescimento no conjunto da renda total do pas. A poltica de emprego deve se voltar, tambm, para assegurar uma jornada mxima de trabalho de at 30 horas semanais, como condio essencial sade do trabalhador, preservao de sua capacidade produtiva, e, ampliao de novos postos de trabalho e valorizao da fora de trabalho. Da mesma forma, deve promover a sade do trabalhador e evitar que os benefcios previdencirios sejam vistos como uma caixa de socorro nos momentos de doena ou compensao pela incapacidade ao trabalho temporria e definitiva. Eles precisam funcionar como segurana e meio para ampliar a qualidade de vida do trabalhador e de sua famlia em situaes especficas. A poltica de emprego com essas caractersticas deve se desenvolver articulada s diretrizes macroeconmicas que assumam orientao, conforme mencionada anteriormente. Fortalecimento dos objetivos da seguridade social. Referimo-nos, especialmente equidade na participao do custeio; diversidade da base de financiamento e ao carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite.
1. EQUIDADE DE PARTICIPAO NO CUSTEIO

- a concepo de seguridade que funda a

organizao da previdncia social, legitimada pela sociedade brasileira; o perfil dos cidados que se encontram fora da cobertura previdenciria; e a condio superavitria continuada da seguridade social durante a primeira dcada deste sculo, todos mostrados neste trabalho, conduzem convico de que, sem a efetiva equidade de participao no custeio, movida pela perspectiva da igualdade e liberdade que orienta o contrato social na viso rousseauniana, no haver avanos reais rumo universalizao da cobertura da previdncia social no Brasil. No tempo presente, universalizao da previdncia significa o acesso dos

331 mais de 50 milhes de trabalhadores fora do sistema. A efetiva equidade de participao no custeio implica conceber a previdncia social como uma poltica de proteo s diferentes formas de trabalho, apoiada em uma viso de contrato social, na perspectiva rousseauniana, solidrio e democrtico. Essa perspectiva compatvel com um modelo de previdncia social, como poltica de seguridade social, para cujo sistema cada um contribua conforme sejam as suas condies e usufrua os benefcios e servios, conforme sejam as suas necessidades. Desse modo, no deve haver lugar para as propostas que condicionam as prestaes de retorno s contribuies individualmente efetuadas. Ao contrrio, estas prestaes de retorno devem ser determinadas pelas necessidades dos trabalhadores vinculados ao sistema, as quais se manifestam por suas condies econmicas, educacionais, de sade, de trabalho, entre outras. Tais prestaes, definidas pelas necessidades e no pela participao no custeio, devem estar voltadas para a plena expanso das capacidades e personalidade do indivduo. Essa inverso na lgica atual de custeio dos benefcios previdencirios condio para o resgate da concepo de seguridade social e para a universalizao da previdncia social, nos termos aludidos. tambm condio para o fortalecimento da viso de previdncia social como um contrato social que aponte para a igualdade de condies, para o desenvolvimento de todos e de cada um, extirpando a viso neoliberal de contrato social que move a instituio, na atualidade e torna o seguro social um seguro sob responsabilidade individual. Outra medida essencial para que a equidade de participao no custeio se viabilize a inverso de outra lgica que prevalece na seguridade, com impacto direto na previdncia social: a forma regressiva de financiar a seguridade social precisa se tornar progressiva. Os empregadores, as instituies financeiras, os grandes proprietrios, que possuem maior renda devem ter maior participao no financiamento e custeio da seguridade social do que os trabalhadores. Como esta lgica est atualmente invertida, urgente reorient-la.
2. DIVERSIDADE DA BASE DE FINANCIAMENTO

- embora a base de financiamento da seguridade

social seja diversificada e por isso tenha assegurado sua condio superavitria, a participao de cada fonte de financiamento no custeio das aes no tem sido explorada dentro de suas capacidades, a exemplo da Contribuio Sobre o Lucro Lquido - CSLL das empresas e instituies financeiras. A participao no custeio tem sido centralizada nas contribuies sociais, recaindo o nus, principalmente sobre os trabalhadores, conforme demonstrado no corpo da tese. Assim, preciso reequilibrar essa participao e manter a base de financiamento atualmente existente, assegurando-lhe maior progressividade pela incluso de

332 novos componentes essenciais progressividade da tributao como o patrimnio, as grandes propriedades, as heranas, os rendimentos financeiros e especulativos de pessoas fsicas e jurdicas. Ademais, outras fontes vinculadas s riquezas produzidas no pas devem ser

acrescidas, a exemplo de uma parte dos dividendos oriundos da explorao do pr-sal. Ainda no que diz respeito ao financiamento da seguridade social, fundamental a manuteno do oramento nico da seguridade social assentado na base existente, preservando-se o cumprimento de todas as blindagens e recomendaes estabelecidas pela Constituio Federal para a sua elaborao e execuo, em especial a destinao exclusiva dos recursos da seguridade social para custear as suas prprias aes. Isso impe ao governo, entre outras medidas, a reviso da PEC 233 no que se refere contribuio da seguridade social, conforme apontado nesta tese e a no aplicao da DRU sobre esse oramento. 3.
CARTER DEMOCRTICO E DESCENTRALIZADO DA ADMINISTRAO, MEDIANTE GESTO QUADRIPARTITE, COM PARTICIPAO DOS TRABALHADORES, DOS EMPREGADORES, DOS APOSENTADOS E DO GOVERNO NOS RGOS COLEGIADOS

- este constitui o terceiro princpio essencial

universalizao do acesso previdncia social. uma maneira j prevista constitucionalmente de exerccio do controle democrtico da sociedade sobre a seguridade social. Porm, apesar da previso constitucional, isso jamais funcionou. No que se refere ao controle democrtico da sociedade sobre a previdncia social, desde a unificao dos CAPs e IAPs na dcada de 1960, esse jamais existiu. Em 1991 foram institudos o Conselho Nacional de Seguridade Social, o Conselho Nacional de Previdncia Social, os Conselhos Estaduais e Municipais de Previdncia Social (BRASIL, 1991b). Contudo, em maio de 1999 foram extintos o Conselho Nacional de Seguridade Social e os Conselhos Estaduais e Municipais244, quando um grande nmero de municpios nem chegou a ter estes rgos colegiados funcionando. Em 2003, foram restabelecidos os Conselhos por Gerncias Executivas, por meio do Decreto 4.874 de 11 de novembro de 2003. Mas, as aes destes conselhos recentemente criados seguiram a lgica do funcionamento dos antigos rgos existentes, ou seja, burocrticos e limitados legitimao das aes governamentais. Para se avanar na direo da universalizao da previdncia social, preciso que o controle democrtico da sociedade sobre esta poltica social ocorra para alm destes espaos colegiados. De qualquer modo, tanto a gesto quadripartite quanto o

244

O CNSS e os Estaduais e Municipais de Previdncia Social extintos pela MP 1.799/98 (edio 5, de 13.05.1999).

333 controle democrtico da sociedade sobre a previdncia social so condies essenciais ao avano dessa poltica rumo universalizao. A concepo de contrato social em Rousseau baseia-se na defesa intransigente da liberdade e igualdade entre os cidados e da democracia radical, em que sejam atribudos poderes limitados ao Estado e seja assegurada plena autonomia e absoluta supremacia sociedade civil, vontade geral. Portanto, apesar dos limites da poltica social no capitalismo e da concepo de previdncia social como contrato social, segundo a radicalmente democrtica viso rousseauniana, sua universalizao possvel, mas requer um horizonte para a seguridade social no pas como um direito desigual. Isto significa apontar para a igualdade de condies de todos os cidados, no apenas no que tange ao acesso a rendas e ao trabalho, mas s demais polticas sociais como sade, educao, cultural, lazer, etc. Isso significaria viabilizar possibilidades efetivas de cada trabalhador ter a previso desta proteo, usufruindo direitos comuns a todos, independentemente da sua capacidade contributiva individual, e de ter a condio de decidir sobre os rumos da previdncia social. Para que isso ocorra, preciso um conjunto de fatores, entre eles, a alterao da correlao de foras no pas, de modo a imprimir a radicalizao da democracia na sociedade brasileira e o efetivo controle democrtico sobre essa poltica social. Ampliao do ingresso de trabalhadores na informalidade no RGPS - preciso que hajam novas medidas com vistas garantia do acesso dos trabalhadores que se encontram nas relaes informais de trabalho previdncia social. Tais medidas devem levar em conta as reivindicaes das categorias ocupacionais e de movimentos organizados dos trabalhadores, a exemplo dos mencionados no curso da tese. Nessa perspectiva, as propostas e discriminaes positivas, apontadas pelo MNCR e pelo FIPSS, so pertinentes e possveis de serem viabilizadas, no contexto das reorientaes apontadas. Da mesma forma, apresentam-se como viveis: a criao de outras formas de definio de alquotas a serem cobradas para categorias ocupacionais, grupos familiares e segmentos que compem os 27,6 milhes de trabalhadores da PEA, com idade entre 16 e 64 anos, que, em 2008, estavam fora da cobertura previdenciria e ganhavam at um salrio-mnimo245; a adoo de periodicidade trimestrais, semestral, anual etc.; novas formas de custeio em as contribuies poderiam ser no individualizadas, mas por sujeitos coletivos (associaes, cooperativas, grupos, etc.) com a incidncia sobre a produo e comercializao dos produtos
245

CF. Tabela n 23 neste trabalho.

334 ou sobre a renda global gerada por esses sujeitos. Ademais, outras discriminaes positivas poderiam ser criadas, que implicassem a reduo gradativa das alquotas, dentro de uma escala mvel de valores, a partir de critrios ou indicadores sociais que apontem, por

exemplo, para a elevao dos ndices de desenvolvimento humano da categoria ou outro sujeito coletivo, mediante a participao destes entes. Essas iniciativas seriam capazes de reconhecer a condio de trabalhador das pessoas que compem essas categorias, grupos e segmentos sociais que esto fora da cobertura previdenciria, por incapacidade de contriburem individualmente para o sistema. Seriam, tambm, formas de reconhecimento e compensao das desvantagens sociais, a que foram submetidos esses grupos e segmentos da classe trabalhadora historicamente. Esta modalidade de reparao da injustia social dar-se-ia por meio do aprofundamento do significado da seguridade social e da previdncia social, como um contrato social na perspectiva rousseauniana, a partir do fortalecimento dos objetivos da equidade social, especialmente o da equidade na participao e custeio, j recomendado pela Constituio Federal. Finalmente preciso enfatizar que o aprofundamento radical dos princpios da seguridade social condio fundamental, embora no a nica, para que se avance na direo da expanso do acesso previdncia social, nos marcos do capitalismo. Esta a razo de ser da nossa crtica incisiva viso dominante, no mbito da previdncia social, de contrato social como contrato entre geraes, o qual reduz a dimenso da previdncia social a seguro individual, desvinculando-a do conceito de seguridade. O contraponto da perspectiva

rousseauniana, apontado no debate, no implica que adotemos a opo do contrato social e da social-democracia como alternativa ao capitalismo. Mas, que acreditamos nas possibilidades de avanos na direo da universalizao da previdncia social, ainda sob a gide do sistema capitalista, a partir de mudanas no modelo atualmente adotado. A viabilidade das propostas apontadas depende de condies que impulsionem as lutas dos trabalhadores, no tempo presente, de forma a alterar a correlao de foras a seu favor. Este trabalho voltou-se, assim, essencialmente, ao objetivo de discutir possibilidades de fortalecimento da previdncia social como uma poltica social fundamental aos trabalhadores, no mbito do capitalismo. Contudo, as anlises desenvolvidas evidenciaram os profundos limites das polticas sociais no capitalismo, da mesma forma que indicaram a superao deste modo de produo e construo do socialismo como nica forma de realizao plena e emancipao humana.

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BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n 5.749, de 12 de abril de 2006. Altera o caput do art.18 do Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, dispondo sobre atualizao de valores referenciais para caracterizao das situaes de pobreza e extrema pobreza no mbito do Programa Bolsa Famlia, previsto no art.2, 2 e 3 da Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Dirio Oficial da Unio. Braslia, n 71, seo 1 p. 1, de, set. 2006.

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