El Servicio Profesional de Carreray los cambios en la Gestin Pblica de Mxico

Osvaldo Cruz Villalobos

El Servicio Profesional de Carreray los cambios en la Gestin Pblica de Mxico

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico Av. Morelos Pte. Nm. 809 Col. La Merced, Toluca, Mxico C.P. 50080 Tels. 01 (722) 213 46 72, 213 46 73 y 213 46 74 www.iapem.org.mx instituto@iapem.org.mx ISBN: 978-968-6452-87-7 Toluca, Mxico, mayo de 2009 Diseo Editorial y Portada: D.G. Monserrat Martnez Lpez Impreso en Mxico

El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de vista del IAPEM.

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Michoacn, A.C Consejo Directivo Ramiro Nepita Chvez PRESIDENTE Yurisha Andrade Morales VICEPRESIDENTA Irma A. Villaseor vila TESORERA Benjamn Revuelta Vaquero Vctor Vargas Pantoja Cesar Augusto Razo Villagomez CONSEJEROS Rgulo Flix Corts Lzaro SECRETARIO EJECUTIVO

Consejo Directivo Isidro Muoz Rivera PRESIDENTE Apolinar Mena Vargas VICEPRESIDENTE Jos I. Rub Salazar Jos Martnez Vilchis Edgar Hernndez Muoz Eruviel Avila Villegas Julio C. Rodrguez Albarrn Marco A. Rodrguez Hurtado Ramn Montalvo Hernndez Mara G. Monter Flores Roberto Padilla Domnguez Sara D. Prez Olivares CONSEJEROS Luis Videgaray Caso TESORERO Sergio R. Chavelas Maruri SECRETARIO EJECUTIVO

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Hidalgo, A.C. Miguel ngel Osorio Chong GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE HIDALGO Y PRESIDENTE HONORARIO DEL IAPH Consejo Directivo Carlos Godnez Tllez PRESIDENTE Ramn Ramrez Valtierra VICEPRESIDENTE Nuvia Mayorga Delgado TESORERO Gerardo Cruz Gonzlez SECRETARIO EJECUTIVO

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Directorio Isidro Muoz Rivera PRESIDENTE Sergio R. Chavelas Maruri SECRETARIO EJECUTIVO

Comit Editorial Ricardo Uvalle Berrones PRESIDENTE Carlos Arriaga Jordn Rodolfo Jimnez Guzmn Roberto Moreno Espinosa Julin Salazar Medina VOCALES Adriana E. Bazn Trousselle SECRETARIO TCNICO

DIRECTORES Adriana E. Bazn Trousselle EDITORIAL Juan Maccise Naime PROFESIONALIZACIN Rafael M. Navas Camacho ADMINISTRACIN Y FINANZAS

DELEGADOS REGIONALES Miguel A. Villafuerte y Eudave TLALNEPANTLA Arturo Cruz Sanabria VALLE DE CHALCO Ivette Mondragn Gonzlez IXTLAHUACA Oswaldo Gmez Tovar IXTAPAN DE LA SAL Victor M. Valds TOLUCA

Para mis hijos Tania y Daniel

con amor y respeto


Introduccin

NDICE
17

PRIMERA PARTE
Contexto terico e histrico para explicar el funcionamiento del Servicio Pblico Mexicano 35

Captulo I
Elementos para el anlisis del Servicio Pblico 1.1. La Administracin Pblica como disciplina 1.2. El Servicio Pblico y su Profesionalizacin 1.3. El concepto de Burocracia dentro de la Administracin Pblica 1.4. La Racionalidad Administrativa en el Servicio Pblico 1.4.1. Conceptos de Eficiencia y Eficacia en el Servicio Pblico 1.4.2. El Desarrollo Administrativo 1.4.3. La Evaluacin en el Servicio Pblico 1.5. La Racionalidad Poltica en el Servicio Pblico 1.5.1. Gobernanza y Servicio Pblico 1.5.2. El Servicio Civil de Carrera 1.5.3. Legitimidad en el Servicio Pblico 1.5.4. Modernizacin, reforma e innovacin en la Gestin Pblica 1.6. Elementos para el estudio de la Gestin Pblica 1.6.1. Definicin de Gestin Pblica 1.6.2. Orientaciones de la Gestin Pblica 1.6.3. Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica 37 38 44 54 61 61 65 69 71 71 75 79 83 85 85 88 93

Captulo II
Evolucin de las Estructuras Administrativas del Servicio Pblico Mexicano 2.1. La conformacin de las Estructuras Administrativas para el Servicio Pblico en Mxico 2.2. Antecedentes remotos: Las reformas borbnicas y el cambio en la estructura de Gobierno 2.3. De la Colonia a la consumacin de la Independencia 2.4. Del Estado Federal de 1824 a la Constitucin de 1857 2.5. De las Leyes de Reforma al Porfiriato 103

104 105 109 112 123

2.6. La etapa revolucionaria 2.7. De la Constitucin de 1917 a finales del Desarrollo Estabilizador 2.8. La creacin y destruccin de los modelos de servicio civil en el siglo XIX como factor para la estabilidad institucional

131 133 138

SEGUNDA PARTE
El cambio en la gestin: De la burocracia pblica al manejo empresarial 141

Captulo III
La Reforma Administrativa a partir de 1971 y los cambios en la Gestin Pblica 143

3.1. El periodo de la Reforma Administrativa de 1971 144 3.1.1. Revisin de los principales elementos de Reforma 144 3.1.2. Los resultados de la poltica de Reforma 148 3.2. Los cambios en la Gestin 151 3.2.1.La descentralizacin de la Administracin Pblica Federal 1982-1988 153 3.2.2. El Programa de Simplificacin Administrativa 1988-1994 155 3.2.3. El cambio en la Gestin Pblica: La implantacin del paradigma de calidad 156 3.2.4. Orientar los procesos del Servicio Pblico hacia las necesidades de la poblacin 161 3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000 162 3.3. Los Modelos de Evaluacin para los Servidores Pblicos 167 3.4. Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental 2001-2006 169 3.5. Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 20012006 175 3.6. Los cambios en la gestin: De la burocracia pblica a 178 la burocracia empresarial

Captulo IV
El Servidor Pblico como agente de la profesionalizacin 183 4.1. La trayectoria de la profesionalizacin de los Servidores Pblicos en el Gobierno Federal 184 4.2. Los actuales modelos de Servicio Civil de Carrera en la Adminis tracin Pblica Federal, otros Poderes Pblicos, Organismos Autnomos y el Gobierno del Distrito Federal 196 8

4.2.1. El Sistema de Especialistas en Hidrulica 4.2.2. El Programa Nacional de Carrera Magisterial 4.2.3. El Servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de la Federacin 4.2.4. El Servicio Exterior Mexicano 4.2.5. El Servicio Profesional Agrario 4.2.6. El Sistema Integral de Profesionalizacin 4.2.7. La Carrera Judicial 4.2.8. El Servicio Profesional Electoral 4.2.9. El Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados 4.2.10. El Servicio Pblico de Carrera del Gobierno del Distrito Federal 4.2.11. El Servicio Civil de Carrera en la Cmara de Senadores 4.2.12. El Servicio Fiscal de Carrera 4.3. Elementos de los modelos de servicio civil dentro del contexto del Gobierno Mexicano 4.4. Antecedentes inmediatos del modelo actual de Servicio Profesional de Carrera 4.4.1. Propuestas de Servicio Civil 4.4.1.1. La propuesta de Esteban Moctezuma Barragn 4.4.1.2. La propuesta de Guillermo Haro Blchez 4.4.2. Propuestas Institucionales 4.4.2.1. La propuesta de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 4.4.2.2. La propuesta de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo 4.4.2.3. La posicin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado 4.5. Iniciativas de Ley presentadas por los Grupos Parlamentarios 4.5.1. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional 4.5.2. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional 4.6. Condiciones polticas y administrativas que dieron origen al surgimiento del Servicio Profesional de Carrera 4.6.1. Entorno de la gestin pblica en la aparicin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera

197 198 200 202 204 207 209 211 214 216 218 220 223 224 224 224 228 230 232 232 233 234 235 237 240 242

TERCERA PARTE
El Servicio Profesional de Carrera y las condiciones de la Gestin Pblica actual 245 9

Captulo V
El proceso de profesionalizacin y el modelo del Servicio Profesional de Carrera 247

5.1. El modelo para la Profesionalizacin de los Servidores Pblicos 248 5.1.1. Profesionalizacin y gobernanza 249 5.1.2. El Servidor Pblico como agente de la profesionalizacin 251 5.1.3. La institucionalidad en el desempeo del servidor pblico 253 5.2. Anlisis de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Centralizada 254 5.2.1. El Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera 262 5.3. Las condiciones de la gestin pblica para la implantacin del Servicio Profesional de Carrera 265 5.3.1. El cambio en las organizaciones de la Administracin Pblica: Las capacidades institucionales. 266 5.3.2. El cambio hacia las capacidades laborales 272 5.4. El Servicio Profesional de Carrera como una nueva racionalidad administrativa 274 5.4.1. La racionalidad administrativa del Servicio Profesional de Carrera en la Gestin Pblica 275 5.4.2. La utilizacin de tcnicas para la microgestin 278 5.4.3. La infraestructura tica en el desempeo pblico 280 5.5. El proceso de evaluacin del servidor pblico profesionalizado en un esquema de racionalidad administrativa 284 5.6. La instrumentacin de la profesionalizacin 289 290 5.6.1. La profesionalizacin como poltica de gobierno 5.6.2. El profesionalismo como elemento tctico 291 5.7. El modelo del Servicio Profesional de Carrera como sistema abierto 295

Captulo VI
El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo de la Gestin Pblica 6.1. El Servicio Profesional de Carrera para el desempeo pblico 6.1.1. El programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006 6.2. De la medicin del desempeo a las competencias laborales 6.3. Elementos para un modelo de Servicio de Carrera 6.3.1. Estrategias para definir las competencias laborales por nivel funcional 297 298 303 309 314 317

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6.3.2. Una Gestin Pblica permeable para el Servicio Profesional 319 6.3.3. Consideraciones para un modelo de profesionalizacin 321 6.3.4. Elementos para la calidad del modelo de Servicio Profesional de Carrera 322 6.3.5. Desarrollo Administrativo y Gestin Pblica 325 6.4. Panorama actual en la instauracin del Servicio Profesional de Carrera 327 6.4.1. Pertinencia del modelo de profesionalizacin del servicio de carrera 327 6.4.2. El desarrollo institucional a travs de la mejora en la gestin 330 6.4.3. Convergencia entre medios y fines 332 6.5. Nudos en la implantacin del modelo 337 6.5.1. Escenarios posibles para la evolucin del Servicio de Carrera 340 6.5.2. Consideraciones para la instauracin del Servicio Civil de Carrera en Mxico 346 6.5.3. Propuestas para la consolidacin del modelo de Servicio Profesional de Carrera 348 Conclusiones Fuentes de Consulta 353 361

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ndice de cuadros Cuadro 1 Visin general de los enfoques de la Administracin Pblica Cuadro2 Caractersticas del profesionalismo Cuadro 3 El concepto de burocracia Cuadro 4 Diferencia entre dos conceptos: eficiencia y eficacia Cuadro 5 Modelo de desarrollo administrativo Cuadro 6 Servicios civiles: algunos elementos en comn Cuadro 7 La legitimidad en el servicio pblico Cuadro 8 Nuevas orientaciones de la gestin pblica Cuadro 9 Evolucin de la Nueva Gestin Pblica Cuadro 10 Diagnstico del servicio pblico Cuadro 11 Asambleas y congresos constituyentes en Mxico Cuadro 12 Instrumentos constitutivos Cuadro 13 rganos e instrumentos constitutivos aprobados Cuadro 14 Planes polticos de alcance constitutivo Cuadro 15 Leyes de reforma

Pg. 43 50 60 64 65 77 81 89 101 109 119 120 120 121

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Cuadro 16 Desarrollo de organizaciones de servidores pblicos Cuadro 17 Contexto general de la reforma administrativa Cuadro 18 Proceso de evaluacin Cuadro 19 Cdigo de tica Cuadro 20 Modelo estratgico para la innovacin y la calidad gubernamental Cuadro 21 Comparacin de dos enfoques Cuadro 22 Reformas de la administracin pblica de Mxico Cuadro 23 Efemrides de la carrera administrativa y la profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico Cuadro 24 Variables para la instauracin de un modelo de servicio civil Cuadro 25 Subsistemas de la iniciativa del PRI Cuadro 26 Subsistemas de la iniciativa del PAN

135 146 169 170 174 180 181

194 226 237 239 255 256 264

Cuadro 27 El sistema del servicio profesional de carrera Cuadro 28 Funciones de los subsistemas del servicio profesional de carrera Cuadro 29 Reglamento del sistema del servicio profesional de carrera Cuadro 30 Reformas en la administracin pblica para las competencias institucionales

267 13

Cuadro 31 Relacin de variables en el desempeo pblico Cuadro 32 La infraestructura tica en el servicio pblico Cuadro 33 Los procesos en la administracin pblica Cuadro 34 Programas de retiro y separacin voluntaria, 2001-2003 Cuadro 35 Elementos estratgicos de servicio profesional de carrera Cuadro 36 Estructuras organizacionales actualizadas en la administracin pblica federal, 2004 Cuadro 37 Sistema trabajaen Cuadro 38 Concursos Cuadro 39 Descripcin de capacidades Cuadro 40 Enfoque estructural de las competencias laborales

280 283 299 300 304

306 307 307 310 311

Cuadro 41 Evolucin del concepto de competitividad en un contexto de mercado 312 Cuadro 42 Competencias laborales en un sistema de gestin de la profesionalizacin Cuadro 43 Elementos estratgicos del servicio profesional de carrera Cuadro 44 Mtodo de decisin utilizado en la seleccin

319 329 333

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Cuadro 45 Elementos utilizados en los procesos de seleccin Cuadro 46 Por qu el servicio profesional de carrera mejora la actitud y la cultura administrativa de los servidores pblicos? Cuadro 47 Por qu es una buena opcin para la administracin pblica? Cuadro 48 Servicio profesional de carrera. Subsistema de Ingreso STPS Secretara del Trabajo y Previsin Social Cuadro 49 Nmero de candidatos seleccionados por medio de concurso SHCP Secretara de Haienda y Crdito Pblico Cuadro 50 Plazas de nivel de mando en la administracin pblica federal centralizada por dependencia y rganos desconcentrados 2004 Cuadro 51 Propuestas de candidatos a la Presidencia de la Repblica (2006) en materia de reforma de la administracin pblica

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334 335

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I E

NTRODUCcin

n los ltimos aos de la dcada iniciada en 1980, los pases con mayor desarrollo econmico, poltico y administrativo iniciaron un conjunto de cambios en la forma de gobernar y en la adaptacin de sus agencias al entorno; la sensibilidad para comprender y aplicar esos cambios fue la prioridad en la poltica de los gobiernos. Las polticas de reduccin del tamao del Estado por medio de las privatizaciones, as como la ineficiencia en las estructuras administrativas del gobierno, conformaron algunos obstculos para superar por medio de reformas administrativas. Junto con esto los procesos de globalizacin, la conformacin o consolidacin de gobiernos democrticos, la participacin de gerentes del servicio privado hacia el pblico, la endoprivatizacin, entre otras, resultaron ser las respuestas que se pens tendran mejores resultados en el corto plazo. El reto fue mejorar la capacidad de respuesta del gobierno ante la demanda de servicios, as sociedad, sector privado y gobierno formaron una alianza estratgica para enfrentar esos cambios, por ello las ideas de empresa privada dentro de la gestin pblica junto con la importacin de personal, se pens podran corregirse deficiencias que se tenan. Cabe decir que la introduccin del modelo de Nueva Gestin Pblica en el conjunto de las estructuras de gobierno en pases desarrollados permiti crear un efecto a gran escala para los gobiernos en consolidacin democrtica. El surgimiento del paradigma de una gestin pblica surti efecto y en pases con caractersticas intermedias como es Mxico, los resultados se reflejaron con mayor fuerza, con la transformacin de la percepcin de la ciudadana relativa a que el personal del sector privado dara mejores soluciones. Cada gobierno tiene la posibilidad de incursionar en la instrumentacin de esos cambios con la rapidez y precisin que sea necesaria, aun cuando esto represente transformaciones en los hbitos del personal y usuarios en general. Esas ideas innovadoras responden al llamado de los grandes capitales que necesitan administraciones pblicas giles para desarrollar sus actividades; la ruta del desarrollo de la gestin pblica pas por la centralizacin de las instituciones pblicas, el exceso de trmites, la falta de profesionalizacin del personal, la ineficiencia e ineficacia operativa, as fueron sustituidos por tcnicas inspiradas en el servicio privado.

En el contexto poltico administrativo las estructuras del gobierno mexicano se presentaron esos cambios y ms recientemente durante el periodo 20002006 se instaur el modelo estratgico para la innovacin y calidad gubernamental, que pretendi ese trnsito del servicio pblico de Mxico. Es as como la transicin se realiz de manera gradual desde las primeras acciones de modernizacin y simplificacin, hasta este esquema de innovacin. Es preciso mencionar que dentro de la poltica de modernizacin, innovacin y reforma administrativa, no se ha hecho nfasis en el desarrollo administrativo y el servicio civil como variables determinantes en esa construccin del modelo de gestin pblica de Mxico. De esta forma los cambios en el manejo de los asuntos pblicos constituyen la pieza fundamental para fortalecer la prestacin de los servicios con la finalidad de acercarlos a los usuarios, quienes demandan acciones orientadas a solucionar sus expectativas y necesidades. Los problemas de tipo procedimental, la falta de capacidad de los responsables para proporcionar una respuesta oportuna en la prestacin del servicio, las transformaciones internacionales en la gestin pblica, la necesidad de contar con servidores pblicos profesionales y el aumento de los usuarios de esos servicios, fueron algunos de los factores para que se abandonaran las formas tradicionales de administrar los servicios. Las instituciones grandes, jerrquicas y con mucho personal se transformaron en modelos horizontales, giles y con mejores resultados hacia la sociedad. La administracin tradicional cedi el paso a esas nuevas formas de manejo pblico, se trataba de dar una respuesta a los problemas ms apremiantes, los relacionados a la prestacin del servicio y a la profesionalizacin del personal encargado del mismo. La introduccin de una gestin pblica acorde a ese contexto y las nuevas tcnicas fueron la opcin que proporcionaba mejores resultados inmediatos, as el trnsito del modelo de estado benefactor a regulador trajo consigo la desarticulacin de esas instituciones grandes y obsoletas, junto con el proceso de redimensionamiento que ocasion, entre otras cosas, el despido de personal en algunos casos calificado y con mucha experiencia en la prestacin de los servicios. La gestin pblica fue orientada con mayor nfasis hacia el paradigma de la eficiencia, por lo que la introduccin de las tcnicas de administracin privada tales como la reingeniera de procesos, administracin por resultados,

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certificacin de ISO 9000 en sistemas de gestin de la calidad, trabajo en equipo y benchmarking, entre las ms significativas, fueron consideradas la respuesta inmediata a los problemas mencionados. Las principales crticas al funcionamiento del modelo de Administracin Pblica burocrtica se dirigieron hacia la construccin de un paradigma que solucionara problemas de tipo instrumental, por un lado se decidi avanzar en la incorporacin de las tcnicas administrativas mencionadas, aunado a ello tambin se decidi reducir el tamao de la nmina, lo cual indujo el despido masivo, logrando con ello el retiro del personal en ocasiones con experiencia y capacidad para el trabajo. Este escenario result el ms propicio para iniciar el cambio hacia el paradigma de la profesionalizacin dentro del modelo de Estado burocrtico, que era caracterizado por la existencia de instituciones grandes que requeran cantidades importantes de gasto y proporcionaban bajos resultados en comparacin con la poblacin demandante de servicios pblicos. En forma gradual ese modelo se apart de la eficiencia, eficacia y satisfaccin al usuario, necesarias en todo momento; las opciones para darle solucin a este tipo de problemas fue modificar el funcionamiento de las instituciones pblicas, por lo que la propuesta de incorporar un modelo basado en la instrumentacin de medidas de tipo empresarial result ser la principal aportacin de los responsables de la gestin pblica. Como producto de lo anterior surge otro modelo de tipo empresarial en donde la instauracin del servicio civil tambin es factible, en el esquema burocrtico se puede pensar que la movilidad, la rigidez y la falta de transparencia representaban obstculos para la profesionalizacin; en el otro la aparente inamovilidad, el condicionamiento a resultados, la capacidad como condicin para la permanencia, result ser mejor opcin para la transformacin de las instituciones pblicas cules fueron los factores que no permitieron la instauracin de un modelo de profesionalizacin dentro de las instituciones pblicas antes del ao 2003? que elementos tienen que existir para la existencia de un servicio civil que considere la profesionalizacin como un factor de transformacin y tambin de la gestin? La evolucin de las instituciones del servicio pblico implic pasar de un modelo centralizado, hacia otro donde las instituciones pblicas funcionan conforme a los paradigmas de calidad, satisfaccin al usuario, tcnicas de mercadotecnia, trabajo en equipo, administracin por resultados, certificacin de sistemas de gestin de la calidad en la prestacin de los servicios y liderazgo,

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como nuevos elementos de la gestin del servicio pblico de Mxico dentro de un contexto de racionalidad; surge as el modelo del servicio profesional de carrera como factor aglutinador de este cambio, el cual agrega las capacidades del servidor pblico y la posibilidad de desarrollar una carrera basada en el mrito. Aun cuando las transformaciones de la Administracin Pblica Federal de Mxico, se orientaron hacia la calidad y su legitimacin por medio de la aceptacin social, faltaba la instauracin de un sistema de carrera para consolidar los cambios que, debido a las pugnas dentro del poder ejecutivo, no se pudieron realizar. Fue el legislativo quien formul y desarroll la propuesta para iniciar la carrera profesional como parte de esa transformacin. Las condiciones de racionalidad administrativa1 prevalecientes en el servicio pblico, dieron paso a la racionalidad poltica, luego entonces, surge el modelo del servicio profesional de carrera con elementos como la movilidad, la tica, la evaluacin del desempeo como factor para mantenerse en el cargo y en el centro de todo el sistema, las capacidades para darle viabilidad tcnica a la permanencia del servidor pblico. Es en la racionalidad administrativa donde se presentan los problemas de instrumentacin de las tcnicas que han permitido un incremento en la eficiencia y eficacia de las dependencias; la crisis de legitimidad, los excesos de personal en algunas reas y faltante en otras, la obsolescencia de los conocimientos y la carencia de compromisos en el desarrollo de las diferentes funciones que tienen encomendadas los encargados del servicio pblico, constituyen una barrera para que las aplicaciones de todas estas tcnicas se lleven a cabo. I. Objetivo general e hiptesis La inclusin de las capacidades y mrito como factor de permanencia privilegia la competencia, lo cual puede contribuir a mejorar la gestin por medio de la introduccin de tcnicas eficientistas; con base en lo anterior y para abordar el objeto de estudio se definieron el objetivo e hiptesis, mismos que incluyen las variables dependiente e independiente que han sido consideradas para el desarrollo de la investigacin.
La entendemos como esa transformacin de la gestin por medio de las tcnicas administrativas mencionadas, que le dan viabilidad a su existencia como instrumentos del nuevo modelo de gestin dentro de las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico.
1

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Objetivo general Explicar la transicin de las instituciones de la Administracin Pblica Federal de Mxico del paradigma burocrtico a un modelo de gestin de tipo empresarial, en el que destaca el Servicio Profesional de Carrera como parte de las transformaciones. Con base en lo anterior para la presente investigacin se formul la siguiente: Hiptesis central Como resultado de las reformas administrativas dentro de los procesos para la prestacin de servicios al pblico, los intentos para instaurar el paradigma de la Nueva Gestin Pblica el cual impulsa el Servicio Profesional de Carrera, pretenden desaparecer el sistema de botn, sin embargo, esto solo se podr consolidar por medio de una instancia federal y autnoma separada del poder ejecutivo que sea la encargada de la implantacin del servicio civil. El surgimiento de este servicio civil profesionalizado implica considerar a la capacitacin, desarrollo de competencias y aumento de la calidad de los servicios, sobre todo cuando se propone la instauracin de un esquema que pretende cambiar esa lgica de administracin de personal. De lo anterior se consideran los siguientes supuestos: a) Que el Servicio Profesional de Carrera representa una racionalidad administrativa nueva para la gestin pblica y, en consecuencia, no son elementos opuestos sino complementarios. b) Que los cambios en la gestin pblica son producto de acciones aisladas en un intento por dotar a las estructuras administrativas de tcnicas para mejorar su desempeo. c) Que el proceso de profesionalizacin debe ser un medio para la mejora del desempeo y por tanto es conveniente que est a cargo de una institucin autnoma. d) Que la eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad son algunos atributos de los servicios pblicos, aunque no los nicos, para su transformacin. e) Que mientras la conduccin, supervisin y evaluacin del Servicio Profesional de Carrera se encuentre dentro del poder ejecutivo, no se garantizan avances significativos para su consolidacin como producto de la reforma administrativa. Derivado de lo anterior, es preciso considerar que los cambios en la gestin pblica de Mxico no necesariamente son el resultado de la instauracin del modelo de la Nueva Gestin Pblica, sino ms bien son producto de la aplicacin de diferentes intentos de modernizacin y reforma administrativa

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para mejorar el funcionamiento de las instituciones gubernamentales, por tanto el Servicio Profesional de Carrera surge despus de la aplicacin de esos cambios, en consecuencia constituye un modelo para el desarrollo institucional. Hiptesis secundarias: a) Fueron los cambios en la Gestin Pblica los que permitieron la instauracin del Servicio Profesional de Carrera buscando la mejora en la prestacin de los servicios o ms bien obedece a la lgica de la profesionalizacin que pretende darle mayor certeza a la gestin pblica al dotarla de mejores herramientas e instrumentos? b) Para instrumentar los diferentes modelos de profesionalizacin existentes antes de la aparicin del Servicio Profesional de Carrera, fueron utilizados los elementos ms conocidos en el momento, entre ellos la capacitacin especializada, ascensos basados en la antigedad y mrito, desarrollo de habilidades tcnicas o directivas, que se requeran para el cumplimiento de las funciones del servidor pblico. II. Metodologa utilizada Para el desarrollo de la investigacin se revis informacin tanto emprica como terica para articular los diferentes axiomas, premisas, silogismos y tesis que son utilizados en los distintos captulos. Por ello se decidi analizar el comportamiento de los elementos de la Nueva Gestin Pblica dentro de los procesos de las dependencias, se revisaron algunos programas de capacitacin y acciones de profesionalizacin insertas en el funcionamiento de las instituciones como forma de transformacin. De acuerdo con el tema de investigacin, variables, alcance, objetivo e hiptesis, fue indispensable la utilizacin del mtodo deductivo, ya que permite el anlisis ms detallado de los elementos involucrados. En cuanto a las variables, se clasificaron en dos tipos: independientes y dependientes, en el primer caso est la Gestin Pblica y en el segundo al Servicio Profesional de Carrera. Para el anlisis del objeto de estudio, las variables fueron manejadas de acuerdo a la funcionalidad del conjunto de elementos orientados a la demostracin de la hiptesis, por lo que el mtodo deductivo proporciona la facilidad de estructurar un estudio detallado de distintas categoras como son los aspectos bsicos del servicio pblico, burocracia, gestin pblica, servicio civil, eficiencia, eficacia, gobernanza y legitimidad que sirvieron para la explicacin en los distintos captulos del libro.

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Para poder manipular los elementos y variables en el contexto de la investigacin, se inicia con un apartado terico donde se analizan los conceptos bsicos; posteriormente se desarrolla un estudio descriptivo de la evolucin y conformacin del sector pblico y los procesos de profesionalizacin de los empleados del gobierno federal; despus se analizaron datos de un conjunto de dependencias para verificar la instauracin de los elementos conceptuales de la Nueva Gestin Pblica. La estrategia para la integracin y desarrollo de la investigacin consisti, en primer lugar en la definicin de esos conceptos, la revisin de la trayectoria histrica tanto de las estructuras administrativas como de la profesionalizacin, y finalmente la aplicacin de ello como base para presentar un producto final que consiste en una propuesta de aplicacin de la profesionalizacin y del modelo de servicio civil de carrera. Con el objeto de proporcionar un contexto histrico referencial que permita mostrar la evolucin del tipo de organizaciones, tanto Secretaras como Ministerios, se analizan los diferentes cambios en la gestin pblica desde 1971 y despus la evolucin de las instituciones. Asimismo se analiza dentro del mismo periodo la trayectoria de la profesionalizacin hasta la aparicin del Servicio Profesional de Carrera, as se puede afirmar que las orientaciones de la gestin pblica van desde una completamente cerrada hasta llegar a un cambio total en su conduccin. A continuacin se comparar con la llamada gestin pblica abierta respecto a la atencin de la sociedad mediante la prestacin de servicios al pblico que incrementen el nivel de vida de la poblacin. El modelo de burocracia del sector pblico mexicano establece las dimensiones del cambio de paradigma, el cual consiste en la instrumentacin de las tcnicas de administracin mencionadas como alternativa para el nuevo manejo pblico; asimismo, se analizar el proceso para la profesionalizacin del servicio pblico y los cambios en la gestin pblica que permitieron transformar la visin de los servidores pblicos en gerentes empresariales. De ah que sea relevante tener un servicio pblico profesionalizado como medio para garantizar la gobernanza de las instituciones, algo de trascendental importancia, ya que una adecuada capacidad de administracin de los recursos pblicos, mecanismos de rendicin de cuentas, respeto a los ciudadanos y a las instituciones de gobierno, son condiciones indispensables y mnimas para el desarrollo de la Administracin Pblica de Mxico. Tambin se analizaron los factores que influyeron para tener un sector pblico actualizado, con niveles de calidad mnimos para ser considerado como

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parte de un sistema de gobierno que se encuentra inmerso en un proceso de adaptacin que permita la obtencin de mayores niveles de satisfaccin del usuario. Por tanto, la estrategia para el desarrollo de la investigacin consiste en definir los elementos esenciales para la delimitacin del objeto de estudio, para despus analizar la evolucin de la Administracin Pblica de Mxico y en forma paralela, la transicin de los diferentes modelos de profesionalizacin de los servidores pblicos que durante ese tiempo han existido, hasta llegar a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de 2003. III. Marco terico y planteamiento del objeto de estudio La transicin de las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico ha sido el eje por el cual el paradigma de la profesionalizacin se desarrolla conforme a los intereses de cada periodo de gobierno. De ah que se pretenda explicar la evolucin de las dependencias para detectar los elementos que puedan constituir un modelo de profesionalizacin que responda a las condiciones administrativas que hoy conocemos como eficiencia, eficacia, gestin de calidad de los servicios, capacidades y orientacin a resultados, entre otras. El enfoque terico que se utiliz para el manejo de las variables es el de la gestin pblica como factor de desarrollo administrativo, porque es este enfoque el que se relaciona con la instauracin del servicio de carrera y en el caso de Mxico es la condicin que suministra una infraestructura tcnica acorde con el desarrollo de las instituciones orientadas a la calidad de los servicios al pblico. Es importante considerar que tanto el enfoque de la gestin pblica como la instauracin del modelo del servicio profesional de carrera son producto de la aplicacin de polticas para hacer ms eficiente el funcionamiento de las instituciones pblicas, con la caracterstica de que estos intentos responden a una integracin de la Administracin Pblica al contexto internacional. Se analizan los cambios en la gestin pblica que fueron instrumentados desde las reformas borbnicas, posteriormente con el primer imperio se busc consolidar las instituciones de la Repblica. Por otro lado, tambin se presentaron los elementos de la carrera dentro del servicio pblico, tales como la profesionalizacin, proteccin social, seguridad en el empleo y ascensos que fueron distinguiendo a la carrera administrativa desde finales del periodo colonial hasta 1855, cuando termin. 24

Las estructuras administrativas del gobierno virreinal fueron orientadas hacia la instrumentacin de un modelo con mayor capacidad de recaudacin y eficiencia, lo cual implic para la corona una transformacin de las formas de administrar. Por qu iniciar en las reformas borbnicas, siendo todava un gobierno colonial donde las estructuras administrativas estaban sometidas a una fuerte centralizacin? En primer lugar, porque se considera que es ah donde se inicia una reforma de las estructuras administrativas para tener mayores ndices de recaudacin y presencia de la colonia con el gobierno espaol, y en consecuencia, la magnitud que ello ocasion convirti organizaciones orientadas a la eficiencia. En segundo lugar, porque es la primera reforma administrativa dentro de un gobierno en el continente americano, y es ah donde se originan los primeros intentos por capacitar a los empleados de la corona, ya que en los aos anteriores a 1789 se tena una estructura que ya no responda a las necesidades de la monarqua espaola, por un lado exista mucha corrupcin y, por lo tanto, no se alcanzaban los resultados que el gobierno pretenda con sus territorios de Amrica, en este sentido coincidimos con Moreno, en cuanto a que las reformas introducidas son consideradas fruto de la influencia de los modelos hispano y francs.2 En tercer lugar, porque con la instrumentacin de las mismas se inici un proceso de capacitacin y/o adiestramiento que hoy diramos profesionalizacin de todos los empleados de la corona, por tanto el cambio fue trascendental, ya que inclua la tcnica y el personal capacitado para cumplir con sus funciones, lo que tambin implic la permanencia en el puesto.

Al respecto Roberto Moreno menciona lo siguiente: Resulta esencial remontarse al estudio y anlisis de los modelos hispano y francs, con el objeto de recuperar los antecedentes fundamentales en que se forja la moderna administracin estatal de Mxico; ambos modelos aportan elementos que se reflejan en las formas de divisin territorial, categoras poltico-administrativas, estrategias de gobierno y administracin e inclusive en los estilos de llevar a cabo los asuntos gubernamentales, () lo anterior no surge por generacin espontnea, en virtud de la presencia en Espaa a partir de 1700 de la casa de Borbn de ascendencia francesa que prontamente hace sentir su influencia en las formas de organizacin, poltica, gobierno y administracin en la pennsula ibrica y posteriormente en los dominios de Espaa en Amrica. Estas reformas fueron introducidas hacia finales del siglo XVIII, (1786 segn la fecha de la Real ordenanza para el establecimiento e instruccin de Intendentes de Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa. Adicionalmente, Moreno menciona que () las denominadas reformas borbnicas modificaron prontamente tanto el mapa poltico-territorial como los dispositivos de gobierno y administracin tanto en la pennsula como en la Nueva Espaa, representaron un fuerte impulso modernizador y, ciertamente constituyeron una genuina sntesis hispano-francesa en torno a las multicitadas formas de gobierno y administracin. p. 35. Moreno Espinosa, Roberto. La administracin pblica en los procesos de integracin econmica y poltica en los albores del tercer milenio: un estudio del proceso formativo de la administracin estatal, situacin actual y perspectivas en el contexto de la globalizacin. Tesis doctoral. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales Divisin de Estudios de Posgrado. Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico 2003. pp. 33-34.
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Al mismo tiempo, la profesionalizacin de los servidores pblicos dentro de las estructuras administrativas no ha sido elemento fundamental del gobierno, ya que los factores polticos son determinantes en la elaboracin de los programas de actualizacin y capacitacin. As las diferentes acciones de los gobernantes fueron para atender las urgencias polticas, desde la poca colonial hasta la actualidad. El anlisis retrospectivo para la bsqueda de modelos de profesionalizacin muestra lo anterior y confirma que a partir de la poca de las reformas borbnicas, las instituciones de la Administracin Pblica se transformaron sustancialmente para dar paso a una administracin orientada a obtener mejores resultados. En este sentido se puede apreciar que la necesidad era hacer ms eficiente la recaudacin y de esta manera aumentar el envo de mayores riquezas hacia Europa. Por supuesto que el conjunto de las reformas tiene elementos de carcter poltico y social; sin embargo lo que interesa resaltar es la reestructuracin de las instituciones de gobierno, que permiti incrementar las rentas de la Nueva Espaa hacia Europa. Conforme inici el siglo XIX, el periodo de la revolucin de Independencia rompi con ese esquema, as entre 1810 y 1821, cuando se reconoce la Independencia, las reformas borbnicas pasaron a ser parte de la historia, pero su influencia sera determinante para el naciente Imperio Mexicano an cuando era ms importante lo poltico que lo administrativo. Conforme avanz el siglo, la idea de capacitar o profesionalizar a los empleados del gobierno se esfum, lo cual ocasion la extincin total de las condiciones para la existencia de una carrera administrativa tan necesaria dentro del servicio pblico, ya que sin sta, la forma de administrar era bastante improvisada y la movilidad del personal una constante; unido a eso la poca capacidad de administrar, los escasos recursos, la carencia de un sistema normativo y las pugnas polticas fueron las condiciones determinantes para la carencia de un modelo de servicio de carrera acorde a la Nacin. Se analiza la trayectoria de los modelos de profesionalizacin de los distintos perodos de gobierno de Mxico, desde la Independencia hasta el sexenio 2000-2006; se detecta que dentro de las estructuras administrativas se han instrumentado procesos de profesionalizacin que no han permitido un avance real en la evolucin del servicio pblico. Desde 1789, cuando se da inicio a las reformas borbnicas no se consideraba la capacidad y tica del servidor pblico; se centr la atencin en el aumento de la eficiencia, reorganizacin administrativa y poltica de la Nueva

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Espaa. As, durante los siglos XIX y XX, los modelos que fueron instaurndose estaban orientados a aumentar la productividad y racionalizacin reduciendo el dispendio de los recursos; posteriormente se fueron introduciendo los cdigos de tica, hasta alcanzar el actual modelo que es instaurado por la va legal desde el Poder Legislativo. La instauracin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico ser un reto para la gestin pblica, ya que se tendrn que realizar los cambios en el manejo y la operacin del servicio pblico para establecer este modelo; asimismo, es menester definir las variables involucradas para poder llevar a cabo una profesionalizacin hacia todos los niveles de la organizacin que permita el funcionamiento de un modelo de servicio civil. Las condiciones para instrumentar el modelo de profesionalizacin descrito en el Servicio Profesional de Carrera deben ser consideradas en las reformas administrativas para transformar la gestin pblica hacia un paradigma incluyente y diseada segn los requerimientos del propio modelo, con ello es posible mejorar el funcionamiento de las instituciones y sus resultados; de esta manera tenemos lo siguiente: las acciones de profesionalizacin dentro de la administracin y gestin pblica, debern ser en forma dependiente, as esta ltima ser la proveedora de las tcnicas administrativas requeridas para la implantacin de un servicio profesional. Para el anlisis anterior, se consideran como premisas para guiar la investigacin las siguientes: a) La implantacin de tcnicas de gestin pblica dentro de las organizaciones gubernamentales de Mxico realmente ha mejorado la capacidad de respuesta y los procesos de operacin? b) Cul es la poltica de profesionalizacin hacia los servidores pblicos del gobierno federal?3 c) En consecuencia, el modelo de gestin pblica en las instituciones gubernamentales debe proveer de eficiencia, eficacia y satisfaccin en la prestacin de servicios pblicos hacia la poblacin, ya que est orientado hacia los resultados, siempre y cuando sea incluyente y participativo con todos los niveles de servidores pblicos.4
Como es el caso de la trayectoria de la profesionalizacin, desde la sola capacitacin hasta la consolidacin de los conocimientos que permitan mejorar el servicio. Cabe hacer mencin que de ninguna manera el punto de partida es afirmar que todo funciona bien o, por el contrario, que todo funciona mal. Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la prestacin de los servicios. 4 Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la prestacin de los servicios.
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Mejorar el desempeo del servicio pblico es una condicin necesaria para elevar el desarrollo del pas, significa tener instituciones eficaces, eficientes y legitimadas por medio de acciones reales de prestacin de servicios pblicos para resolver los problemas generados por los constantes cambios en las instituciones del gobierno federal; es decir, mejorar y desarrollar al servicio pblico por medio de acciones de profesionalizacin en un contexto de valores definidos para el ejercicio de las instituciones pblicas. Hacer profesional al servicio pblico es ya un derecho que tiene la poblacin para recibir los servicios de una Administracin Pblica competente y con tica en su gestin; se pretende construir organizaciones pblicas con modelos de gestin que permitan desarrollar, de manera autnoma, la forma de operar los diferentes procesos para la prestacin de un servicio al pblico. Comprender el entorno de la profesionalizacin en Mxico ha sido un factor determinante para el cambio en la gestin, esto significa desarrollar y poseer conocimientos bsicos para convertirlos en parte de la organizacin considerando su entorno, un tema que en ocasiones fue fundamental para la vigencia de la Administracin Pblica y en otras no fue recordado por los distintos gobiernos que hemos tenido desde el final del periodo colonial, pasando por las reformas borbnicas que pretendan transformar la forma de organizacin y funcionamiento de la Secretara de Cmara Virreinal y la etapa comprendida entre la insurgencia, que culmina con la Independencia de Mxico, hasta el ao 2003, en que se instaura legalmente la profesionalizacin para toda la Administracin Pblica Federal Centralizada. Durante la etapa armada iniciada por Miguel Hidalgo y Costilla hasta la consumacin de la Independencia de Mxico por Agustn de Iturbide, las instituciones pblicas funcionaron bsicamente con la estructura instaurada por las reformas borbnicas, despus en el Imperio Mexicano se crearon Ministerios para dar inicio a la conformacin de una Administracin Pblica recin nacida, pero con una total influencia espaola. Para la promulgacin de la primera Constitucin Poltica de 1824 se haban creado y eliminado tantos Ministerios como Secretaras, de acuerdo al grupo en el poder; cabe sealar que los decretos de creacin no hacen distincin entre estas instituciones, slo es posible comentar que en el caso de un gobierno conservador existan Ministerios y en el liberal Secretaras. Con la continua pugna entre estos dos grupos que se disputaron el poder durante poco ms de tres dcadas, en el ao de 1857 el grupo de liberales que estaban convencidos de un gobierno federal instauran una nueva Constitucin Poltica, posteriormente con las Leyes de Reforma, Benito Jurez Garca

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consolida la segunda Independencia, ya que hasta entonces los bienes del clero catlico seguan teniendo una influencia determinante para la prestacin de los servicios pblicos, durante 300 aos haban consolidado una infraestructura que abarc todo el territorio colonial. Cuando Porfirio Daz Mori asumi la Presidencia, las instituciones creadas en el periodo anterior fueron diversificadas e incluso se crearon ms Secretaras; en este lapso el pas se haba pacificado y los grupos opositores eran rpidamente controlados. As tuvimos un periodo de treinta aos en que se desarroll la Administracin Pblica que contribuy a lograr un crecimiento en la economa. Durante la etapa revolucionaria de 1910 a 1917, las instituciones creadas por Daz continuaron, ya que no era posible su desaparicin debido a que representaban una forma de control hacia la sociedad; instituciones como el ejrcito o las comunicaciones fueron utilizados por la poblacin en la lucha armada; las atribuciones desempeadas por las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Comunicaciones y Obras Pblicas tuvieron una presencia fundamental, tenan a su cargo las finanzas, los caminos y puertos para que la economa funcionara. En el periodo de la promulgacin de la Constitucin de 1917, la Administracin Pblica consolid su crecimiento y desarrollo, lo que permiti que el brazo ejecutor del Estado llegara a la poblacin y con ello dinamizar la economa creando empresas, fondos, fideicomisos, dependencias, bancos e instituciones de seguridad social que contribuan al desarrollo nacional, por tanto Mxico tuvo niveles de crecimiento y estabilizacin, ya que la capacidad de sus instituciones para atender a la poblacin se haca con recursos y personal suficiente. Es as como dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, la profesionalizacin y el servicio civil en ocasiones ocup un sitio importante como ocurri en 1934, cuando fue instaurado por acuerdo de la Secretara de Gobernacin el 12 de abril, algo que termin en el mismo ao. Los intentos continuaron junto con las organizaciones de servidores pblicos con la intencin de reconocer sus derechos laborales, ya que en el artculo 123 de la Constitucin originalmente no haban sido considerados. El tema de la profesionalizacin sigui siendo considerado secundario por el gobierno en turno, as las estructuras de la Administracin Pblica fueron creciendo hasta llegar alrededor de 1200 entidades en el ao de 1982, lo que significaba tener un amplio presupuesto para proveerlas de recursos; de ah

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pasaron al modelo actual (2007) de austeridad presupuestal y compactacin de estructuras administrativas conformada por alrededor de 173 entidades. El trnsito institucional consiste en una administracin centrada en procesos, en la tecnologa, en el diseo de los programas orientados a obtener mayor eficiencia y eficacia sin considerar la opinin de la poblacin, hacia un paradigma orientado al usuario. La administracin pblica mexicana se transform para satisfacer a la poblacin que atiende mediante los distintos bienes y servicios que proporciona. stos tienen como caracterstica contribuir al bienestar social, familiar e individual, por lo que no basta con el slo hecho de proporcionarlos, es necesario instrumentar programas de mejora que consideren el cumplimiento de las modificaciones normativas y funcionales de la Administracin Pblica que le han permitido acercarse a la sociedad. Tales modificaciones estn marcadas por la lnea de eficiencia que prevalece desde la poca de la reforma administrativa y de las unidades de organizacin y mtodos (1974). Organizar los diferentes procesos, centrar la atencin en los mismos y no en los resultados fue en aquel momento, la estrategia para iniciar el proceso de cambio. El contexto lo requera, se trataba de tener un modelo novedoso de trabajo con la plena seguridad de lograr mayores niveles de eficiencia y, en consecuencia, de satisfaccin de los usuarios. En los procesos de modernizacin de la Administracin Pblica mexicana se empiezan a fortalecer las acciones que se orientan a lneas estratgicas como la eficiencia, entendida como la optimizacin de los recursos que se utilizan en un proceso de administracin que proveen de servicios pblicos a la poblacin objetivo. Es una relacin de insumo-producto que permite cuantificar el monto de los recursos que una organizacin destina en la operacin de sus estructuras. Otro aspecto importante es la eficacia que ayuda a determinar cuando una institucin cumple con los objetivos para los cuales fue diseada. Mediante su cuantificacin se conoce cmo las instituciones gubernamentales atienden a su poblacin objetivo. Otra lnea la podemos definir como de legitimidad, es decir, se parte de la premisa que por medio del funcionamiento de instituciones pblicas mexicanas se satisfacen las necesidades de la poblacin y al hacerlo, tambin de los intereses del Estado. Esta legitimidad puede ser entendida como el factor de credibilidad, de confianza en las instituciones de gobierno.5
Esta idea de reforma la podemos encontrar ampliamente en: Cabrero Mendoza Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1997.
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Es preciso resaltar que los servicios pblicos tienen que ser vistos desde la ptica de la calidad, los procesos de reforma administrativa de las instituciones mexicanas se han establecido dentro de este paradigma, lo que significa verla desde la parte exgena donde se pretende no slo cumplir con los objetivos, optimizacin en los procesos, crear entre la sociedad la legitimidad en las instituciones pblicas, sino dar ese valor agregado que genera las condiciones que permitan contribuir a elevar el nivel de vida de la poblacin. Los diferentes intentos que se han instrumentado para reformar la Administracin Pblica mexicana pretenden mejorar esas lneas estratgicas, consecuentemente a partir del ao de 1971, cuando los cambios en la forma de operar determin que la Administracin Pblica se orientara a darle mayor atencin a la poblacin usuaria, lo que origin el surgimiento de las Unidades de Organizacin y Mtodos para mejorar la gestin pblica y con ello todas las instituciones pblicas; as se tena un panorama adverso en donde el modelo cambi y se dio inicio a la poltica de reforma administrativa del gobierno federal. IV. Estructura de la investigacin Con la finalidad de demostrar la hiptesis, esta investigacin se estructura en tres partes: la primera tiene como objetivo definir los conceptos tericos para el anlisis del objeto de estudio y el contexto histrico donde estudiamos la evolucin de las instituciones de la Administracin Pblica Mexicana para comprender su estado actual; en la segunda se abordan los cambios en la gestin pblica para darle respuesta a la crisis de legitimidad, eficiencia, y eficacia, misma que trat de solucionarse por medio de la reforma administrativa de 1971, a partir de ah se analizan los distintos cambios en esa gestin pblica que necesariamente tena que caminar hacia el modelo de gestin de los principales socios comerciales de Mxico, sin embargo los intentos por introducir las tcnicas no respondieron a las necesidades de la realidad mexicana, se tenan instituciones jerrquicas con dificultades en la prestacin de los servicios pblicos, obsolescencia de los procesos de gestin, por lo que se decidi incursionar en las tcnicas mencionadas como respuesta inmediata a ese panorama. La integracin a la OCDE, los tratados comerciales, los nuevos requerimientos financieros internacionales, los cambios en el manejo presupuestal de 1998, la reduccin de la nmina con el programa de retiros voluntarios y la compactacin de estructuras administrativas, eran los principales elementos que fueron dibujando la necesidad de contar con un modelo de servicio civil. Tambin analizamos la trayectoria de los distintos intentos por profesionalizar a los servidores pblicos hasta la aparicin del modelo denominado Servicio Profesional de Carrera (SPC). 31

En la tercera parte se analizan los elementos del modelo del SPC y sus implicaciones en el desarrollo institucional, para proponer un modelo de profesionalizacin y de gestin con elementos que no contiene el modelo actual y que se consideran fundamentales para tener, por un lado al servidor pblico competente y por otro, a instituciones capaces de proporcionar un valor agregado al proceso, para ello se analiza informacin de campo que sustenta la hiptesis. Dentro del captulo primero denominado Elementos para el anlisis del Servicio Pblico, se definen trminos como administracin pblica, servicio pblico, burocracia, eficiencia, eficacia, desarrollo administrativo, gobernanza, legitimidad, gestin pblica, nueva gestin pblica, servicio civil y carrera administrativa, mismos que son la base para el anlisis del proceso de instauracin de un modelo de calidad dentro del servicio pblico. El propsito es la delimitacin conceptual que servir para el objeto de estudio y tambin para realizar un anlisis terico de los cambios en el sector pblico en los tiempos de la calidad. Dentro del captulo segundo, Evolucin de las Estructuras Administrativas del Servicio Pblico Mexicano se analiza la trayectoria de las distintas instituciones pblicas, como fueron las Secretaras o Ministerios que dieron forma a la naciente Administracin Pblica del siglo XIX, hasta llegar al fin del periodo del desarrollo estabilizador, donde el servicio pblico empieza un proceso de acoplamiento que finaliza con la reforma administrativa de 1971. Comprender la importancia que tuvieron las distintas constituciones polticas, as como las leyes de carcter constitutivo es indispensable para explicar la situacin actual donde la problemtica gira en torno a la instauracin, por un lado, de un sistema de gestin de la calidad de los servicios pblicos y por otro, la profesionalizacin en toda la Administracin Pblica Federal Centralizada. En el captulo tercero, La Reforma Administrativa a partir de 1971 y los cambios en la Gestin Pblica se analizan las transformaciones en la gestin pblica desde el periodo de esa reforma y posteriormente el Programa de Descentralizacin de 1982 a 1988, donde se da inicio a la compactacin de las estructuras administrativas y al proceso de venta de las empresas pblicas. Para el sexenio 1989-1994 en la gestin pblica se introdujo un trmino que no se haba considerado dentro de las dependencias y entidades: la calidad en la prestacin de los servicios pblicos, y con ello la posibilidad de profesionalizar a los servidores pblicos por medio de un programa especfico, aun despus de que en 1983 fue creada la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil.

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Con el Programa de Simplificacin Administrativa del sexenio 1989 a 1994 se dieron los pasos para que con el PROMAP6 se retomara la poltica de calidad y la posibilidad de instaurar un servicio civil, este camino continu con el gobierno 2000-2006, ya que tanto el Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental como el Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo respaldan la continuidad de los servicios de calidad. En el captulo cuarto, El Servidor Pblico como agente de la Profesionalizacin se analizan las condiciones de la profesionalizacin del servidor pblico hasta llegar a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal Centralizada; revisando tambin doce modelos de servicio civil, tanto en el Gobierno Federal, las Cmaras de Senadores y Diputados como en el Gobierno del Distrito Federal y organismos autnomos, con la finalidad de resaltar que, salvo el que se lleva a cabo en el Servicio de Administracin Tributaria, no se fijan las capacidades o competencias que son necesarias para la poca actual; de igual manera analizamos los antecedentes del modelo de servicio profesional iniciado con las propuestas hechas por las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Contralora y Desarrollo Administrativo, as como la posicin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado; con esto se considera que el paso decisivo se dio dentro de la Cmara de Senadores al formular las iniciativas de Ley, tanto del Partido Revolucionario Institucional como del Partido Accin Nacional, aqu estaba contenida la esencia del modelo vigente. Dentro del captulo quinto, El proceso de profesionalizacin y el modelo del Servicio Profesional de Carrera, se describen las caractersticas de la profesionalizacin, las condiciones de la gestin pblica para la instauracin de los programas y acciones oficiales, y se argumenta porque este modelo es una nueva racionalidad administrativa. Junto con ello describimos el proceso de evaluacin del servicio pblico. Despus se realiza un anlisis relativo a las posibilidades que tiene la instauracin del modelo y, sobre todo, su posible impacto en la prestacin de los servicios pblicos en beneficio de la poblacin, porque es importante que sea un modelo de gestin que contenga los elementos necesarios para tener un proceso de profesionalizacin acorde con las necesidades del servicio pblico

Hay que recordar que durante el sexenio 1994-2000, Ernesto Zedillo impuls el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica que retomaba la poltica de calidad y la posibilidad de instaurar el servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica.
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de Mxico7, fundamentalmente se presentan elementos para darle mayor proyeccin a la profesionalizacin de los servidores pblicos en condiciones distintas. En el captulo seis, El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo de la gestin pblica, se describe la aplicacin del modelo en la Administracin Pblica Federal Centralizada, relacionando el desempeo de la gestin de servicios pblicos con esta estrategia, as como la propuesta relativa hacia dnde se considera que puede orientarse el funcionamiento de las instituciones pblicas para que el modelo de servicio profesional tenga mejores resultados. Se abordan los cambios que conducen hacia las competencias laborales dentro de las dependencias federales y por qu se considera al SPC una racionalidad administrativa. Se explica el modelo relativo que se considera para el servicio pblico de Mxico; en este apartado tambin se presenta el resultado de la investigacin as como el anlisis de las variables que fortalecern la inclusin de las necesidades de las instituciones, los usuarios y los servidores pblicos, todo esto orientado hacia la instrumentacin de un sistema de gestin de la profesionalizacin en las estructuras administrativas del servicio pblico. Es importante conocer las condiciones en que se desarrolla el Servicio Profesional de Carrera, asimismo se propone un modelo de profesionalizacin que considere las capacidades laborales e institucionales, que permitan dirigir la carrera del servidor pblico a mejores escenarios.

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Hay que recordar que tuvo que ser en la Cmara de Senadores, lo que significa replantearse los procedimientos de ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores pblicos con nuevos objetivos y perfiles que requieren las diferentes instituciones de la Administracin Pblica. Trminos como competencias laborales e institucionales, certificacin de capacidades, certificacin ISO 9000, se convierten en las principales aportaciones de este modelo.
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RIMERA PARTE

CONTEXTO TERICO E HISTRICO PARA EXPLICAR EL FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO PBLICO MEXICANO

ara abordar el objeto de estudio, esta parte de la investigacin se integra por dos captulos. En el primero se analizan los elementos tericos que se consideran necesarios para delimitar y fijar una posicin, con ello se pretende dotar de una estructura terico metodolgica que permita desarrollar el estudio relativo a la instauracin del Servicio Profesional de Carrera dentro del gobierno federal. En el segundo captulo se realiza un anlisis histrico que servir de referencia para ubicar el tema en cuestin y, en consecuencia, fijar posiciones que se consideran importantes en este anlisis. Lo anterior con la finalidad de contribuir al estudio de la profesionalizacin en las instituciones pblicas, as como a los cambios en el desarrollo de las estructuras de las mismas para mejorar el desempeo de los servidores pblicos. Tanto el contexto terico como el histrico son fundamentales para el planteamiento del objeto de estudio, lo que permitir desarrollar la segunda y tercera parte, relativas al proceso de profesiona-lizacin y al cambio en la gestin pblica para, posteriormente, disear una propuesta de profesionalizacin que pueda ser aplicada.

APTULO

I C
on la finalidad de analizar los diferentes conceptos que servirn de gua para la investigacin y a manera de delimitar el marco terico, se analizarn, describirn y discutirn trminos como Administracin Pblica, Servicio Pblico, Burocracia, Eficiencia, Eficacia, Desarrollo Administrativo, Evaluacin, Gobernanza, Servicio Civil, Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica, con ello se pretende dar mayor sustento al funcionamiento del servicio pblico. Para definir cada uno de estos conceptos es importante ubicarlos dentro del contexto que se requiere, el cual ofrece la posibilidad de articularlos de manera que representen el sustento para desarrollar nuevos modelos de anlisis. Para que el servicio pblico se desarrolle y adapte su gestin pblica hacia nuevos esquemas orientados a la profesionalizacin, es menester que cuente con acciones concretas de calidad, desarrollo administrativo y legitimidad que son necesarias para que la poltica del servicio profesional sea instrumentada exitosamente.

ELEMENTOS PARA EL ANLISIS DEL SERVICIO PBLICO

1.1. La Administracin Pblica como disciplina Desde que el ser humano existe en el planeta tiene que cubrir sus necesidades biolgicas y sociales; entre estas ltimas se encuentra la de vivir en comunidad, lo que hizo indispensable la organizacin social para realizar actividades como la distribucin de alimentos o la formacin de ejrcitos para la conquista de pueblos o territorio. As, este tipo de organizaciones sirvieron para salvaguardar la integridad de las diferentes civilizaciones. Cuando dos o ms comunidades necesitaban comerciar, era necesario encontrar formas de organizacin social que permitieran el ejercicio de ese intercambio; por lo tanto, es conveniente mencionar que cuando las primeras civilizaciones surgieron y el hombre empez a darle solucin a problemas como el pago de tributos, la creacin de ejrcitos, la construccin de ciudades o la realizacin de comercio entre diferentes pueblos; se tena que contar con una organizacin que permitiera un manejo de lo pblico como consecuencia de la accin de gobierno. Para algunos autores nuestra disciplina surge con el hombre mismo.8 Cuando las sociedades tienen un gobierno, la Administracin Pblica es la encargada de suministrar los servicios pblicos, por ello se puede estudiar desde el desarrollo de sus diferentes actividades; al respecto algunas aportaciones que las antiguas civilizaciones hacen a la misma son la invencin del papel y la tinta, los antiguos sistemas de reclutamiento chino, la recaudacin de impuestos, la creacin de leyes para la vida en sociedad, fueron determinantes para el desarrollo de la disciplina. Lo que aqu se trata es conocer, con base en esos elementos, si es posible determinar en qu momento aparece, podemos decir que esto sucede cuando tiene un mtodo y un objeto propio de estudio, como lo afirma Jos Juan Snchez: La Administracin Pblica se caracteriza porque se ocupa de los fines del Estado, la voluntad soberana, los intereses pblicos y del derecho, que es el elemento coercitivo de la sociedad.9 Ms adelante el autor menciona cules son los trminos en que se puede definir:
1. La administracin pblica es la actividad dinmica y en constante movimiento, que contribuye a alcanzar los fines del Estado.

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Vase: Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como Ciencia, su objeto y su estudio. Captulo 1 Historia del objeto de estudio de la administracin pblica. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico, 2001. pp. 21-56. 9 Ibid. p. 89.
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2. Es el gobierno en accin la parte ms visible de su actividad pblica, inicia donde termina la poltica y concluye donde la poltica comienza. 3. Es el poder ejecutivo con todos sus aparatos, rganos y dependencias pblicas que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta (complementaria) con los poderes legislativo y judicial. 4. Es un proceso dinmico que tiene como finalidad la satisfaccin de las necesidades pblicas reconocidas por el Estado. 5. Es la funcin que contribuye a que los ciudadanos, la sociedad y el Estado puedan alcanzar los objetivos concurrentes de estos tres factores. 6. Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas actividades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que debido al inters pblico deben realizarse. 7. Como parte del gobierno que genera las polticas pblicas, se encuentra vinculada con toda clase de asuntos pblicos, que se manifiestan de ma-nera concreta en los servicios que realiza el gobierno. 8. Es la ciencia social que se encuentra en gestacin y desarrollo, que naci como un subcampo de la Ciencia Poltica que tiene por objeto estudiar, analizar y sistematizar la actividad organizada del Estado.10

En cuanto al nacimiento de la Administracin Pblica veamos lo que afirma Guerrero al respecto:

La administracin pblica nace como disciplina a partir de la distincin entre poltica y administracin y su esquema terico originario consiste en la clebre dicotoma planteada. Aunque la distincin entre decisin y accin no es conocida antes de Wilson, la dicotoma formulada por l es el primer intento por delimitar el campo de estudio de la administracin pblica, a partir de su diferenciacin con la poltica (...) Wilson formula una diferenciacin mediante la cual la administracin queda separada, especialmente de su hermana siamesa, la poltica, en su idea el evidenciar un nuevo campo de conocimiento, crear una disciplina destacndola a partir de la identificacin de una funcin de Estado (...). 11

La Administracin Pblica se entiende como la organizacin de las actividades del Estado para la atencin de la sociedad y, para objeto de esta investigacin, se concentra en las funciones del poder ejecutivo. Se encuen-

10 11

Ibid. p. 122. Guerrero, Omar. La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Fontamara. Mxico. 1986. p. 39.

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tra en un contexto particular ya que en las condiciones actuales dentro de las instituciones de gobierno se utilizan las tcnicas gerenciales en donde la administracin de los negocios, los estudios de mercado y la orientacin empresarial difieren con las fuentes de la Administracin Pblica como estudio del objeto en trminos de las aportaciones tericas que dieron origen a su aparicin.12 Es preciso recordar que actualmente la Administracin Pblica es una disciplina que se orienta a dotar de un mayor grado de productividad y eficiencia a las organizaciones de gobierno, con esta adopcin de tcnicas privadas pareciera ser que la otrora burocracia fracas y con ella las fuentes que en su origen le dieron sustento. Sin embargo, la importancia de reconocer que la Administracin Pblica es una ciencia que tiene un objeto propio, permite aclarar que sus orgenes estn en las actividades organizadas del Estado, por lo que es necesario distinguir entre tcnicas eficientistas y el objeto propio que le da sustento como disciplina social.13 Es una disciplina que se encarga de desarrollar las actividades del gobierno para darle sustento al manejo pblico, pero tambin al avance en su estudio. Como disciplina tiene su objeto propio el estudio del gobierno, tal como lo afirma Guerrero:
En sentido lato la Administracin Pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable constituye una capacidad que produce poder. En sentido estricto, Administracin Pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a travs del orden, la seguridad y la substancia; es decir, auspicia la convivencia civilizada, consiste en una capacidad que produce civilidad.14

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Particularmente me refiero a los orgenes como son las ciencias camerales, la ciencia poltica, las aportaciones de Bonnin, Bodino, von Justi que permitieron definir un objeto propio de la Administracin Pblica, tambin estn autores como Wilson, Waldo, Gabino Fraga, entre otros, que pretendieron darle fuerza y sustento terico a la disciplina; parece que en la actualidad los avances tericos de la Administracin Pblica han sido reemplazados por los principios de la administracin privada, como si fueran los fundamentos de nuestro objeto de estudio. Si la Administracin Pblica nace como un subcampo de la ciencia poltica, al introducir las tcnicas gerencialistas se ha cambiado el enfoque que le dio origen como ciencia social. Sin embargo, hay que reconocer que mediante la instrumentacin de estas tcnicas se ha conseguido un mejor funcionamiento de las instituciones de gobierno. 13 Hay que recordar el significado etimolgico de administracin que es servir a, con la introduccin de ese nuevo enfoque se pretende mejorar el desempeo de la organizacin y el funcionamiento del gobierno, con matices que no se tenan anteriormente, tales como el enfoque de calidad, la reingeniera de procesos, el benchmarking, el concepto de cliente en lugar de usuario y con ello estas tcnicas vienen a transformar la imagen que la sociedad tiene de la Administracin Pblica. 14 Guerrero, Omar. Principios de Administracin Pblica. Escuela Superior de Administracin Pblica. Ctedra Colombia. Repblica de Colombia. 1997. pp. 27-28.
12

La Administracin Pblica como parte de la actividad del Estado tiene alcances jurdicos que definen su naturaleza y que la sociedad puede legitimar mediante los servicios pblicos que le otorga, entonces: cules son las condiciones para que la Administracin Pblica tenga un mejor funcionamiento?, iniciaremos con el Estado de derecho, aquellas condiciones necesarias para la convivencia social en donde se puede ejercer el poder desde la prctica de la disciplina como una ciencia, debido a que tiene un objeto de estudio propio (el gobierno) y tambin tiene un campo para aplicar los conocimientos que se desarrollan en la profesin y est en constante desarrollo. Llegar a una definicin pura de la Administracin Pblica requiere tomar en cuenta que estamos hablando de una disciplina social inmersa en una constante actualizacin; sin embargo, es preciso fijar un punto de partida para desarrollar el planteamiento de la presente investigacin. La Administracin Pblica consiste en el ejercicio dinmico que se desarrolla dentro del Estado como actividad organizada del mismo, la idea de tener una estructura administrativa completa que considere una capa de funciones que se desarrollen con niveles de efectividad, como lo comenta Jos Juan Snchez Gonzlez esta disciplina nace:
como un conjunto de habilidades tcnicas y aprendizajes empricos que mediante ensayo y error fueron aplicadas por los funcionarios, lo que convierte a la actividad en el arte elevado. Posteriormente, la necesidad de realizar con honradez y transparencia la actividad con valores altamente ticos y morales, requiere de una filosofa que pretende alcanzar la felicidad humana como lo seala Von Stein. La sistematizacin del conocimiento, la mayor especializacin de actividades y tareas, as como la elaboracin de estudios administrativos con mayor rigor, permiten que la materia se convierta en una profesin frente a otros oficios y carreras... La administracin pblica tiene un objeto de estudio: la actividad organizada del Estado, aunque su estudio presenta diversas representaciones de mismo objeto: el Estado, el gobierno, el poder ejecutivo, la burocracia, la organizacin, el manejo pblico (management) y las polticas pblicas.15

Para que nuestra disciplina fuera reconocida como profesin, fue preciso sistematizar el conocimiento y la especializacin de actividades para conocer con mayor amplitud su objeto de estudio, es por eso que se le considera como el punto de partida y con base en eso, la definiremos como la disciplina que se

15

Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como ciencia. op. cit. p. 298.

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encarga del estudio y funcionamiento del Servicio Pblico y de las variables que le dan sustento a sus diferentes acciones, las cuales son de tipo jurdico, administrativo, poltico, econmico y social; asimismo, es aquella que le da orientacin a las actividades organizadas del Estado, que se instrumentan en las dependencias y entidades, tambin como parte de esa organizacin, proporciona las herramientas que le permiten mejorar el servicio pblico en beneficio de la sociedad. Como organizacin del gobierno se encarga de proporcionar la infraestructura de comunicaciones, servicios educativos, salud, empleo, vivienda, seguridad jurdica, proteccin ambiental y transporte, entre otras, que la poblacin de un pas tiene derecho a recibir en los trminos que le permitan mejorar su nivel de vida. Analizar las fuentes del origen de la Administracin Pblica y compararlas con las vertientes actuales, permitir conocer la dimensin en la que se encuentra el servicio pblico de Mxico y con relacin a la carrera profesional instaurada a partir de 2003. Finalmente, con respecto a la forma de verla, Falcao menciona que la podemos analizar desde tres perspectivas, las cuales resultan parecen interesantes debido a que contienen los elementos que ms adelante se utilizarn en cuanto a la Gestin Pblica y sus aplicaciones para el caso de Mxico. El autor propone analizarla desde una visin ortodoxa liberal y empresarial, as tenemos como caractersticas las siguientes:16

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Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y Burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin. Documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.
16

Cuadro 1 VISIN GENERAL DE LOS ENFOQUES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Visin Ortodoxa Caractersticas Visin Empresarial Caractersticas

Control federal central sobre las activi- Preferencia por alternativas de pro-

dades de planificacin, coordinacin, di- duccin externa de bienes y servicios, reccin, formulacin e implementacin de asociaciones gobiernosociedad civil, voluntariado. polticas pblicas. nfasis en el aumento global de la ca- Gestin participativa de programas y pacidad de implementacin de polticas proyectos con los clientes. en las diversas esferas del Estado. Estmulo a la competencia interna y Ocupacin de cargos clave por fun- externa. cionarios de carrera, profesionales especializados, entrenados y equipados con Desreglamentacin interna, simplificacin organizacional y clarificacin de tecnologas y mtodos gerenciales. papeles y misiones. nfasis en la capacidad gerencial del servidor pblico como incentivo para la Evaluacin y financiamiento basados en resultados. innovacin. Limitacin de la interferencia poltica Imagen del cliente como consumidor, entrenamiento en atencin y formularios sobre la administracin. de sugerencias. Responsabilidad desde la base hacia el vrtice, versus direccin desde el vrtice Creacin de centros de resultados financieros, promoviendo una accin pblica hacia la base. rentable. nfasis en los ciudadanos usuarios y Previsin estratgica de servicios. clientes. Prioridad en la administracin de car- Descentralizacin y desconcentracin: control jerrquico versus autoridad, gos y salarios pblicos. desarrollo de equipos (team building), Incremento de los programas de reclu- gestin participativa, cooperacin tratamiento en polos de excelencia profe- bajadores gerentes, crculos de control de calidad y programas de desarrollo sional. gerencial. Atencin de las finalidades gubernamentales a travs de la reestructuracin del mercado.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y Burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin. Documento presentado en el aI Congreso Interamericano del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.

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La Administracin Pblica es la disciplina que tiene un mtodo y objeto de estudio propio, la cual se ha transformado y evolucionado, ya que mientras las sociedades avanzan se requiere satisfacer a la poblacin que atiende. Conduce los procesos dirigidos a proporcionar servicios pblicos a la sociedad, por tal motivo, dentro de este captulo la definicin se presenta desde tres visiones como lo muestra Falcao. Esta disciplina es la base para el avance de los procesos que son realizados al interior de las diferentes instituciones conforme lo sealan las necesidades sociales. 1.2. El servicio Pblico y su Profesionalizacin Hablar de servicio pblico significa diferenciarlo claramente del espacio privado17 , de tal manera que seamos capaces de conocer hasta donde llegan las fronteras de accin de cada organizacin. La Administracin Pblica tiene como eje de accin la atencin a los diferentes grupos de la sociedad que legalmente reclaman servicios pblicos con caractersticas que permitan resolver sus necesidades, un servicio pblico es aquel que est dentro de un contexto jurdico y administrativo de naturaleza colectiva y se otorga a travs de una organizacin del Estado. Partiendo de este punto se describir en qu consiste la prestacin del servicio dentro de la Administracin Pblica de Mxico, as como la importancia de demostrar que dentro de las estructuras administrativas se utilizan los procesos y procedimientos que en ocasiones ya no corresponden a la realidad. Al paso del tiempo, las instancias en donde se otorgan servicios a la sociedad se han transformado, por medio de la inclusin de nuevas tecnologas para alcanzar la calidad, un ejemplo de esto es cuando se inician los procesos de cambio a partir del sexenio 1989-1994 en el que se propuso el Programa de Simplificacin Administrativa que abordaba las acciones orientadas a mejorar el funcionamiento del servicio pblico.18 El trnsito de una Administracin Pblica que funcionaba de manera cerrada a una abierta significa lo siguiente: el enfoque y funcionamiento de las instituciones de gobierno permiti que poco a poco los procedimientos fueran siendo obsoletos porque conforme se iniciaba un perodo de gobierno, no se

Entendido como el ocupado por las estructuras en donde la Administracin Pblica no llega, debido a que sus fronteras estn demarcadas por el derecho pblico. Por ello, el sector privado tiene como lmites los propios de la actividad econmica, en donde el mercado es uno de los principales elementos. 18 Ver inciso 3.2.2. Programa de Simplificacin Administrativa 1989-1994.
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actualizaban los procesos ni en lo correspondiente a la atencin a los usuarios con relacin a la satisfaccin de sus expectativas, ni tampoco en la operacin de los procesos para el desarrollo de los servicios pblicos. El servicio pblico dependa para su mejora de lo que se pensara en cada una de las fases de produccin del servicio, y esto normalmente suceda sin un diagnstico y estrategia integrales, ya que ante el cambio que se realizaba en cada sexenio no se estableca una lnea que permitiera la continuidad de programas o proyectos; con el Servicio Profesional de Carrera se trata de dar esa permanencia que garantice el servicio con las caractersticas para satisfacer realmente a su destinatario. La Administracin Pblica abierta significa considerar al usuario como parte de la estrategia para la actualizacin de los procesos de prestacin de los servicios pblicos, de tal forma que su vigencia se conserve; incluso se ha establecido recientemente una poltica de calidad en el servicio que visualiza a la certificacin del proceso como una necesidad para avanzar en el camino de tener un gobierno de clase mundial. 19 La diferencia entre lo pblico y lo privado en ocasiones se encuentra en la forma de operar tcnicas de administracin privada, ms bien parece que se aleja de su naturaleza. La presencia de mtodos son utilizados en la empresa privada, tales como los estudios de mercado, las tcnicas de calidad y la llamada reingeniera administrativa, son ejemplo de esa endoprivatizacin que Guerrero20 analiza y que contina en la Administracin Pblica. El servicio pblico de Mxico se desarroll conforme se presentaron las circunstancias.21 Para el periodo 1994-2000 se redujo la distancia entre lo pblico y lo privado,22 as que se prosigui con esa estrategia en donde lo importante

Al respecto basta con revisar el Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental 2001-2006 para darse cuenta que en la actualidad tenemos un paradigma con una visin totalmente diferente a la que se tena en el periodo de la reforma administrativa de 1971, en cuanto a su enfoque que est orientado a la gerencia que dista mucho a lo que se realizaba en la Administracin Pblica cerrada, en este sentido es preciso aclarar lo siguiente: en el momento en que se inici la consulta para conocer la opinin de los clientes del servicio y se aplicaron tcnicas distintas como las de empresa, la naturaleza de los procedimientos involucrados tambin cambia en trminos de operacin y de sentido, ya que a una instancia de origen pblico se le aplica un funcionamiento privado. 20 Ver Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Porra. Mxico. 1999. 21 Como se explica en el captulo III, 3.1. El periodo de la reforma administrativa de 1971. 22 Ver captulo III. 3.2.5. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.
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para el funcionamiento de las diferentes estructuras de la Administracin Pblica de Mxico era conocer, mediante indicadores de control de gestin, el desempeo de las instituciones pblicas. Esto se desarroll dentro de los parmetros impuestos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) en trminos de austeridad presupuestal lo que implic, en principio, una reduccin de gasto corriente como consecuencia de una expansin de las instituciones de gobierno y de todo el personal. Para el servicio pblico se establecieron parmetros en los que la prioridad era lograr una mejor y mayor legitimidad del usuario hacia las dependencias y entidades de la Administracin Pblica. As, mediante se fueron presentando las formas de operacin y los resultados que de acuerdo con la opinin de los usuarios se han obtenido. La estrategia fue reducir el presupuesto de operacin y con ello se indujo la vulnerabilidad de las instituciones debido a que no se pueden realizar mejoras en sus resultados sin el presupuesto requerido, para la obtencin de una eficiencia que notoriamente sea reconocida por los usuarios. El servicio pblico est, por supuesto, relacionado con el gobierno, esto significa la coordinacin de acciones civiles y polticas con el fin de que la poblacin se desarrolle y mejore su nivel de vida en un contexto jurdico que garantice el progreso social. Dentro de este contexto, el servicio pblico constituye el ncleo por donde gira el desempeo de cualquier gobierno y ste es calificado por los destinatarios del servicio. Ese ncleo lleva consigo la fuerza necesaria para transformar el gobierno con las caractersticas que se le han adaptado como las de la eficiencia y la calidad de los servicios que proporciona, por eso se pretende mejorar por medio de la inclusin de los esquemas de medicin y evaluacin del desempeo pblico. La estrategia consiste en llegar a la profesionalizacin del servicio y con ello la del gobierno. Estos dos elementos son esenciales para la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, si lo que se necesita es un gobierno ms efectivo y no ms grande, entonces la va es su desarrollo hacia la instauracin de un proceso con visin de Estado, que lo conduzca a la eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad en su funcionamiento. Para hablar de profesionalizacin se iniciar con la acepcin de Uvalle, quien afirma:
La profesionalizacin es un conjunto de procesos que se inducen y estimulan

para que el desempeo de la accin de gobierno sea ms consistente. La profesionalizacin alude a condiciones del trabajo institucional que implican una mejor calificacin de las aptitudes profesionales.

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La profesionalizacin alude a que el mrito, la imparcialidad y calidad del trabajo sean las ventajas de un servicio pblico abierto y competitivo, y que en l se visualiza de modo institucional un plan de carrera que defina los requisitos, el ingreso, la capacitacin, la promocin, los estmulos y la evaluacin del desempeo.23

La institucionalidad del servicio pblico comprende la legalidad del acto de gobierno, la efectividad que requiere la sociedad y la calidad de sus resultados. Para lo cual se necesitan servidores pblicos capacitados, con una actuacin basada en la imparcialidad y calidad de su trabajo, con la finalidad de realizar una carrera que garantice la permanencia siempre y cuando se cubran los requisitos establecidos en la ley. Dentro de estos elementos algunos autores hablan de profesionalizacin y otros de profesionalismo, la primera hace referencia a una serie de acciones que permiten la actualizacin de los servidores en la esfera de los procesos de la Administracin Pblica y el segundo, hace alusin a una filosofa dentro de las instituciones de gobierno. La profesionalizacin basa su actuacin en principios como los de imparcialidad y calidad en el trabajo, con las que cada servidor pblico debe iniciar un proceso de actualizacin y es por medio de la evaluacin del desempeo como es posible conocer su evolucin dentro de la Administracin Pblica. Hablar de profesionalizacin del servicio pblico representa cumplir con las diferentes acciones de tipo legal, en donde como punto previo a la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, se establecen los criterios para consolidar el proceso que aqu se analiza. El servicio pblico profesionalizado significa tambin (...) un punto de apoyo para la gobernacin eficaz de la sociedad, la contencin y solucin de los conflictos sociales, la prestacin de los servicios a favor de la economa de mercado y la adopcin de las polticas encaminadas al bienestar social real. As, el servicio profesionalizado constituye una etapa que acredita el desarrollo de las instituciones, al enfatizar en su calidad y eficiencia tambin corrobora que los operadores -directivos y ejecutores- de las instituciones tienen un perfil ms competitivo para que la funcin pblica sea ms emprendedora.24

Uvalle Berrones, Ricardo. Institucionalidad y Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico. Retos y Perspectivas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico. 2000. p. 42. 24 Ibid. p. 48-49.
23

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Por tanto el proceso que conduce a la profesionalizacin del servicio pblico contiene, los elementos tangibles que le permitan desarrollar sus funciones con apego a un marco normativo establecido. Uvalle tambin comenta que el servicio pblico est inmerso en una serie de atributos que le otorgan un carcter estratgico, en virtud de que:
El servicio pblico no es nicamente cuestin de trmites, sino la oportunidad que el gobierno tiene para dar tratamiento coherente a demandas en competencia. El servicio pblico es la base para que los actos de gobierno se traduzcan en resultados, decisiones y expectativas cumplidas. Vinculado a la categora gobierno, es el que da vida a los criterios institucionales que se tienen para coordinar los imperativos de la vida pblica.25

Si el servicio pblico se considera un elemento para el acercamiento del gobierno con la sociedad, entonces es ah donde se tiene que iniciar el proceso de profesionalizacin, como la opcin para hacer un gobierno efectivo. Las capacidades institucionales son condicin de estabilidad, ya que si un ncleo de la poblacin no se siente satisfecho o incluido en alguna poltica, la presencia de factores de ingobernabilidad hacen su aparicin. De ah que en la Administracin Pblica los procesos son de participacin social dentro de las acciones de gobierno, sin embargo es preciso delimitar hasta dnde es posible que la sociedad participe. Por lo tanto, la pregunta es: hasta dnde los procesos de prestacin de los servicios son analizados y diseados por el pblico usuario? La respuesta estriba en dos puntos, el primero es considerar la opinin en cuanto a la atencin y el otro en trminos de lo que realmente conoce y puede aportar para mejorar los servicios. En este punto es conveniente analizar y considerar dentro de los procesos de profesionalizacin dos variables: a) La capacidad de respuesta de las instituciones de gobierno, esto significa eficacia, ya que ante la demanda de los usuarios del servicio las instituciones deben tener una respuesta gil, oportuna y confiable. b) El nivel de profesionalismo de los servidores pblicos significa habilidades. La primera se relaciona con todas las acciones que dentro de los procesos de las entidades y dependencias se fomentan para proveer de los medios tangibles necesarios como son la aplicacin de las diferentes tcnicas conocidas y
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bid. p. 70.

aceptadas orientadas hacia un objetivo: la calidad del servicio. En cuanto a la segunda consiste en una filosofa de actuacin donde no basta con conocer, sino tambin querer hacerlo. En cuanto al segundo, Dror afirma lo siguiente:
El concepto de profesionalismo, (...), implica la capacidad de construir puentes entre el conocimiento abstracto y los hechos concretos. El profesionalismo entraa una sntesis entre la teora y la prctica, con nfasis en la transformacin de la ciencia y otras clases de conocimiento sistemtico en accin. A esta esencia que define al profesionalismo en el arte de gobernar deben aadirse cuatro caractersticas secundarias: un cdigo de tica profesional; una actitud de inters clnico y de impasibilidad en medio de la irracionalidad emocional y la feroz lucha por el poder; una buena dosis de escepticismo con una fuerte suspicacia por lo obvio y el sentido comn que llega hasta la iconoclasia; y la bsqueda constante de creatividad. 26

El profesionalismo contiene los elementos cualitativos para el funcionamiento del servicio pblico, esto se relaciona con los cdigos de tica que son obligatorios para mejorar el funcionamiento de los programas y proyectos que se llevan a cabo dentro de la Administracin Pblica. Dror comenta que el profesionalismo constituye la parte fundamental de un gobierno, debido a lo indispensable que resulta contar con las habilidades necesarias para dar respuesta oportuna y definitiva a las demandas sociales, de ah la importancia de tener las habilidades y aunado al conocimiento de la profesionalizacin obtendremos un marco de actuacin que permita a la Administracin Pblica de Mxico tener niveles de los principales pases como los de los OCDE. Asimismo Dror enuncia los principios que considera para el profesionalismo en el arte gobernar: 27

Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11. www.clad.vn 27 Al respecto Guerrero define al servidor pblico: (...) aquel que independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. Guerrero, Omar. El Funcionario, el diplomtico y el juez. Porra, Universidad de Guanajuato. Mxico 1998. p. 8. Esto significa que se tenga como servidores pblicos a personas dedicadas a las actividades del gobierno, donde se trata de atender sus requerimientos conforme son demandados por la sociedad.
26

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Cuadro 2 CARACTERSTICAS DEL PROFESIONALISMO

Principio Contexto de aplicacin 1. Filosofa del discernimiento, junto con Filosofa de la accin, razonamiento estudios reflexivos, en lugar de filosofa prctico, filosofa del pensamiento y los de la ciencia. estudios cognoscitivos. Principios heursticos, protocolos cualitativos para la reflexin de polticas de envergadura y directrices para el razonamiento. 2. Ultra racionalidad como base. Se requiere de nociones de ultra racionalidad ms complejas y avanzadas que sirvan de base al profesionalismo en el arte de gobernar. Estas comprenden la aceptacin de distintos modos de razonamiento, pensamiento, imaginacin. Se debe centrar en directivas globales, polticas y nacionales, macropolticas, grandes estrategias, paradigmas de polticas de envergadura. Esto entraa grandes alternativas dirigidas a repercutir significativamente en el futuro, hasta establecer y cambiar trayectorias a largo plazo.

3. Foco en grandes opciones.

4. Deliberacin sobre la modalidad de Bajo condiciones de turbulencia, como gran poltica. las que prevalecen cuando el profesionalismo en el arte de gobernar es ms necesario, una tenue afinacin de poltica es con frecuencia una ilusin, por lo que se requieren polticas ms vigorosas. La eficacia de la poltica usualmente no es lineal, requirindose distintas cuotas para lograr resultados diversos bajo condiciones mltiples. La necesidad del profesionalismo en el arte de gobernar es considerar las funciones de produccin de las polticas no lineales y asignar porciones de instrumentos de polticas como parte de la modalidad de polticas de envergadura.
Contina

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Principio 5. Globalizacin.

Contexto de aplicacin La adopcin de una perspectiva global constituye un imperativo categrico para el profesionalismo en el arte de gobernar en el siglo XXI. Ello requiere de una nocin global y por lo menos cierto entendimiento de los procesos globales como precondicin para la opcin.

6. Inters en las estructuras e institu- Un rasgo fundamental de profesionalisciones. mo en el arte de gobernar deber ser el intenso inters por las estructuras e instituciones, como recursos y bases polticas aun cuando no estn dirigidas a ellas. 7. Consideracin en trminos de auge y cada de naciones, destino de las revoluciones y regmenes, esfuerzos de desarrollo exitosos y fallidos, y grandes empresas similares. Se deben emplear como su marco ms amplio de reflexin las conjeturas histricas y tericas respeto del auge y cada de naciones y regmenes, los impactos a largo plazo de las revoluciones, los esfuerzos de desarrollo exitosos y fallidos y el destino de otras grandes empresas. Adems de ayudar a superar el avasallamiento de la alternativa a las presiones actuales y adversas inminentes y con el propsito de suministrar mbitos de largo alcance y orientaciones de metas dinmicas para las grandes tomas de decisiones, los futuribles a mayor escala, en el sentido de posibles futuros alternativos y cabales a largo plazo, que llegan hasta los grandes diseos que constituyen una faceta prioritaria.

8. Futuribles y grandes diseos.

9. Pensar en la historia sin atarse al pa- El futuro es el producto de la combisado. nacin dinmica y la interaccin entre la necesidad, la contingencia, la oportunidad y la opcin. Por consiguiente, todas las actividades humanas, incluyendo el diseo de polticas a gran escala, gozan en principio de grados representativos de libertad con potenciales de impacto significativo en las realidades en evolucin, que llegan hasta moldear radicalmente ciertos aspectos del futuro.
Contina

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Principio 10. Estimados de situaciones amplios, de largo alcance y dinmicos, con especial atencin en curvas descendentes, oportunidades pasajeras, contingencias, sorpresas y virajes.

Contexto de aplicacin Las imgenes mundiales en las cuales se basa el diseo de polticas y otras acciones estatales condicionan todo su contenido. En consecuencia, el perfeccionamiento de tales imgenes mundiales constituye un paso fundamental para mejorar el diseo de polticas y una tarea primordial. Este principio esta estrechamente vinculado a muchos otros, como el de considerar largos periodos de tiempo, centrarse en variables de auge y cada, tomar en cuenta complejidades profundas y grandes incertidumbres.

11. Concentracin en opciones dentro de El profesionalismo en el arte de gobernar intenta identificar las opciones crtiperspectivas coherentes. cas y asignarles gran parte de los recursos disponibles para el mejoramiento de polticas, tales como la capacidad intelectual organizada. 12. Omisin de situaciones adversas junto Se refiere a dos lneas en parte distintas y en parte superpuestas y convergentes: con buenos logros. reducir la probabilidad de escenarios malos o peores, y alentar la probabilidad de escenarios deseables, 1) a menudo es ms fcil conceptuar y llegar a un acuerdo sobre situaciones adversas y 2) visto en trminos de la historia de la toma de decisiones, el soslayar ciertas situaciones negativas constituira un adelanto muy importante. 13. Pensamiento poltico en trminos Considerar aspectos fundamentales en de interaccin con variables y actores trminos de interaccin activa con variables y actores muy dinmicos y sensibles, dinmicos. en contraposicin con la tendencia usual de desestimar las transmutaciones y reacciones de los sistemas objetivos y contextuales. 14. Manejo de complejidades profundas. La complejidad se reconoce parcialmente en las teoras polticas cuando requieren de un manejo, el diseo de polticas tienden a ser bastante dbiles para el manejo de las complejidades reales, sin embargo no se dispone de ningn concepto ntegro de complejidad que satisfaga las necesidades del profesionalismo en el arte de gobernar.

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Contina

Principio 15. Gran poltica aleatoria.

Contexto de aplicacin Esta perspectiva trae como consecuencia la necesidad de reformas radicales en los cuadros estatales a fin de enfrentar mejor las incertidumbres irreductibles.

16. Razonamiento moral, anlisis de La inclusin del razonamiento moral, el valores y bsqueda de metas, en la for- anlisis de valores y la bsqueda de memacin de una visin realista. tas ilustran un poco ms su naturaleza multimodal y multidimensional as como sus imprescindibles bases filosficas nicas. Ello suscita el fascinante problema de cmo perfeccionar un proceso desde una perspectiva externa sin intervenir en sus bases axiomticas y axiolgicas y con sus justificaciones. 17. Poltica sofisticada, pero segregada. Implica cdigos apropiados de conducta profesional y, en particular, la cuestin de a quin servir y cuando dejar de hacer y dejar pasar. Las realidades polticas deben tomarse como una restriccin, pero no de manera estrecha o rgida. Evitar ocuparse puramente del asesoramiento poltico. El profesionalismo debe de ser polticamente sofisticado, pero mantenerse segregado (aunque no aislado) de la poltica.

18. Interfase productiva con la especu- Completamente diferente en su razn lacin sobre polticas como proceso so- de ser es el principio de perfeccionar la cietal difuso. interfase productiva con la especulacin sobre polticas que se da como proceso societal, intelectual, cultural y poltico difuso. 19. Orientacin introductoria a la polti- Deben enfrentarse los inconvenientes de ca. traducir estudios complejos a formas accesibles para los individuos ocupados y a menudo no profesionales que toman las decisiones, y de introducirlos en el diseo de polticas a gran escala sin simplificarlos en forma desmedida.
Finaliza
Fuente: Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11.

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El profesionalismo en el arte de gobernar, como lo define Dror, tiene implicaciones dentro del servicio pblico las cuales se reflejan dentro de las acciones para mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y especficamente, en los procesos de las instituciones pblicas, por ello considero la importancia de que los servidores pblicos de mayor nivel tengan que actualizarse para un mejor resultado en su actuacin pblica, incursionar en las prcticas del profesionalismo es un imperativo por lo siguiente: a) Las unidades de produccin28 pueden ser ms slidas con el desarrollo y aplicacin de las acciones de profesionalizacin y profesionalismo como el eje del modelo del Servicio Pblico Profesional de Carrera. b) Las modificaciones a la gestin pblica debern considerar la instauracin de estrategias para la formacin de un servicio pblico profesionalizado y con actuaciones de tica en su manejo. Como elemento de apoyo, el profesionalismo dentro del ejercicio del gobierno, implica una diferencia entre las diversas instituciones de la Administracin Pblica. Como estrategia, el Profesionalismo est orientado hacia los aspectos de tica en el servicio pblico, lo que significa un cambio en trminos de actitudes del personal que se encarga de conducir y operar los distintos procesos que se transforman en mejores soluciones hacia la sociedad. Dror argumenta la importancia de gobernar con profesionalismo, lo que representa transformar el servicio pblico con una visin de mejora. 1.3. El concepto de Burocracia dentro de la Administracin Pblica Para este apartado, se analizaron las opiniones de autores que parecieran ser posiciones totalmente diferentes; la finalidad consiste en compararlas para llegar a definir la propia. Dentro de la Administracin Pblica existen instituciones que funcionan como una estructura organizada capaz de realizar las funciones que le son atribuidas por un ordenamiento legal y asimismo, proporcionar soluciones a demandas sociales que pudieran transformar las caractersticas de la misma

Las unidades de medida por medio de las cuales dentro de las instituciones de la Administracin Pblica, los procesos se materializan, as por ejemplo pueden ser acciones de profesionalizacin como el desarrollo de habilidades mediante eventos de actualizacin; tambin lo correspondiente al profesionalismo como podran ser la instrumentacin de cdigos de tica dentro de todas las instituciones de la Administracin Pblica.
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institucin. Esto significa contar con un ordenamiento legal y dominante; tal y como lo menciona Barzelay, la persistencia de un paradigma burocrtico que consiste en los hbitos y creencias que estn presentes en las diferentes instituciones. Precisemos por tanto el concepto de burocracia, es conveniente mencionar que no necesariamente est alejado de la eficiencia y eficacia,29 tal como lo comenta Barzelay:
El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales desde los aos treinta. Algunos consideraban la idea de que la organizacin formal fuera la principal determinante de la eficiencia y la efectividad. Otros instaban a que el control se considerara como proceso en que todos los empleados buscaban coordinar su labor con la de los dems. Algunas veces critican la idea de que, dentro de las jerarquas, el ejercicio de la autoridad unilateral fuese una receta para el buen gobierno.30

El paradigma burocrtico que comenta Barzelay, consiste en el anlisis de las estructuras de las instituciones de la Administracin Pblica, donde la eficiencia y la eficacia tienen un propsito central en el funcionamiento de esas instituciones pblicas. As dentro de los paradigmas de funcionamiento de esas instancias se ha mencionado la obsolescencia de sus estructuras, por tal situacin conviene analizar con mayor detalle el concepto:
En el Poder Ejecutivo, cada funcin est definida por las delegaciones especficas de autoridad. Los funcionarios que desempean cualquier funcin determinada slo pueden actuar cuando expresamente permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por autoridades superiores en la cadena de mando. Los empleados del poder ejecutivo son responsables ante sus supervisores. En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las reglas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe recibir una sancin apropiada. Los expertos de materias sustantivas -como los ingenieros, el personal que aplica leyes y los prestadores de servicios sociales- deben ser asignados a las dependencias operativas, en tanto que los expertos en presupuesto, contabilidad, compras, personal y mtodos de trabajo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff. Las responsabilidades clave de la funcin financiera consisten en preparar el presupuesto ejecutivo y en evitar que el gasto real exceda las asignaciones. Las responsabilidades clave de la funcin de compras son reducir al mnimo el precio pagado por bienes y servicios del sector privado e implantar reglas de compra. Las responsabilidades de la funcin de personal incluyen la clasificacin de empleos, el examen de solicitantes y el llevar a acabo los nombramientos para ocupar las plazas.

Para un anlisis de estos dos conceptos, ver el siguiente inciso. Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 42.
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De manera general, el Poder Ejecutivo, operar honrada y eficientemente mientras las funciones centralizadas de staff, ejerzan un control unilateral sobre las acciones administrativas de las dependencias operativas. 31

Las instituciones de la Administracin Pblica son consideradas pieza fundamental para el funcionamiento del servicio pblico; pero la caracterstica es la relacin de capacidades tcnicas. De acuerdo con Barzelay, esta divisin de funciones se basa en su aplicacin, en ocasiones los resultados presentados distan mucho de lo que se espera. El manejo pblico cambi y, por tal motivo, tambin lo deben hacer los modelos de funcionamiento dentro de las instituciones pblicas. Acercarse al trmino burocracia significa poder explicar la naturaleza de una organizacin con jerarquas y, por lo tanto, dependencias con caractersticas como las que mencionan Harmon y Mayer:
Las actividades regulares de los agentes de la organizacin se definen como tareas oficiales. Estas tareas son relativamente estables y la autoridad para desempearlas se halla estrictamente limitada por reglas, al igual que la autoridad coercitiva de que se dispone para llevarlas a cabo. Hay formas regulares y establecidas para asegurar el desempeo continuo de dichas tareas por (y slo por) aquellos individuos que cumplen con reglas o aptitudes generales.32

Actividades dentro de las organizaciones consideradas como regulares, caracterizan a la burocracia funcional, aquella que, conforme a sus normas permite una estabilizacin para el desarrollo de la institucin. Hablar tambin de una organizacin burocrtica es considerar a las personas como parte intrnseca de la misma, lo cual implica tener un grupo que trabaje en una bureau 33 u oficina en condiciones de pertenencia, que se desarrollan con mtodos comunes para dar los resultados que permitan la sobrevivencia institucional. Las condiciones que se presentan son, como las indican Harmon y Mayer, reglas de gestin para todos esos burcratas que representan a las instituciones de la Administracin Pblica. Las reglas que se transforman en lneas de autoridad significan una jerarqua dominante en donde este factor es importante ya que son las principales normas de funcionamiento.

Ibid. p.42. Harmon, Michael; Mayer Richard. Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2002. p. 104. 33 Del francs: bureaucratie, bureau-cratie.
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La burocracia es conocida como la organizacin que se instituye dentro de una forma de gobierno orientada a proporcionar los servicios pblicos hacia la sociedad. Esta estructura para su funcionamiento requiere de las condiciones siguientes: a) Un sistema de remuneraciones hacia todos los individuos de la institucin que refleje su desempeo en la prestacin de los servicios. b) Una estructura de jerarquas claramente definidas, en donde no existan obstculos para llegar a la eficiencia y eficacia como condicin para un desarrollo administrativo. c) La lealtad hacia la institucin por parte de quien ocupa una plaza. Otro aspecto de estos modelos es el comportamiento de la llamada burocracia patrimonialista, la cual consiste en esa aparente condicin de propiedad de los funcionarios en el momento de ocupar la bureau; esto se relaciona con ese modelo de burocracia estamental que Weber analiza con detenimiento:
Debe entenderse por dominacin estamental aquella forma de dominacin patrimonial en la que determinados poderes de mando y sus correspondientes probabilidades econmicas estn apropiados por el cuadro administrativo. La apropiacin como en todos los casos semejantes puede ser: a) La de una asociacin o categora de personas sealadas con determinadas caractersticas, o b) La de un individuo; y en este caso slo vitalicia o hereditaria o de libre propiedad. La dominacin estamental significa tambin: Limitacin permanente de la libre seleccin del cuadro administrativo por parte del soberano, en virtud de apropiacin de los cargos o poderes pblicos. -Por una asociacin, -Por una capa estamentalmente calificada. a) Frecuentemente, adems -y esto debe valor aqu como tipo- significa, asimismo: -) Apropiacin de los cargos, tambin (eventualmente) de la probabilidades lucrativas que su posesin procura, -) Apropiacin de los medios administrativos materiales y -) Apropiacin de los poderes polticos por los miembros individuales del cuadro administrativo. 34

Al tener una forma de apropiacin de las instituciones pblicas, los esquemas se convierten en un cuadro de dominacin de esa burocracia, como si fuera la propietaria de toda esa infraestructura; pero analicemos si las formas de fomentar esa organizacin son por medio de la posesin como tal; entonces es ah donde se precisa el cambio, ya que se trata de una asociacin de in34

Weber, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1990. p. 185.

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dividuos que buscan un beneficio, en el mayor de los casos, para s y para la institucin. La burocracia es ese modelo de funcionamiento que permiti estructuras amplias y verticales en las que las lneas de superioridad y subordinacin estn presentes claramente, por tanto es la autoridad legalmente establecida. Esto significa tambin una centralizacin en el manejo y en la toma de decisiones, lo cual nos lleva a entender que la burocracia funciona de manera jerrquica. Como se coment anteriormente, la palabra burocracia es relativa a buros, que implica una institucin con cualidades para dotar de los servicios a la poblacin en general, stas son las de un desempeo que contribuya a desarrollar la Administracin Pblica hacia un manejo que le permita alcanzar e incluso superar los paradigmas de obsolescencia que en algunos casos son obstculo para el desarrollo administrativo. Regresando a nuestra lnea de investigacin, partimos de la pregunta qu significa la burocracia? En parte la respuesta se encuentra en los principios de actuacin de las instituciones, en donde las prcticas de los diferentes servidores pblicos se suman a los cambios de orientaciones de los procesos, Burocracia implica por tanto: a. Eficiencia, como la condicin para una prestacin de servicios pblicos con mayor agilidad. b. Eficacia, como factor de legitimidad y confianza para la Administracin Pblica. c. Funcionamiento basado en procedimientos y un marco normativo denso. d. No alineacin de recursos hacia los que ocupan un cargo pblico. Lo anterior se puede ilustrar con las caractersticas del modelo burocrtico que Barzelay, quien menciona en correspondencia al funcionamiento de la Administracin Pblica.
Imaginemos cmo funcionara el gobierno si cada decisin operativa -incluso la contratacin y el despido de personal- se tomara sobre las bases polticas partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus asignaciones anuales durante los tres primeros meses del ao fiscal, si las partidas se asignaran a las dependencias, sin que ninguna de ellas hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la jurisdiccin en general, y sin que

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ningn rgano ni persona del Poder Ejecutivo tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias gubernamentales.35

La existencia de burocracia implica estructuras que tiene la verticalidad, la dominacin; es importante comentar que la burocracia no es necesariamente sinnimo de obsolescencia, pero s de un funcionamiento basado en paradigmas, con estructuras externas que tienen mltiples niveles de decisin y por tanto, requieren presupuestos amplios. Este diseo originalmente responda a una realidad que permita un funcionamiento adecuado para la circunstancia. La burocracia es importante para el funcionamiento de las instituciones de la Administracin Pblica, tal como lo seala Weber, la presencia de la burocracia moderna es por medio de funciones: Las funciones especficas de la burocracia moderna quedan expresadas del modo siguiente:
1. Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo general, mediante reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo, es decir: 1) Existe una firme distribucin de las actividades metdicas -consideradas como deberes oficiales- necesarias para cumplir los fines de la organizacin burocrtica, 2) Los poderes del mando necesarios para el cumplimiento de estos deberes se hallan igualmente determinados de un modo fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios activos que le sean asignados, 3) Para el cumplimiento regular y continuo de los deberes as distribuidos y para el ejercicio de los derechos correspondientes se toman las medidas necesarias con vistas al nombramiento de personas con aptitudes bien determinadas.36

De acuerdo a lo anterior, las funciones, organizacin y marco normativo de las instituciones burocrticas son parte de la Administracin Pblica que se pensaba funcionaban de forma adecuada, para ese cumplimiento de los deberes, como dice Weber, una parte importante la constituye la normatividad que es densa; sin embargo conforme se presentaron modificaciones a este paradigma, las caractersticas de este modelo tendran por tanto que cambiar. Conforme al anlisis realizado, a continuacin se muestra un cuadro comparativo que permite apreciar con mayor precisin el concepto al que se quiere llegar:

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Barzelay, Michael. Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. op. cit. p. 39. Weber, Max. op, cit, p. 717.

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Cuadro 3 EL CONCEPTO DE BUROCRACIA

Caractersticas del modelo tradi- Concepto de burocracia para esta cional de burocracia investigacin 1) Organizacin que se basa en una jerarqua de mandos, 2) Los funcionarios son remunerados mediante un sueldo y no reciben gratificaciones por servicios, 3) La autoridad de los funcionarios proviene de su cargo y viene determinada por ste, 4) El nombramiento responde a mritos probados, no a recomendaciones, 5) Las decisiones se toman de acuerdo con unas reglas estrictas preestablecidas y 6) Las burocracias actan mediante la aptitud tcnica y mantienen un registro de sus actuaciones.
Fuente: Elaboracin propia.

Burocracia, organizacin que se instituye dentro de una forma de gobierno orientada a proporcionar los servicios pblicos hacia la sociedad, tiene una estructura administrativa y de personal, y requiere de un sistema de remuneraciones que refleje su desempeo en la prestacin de los servicios, una estructura de jerarquas claramente definidas donde no existan obstculos para llegar a la eficiencia y eficacia.

El concepto de burocracia es utilizado en Francia originalmente en forma peyorativa,37 ya que es considerada como el gobierno o de aquellos que se encuentran en las oficinas pblicas. Se pensaba que al pasar de sirvientes de la corona y con las diversas reformas de tipo administrativo, en el gobierno se pasaba a ser empleado de la nacin, lo que signific un cambio institucional, ya que se trataba de ocuparse de la atencin a las necesidades sociales como prioridad social. La evolucin del concepto burocracia se manej como la forma de denominacin por los funcionarios que se encargaban de las actividades necesarias para la atencin social, hasta llegar a un tipo de gobierno que sustituy a los monarcas dentro de un Estado en donde se trataba de darle solucin a los diferentes asuntos que la poblacin solicitaba. Se trata entonces de personal especialmente capacitado para darle vida y fuerza a las organizaciones administrativas que fueron sustituyendo a los sirvientes del monarca. Si analizamos a la burocracia como la elite que ocupa una posicin en el gobierno y que dista mucho de alejarse de ah, podemos decir que, como institucin, se fue alojando en el ncleo del poder poltico, lo que ocasion una
Al respecto vease: Kamenka, Eugene: La Burocracia: La Trayectoria de un Concepto. Fondo de Cultura Econmica. Col. Breviarios. Mxico. 1981. p. 48.
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definicin clara de concentracin de poder, lo que anteriormente se haca desde la monarqua. Para precisar con mayor nfasis el concepto de burocracia, Brown menciona seis caractersticas, que le dan identidad, las cuales son: 1) Una divisin del trabajo especializada por funciones; 2) Una jerarqua explcita de la autoridad; 3) Reglas que describen los deberes y derechos de los funcionarios; 4) Un conjunto de procedimientos de operacin uniformes; 5) Relaciones impersonales entre los funcionarios, y 6) El empleo y la promocin basados en el mrito tcnico.38 Por supuesto que las caractersticas son de la burocracia perteneciente a las instituciones de la Administracin Pblica moderna. Con esto, las instituciones que componen la Administracin Pblica se basan en un conjunto de funciones claramente delimitadas y jerrquicamente organizadas, las cuales, conforme se desarrollan suelen conformar entidades densas. 1.4. La Racionalidad Administrativa en el servicio Pblico Dentro del funcionamiento del Servicio Pblico, es importante definir y describir la importancia que tienen variables como eficiencia, eficacia, desarrollo administrativo y evaluacin, ya que constituyen la base para conocer su funcionamiento en trminos de desempeo en la prestacin de los servicios. Lo anterior es parte de la racionalidad administrativa que representa una base para que en el servicio pblico se desarrollen las tecnologas de tipo administrativo, que permitan el avance en trminos de resultados tangibles que se reflejen en el manejo de recursos, mismos que junto con el desarrollo administrativo y procesos de evaluacin transformen el manejo pblico. La finalidad de lo anterior consiste en fijar las variables que posteriormente se utilizarn para describir el funcionamiento del servicio pblico de Mxico. 1.4.1. Conceptos de Eficiencia y Eficacia en el servicio Pblico En ocasiones se afirma que dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, los procesos con los que se cuenta son obsoletos, lo cual implica la
Brown, Robert. Burocracia: utilidad de un concepto. En Kamenka, Eugene. La burocracia: La trayectoria de un concepto. op. cit. p. 250.
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instrumentacin de tcnicas y estilos de direccin donde no se aprecia un avance significativo, de ah que la eficiencia ha sido cuestionada en el momento en que se presentan los resultados obtenidos. Para precisar el anlisis se iniciar con lo que argumenta Ruiz Dueas en cuanto a la eficiencia: ... es como un concepto que permite la medicin de resultados vinculados con las metas previstas en funcin de los insumos aplicados. Este trmino para nosotros, pretende reflejar situaciones eminentemente cuantificables; es propio de la economa de mercado e implica un criterio de rentabilidad clsica para reducir precios e inversiones.39 La eficiencia en este sentido, se refiere a la razn que existe entre los resultados obtenidos y los requerimientos necesarios para la realizacin de los mismos; as en las entidades y dependencias que conforman la Administracin Pblica existen diferentes formas para el control de los recursos utilizados, por ello esta variable puede ser manejada con cierta facilidad, mientras los procesos permiten la prestacin de los servicios. Es pertinente comentar la importancia de la eficiencia en el control de costos, lo cual conduce a la rentabilidad, tan necesaria dentro del sector pblico, mediante el manejo apropiado de esta se pretende mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica orientando sus atribuciones hacia el desarrollo de las organizaciones. Tambin debe considerarse a la eficiencia parte de las acciones de mejoramiento dentro de las instituciones, como proceso y como condicin para la profesionalizacin del servicio pblico, y como factor de cambio hacia la calidad entendida como un sistema. La eficiencia se entiende como la relacin que existe entre la distribucin de los recursos asignados, esto es los que realmente son necesarios, con la capacidad de una organizacin para llevar a cabo sus atribuciones legales. A travs de esta cuantificacin se obtendr un control de costos en la Administracin Pblica que permitir tener un manejo de racionalidad administrativa y contar con un sistema de especializaciones para el control de los resultados. Al respecto Carrillo Castro agrupa en los Elementos de un anlisis orgnico operacional del funcionamiento de la Administracin Pblica,40 la eficien-

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Ruiz Dueas, Jorge. Eficacia y Eficiencia de la Empresa Pblica Mexicana. Anlisis de una dcada. Universidad Autnoma Metropolitana Trillas. Mxico. 1982. p. 43. 40 Vease Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. Metodologa para el estudio del funcionamiento de la reforma de la Administracin Pblica. T. II. Porra. Mxico. 1985. pp. 65-67.
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cia y eficacia dentro de las estructuras pblicas y las reas sustantivas, de operacin y apoyo administrativo, son las que se encargan de proveer de la tecnologa para controlar y medir estas dos variables, as por ejemplo el autor habla de un aspecto importante de estas variables:
En estricto rigor la funcin de administracin y desarrollo de personal pblico, constituye una parte del rea de apoyo administrativo o auxiliar, es conveniente -para efectos de anlisis- estudiarla por separado a fin de resaltar su importancia, ya que el personal constituye sin duda el elemento ms valioso con que cuenta la Administracin Pblica. La experiencia ha demostrado que la eficacia y la eficiencia en el despacho de los asuntos pblicos dependen primordialmente de las aptitudes y actitudes con que cuenta el pe sonal al servicio del Estado.41

La capacidad de manejo eficiente de los recursos por el servidor pblico, es una variable que en ocasiones no es evaluada ex post, sino ms bien es tratada como un registro cuantitativo para la operacin del sistema de control, no basta con saber cmo incrementar la eficiencia, tambin es preciso transformarla en los resultados esperados. En cuanto a la eficacia, Ruiz Dueas comenta lo siguiente: La eficacia, es conveniente acotarlo, se refiere a la adecuada pertinencia de las decisiones, ms que a los resultados incrementalistas de stas.42 De aqu el autor enumera las siguientes variables de eficacia:
- La eficacia social, se refiere a las necesidades de la colectividad que el sistema econmico social considera prioritarias. Son, por lo tanto, no slo demandas que el Estado requiere satisfacer en virtud de la ideologa inmersa en sus fundamentos, sino condiciones necesarias para sostener su equilibrio y la correlacin de las fuerzas sociales. - La eficacia econmica est ntimamente relacionada con la eficacia social, pero sus criterios de evaluacin se definen en trminos de poltica econmica, todo ello referido desde la ptica de la empresa pblica. As ser influida por la orientacin de la poltica de empleo, la progresividad de la poltica fiscal, la correccin de distorsiones de mercado, etc. - Al interior de la empresa pblica, la pertinencia en la toma de decisiones merecer determinadas calificaciones de eficacia funcional, implicando la calidad de la gestin, la capacidad gerencial, la eventual certeza de la funcin directriz. Componen el complejo sistema de la organizacin: la planeacin, la estructuracin, la direccin y el control lo que multiplica en forma matricial cada una de las reas funcionales. 43

Ibid.p. 67. Ruiz Dueas, Jorge. op. cit. p. 42. 43 Ibid. p. 43.
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La eficacia se define como el cumplimiento de los fines para los cuales una organizacin est diseada, esto nos remite a los objetivos, mismos que deben ser debidamente alcanzados, ya que lograrlos parcialmente se reflejara en el incumplimiento de las atribuciones que tiene la institucin. As, la eficacia orientada a satisfacer las necesidades de la poblacin usuaria y para cumplir la totalidad de los objetivos programados constituye, junto con la eficiencia, las condiciones bsicas para la operacin de un sistema de gestin de la calidad en los servicios pblicos. Cabe mencionar que de acuerdo con el concepto de burocracia, lleg a considerarse a este tipo de organizacin como sinnimo de eficacia, debido a que el modelo burocrtico se basa en la dominacin, la cual responda a los fines de la Administracin Pblica, donde se antepona la centralizacin, el funcionamiento jerrquico, las instituciones verticales y esto ocasion la falta de innovacin de los servidores pblicos. En el siguiente cuadro se aprecia la diferencia entre cada uno de los conceptos, que sern utilizados, entre otros, para efectos de esta investigacin con la aclaracin de que se considera la esencia de cada uno y han sido definidos con el propsito de ser ejemplificados posteriormente. Cuadro 4 DIFERENCIA ENTRE DOS CONCEPTOS
Eficiencia Entendida como la relacin que existe entre la distribucin de los recursos asignados, con la capacidad de una organizacin para realizar sus atribuciones legales. Esto significa: Eficiencia = Total de resultados obtenidos/Total de recursos invertidos.
Fuente: Elaboracin propia.

Eficacia Consiste en el cumplimiento de los fines para los cuales una organizacin est diseada; es decir cumplimiento de los objetivos de la institucin legalmente establecida. Esto significa: Eficacia = Objetivos cumplidos satisfactoriamente/ Total de objetivos de la organizacin.

Estos dos conceptos estn incluidos en la medicin del desempeo de los servidores pblicos en trminos de su capacidad en el manejo de los recursos que les son asignados para el desarrollo de sus actividades. As eficiencia y eficacia constituyen dos formas de racionalidad que impacta en la gestin de las ins64

tituciones de la Administracin Pblica, debido a que existen cada vez ms polticas de austeridad presupuestal que en ocasiones reducen significativamente los alcances de los servicios pblicos con caractersticas y estndares de calidad. 1.4.2. El Desarrollo Administrativo En el Lxico de Poltica Baca Olamendi define el concepto de desarrollo, el cual servir de eje para analizar este trmino en cuanto a la administracin:
Desarrollo es un trmino ligado a concepciones evolucionistas y organicistas de la sociedad. En trminos latos, segn el Diccionario, desarrollar significa extender, hacer crecer un organismo hasta alcanzar su tamao, estado adulto o de madurez, aumentar la cosa que estaba arrollada. Implica tambin la accin de impulsar la actividad de algo. El trmino alude al proceso del devenir, de llegar a ser algo, conforme a un parmetro o meta previamente determinados. En el lenguaje de las ciencias sociales, se usa para designar el proceso de cambio por medio del cual las sociedades de los pases no industrializados van adquiriendo el perfil y las caractersticas estructurales y subjetivas de las sociedades industrializadas.44

Lo anterior implica el cambio que va de una situacin inicial (SI) hacia otra futura (SF), proyectada y factible de alcanzar, mediante un proceso de planeacin, las instituciones de gobierno se adaptan a las circunstancias, tanto interiores (CI) del pas como las exteriores (CE), esto ser entonces parte de la evolucin institucional (EI): Cuadro 5 MODELO DE DESARROLLO ADMINISTRATIVO
Evolucin Institucional = SF-SI {AI[CI,CE]} AI= Adaptacin Institucional
Fuente: Elaboracin propia.

Esta relacin significa la diferencia que existe entre lo originalmente planeado y el resultado de esas acciones, considerando la opinin de los beneficiarios de los servicios, el impacto de los mismos, la eficiencia y eficacia, as tambin los cambios en el exterior como son las polticas de modernizacin, los cambios en la orientacin del manejo pblico como la calidad y la certificacin

Baca Olamendi Laura; Bokser Liwerent Judit; Castaeda Fernando; Cisneros Isidro; Prez Fernndez del Castillo Germn. Lxico de la Poltica. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, FUNDACIN HEINRICH BLL, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 172.
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ISO, donde las organizaciones pblicas orientan sus procedimientos hacia el mximo beneficio de los servicios. Continuando con este anlisis, otra apreciacin especficamente orientada al Desarrollo Administrativo la hace Campero, quien menciona lo siguiente:
El Desarrollo Administrativo forma parte del proceso total de cambio que experimenta un pas para consecucin de sus metas societales.45 Dentro de este contexto, el desarrollo administrativo trasciende las dimensiones estrictamente formales y tcnicas, para incorporarse a la cultura nacional como un valor y una capacidad permanente y sostenida para la autorrenovacin organizacional, mediante esfuerzos concientes y deliberados. En este sentido debe considerarse al Desarrollo Administrativo DA como el proceso acumulativo de modernizacin (M) e institucionalizacin (I), el cual podra ser representado en la siguiente frmula: DA= f (M+I). 46

Por modernizacin administrativa se entiende el proceso de cambio a travs del cual las organizaciones pblicas incorporan nuevas formas de manejo, como tecnologas y comportamientos que les permitan alcanzar nuevas condiciones de funcionalidad de una manera ms adecuada. El tema tiene una relativa complejidad, ya que se habla de dos aspectos fundamentales, por un lado la modernizacin administrativa, proceso en donde se pretende cambiar las instituciones en organizaciones que destaquen por su comportamiento hacia una mejor posicin, la cual se puede lograr por medio de un diseo orientado hacia la adaptacin institucional en relacin con el entorno. En cuanto a la institucionalizacin de los procesos hacia la transformacin de un escenario inicial, en otro distinto, se trata de hacerlos parte intrnseca de la organizacin como si fuera un cambio no slo de forma sino tambin de fondo, por ello hablar de institucionalizacin es hablar de esas acciones que dan el sentido de cambio planeado. Analicemos ahora la definicin que hace la Secretara de la Funcin Pblica sobre el Desarrollo Administrativo, entendiendo que es particularmente interesante debido a que es la dependencia encargada de instrumentar todo el proceso en la materia, as tenemos:

El autor se refiere a las metas que se cumplen en la Administracin Pblica, mediante la prestacin de los servicios pblicos, creacin de infraestructura y regulacin Estatal, la sociedad es atendida e incluso ha incrementado su nivel de vida y satisfaccin. 46 Campero, Gildardo. La modernizacin de la Administracin Pblica. Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. San Jos, Costa Rica. Julio 1976. p. 24.
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Desarrollo Administrativo: Implica que la organizacin disee planes estratgicos y, despus, acte conforme a ellos, ya que son el soporte general para la toma de decisiones. Es un esfuerzo estratgico de toda la organizacin y administrado desde la alta direccin, planeado y dirigido para cambiar la cultura, los sistemas y el comportamiento de la institucin con el objeto de mejorar la eficacia de la organizacin para resolver sus problemas y lograr sus objetivos. Desarrollo Administrativo implica tener conciencia de cambio que se presenta en el entorno, significa solidez en el trabajo, ya que toda la organizacin se mover en busca de objetivos comunes aplicando estrategias en conjunto. Desarrollo Administrativo no solamente implica enunciar intenciones sino planear objetivos medibles y alcanzables, proponer y ejecutar acciones especficas y conocer las necesidades de recursos humanos, financieros y tecnolgicos.47

El Desarrollo Administrativo es considerado un proceso en el que todos los factores de la institucin interactan para darle sentido a los procesos que son orientados tanto hacia ese cambio planeado, como hacia la satisfaccin de las necesidades sociales. Continuando con otras opiniones, para Campero el Desarrollo Administrativo, en algunos pases de Centroamrica como Guatemala, donde se han realizado ejercicios interesantes, se describe:
se entiende como un proceso que, en lugar de agotarse a medida que se desarrolla, vaya autosostenindose mediante la institucionalizacin de la capacidad para autoevaluar y autocorregir las deficiencias y problemas que afectan a la ejecucin de los programas de gobierno. De la misma manera, el proceso, en Honduras, ms que brindar soluciones a la problemtica administrativa, busca desarrollar las potencialidades y capacidades institucionales, para que sean los mismos organismos quienes se autoadecuen constantemente, con arreglo a las orientaciones y directrices que establece el Plan. Interesa que al desarrollar tales potencialidades y capacidades, stas se constituyen como agencias de cambio organizacional planificado.48

As, el elemento desarrollo administrativo constituye el eje para conducir las acciones hacia la Administracin Pblica orientada a los procesos que garantizan la atencin a la poblacin por medio de los servicios pblicos que tiene a su cargo. Como proceso de cambio, el Desarrollo Administrativo faculta a las instituciones para que determinen las estrategias que conduzcan hacia un mejor

http// www.funcinpblica.gob.mx/ssfp/dgeabg/doctos. p.14, abril, 2004. Campero Crdenas, Gildardo. La Reforma Administrativa en Amrica Latina. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1982. p. 18.
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posicionamiento, con relacin a su capacidad de respuesta y atencin a los diferentes grupos de la sociedad. Por ello estas instituciones, como expresin tangible de la Administracin Pblica, son las responsables de conducir y lograr transitar de una situacin inicial (SI) hacia el logro de resultados (LR) que permita darle cabida al Desarrollo Administrativo (DA), por lo tanto tenemos: DA= SI+LR Finalmente Siffin hace alusin a los elementos que son considerados en este tema, el cual se sita en torno a la pregunta: cmo las ideas y los mecanismos de la Administracin Pblica son usados e instrumentados para el desarrollo social y econmico?49 Los resultados concretos dentro de las instituciones de la Administracin Pblica, son percibidos en ltima instancia por la sociedad, tambin forman parte de la infraestructura tecnolgica para el desarrollo de los servicios pblicos. El Desarrollo Administrativo es esencial para que dentro de las instituciones de gobierno se realicen los cambios producto de las interacciones con la sociedad, partiendo de ello y, como proceso acumulativo, estas transformaciones resultarn lo ms conveniente posible para satisfacer lo siguiente: servicios pblicos con calidad y valor agregado.50

El autor hace un anlisis de esos elementos de la administracin del desarrollo que deben ser considerados, lo que aqu se presenta es una relacin importante para complementar el anlisis en cuestin. Siffin, William. The problem of Development Administration, in Farazmand, Ali. Handbook of comparative and development public administration. Pennsylvania State University -Harrisburg Middletown. USA. 1990. p. 5. 50 Otras definiciones relacionadas con esto es lo que dice el siguiente autor. Jimnez Castro, Wilburg. Administracin Pblica para el Desarrollo Integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1971. pp. 23-27. Administracin Pblica para el Desarrollo Integral: Conjunto de aptitudes y actitudes humanas, de procesos y procedimientos administrativos y de sistemas de estructuras institucionalizadas que sirven para el proceso de transformacin y de progreso, a travs de factores educativos, polticos socio-culturales, econmicos y morales de cada hombre y de cada pas, de suerte que cada individuo, pueblo y pas se eleve de una etapa particular superable, a otra ms elevada, en trminos de satisfacciones para todos ellos. Desarrollo Institucional: Es aquel que se refiere al mejoramiento de rganos y organismos pblicos. Desarrollo Integral: Proceso deliberado de transformacin y progreso a travs de factores educativos, polticos, socio-culturales, econmicos y morales que hacen que cada hombre, comunidad y pas se transformen y mejoren, y pasen de una etapa particular a otra ms elevada, en trminos de dignidad humana.
49

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1.4.3. La Evaluacin en el servicio Pblico Hablar de un factor como la evaluacin dentro del servicio pblico, resulta particularmente interesante debido a que sus alcances tienen que ser percibidos en toda la estructura de la Administracin Pblica conforme se aplican, tambin se dan a conocer los avances en la materia. Evaluar al servicio pblico es un acto que involucra elementos como la capacidad de cada procedimiento para dar a conocer un avance en la presentacin de los resultados. El concepto evaluar significa verificar el grado de cumplimiento de las acciones programadas dentro de una unidad de tiempo. Lo anterior implica considerar a todas las acciones de evaluacin como un avance de los diferentes programas que se realizan dentro de las instituciones de la Administracin Pblica. Tambin estas acciones de control son las que se consideran punto de partida para interpretar las correcciones que se llevarn a cabo en un proceso determinado. La evaluacin tambin debe tomar en cuenta a todos los elementos intrnsecos para obtener un resultado lo ms objetivo posible, que conforme se obtengan los avances, permita conocer mejor las condiciones en las que se encuentra el servicio pblico. Este concepto lo podemos analizar en un sentido ms amplio desde el enfoque de la Administracin Pblica en todo un contexto como lo analiza Carrillo:
La evaluacin que realiza el contexto poltico y socioeconmico, permite que la D) retroalimentacin del sistema se traduzca bien en una ratificacin (expresa o implcita) o en una modificacin de las A1) facultades as como de los A2) recursos que se asignan a la B) Administracin Pblica para la continuacin de su funcionamiento. 51

Precisamente la evaluacin como proceso consiste en considerar a la Administracin Pblica como parte del sistema poltico, en donde los insumos, como las demandas sociales y los recursos necesarios, se traduzcan en esa retroalimentacin que propicie a la institucin ir adaptndose a los cambios del exterior, de tal forma que los procesos que conduzcan hacia la eficiencia y eficacia se perfeccionen conforme los ajustes se realizan.

51

Carrillo Castro Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. T. II. Porra. Mxico. 1985. p. 60.

69

El proceso de evaluacin segn sus aplicaciones dentro de la Administracin Pblica, resulta un elemento central para el establecimiento de un servicio pblico profesional, en el que existan acciones que permitan un avance hacia el modelo de calidad, lo cual significa tener un gobierno con capacidad de respuesta adecuada. Por ello es indispensable transitar hacia un desarrollo administrativo que conduzca a las instituciones pblicas a modelos de competencia administrativa. Si bien el aspecto de la evaluacin puede tomarse como circunstancial y de carcter tcnico, la idea es que tambin se vea como un proceso macro, considerando el sistema poltico compuesto por los partidos polticos, la sociedad organizada, los gobiernos estatales y municipales, el aparato productivo y los Poderes de la Unin. As tendremos lo siguiente: a) Un proceso de evaluacin donde cada uno de los componentes a considerar tenga la caracterstica de mejoramiento contino. b) La evaluacin comprendida como una verificacin de medida operativa, la cual representa el avance demostrado dentro de una unidad de control que puede ser: tiempo, recursos, programas, proyectos, acciones para proporcionar servicios pblicos hacia la poblacin. Para tener un panorama ms completo de lo que representa la evaluacin, analicemos el Modelo para la Evaluacin de funcionamiento de la Administracin Pblica que presenta Carrillo52, el cual tiene como elementos los aspectos normativo, funcional, estructural y humano. Por medio de la medicin del grado de eficacia, eficiencia y legalidad de las instituciones gubernamentales, se conoce si realmente stas cumplen con las atribuciones para las cuales fueron diseadas; dos elementos son importantes en este proceso: la coordinacin y el control que operan en los distintos niveles de la Administracin Pblica. La primera hace referencia a los mecanismos para fomentar una accin conjunta hacia el logro de los objetivos, y el segundo consiste en dos situaciones: preventivo y correctivo que junto con los dems conforman un proceso integral de evaluacin.

52

Ibid. pp. 97-103.

70

Carrillo menciona un aspecto importante:

El anlisis de los aspectos humanos de la administracin pblica, requiere el estudio de otro tipo de variables que se podran clasificar en dos grandes grupos: D1) las relativas a la administracin y desarrollo de personal pblico y D2) las que corresponden al estudio de las diversas formas en que la poblacin, que entra en contacto con la Administracin Pblica interviene o participa, directa o indirectamente como parte de su contexto socioeconmico y poltico. 53

Para la Administracin Pblica este tipo de evaluaciones buscan la participacin de los servidores pblicos y la poblacin usuaria. Cabe mencionar que en aquellos aos (1980) ya se pensaba en tomar en cuenta estos dos elementos dentro de un proceso de evaluacin, algo similar a lo que sucedi hasta 1995 con el PROMAP. 54 1.5. La Racionalidad Poltica en el servicio Pblico Como parte de ese manejo dentro del servicio pblico, la racionalidad poltica, como punto de referencia para hablar de gobernanza y legitimidad, proporciona los elementos de tipo poltico que es necesario definir para relacionar y resaltar la importancia que tiene no slo el aspecto administrativo, sino tambin lo poltico dentro de las organizaciones de gobierno. La relacin de gobernanza, legitimidad y servicio civil en el funcionamiento del servicio pblico es de tipo causal, esto significa que representa variables que de acuerdo con la forma en que se aplique la gestin, las instituciones tendrn la capacidad de mejorar conforme fortalezcan estos elementos en el ejercicio cotidiano. 1.5.1. Gobernanza y servicio Pblico Qu es la gobernanza y cul es su relacin con el servicio pblico? Para formular una respuesta es preciso analizar los cambios en el funcionamiento de las instituciones que componen la Administracin Pblica. Dentro de los procesos de cambio, la aceptacin que se puede tener con los distintos grupos de la sociedad, resulta ser el principal elemento para que se hable de una transformacin de imagen hacia la atencin de los usuarios.

53 54

Ibid. p. 100. Vase 3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.

71

Para iniciar con el anlisis de este concepto, empezaremos con la opinin de Blanco en torno a esos cambios dentro del sector pblico:
El gobierno democrtico tradicional se encuentra hoy con dificultades crecientes para reaccionar de manera eficaz y eficiente ante un entorno cada vez ms complejo, incierto y dinmico, y la legitimidad democrtica de las instituciones pblicas se va deteriorando ante una ciudadana cada vez ms reflexiva y crtica, con menos valores que no pueden ser satisfechos con la simple provisin tecnocrtica de servicios pblicos. 55

Estos reclamos ponen a prueba la capacidad de respuesta de esas organizaciones en trminos de eficiencia y eficacia, como lo comenta el autor. Tambin es importante destacar que con esa transformacin, la prestacin de los servicios pblicos se orientar hacia la satisfaccin de las expectativas que tiene hacia la prestacin de los mismos. Regresando a la pregunta inicial, la gobernanza es analizada y definida por las caractersticas de su instrumentacin, tal como lo describe Guttman:
Gobernanza es una manera abreviada de referirse al esfuerzo de las elites dirigido a la reconstruccin nacional y mundial. Las elites que usan el nuevo vocabulario se consideran a s mismas reformadoras (incluso revolucionarias), y emprendedoras de reformas de arriba. Los objetivos de la reforma son las burocracias estatales supuestamente ineficientes, disfuncionales e incluso corruptas. El mtodo bsico de la reforma es la utilizacin de instituciones no estatales (y de las tcnicas administrativas asociadas a ellas), para servir de contrapeso a las burocracias estatales, as como para que su personal desempee los fines pblicos. Los defensores de la gobernanza pueden, por lo dems, tener visiones polticas diferentes e incluso opuestas. En Estados Unidos, por ejemplo, la reforma de la agenda administrativa de la administracin de Bush comparte con la reinvencin del gobierno de la administracin de Clinton, la promesa de utilizar alianzas entre el sector pblico y el privado, reducir el tamao del personal de servicio civil y someter a ese personal a incentivos empresariales.56

El vnculo entre gobernanza y servicio pblico est claramente definido en la naturaleza de su instrumentacin, relacionada con los procesos de reforma que se orientan al mejoramiento de los mismos; esto se relaciona con los mecanismos de transicin hacia un mejor funcionamiento de todo el sector pblico y por ende, el impacto que esto tiene con la sociedad.

72

Blanco Ismael, Goma Ricard. La crisis del modelo de gobierno tradicional. Reflexiones en torno a la governance participativa y de proximidad. Revista Gestin y Poltica Pblica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Vol. XII. No. 1. Mxico, primer semestre de 2003. p. 37. 56 Guttman, Dan. De gobierno a gobernanza: la nueva ideologa de la rendicin de cuentas, sus conflictos, sus defectos y sus caractersticas. Revista Gestin y Poltica Pblica. Vol. XIII, nm. 1, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico, primer semestre de 2004. p. 6.
55

Cambiar desde arriba significa instrumentar reformas con un elemento de decisin que implica el establecimiento de polticas dirigidas a transformar los servicios pblicos con diferentes mecanismos de funcionamiento, siempre orientados al principal objetivo: la transicin hacia una imagen distinta del sector pblico al exterior. En cuanto a la forma de conducir los objetivos de la gobernanza dentro de las instituciones pblicas, Guttman hace referencia a la instrumentacin de los objetivos principales para que esto se pueda realizar, tomando en cuenta los factores intrnsecos y exgenos de un proceso de cambio:
En la gobernanza en una reforma desde arriba dirigida por las elites y dirigida a las instituciones de la elite, los reformadores tienen dos objetivos principales: Primero, los reformadores proponen eliminar las burocracias estatales disfuncionales encontrando los medios para hacerles contrapeso, controlarlas, complementarlas o reemplazarlas en el desempeo de los fines pblicos. Segundo, los reformadores proponen aprovechar los recursos no gubernamentales para las tareas de 1) Hacer que el Estado rinda cuentas, y 2) Complementar y reemplazar al Estado en el desempeo de los fines pblicos. La gobernanza -explica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-, incluye al Estado pero lo trasciende al incluir al sector privado y la sociedad civil. Los tres son fundamentales para el desarrollo humano sostenible.57

La sustitucin de esas estructuras administrativas disfuncionales que no permiten el avance tecnolgico por otras de aparente mejor desempeo, es el principal recurso con el que se pretende solucionar el asunto de la eficacia; sin embargo, es preciso que con la inclusin de ese sector no gubernamental se alcance un desarrollo con mejores resultados. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define a la gobernanza de la siguiente manera:
Es el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para administrar los asuntos de un pas en todos los niveles. Est compuesta por los mecanismos, procesos e instituciones mediante las cuales ciudadanos y grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y arreglan sus diferencias. 58

57 58

Ibid. p. 10. http//www.magnet.undp.org/about_us/Mdgdbro.htm. abril, 2004.

73

Esta definicin de gobernanza alude a la estrategia de cambio conducida por el Estado hacia y con la sociedad. De ah que las instituciones gubernamentales consideren: 1) los procesos administrativos y polticos, 2) el impacto de los servicios pblicos en la sociedad y 3) las influencias del exterior para conducir este mega proceso. Por tanto la gobernanza, como la define el PNUD, implica esa transformacin pblica en beneficio de los servidores pblicos y la sociedad en general. En otra opinin, para Mayntz la Gobernanza (governance) es una palabra y un
concepto que se ha vuelto ltimamente muy popular. Gobernanza moderna significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituan la sociedad civil. En la gobernanza moderna las instituciones estatales y no estatales, los actores polticos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulacin y la aplicacin de polticas pblicas.59

Desde esta perspectiva, la gobernanza es de gran utilidad ya que es la esfera apropiada para la solucin de problemas con la participacin de toda la sociedad. Segn Mayntz, en la gobernanza moderna todos los actores tienen que ser eficientes en sus propios mbitos de competencia, y es aqu donde el servicio pblico tiene que desarrollar las capacidades que le permitan llegar a la profesionalizacin de cada uno de sus componentes. As, la gobernanza involucra al sector pblico para darle solucin a las demandas sociales. Por tanto, gobernanza significa el cambio de forma de la autoridad del Estado con relacin a las dems instancias sociales. Finalmente Mayntz enumera el conjunto de actores que se presentan para resolver un problema. As dice que:
La solucin de un problema es ms efectiva cuando existe total coherencia entre los tres conjuntos de actores siguientes: 1) Aquellos que producen un problema dado con su conducta, 2) Los que se ven afectados negativamente por ste y 3) Los que tratan de resolverlo. 60

Dentro del servicio pblico se presentan problemas de eficiencia, eficacia, calidad o de insatisfaccin de las expectativas de los ciudadanos, por lo que la solucin a ello est en las propias instituciones de la Administracin Pblica.

Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. Revista CLAD. Reforma y Democracia. No. 21. octubre 2001. p. 1. www.clad.vn 60 Ibid.p. 6.
59

74

1.5.2. El servicio Civil de Carrera Dentro de las instituciones del gobierno se desarrollan los diferentes procesos que, con la combinacin de recursos, hacen posible la prestacin de todos los servicios pblicos, stos tienen diferentes caractersticas debido a que estn dirigidos a varios grupos de la poblacin. El servicio civil de carrera se entiende, en un primer momento, como el conjunto de condiciones de tipo tcnico y legal dentro del proceso de desarrollo de personal, que proporcione condiciones de eficiencia, eficacia y legitimidad en el ejercicio del servicio pblico. As podemos hablar de la carrera en el servicio o trayectoria, la cual es indispensable fortalecer para que esa evolucin institucional sea cada vez ms slida. De tal forma se definir, para efectos de esta investigacin el Servicio Civil de Carrera, y es el periodo que transcurre desde el ingreso hasta la separacin, tomando en cuenta el desarrollo de las habilidades y competencias que le permiten al servidor cumplir con las caractersticas que los procesos sealen como necesarias para la realizacin de sus funciones. En opinin de Guerrero, las carreras pblicas que se establecen para que el Estado
cumpla con sus fines sociales no deben, empero sustituir su potestad, organizacin y deberes, sino operar en provecho. Antao los estamentos eran Estados dentro del Estado. Que medraban en su beneficio y que proporcionaban la ingobernabilidad que hizo desfallecer a muchos regmenes. Todo gobierno democrtico y cvico debe cuidarse de identificar y aun asimilar sus rganos a las carreras pblicas; e inclusive tutelar el monopolio de una de ellas. De ser as se dara marcha atrs a la rueda de la historia y se retomara el mrito.61

El Servicio Civil de Carrera se relaciona inmediatamente con las funciones de Estado, en trminos de lo que convenga para alcanzar gobiernos de tipo profesional, ya que dentro de la esfera pblica, slo caben este tipo de acciones. En el contexto de la instauracin del paradigma del Servicio Profesional de Carrera, es preciso analizar los modelos que para ello existen, si consideramos a esta variable como aquel sistema en donde las instituciones del servicio pblico se proveen de personal con caractersticas definidas y, junto con ello, un conjunto de reglas que permitan fortalecer los procedimientos de ingreso, permanencia y salida del sistema.
Guerrero, Omar. El Funcionario, El Diplomtico y El Juez. Universidad de Guanajuato. Instituto de Administracin Pblica de Guanajuato. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Plaza y Valdez. Mxico. 1998. p. 698.
61

75

Existen varios ngulos por medio de los cuales se puede analizar el servicio civil, uno de ellos es la posibilidad de contar con un esquema que le suministre de personal idneo para desarrollar las funciones encomendadas. As por ejemplo puede ser visto, segn Antonie Tahoces () el servicio civil de carrera como sistema integral de desarrollo del capital humano de las administraciones pblicas.62 Existen tres beneficios para el servidor pblico, los cuales consisten segn el autor en lo siguiente: A travs de una seleccin exhaustiva por mrito los servidores pblicos quedarn beneficiados al poder consolidar sus posiciones y lograr un reconocimiento ms all de las remuneraciones salariales y prestaciones de sus cargos.63 En cuanto al beneficio para las instituciones pblicas el presupuesto fundamental de la implementacin de un sistema de servicio civil es la potencial mejora de la gestin pblica. Permite lograr el funcionamiento del sector pblico con medicin de resultados a travs de criterios objetivos.64 Es importante considerar al servicio civil como un sistema de Estado y no de transicin, lo que significa desarrollar estrategias orientadas a la institucionalizacin del modelo, como por ejemplo la creacin de una instancia que desarrolle, norme, supervise y promueva, en donde tengan presencia los poderes federales y la sociedad interesada en participar. Segn el autor existe un ltimo beneficio y este es a la comunidad A travs de procesos transparentes de seleccin, el sistema de servicio civil ofrece la posibilidad a los ciudadanos de ingresar a los empleos pblicos y poder colaborar en la administracin pblica sin la obligacin de pertenecer a un grupo poltico o de influencia. En la medida que un servicio civil aumenta la profesionalizacin de los servidores pblicos, se mejora la calidad en la prestacin de servicios al pblico en general.65 En este aspecto es pertinente mencionar que dentro del modelo de servicio civil existen distintos niveles entre los denominados polticos y el primero de la estructura administrativa.

Tahoces, Antonie Bartolom. Metodologa para la aplicacin de un sistema de servicio civil de carrera. El Servicio Pblico de Carrera en las entidades federativas de Mxico. La experiencia franco mexicana 1999-2003. Centro Nacional de la Funcin Pblica Territorial de la embajada de Francia en Mxico. 2004. 63 Ibid. p. 15. 64 Ibid. p. 15. 65 Ibid. p. 16.
62

76

Lo anterior puede llegar a resultar contraproducente debido a que las estrategias diseadas por los polticos administradores y los gerentes tcnicos encargados de llevar a cabo la implantacin, seguimiento y evaluacin de los distintos programas, cuentan solo con un nivel de distancia, ya que de acuerdo con el desarrollo del servicio profesional de carrera, son los directores generales el ltimo nivel ya que los subsecuentes son los subsecretarios y jefes de unidad. Dentro del universo de expectativas nacionales e internacionales, resulta posible distinguir con cierta claridad dos grandes modelos de servicio civil. En primer lugar los servicios civiles cerrados. En segundo lugar, los servicios civiles de empleo o puesto a veces llamados servicios civiles abiertos.66 Esta divisin hace posible que podamos entender el caso mexicano, ya que como se podr observar tiene elementos ms parecidos al servicio civil de empleo, debido a que el ingreso no est condicionado al primer nivel de la escala, ms bien la trayectoria se puede realizar desde otro punto. Los elementos comunes de los modelos de servicios civiles tanto abiertos como cerrados se describen en el siguiente cuadro: Cuadro 6 SERVICIOS CIVILES: ALGUNOS ELEMENTOS EN COMN
Mrito Los que ingresan deben ser profesionales aptos que cuentan con habilidades, actitudes, competencias y conocimientos. Cualquier ciudadano sin importar sus ideas polticas, religin, gnero, condicin social, tiene derecho a ingresar al servicio civil, siempre y cuando cumpla con las condiciones y requisitos de ingreso. Implica que quien recibe un nombramiento definitivo como funcionario tiene garantizada su permanencia, por lo tanto no podrn ser removidos por ciclos electorales o transiciones internas.

Primera caracterstica

Igualdad

Estabilidad

Segunda caracterstica

Estos servicios se encuentran regidos por un cuerpo normativo especfico ya sea estatuto, acto o ley que define los derechos y las obligaciones de los servidores pblicos, tambin se definen las lneas que diferencian a los empleados pblicos. Cuentan con un conjunto de sistemas administrativos diseados para garantizar con eficacia y coherencia al personal involucrado. En general todos estn integrados por sistemas de ingreso (reclutamiento y seleccin), formacin, evaluacin del desempeo, sanciones, incentivos, lneas, promociones y pensiones.

Tercera caracterstica

Fuente: Mauricio Dussauge Laguna. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. pp. 46-47. Dussauge Laguna, Mauricio. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. p. 45.
66

77

Las caractersticas del servicio civil han sido descritas y es de notarse que para el caso de Mxico el modelo del Servicio Profesional de Carrera se parece ms a un servicio de empleo, esto es, un sistema abierto donde los interesados pueden incorporarse en cualquier nivel comprendido en el esquema y esto es posible debido a que se argumenta que se pretende atraer a los mejores hombres y mujeres, lo cual resulta, como se ver ms adelante, paradjico. Con base en lo anterior se menciona que en lo general existen dos tipos de modelos de servicio civil, el de carrera que tiene como caracterstica que los interesados ingresan por la base de sistema, esto significa desde el nivel ms bajo para de ah iniciar ascensos, en consecuencia, no es posible ingresar por otro nivel. En cuanto a los servicios civiles de empleo, el ingreso al sistema se puede realizar por un nivel distinto al de la base y a partir de ah pueden desarrollar su carrera.67 Existen tanto ventajas como desventajas en estos modelos, en el primer caso el ingreso al sistema se realiza desde la base y a partir de ah el mrito es un elemento considerado para poder ascender, esto, segn Dussauge, funciona mejor en el contexto donde el servicio pblico es considerado una mejor opcin para desarrollar una trayectoria sobre el sector privado. Esto implica que se puede partir de esquemas distintos, por ejemplo para el caso de Mxico, el servicio pblico no tiene un destacado lugar dentro del esquema social, se ha credo que el sector privado tiene mejor desempeo, por lo que se ha tratado de conceptualizar el sentido de un sistema de servicio civil dentro del modelo de gestin pblica del gobierno federal, lo cual significa que tanto la gestin como la presencia del servicio civil son variables complementarias, ya que los cambios dentro del desempeo a nivel tecnolgico como los de la administracin de personal condicionan el desempeo pblico. Estas variables son consideradas las guas de esta investigacin, as tanto el Servicio Profesional de Carrera como el modelo de gestin pblica representan los cambios ms significativos dentro de gobierno. Si bien las trayectorias son consecuentes, en el caso de la instauracin del servicio civil su naturaleza es de tipo abierto y esto representa un reto para su funcionamiento, ya que en la actualidad se ha credo que el manejo privado es ms eficiente que el pblico y, en consecuencia, se importa personal formado en las esferas empresariales.
67

Ibid. pp. 48-54.

78

Continuando con las definiciones de servicio civil, Martnez menciona lo siguiente () servicio civil entendido como un conjunto de reglas jurdicas e instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeo eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad.68 Este desempeo eficiente implica que los servidores pblicos posean capacidad de adaptacin al entorno, las habilidades que son necesarias para el modelo de servicio civil de Mxico, es en este sentido que se pretenden garantizar tanto el buen desempeo como la permanencia por mrito. Con las caractersticas mencionadas, el servicio civil es una realidad dentro del gobierno de Mxico, sin embargo es importante destacar que no debe ser considerado como la respuesta a los problemas de ineficiencia o baja calidad de los servicios o incluso la falta de profesionalizacin de sus empleados; es por tanto, un ingrediente para la transformacin administrativa del sector pblico en un contexto de reformas de tipo administrativo. 1.5.3. Legitimidad en el servicio Pblico Cuando se examina el desarrollo de las innovaciones en las organizaciones de gobierno, se aprecia la importancia de tener dentro de ese conjunto un elemento que representa, en algunos casos, la estabilidad requerida para consolidar los cambios que el Desarrollo Administrativo puede proveer. La legitimidad proporciona la confianza que tiene la sociedad hacia las instituciones de gobierno en contraste con aquella forma de administrar en donde, en muchos casos, no se tomaba en cuenta al usuario de los servicios pblicos, y slo se diseaba desde el escritorio. Esta estrategia fue rebasada cuando la sociedad organizada demand ms y mejores formas de atencin; en consecuencia, se ajustaron las atribuciones de las instituciones pblicas en trminos de su funcionamiento y, sobre todo, en la eficacia y eficiencia en la prestacin de los resultados. Legitimar a las instituciones del servicio pblico slo es posible a travs de su funcionamiento y tendr que ser con acciones orientadas a consolidar los cambios en la instrumentacin de polticas de servicios pblicos. Las acciones

Martnez Pun, Rafael. El Servicio Profesional de Carrera en las entidades federativas de la Repblica Mexicana. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre de 2005. p. 189.
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para legitimar tienen que estar basadas en el Desarrollo Administrativo, la Gobernanza y en un proceso de Evaluacin que permita la mejora de los servicios pblicos.69 La importancia de tener acciones encaminadas a obtener la confianza requerida para que las condiciones de funcionamiento se realicen de manera eficaz se encuentra en la legitimidad, como condicin para que las organizaciones pblicas mejoren su presencia en los ncleos sociales a los que atienden por medio de la prestacin de los servicios pblicos. Tener legitimidad es una condicin para que el servicio profesional, en las instituciones actuales, se pueda realizar. Al respecto, Cabrero menciona como uno de los prerrequisitos el nivel de legitimidad y comenta lo siguiente:
En este nivel se percibe a la modernizacin como un proceso necesario que reestablezca el dilogo Estado-Sociedad como una solucin a la crisis de legitimidad del aparato estatal. El argumento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta perspectiva de la modernizacin. El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de autocrtica pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos de una accin modernizadora solamente orientada a recobrar la legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en acciones populistas y demaggicas que en la bsqueda de una aceptacin ciudadana de corto plazo, puedan contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo.70

Efectivamente, si bien la legitimidad permite la aceptacin de la ciudadana hacia las instituciones establecidas, tambin es de considerar que no se convierta en la aceptacin coyuntural donde las acciones del servicio pblico son de tipo asistencial, as podemos decir que la administracin se legitima por la finalidad de su actuacin. Las acciones de las organizaciones pblicas tienen que garantizar el cumplimiento de las atribuciones que le son encomendadas por medio de una accin debidamente legalizada, de tal forma que sus resultados fortalezcan su presencia en el sector social al que atienden.

Como se seal en los puntos, I.4.2. El desarrollo Administrativo; I.4.3. La evaluacin en el servicio pblico y I.5.1. Gobernanza y servicio pblico. 70 Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1997. p. 36.
69

80

Las instituciones de la Administracin Pblica desarrollan acciones para que al interior de sus propias estructuras de organizacin, se den las condiciones para atender, de mejor manera, a los diferentes grupos de la poblacin y con ello lograr la legitimidad que se requiere para que por medio de dichas acciones, como el establecimiento de controles de gestin, tcnicas de toma de decisiones y la consideracin de las opiniones de los usuarios, se obtengan resultados que impacten a los grupos sociales. Para Laufer y Burlaud, los sistemas de legitimidad han evolucionado en el sector pblico, desde el ejercicio de autoridad, la nacionalizacin que garantiza la permanencia del propio sector pblico, la eficiencia y eficacia en la gestin y las tcnicas en el manejo pblico, que le dan una nueva imagen al servicio.
Porque son subsistemas del sistema social global, las organizaciones, para funcionar deben apoyarse en un sistema de legitimidad coherente. La evolucin actual de la sociedad convierte en caducas las categoras sobre las que se fundaban los antiguos principios de legitimidad. Un sistema de legitimidad bien establecido permite a una organizacin perseguir su objetivo inicial.71

Laufer y Burlaud manejan el concepto de legitimidad desde tres aspectos: 1) un sistema social, 2) su funcionamiento y 3) la existencia de diferentes sistemas de legitimidad, as tenemos: Cuadro 7 LA LEGITIMIDAD EN EL SERVICIO PBLICO
Elemento Componentes 1. Definicin del concepto de legitimidad Sistema de smbolos culturales estrucde un sistema social. turados y comunes. Sistema de valores institucionalizados que define a cada organizacin. 2. El funcionamiento del sistema de le- Mecanismos que permiten la existencia gitimidad. de la autoridad a) La mayor parte de las actividades que se desarrollan en la organizacin, son coherentes con un sistema de legitimidad relativamente estable. b) Existencia de una zona de indiferencia que separa una orden inaceptable (ilegtima) de una aceptable (legtima). c) Los miembros de la organizacin tienen en comn la preocupacin por preservar la autoridad.
Contina
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y legitimidad. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1989.p. 51.
71

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3. La existencia de diferentes sistemas de De acuerdo con Weber hay tres tipos de legitimacin. Sistemas: a) Carismtico, fundado en la santidad, herosmo o ejemplaridad que la gente tiene en las cualidades personales de quien da rdenes. b) Tradicional, basado en la creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones que rigieron desde tiempos lejanos del orden social existente. c) Racional legal, apoyado en la creencia en la legalidad.
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con informacin de: Laufer Romain y Burlaud Alain. Direccin Pblica: Gestin y Legitimidad. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid, Espaa. 1989.p. 51. Weber Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1988. pp. 170 193.

La legitimidad tambin es analizada como parte de la dominacin, tal como lo describe Weber72 particularmente este elemento proporciona al sistema burocrtico la estabilidad que le permite llevar a cabo las diferentes clases de estrategias para desarrollar esa administracin de dominio orientada a proporcionar los servicios pblicos. Legitimidad, por tanto, significa considerar la imagen que la poblacin tiene del servicio pblico, la creencia en la autoridad dentro de las estructuras administrativas basadas en lo racional legal,73 para lo cual se hace uso de los diferentes instrumentos, como la aplicacin de las polticas y estrategias que permiten, mediante su constante uso, crear las condiciones para una gobernanza que permita desarrollar al servicio pblico profesional. Legitimidad es la capacidad de las organizaciones para satisfacer las demandas de la sociedad y con ello, fortalecer las instituciones pblicas, para que de esta manera, una organizacin pblica tenga una presencia significativa que le permita mejorar los procesos en la prestacin de los servicios pblicos.

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Weber Max. Economa y Sociedad. op. cit. pp. 170-193. De acuerdo con Weber, todo derecho pactado u otorgado puede ser estatuido de modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)-, con la pretensin de ser respetado, por lo menos, por los miembros de la asociacin; y tambin regularmente por aquellas personas que dentro del mbito de poder de asociacin realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas importantes por la asociacin. Economa y Sociedad. op. cit. p. 173. Esta legitimidad, dentro de las organizaciones se ejemplifica por medio del ejercicio de la autoridad. As tenemos los niveles jerrquicos, atribuciones, reglamentos, normas, polticas y dems disposiciones que constituyen la base por la cual el servicio pblico cumple con los fines para los cuales fue establecido y, al mismo tiempo, fortalece su legitimidad, la cual es posible conocer a travs de la opinin de la sociedad.
72 73

La relacin entre legitimidad y servicio pblico, significa la unin de dos elementos que permiten un mejor funcionamiento para fortalecer su presencia en la sociedad, lo cual pretende dar una mejor respuesta a esta crisis de legitimidad. 1.5.4. Modernizacin, reforma e innovacin en la Gestin Pblica Como parte del proceso de transformacin de las formas de gobierno, la gestin pblica se convierte en la instancia que provee al modelo de servicio civil de los insumos tecnolgicos para que pueda proporcionar a la sociedad los resultados esperados, dentro de un esquema de racionalidad administrativa. As, la gestin pblica se convierte en el eje desde donde se pretende suministrar esas tcnicas al conjunto de las instituciones pblicas. La reforma a la evaluacin del desempeo pblico por medio de la introduccin de tcnicas orientadas a mejorar la eficiencia, calidad y eficacia junto con la inclusin de las habilidades requeridas en el personal, se considera una transformacin hacia el desarrollo del factor humano, trmino ms cercano a la empresa privada que pblica. La modernizacin, reforma o innovacin dentro del contexto de la Administracin Pblica tienen sus diferencias; la modernizacin se entiende como un proceso de cambio que se orienta a la adaptacin de las instituciones pblicas al entorno, esto significa a las necesidades de la sociedad en general, grupos organizados, sector empresarial, tendencias internacionales que inciden en su funcionamiento y desempeo. Este proceso, como poltica de cambio, es diseado, dirigido y evaluado desde el interior de las mismas instituciones, en ocasiones emulando a la calidad del servicio privado. Estos tres elementos son trminos semejantes para el avance en la evolucin del servicio pblico, un proceso de esta naturaleza requiere de modificaciones en las estructuras orgnicas y en los procesos de funcionamiento de las agencias pblicas. En cuanto a la modernizacin administrativa, sta se orienta hacia el ejercicio de gobierno de forma integral, considerando los aspectos sociales, as se tiene lo siguiente:
() La modernizacin es un caso particular de desarrollo que consiste en la habilidad de desarrollar capacidades y requiere tres condiciones: un sistema social capaz de realizar innovaciones constantes, sin desfallecer y aceptar la posibilidad del cambio; 2. estructuras sociales diferenciadas y flexibles; y 3. una organizacin social que brinde la capacitacin y el conocimiento necesarios para vivir en un mundo tecnolgicamente avanzado. 74
74

Ibid. p. 58.

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Por su parte, los procesos de reforma sin duda se orientan hacia la asimilacin de esas tcnicas pero como un aspecto planeado, en donde los actores involucrados formen parte activa con la caracterstica de que se modifican las bases por las cuales funciona la institucin, lo que se traduce en la introduccin de nuevas estrategias con la intencin de dar a las instituciones de gobierno, una salida racional administrativa, en casos como pueden ser las deficiencias en sus resultados. En este sentido, reformar la gestin pblica resulta una prioridad para cualquier gobierno, en cuanto a la capacidad que deben tener las instituciones para adaptarse a los cambios en la forma de prestar servicios y en especial en la atencin ciudadana. El concepto de reforma tiene una importancia particular, ya que permite la adecuacin de esas estructuras administrativas a los requerimientos de un medio ambiente en constante movimiento, como lo comenta Snchez:
La reforma administrativa es un proceso que debe ser deliberado con el apoyo de las mximas autoridades gubernamentales. Para tener xito debe vencer las resistencias que encuentre en el camino, adems de contar con el pleno apoyo poltico y una adecuada estrategia de implementacin que provea las polticas para superar los obstculos que le opongan los intereses formales e informales que har necesariamente que efectuarse.75

Efectivamente la reforma debe ser impulsada desde los niveles ms altos del gobierno para que pueda tener los efectos que se pretenden obtener, dirigida como un factor de cambio hacia la eficiencia y eficacia del acto de gobierno. Esto implica una evolucin de las instituciones hacia estadios de adaptacin como son los aspectos sociales, polticos o administrativos que permitan una adecuacin administrativa, esto significa racionalidad como condicin para este proceso. En este punto la modernizacin es un mimetismo que se va desarrollando hasta encontrar esa adaptacin al entorno, en cambio la reforma va dirigida hacia aspectos muy concretos como pueden ser la eficiencia, calidad o eficacia de los servicios. Por ltimo, la innovacin la ubicamos en el nivel procedimental, aqu el detalle es muy alto, por la naturaleza del funcionamiento de las instituciones pblicas. Reforma, modernizacin e innovacin en la gestin son partes alcuo-

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Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin pblica de Mxico. Porrua. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Mxico. 2004. p 32.
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tas del contexto de cambio, en estos aspectos el personal es evaluado desde los niveles estratgicos de la institucin. La innovacin dentro de las instituciones esta relacionada con los aspectos de procedimientos, en los que los cambios implican la modificacin radical de un proceso que es utilizado para la prestacin de servicios al pblico y con ello obtener mejoras en la accin de gobierno. Dentro de las instituciones pblicas la innovacin se convierte en parte necesaria y constante pero con la cualidad de que es aqu donde la participacin de todo el personal es necesaria, particularmente en los niveles de base de la organizacin. As se ha convertido en parte importante del ejercicio de las funciones; se trata de cambiar los procesos y orientarlos segn la reforma administrativa en cuestin. 1.6. Elementos para el estudio de la Gestin Pblica La intencin de este apartado es comparar la Gestin Pblica con la Nueva Gestin Pblica, ya que sta es parte del objeto de estudio. Tambin se analiza el origen de la voz management, fundamental para poder entender a la Gestin, sus orientaciones y mbitos de aplicacin. 1.6.1. Definicin de Gestin Pblica Como un requisito para iniciar el anlisis del servicio pblico, la Gestin Pblica es importante debido a que en la presente investigacin se trata de una variable indispensable para explicar el objeto de estudio. Definiremos el punto de partida del anlisis, mismo que se encuentra en el vocablo management, traducido como manejo, gerencia, gestin, direccin, administracin e incluso se ha utilizado como administracin pblica. Por ello, es preciso abordar en primera instancia esa palabra como lo comenta Guerrero:
En el siglo XVIII, la voz management (o managery) ya haba madurado en el Reino Unido hacia la connotacin actual. Originalmente estaba orientada al manejo o doma de caballos (to manage a hourse), luego se convirti en un sinnimo de administracin. Hacia finales del siglo sealado, management, se traduca al espaol como manejo o administracin, y aun as continuaba refirindose al manejo o doma de caballos. De manera similar, a mediados de esa centuria, en francs se traduca como mniement, governer y administration; igualmente manager se trasladaba como director, mientras que en el Reino Unido la

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voz management se usaba como una categora gubernamental, en Espaa y Francia se utilizaba el vocablo administracin.76

Esta breve historia semntica proporciona un panorama acerca del origen de ese vocablo. Es conveniente aclarar que se pretendi darle ese sentido al traducirla como administracin; sin embargo, como en el idioma original, es ms acertado el uso manejo. Continuando con el significado de gestin, Snchez comenta lo siguiente:
Identificar el origen de la gestin pblica es una de las primeras necesidades para estudiar su naturaleza terica y prctica. Existen dos formas para intentar diferenciar su origen; por un lado, su origen histrico que como actividad existi en la antigedad -objeto de estudio que se deriva de la administracin pblica- mezclada con otras actividades y por otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz management y que deriva de las tres traducciones ms comunes al espaol: 1) Gerencia Pblica; 2) Direccin Pblica y 3) Gestin Pblica.77

Ese origen permite detectar estas tres traducciones, como lo expresa el autor, stas constituyen un referente, habra que analizar si realmente existe una diferencia entre estos tres vocablos. Continuando con este anlisis, segn Cabrero la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz semntico.78 A partir de que en Estados Unidos se impulsa el public management, aparece en Francia como un anglicismo y en Espaa como gestin pblica (del francs gestin publique). Finalmente en Amrica Latina se adopta Gerencia Pblica como alusin a lo mismo. En nuestros das tanto gestin como gerencia son utilizados como sinnimos; aun cuando se ha previsto que si existiera alguna diferencia, sta sera en cuanto a que la primera centra ms su anlisis en la parte operativa, mientras que la segunda en la de diseo de la estrategia.

Guerrero Orozco, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de Mxico Porra. Mxico. 1999. pp. 90-91. 77 Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Mxico. 2002. p. 1. 78 Cabrero Mendoza, Enrique. Gestin Pblica, su situacin actual. Estudio Introductorio. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. p. 23.
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Paradjicamente, como lo comenta Drucker, la gestin pblica se origin en el sector pblico como fue la organizacin del ejrcito, la administracin municipal, as como esa separacin entre poltica y administracin.79 Esto es interesante debido a que Drucker argumenta cmo en sus orgenes esta gestin pblica estuvo orientada a atender ese manejo de las organizaciones donde los intereses son colectivos. Regresando al vocablo original, management tambin se ha entendido como administracin; sin embargo es de hacer notar que incluso cuando la traduccin es aceptable, s existe una diferencia entre sta y el manejo, ya que aplicar una serie de tcnicas de corte eficientista con el objeto de obtener un cambio cualitativo, resulta necesario, an as, la orientacin que se pretende dar implica modificar ese manejo dentro de las organizaciones de gobierno. Al respecto la gestin pblica puede ser analizada, segn Bozeman, a partir de dos enfoques que permiten comprender, con mayor amplitud, sus alcances. Se trata del enfoque P y el enfoque B, el primero surgi dentro de las polticas pblicas y el segundo dentro de las actividades de comercio. Veamos como lo dice el autor:
A finales de los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la escuela de polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro estaba influido por las ideas de la escuela de comercio y los avances ocurridos en la administracin pblica (el enfoque B). Como gestin pblica, guiada por las escuelas de polticas, -enfoque P-, fue ms la respuesta a un problema que a una idea o una oportunidad, sigui siendo un concepto nebuloso.80

Un concepto de gestin pblica identificado con otro grupo de estudiosos (ms cercano a la administracin pblica tradicional) es la gestin pblica guiada por las escuelas de comercio (enfoque B). Es vista nicamente desde estos enfoques, de los cuales ste tiene mayores arraigos en cuanto a su instrumentacin, ya que debido a su corte de negocios se ocupa de la eficiencia, eficacia y en general de cmo hacer ms rentable a una organizacin. En lo que corresponde al enfoque P, la orientacin es notoriamente hacia la parte estratgica, lo cual significa una visin ms de poltica que de administracin.

Al respecto ver: Drucker, Peter. Las fronteras de la administracin. Donde las decisiones del maana cobran forma hoy. Hermes. Mxico. 1994. pp. 165 - 170. 80 Bozeman, Barry. La Gestin Pblica. Su situacin actual. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. p. 39.
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Es necesario fijar una definicin que se acerque y sea funcional para esta investigacin, ya que es parte fundamental del tema, por lo cual se considera que la gestin pblica es el conjunto de tcnicas que se aplican en la Administracin Pblica, centrando su atencin en los procesos con el fin de dotar a las organizaciones de gobierno de una imagen distinta. 1.6.2. Orientaciones de la Gestin Pblica Una vez definido el concepto de Gestin Pblica, es pertinente analizar tambin sus orientaciones utilizadas por las diferentes acepciones como son gerencia, gestin, direccin, es conveniente sealar por qu utilizaremos el concepto Gestin Pblica: a) Por ser ampliamente utilizado para los anlisis que, dentro de las diferentes organizaciones de gobierno, son practicados para darle sustento a los procesos de modernizacin. b) Por encontrarse dentro de los enfoques de negocios (el enfoque B), que de acuerdo a la definicin utilizada en el inciso 1.6.1., se desarrolla conforme a los paradigmas de la administracin de empresas, en donde lo importante es la reduccin de costos, la calidad en los servicios pblicos, la orientacin de los procesos hacia la satisfaccin de los usuarios.81 c) Porque la Gestin Pblica, para el caso mexicano, se ha basado en esas tcnicas de administracin que en la prctica parece como si se tratara de una empresa privada. d) Porque en el contexto donde surge (enfoque P y enfoque B), representa una opcin diferente, alejada de los modelos de burocracia tradicionales, en los que lo importante era cumplir con las atribuciones encomendadas. La Gestin Pblica tiene, por tanto, diferentes orientaciones en las que se puede aplicar como se muestra en el cuadro siguiente:
Aqu es conveniente citar la definicin de gestin: La gestin pblica se ha intentado definir de muy diversas maneras. Uno de estos intentos recientes la concibe como un conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de las personas para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad), dentro de las restricciones del manejo jurdico poltico. Siendo consideradas gestin debido a que involucra un conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas, y pblica por la naturaleza de sus fines y el marco jurdico-poltico en el que se desenvuelve. Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. op. cit. p. 17.
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Cuadro 8 NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIN PBLICA

Instrumental Vista como camino para la: Eficiencia, Eficacia, Control presupuestal, Legitimidad: Reconocida y Aceptada Integral Vista como Gestin:
Democtica Poltica Econmica

Nuevos campos tica Valores

Participativa Interinstitucionalidad Consensuada RIG GIG Viable Oportuna

Estratgica Visin, Misin, Objetivos Conocimiento: Capital humano, Capital Intelectual. Activos de mercado (marcas). Activos Propiedad Intelectual, Cultura Corporativa.

Innovativa Factor Humano

Creativa Calidad

Fuente: Elaboracin propia basndose en: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Mxico. 2000.

Si se considera a la Gestin Pblica como un enfoque instrumental, nos lleva por el camino de la reduccin de costos; asimismo la podemos ver como integral, lo que significa una orientacin hacia los resultados, en donde los procesos son alineados hacia la satisfaccin de los clientes; en cuanto a los nuevos campos de estudio, stos se encuentran en constante movimiento lo que permite tener todava un conocimiento en ocasiones, emprico. La Gestin Pblica puede ser vista tambin dentro de los esquemas de poltica de modernizacin, desde una estrategia para la transicin que va de la atencin de demandas sociales, hasta llegar a la satisfaccin de necesidades de servicios pblicos que incrementen el nivel de vida de la poblacin. El cambio es de una gestin orientada a procesos y tecnologa, en la que se disean programas dirigidos a obtener mayor eficiencia y eficacia sin considerar la opinin de la poblacin objetivo, a una gestin con la orientacin hacia el usuario; as con el cambio de estrategia se pretende garantizar la satisfaccin de quien hace uso del servicio y en consecuencia se han instrumentado las tcnicas de gerencia como modelo de actuacin para atender las demandas de la poblacin. Por ello es importante que sea explicado el origen de este paradigma de actuacin pblica. 89

La funcin pblica se basa en la operacin de la organizacin por medio de estructuras dotadas de tecnologa, instrumentos y polticas que permitan tener la seguridad de control por medio de la prestacin de servicios pblicos. Para lo cual el aspecto del funcionamiento de las instituciones pblicas gubernamentales es fundamental dentro de la esfera de la Gestin Pblica. En la actualidad, dentro de las estructuras administrativas se ha presentado un proceso de cambio que pareciera ser una revolucin administrativa, lo que significa instrumentar tcnicas como la mercadotecnia para mejorar la imagen de las oficinas de gobierno con la poblacin usuaria. As tenemos que la Gestin Pblica se dirige hacia los procesos relevantes para la institucin pblica y que van proyectados a mejorar la tecnologa administrativa tan necesaria para reducir los costos en su operacin, la cual puede ser vista desde dos vertientes: La primera est inmersa en las funciones sustantivas, lo que se conoce como la misin institucional, son las que dan forma y razn a la existencia de la unidad administrativa. La segunda la podemos analizar en las funciones adjetivas que permiten estructurar el manejo de los recursos necesarios para su correcto funcionamiento. Dentro de los procesos de prestacin de los servicios pblicos se pretende modificar los procesos de trabajo y su desempeo, el cual se realiza en la forma en que cree que es mejor. Los procesos de operacin dentro de las instituciones pblicas responden a criterios de racionalidad administrativa, por tal motivo es importante que sea investigado desde las siguientes lneas: a) Las transformaciones de las instituciones de la Gestin Pblica van desde sustituir los procedimientos de prestacin de servicios, hasta la instrumentacin de polticas de satisfaccin que en ocasiones modifican la racionalidad administrativa. b) La Gestin Pblica, a travs de tcnicas de operacin administrativa y funcional, incorpora mejoras en la prestacin de los servicios pblicos por medio de sistemas de calidad. c) Sin embargo hay que tener cuidado, ya que los sistemas de gestin de la calidad resultan ser insuficientes si no se acompaan de una profesionalizacin de los servidores pblicos, lo que implica modificar los 90

perfiles de puestos y la medicin del desempeo, sobre todo de aquellos empleados encargados de disear las estrategias del funcionamiento de las oficinas. La forma en que se desarrollan los procesos para la prestacin de servicios pblicos tiene una importancia significativa, si bien las lneas de modernizacin de la administracin pblica fueron la eficiencia, eficacia y legitimacin como lo expone Cabrero,82 para ello bastaba con incrementar los resultados con menos presupuesto, ya que se crea que con el slo hecho de reducir la parte presupuestal se estaba en el supuesto de eficiencia. Junto con los procesos de profesionalizacin, en la historia de Mxico, las reformas administrativas proporcionan la infraestructura necesaria para darle mayor empuje a la gestin pblica como elemento dependiente de la profesionalizacin. Tenemos que considerar entonces cules son las caractersticas de esta gestin para darle mayor impulso al funcionamiento de las instituciones de la Administracin Pblica?, considerando esto, a partir de qu momento la profesionalizacin provee de servidores pblicos con las caractersticas requeridas para poder desarrollar sus atribuciones? En primer lugar debe permitir fortalecer los procesos de profesionalizacin, esto implica que sean modificadas las tcnicas de trabajo y con ello introducir formas de organizacin distintas para alcanzar un estado que ayude a desarrollar la gestin. En segundo lugar, la gestin pblica como variable dependiente es la encargada de suministrar las tcnicas administrativas para resolver principalmente problemas de eficiencia dentro de los procesos de prestacin del servicio; esto adems implica un cambio de actitud de los servidores pblicos, ya que no es slo el cambio en las tcnicas, tambin lo es en la forma de actuacin en el servicio. De esta manera la profesionalizacin es un elemento para el desarrollo del sector, de igual forma requiere de tcnicas de administracin que posibiliten tener mejores resultados. Ante esta situacin no solo estamos hablando de tecnologa, sino que representa un cambio de enfoque, as tenemos que distinguir lo siguiente, las tcnicas que incluye esta gestin proporcionan una base tecnolgica para ofrecer servicios de calidad, o son los servicios los que determinan la viabilidad de esta gestin? Los resultados han significado la transicin de un modelo denso y obsoleto a otro ms ligero que proporciona mejores resultados, esto significa necesariamente mayor sustento terico para desarrollar el servicio.
Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. 2. ed. 1992. pp. 30-36.
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Por tanto tenemos que los servidores pblicos, los servicios y el usuario de los mismos son los destinatarios de los procesos, ahora habra que analizar si realmente esos cambios son producto de esta Nueva Gestin Pblica instrumentada en Mxico o por el contrario, si estos cambios fueron ocasionados por otras variables que, sin ser muy visibles, permitieron la transformacin de las instituciones en dependencias con paradigmas de calidad que probablemente no resuelvan esos obstculos. Para una primera aproximacin a la respuesta hay que comprender que las organizaciones dentro de las instituciones de la Administracin Pblica se basan en la autoridad y competencias legales para funcionar. Estos elementos los encontramos impregnados de tecnologas, lo que los torna proclives a cambios en su funcionamiento. Asimismo, tenemos que considerar que la gestin pblica tendr que adecuarse a las demandas de las transformaciones que implica el modelo de competencias y de la instrumentacin del sistema de profesionalizacin dirigido a algunos servidores pblicos. Aqu se presenta una disyuntiva, y es que la gestin est relacionada directamente con la profesionalizacin en el momento que la primera provee de esas tcnicas que demanda el servicio. Como segunda aproximacin la NGP provee de esas tcnicas de microgestin, tambin estn presentes los cambios en el comportamiento de los usuarios que demandan cada vez ms servicios y adems que stos realmente sean una solucin a los problemas pblicos a los que van dirigidos. Autores como Lynn83 analizan las caractersticas de ese paradigma burocrtico y argumentan que si bien el modelo ha funcionado, es significativamente diferente en trminos de hbitos al introducirse las tcnicas mencionadas. Es conveniente comentar que la NGP no es la solucin total a todos los problemas que se presentan en el ejercicio del servicio pblico, es como ya mencionamos, la propuesta por medio de la cual se han obtenido mayores resultados, pero sin que el modelo se haya instrumentado en la Administracin Pblica de Mxico. Al respecto, Fred Tompson, Lawrence E. Lynn Jr. y David Mathiasen84 desarrollan sus criticas en aspectos como la relacin entre esta

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Lynn, Lawrence E. Jr. The myth of the bureaucratic paradigm: What traditional public administration really stood for. University of Chicago. USA. October, 2000. 84 Thompson Fred. Defining the New Public Management. Advances in International Comparative Management. Supplement 3. 1997. pp 1-13. Lynn, Lawrence Jr. The New Public Management as an international phenomenon: a skeptical view. Advances in International Comparative Management. Supplement 3. 1997. pp 105-122. Mathiasen David. The New Public Management and its critics. Advances in International Comparative Management. Supplement 3. 1997. pp 273-295.
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NGP y los conflictos con la burocracia y la democracia, la relacin con la eficiencia, la eleccin pblica y cmo se ha impregnado en el mundo de la Administracin Pblica, en especial en el funcionamiento de todas las organizaciones pblicas. Para Mathiasen, la NGP se caracteriza por centrarse en aspectos cuantitativos para medir los resultados; descentralizacin de la toma de decisiones suplantando las estructuras altamente centralizadas y los dems que se han comentado. La reforma a la gestin pblica consiste en proveer de los medios tecnolgicos necesarios para que los servidores pblicos puedan desarrollar sus funciones, stas tendrn un enfoque de eficiencia para que los resultados sean percibidos por la poblacin usuaria de una manera ms concreta. Los cambios en la gestin del servicio pblico mexicano son producto de la introduccin de la NGP, o por el contrario son producto de la instauracin de tcnicas parecidas pero con orientacin hacia los resultados inmediatos? Debemos recordar que los cambios en la Administracin Pblica se han producido de acuerdo a las condiciones, tanto de presupuesto como de satisfaccin hacia el usuario. Tambin la trayectoria de los cambios en las instituciones pblicas se inicia con la austeridad presupuestal, ya que el enorme dispendio ocasion que se tuviera mayor dficit y, en consecuencia, era menester hacer frente a los problemas de operacin y eficiencia. Es la NGP la solucin ante los problemas de recursos presupuestales escasos y de obsolescencia en la operacin de los servicios? Lo que podemos decir es que ha representado la opcin que dio resultados inmediatos ante esos problemas, lo cual implica el desplazamiento del modelo de operacin de las dependencias del gobierno federal. 1.6.3. Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica La relacin entre Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica es muy estrecha, ya que en ambos casos, como ya fue analizado, se derivan de la voz management, teniendo en cuenta que en el servicio pblico se administran los diferentes recursos para que, mediante la aplicacin de tcnicas, se proporcionen los servicios con las caractersticas que se requieren para satisfacer las expectativas de los ciudadanos. Adicionalmente, con la austeridad presupuestal, en las oficinas de gobierno no slo se vieron en peligro las posibilidades de dar respuesta a la poblacin usuaria, tambin se present la obsolescencia de la capacidad de los servidores pblicos para atender el funcionamiento de las estructuras pblicas.

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Esta falta de capacidad de los servidores pblicos surgi porque en ocasiones no contaban con las tcnicas de actualizacin, tan indispensables para la transformacin del servicio pblico como son todas aquellas que estn dirigidas a la eficiencia como primer aspecto por alcanzar. Esta investigacin est referida a las instituciones gubernamentales dirigidas al usuario, considerando a la Gestin Pblica como medio para el cambio, la base del proceso de transicin de una Administracin Pblica con orientacin en los procesos, a una orientada hacia los resultados. Las caractersticas de los nuevos paradigmas en la Gestin Pblica son producto de experiencias que se realizaron con la finalidad de dar respuesta a diferentes problemas. En las instituciones pblicas se ha pretendido la orientacin hacia las tcnicas administrativas como las de mercadotecnia, benchmaking, reingeniera de procesos, control total de calidad, planeacin estratgica, motivacin al cambio, entre las ms comunes. Con las tcnicas que se han impulsado en la Administracin Pblica se pretende mejorar la prestacin de los servicios pblicos, ya que se consideran parte de la solucin a problemas como el desempeo institucional.85 Esta visin se ha apoderado de las esferas pblicas, desplazando a los cuadros de servidores pblicos formados dentro de la Administracin Pblica. Estas variables cuestionan el funcionamiento de las antiguas instituciones del gobierno, por lo que ahora se pretende una transformacin de las dependencias y entidades ms all de la forma en los procesos, es necesario poner atencin en la forma cmo se presentan los resultados, as el paradigma de la eficiencia se ha impregnado en el sector pblico, que argumenta ser ms eficaz que el modelo burocrtico.86
Con relacin a este aspecto, resulta interesante el argumento de Jos Ayala Espino que tiene que ver con la eleccin pblica: En efecto, el anlisis econmico convencional, slo ha desarrollado metodologas e instrumentos para responder a preguntas relacionadas con la asignacin de recursos desde una propuesta limitada al estudio de la escasez y los usos competitivos de los recursos. En cambio la EP incluye aspectos relacionados con la organizacin del Estado, los procesos de toma de decisiones y la evaluacin de la eficiencia del Estado. Tambin Ayala menciona que tanto los votantes como los polticos se relacionan en el mercado por medio de intercambio de los votos en la esfera del servicio pblico donde se ejecutan esos programas. As, esta teora responde a los desafos institucionales, ya que dentro de los cambios de las dependencias de la Administracin Pblica, y aqu es donde los relacionamos, esos programas impuestos por polticos se transforman en nuevos insumos el proceso de profesionalizacin que demandar un conjunto de elementos tericos y prcticos para conformar un paradigma adecuado a las condiciones del entorno. En consecuencia, dentro de las organizaciones debern ser los servidores pblicos los destinatarios de estos cambios y, por supuesto, el pblico usuario de los servicios. Sin embargo, es preciso no confundir a la escuela de la eleccin pblica con la profesionalizacin y la gestin pblica como aspecto intrnseco. Ayala Espino, Jos. Mercado, eleccin pblica e instituciones. Una revisin de las teoras modernas del Estado. Miguel Angel Porra. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico. 1996. p. 246. 86 Lo que se est realizando al respecto es iniciar un proceso de instauracin de sistemas de gestin de la calidad dentro de toda la administracin pblica federal, con la finalidad de llevar a cabo el proceso de certificacin con la norma ISO 9000. Se argumenta que bajo este esquema se obtiene mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones gubernamentales.
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Con la instauracin del nuevo paradigma de Gestin Pblica, tambin se modifican los perfiles de actuacin del servicio pblico. Al respecto se mencionan algunas propuestas para eliminar el burocratismo e ineficiencia, stas son:
1. El establecimiento de un servicio civil de carrera que promueva cuerpos de funcionarios profesionales, motivado por un fuerte sentido de misin pblica. 2. Introduccin de sistemas y estructuras de gestin innovadores y ms productivos como: a) Esquemas de incentivos que pongan nfasis en el sentido de logro y realizacin, as como la creatividad e independencia de trabajadores y funcionarios; b) Descentralizacin interna de funciones; c) Esquema de funcionamiento basado en misiones y resultados ms que en controles, as como organizaciones menos jerrquicas y rgidas; d) Una mayor simplificacin administrativa que promueva normas claras y sencillas, y e) Establecimiento de sistemas de auditora interna y externa que tengan una condicin administrativa flexible basada en el logro de metas.87

Estos atributos de la Gestin de las instituciones pblicas son los que dan identidad y llevan a cabo los cambios comentados por el autor. Este cambio de paradigma no slo representa las orientaciones hacia los diferentes tipos de eficiencia, tambin significa cambiar la mentalidad del servidor pblico. Este cambio va relacionado con la crisis econmica del Estado como lo argumenta Falcao: () el patrn de caracterizacin de la crisis del Estado considera algunos puntos recurrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) Fin del desarrollismo de posguerra debido al fin de Bretton Woods, la crisis del petrleo, la crisis de liquidez y la inestabilidad del mercado financiero internacional, los nuevos requisitos de integracin competitiva de la globalizacin; b) Crisis del Welfare State keynesiano por las disfunciones y desventajas de la intervencin estatal como garanta del bienestar o de la estabilidad econmica, con relacin a los atributos del mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinacin neoliberal a partir de los aos 70; c) Disfunciones burocrticas o crisis del modo de implementacin estatal de servicios pblicos y d) Ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso de demandas y crisis de legitimidad, entre otros problemas.88

Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis doctoral. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. 1997. p. 429-430. 88 Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica gerencial y burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin .CLAD. 1996.p. 1. cursivas del autor.
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Lo anteriormente expuesto por Falcao ilustra el porqu del auge de la llamada revolucin gerencial que se ha impregnado en la prctica administrativa. Dentro de este esquema, la modificacin es de un paradigma administrativo que se caracteriza por la atencin en los procedimientos en la organizacin de las funciones a otro caracterizado por centrarse ms en los resultados. Al respecto Falcao comenta lo siguiente:
() caracterizacin genrica de los modelos gerenciales de administracin pblica: a) carcter estratgico u orientado por resultados del proceso decisorio; b) descentralizacin; c) flexibilidad, d) desempeo creciente, e) competitividad interna y externa, f) direccionamiento estratgico; g) transparencia y responsabilidad por los resultados.89

Transformar las esferas de gobierno con una filosofa distinta, orientada hacia la proteccin y aseguramiento de la independencia en materia de tecnologa, gestin y estrategias de actuacin del gobierno para que no quedemos en las imitaciones, por ello es que la importancia de la Administracin Pblica es tal que el sector privado tiene que acatar las disposiciones que se emiten en las diferentes entidades y dependencias gubernamentales. Con relacin a esto, las Reformas Administrativas de la dcada de los 70s fueron paliativas ya que no atendieron90 a la causa, por el contrario al efecto, es la atencin a la forma, al aspecto de procedimiento de tcnica administrativa. Las causas para que se hable de una Nueva Gestin Pblica se circunscriben a decir que los procesos y servicios pblicos de mala calidad que la Administracin Pblica provee a la sociedad son obsoletos, incluso se ha actuado como si las estructuras de gobierno requirieran de esos niveles de eficiencia. Es importante analizar estas variables de forma imparcial, objetiva. Si bien la administracin y la operacin de las oficinas pblicas requiere de una modernizacin, de tener niveles de eficiencia operativa totalmente satisfactorios, lo que aqu se analiza es la forma en cmo se pretende llegar a ello. La administracin y la Nueva Gestin Pblica son complementarias, la prctica administrativa dentro de las instituciones de gobierno requiere de constantes cambios para poder acercarse cada vez ms a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin usuaria.

Ibid. p. 5. A partir de 1971 se instrumentan mecanismos de reforma orientados a satisfacer los procedimientos y despus los resultados considerando los intereses de la poblacin usuaria. Para mayor argumentacin vase captulo III. inciso 3.1.1.
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Tambin dentro de las esferas de los gobiernos federal, estatal y municipal se desarrollan programas y proyectos que en ocasiones son del todo contradictorios para los fines que fueron originalmente creados. Aqu lo importante es modificar el modelo, lo que significa combinar no slo el mtodo, sino tambin las reglas para poder otorgar un mejor servicio; me refiero a las condiciones en las cuales los servidores pblicos se desempean para cumplir con sus funciones. Para el caso de la Administracin Pblica Federal de Mxico existe una condicin que pareciera no ser relevante, la cual consiste en que en las diversas dependencias y entidades existan diferentes niveles de percepciones de los servidores pblicos del mismo nivel jerrquico, lo que por lo general no es propicio para desarrollar los cambios en los procesos de la Gestin Pblica; esto tambin implica un trato distinto para cada una de esas instancias, en cuanto al tipo de percepciones, recursos asignados y tipo de sistemas de administracin. Al existir una diferencia enorme en el nivel de percepciones, algunos servidores pblicos son proclives a comportamientos que producen diferentes niveles de satisfaccin en los usuarios de los servicios pblicos. As, los nuevos modelos de gestin pblica pretenden atender estas diferencias mediante la aplicacin de tcnicas de mercadotecnia y de administracin privada, con las que se intenta desarrollar habilidades para iniciar un proceso de cambio, es decir, iniciar la prctica de mtodos distintos que para solucionar los problemas de prestacin de servicios pblicos.91 Esas tcnicas son vistas como la nica va para la solucin de los problemas, tal es el caso de la falta de motivacin del personal o la carencia de niveles de eficiencia que en ocasiones no alcanzan ni los mnimos requeridos. Para ilustrar lo anterior, en 1998 la SHCP inicia un proceso de reforma presupuestaria denominado Nueva Estructura Programtica, considerado como un ejemplo de lo que sera una poltica orientada a mejorar la eficiencia del proceso dentro del gobierno federal, su propsito era la simplificacin de

Esto puede verse tambin desde el enfoque de las relaciones humanas, stas son de tipo conductual y si bien dentro de nuestro objeto de estudio est implcito en cuanto a los valores y el profesionalismo que comenta Dror, se traducen en aspectos de carcter psicolgico que si bien son importantes, no es la parte sustantiva de nuestra investigacin. En la administracin de personal existe una funcin de reclutamiento y otra de desarrollo, las cuales se centran en ese tipo de relaciones; vase por ejemplo Maslow, Mcgregor, Argyris, quienes analizan las teoras de relaciones humanas dentro de una perspectiva de autorrealizacin y de la integracin del personal a la institucin, aspectos como la formacin de equipos de trabajo, liderazgo, orientacin a resultados y desarrollo organizacional, son slo algunos avances de este enfoque.
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la administracin presupuestaria en todas las estructuras de gobierno y los procedimientos, con esto tambin se desconcentraran algunas decisiones. Las orientaciones de la reforma presupuestaria en Mxico se relacionan con las polticas encargadas de dotar de estrategia al proceso. Se ha comentado que la base de la nueva gestin pblica es un argumento administrativo, hasta dnde un argumento tiene la fuerza como para que sea considerado columna de un modelo de gestin? El cambio consiste en cmo dar una respuesta a la demanda de servicios pblicos.
La temprana formulacin de la NGP, como una corriente de pensamiento dominante relativa a procesos organizacionales del gobierno ha dado origen a dos tipos de planteamientos acadmicos que corresponden al campo de la investigacin sobre polticas pblicas: la argumentacin sobre temas de doctrina y de poltica, por un lado, y el anlisis explicativo de las opciones de poltica y del cambio organizacional en sistemas complejos de gobierno, por el otro.92

Se considera importante lograr un acercamiento a una definicin de lo que se entiende por Nueva Gestin Pblica, al respecto la disyuntiva entre los temas de poltica y sus opciones dentro del mbito gubernamental son una va para que sean analizadas como desarrollo institucional. Si por Gestin Pblica entendemos el desempeo de la funcin ejecutiva de un gobierno, es comprensible que se hable de polticas enmarcadas como una estrategia para desarrollar las capacidades del servicio pblico durante la respuesta a las demandas de la poblacin. Las estrategias que enumera Falcao son consideradas como reformas para la construccin de instituciones fuertes y tienen las siguientes caractersticas: Control federal sobre actividades de planificacin, coordinacin, direccin, formulacin e implementacin de polticas pblicas. nfasis en el aumento global de la capacidad de implementacin de polticas en las diversas esferas del Estado. Ocupacin de cargos clave por funcionarios de carrera, profesionales especializados, entrenados y equipados con tecnologas y mtodos gerenciales y dotados de recursos presupuestarios.

Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos. CLAD. Reforma y Democracia. Nm. 19. Febrero 2001. p. 26.
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 nfasis en la capacidad gerencial del servidor pblico como incentivo para la innovacin. Limitacin de la interferencia poltica sobre la administracin, mediante contratos de gestin flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacionales experimentales. Irresponsabilidad desde la base hacia el vrtice, versus direccin desde el vrtice hacia la base. nfasis en los ciudadanos usuarios y clientes. Prioridad en la administracin de cargos y salarios pblicos. Incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia profesional.93 Con estos elementos es preciso delimitar lo que se entiende por Nueva Gestin Pblica, para ello mencionaremos la definicin de Ramrez:
La Nueva Gestin Pblica se conforma como un cuerpo tcnico capaz de aglutinar un gran nmero de propuestas en torno a s mismo. No obstante la amplitud de propuestas que incorpora, es posible destacar cuatro tendencias que se asocian en las variantes de esta corriente: a) Los intentos por reducir el tamao del gobierno y replegar su campo de accin; b) La privatizacin de empresas pblicas o de propiedad del gobierno, as como la creacin de cuasi-mercados; c) La automatizacin de la informacin y d) El desarrollo de agencias globales de gobierno. 94

La instrumentacin de la NGP se dirige a conocer las capacidades de la institucin en trminos de la respuesta hacia la atencin a los diferentes usuarios. Dentro del sector pblico tiene un campo de aplicacin, el cual est en los procesos para la prestacin de los servicios pblicos; sin embargo para que esto se pueda realizar, hay que considerar lo siguiente: a) La NGP proporciona una visin diferente para el manejo de los procesos, ya que permite un mejor control hacia la eficiencia. b) Una de las orientaciones de la NGP es lograr Sistemas de Gestin de la Calidad con la capacidad de obtener certificaciones en los diferentes procesos involucrados. c) La existencia de gerentes que realicen actividades orientadas hacia la instauracin de las condiciones requeridas dentro del modelo de la NGP.

Falcao, Martins, Humberto. op. cit. p. 6. Ramrez, Jess. Ramrez, Edgar. Gnesis y Desarrollo del concepto de Nueva Gestin Pblica. Bases Organizacionales para el replanteamiento de la accin administrativa y su impacto en la Reforma del Gobierno. Documento de Trabajo No. 106. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Divisin de Administracin Pblica. Mxico. 2002. p. 21.
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d) La caracterstica de la NGP radica en cmo dentro de las estructuras administrativas, los cambios en trminos de su funcionamiento son expresamente orientados hacia un manejo tcnico. Para hablar de sus cualidades y aplicaciones es preciso mencionar cuales son:
La primera hace referencia a un movimiento o tendencia que se detecta en el sector pblico de algunos pases occidentales, que han ido transformando el aparato ejecutivo del Estado mediante la introduccin de trminos de gestin empresarial y reorganizacin econmica. La segunda identifica la nueva gestin pblica como una perspectiva novedosa de comprensin, anlisis y abordaje de los problemas de la Administracin Pblica. Su contribucin esencial sera el acento con el empirismo y la aplicacin de valores de eficacia y eficiencia a un funcionamiento, por encima de los valores tradicionales del modelo administrativo. La tercera sera completamente normativa e identifica la nueva gestin pblica como un modelo, es decir, como una serie de principios, polticas y tcnicas para el manejo del sector pblico que se consideren superiores y cuya aplicacin implcita o explcitamente se recomendara.95

Estas intencionalidades de la NGP se aplican en forma constante dentro de las diferentes instituciones de la Administracin Pblica como una opcin para la obtencin de mejores resultados, lo que origina una mayor legitimidad. Es as como hemos llegado al punto en donde precisaremos el concepto de NGP, como el conjunto de tcnicas administrativas orientadas a obtener servicios pblicos de calidad que cumplan con los estndares normativos y las expectativas de los usuarios y tambin, a los servidores pblicos, en trminos de conducirlos hacia un proceso de profesionalizacin y profesionalismo que permita fortalecer la gestin pblica como factor de cambio en el servicio pblico. Esta definicin ser utilizada en captulos subsecuentes para ser ejemplificados en el contexto de cambio del sector pblico, con ello se pretende dar continuidad al anlisis de la misma dentro de las instituciones pblicas mexicanas. Asimismo, existen diferentes elementos que la NGP tiene para ser instrumentada, de igual manera es posible que los cambios realizados en el

Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001. p. 100.
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sector pblico de Mxico no respondan totalmente a la presencia de este tipo de gestin, sin embargo, en definitiva s ha contribuido a ello. Aqu regresamos a nuestra pregunta si es la NGP la encargada de hacer esta transicin administrativa que para algunos constituye una revolucin. Tambin es preciso aclarar, ante la falta de otra opcin que sea aplicada dentro del sector pblico, que la NGP ha sido una alternativa para incrementar la eficiencia; aun as, conviene sealar que si bien esta visin instrumental proporciona resultados inmediatos, en consecuencia y como variable de estudio, brinda un acervo tecnolgico para que posteriormente, por medio de la profesionalizacin, los diferentes procesos de los servicios pblicos sean modificados para adaptarlos a las diferentes demandas de la poblacin. En el siguiente cuadro se muestran las variables independientes y dependientes que son consideradas para el anlisis del modelo de NGP y sus alcances dentro de un contexto de instituciones pblicas que pretende proporcionar servicios pblicos de mayor utilidad para la poblacin. Cuadro 9 EVOLUCIN DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica Variable independiente Variable dependiente

1. Crisis del modelo de Estado propulsor 1. Reduccin del tamao del Estado de la posguerra. (Polticas para reducir el presupuesto pblico y privatizacin). 2. Fin del desarrollismo: crisis del petrleo, 2. Polticas para hacer al Estado ms liquidez. Crisis del walfare state keynesia- eficiente. no a partir de 1970. Polticas para legitimar a la administracin pblica. 3. Crisis del modo de implementacin 3. Fortalecer el papel del Estado en trestatal (modelo burocrtico). minos de intervencin por medio de polticas pblicas. 4. Crisis de legitimidad. 4. Intervencin Estatal con enfoques de negocios.
Contina

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De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica Variable independiente 5. Lmites de lo pblico y lo privado. Variable dependiente 5. Reforma de la Administracin Pblica: Reformas eficientistas, con polticas de modernizacin administrativa.

6. Reforma del Estado en trminos de funcionamiento de sus Instituciones (Nuevo Institucionalismo, eleccin pblica).

6. Nueva Gestin Pblica entendida como: polticas de reforma presupuestaria; administracin financiera; servicio civil; liderazgo; diseo de organizaciones pblicas; polticas de calidad en el servicio pblico.

7. Crecimiento demogrfico y reduc- 7. Democratizacin del servicio pblico y cin de la capacidad del Estado para flexibilizacin organizacional. atender a la poblacin.
Finaliza
Fuente: Este cuadro fue elaborado con informacin de Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica gerencial y burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin CLAD. 1996. Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos. CLAD. Reforma y Democracia. Num. 19. Febrero 2001. Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001. CLAD. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. CLAD. Caracas, Venezuela. 1998.

De esta forma, de la evolucin de la gestin pblica a la nueva gestin pblica se aprecia que han sido incrustadas en su funcionamiento las tcnicas que le han permitido al sector pblico tener mejores resultados cualitativos. En primera instancia, debido a que se pueden alcanzar niveles de eficiencia, eficacia e incluso de calidad, que le permitan a la institucin gubernamental darle direccin a sus estrategias hacia un proceso de mejora. As fue desplazado el modelo de burocracia en el que existan estructuras densas, centralizacin de decisiones, planeacin desfasada entre lo que se deca y haca, por lo que las reformas en la Administracin Pblica se orientaban a obtener un cambio cualitativo.

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APTULO

II A
nalizar el origen, desarrollo y consolidacin del Servicio Pblico de Mxico es fundamental para conocer el presente y describir los diferentes programas y polticas que se han desarrollado para la existencia de sus estructuras de organizacin. La finalidad de este captulo es describir las condiciones poltico administrativas que permitieron darle forma a las instituciones de la Administracin Pblica por parte de los grupos polticos, como fueron los conservadores y liberales en el siglo XIX, posteriormente describir la forma en que se pretendi implantar el paradigma de la Nueva Gestin Pblica del siglo XX. Cul ha sido la trayectoria de las instituciones de la Administracin Pblica que hoy conocemos?, cmo se relaciona este proceso con la profesionalizacin de los servidores pblicos y la gestin pblica? es fundamental comprender esta transicin para distinguir los elementos importantes para la evolucin de los servicios pblicos y tambin conocer porqu sucedieron esos hechos; recordemos que dentro de nuestra hiptesis la trayectoria de esta evo-

EVOLUCIN DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DEL SERVICIO PBLICO MEXICANO

lucin es parte del objeto de estudio, ya que analizamos tambin el camino de la profesionalizacin para tener las dos lneas que permitirn comprender las acciones de los diferentes gobiernos que hemos tenido, tanto la evolucin de las instituciones como la profesionalizacin permitirn afirmar que esta ltima no fue importante para el ejecutivo y que tuvo que ser el poder legislativo quien diseara y ordenara este modelo. Desde 1812 hasta 1857 la nacin mexicana experiment diferentes cambios en su forma de Gobierno. En ocasiones se conformaban Ministerios y en otras Secretaras, incluso se lleg a tener ambas organizaciones en un mismo periodo. Para el desarrollo de estas estructuras se analizan las bases jurdicas, ya que son stas las que dan el sustento y la forma de organizacin fundamental de las diferentes dependencias del Servicio Pblico en Mxico. 2.1. La conformacin de las Estructuras Administrativas para el Servicio Pblico en Mxico Como punto de partida para explicar el desarrollo histrico del servicio pblico en Mxico, el cambio de estructura que represent el movimiento de Independencia provoc que se crearan nuevas instituciones con la finalidad de atender de manera urgente, las necesidades de la poblacin y tambin para sustituir las estructuras coloniales. Con la consumacin de la Independencia, las estructuras de la Administracin Pblica respondan al Emperador y, posteriormente, al Presidente; sin embargo, no fue definido con claridad, ya que cuando el gobierno era centralista o federalista se modificaban las estructuras y nombres de las dependencias. Conforme se consolid el poder poltico en el Mxico independiente, surgieron cambios en la organizacin y en las bases jurdicas que le dieron vida y presencia a la Administracin Pblica. Los diferentes gobiernos procuraron la formacin de instituciones con presencia nacional para darle paso a la conformacin de la trayectoria de los servidores pblicos. La evolucin del servicio pblico desde finales de la poca colonial (1760), es analizada en este captulo conforme se llevaron a cabo los diferentes programas de reforma administrativa de las instituciones de gobierno, lo que signific adaptar esas organizaciones pblicas a las condiciones de la realidad poltica. 104

Describir cmo surge la Administracin Pblica a partir de las reformas borbnicas y los cambios que representan durante la conformacin de sta en el siglo XIX, son los aspectos ms importantes para que, posteriormente, se puedan analizar las acciones de profesionalizacin en el siglo XX como antecedente para la instauracin del servicio civil. En el siglo XIX la poltica de reforma se orient a la consolidacin de las instituciones que dieran sustento y fuerza para el gobierno federal. En el siglo XX, las instituciones de la Administracin Pblica modificaron su funcionamiento dirigindolo primero hacia su expansin y, despus a su transformacin general. 2.2. Antecedentes remotos: Las reformas borbnicas y el cambio en la estructura de Gobierno La estructura de la Administracin Pblica de Mxico ha tenido varias modificaciones. En 1765 se empezaron a instrumentar las primeras reformas polticas y administrativas a iniciativa de Jos de Glvez. Para el ao de 1786, el virreinato recibi una nueva divisin territorial y organizacin administrativa, lo que ocasion, por ende, una nueva organizacin en la estructura burocrtica de finales del siglo XVIII. En el periodo 1760-1771, Jos de Glvez impuls, en su carcter de visitador, la reorganizacin poltica de la Nueva Espaa, misma que consista en otorgarle el poder poltico-administrativo a los peninsulares por encima de los criollos, quienes se sentan desplazados, y debido a que la corona espaola pretenda incrementar los impuestos, se introdujeron cambios con la finalidad de hacer ms eficiente el funcionamiento de toda la estructura burocrtica. En esta lgica de cambios, para la dcada 1770-1780, los jueces de la audiencia y los alcaldes mayores pretendieron instaurar un sistema escalafonario que permitiera el ascenso dentro de la jerarqua burocrtica de la Nueva Espaa.96 La corona por un lado y el virrey por el otro, tenan inters en conocer el estado que guardaba la administracin de la Nueva Espaa y, con el diagnstico que present el visitador general Glvez, se propusieron llevar a cabo reformas en la imparticin de justicia en los monopolios como el tabaco y la disminucin de la corrupcin. Con estas reformas los ingresos de la corona provenientes de la Nueva Espaa se triplicaron entre 1765 y 1782.

Brading, D. A. Mineros y Comerciantes en el Mxico Borbnico (1763-1810). Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1875. pp. 73-75.
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Otro cambio consisti en la instauracin de siete intendencias dentro del territorio, que junto con el poder poltico-administrativo modific la estructura burocrtica oficial, con ello la reforma administrativa pretendi mejorar dos aspectos fundamentales para el control del Gobierno: lo militar y lo financiero.97
Con la reforma de 1786 el virreinato recibi una nueva divisin territorial y organizacin administrativa, que a pesar de depender en gran medida del ordenamiento territorial anterior, cre de todas maneras unos circuitos administrativos que se podan supervisar ya que las anteriores eran reflejo de la antigua divisin territorial, derivada de la poca de la conquista. Adems se deba aumentar el nmero de los gobiernos provinciales, reforzar el control de la administracin financiera, introducir formas de trmites burocrticos ms definidos y reordenar las relaciones de dependencia jerrquica entre las diversas autoridades.98

Este nuevo ordenamiento pretendi dar mayor rigidez y control al aparato administrativo, ya que se requera mayor eficiencia de toda esa estructura. Las reformas borbnicas centraron su atencin en la inspeccin de los tribunales de justicia, de la real hacienda, de los impuestos, todo enfocado hacia un objetivo claro: dotar de mayor riqueza a la corona espaola y conservar el poder poltico de los peninsulares. Con esto tambin se logr el desplazamiento de los criollos que se sentan con derechos para ocupar posiciones dentro del gobierno colonial. Estas reformas administrativas tambin pretendan la creacin de un grupo de funcionarios que mejoraran capacidades para lograr la unificacin de toda la organizacin, algo fundamental para la consolidacin de la poltica borbnica. Un elemento adicional result ser la incorporacin de la poblacin civil a la carrera del servicio pblico, ya que hasta ese momento la poblacin militar y la eclesistica dominaban al aparato burocrtico. Una caracterstica relevante es que el virrey tena entre sus funciones la de nombrar al personal de todos los niveles dentro de los sectores judicial, fiscal y militar sin mediar normas que definieran los ascensos. Una estructura vertical que serva incondicionalmente a los intereses de la corona espaola.

Vase: Pietschmann, Horst. Las reformas borbnicas y el sistema de intendencias en la Nueva Espaa. Un estudio poltico administrativo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1996. p. 305. 98 Ibid.p. 303.
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En una de las primeras acciones para asegurar el control de la metrpoli, la corona procur profesionalizar a la burocracia tradicional del imperio, antes de acabar el siglo, haba conseguido la subordinacin de la autoridad eclesistica.99 Esta profesionalizacin de los empleados, tambin les daba, hacia finales de la poca colonial, los ttulos de propiedad de su empleo y todo lo que eso representaba. Dentro de la estructura burocrtica existan los escribanos, oficinistas, contadores directores, magistrados, notarios y secretarios.100 Las oportunidades de hacer carrera dentro de la administracin colonial eran prcticamente favorables ya que con la propiedad del empleo, la trayectoria y la lealtad a la corona se poda ascender. El elemento importante fue el desempeo en el trabajo, lo cual marcaba la posibilidad de ascenso. Para finales del periodo colonial, las posibilidades de hacer carrera se pueden ilustrar tal como lo describe Arnold con la familia De la Fuente:
El mayor de los De la Fuente recibi su primer nombramiento para integrar el personal del tribunal de auditorias en enero de 1741. Fue objeto de promociones, de antigedad a travs de los niveles de oficinista y contador al puesto de auditor de alto rango, despus de 52 aos de servicio lleg como recompensa final a toda una vida de hacer auditoria de cuentas virreinales. Juan de 74 aos de edad en 1793, continu trabajando hasta su muerte en 1798. 101

Los puestos dentro del gobierno colonial se podan heredar, cosa que sucedi en los campos de la burocracia que serva a la corona. Otro ejemplo es el curso de la carrera virreinal, aqu se poda ir ascendiendo dentro de la estructura del virreinato, ya sea en una provincia o en otra, lo cual representaba la movilidad necesaria para conocer los diferentes rincones del basto imperio espaol. Otro caso fue la carrera imperial, en la que para ascender eran necesarias lealtad y probada capacidad a los intereses virreinales, pero con la variable de que se requera el apoyo de un alto funcionario.
Mangino ascendi con xito a travs de la jerarqua de puestos administrativos de alto rango, durante las siguientes dos dcadas su lealtad, su capacidad, experiencia amplia y muchos aos de trabajo, as como el patrocinio de Glvez dieron lugar a sus nombramientos de contador general de tributo, superintendente juez de los impuestos, juez honorario en el tribunal de auditorias, superintendente sustituto del monopolio de la menta y el
Arnold, Linda. Burocracia y Burcratas en Mxico. 1742-1835. Grijalbo-Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. Col. Los noventa. Mxico. 1991. p. 19. 100 Ibid. p. 25. 101 Ibid. p. 187.
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mercurio, y, por ltimo, superintendente delegado de reales asuntos fiscales o asuntos de la real hacienda en la Nueva Espaa. En 1786, se le otorg el ascenso al Consejo de Indias. 102

Con esto se detecta que la carrera imperial consisti en ir ascendiendo hasta llegar a los altos niveles del imperio. Los elementos que caracterizan a la burocracia de finales de la poca colonial eran reglas y el fomento a un sistema administrativo profesional. Se consideraba que cumplir con las normas y un alto nivel de moralidad propiciaba avanzar en la pirmide burocrtica. Con el movimiento de la revolucin de Independencia, la burocracia virreinal que haba creado sistemas de ascenso perdi toda operatividad y un gran nmero de empleados fueron desplazados. Las reformas borbnicas impulsaron una revolucin dentro del gobierno con la existencia de una Secretara Virreinal, la reforma administrativa aflor ya que se transit hacia un estado administrativo. Para 1773 esta Secretara contaba con tres secciones que garantizaban la cobertura para dotar a la estructura de poder virreinal con la capacidad de hacer ms eficiente la administracin. Con el paso del tiempo esta Secretara Virreinal fue cambiando, lo que obedeci a los diferentes intereses de la corona. Al acercarse el ao de 1810 y, posteriormente, en 1821, esta estructura poltico-administrativa que funcion como un virreinato alterno, sirvi de base para crear las cuatro primeras Secretaras de Estado, lo que marc el inicio de la primera reforma administrativa del Mxico independiente. El servicio pblico estaba fundamentado en la divisin de funciones, aunque efmera pero se tena una incipiente diferenciacin de estas. En cuanto a la seleccin se tomaba en cuenta el origen del candidato, ya sea espaol o criollo, y la posibilidad de comprar el puesto pblico. La capacitacin no estaba considerada ya que las estructuras cambiaban constantemente. Cabe mencionar que para 1761 se empieza a ofrecer la asistencia social a los trabajadores del virrey. As, el desarrollo del servicio pblico fue instituyndose, sin embargo, en el perodo de la lucha armada por la Independencia se perdi todo lo alcanzado en la materia. En el siguiente cuadro se muestra de manera sucinta las condiciones poltico-administrativas que imperaban en la poca.

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Ibid. p. 190.

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Cuadro 10 DIAGNSTICO DEL SERVICIO PBLICO

Condiciones Poltico Administrativas al final del periodo colonial 1. Inspeccin de los Tribunales de Justicia por rdenes del visitador general para mejorar su funcionamiento. 2. Correccin de los abusos que se hubieran cometido en los ingresos e impuestos del gobierno colonial. 3. Aumento de la capacidad ejecutiva del virrey. Creacin de la Secretara Virreinal. 4. Transformacin de las condiciones de la Nueva Espaa hacia nuevas instituciones sociales y gubernamentales. 5. Existencia de acciones para fomentar la creacin del Servicio Civil, como parte fundamental para la estabilidad y eficacia de la corona. 6. En 1760, la consecuencia de la nueva divisin territorial y nueva organizacin administrativa: Aumento de gobiernos provinciales. Reforzamiento del control en la administracin financiera. Introduccin de polticas de simplificacin Administrativa. 7. Creacin de un sistema de ordenanza para hacer ms eficiente y eficaz la administracin pblica de la Nueva Espaa.
Fuente: Elaboracin propia.

Hacia finales del perodo colonial, las condiciones del funcionamiento del sector pblico, se distinguieron por la introduccin de una reforma administrativa que permitiera transformar esas estructuras que se haban convertido en un lastre, para dar paso a otras que fueran ms giles, eficientes y con mayores posibilidades de desarrollo, las cuales tienen como funcin principal fortalecer el dominio espaol en la Nueva Espaa. 2.3. De la Colonia a la consumacin de la Independencia A finales del periodo colonial, las instituciones de gobierno seguan operando con una subordinacin extraordinaria hacia el Virrey, junto con ello la Secretara Virreinal cedi terreno para que esas estructuras pblicas se encargaran de atender a la poblacin. Mientras tanto las reformas poltico-administrati-

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vas iniciadas por Glvez pretendan darle mayor sustento y funcionalidad a todo el aparato burocrtico. La intencin de la corona era fortalecer la presencia del gobierno espaol en todo el territorio como lo comenta Guerrero:
(...) se decidi instituir una nueva institucin administrativa que sirviera de apoyo al virrey y, sobre su base, sustentar el desarrollo de una organizacin ms compleja que sirviera de eje de convergencia a una administracin virreinal en expansin. Esta institucin era la Secretara de Cmara del Virreinato, fue creada el 28 de agosto de 1756 y con ella la corona proyectaba facilitar el control metropolitano de la Nueva Espaa. Tena como encomienda procesar la nutrida correspondencia oficial que circulaba entre ambos continentes para favorecer la toma de decisiones, la configuracin de polticas, el ejercicio del control de la riqueza que se produca en el virreinato. 103

La creacin de esta Secretara represent contar con un brazo ejecutivo del gobierno colonial, que pretendi fortalecer la administracin tributaria; con ello se empez a formar un incipiente servicio de carrera, ya que el personal que auxiliaba dentro de sta, consideraba su trabajo como una carrera profesional. La finalidad era tener un sistema de control de gestin que permitiera agilizar la toma de decisiones, con lo cual tambin se estableca la carrera en el servicio pblico. En aquel tiempo se intent llevar a cabo la evaluacin de los empleados por medio de su superior, quien emita una opinin. Como lo comenta Guerrero, previo a la Independencia, la reforma borbnica desarroll elementos bsicos del servicio civil en la Nueva Espaa: Carrera Administrativa, sueldos fijos, procedimientos de promocin permanente, seguridad en el empleo y su montepo, que sirvieron de sustento a la profesionalizacin de la burocracia virreinal.104 Este tema de la profesionalizacin en el servicio pblico forma parte de una estrategia que permite la consolidacin del servicio civil, algo que hasta el ao 2003 se logr en la Administracin Pblica Federal. Como se analizar ms adelante, este componente en el servicio fue trascendental para la evolucin y consolidacin del funcionamiento de las instituciones. Una vez consolidada la Independencia, la Administracin Pblica del Estado Mexicano surge como un conjunto de cuatro instituciones. Con las modificaciones a las denominaciones de las instituciones coloniales y, por tanto, tambin de las funciones se organiz el servicio pblico con diferentes objetivos, ya que en ese momento se trataba de una nueva nacin; sin embargo, se conservaron
Guerrero Omar. Las races borbnicas del Estado Mexicano. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico. 1994. p. 249. 104 Ibid.p. 259-260.
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vestigios de aquellas reformas borbnicas impulsadas por Jos de Glvez. As se inici la etapa de recuperacin econmica, que al mismo tiempo no distribuy la riqueza ni tampoco las posiciones polticas dentro del gobierno. Con este panorama despus del movimiento de Independencia, las instituciones que se formaron sustituyeron a aquella Secretara Virreinal, como lo comenta Guerrero:
La Secretara del Virreinato fue la semilla natural de la moderna administracin pblica centralizada mexicana, que aunque modelada en la experiencia hispnica de sus das, tuvo esa institucin un soporte organizativo original. La formulacin que procesaba esta dependencia de la administracin virreinal, sencillamente se dividi en las novsimas cuatro Secretaras de Estado que sucedieron a la Secretara de Cmara del Virreinato, atendindose desde entonces a su privativo arreglo interno. La antigua organizacin de la Secretara de Virreinato, con sus ocho oficiales bajo la autoridad del oficial mayor, el archivero, los oficiales de archivo, el portero, el mozo de oficios y los cuatro escribientes, sirvi de modelo para las cuatro Secretaras de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores; Guerra; Hacienda; Justicia y Negocios Eclesisticos. 105

Con la Independencia la Administracin Pblica pasa por los cambios que, de acuerdo a las condiciones del movimiento se incorporan con la creacin de las cuatro Secretaras. stas conforman la parte fundamental de lo que posteriormente ser la consolidacin de la estructura del sector pblico. Con el surgimiento del Imperio mexicano, las instituciones encargadas de proporcionar los servicios pblicos se transformaron para ser capaces de responder a los gobiernos conservadores o liberales. El desorden poltico y administrativo de este periodo caracteriz el funcionamiento del servicio pblico, la posibilidad de formar en l a personal, como se hizo en el perodo anterior, definitivamente se cancel ya que, como era de esperarse, existi una marcada posicin hacia la lucha armada; sin embargo, para cuando se consuma la Independencia, la estructura de las instituciones de la Administracin Pblica no contena procedimientos explcitos para la seleccin de los servidores pblicos, ni la unificacin de puestos ni mucho menos, sistemas o acciones para la capacitacin, por tanto la caracterstica es el desorden administrativo.

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Ibid. p. 293 294.

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2.4. Del Estado Federal de 1824 a la Constitucin de 1857 En la historia de la conformacin de la Administracin Pblica de Mxico, la constitucin de Cdiz del 19 de marzo de 1812, aun cuando su vigencia y aplicacin fue espuria para la Nueva Espaa,106 se enumeraban en su artculo 222 las siguientes Secretaras de Estado y del Despacho:
El Secretario del Despacho de Estado. El Secretario del Despacho de la Gobernacin de reino para la pennsula e islas adyacentes. El Secretario del Despacho de la Gobernacin del reino para ultramar. El Secretario del Despacho de Gracia y Justicia. El Secretario del Despacho de Hacienda. El Secretario del Despacho de Guerra. El Secretario del Despacho de Marina. 107

Estas siete Secretaras influyeron notablemente para que en 1821 surgieran las cuatro Secretaras de la Nacin Mexicana. Tambin el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano en su artculo 32, estableca la existencia de cuatro Ministerios:
Del Interior y de Relaciones Exteriores. De Justicia y de Negocios Eclesisticos. De Hacienda. De Guerra y Marina. Y adems, un Secretario de Estampilla. 108

Esta estructura le daba sustento y una nueva forma a la Administracin Pblica y, por tanto, a los servicios que prestaba el Nuevo Imperio, aunque efmera, fue utilizada por Iturbide para consolidar su gobierno. En el artculo 110 de la Constitucin de 1824 se le atribuyen al Presidente de la Repblica facultades de libre designacin, as como tambin cesar a los dems empleados de la federacin, nombrar empleados del ejrcito, jueces y dems empleados. No dice expresamente el nmero de Secretarios del Despacho, una caracterstica de este documento normativo es que otorga mayores facultades al Poder Legislativo para que conduzca el desarrollo nacional, mediante la creacin de la infraestructura para los puertos y caminos. En sntesis, podemos apreciar que al Congreso se le otorgan 30 facultades y al Presidente solamente 20. 109
Fue vigente del 30 de septiembre de 1812 al 17 de septiembre de 1814, jurada posteriormente el 31 de mayo de 1820. 107 Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico. 1808-1997. Porra. Mxico. 1957. p. 59, 87. Segn Tena, esta constitucin tuvo una influencia decisiva en varios instrumentos constitucionales de Mxico. 108 Ibid. p. 173. Texto original. 109 Ibid. p.175. Texto original artculos 47, 48, 49, 50 y 110 de la Constitucin Poltica de 1824.
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Posteriormente, en el artculo 28 de las Leyes Constitucionales de 1836, se determinaron los cuatro Ministerios para el Despacho de los asuntos del Gobierno: -Ministro de lo Interior. -Ministro de Relaciones Exteriores. -Ministro de Hacienda. -Ministro de Guerra y Marina. Estos cuatro Ministros, conforme el artculo 29 de la cuarta Ley Constitucional, sern designados por el Presidente de la Repblica. En este ordenamiento, a cada Ministro se le confiere el despacho de los asuntos encomendados y que junto con las Secretaras creadas por el reglamento que el Gobierno proponga, sern las encargadas del ejercicio de Poder Ejecutivo.110 El poder poltico en Mxico estaba centralizado, lo cual signific transformaciones en la organizacin y funcionamiento de la Administracin de aquel momento, por ejemplo, en 1824 las bases del nuevo Estado, que basndose en la Constitucin Poltica, se le confirieron en mayor medida facultades ejecutivas y administrativas al Poder Legislativo, lo que implic mayor concentracin de atribuciones con respecto al Ejecutivo. As, la Administracin Pblica conocida como congresional impuls las polticas desde este poder. Cuando se reconoce la Independencia de la Nueva Espaa, el 28 de septiembre de 1821, se crean las siguientes cuatro Secretaras: Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores. Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina. Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda. Secretara de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos. Este ordenamiento de la Administracin Pblica de Mxico Independiente se realiz, como lo afirma Rives, conforme a la concepcin monrquico espaola de las cuatro causas.111 De esta forma se consolid el primer paso del

Ibid. En la Cuarta Ley Constitucional, en el artculo 33, menciona la existencia de Secretaras, aun cuando no precisa cuntas ni cules. 111 Rives Snchez, Roberto. Elementos para un anlisis histrico de la Administracin Pblica en Mxico 1821-1940. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. Serie II Administracin Pblica Mexicana. Mxico. 1984. p. 32.
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113

naciente gobierno. A partir de 1821 se inicia el camino para el crecimiento, evolucin y consolidacin de las instituciones que el gobierno mexicano dise para consolidar su Independencia y crear las condiciones para el desarrollo nacional y la pacificacin del pas. Las condiciones polticas permitieron que las mayores facultades en materia de desarrollo econmico le fueran conferidas al poder legislativo, ya que con el primer imperio se centralizaron demasiado las decisiones que permitan darle solucin a los aspectos como el crecimiento de la economa, el ingreso pblico, distribucin de la riqueza, justicia y al interior de la Administracin Pblica, as como aplicar programas de diseo y fortalecimiento de las cuatro Secretaras de Estado. Con la Constitucin Poltica de 1824, la Nacin mexicana obtuvo las primeras bases para dar inicio a su etapa Independiente, ya que se establecieron las bases jurdicas que le permitieron su fundamento e identidad con respecto a otros pases; sin embargo, la Secretara Virreinal sirvi de base para darle mayor presencia a estas instituciones. Tambin es importante mencionar que los avances de las reformas borbnicas para consolidar el servicio civil se perdieron con la etapa armada, ya que en muchos casos los empleados fueron desconocidos en sus puestos. La Constitucin Federal de 1824 estableci las bases para el funcionamiento de la Administracin Pblica, hay que recordar que en aquel tiempo se decidi darle mayores atribuciones al Legislativo; aqu se estableca la existencia de tres poderes, algo tan necesario para dar paso a la instauracin de la Repblica Federal. Para ello, la lucha poltica se empez a desarrollar en la arena legislativa, ya que entre centralistas y federalistas la pugna se desarroll como lo comenta Rives:
En el interior del congreso constituyente nadie apoyaba ya la idea de establecer un sistema monrquico sino republicano. Por un lado se agrupaban los partidarios de un rgimen a la francesa, de corte central, donde la capital subordinaba a las provincias, y que era apoyado por el alto clero, los ricos propietarios, los principales jefes del ejrcito; su lema era orden pblico, religin y fueros. Eran los conservadores, que seguan disfrutando de los privilegios gozados en los regmenes colonial e imperial. Por otro lado estaban los partidarios de un rgimen federal, influenciados por los Estados Unidos de Amrica, aunque algunos como Ramos Arispe plenamente convencidos de las ventajas de la descentralizacin; apoyados por las logias masnicas y elementos de la clase media, su lema era libertad y progreso. Eran los liberales que buscaban amoldar esta ideologa poltico-econmica en nuestro pas y para quienes el Estado debera estar

114

por encima de todo supuesto derecho personal, de todo juicio moral y de toda restriccin poltica que pretendiera superponerse en detrimento del ejercicio de la libertad. 112

La diferencia entre estos dos grupos se tradujo en la instauracin de la Repblica Central o Federal, as como la promulgacin de la Constitucin de 1824 de corte Federal. En este ordenamiento se encontraban las razones para pensar en un pacto federal, algo que no convena a la clase gobernante del primer Imperio pues sentan que con esto las provincias seran autnomas y restaran poder poltico.113 El instrumento jurdico que permiti transformar la Administracin Pblica del Mxico Independiente fue esta Constitucin, ya que le otorg mayores atribuciones al legislativo, y a travs de las Secretaras se dio forma y, por tanto pretendio desarrollar al servicio pblico. Posterior a la Constitucin de 1824, surgieron las Leyes Constitutivas de 1836, las cuales regresaran a la Repblica Central, ya que la pugna de liberales y conservadores continuaba puesto que el grupo conservador mostraba inters por seguir con los privilegios del poder desptico y de la clase ms adinerada del momento. En 1834, siendo presidente Antonio Lpez de Santa Anna, fue disuelto el congreso poniendo fin a la etapa congresional, por lo que se presentaron las Leyes Constitucionales en 1836, las cuales retomaron como forma de gobierno el Estado Central y establecen la divisin de poderes en el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y se cre el Supremo Poder Conservador que se pareca ms a un poder desptico que a una Repblica Central. Como comenta Rives, las siete leyes centraban el poder en un solo rgano:
-En la primera se establecan las garantas del individuo; los derechos y obligaciones del mexicano; invitaba a los extranjeros para establecerse en el pas, respeto absoluto a la propiedad privada, culto catlico.

Rives, Snchez, Roberto. op cit. p. 44-45. Reyes Heroles, Jess. El liberalismo mexicano. TII. La sociedad fluctuante. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 1976. p. 20: (...) La constitucin de 1824 y los dos constituyentes, no slo obtuvieron la definicin republicana y el desentraamiento en buena medida, de la problemtica liberal de nuestro pas, sino tambin la consignacin legal del instrumento jurdico-poltico que iba a permitir el ascenso y consolidacin de las clases liberales: el federalismo. Sin la forma federal, la sociedad virreinal pudo haber confiado en su prolongacin, en la consignacin de dicha forma, tal confianza hubiese sido estlida. El federalismo vino a ser estrictamente el instrumento para que las secciones de la sociedad, geogrficamente descentralizadas y polticamente democrticas y liberales no slo por ideas, sino por sus intereses, que eran los de la evolucin poltica de Mxico, encontraran la puerta abierta para su entrada al poder poltico y pudieran plantear el conflicto entre ste, circunstancialmente en sus manos, y el poder econmico y social en manos del partido de retroceso. Se asisti a la dramtica contradiccin entre forma poltica y estructura econmica social.
112 113

115

-La segunda ley fue la gran novedad al crear el Supremo Poder Conservador, integrado por cinco miembros, su finalidad era la de instrumentar el equilibrio entre los poderes clsicos. Tena facultades omnmodas (...) -La tercera ley organizaba al Supremo Poder Legislativo en dos cmaras (...) -La cuarta ley decretaba la organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, depositado en un Presidente electo en forma indirecta y con duracin de ocho aos en el cargo, pudiendo ser reelecto. -La quinta ley organizaba al Supremo Poder Judicial con carcter de inamovible, en la Corte Suprema, Tribunales Superiores de los Departamentos, Tribunales de Hacienda y juzgados de primera instancia. - La sexta ley divida territorialmente al pas en departamentos, distritos y partidos. -La sptima ley asentaba que la Constitucin tena carcter permanente e inalterable.114

Es posible apreciar que esto signific un retroceso a lo que se proclam con la Constitucin Federal. Como es lgico, en esta ocasin el grupo conservador detentaba el poder y con ello modific la estructura y organizacin de la Administracin Pblica en cuatro Ministerios: Ministerio de Relaciones Exteriores. Ministerio del Interior. Ministerio de Hacienda. Ministerio de Guerra y Marina. stos estaban bajo las rdenes del Presidente de la Repblica y a su vez, del Supremo Poder Conservador. Es importante comentar que en estas leyes no se prevea la instauracin de una carrera en el servicio pblico, lo que represent un retroceso con respecto a lo que se logr en este punto dentro del rgimen de las reformas borbnicas. Sin embargo, con los cambios de nombre y atribuciones de las dependencias del Ejecutivo, tambin se modificaron sus polticas y en consecuencia la carrera pblica. Posteriormente a este hecho histrico tan importante, se agudiz la lucha entre quienes consideraban al federalismo como la mejor forma de gobierno y quienes pensaban y pugnaban por continuar con el centralismo, que, como argumenta Reyes Heroles, era el mejor momento para que las clases econmicamente poderosas continuaran con su supremaca frente a la poblacin en general. Entre 1840 y 1855 esta pugna empeor an ms y el pas se encontr en la disyuntiva entre el federalismo y el centralismo. Ya en las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, sancionadas por Antonio Lpez de Santa Anna el
114

Rives Snchez, Roberto. op.cit. pp. 81-84.

116

12 de junio de 1843 (Gobierno Conservador), se estableci en el artculo 93 la existencia de cuatro ministerios: Relaciones Exteriores, Gobernacin y Polica. Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria. Hacienda. Guerra y Marina.115 Estos ministros dependan del Presidente de la Repblica, as nuevamente se cambiaba la estructura de la Administracin Pblica por lo que el servicio pblico se reestructura conforme las circunstancias polticas lo permiten, ya que en esta ocasin se trataba de un gobierno centralista. Cabe mencionar que el proyecto de la Constitucin presentado por el Gobierno Constituyente el 25 de agosto de 1842, estableca en el artculo 99, la existencia de cinco Ministros Secretarios: Relaciones Exteriores; Interior; Justicia; Hacienda y Guerra y Marina.116 Sin embargo, no pudo ser aprobado porque dicho gobierno se encontraba en proceso de disolucin. As tambin el constituyente present otro proyecto el 2 de noviembre del mismo ao, en donde se estableca en el artculo 61 la existencia de cinco Ministerios: Relaciones Exteriores e Interiores; Justicia y Negocios Eclesisticos; Instruccin Pblica, Comercio e Industria; Hacienda y el de Guerra y Marina,117 y al igual que el anterior no fue autorizado. Por otra parte, las Bases para la Administracin de la Repblica hasta la Promulgacin de la Constitucin, (el 22 de abril de 1853 de tipo conservador), indican en su artculo 1 que para el despacho de los negocios habr cinco Secretarios de Estado: Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y Marina; Hacienda.118 Es de particular importancia que para la formacin del Servicio Pblico el apartado 3 de este artculo nombra las atribuciones de la Secretara de Fomento:

Tena Ramrez, Felipe. op. cit. p. 421. Ibid. p. 329. Texto original. 117 Ibid. p. 363. Texto original. 118 Ibid. p. 482. Texto original.
115 116

117

- Formacin de la estadstica general de la Industria Agrcola, Minera y Mercantil. - La colonizacin. - Medidas conducentes al fomento de todos los ramos industriales y mercantiles. Expedicin de patentes y privilegios. Exposiciones pblicas de productos de la Industria Agrcola, Minera y Fabril. - Los caminos, canales y vas de comunicacin, desage de Mxico y todas las obras pblicas. 119

El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de mayo de 1856, menciona en su artculo 86 los cuatro ministerios: Relaciones Exteriores; Gobernacin; Justicia; Fomento y Guerra y Hacienda.120 Dentro de este ordenamiento, la Administracin Pblica se organiza y, en trminos del Servicio Civil, no es emitida ninguna disposicin, ya que es de mayor importancia la conformacin de una estructura slida que le permita desarrollar las atribuciones de cada ministerio. Para el ao de 1857, el 5 de febrero se promulga la Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana. En su artculo 86 se establece que para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin habr un nmero de Secretarios que establezca el Congreso por una Ley.121 En ese momento slo se estableci que la Administracin Pblica estara conformada por Secretaras y que cada una de ellas tendra las atribuciones que la Ley le indicara. Esta informacin ilustra cmo se desarroll el proceso de consolidacin y formacin jurdica que dio paso a la existencia de las organizaciones pblicas encargadas de la prestacin de los servicios pblicos, tal como se muestra en los siguientes cuadros. Durante este periodo, caracterizado por el desorden en el servicio pblico, el sitio donde se poda hacer carrera sera en el sector militar, ya que era ah en donde se provea de mayores recursos pblicos. Sin embargo, con el establecimiento de los Ministerios a partir de 1821, se pretendi mejorar esta situacin, cada uno de los ramos tendra que elaborar los lineamientos para el desarrollo de sus funciones y por tanto, del personal que tena.

Ibid. p. 482. Texto original. Ibid. p. 510. Texto original. Aun cuando hace referencia a los Secretarios mencionados en las Bases para la Administracin de la Repblica del 53, el texto original menciona 6, cuando en realidad en las Bases son cinco: Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y Marina; Hacienda. p. 482. 121 Ibid.p. 622.
119 120

118

Los ascensos stos prcticamente no existan, ya que con los cambios de gobierno se apropiaban de las estructuras e instituciones y as se desarrollaban las carreras en el servicio, ya sea por la va del botn o por la compra de puestos. Cuadro 11 ASAMBLEAS Y CONGRESOS CONSTITUYENTES EN MXICO
Ao 1813 1822 1823 Asamblea Constituyente Congreso Constituyente de Chilpancingo Congreso Constituyente Junta Nacional Instituyente (Actu durante la disolucin del Congreso) Congreso Constituyente Congreso Ordinario erigido en Constituyente Congreso Constituyente Congreso Constituyente Junta Nacional Legislativa Congreso Constituyente Extraordinario Congreso Constituyente Congreso Constituyente Congreso Constituyente

1824 1835

1839 1842 1843 1846 (junio) 1846 (diciembre) 1856 1917

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997. Porra. Mxico. 1997.

119

Cuadro 12 INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS

Ao 1822, 1835 1823, 1853, 1856, 1865 1824, 1847 1812, 1814, 1824, 1836, 1843, 1857, 1917 Nombre del Documento Constitutivo Bases Constitucionales Estatutos Provisionales Actas Constitutivas Constituciones Polticas*

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997. Porra. Mxico. 1997. *Considerando que en estos aos se presentaron las iniciativas de las cuales slo se reconocen como Constituciones Polticas las de 1824, 1857 y 1917.

Estos documentos son importantes e incluso fundamentales para la conformacin de la Administracin Pblica, ya que disponiendo de una base jurdica, la organizacin y funcionamiento de todas las estructuras obedecen a un mandato, el de dar funcionamiento al sector pblico a travs de una ley. Cuadro 13 RGANOS E INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS APROBADOS
Origen Instrumento Constitutivo Ao 1814 Congreso de Chilpancingo Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana. Constitucin de Apatzingan Congreso Constituyente Junta Nacional Instituyente Bases Constitucionales Reglamento Poltico Provisional del Imperio

1822 1823

Congreso Constituyente Congreso Constituyente Soberano Congreso Nacional

Acta Constitutiva y Constitucin Bases para la Institucin y la Constitucin de las Siete Leyes Leyes Constitucionales

1824 1835 1836

Contina

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Origen Junta Nacional Legislativa Congreso Constituyente Santa Anna

Instrumento Constitutivo Constitucin Poltica (Bases Orgnicas) Acta de Reformas reconociendo como nica a la Constitucin de 1824 Bases para la Administracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana Constitucin Poltica Estatuto Provisional del Imperio Mexicano Constitucin Poltica

Ao 1843 1847 1853

Comonfort Congreso Constituyente Maximiliano de Habsburgo Congreso Constituyente

1856 1857 1865 1917

Finaliza

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997. Porra. Mxico. 1997.

Los instrumentos constitucionales que permitieron la consolidacin de las instituciones se presentaron segn la posicin del grupo en el poder, ya sean los conservadores o los liberales. Las pugnas polticas se dirimieron fundamentalmente en el campo militar; de esta forma, los gobiernos que tuvimos en el Mxico Independiente del siglo XIX, se basaron en esos mecanismos jurdicos para darle la forma y posteriormente una estructura funcional. Cuadro 14 PLANES POLTICOS DE ALCANCE CONSTITUTIVO
Fecha
19/jul/1808

Nombre del documento

Origen

Caractersticas
Documento oficial para la reasuncin de la Soberana por el pueblo en ausencia del Rey espaol

La representacin del Ayun- Audiencia de tamiento de Mxico Mxico, Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico

6/dic/1810

Bando de Hidalgo

Miguel Gregorio Esbozo del ProHidalgo y Costilla grama de Organizacin Social

Contina

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Fecha
ago/1811

Nombre del documento

Elementos Constitucionales

Origen
Suprema Junta Nacional Americana (Ignacio Lpez Rayn) el problema

Caractersticas
Documento base para elaborar la Constitucin Poltica

14/sept/1813

Sentimientos de la Nacin

Jos Mara More- Documento que los y Pavn contiene la filosofa poltica y administrativa del movimiento de Independencia

6/nov/1813

Acta Solemne de la Decla- Congreso de Chil- Documento que racin de la Independencia pancingo expresa que la de la Amrica Septentrional Amrica Septentrional ha recobrado el ejercicio de su soberana Decreto Constitucional para Apatzingn la Libertad de la Amrica Mexicana Plan de Ayutla Florencio Villarreal Juan lvarez Ignacio Comonfort Eligio Romero Toms Moreno Ricardo Magn Francisco I. Madero Declaracin de Independencia Desconocen al Gobierno de Santa Anna y a todos sus funcionarios

22/oct/1814

1/mar/1854

1/jul/1906

Programa del Partido Liberal Mexicano Plan de San Luis Potos

Flores No reeleccin, reduccin del periodo presidencial Desconocimiento del Presidente y Vicepresidente, Magistrados de la SCJN, Diputados y Senadores
Contina

5/oct/1910

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Fecha 28/nov/1911

Nombre del documento Plan de Ayala

Origen Emiliano Zapata

Caractersticas Desconoce al Presidente de la Repblica. Reclama el cumplimiento del Plan de San Luis

26/mar/1913

Plan de Guadalupe

Venustiano Car- Desconoce al ranza Gral. Victoriano Huerta y a los Poderes Legislativo y Judicial
Finaliza

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1997. Porra. Mxico. 1997.

Estos documentos, parte fundamental del desarrollo poltico de Mxico, conformaron la evolucin del gobierno, asimismo se presentaron con la finalidad de convertir estos ideales en los diferentes instrumentos que posteriormente consolidaron las instituciones de la Administracin Pblica. Es de igual importancia que consideremos la trayectoria de la formacin de las diferentes instituciones, en primer lugar se les dio el sustento jurdico para despus dotarlas de elementos y obtener un eficaz funcionamiento. 2.5. De las Leyes de Reforma al Porfiriato Las Leyes de Reforma constituyen un conjunto de ordenamientos que sirvieron para consolidar al Estado Mexicano. Se independiz de las fuerzas de la iglesia catlica que pretenda continuar con los beneficios que su posicin poltica y econmica le otorgaba sobre la sociedad en general, as el 12 de julio de 1859 se public la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos, por lo que todos los bienes que el clero secular y regular administraba, pasaron a ser propiedad de la nacin y fueron administrados por la Secretara de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica. Con la promulgacin de las Leyes se modific la organizacin del servicio pblico, ya que al nacionalizarse el registro civil, los hospitales pblicos, los panteones y los bienes del clero, pasaron a ser administrados por el gobierno federal, lo que trajo como consecuencia la ampliacin de las estructuras de organizacin de la Administracin Pblica.

123

Otro ordenamiento de importancia que modific la estructura del servicio pblico fue el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, expedido el 10 de abril de 1865, el cual tuvo una vigencia fugaz, ya que el 25 de julio de 1867 Jurez entra a la Ciudad de Mxico con la victoria sobre los conservadores y, por lo tanto el segundo imperio llegaba a su fin. Con este hecho se reestableci la Constitucin de 1857 y las Leyes de Reforma. Cabe mencionar que el Estatuto del segundo imperio modific la estructura de la Administracin Pblica, en su artculo 5 menciona nueve ministerios:
- Ministro de la Casa Imperial. - Ministro de Estado. - Ministro de Negocios Extranjeros y Marina. - Ministro de Gobernacin. - Ministro de Justicia. - Ministro de Instruccin Pblica y Cultos. - Ministro de Guerra. - Ministro de Fomento. - Ministro de Hacienda.122

Esta era la organizacin de la Administracin Pblica de ese momento como el segundo imperio; sin embargo, como las pugnas continuaban entre liberales y conservadores, Mxico tena dos gobernantes que ejercan el cargo simultneamente Jurez y Maximiliano. Cada uno con sus adeptos pretendan continuar con las causas que dieron origen a su posicin dentro del Gobierno. A partir del reestablecimiento de la Constitucin de 1857 fueron reformados varios artculos; an as, no mostraron variacin sustantiva con respecto a la conformacin de la Administracin Pblica, pero s se modific la duracin en el cargo del Presidente de la Repblica. Terminada la lucha entre estos dos grupos polticos y despus de la Presidencia de Jurez, Lerdo de Tejada se encarg de darle continuidad al proyecto liberal e incorpor las Leyes de Reforma a la Constitucin. El servicio pblico pas a una etapa de desarrollo, puesto que no hubo cambios constitucionales, ya que se iniciara un periodo de estabilidad poltica que permitira un fortalecimiento institucional. Como se muestra en el cuadro nmero 15, las Leyes de Reforma dieron el paso decisivo para la instauracin del Estado Mexicano.

122

124

Ibid. p. 671. texto original.

Cabe mencionar que durante los aos de lucha entre los dos grupos que se disputaban el poder, las instituciones de la Administracin Pblica se creaban y derogaban mientras se instauraba un tipo de gobierno central o federal. Como el cambio era una constante, la forma de operar de las instituciones no poda ser otra que la indefinicin funcional, puesto que las atribuciones si tenan que ser llevadas a cabo conforme se presentaban las circunstancias. Con las Leyes de Reforma, la Administracin Pblica se reorganiza para darle mayor consistencia, ya que con los cambios tanto la estructura como la formacin de las instituciones se encontraban en desorden, an con esto, en 1861 se distribuyeron los ramos de la Administracin Pblica en seis Secretaras: - Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores. - Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin. - Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina. - Secretara de Estado y del Despacho de Justicia e Instruccin Pblica. - Secretara de Estado y del Despacho de Fomento. - Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda y Crdito Pblico. Con esta nueva distribucin, el gobierno de la Reforma buscaba darle mayor relevancia al aspecto administrativo, a la conformacin de sector pblico que se encontraba en bancarrota, ya que con el triunfo del gobierno de Jurez se empez a reconformar este sector, como lo comenta Rives: La lucha haba concluido, el saldo era: confusin social, desconfianza, una economa destrozada, casi paralizada; desorden en los ramos de la Administracin Pblica y caos hacendario. Era imprescindible iniciar una obra de reorganizacin para alentar a las actividades productivas (...).123 Con este panorama, era menester que se reestableciera el orden en la conformacin de todo el sector pblico, por lo que en ese periodo se impuls la consolidacin y redefinicin de las seis Secretaras que se orientaron a la reconstruccin nacional.

123

Rives Snchez, Roberto. op.cit. p. 153.

125

Cuadro 15 LEYES DE REFORMA

Fecha y lugar 12/jul/1859 Veracruz 23/jul/1859 Veracruz 28/jul/1859 Veracruz 31/jul/1859 Veracruz Documento Ramo Ley de Nacionalizacin de Secretara de Justicia Nelos Bienes Eclesisticos gocios Eclesisticos e Instruccin Pblica Ley de Matrimonio Civil Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica

Ley Orgnica del Registro Ministerio de Gobernacin Civil Decreto del Gobierno. Ministerio de Gobernacin Declara que cesa toda intervencin del clero en los conventos y camposantos Decreto del Gobierno. Secretara de Estado y del Declara qu das deben Despacho de Gobernacin tenerse como festivos y prohbe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia Ley Sobre la Libertad de Ministerio de Justicia e Cultos Instruccin Pblica Decreto del Gobierno. Ministerio de Gobernacin Quedan secularizados los Hospitales y Establecimientos de Beneficencia Decreto del Gobierno. Ministerio de Relaciones Se extinguen en toda la Exteriores y Gobernacin Repblica las Comunidades de Religiosas

11/ago/1859 Veracruz

4/dic/1860 Veracruz 2/feb/1861 Palacio Nacional

26/feb/1863 Palacio Nacional

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808- 1997. Porra. Mxico. 1997.

126

En la etapa pacificadora de Porfirio Daz, el servicio pblico se fortaleci hacia la construccin de un crecimiento econmico que le permiti a Mxico crear la infraestructura requerida para la consolidacin de la Administracin Pblica. El periodo de Daz busc la legitimacin de poder, la estructura del sector pblico tuvo una excesiva centralizacin administrativa, que permiti la consolidacin de los modelos de actuacin pblica para establecer las especializaciones que surgiran a finales del siglo XX.
Durante este periodo, la Administracin Pblica empez a crecer, ya que como lo comenta Rives: Para el ejecutivo los progresos alcanzados en los diferentes ramos de la administracin eran fruto de una poca de paz y tranquilidad pblicas; el poder legislativo, por conducto del presidente del congreso, Francisco Bulnes, encontr avances en: La Secretara de Gobernacin, (...), La Secretara de Justicia, (...), La Secretara de Instruccin Pblica, Comunicaciones, Fomento, Guerra, Hacienda. Al porfiriato se le asocia rpidamente con el lema de: poca poltica y mucha administracin y esto a su vez tiene razn de ser, ya que Daz adems de diversas medidas administrativas que dict, mantuvo una multitud de organismos e instituciones (algunos descentralizados, otros bajo direccin y vigilancia de las dependencias centrales) con funciones especficas en las diversas reas de la sociedad, abarcando la beneficencia, la instruccin, la investigacin, la salubridad, el crdito, el comercio, etc. (...). 124

Conforme avanz el siglo, para finales del periodo, el servicio pblico tena ya establecidos nuevos campos de accin que no tena en la etapa de lucha entre liberales y conservadores, lo cual permiti su expansin; durante el gobierno de Daz existieron siete Secretaras de: Relaciones Exteriores. Gobernacin. Justicia e Instruccin Pblica. Fomento. Comunicaciones y Obras Pblicas. Hacienda y Crdito Pblico. Guerra y Marina. Esta estructura fue modificada dentro del movimiento armado de la Revolucin. Cuando Carranza ocup la Presidencia se establecen, mediante decreto del 3 de diciembre de 1913, ocho Secretaras:

124

Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 204.

127

Relaciones Exteriores. Gobernacin. Justicia. Instruccin Pblica y Bellas Artes. Fomento. Comunicaciones y Obras Pblicas. Hacienda y Crdito Pblico. Guerra y Marina.125 Prcticamente fueron los mismos ramos que, durante la etapa de Daz, sirvieron para el crecimiento de las instituciones pblicas. Para el periodo de 1913 a 1917 el servicio pblico mostraba la existencia de Secretaras y Organismos descentralizados, lo que signific iniciar nuevamente la carrera dentro del servicio pblico; sin embargo, con el movimiento armado se reprimi el incipiente crecimiento del sector. Finalmente, el 14 de abril de 1917 Carranza, estando en funciones de Presidente Constitucional, expide la Ley de Secretaras de Estado, en la cual se establecen tambin los Departamentos Administrativos, tal como sigue:
Secretaras de Estado:

- De Estado. - Hacienda y Crdito Pblico. - Guerra y Marina. - Comunicaciones. - Fomento. - Industria y Comercio. Departamentos: - Judicial. - Universitario y Bellas Artes. - Salubridad Pblica. La existencia de los Departamentos Administrativos consider la posibilidad de extender las funciones cada vez ms especializadas dentro de la Administracin Pblica, por lo que se decidi su creacin mientras se expeda la Ley de Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Conforme se consolid la organizacin y funcionamiento de las instituciones pblicas, se propuso esta vertiente de funcionamiento por considerarla la mejor opcin para no tener estructuras organizacionales densas.
125

Ibid.p. 231.

128

Esta nueva estructura de la Administracin Pblica tuvo la misin de continuar con el desarrollo nacional por medio de su ordenamiento legal; estableci las bases para su organizacin y funcionamiento, dando inicio a otra fase de desarrollo, la cual se caracteriz por una mayor definicin de funciones. Con la promulgacin de la Constitucin de 1917, el 5 de febrero, se estableci que para el ejercicio de los asuntos pblicos el Presidente de la Repblica tendr a su cargo la Administracin Pblica Centralizada y Paraestatal. 126 Para seguir con el desarrollo de la Administracin Pblica, el 31 de diciembre de 1917, Carranza expidi la Ley de Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, la cual consider lo siguiente:
Secretaras de Estado:

- Relaciones Exteriores. - Gobernacin. - Hacienda y Crdito Pblico. - Guerra y Marina. - Agricultura y Fomento. - Comunicaciones y Obras Pblicas. - Industria, Comercio y Trabajo. Departamentos de Estado: - Universitario y de Bellas Artes. - Salubridad Pblica. - Aprovisionamientos Generales. - Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. - Contralora. - Estadstica. 127 De acuerdo con esto, la Administracin Pblica creci para darle paso al periodo posrevolucionario, en donde nuevamente existe la paz social que permite el fortalecimiento del servicio pblico que se consolidar hacia finales del siglo. Durante el periodo de Jurez, el servicio pblico empezaba a fortalecerse, as como tambin el nmero de empleados. Conforme se fue pacificando el pas,
Artculo 90, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cabe mencionar que en el texto original no se establecan estos dos apartados. 127 Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 239.
126

129

se establecan las organizaciones de empleados pblicos,128 ya que en 1875 se crea la Asociacin Mutualista de Empleados Pblicos, incipiente organizacin para que el servicio pblico tuviera mayor consistencia. En cuanto a los ascensos, en este periodo de cambios administrativos y polticos, todava no se contaban con sistemas definidos. Por lo que se refiere a la conformacin de las instituciones de la Administracin Pblica, es de hacer notar que con la nacionalizacin de los bienes eclesisticos, los hospitales, el registro civil, la poblacin ocupada dentro del servicio pblico aument, debido a que forzosamente tenan que continuar con su funcionamiento. Es de llamar la atencin que el 21 de septiembre de 1852, se public un decreto de gobierno en el que se prohbe la duplicidad de empleos y por tanto de sueldos.129 Asimismo, se iniciaron las bases para un mejor desempeo de servicio, requisitos que van desde saber leer y escribir, hasta tener conocimientos de derecho y literatura. Dentro del segundo imperio, Maximiliano de Habsburgo instituy la Escuela Imperial de Servicios Pblicos, destinada para los servicios militares y civiles,130 en donde se imparten diversos cursos de carcter tcnico, militar y jurdico que permitan formar a los futuros elementos que se incorporaran a las labores del imperio. Durante el periodo de Daz, de acuerdo a los datos de la nmina del gobierno se tena el siguiente panorama:
El crecimiento econmico de la poca porfirista aument la demanda de empleos en todos los sectores econmicos, pero no a un ritmo lo bastante rpido (nos referimos a la iniciativa privada) para absorber el creciente nmero de gente instruida. La respuesta de el gobierno a ese problema fue aumentar inversamente el tamao de la burocracia mexicana; entre 1876 y 1910 la nmina del gobierno aument un 900%. Bulnes estim en 1876 que el 16% de la poblacin letrada de Mxico trabajaba en el gobierno en los niveles nacionales, estatales y municipales; para 1910 ms del 70% estaba empleada en la burocracia. 131

Con este panorama tenemos que el gobierno era el mayor empleador del pas, dentro del periodo de Daz, al existir esa paz social, tambin se consolidaron las estructuras administrativas que permitan avanzar en el de-

130

Chvez Alcazar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Impresos Estrella, Mxico. 2 edicin. 1987. p. 56. 129 Secretara de la Presidencia. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. Presidencia de la Repblica. III tomos. Mxico. 1970. T.I. p. 288. 130 Ibid.p. 665. El decreto se publica el 16 de septiembre de 1865. 131 Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. op. cit. p. 58.
128

sarrollo del servicio pblico. Fue precisamente aqu en donde se integr el primer catlogo de puestos de la Administracin Pblica Federal, tambin se instituye una carrera de empleados en la Escuela de Contadura y Administracin, como uno de los requisitos para ingresar al servicio. 2.6. La etapa revolucionaria Terminada la presidencia de Daz y posteriormente a 1910, se realizan elecciones y Madero asume el poder; si bien el cambio se haba dado, las estructuras de la Administracin Pblica que fueron utilizadas en el periodo anterior no lo hicieron, existan las Secretaras que le dieron fuerza y dominio al ejecutivo durante 30 aos. Con los movimientos de huelga, el atraso en la educacin, los servicios de salud pblica casi inexistentes y la infraestructura de comunicaciones basada en el ferrocarril, el pas tena un nuevo perodo de inestabilidad poltica. Durante ese lapso se cre el Departamento del Trabajo el 15 de diciembre de 1911, derivado del Plan de San Luis Potos, se dictaron decretos y circulares que haban de ser operados a travs de varios rganos administrativos (direcciones agrarias y de cultura, comisin nacional agraria, direccin de aguas, y otros), lo que en conjunto provocaba lentitud en la maquinaria estatal para resolver el problema del reparto de tierras.132 La organizacin de las dependencias que tena su vigencia desde la Ley de Secretaras de Estado del 8 de mayo de 1891, permaneci funcionando durante los primeros aos de la etapa armada hasta que el Presidente Huerta emiti un decreto que reform dicha Ley y distribuy en nueve el despacho de los asuntos del Gobierno: Secretara de Relaciones Exteriores. Secretara de Gobernacin. Secretara de Justicia. Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Secretara de Industria y Comercio. Secretara de Agricultura y Colonizacin. Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Guerra y Marina. 133

132 133

Rives Snchez Roberto. op. cit. p. 226. Ibid.p. 228.

131

Con lo anterior, Huerta pretenda atender de manera urgente las demandas sociales y con ello, estabilizar polticamente al pas fortaleciendo al ejrcito. Sin embargo, renunci a la Presidencia y abandon el pas, con lo cual nuevamente se presentaron modificaciones a la organizacin de las instituciones pblicas. Cabe sealar que Carranza cambi la organizacin de la Administracin Pblica, en su calidad de jefe del ejrcito constitucionalista, fue un opositor a Huerta. Durante 1913 y 1914 tuvimos dos organizaciones parecidas con similar objetivo: la atencin a la sociedad y la legitimacin del sistema. Como Gobernador de Coahuila desconoci al gobierno de Huerta y proclam su Plan de Guadalupe: (...) posteriormente al asumir la primera jefatura del ejrcito constitucionalista, form su gabinete con las mismas dependencias que haban funcionado con la administracin maderista, desconociendo los cambios realizados por Huerta.134 Tiempo despus, Carranza emiti el 3 de diciembre de 1913 un decreto que creaba ocho Secretaras de Estado, cuyo jefe era el Presidente de la Repblica. Dicha organizacin fue la siguiente: Secretara de Relaciones Exteriores. Secretara de Gobernacin. Secretara de Justicia. Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Secretara de Fomento. Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Guerra y Marina. La visin de Carranza fue rescatar la antigua Secretara de Fomento, a la cual se le atribuyeron facultades para el desarrollo nacional; sin duda, una modificacin sustancial para el proyecto de gobierno. Con esta reorganizacin, las Secretaras tenan una base ms slida que con Huerta, ya que el gobierno que las haba creado estaba legitimado y por tanto, el poder ejecutivo tena que consolidarse para dar paso a la pacificacin del pas. El momento propicio, en cuanto a la organizacin de la Administracin Pblica, tuvo lugar con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1917.

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Porra. Mxico. 2004. p. 203.
134

132

Es as como en la etapa revolucionaria, slo hubo un cambio con la Secretara de Fomento, las dems estructuras que le permitieron a Daz consolidar ese ejecutivo fuerte, permanecieron esencialmente iguales. 2.7. De la Constitucin de 1917 a finales del Desarrollo Estabilizador Con la promulgacin de la nueva Constitucin en 1917, las estructuras tenan un nuevo ordenamiento. Se crearon las instituciones que tendran que satisfacer las demandas sociales en materia agraria, laboral, educacin y salud entre las ms relevantes; as tambin se ampliaban las funciones del Estado para desarrollar la economa, ya que la pacificacin del pas era un elemento fundamental para la consolidacin de las instituciones del servicio pblico. Poco tiempo despus se dieron las condiciones para que el pas tuviera la posibilidad de mejorar los ingresos, la economa y principalmente, el fortalecimiento de los partidos polticos. En 1934, el 6 de abril, se expidi la Ley de Secretaras de Estado, Departamentos Administrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo Federal, quedando la Administracin Pblica conformada por Secretaras y Departamentos Administrativos, as como la Procuradura General de la Repblica, esto es:135 Secretarias de Estado: Relaciones Exteriores. Gobernacin. Hacienda y Crdito Pblico. Guerra y Marina. Economa Nacional. Agricultura y Fomento. Comunicaciones y Obras Pblicas. Educacin Pblica. Departamentos Administrativos: Trabajo. Agrario. Salubridad Pblica. Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. Distrito Federal.

135

Ibid. p. 334.

133

Procuradura General de la Repblica. Posteriormente, el 31 de diciembre de 1935 se public la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. Las Secretaras permanecen igual; por su parte, en los Departamentos s hay una variacin en cantidad y denominacin: Departamentos de Estado: Trabajo. Agrario. Salubridad Pblica. Forestal y de Caza y Pesca. Asuntos Indgenas. Educacin Fsica. Distrito Federal. Publicidad y Propaganda. Asistencia Infantil. Cuatro aos despus, al final del periodo de Crdenas, el 30 de diciembre de 1939 se modific esta estructura y se estableci lo siguiente: Secretaras de Estado: Relaciones Exteriores. Gobernacin. Hacienda y Crdito Pblico. Defensa Nacional. Agricultura y Fomento. Comunicaciones y Obras Pblicas. Educacin Pblica. Asistencia Pblica. Departamentos de Estado: Trabajo. Agrario. Salubridad Pblica. Asuntos Indgenas. Marina Nacional. Distrito Federal. Procuradura General de la Repblica. Con esta nueva divisin de las dependencias de la Administracin Pblica Federal se distribuan las atribuciones (funciones) cada vez ms extensas y diversificadas para el desarrollo nacional. Por tal motivo, era importante no

134

slo la expansin, sino tambin la consolidacin de las instituciones pblicas, con el fin de darle el sustento que le permitir su especializacin de funciones hacia finales del siglo XX. En cuanto a los servidores pblicos, la Constitucin no previ su proteccin jurdica, por ello sus relaciones fueron posteriormente reguladas por el apartado B del artculo 123; como lo comenta Haro, en 1922 se constituye la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica cuyo propsito era fungir como una congregacin profesional de servidores pblicos en todo el pas, pugnando por crear un seguro oficial, prevenir emergencias de trabajo y apoyarse entre s y sus familias en casos de cesanta, jubilacin o deceso; as como la creacin de una carrera administrativa, mediante una ley del servicio civil. 136 Desde aquel ao, se empez a instrumentar el servicio civil conforme se fue avanzando para la instauracin de este sistema, como se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro 16 DESARROLLO DE ORGANIZACIONES DE SERVIDORES PBLICOS
Ao 1922 Contenido Origen Creacin de una Carrera Confederacin Nacional de Administracin Administrativa mediante Pblica. (CNAP) una Ley Ley de Pensiones Civiles de Decreto presidencial retiro. Integra un sistema de seguridad social Acuerdo sobre orga- Decreto presidencial nizacin y funcionamiento de la ley del servicio civil. Vigencia del 12 de abril al 30 de noviembre de 1934 Alianza de los trabaja- Secretara de Salubridad y Asistencia dores del Estado Federacin Nacional de Sindicatos de trabajadores Trabajadores del Estado
Contina

1925

1934

1936 1937

Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico. 2000. p. 47.
136

135

Ao 1938

Contenido

Origen

Federacin de Sindicatos Sindicatos de trabajadores de Trabajadores al Servicio del Estado Comisin Intersecretarial Acuerdo presidencial para formular y llevar a cabo un plan coordinado de mejoramiento de la organizacin pblica
Finaliza

1943

Fuente: Elaboracin propia con datos de: Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. INAP. Mxico. 2000. y Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Impresos Estrella, Mxico. 2. edicin 1987.

Dentro de este periodo (1922 1943) las instituciones de la Administracin Pblica desarrollaron ms atribuciones, el nmero creci y por tanto el gobierno federal contrat ms personal para que se encargara de la atencin y prestacin de los servicios pblicos. Tuvimos una etapa de expansin y consolidacin en todas las reas administrativas del gobierno, as la nmina aument para beneficio de muchas familias. Entre 1917, fecha de la expedicin de la Ley de Secretaras de Estado y hasta el ao 2000, existieron 11 Leyes en la materia, como lo describe Snchez.137 De esta manera tuvimos Secretaras y Departamentos Administrativos encargados de llevar a cabo cada una de las atribuciones que tiene encomendadas el Gobierno:
Estos departamentos administrativos fueron determinantes en la nueva configuracin de la administracin pblica federal, debido a que representaron intentos por incorporar nuevas funciones de gobierno y por ende, de manera destacada, fueron antecedentes de secretaras de Estado que tuvieron una larga vida (...). 138

La diferencia entre Secretara y Departamento Administrativo no se aprecia, ya que segn las Leyes que regulan este rubro, los consideran en el mismo rango. En este periodo, la creacin de entidades y dependencias creci sustancialmente, de forma que se pas a una etapa de desarrollo e industrializacin que requera de un sector pblico en expansin.

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Modernizacin e Innovacin en la Historia de la Administracin Pblica en Mxico. op. cit. p. 206-281. 138 Ibid. p. 307.
137

136

Junto con este crecimiento, el tema del servicio civil se fue postergando, debido a que no se tena un sistema de ingreso claramente definido y basado en el desempeo por mrito; todava se segua practicando el amiguismo, compadrazgo o relaciones familiares para que la gente se incorporara al servicio pblico. En cuanto a la clasificacin de puestos, fue en la presidencia de Lzaro Crdenas, cuando se dividieron los servidores pblicos de base y confianza, motivo por el cual se lleg a negociaciones en cada dependencia y entidad para llevar a cabo las contrataciones. De esta forma, al final del periodo del Desarrollo Estabilizador, las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico tenan ya marcadas atribuciones que les permitiran desarrollarse en trminos administrativos. En este captulo se ha descrito el surgimiento y trayectoria de las Secretaras o Ministerios que dieron origen a la estructura administrativa necesaria para que la Administracin Pblica se convirtiera paulatinamente en el instrumento de control, que era preciso para dar mayor control al Presidente de la Repblica; tanto liberales como conservadores necesitaban de una estructura conformada por las instituciones emanadas de sus respectivos gobiernos y la razn poltica era que sin ello, no podran tener la legitimidad requerida para la transicin y fortalecimiento gubernamental. Tambin se demostr que esas instituciones creadas tuvieron como influencia la extinta Secretara de Cmara Virreinal y por tanto la influencia espaola. Poco a poco esa transformacin fue impregnndose de fuentes jurdicas hasta llegar a considerar al rgimen liberal como el ms idneo para el gobierno de la reciente nacin independiente. Las razones para no tener una infraestructura administrativa definida fueron las pugnas entre los dos grupos polticos, motivo suficiente para desplazar lo administrativo. Lo prioritario era tener una base jurdica que le diera solvencia a la construccin de los poderes de la unin y, a partir de ah, cimentar las distintas Secretaras o Ministerios que sirvieron para darle mayor peso a las polticas de gobierno. Fue notoria la ausencia de elementos como el control administrativo, capacitacin de personal en todos los niveles, definicin de derechos laborales, mecanismos eficaces de ingreso, ascenso, programas de trabajo definidos y de orientacin hacia la atencin a la poblacin. Tener estos elementos es fundamental para entender el desarrollo administrativo que permita coexistir un modelo de profesionalizacin dirigido al fortalecimiento de servicio pblico.

137

Cuando se tuvieron gobiernos conservadores los ministerios se encargaron de destruir lo poco que pudo haberse avanzado por el otro gobierno, y cuando estuvieron los liberales sus Secretaras hicieron lo mismo; as la nacin mexicana no ha podido deshacerse de este tipo de lastres que tanto dao han hecho al servicio pblico. En el siguiente captulo se analizar cul ha sido la trayectoria de la otra variable y es la relativa a la gestin pblica, que junto con la construccin de las Secretaras se tendr el panorama completo, objeto de estudio de esta parte de la investigacin. Comprender estas dos trayectorias servir para el anlisis de la profesionalizacin entendida como un proceso que no ha sido parte fundamental en los distintos gobiernos, y as conocer el contexto del modelo actual. 2.8. La creacin y destruccin de los modelos de servicio civil en el siglo XIX como factor para la estabilidad institucional Por medio de la revisin de la trayectoria del servicio pblico se pudieron conocer las variables que intervinieron en la creacin y tambin en la destruccin del servicio civil. Desde los inicios del gobierno independiente se busco controlar los aspectos polticos que permitieran dar mayor estabilidad al gobierno. El momento lo requera, al establecerse los poderes del gobierno independiente, las posibilidades de hacer carrera fueron prcticamente nulas ya que las estructuras se transformaron y eso implic un nuevo orden en la forma de ingreso del personal pblico, as consolidar una infraestructura administrativa en ese tiempo no tuvo prioridad, porque la variable poltica tena mucho peso y en consecuencia los esfuerzos se orientaron hacia esa direccin. Por otra parte, la supresin de los puestos vitalicios en 1855 daba un giro a la forma de ingreso al servicio, la caracterstica durante el siglo XIX y la mayor parte del XX fue la improvisacin del personal, en la mayora de los casos carente de experiencia, el ingreso no se distingua por ser ms apto para el puesto, as elementos como la capacitacin, formacin acadmica, experiencia, mrito, conocimientos, evaluacin del desempeo, no estaban presentes en la administracin de personal. Aunado a esto, durante el siglo XIX no se tena un sistema de administracin de personal, si acaso un proceso con los requisitos mnimos para garantizar la eficiencia y eficacia dentro del servicio, en consecuencia esto no se logr concretar dentro del gobierno federal, debido a que los aspectos polticos fueron ms importantes ya que daban estabilidad al sistema.

138

El surgimiento y trayectoria de las Secretaras o Ministerios se orientaron a la consolidacin del nuevo gobierno independiente y despus al fortalecimiento de las instituciones como medio para la conduccin del desarrollo nacional por parte del Estado y para ello, no se consideraron al inicio las variables administrativas como la profesionalizacin, actualizacin, formacin del personal pblico o sistemas de ingreso que pudieran servir como elementos para el desarrollo administrativo. La creacin y operacin efmera de la carrera pblica no tuvo los elementos de un sistema de servicio civil ni abierto ni cerrado, en el mejor de los casos fue un conjunto de acciones para tratar de mejorar la capacidad de los empleados; a la vez, para ellos represent solo la posibilidad de tener un empleo ya que con los constantes cambios derivados de las luchas polticas del siglo XIX, difcilmente se tendra una estabilidad y desarrollo administrativo, posteriormente durante el siglo XX y despus de 1917, las posibilidades de hacer carrera en el servicio pblico fueron incrementndose, aunque sin tener un sistema de servicio civil, seguan bsicamente el reclutamiento como un elemento ms en el escenario de la administracin de personal pblico. En la evaluacin de las estructuras administrativas del servicio pblico mexicano, la consolidacin se logr por medio del establecimiento de leyes que dieron forma a la administracin pblica sin considerar los perfiles de personal o conocimientos, y por otro lado tener un sistema de seleccin e ingreso que garantizara mejores resultados en el ejercicio del servicio pblico. En el perodo de 1756 a 1821, el servicio pblico creci en tamao y esto permiti paulatinamente que se pudiera formar una institucin como la del Monte Po de Viudas y pupilos del Ministerio, con la finalidad de otorgar seguridad social al personal ocupado en las instituciones de gobierno. Despus de 1824 con la nueva constitucin poltica, las bases de creacin de la carrera administrativa fueron desconocidas y para 1833 el Presidente de la Repblica tena facultades de remocin de todos los empleados de las Secretaras que no merecieran su confianza, esto propici que las condiciones de estabilidad de los diferentes empleados se extinguieran para 1855, en consecuencia los avances que se pudieron tener no fueron reconocidos por las nuevas autoridades.
En este orden de ideas, el concepto de servicio civil fue desconocido en Mxico durante el siglo XIX, no as en la primera mitad del siglo XX, cuando el trmino sirvi para utilizarlo

139

como bandera de un vertiginoso movimiento a favor del establecimiento de la carrera administrativa. 139

Es importante resaltar que a excepcin de la vigencia del decreto de servicio civil de 1934, no existi una poltica de profesionalizacin o de perfeccionamiento de los sistemas de ingreso del personal, la carrera dentro del servicio pblico en ningn momento fue prioridad para la estabilidad y desarrollo de las instituciones de gobierno. De 1855 a 1934 no existi un modelo de profesionalizacin y desarrollo de personal especializado en las actividades pblicas, junto con esto la falta de desarrollo administrativo no permitieron la consolidacin del servicio. Los diferentes intentos por instaurar el servicio civil fueron impulsados por los empleados pblicos, lo cual no era bien visto por el Presidente y sus principales colaboradores en turno. Como las variables de estabilidad poltica fueron ms importantes que el desarrollo administrativo, el servicio pblico no tena la posibilidad de mejorar sistemas de ingreso, profesionalizacin o permanencia que otorgaran al personal, los conocimientos y habilidades para el cumplimiento de sus funciones.

Snchez Gonzlez, Jos Juan. La profesionalizacin del servicio pblico: antecedentes y perspectivas en Mxico. Enfoques de Polticas Pblicas y Gobernabilidad. Juan de Dios Pineda (coord). Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Mxico. 1999. p. 29.
139

140

egunda PARTE

EL CAMBIO EN LA GESTIN: DE LA BUROCRACIA PBLICA AL MANEJO EMPRESARIAL

sta parte de la investigacin es la base para explicar los procesos de reforma administrativa dentro de las entidades y dependencias del gobierno federal, para darle respuesta a la crisis de legitimidad, eficiencia y eficacia de los servicios pblicos, por ello el anlisis se orienta a describir los diferentes elementos y variables que permitieron instaurar esos cambios administrativos. Cmo fueron conformndose los modelos de gestin dentro de las instituciones pblicas? de qu manera se concret el cambio de un modelo burocrtico hacia ese manejo empresarial que est impregnado en las dependencias y entidades? De acuerdo con la lnea de investigacin, en esta parte se describir el proceso de reforma de la gestin pblica que permitir reunir las condiciones para la existencia del Servicio Profesional de Carrera y con ello la posibilidad de avanzar hacia la consolidacin del modelo. En este apartado se analizan los elementos suficientes para comprobar que efectivamente dentro de los procesos de reforma no

fue considerada la profesionalizacin de los servidores pblicos, ya que nuevamente los aspectos polticos tuvieron ms peso que la organizacin y funcionamiento de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica. En este tercer captulo se muestra el proceso evolutivo de la gestin pblica de 1971 hasta 2005, identificando los diferentes programas que se llevaron a cabo para mejorar los resultados del servicio pblico; en el cuarto captulo se analiza el proceso de profesionalizacin de los servidores pblicos, desde los orgenes remotos a los principales modelos de servicio civil, hasta llegar a los antecedentes inmediatos de la creacin del Servicio Profesional de Carrera con la ley de 2003. Finalmente, se analiza la estructura de la propia ley y de su reglamento, lo cual es fundamental para entender el modelo actual de profesionalizacin y servicio civil. Con base en lo anterior, se desarrollar ms adelante una propuesta de profesionalizacin para los servidores pblicos federales, considerando las variables y el marco normativo posible para ello, junto con los conceptos analizados en captulos precedentes.

142

APTULO

iii L
as transformaciones de la organizacin de la Administracin Pblica, en cuanto a su funcionamiento, han sido formadoras de instituciones que responden a dos causas principales: en primer lugar, la de tener un servicio pblico que requiere de constante actualizacin para atender a la sociedad por medio de la prestacin de servicios que satisfagan las necesidades de la poblacin usuaria y que permita legitimar la accin de gobierno. Por otro lado, conducirse conforme las transformaciones internacionales y, en donde sea necesario, ir modificando su funcionamiento hacindolo compatible con los Planes y Programas de Gobierno, mismos que responden a las tendencias mundiales. A partir de 1971 inici el Programa de Reforma Administrativa, que pretenda darle una nueva organizacin a todas las dependencias y entidades del gobierno, como se mencion en el captulo 1, se requera avanzar en tres direcciones: eficiencia, eficacia y legitimidad.140 Hacia dnde se dirigieron los cambios en la gestin

LA REFORMA ADMINISTRATIVA A PARTIR DE 1971 Y LOS CAMBIOS EN LA GESTIN PBLICA

Cabrero Mendoza Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1997. Enrique Cabrero menciona en su anlisis que para modernizar la Administracin Pblica, estos tres prerrequisitos, representan la estrategia por la cual inicia un proceso de cambio como ms adelante se describir. Tambin es conveniente mencionar que a partir del ao 1971 son introducidos los elementos tcnicos y metodolgicos que se encargarn de transformar la Administracin Pblica.
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pblica una vez presentados los elementos de insatisfaccin por parte del usuario, acompaada de los dispendios en el manejo presupuestal? se pretenda realmente una transformacin para conservar el control o avanzar en la solucin de los problemas en la prestacin del servicio? De la capacitacin a la imparticin de instruccin especfica, los avances fueron lentos hasta llegar a la especializacin y con ello transitar de una gestin dedicada a la improvisacin hacia una inspirada en el espritu empresarial. Tambin sern analizados los diferentes programas de reforma desde la Descentralizacin con el presidente De la Madrid, la Simplificacin Administrativa con Salinas, la Modernizacin Administrativa con Zedillo y el de Innovacin y Calidad Gubernamental de Fox. Todo ello, para comprender el comportamiento de la profesionalizacin del servidor pblico que actualmente se requiere para el desempeo institucional. 3.1. El periodo de la Reforma Administrativa de 1971 Dentro del proceso de la reforma administrativa a partir de 1971, el gobierno federal decide llevar a cabo una estrategia de modernizacin que le permitir establecer nuevos caminos para consolidar los avances que durante ms de cien aos se ostentaron en la Administracin Pblica. Para lograr dicha consolidacin se dio a conocer el programa de reforma que estableca las lneas estratgicas para ese cambio planeado que, segn la Presidencia, se requera para lograr el avance. 3.1.1. Revisin de los principales elementos de Reforma
Al inicio de la dcada de los 70`s la administracin pblica de Mxico requera de una transformacin completa. Se habl de un diagnstico que mostrara las condiciones por las que se consideraba un cambio administrativo, se pensaba que haca falta una transformacin que se orientara por los caminos de la eficiencia y la eficacia. Para eso se inici un proceso de mejoramiento administrativo, en ese entonces se pretenda distinguir tres cosas: (...) el fenmeno del cambio administrativo normal, de lo que puede ser la reforma y la reestructuracin o revolucin administrativa. El cambio administrativo se produce, por lo general, sin grandes fricciones, se ajusta a los intereses existentes, se puede negociar su velocidad y se renuncia a hacer modificaciones que pudieran encontrar obstculos de importancia. La reforma, por su parte, se caracteriza por encontrar resistencias que hay que vencer. Las razones que tienden a generar en la sociedad la conciencia de la necesidad de una reforma administrativa provienen por lo general, de algunos de los siguientes cuatro presupuestos fundamentales:

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1. Variacin importante de los objetivos nacionales, los objetivos del Estado y los objetivos del gobierno.

2. Desarrollo poco comn de las tcnicas, los equipos o los estilos administrativos que necesariamente conllevan a una variacin cualitativa y apreciable sobre los sistemas de trabajo de la administracin, en lo general y en lo particular. 3. Cambios de personas en la direccin del sector pblico lo cual implica una reinterpretacin de los medios de accin y de las estrategias del Estado para el cumplimiento de sus objetivos. 4. Distorsin de la actividad estatal por obsolescencia o por la inclusin de variables cuya existencia o, por lo menos, cuya fuerza no se haba revelado debido a un anlisis incompleto de la situacin. 141

En aquel momento se pensaba que dentro de las estructuras administrativas era necesaria la reforma como instrumento que detonara la transformacin en el ejercicio del servicio pblico. Tal parece que al inicio de los aos 70s se tena un sector pblico de grandes dimensiones y por lo tanto se requera un presupuesto de iguales caractersticas. Un aspecto importante es que se tena la finalidad de hacer ms eficiente el funcionamiento de la administracin pblica en beneficio de la poblacin. Se parta entonces de avanzar hacia la eficiencia y la eficacia con la participacin de los trabajadores, como lo comenta Carrillo:
La reforma administrativa tiene un ritmo y un tiempo de madurez que no pueden ser violentados; la urgencia y el subsecuente apresuramiento no justifican el uso de mtodos autocrticos, y el subsecuente aprovechamiento no justifica el uso de mtodos autocrticos, que generalmente producen efectos negativos; ms an en el caso de la administracin mexicana, si no se programan las reformas con la participacin activa de los empleados y funcionarios pblicos afectados, se est invitando a que las instrucciones se ignoren o bien se obstaculicen en los niveles operativos.142

En ese sentido, ya se reconoca la participacin de todos los niveles de la organizacin. Se consideraba el trabajo de forma horizontal. El proceso de reforma administrativa fue permeando dentro de las dependencias y entidades que se pretendan cambiar. En aquel momento se estableci la creacin de las Unidades de Organizacin y Mtodos como las encargadas de llevar a cabo la estrategia de reforma en cuanto a la parte metodolgica. Con ello se buscaba mejorar la eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas gubernamentales.

141 142

Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administrativa en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980. p. 64. Ibid., p. 67.

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En la reforma administrativa iniciada en 1970, se parta como se menciona en el cuadro siguiente:143 Cuadro 17 CONTEXTO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
I. Programacin II. Instrumen- III. Ejecucin de IV. Control. de la Reforma. tacin de la in- reformas concrefraestructura de tas. mecanismos. Caractersticas a) Anlisis y diag- a) Implantacin nstico de la situa- de los mecanismos cin administrativa. legales y administrativos para la b) Seleccin, por reforma adminisparte de las auto- trativa. ridades, de objetivos de la reforma b) Integracin de administrativa e las nuevas entiindicacin de prio- dades que se enridades, alcances en cargarn de proel marco de la situa- mover, estudiar y cin. proponer en cada institucin, sistema c) Determinacin o sector, los prode los medios (ins- gramas y proyectrumentos norma- tos de reforma, as les y organismos como sus normas responsables de de evaluacin y orientar, coordinar, control. ejecutar y evaluar las reformas) c) Funcionamiento y medidas (polti- efectivo de esos cas, programas y mecanismos e insproyectos) para tituciones; lo cual alcanzar los objeti- lleva finalmente a vos escogidos. la siguiente etapa. a) Toma de decisiones sobre las propuestas de reforma. Esto es lo que para algunos constituye el momento fundamental de las reformas, ya que aun habindose cubierto todas las etapas anteriores, la falta de esa decisin hace que la realidad siga igual y no se puedan realizar las innovaciones. a) Medicin de los resultados obtenidos. b)Evaluacin de los resultados obtenidos, comparndolos con las metas programadas, con el fin de determinar si hay o no desviaciones, circunstancias imprevistas o nuevas posibilidades, as como sus posibles causas. c) Sugerencias de medidas correctivas a los rganos decisorios que puedan modificar las decisiones iniciales y redefinir los objetivos propuestos, as como reajustar o indicar su reformulacin a la administracin.

Fuente: Elaboracin propia con datos de: Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administrativa en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980.

143

Elaboracin propia con informacin de: Carrillo Castro, Alejandro. op. cit. pp. 74-76.

146

El proceso de reforma se decidi implantar basndose en un diagnstico para definir los objetivos y prioridades, los que posteriormente fijarn los instrumentos legales y administrativos como son acuerdos, decretos, manuales y transformaciones administrativas. La parte de la instrumentacin considera la implantacin, integracin de rganos y mecanismos de reforma junto con su funcionamiento; de esta manera resulta una necesidad que la administracin pblica tenga que cambiar para generar mayor confianza en la poblacin que demanda los servicios. Las lneas fueron precisas, iniciar un proceso de cambio para fortalecer las estructuras administrativas. Ms all se estableca la estrategia del programa que comprenda tres niveles a) Institucionales; b) Sistemas de apoyo administrativo y c) Sectores de actividad. 144 Para la instrumentacin de la reforma administrativa de 1971 se acord el establecimiento de las Comisiones Internas de Administracin (CIDA) en cada entidad y dependencia del sector pblico federal, por lo que, como sustento a esta decisin, se crearon las Unidades de Organizacin y Mtodos (UOM) y de Programacin (UP) como apoyo tcnico para el proceso de reforma. Estas unidades pretendan incrementar la eficiencia y eficacia mediante el apoyo tcnico y con la participacin de los distintos niveles de empleados. Con estos elementos el propsito era:
La reforma administrativa, como proceso permanente sistemtico, pretende imprimir mayor racionalidad y dinamismo al sector pblico en todas sus reas y niveles, por lo que sus propsitos son: incrementar la eficiencia, la eficacia de las entidades gubernamentales mediante el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al mximo los recursos con que cuenta el Estado, agilizar y descentralizar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trmites, generar en el personal pblico una adecuada conciencia de servicio, as como una actitud innovadora, dinmica y responsable y fortalecer la coordinacin, colaboracin y el trabajo en equipo como poltica de gobierno. 145

Es preciso comentar que en este objetivo se habla de dos elementos que son constantes hasta el da de hoy: la eficiencia y eficacia; y generar en el personal la conciencia de servicio pblico y de trabajo en equipo.

144 145

Ibid. p. 98. Ibid. p. 102.

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3.1.2. Los resultados de la poltica de Reforma El cambio que se propona era bsicamente pasar de una administracin centrada en procesos, en la tecnologa y en el diseo de los programas orientados a obtener mayor eficiencia y eficacia, sin considerar la opinin de la poblacin, a otra donde el paradigma fuera la simplificacin orientada al servicio. La Administracin Pblica mexicana se transforma para satisfacer a la poblacin que atiende mediante los distintos bienes y servicios que proporciona. stos tienen como caracterstica contribuir al bienestar social, familiar e individual, por lo que no basta con slo suministrarlos, sino es necesario instrumentar programas de mejora que consideren el cumplimiento de las modificaciones normativas y funcionales de la administracin pblica que le permitan acercarse a la sociedad. Organizar los diferentes procesos, centrar la atencin en los mismos y no en los resultados, fue en aquel momento la estrategia para iniciar el proceso de cambio. El contexto lo requera, se trataba de tener un modelo novedoso de trabajo con la plena seguridad de lograr mayores niveles de eficiencia. Durante el inicio de este cambio, la administracin pblica mexicana empez a fortalecer las acciones orientadas a lneas estratgicas, como la eficiencia, en una relacin de insumo-producto la cual cuantifica el monto de los recursos que una organizacin destina en la operacin de sus estructuras y la eficacia que permite determinar cuando una institucin cumple con sus objetivos para los cuales est funcionando. A travs de su cuantificacin se conoce que tanto las instituciones gubernamentales atienden a su poblacin objetivo y tambin la legitimidad, entendida como el factor de credibilidad, de confianza en las instituciones de gobierno. Las Comisiones Internas de Administracin fueron concebidas con la finalidad de planear el cumplimiento de los objetivos y programas, as como para incrementar la eficiencia de cada dependencia y contribuir al mejor desempeo del sector pblico. El modelo de aquellos aos se orientaba a la participacin de los funcionarios en cada institucin, considerando que era menester el cambio de procesos para la reorientacin pblica. La esencia radica en que se centraba la atencin en esos procesos, mtodos, tcnicas que permitan a la administracin pblica cumplir con su funcin dentro de la sociedad. Es de llamar la atencin que no se consideraba la opinin de los usuarios del servicio y, como fue caracterstico durante mucho 148

tiempo, se planteaba todo desde el escritorio. Con la creacin de las comisiones se pretenda cumplir con un objetivo bien definido: la eficiencia administrativa. Por medio de los instrumentos de reforma como el reglamento interior, los manuales de organizacin y procedimientos y la metodologa para la aplicacin del proceso, se pretenda el cambio en la administracin pblica. Las unidades de organizacin y mtodos fueron las instancias encargadas de la aplicacin, seguimiento y evaluacin de los alcances de todo el proceso. El dinamismo de los procesos de cambio se basa en que la administracin pblica se transforma para competir con otros actores. Estos son: las organizaciones civiles, que prestan asistencia social a ncleos de la poblacin que las instituciones pblicas no pueden atender y los partidos polticos, que prestan servicios de carcter social y legal a la poblacin abierta. De esta manera se pretendan llevar a cabo los cambios sustantivos que permitieran obtener mayor legitimidad en el ejercicio pblico, as la estrategia mencionada en el punto anterior intent iniciar el cambio desde dentro, como lo dice Carrillo. La reforma administrativa actual se concibe como un proceso tcnico poltico permanente, institucional y deliberadamente decidido por las altas autoridades, que cuenta con una estrategia diseada para vencer los obstculos y las resistencias que se presenten, que propugna la participacin plena y la consulta de la experiencia de todos los niveles administrativos; que se apoya en los conocimientos y las tcnicas de especialistas de diversas disciplinas para su formulacin, instrumentacin y evaluacin.146 Segn Carrillo (1977), los objetivos globales del Programa de Reforma Administrativa delineados para 1976-1982 eran:
1. Organizar al gobierno para organizar al pas, mediante una reforma administrativa para el desarrollo econmico y social que contribuya a garantizar institucionalmente la eficiencia, la congruencia y la honestidad en las acciones pblicas. 2. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno, para garantizar la congruencia entre los objetivos y las acciones de la administracin pblica federal, precisar responsabilidades y facilitar as la oportuna evaluacin de los resultados obtenidos. 3. Establecer un sistema de administracin y desarrollo del personal pblico federal, que al mismo tiempo que garantice los derechos de los trabajadores permita un desempeo honesto y eficiente en el ejercicio de sus funciones.

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Ibid. p. 113.

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4. Contribuir al fortalecimiento de nuestra organizacin poltica y del federalismo en Mxico, a travs de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la administracin pblica federal -respetando la autonoma de cada uno de los poderes y niveles de gobiernopropicie, por una parte, el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes Legislativo y Judicial, y por otra, una mejor coordinacin y una mayor participacin de los tres niveles de gobierno en los procesos de desarrollo econmico y social del pas, y 5. Mejorar la administracin de justicia para fortalecer las instituciones que el pueblo ha establecido en la Constitucin, para garantizar a los ciudadanos la seguridad jurdica en el ejercicio de sus derechos y responsabilidades y consolidar su confianza en las instituciones y en sus gobernantes. 147

Para la instrumentacin de los objetivos anteriores se establecieron Comits Tcnicos en las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal Mexicana, cuyas funciones eran operar la toma de decisiones y promover el eficiente desarrollo de las tareas inherentes a cada unidad administrativa. As, se crearon Comits Tcnicos, en las direcciones de Prensa y Relaciones Pblicas, en las Unidades de Organizacin y Mtodos, en las reas de Recursos Humanos, Capacitacin, Informtica, Publicaciones, Orientacin, Informacin y Quejas, y en Archivos Administrativos e Histricos. La siguiente etapa fue la de programacin como apoyo a las actividades del gobierno federal en el camino hacia la modernizacin. Estas acciones se basan en la reorientacin de las actividades de control del gasto pblico.
En materia de seguimiento y evaluacin, se han diseado los sistemas de mecanismos administrativos destinados a evaluar permanentemente los resultados de dichos planes y programas, a fin de adoptar las medidas de ajuste que permitan ratificar o rectificar en su caso los objetivos y poltica sealadas por el Ejecutivo. 148

Se pretenda reformar los procesos para dar cumplimiento al Programa de Reforma Administrativa. Tambin se atendieron criterios de eficiencia administrativa en materia de administracin de personal, ya que se definieron con los trabajadores las comisiones de Recursos Humanos, Capacitacin y Servicios Sociales, la FSTSE se involucr para efectos de la actualizacin de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Carrillo Castro, Alejandro. Reforma Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social 1976-1982. Revista de Administracin Pblica No. 31-32. Mxico. 1985. pp. 12-13. 148 Ibid. p. 19.
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Asimismo, se fortaleci al rgimen federal, ya que se contemplaban los mecanismos de coordinacin con los Poderes Legislativo y Judicial y con los gobiernos de los Estados y Municipios. De igual manera, se pretendi mejorar la administracin de la justicia para fortificar las instituciones encargadas de ello. Carrillo comenta que lo importante para que esta transformacin del aparato administrativo pblico del gobierno mexicano ofrezca los rendimientos esperados en el corto y mediano plazo, ser que este esfuerzo est respaldado en la capacidad y en la sensibilidad de los responsables de todos los niveles administrativos. De estos requisitos depende en gran medida, que el pas est preparado desde el punto de vista de su organizacin y de sus instrumentos administrativos, para hacer frente a los desafos que le depara la ltima parte de nuestro siglo.149 El autor, despus de haber hecho una descripcin de cul era la estrategia del proceso de instauracin de la Reforma Administrativa, comenta que finalmente los resultados sern realidad cuando los servidores pblicos tengan una participacin ms activa. As los resultados de la poltica de reforma de 1976 a 1982 se circunscribieron a la preparacin de las condiciones de eficiencia que eran tan necesarias para el siguiente periodo donde la prioridad era la descentralizacin. 3.2. Los cambios en la Gestin La percepcin de los cambios administrativos dentro de las estructuras pblicas se convierten en las transformaciones sustanciales, para mejorar la eficiencia de los procesos mediante las que prestan los servicios orientados a satisfacer las necesidades de los usuarios. El cambio en el Gobierno mediante la reforma administrativa que se analiz anteriormente se perciba como lo comenta Snchez: un proceso de cambio social, que deber superar resistencias e inercias de todo tipo, as como enfrentar cuellos de botella, basados en diversos casos en intereses creados, surge la comprensin de que la reforma debe contar con puntos de apoyo concretos en quienes, en definitiva sern los beneficiarios. Por otra parte, los ciudadanos pueden proveer a la reforma de elementos de gran utilidad tcnica: informacin de campo sobre el funcionamiento efectivo
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Ibid. p. 26.

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de los procesos administrativos, retroalimentacin sobre el resultado concreto de los cambios, sugerencias derivadas de extensas experiencias. 150 Las experiencias que cada sector de usuarios de la administracin pblica provee en trminos de su opinin o sugerencias para ser atendidos, son informacin indispensable en el camino de las nuevas formas para el mejoramiento de los diferentes procesos administrativos. Tambin el cambio en las actitudes en ocasiones arraigadas en la poblacin, dificultan el proceso de prestacin de los servicios pblicos y junto con la ineficiencia del personal de cada institucin, de programas incompletos y meramente eficientistas, el escenario es an ms difcil. Al proceso de reforma administrativa hay que considerarla como una estrategia que ha sido interpretada de la siguiente forma: 1) Planificacin administrativa; 2) Desarrollo administrativo; 3) Modernizacin administrativa; 4) Como cambio organizacional; 5) Como desarrollo poltico y 6) Como estrategia. 151 La idea de transformar al gobierno para cambiar a la sociedad consiste en que a la estrategia iniciada dentro de la administracin pblica hay que dotarla de instrumentos y tecnologas adecuadas a las nuevas realidades, lo cual resulta ser correcto para las polticas que son diseadas por servidores pblicos vidos de resultados eficientistas. Lo importante no es instrumentar esas polticas y convertirlas en proyectos para despus presentarlas como grandes avances en la atencin al pblico. Tal pareciera que se trata de retomar los programas pasados, con el objeto de redisearlos para que estn en condiciones de ser aceptados por la poblacin y por el personal que labora dentro de las oficinas pblicas. As se tiene por un lado la perspectiva oficial y por el otro, la del usuario que no es considerado por quienes disean las polticas orientadas a satisfacer esas necesidades. Por ello, durante finales de la dcada de los 80s, se hizo ms hincapi en la recopilacin de las opiniones de ese segmento de la poblacin que es la razn de existir de las instituciones pblicas. La estrategia por tanto tena que dar ese giro necesario: convertir los avances del periodo de la reforma administrativa en una visin de desarrollo adSnchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis de Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Mxico 1997. p. 355. 151 Ibid.p. 356.
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ministrativo, mismo que permita crear metodologas, tcnicas y recursos ms apropiados a la sociedad mexicana. En este momento es necesario precisar el desarrollo administrativo: El desarrollo administrativo no slo busca la adaptacin de las estructuras y procedimientos administrativos del cambio, sino que busca fundamentalmente hacer que la administracin pblica promueva y rija ese cambio. Trata de lograr que ella sea capaz de movilizar un proceso dinmico de desarrollo, en el que se integran todos los recursos humanos, polticos, econmicos y sociales a diferencia de la administracin pblica tradicional que buscaba simplemente asegurar la correcta ejecucin de las leyes y el mantenimiento de una estructuracin econmica simple. Esta es la concepcin esencial del desarrollo administrativo.152 La necesidad de tener los elementos suficientes para un cambio es en dos sentidos: desde adentro a iniciativa de la administracin pblica y desde afuera, con el usuario de los servicios pblicos. 3.2.1. La descentralizacin de la Administracin Pblica Federal 1982-1988 Conforme se avanz en la Reforma Administrativa y de acuerdo a la eficiencia administrativa, el 18 de junio de 1984 se public el Decreto por el que las dependencias y Entidades procedern a elaborar un programa de descentralizacin administrativa que asegure su avance. En el artculo 1 de este documento se menciona que: las dependencias y entidades procedern a elaborar un programa de descentralizacin administrativa que asegure el avance en dicho proceso, para lo cual revisarn sus atribuciones, funciones y programas, determinando las acciones a realizar a mediano y corto plazo, as como los mecanismos y modalidades especificadas de acuerdo a las caractersticas de su materia.153 Se instrua a las dependencias y entidades a promover la descentralizacin de sus funciones, personal y recursos presupuestales. Dotaba de facultades para que aquellas dependencias y entidades procedieran a la reubicacin territorial hacia los Estados, tal fue el caso de las Secretaras de Salud y de Educacin Pblica.

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Ibid. p. 359. Instituto Nacional de Administracin Pblica. RAP: No. 63-64. julio-diciembre. Mxico. 1985. p. 255.

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As se establecieron acuerdos bsicos de descentralizacin como son: descentralizacin administrativa, descentralizacin y equilibrio regional, descentralizacin y servicios, y por una cultura de la descentralizacin. 154 Por esos aos se form la Comisin Nacional de Reconstruccin, que pretenda dar atencin inmediata a los problemas que los sismos de 1985 dejaron en el pas. Al interior de sta se conform un comit de descentralizacin y desconcentracin de actividades que era el encargado de darle el seguimiento a las acciones de descentralizacin dentro de la Administracin Pblica Federal Mexicana, mismas que se haban establecido de manera obligatoria en todo el gobierno federal. Se puede hablar de la descentralizacin de la educacin bsica y normal, de los servicios de salud pblica, de la distribucin de competencias fiscales, entre otras, que se desarrollaron e impulsaron dentro de todas las dependencias y entidades. Las acciones previstas para el Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal fueron:
Transferencia de entidades paraestatales administradas por el gobierno federal, a los gobiernos de los estados, la coordinacin para la ejecucin y operacin de programas de desarrollo, cuya responsabilidad se transfiere a los gobiernos de los Estados por el Convenio nico de Desarrollo y desconcentracin de funciones administrativas. El programa parte de cuatro decisiones: dar apoyo al desarrollo de las actividades productivas regionales; impulsar el desarrollo social; consolidar y ampliar la infraestructura regional, fomentar la actividad econmica y ampliar el acceso a los servicios gubernamentales. 155

La descentralizacin se propuso desde cuatro lneas de accin: Una reforma municipal que se propone una redistribucin de facultades y atribuciones entre las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr un equilibrio en la participacin de las tres instancias en el desarrollo. En segundo trmino, un Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal, con el que se busca que los tres niveles de gobierno compartan la responsabilidad de acciones. En tercer lugar una poltica regional que, para descentralizar, se propone utilizar el gasto pblico federal para revertir el desarrollo regional desequilibrado.
Ibid. p. 257. Torres, Blanca. Comp. Descentralizacin y Democracia en Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico. 1986. p. 99.
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El proyecto concibe que slo si se contiene la creciente desigualdad en las condiciones de vida entre el campo y la ciudad se moderar el crecimiento y en esa medida se avanzar en la descentralizacin. 156 La descentralizacin de la Administracin Pblica Federal Mexicana signific un avance en cuanto a la posibilidad de mejorar los servicios en trminos de legitimidad de la accin de gobierno con la sociedad. Tambin implcitamente lo que se buscaba era generar las condiciones para una mayor eficacia en la accin de gobierno con la sociedad. As el Programa pretenda una descentralizacin que partiera de la federacin hacia el mbito local, con el argumento de acercar la administracin pblica a la sociedad. Partiendo de eso, las estructuras de operacin de los servicios pblicos se transformaron para dar soluciones distintas a las que se tenan. 3.2.2. El Programa de simplificacin Administrativa 1988-1994 Las acciones de Simplificacin de la Administracin Pblica Federal desarrolladas por la Secretara de la Contralora General de la Federacin en 1984 se orientaron a atender los siguientes rubros:
Clarificar las lneas de responsabilidad entre quienes autorizan, controlan y operan para que stas no se diluyan ni la toma de decisiones se entorpezca. Eliminar normas innecesarias o reiterativas, que obstaculizan el proceso administrativo, impiden racionalizar la prestacin de servicios pblicos y alientan la ineficiencia y la aparicin de conductas alejadas del inters pblico. La simplificacin y transparencia de trmites restituye a los ciudadanos la capacidad de convertirse en vigilantes permanentes de la administracin. Eliminar el exceso de niveles jerrquicos que intervienen en la prestacin del servicio, as como reducir mltiples unidades de servicios administrativos y de apoyo. Precisar y difundir de manera amplia, oportuna y accesible para los interesados, los procedimientos y trmites administrativos simplificados para la prestacin de los servicios, a fin de eliminar las prcticas de exigir requisitos no previstos, alterar los trmites prescritos y fijar plazos distintos a los establecidos que, muchas veces, se convierten en capacidad para influir arbitrariamente en el sentido de la decisin, retrasando o acelerando los avances que se gestionan. 157

Ibid. p. 116. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Revista de Administracin Pblica No. 65-66. enero-junio de 1986. Mxico. p. 41.
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Lo que se busca es tener una infraestructura metodolgica para llevar a cabo acciones que se orienten al pblico usuario, destinatario final de los servicios pblicos. El propsito era que dentro de cada Entidad y Dependencia se realizaran acciones concretas para la eliminacin de los trmites que no eran necesarios. En este sentido, la seleccin de los procesos y trmites a ser desburocratizados debe obedecer a criterios de economa y beneficio colectivo, pero tambin de estmulo a las actividades productivas, entre estos criterios podran mencionarse:
a) La necesidad de clarificacin en aquellos procesos en que, por falta de delimitacin precisa inhibe el cumplimiento cabal de responsabilidad. b) Que los procesos a desregular fueran aquellos que tienen ms efectos multiplicadores. c) La duplicidad y repeticin de la normatividad. d) La inconstitucionalidad de la normatividad. e) Las magnitudes econmicas involuntarias. f) El nmero de personas a los que se beneficiara. g) La frecuencia con que ciertas demandas hayan sido procesadas. h) El grado de oportunidad que exija la toma de decisiones. i) La naturaleza estratgica de algunos procesos y actividades. j) La prioridad que tenga una actividad en el contexto de un programa. 158

De esta forma, los procesos de la Administracin Pblica pretenden servir de medio entre las organizaciones de gobierno y la sociedad usuaria de los servicios pblicos, para esto se establecieron estrategias que conduciran hacia el logro de estos propsitos. 3.2.3. El cambio en la Gestin Pblica: La implantacin del paradigma de calidad El carcter pblico de una organizacin influye significativamente en su operacin y desempeo con la sociedad? Las organizaciones privadas son cada vez ms permeables a las polticas del gobierno, mientras que las instituciones pblicas se estn viendo atradas por enfoques de administracin privada. Organizaciones hbridas (parte gobierno y parte privadas) surgen dentro del servicio pblico, en las instituciones se otorgan servicios pblicos que funcionan con tcnicas de gerencia privada, por ejemplo la mercadotecnia, el

Ponce de Len, Xavier. La simplificacin de la Administracin Pblica Federal, en Revista de Administracin Pblica No. 43-44. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. p. 43-44.
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benchmarking y la gestin de sistemas de calidad, las cuales pretenden mejorar el servicio pblico; incluso se habla del cliente de los servicios pblicos para compararlo con el consumidor en un ambiente de mercado. De esta manera, la administracin pblica se forma una imagen de agencia privada que suministra servicios pblicos a la poblacin que as lo solicite o tenga derecho. Ejemplos de esto los podemos encontrar en los procesos de atencin a la poblacin usuaria de servicios como ocurre en el Sistema de Administracin Tributaria, en los programas de escuelas de calidad, en la subrogacin de algunos servicios. Esto es significativo, conforme se avanza en la evolucin de la gestin pblica la instrumentacin de esas tcnicas estn orientadas a aumentar la eficiencia, la eficacia y la calidad del servicio pblico. Tambin se ha instrumentado una capacitacin a los trabajadores que les permite contar con los conocimientos y habilidades para operar en condiciones de austeridad presupuestal. Adicionalmente, se ha iniciado un proceso de control y evaluacin de la gestin pblica, con el que se quiere lograr la participacin de la poblacin, dicho proceso resulta innovador, sin embargo, sus resultados no son tomados en cuenta. Las reformas actuales en las estructuras administrativas de las instituciones pblicas fueron diseadas e instrumentadas por funcionarios que no se formaron en las lneas tradicionales de la burocracia, lo que se dio fue un modelo de cambio en el que prevaleci la visin de empresa con el ingrediente de calidad. Para ello se impuls, en primer trmino, la variable econmica, lo que signific llevar a cabo cambios para hacer frente a la crisis, ya que se tenia que atender los compromisos financieros internacionales. 159 En cuanto al servicio pblico se present un elemento determinante: era necesario reducir el dficit presupuestal, esto implic redimensionar las estructuras de las dependencias y entidades. La primera generacin de reformas se centr en lo econmico, sin embargo, cuando continuaron, se enfocaron en cmo se incrementara la eficiencia administrativa en un entorno caracterizado por la falta de un modelo de desarrollo administrativo, orientado a dotar a la Administracin Pblica de una tecnologa que le diera certeza en sus funciones.
En 1982 a consecuencia de la devaluacin del peso, se tuvieron recortes presupuestales, aumento de la inflacin, entre otros.
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Con las reformas para redimensionar el servicio pblico y concretamente las estructuras administrativas, se inici una poltica para reducirlo, esto signific la venta de los activos propiedad de la nacin. Las capacidades institucionales para dotar de elementos a la profesionalizacin del servicio pblico casi se extinguieron, ya que haba que atender a la poblacin con los servicios bsicos, pero tambin el empleado de las oficinas pblicas requera de tecnologa, recursos y capacitacin para cumplir con sus funciones. As en general se tena lo siguiente: Baja productividad. Baja autoestima de los funcionarios. Austeridad presupuestal. Un marco normativo denso y confuso. Duplicidad de funciones. Inexistencia de mecanismos o sistemas que atendieran las necesidades de los usuarios de los servicios pblicos. Nula calidad del servicio. Por ello era necesario un programa de reforma en el servicio pblico que se enfocara en un aspecto central: la calidad en los servicios pblicos. Pero qu es la calidad en el servicio? Al principio no era clara la posicin de las polticas en la materia. A partir de 1988 se empez a introducir con mayor frecuencia el trmino calidad, algo que era casi desconocido por la burocracia de entonces. Por lo tanto, se inici con ensayos que no daban con seguridad una definicin de cul era la idea que se tena. Despus de haber realizado las acciones de descentralizacin y de simplificacin administrativa en el aparato burocrtico de Mxico, la siguiente fase apuntaba a conducir los procesos hacia el camino de la calidad, por ello se fue preparando el terreno para llegar lo antes posible a un objetivo: la satisfaccin del usuario. Se trataba de ir introduciendo las diferentes tcnicas de la administracin privada para ser aplicadas a las instituciones de gobierno. A diferencia de la reforma administrativa de 1971, en esta ocasin se daba un giro y se pretenda que los proyectos y programas que se instrumentaran tuvieran un solo objetivo, el cual era atender y solucionar las necesidades de la poblacin. Ante este cambio de poltica se pretendi transformar la imagen del servicio pblico, que estaba muy deteriorada por los factores de corrupcin e ine-

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ficacia, cuyo peso especfico no permita el desarrollo administrativo como elemento para generar confianza en la poblacin. El desarrollo administrativo se entiende como el conjunto de condiciones tcnicas, humanas, polticas y sociales que interactan para ser ms eficiente, oportuno, eficaz y as, proporcionar un servicio pblico con valor agregado. Esto implica que si se generan las condiciones para el ejercicio de programas y proyectos orientados a incrementar la eficacia en la funcin pblica, se tendrn mejores resultados que impacten a la poblacin, ya sea beneficiaria o usuaria de los servicios pblicos. Para el gobierno mexicano era un reto tener la capacidad de cambiar los viejos esquemas de trabajo que se generalizaron en el pasado, por lo que el trmino calidad fue introducindose gradualmente, pero qu significa calidad? Al respecto Gutirrez seala: La palabra calidad designa el conjunto de atributos o propiedades de un objeto que nos permiten emitir un juicio de valor acerca de l. En este sentido se habla de nula, poca, buena o excelente calidad de un objeto. 160 Para Acle la calidad se puede definir desde dos maneras, la primera tiene un enfoque estrecho y se refiere en esencia al producto cuyas caractersticas deben estar de acuerdo con ciertas normas. Por el contrario, la segunda tiene una concepcin mucho ms amplia, pues considera la calidad como el resultado final del trabajo, de los procesos productivos, del personal obrero y ejecutivo de la planeacin, lo cual implica que el control de costos, productividad y calidad forman parte de un mismo todo.161 Para Campos la calidad es el cumplimiento de cuatro requisitos que todo producto y todo servicio deben satisfacer: uso, oportunidad, costo y duracin.162 As con este panorama conceptual dentro de las organizaciones gubernamentales mexicanas, la palabra calidad se fue introduciendo para transformar los diferentes procesos para la atencin a la poblacin objetivo. No slo era un cambio de forma, sino de fondo ya que se necesitaba una metodologa que orientara los esfuerzos de toda la administracin pblica.

Gutirrez, Mario. Administrar para la calidad. Conceptos administrativos del control total de calidad. Limusa. Mxico. 1995. p. 23. 161 Acle Tomasini, Alfredo. Planeacin Estratgica y control total de calidad. Grijalbo. Mxico. 1989. p. 136. 162 Campos Ricardo. Martnez Luis. Alta Calidad en la Gestin Pblica. Mxico. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. 2002. p. 35.
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La trasformacin, por tanto, era pasar de una organizacin netamente burocrtica y obsoleta, a una gil que considerara las necesidades de la poblacin como principal objetivo. Decir entonces que la calidad es el objetivo, es creer que los procedimientos y las diferentes actividades de las instituciones pblicas la utilizan para incrementar su nivel de eficacia en el desempeo de sus funciones; sin embargo, es considerado como un medio para obtener un fin. Otro acercamiento al trmino calidad es el de Frank Voehl y Peter Jackson La calidad se define como la totalidad de los rasgos caractersticos de un producto o servicio que se relacionan con su capacidad para satisfacer determinadas necesidades.163 De esta forma el trabajo por calidad considera la atencin de todas las expectativas del pblico usuario. La calidad est dentro de los objetivos de una organizacin, como ejemplo la forma de desarrollar los diferentes programas para la atencin a la sociedad. El concepto se fue introduciendo dentro de las estructuras administrativas de las instituciones de gobierno para cambiar su anquilosado funcionamiento. La calidad se orient en un principio a transformar la manera en que se atenda al pblico usuario, para ello se requiri de la capacitacin del servidor pblico y del cambio de percepcin de la poblacin. El servicio pblico de Mxico se tena que modificar, ya que en sus estructuras de funcionamiento se arraigaron vicios como la contratacin de personal con notoria discapacidad para el ejercicio pblico, la nula capacitacin y actualizacin de los niveles de decisin, la existencia de horarios inoperantes y la carencia de una estrategia que permitiera el desarrollo de acciones orientadas a un cambio en el desempeo institucional. Como es posible apreciar, la introduccin del trmino calidad en el sector pblico fue un cambio significativo, ya que en la operacin de los procesos para la prestacin de los servicios pblicos se obtuvieron avances que posteriormente se convirtieron en procesos administrativos con estndares internacionales. Las transformaciones en el funcionamiento de las instituciones pblicas por medio de la calidad en el servicio, como ya lo hemos comentado, signific un avance en los procesos de reforma del sector, era menester que las oficinas
Voehl, Frank. Jackson, Peter. ISO 9000. Gua de instrumentacin para pequeas medianas empresas. McGraw-Hill. Interamericana. Editores. Mxico. 1997. p.1.
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gubernamentales consideraran en sus programas de trabajo las diferentes opiniones y necesidades de la poblacin usuaria, pero lo que fue ms importante era una variable: la legitimidad en el acto de gobierno. 3.2.4. Orientar los procesos del servicio Pblico hacia las necesidades de la poblacin El paradigma de la calidad que se utiliz en los primeros aos de la dcada iniciada en 1990, fue con la intencin de incrementar la capacidad de respuesta de las diferentes oficinas pblicas hacia la poblacin. Se trataba de mejorar la eficiencia aplicando las tcnicas de control estadstico de la calidad, ya que se atendan innumerables quejas de la poblacin. Si bien durante el periodo de la reforma administrativa de 1971 se orientaron los procesos hacia la eficiencia, aqu lo que se trat era en primer lugar escuchar la voz del cliente para incorporar esas propuestas a los programas de trabajo de las oficinas de atencin al pblico; por ello fue necesario disear y adaptar una metodologa que permitiera llevar a cabo los cambios de fondo en la administracin pblica mexicana. As de un estilo concentrado en los procedimientos, se pas a un funcionamiento ms gil de los servicios con la ayuda de la simplificacin administrativa; con los resultados que se obtuvieron, se logr un avance importante. Como entidad en proceso de transformacin, la Administracin Pblica mexicana se vio obligada a iniciar en todas las estructuras el proceso de: a) El incremento de los indicadores de eficacia. b) El cambio de tecnologa administrativa. c) La actualizacin y profesionalizacin del servicio pblico. Orientar el funcionamiento de la Administracin Pblica a los requerimientos de los diferentes ncleos de la poblacin que hacen uso de los servicios de las oficinas pblicas, permite tener dos elementos: por un lado, la parte que ofrece el servicio donde se consideran las opiniones de la poblacin y por otra, la tecnologa administrativa aplicada dentro de las agencias gubernamentales. Lo anterior implica crear una cultura de uso en los servicios pblicos, ya que los usuarios son tratados con el principio de calidad segn se coment en el punto anterior. 161

3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000 A principios del sexenio 1994-2000 se present el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica como el instrumento para atender la forma en cmo deberan funcionar las instituciones pblicas gubernamentales encargadas de prestar servicios a la poblacin que as lo requiera. El programa pretendi iniciar un proceso de cambio dentro de la Administracin Pblica con el fin de convertirla en una estructura accesible, moderna y eficiente para fortalecer la economa nacional. El Programa se centr en:
- Transformar a la administracin pblica en una organizacin eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legitimas necesidades de la sociedad. - Combatir la corrupcin y la impunidad a travs del impulso de acciones preventivas y de promocin, sin menoscabo del ejercicio firme, gil y efectivo de acciones correctivas.164

El diagnstico era una administracin pblica poco actualizada para dar respuesta a las necesidades de la poblacin. Este programa contena cuatro subprogramas: 1) Participacin y atencin ciudadana. 2) Descentralizacin y/o desconcentracin administrativa. 3) Medicin y evaluacin de la gestin pblica. 4) Dignificacin, profesionalizacin y tica del servidor pblico. El objetivo para el Subprograma de Participacin y atencin ciudadana fue:
Lograr la participacin ms activa de la sociedad en la definicin, ejecucin y evaluacin de las acciones institucionales, para contribuir a que reciba una atencin eficiente, eficaz, oportuna y satisfactoria por parte de las instituciones pblicas.165

La participacin ciudadana implic una transformacin ms significativa, se trataba de integrar a la poblacin al diseo, instrumentacin y evaluacin

162

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1995. p. 35. 165 Ibid. p. 39.
164

de las acciones del sector pblico en el proceso de prestacin de los servicios pblicos; esto se haca con el fin de conocer las opiniones de la poblacin. Se pretenda desarrollar un control orientado hacia la poblacin como mecanismo de transparencia para los programas de gobierno. Con ello, los programas de asistencia se aplicaron como la forma ms rpida para atender a los grupos sociales. Incluso se crearon oficinas de atencin al pblico captadoras de demandas e inconformidades, se disearon sistemas de control de gestin para agilizar la respuesta de la administracin pblica. En este subprograma se incluy, como lnea de accin, fortalecer en todos los mbitos de la administracin pblica el seguimiento exhaustivo a quejas y denuncias a travs del establecimiento de oficinas de comunicacin y captacin de demandas ciudadanas. Las acciones de simplificacin administrativa se reflejaron en la atencin y solucin de las inconformidades que se originaron por la prestacin de los servicios pblicos. Otro aspecto de la extensin de los sistemas de atencin directa a la poblacin fue la transparencia en la gestin de las instituciones de la administracin pblica federal, lo cual origin adoptar las medidas especficas para informar a la poblacin usuaria de manera clara y en lenguaje sencillo sobre los servicios que prestan, la forma en que pueden ser tramitados y los procedimientos para su cumplimiento. 166 En cuanto a la revisin y simplificacin del marco normativo de 1995, las dependencias y entidades realizaron una revisin detallada para identificar aquellas funciones o normatividad que permitieran llevar a cabo los cambios y tener ms agilidad en la respuesta a la poblacin. Se incluyeron los estndares de calidad de los servicios pblicos, cada dependencia y entidad defini sus estndares para que fueran realistas y transparentes, lo que permitira a la poblacin formarse las expectativas para los usuarios de cada servicio; esto significa que se podan definir en forma masiva, as como tambin su revisin y adecuacin. Otra lnea de accin fue la promocin de una cultura sobre la calidad y el mejoramiento continuo; es decir, identificar los servicios y proyectos que la Administracin Pblica Federal proporciona a la sociedad en general. La

166

Ibid. p. 42.

163

variable de la promocin fue la que comenz con la integracin de una metodologa para dar inicio a la cultura de la calidad dentro del servicio pblico. Se empez con la adecuacin de cada proceso a las necesidades del usuario. La vinculacin de la tecnologa de la informacin con el mejoramiento de procesos administrativos fue la opcin para hacer ms eficiente al sector pblico. Dentro del PROMAP, y como segundo subprograma, fue el de Descentralizacin y/o desconcentracin administrativa, cuyos objetivos fueron:
- Fortalecer el Pacto Federal a travs de la descentralizacin de funciones y la desconcentracin de facultades, a efecto de promover el desarrollo regional y la descentralizacin econmica, mejorar los servicios pblicos, abatir los costos y acelerar las decisiones al lugar donde se requieran, todo ello para servir mejor a la poblacin. - Dotar a las instituciones pblicas de la flexibilidad necesaria para amoldarse con oportunidad a las nuevas realidades, para que respondan a objetivos y funciones claramente definidos, as como promover su racionalizacin permanente con el fin de reducir gastos excesivos en el mantenimiento del aparato burocrtico. 167

Para este subprograma se tenan las siguientes lneas de accin: - Fortalecimiento del federalismo. - Simplificacin de trmites para el ejercicio presupuestario. - Fortalecimiento de la autonoma de gestin de los organismos desconcentrados y de las entidades coordinadas. - Delegacin de funciones al interior de las dependencias y entidades. En este apartado, el PROMAP pretenda llevar a cabo los acuerdos para promocionar la descentralizacin y desconcentracin como una condicin para continuar con la eficiencia y eficacia en el manejo de la administracin pblica. Esto se reflej en 1998 con la reforma al proceso presupuestario, ya que la SHCP dise la Nueva Estructura Programtica como mecanismo para dar mayor rapidez y simplificacin. Otro subprograma fue el denominado Medicin y Evaluacin de la Gestin Pblica; lo que se pretendi aqu fue considerar el control presupuestario con mediciones confiables para conocer el avance en el ejercicio y tambin el grado de satisfaccin de la poblacin usuaria de los servicios pblicos.

167

Ibid. p. 47.

164

Para este subprograma se tenan como objetivos principales:

-Fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas mediante el desarrollo de esquemas modernos de medicin y evaluacin del desempeo y de los resultados de sistemas integrales de control, que permitan a los administradores pblicos mayor flexibilidad en la operacin y garanticen los principios de probidad, honestidad y transparencia en el uso de los recursos pblicos. - Lograr que la poblacin confe en que los recursos pblicos se utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia que existan mecanismos idneos para prevenir y detectar acciones de corrupcin y que las eventuales fricciones por parte de los servidores pblicos sean sancionadas adecuada y oportunamente.168

Estos objetivos servan para lograr la medicin y evaluacin de la gestin pblica, de manera ms rpida y transparente, para dar una mejor respuesta a la poblacin por parte de las instituciones de gobierno que requeran de mayor credibilidad en su operacin; tambin se impuls la participacin de la poblacin en la evaluacin pblica, ya que como se coment antes, la existencia de una participacin social en el control pblico contribuy a que se transitara hacia una mayor transparencia. Las lneas de accin para este subprograma fueron: a) Objetivos claros y metas. b) Creacin de indicadores de desempeo. c)Sistema integral de informacin. Lo relevante en este apartado es que se dise un sistema de indicadores de control de gestin que pretendieron mejorar los resultados en cada dependencia y entidad. Prueba de ello es que fue difundida la metodologa para operar los indicadores en los aspectos de: calidad, eficiencia, impacto, cobertura y junto con estos, se impuls la mayor autonoma en los rganos internos de control, garantizando la transparencia en el manejo de los recursos pblicos. El cuarto y ltimo subprograma fue el de Dignificacin, profesionalizacin y tica del servidor pblico. Con este se pretenda iniciar el proceso formal para atender las necesidades de los servidores pblicos que requeran de la actualizacin, promocin y trato digno en sus centros de trabajo. La importancia que se intentaba dar al personal era un elemento novedoso, ya que tambin se ocuparan de quienes se encargaban de atender al pblico. Los objetivos de este subprograma eran:
168

Ibid. p. 52.

165

-Contar con un servicio profesional de carrera en la administracin pblica que garantice la adecuada seleccin, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores pblicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se d continuidad al funcionamiento administrativo. -Impulsar en el servicio pblico una nueva cultura que favorezca los valores ticos de honestidad, eficiencia y dignidad en la prestacin del servicio pblico y fortalezca los principios de probidad y responsabilidad.169

Para ello se establecieron las siguientes lneas de accin que se consider lograran estos objetivos. -Sistemas de seleccin. -Actualizacin de conocimientos y habilidades. -Sistema integral de desarrollo de recursos humanos. -Establecimiento de mejores perspectivas de desarrollo. -Fortalecimiento de los valores cvicos y ticos en el servicio pblico. -Efectividad de la funcin de investigacin y financiamiento de responsabilidades. Lo anterior represent un gran avance en el inicio de la carrera profesional de los servidores pblicos, se pretenda atender una necesidad impostergable, el servicio civil, mismo que dentro de ese sexenio no fue posible. Particularmente en este subprograma, la llamada modernizacin administrativa se proyect como una forma de dar inicio a la carrera profesional; sin embargo no se llev a cabo un sustento jurdico ntegro que se requera para tal propsito. La opinin sobre los servicios pblicos, la forma en que se atendan las necesidades de quienes laboraban en la administracin pblica, constituyeron las principales lneas de accin para las que el PROMAP pretendi dar una respuesta. En la parte de la implementacin para el PROMAP se disearon los indicadores de gestin, mediante los cuales se pretendi medir objetivamente el desempeo, la eficacia, la eficiencia y la calidad de los servicios pblicos. Esto origin compromisos de corto y mediano plazo tales como:
a) El diseo e implementacin de un sistema de indicadores de gestin, mediante el cual se mida objetivamente el desempeo, la eficacia y la eficiencia de los programas, acciones y servicios prestados.

169

Ibid. p. 56.

166

b) El diseo y aplicacin paulatina de estndares mnimos de calidad de los servicios y de atencin al pblico. c) La desconcentracin progresiva de las funciones operativas que desarrollan las dependencias, para conservar atribuciones normativas tales como el establecimiento de polticas, la planeacin y evaluacin, entre otras. d) La revisin y anlisis de la regulacin para abreviar los tiempos de respuesta en las promociones y en los asuntos de particulares y para eliminar con ello la discrecionalidad. e) La incorporacin, previo proceso legislativo, de nuevos derechos y productos finales por concepto de la contraprestacin de servicios que ofrecen las dependencias y entidades para mejorar la atencin al pblico y el desahogo de trmites. f) Evaluacin de conocimientos y habilidades de servidores pblicos en reas especficas. g) Los apoyos recprocos a cargo de las dependencias globalizadoras y de las coordinadoras sectoriales, en su caso, para contribuir a lograr el objetivo de las bases de coordinacin. 170

Con lo anterior, se intent impulsar la relacin de eficiencia eficacia que se tena desde la poca de la reforma administrativa; lo que se mantiene es una lnea de atencin al pblico, con la variante de que ahora se pretende conocer la opinin del mismo para que se incorpore en la agenda de las dependencias y entidades. El PROMAP se instrument en cada una de las instituciones de gobierno con una visin integradora, esto representa dotar a estas instancias de capacidad tcnica para el acceso de los servicios pblicos; por ello lo ms importante era continuar por el camino de la eficiencia y eficacia dentro de los procesos administrativos. La forma en que se trat de atender esto fue ms all que el slo hecho de dar mayor transparencia en el manejo pblico, tambin se inici un programa de calidad, entendido como la satisfaccin de los ciudadanos, usuarios o beneficiarios de todos los servicios pblicos. Con este programa se definieron los indicadores, los estndares y los mtodos para llevar a cabo la transformacin cuantitativa de cada uno de los procesos administrativos. Estos se han diseado para estar en condiciones de incrementar la eficiencia hasta llegar a las certificaciones de los sistemas de gestin de la calidad. 3.3. Los Modelos de Evaluacin para los servidores Pblicos Para analizar las diferentes formas de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos y ms precisamente del servicio pblico, es importante destacar que dentro del funcionamiento de la administracin prevalecen las variables que se han manejado desde la reforma administrativa de 1971 y que consisten en hacer ms eficiente y eficaz la operacin y el manejo pblico.
170

Ibid. p. 63-64.

167

Lograr que sea ms eficiente el manejo pblico es importante, hacerlo con sentido social es todava mejor; sin embargo, con el advenimiento de la nueva gerencia en los diferentes campos de la operacin y manejo pblico, las polticas dirigidas al cambio de modelo son, en principio, los elementos que dan vida a esas nuevas formas de gestin. En la gestin pblica se fueron implantando prcticas que representaron un estilo diferente de hacer funcionar las instituciones, as las cosas cabra preguntarse cules son las prcticas de esta nueva gestin para conocer el desempeo de los servidores pblicos? Se habla de una orientacin de administracin por eficiencia, lgico es pensar que todo cuanto acontezca ser evaluado con un peso cuantitativo. La participacin social en las actividades de gobierno se reduce slo a la opinin de cada usuario en el momento de llenar su cuestionario al salir de la institucin pblica. Los diferentes caminos para garantizar la transparencia de la gestin pblica van tomando una orientacin social. Esto significa que, como se seal en el PROMAP, la participacin social en la evaluacin de la gestin pblica es un elemento importante. El tema de la evaluacin del desempeo de los servidores pblicos es un punto relevante para la reforma de la gestin pblica, por ello se han impulsado diferentes modelos para verificar que la actuacin del servidor pblico est apegada a la normatividad y tica establecidas. Esta evaluacin se ha presentado como parte del proceso de profesionalizar al servicio como una variable ms en la bsqueda de la eficiencia y eficacia administrativa. Cuando en la reforma administrativa se habla del cambio de las estructuras y procedimientos, tambin se pretende dotar de las herramientas y de la tecnologa a los diferentes niveles de decisin dentro de las instituciones pblicas, la diferencia entonces es que se conoce la opinin de quien usa el servicio. Por ello, entre los avances que se intentan incorporar para tener un modelo ms objetivo de los resultados, se encuentra conocer esta variable para que de acuerdo a esas opiniones se evale el desempeo del servidor pblico ms integralmente. En esos trminos, cul es el principio de la evaluacin de desempeo? El principal resultado que se quiere obtener es conocer las condiciones en las que se encuentra el servidor pblico en cuanto a sus conocimientos y capacidades para dar solucin a los problemas. 168

Tambin se pretende que con ello actualicen su situacin con respecto a las funciones que desarrollan. Esto es particularmente importante ya que con el avance de las polticas de gestin dentro de las dependencias y entidades, han obligado a actualizar los programas de evaluacin. Con el principio de hacer ms eficiente el manejo pblico, el modelo de evaluacin del desempeo vincula los conceptos de la actuacin pblica con los de la administracin de la eficiencia. En el cuadro siguiente se ilustra el proceso de evaluacin de los servidores pblicos prevaleciente durante la reforma de 1971; se aprecia que es un modelo que se puede perfeccionar para obtener mejores resultados Cuadro 18 PROCESO DE EVALUACIN

Fuente: Elaboracin propia.

El modelo de evaluacin de los servidores pblicos se bas en los resultados cuantificables, esto significa que se le dio ms peso a lo realizado, independientemente de si se trata de algo representativo para la dependencia o entidad involucrada en los procesos. 3.4. Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental: 2001-2006 A principios del sexenio 2001-2006 se present el modelo con el que se pretende avanzar hacia una mejor calidad en el funcionamiento de la adminis169

tracin pblica, por este medio, las instituciones llevarn a cabo cambios de procedimientos y tcnicas para obtener incluso procesos de certificacin en sistemas de gestin de la calidad. Como se plante desde el PROMAP, el tema de la calidad es uno de los elementos para la evaluacin de la gestin pblica; posteriormente, dentro de Intragob, las lneas que se consideraron fueron el llamado Buen Gobierno, calificado as por contener un elemento principal: la innovacin, segn esto, pretende continuar con la satisfaccin de las necesidades del usuario en trminos de calidad. De acuerdo con la visin del nuevo gobierno, el modelo que propone es esencialmente un modelo de innovacin social, hacia el interior de la Administracin pblica federal. Su visin se centra en recuperar la confianza de los ciudadanos en el gobierno, as como en transformar al gobierno en una institucin competitiva, de clase mundial que contribuya a lograr los resultados planeados en materia de crecimiento econmico, desarrollo humano y social, as como en materia de orden y respeto. 171 Este modelo es el que est operando en toda la administracin pblica federal; cabe sealar que existe una coincidencia con el PROMAP en trminos de querer recuperar la confianza, de consolidar los sistemas de calidad y el ejercicio del servicio pblico con un cdigo de tica. Precisamente es este ingrediente el que hace la diferencia, ya que fue a partir de la administracin 2001-2006, cuando la tica hizo su aparicin de manera oficial, lo que significa que los servidores pblicos deben cumplir con ello de manera obligatoria. Tal modelo fue estructurado con elementos ticos que se muestran a continuacin: Cuadro 19 CDIGO DE TICA 172
Elemento
Bien comn

Descripcin
Asumo un compromiso irrenunciable con el bien comn, entendiendo que el servicio pblico es patrimonio de todos los mexicanos y de todas las mexicanas, que slo se justifica y legitima cuando se procura ese bien comn, por encima de los intereses particulares. Ceir mi conducta pblica y privada, de modo tal que mis palabras sean honestas y dignas de credibilidad, fomentando una cultura de confianza y de verdad.

Integridad

Contina
Presidencia de la Repblica. Oficina de la Presidencia para la innovacin gubernamental: Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental. www.presidencia.gob.mx p. 5. 172 Ibid. p. 18.
171

170

Elemento
Honradez

Descripcin
Nunca usar mi cargo pblico para ganancia personal, ni aceptar prestacin o compensacin de ninguna persona u organizacin que me pueda llevar a actuar con falta de tica en mis responsabilidades y obligaciones. Actuar siempre en forma imparcial, sin conceder preferencias o privilegios indebidos a persona alguna. Ceir mis actos a la estricta observancia de la ley, impulsando una cultura de procuracin efectiva de justicia y de respeto al estado de derecho. Garantizar el acceso a la informacin gubernamental, sin ms lmite que el que imponga el inters pblico y los derechos de privacidad de particulares, establecidos por la ley, as como el uso y aplicacin transparente de los recursos pblicos, fomentando su manejo responsable y eliminando su indebida discrecionalidad. Proveer la eficacia y la calidad en la gestin de la administracin pblica, contribuyendo a su mejora continua y a su modernizacin, teniendo como principios fundamentales la optimizacin de sus recursos y la rendicin de cuentas. Adoptar una clara voluntad de comprensin, respeto y defensa por la preservacin del entorno cultural y ecolgico de nuestro pas. Actuar con generosidad especial, sensibilidad y solidaridad, particularmente frente a los chiquillos, las personas de la tercera edad, nuestras etnias y las personas con discapacidad y en especial a todas aquellas personas que menos tienen. Promover y apoyar estos compromisos con mi ejemplo personal, abonando a los principios morales que son base y sustento de una sociedad exitosa en una patria ordenada y generosa. o Las reglas de Buen Gobierno y autogobierno se determinan hoy por la cultura primero, despus por la estructura organizacional. o Los valores son los principios a partir de los cuales edificamos todos nuestros proyectos. o Buscamos cambiar de una administracin de recursos a una administracin de valores y resultados. o Cuando todo cambia alrededor de nosotros necesitamos algo inmutable de lo cual agarrarnos (sic) y calmar los nervios. Los valores son nuestro instrumento de navegacin tica. Nos sirven de brjulas. o Un gobierno que no se fundamente en valores de orden superior y universales, compartidos por la mayora de los servidores pblicos, est destinado a no trascender.

Imparcialidad

Justicia

Transparencia

Rendicin de cuentas

Entorno cultural y ecolgico

Generosidad

Liderazgo

Fuente: www.presidencia.gob.mx

Finaliza

171

De acuerdo con lo anterior, en las instituciones de la administracin pblica federal mexicana se llevarn a cabo las polticas que garanticen la transparencia en el manejo pblico para mejorar la capacidad de gobernar con un enfoque estratgico. As se pretende que con este modelo estratgico, el gobierno mexicano tenga un nivel de clase mundial, lo cual significa que los cambios en el funcionamiento de todas las entidades y dependencias federales permitan alcanzar los niveles de calidad exigidos por los estndares internacionales. Los objetivos que se presentan dentro de este modelo son:
1. Buen Gobierno: Forjar un buen gobierno de clase mundial, competitivo, transparente, INNOVADOR, de CALIDAD, honesto, participativo y proactivo, que trabaje mejor y cueste menos y genere mayores beneficios a la sociedad. 2. Crecimiento econmico: Crear las condiciones para un desarrollo econmico sustentable y competitivo a un nivel mundial, que impulse el progreso de todos los mexicanos. 3. Orden y Respeto: Lograr que se viva permanentemente en un estado de derecho que garantice la seguridad, justicia, convivencia, participacin y paz social. 4. Desarrollo Humano y Social: Lograr un desarrollo equilibrado, equitativo y participativo, donde sea prioritaria la educacin y la salud de los mexicanos. 173

Este documento est compuesto por siete apartados: filosofa del gobierno; propsito; servidores pblicos; estrategias; macroprocesos claves; resultados para la sociedad y fases para la innovacin. En cuanto al primero, el modelo establece una misin que es la lnea general por la cual se desarrollan todas las acciones para conducir el proceso de transicin al que, segn la versin oficial, arrib Mxico despus del 2 de julio del 2000; este modelo contiene los objetivos estratgicos que la administracin 2001-2006 consider fundamentales para transformar al gobierno. El cambio que se pretenda realizar dentro de las instituciones pblicas consista en transformarlas de una situacin de aparente obsolescencia con personal poco calificado y motivado, a un momento de funcionamiento eficiente y eficaz que permita detectar las necesidades de la poblacin usuaria de los servicios pblicos y as, lograr satisfacerlas. Es preciso comentar la diferencia entre cambio y reforma. El primero no transforma sustancialmente las instituciones, se basa en una modificacin a las formas de funcionamiento y en ocasiones no es planeado; la segunda pretende ser planeada, realizar las transformaciones que permitan mejorar radicalmente el funcionamiento de la Administracin Pblica.
173

Ibid. p. 30.

172

Este modelo presenta al cambio como la panacea, ya que se piensa que a travs de las tcnicas administrativas para mejorar los diferentes procesos de la gestin pblica, se obtendr el desarrollo, principal objetivo de esta forma de administrar el gobierno. En algunos casos, se utilizan las tcnicas y no las teoras y enfoque de la administracin pblica; as lo que se est implantando dentro del funcionamiento de las instituciones de gobierno es un modelo que parece la solucin para salir del paso y, como lo dice en el documento mismo, cambiar al gobierno para siempre. Esto significa transformar slo la apariencia, la superficie de los llamados macroprocesos, ya que por ejemplo, en el tema de la corrupcin se inici con la aplicacin de un cdigo de tica para asegurar una actuacin transparente. La Administracin Pblica creci sin tener un desarrollo, posteriormente se argument su ineficiencia y se decidi su adelgazamiento para entonces hablar de que los servicios pblicos tienen que incrementar sus niveles de calidad, eficiencia y eficacia en su operacin. Esto quiere decir, que durante ese cambio de piel no se crearon las bases para un desarrollo administrativo que permitiera la innovacin en tcnicas, ni la instrumentacin de polticas para orientar ese desarrollo hacia la eliminacin de funciones innecesarias que no transforman sustancialmente el resultado de esos procesos. El modelo analizado junto con todos sus elementos, es el que se est desarrollando en todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal desde el ao 2001, para ello se instrumenta por medio de guas tcnicas, seminarios y talleres que les han permitido impregnar en las instituciones esa filosofa que pretende cambiar el gobierno, para tener un panorama completo en cuanto al anlisis de sus variables. El diseo de este modelo se realiz desde la oficina de la Presidencia de la Repblica para la innovacin gubernamental, esto significa adoptar el viejo mecanismo que era la planeacin desde el centro, para que posteriormente se realice desde afuera. Es notorio que dentro de estas tcnicas se intente impregnar a toda la Administracin Pblica de eficiencia, eficacia y calidad en los servicios pblicos, para tener el modelo completo. A continuacin se presentan los elementos que componen al mismo:

173

Cuadro 20 MODELO ESTRATGICO PARA LA INNOVACIN Y LA CALIDAD GUBERNAMENTAL

Elemento Contenido Caractersticas Filosofa del Gobierno Cdigo de tica. Administracin Cruzada. Poltica de Innova- Resultados. cin y Calidad. Visin y misin compartidas. Servidores Pblicos Liderazgo de cali- Principal reto es la innovacin. dad. Liderazgo El gobierno del cambio. Nuevos paradigmas. Confianza y libertad en el trabajo. Movilizacin y participacin. Facultacin. Clima motivador y creativo. Desarrollo personal. Seguridad e Higiene. Equilibrio familiar.

Movilizacin y partici- Descubrir y respon- Construccin de consensos y puentes. pacin der a las necesidades de los servidores pblicos en el proceso de cambio. Facultacin Implica un despla- Cambiar las cadenas de control. zamiento de auto- Eliminar controles innecesarios. ridad y responsabili- Estructuras planas. dad. Es un asunto de confianza y libertad. Son aquellos que ms impactan en el funcionamiento y en el rendimiento del gobierno. Todos los procesos son considerados como factibles de rediseo. Se pretende que por medio de las diferentes tcnicas del anlisis se rediseen los procesos para que sean eliminadas las actividades que no son necesarias.

Macroprocesos claves

Contina

174

Elemento Resultados

Contenido Presentar los resultados con valor agregado. Resultados medidos y evaluados por los ciudadanos. Arranque. Primera fase: Encendiendo el fuego de la innovacin. Segunda fase: Avivando las llamas de la innovacin. Tercera fase: 730 das para cambiar el gobierno para siempre.

Caractersticas Se considera a la burocracia como un obstculo para la presentacin de los resultados. Se considera cubrir las expectativas de los ciudadanos.

Fases para la innovacin

Las fases estn diseadas a corto, mediano y largo plazo para transformar las estructuras administrativas.

Fuente: Presidencia de la Repblica. Modelo Intragob. www.presidencia.gob.mx

Finaliza

3.5. Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 Como una de las medidas ms relevantes en materia de combate a la corrupcin, el Gobierno del periodo 2001-2006 present este programa sectorial, en el cual se intenta buscar una mayor aceptacin por parte de la ciudadana a las diversas atribuciones que tienen las dependencias y entidades del gobierno federal. El programa tiene cinco objetivos para ser desarrollados por todo el gobierno federal, los cuales son:
1. Prevenir y abatir las prcticas de corrupcin e impunidad e impulsar la mejora de la calidad en la gestin pblica. 2. Controlar y detectar prcticas de corrupcin. 3. Sancionar las polticas de corrupcin e impunidad.

175

4. Dar transparencia a la gestin pblica y lograr la participacin de la sociedad. 5. Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal. 174

Cada uno de estos objetivos est apoyado por lneas estratgicas diseadas para el debido control y seguimiento de los resultados de estos puntos. El tema de la corrupcin no es nuevo para la Administracin Pblica Federal, lo que se pretenda en esa administracin era involucrar a la sociedad, a usuarios y pblico en general en el cumplimiento de cada uno de estos objetivos. El programa tiene ocho apartados en donde se describe la situacin de ese momento (2002), el contexto en el que se presentaba y la posicin de donde partan las estrategias. Los principios que sustenta el Ejecutivo Federal son: Postulados Humanismo. Equidad. Cambio. Criterios Generales Inclusin. Sustentabilidad. Desarrollo Regional. Normas bsicas Apego a la legislacin. Gobernabilidad democrtica. Competitividad. Federalismo. Transparencia. Rendicin de cuentas.

Para ello se presenta una metodologa por la cual se integran los siguientes puntos: a) Anlisis del marco normativo; b) Diagnstico estratgico de la Administracin Pblica Federal; c) Recepcin y desarrollo de propuestas de la sociedad, ponencias y nuevos proyectos; d) Definicin y/o revisin de misin, visin y objetivos de la dependencia; e) Identificacin de procesos y prioridades; f) Integracin del programa de trabajo; g) Definicin de estructura de mando y operacin; h) Revisin de mejora de procesos.175 El tema es de singular importancia, por el hecho de que pretende impactar en la erradicacin de la corrupcin, asunto prioritario ya que, desde el sexenio de 1982 1988, se centr la atencin con la llamada renovacin moral, poca del Programa de Descentralizacin Administrativa. Como lo comenta Snchez: El Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, impulsa acciones
Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial denominado: Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Mxico. Diario Oficial, 22 de abril de 2002. 2 seccin. pp. 24-25. 175 Ibid. p. 5.
174

176

dentro del mbito del Sector Pblico para mejorar el manejo transparente de los recursos pblicos, fomentar la transparencia del ejercicio pblico y mejorar los esquemas de operacin de la funcin pblica. Faltara entonces, que en el sector privado se emprendieran acciones de la misma manera para que permita evitar la corrupcin y la impunidad en su mbito de competencia.176 Es de particular importancia destacar que aun cuando el ttulo menciona Desarrollo Administrativo, en el texto y en las estrategias no se aprecian lneas claras para llevar a cabo este punto. Para la evaluacin de la gestin pblica este programa propone continuar con las lneas de eficiencia, eficacia y honestidad donde se tena un avance desde la reforma administrativa de 1971. La lnea estratgica que desde entonces se estableci, sigue siendo la principal en la que cada periodo sexenal se apoya para la modernizacin administrativa. Como consecuencia, estos trminos son ahora aplicados para dar una mejor respuesta dentro de las instituciones pblicas. En cuanto a la evaluacin de la gestin pblica, el Programa establece lo siguiente:
Verificacin del ejercicio del gasto pblico y su congruencia con los presupuestos de egresos y el apego a las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria. La comprobacin del cumplimiento de los objetivos, programas y metas institucionales y sectoriales, revisando especialmente que los recursos se apliquen de conformidad con los montos y calendarios autorizados y con apego a la normatividad en la materia. El seguimiento de la ejecucin de programas sectoriales derivados del PND 2001-2006, as como el cumplimiento de sus metas y vinculando sus resultados a la atencin de las demandas y necesidades de la poblacin. La evaluacin de los avances en la ejecucin de los programas sociales apoyados con subsidios y transferencias del gobierno federal. El seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los compromisos presupuestarios y de resultados establecidos en los convenios de seguimiento financiero (...) Los resultados del comportamiento de los indicadores de gestin en las dependencias, rganos desconcentrados y entidades de la Administracin Pblica Federal, como una herramienta indispensable en el proceso de evaluacin. Los resultados de las intervenciones de otras instancias de control. 177

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin pblica en Mxico. op. cit. p. 406. 177 Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. op. cit. p. 43.
176

177

Con estas acciones se intenta realizar una evaluacin integral, para lo cual, se adicionan los indicadores que pretenden medir el avance de lo anterior. El programa adolece de una metodologa y diseo de indicadores, no considera la opinin seria con la sociedad como lo pregona. Tal parece que es slo una tentativa para continuar con la lnea de modernizacin, olvidando totalmente el desarrollo administrativo. 3.6. Los cambios en la gestin: De la burocracia pblica a la burocracia empresarial El modelo de gestin prevaleciente se caracteriza por la orientacin de los procesos hacia la satisfaccin del usuario,178 por ello el cambio de estrategia179 representa un elemento fundamental, ya que es el principal eje del proceso de actualizacin de la administracin pblica de Mxico. El cambio hacia el gobierno empresarial pretende adoptar tecnologas como las de mercadotecnia, benchmarking, reingeniera de procesos y certificacin ISO 9000 que resultan ser efectivas para las administraciones privadas,180 lo cual obliga a realizar lo propio con los aspectos de actualizacin, tecnologa, equipo y conocimientos para el personal de las instituciones de gobierno. Se ha hablado del nuevo manejo pblico como respuesta a los problemas de eficiencia administrativa, sta constituye la base por la que se pretende conducir a las dependencias y entidades del actual gobierno. Por tanto es conveniente mencionar el contenido de ese nuevo enfoque y para ello Guerrero menciona lo siguiente:
El men de ofertas del nuevo manejo pblico es muy sencillo: en primer lugar propone desviar los servicios de la administracin pblica del ciudadano y orientarlos hacia el consumidor. En segundo lugar, plantea aumentar la eficiencia de los servicios pblicos desagregando a las burocracias gubernamentales, en unidades organizadas alrededor de la nocin de agencia especial financiada por el consumidor desarrollando el mercado en su seo. En tercer lugar, sugiere una administracin de personal sin servicio civil, en la cual impere el contrato, la evaluacin de resultados y sueldos bajo incentivos. Finalmente acon-

Vase el punto relativo al PROMAP. Vase 3.2.4. Orientar los procesos del servicio pblico hacia las necesidades de la poblacin. 180 Es preciso sealar que dentro de las estructuras de la administracin pblica, la inclusin de toda esa tecnologa representa la innovacin de lo que la administracin (2001-2006) pretenda continuar aplicando. Cabe mencionar que despus de las privatizaciones, la administracin pblica mexicana se reestructur con una orientacin de tipo empresarial, donde los encargados de disear las estrategias tenan una visin de la administracin, donde imperaban los criterios de calidad para la satisfaccin de los ahora clientes del servicio, trminos que cambiaron de usuario a cliente, misin, visin, medicin de la calidad, fueron introducidos en la operacin de las instituciones de gobierno.
178 179

178

seja someter las operaciones gubernamentales a la competencia interna y externa con base en razones de mercado, ms que en causales administrativas. En suma, el neomanejo pblico enfatiza una nueva esencia empresarial para el gobierno o ms bien, intraempresarial, que reemplazar a su agotada naturaleza burocrtica.181

Este trnsito se da por la argumentada ineficiencia que se tiene de las instituciones pblicas. El camino fue de un manejo tradicional, burocrtico a uno de tipo mercantil, conocemos la trayectoria, veamos cul fue la gran estrategia: A partir del periodo investigado (1971) la administracin pblica mexicana ha tenido cambios en cuanto a su manejo, al principio se buscaba incrementar la eficiencia y eficacia sin importar si se trataba de procedimientos vigentes; despus, se desarroll una metodologa para iniciar un cambio hacia afuera, lo que ahora se pretende es reducir el manejo pblico hacia la obtencin de resultados aparentemente ms rpidos: darle mayor legitimacin del acto de gobierno. Por tanto, pasar a un modelo donde se operen con tcnicas de la administracin privada, result ser un cambio difcil para la evolucin del servicio pblico. El asenso de este nuevo manejo pblico se vio fortalecido por la cada vez ms marcada participacin de los gerentes en las oficinas pblicas. Tal fue el cambio, que en las posiciones directivas se integraron personajes que disearon los proyectos y programas orientados a la satisfaccin de sus clientes.
El neomanejo pblico pone nfasis en los controles de resultados, la asignacin de recursos est ligada a la medida del rendimiento y se anteponen los resultados a los procedimientos. La burocracia antao centralizada, ahora esta desarticulada en unidades menores. El nuevo manejo pblico impone un cambio hacia la desagregacin de la organizacin del sector pblico, desgajando unidades monolticas y estableciendo un sistema de manejo uniforme dentro de unidades corporativas integradas alrededor de productos. 182

En esto est implcito un elemento que no se tena: la competencia. Qu sucedi con las instituciones pblicas cuando no se trabajaba con modelos de esta naturaleza? Aquellas instancias donde se laboraba conforme se iban presentando los requerimientos del servicio sin modernizacin alguna y con esquemas totalmente centralizados se encontraban hermticos, ya que no conocan las necesidades reales de la poblacin. Ahora se tienen instancias que se ocupan de generar esa imagen de cambio e incluso consideran en sus programas la opinin de los usuarios.
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Porra. Mxico. 1999. p. 11. 182 Ibid. p. 139.
181

179

La relacin entre las variables de la gestin y el profesionalismo pblico son mutuamente incluyentes, ya que son los ingredientes necesarios para hablar del avance en el esquema de evaluacin del espacio pblico gubernamental. Existe por tanto un proceso para llegar en primer trmino al profesionalismo del servidor pblico, disear, instrumentar y evaluar los programas y proyectos para transformar la funcin pblica en servicios que incrementen el nivel de vida de la poblacin a la que se dirigen. Por tanto, conviene, dadas las condiciones de la administracin pblica mexicana, el manejo pblico con una orientacin de gerencia? Un proceso que profesionalice al servicio pblico fue instrumentado con base en los resultados y no en las necesidades a quien va dirigido. Segn las condiciones de operacin de las instituciones pblicas se encontr que, adems de los resultados obtenidos, la instauracin del nuevo paradigma implica tambin un nuevo enfoque de actitudes en torno al funcionamiento de las instituciones de la administracin pblica mexicana del siglo XXI; as como tambin iniciar un proceso hacia el desarrollo administrativo como condicin para un servicio profesional. De esta manera se pueden diferenciar las caractersticas de la reforma administrativa y las de gestin pblica y as analizar el profesionalismo del servicio pblico. Cuadro 21 COMPARACIN DE DOS ENFOQUES
Reforma Administrativa ( 1971) Gestin Pblica (2003) Cambiar Procesos sin considerar lo si- Cambiar Procesos considerando lo siguiente: guiente: Opinin externa. Vigencia del proceso. El desarrollo de las instituciones.
Fuente: Elaboracin propia

Opinin externa. Incorporacin de tcnicas de mercado. Servicios con calidad certificada.

En el periodo de la reforma administrativa de 1971 se iniciaron los cambios en el manejo de las instituciones de gobierno con la idea de darle un orden y mtodo a su funcionamiento, si bien no es la primera reforma dentro de la estructura gubernamental, s consideramos importante este punto de partida ya que la reorganizacin que se realiz, conserv la orientacin de una institucin pblica. Conforme pasaron las dcadas, el manejo pblico se ocup de cambiar los mtodos de trabajo por la tecnologa privada que 180

pretenda mejorar los resultados y transformar lo pblico por lo privado. La gestin pblica centrada en el cambio de los procesos, se apoder de las tcnicas de la administracin privada para desarrollar los mismos; as las condiciones fueron establecidas desde adentro y diseada por gerentes y no por administradores pblicos. De manera general, el siguiente cuadro muestra el proceso de instrumentacin de las diferentes reformas administrativas que ha tenido nuestro pas desde que alcanza su Independencia, pasando por los diferentes momentos de luchas armadas hasta consolidar sus estructuras administrativas para proporcionar estabilidad y desarrollo econmico. Por ello es importante que se considere como un proceso no terminado. Cuadro 22 REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO
Periodo 1833 Reforma Primera Reforma Administrativa Segunda Reforma Administrativa Caractersticas Creacin del Ministerio del Interior en sustitucin de la Secretara de Justicia y Negocios Eclesisticos. Creacin del Ministerio de Fomento. Posteriormente pasa a ser Secretara de Fomento. La Administracin Pblica asume funciones de desarrollo econmico. Surgimiento de la Nueva Constitucin, respeto a las garantas individuales. Separacin entre el Estado y la Iglesia, expedicin de las Leyes de Reforma. Creacin de Departamentos Administrativos por medio de la Ley de Secretaras de Estado. Introduccin de polticas de control, sistemas de modernizacin administrativa para incrementar la eficiencia y eficacia. Polticas para incrementar la eficacia y eficiencia, ahora buscando mayor legitimidad. Se pretenda una adaptacin a la nueva realidad despus del periodo del desarrollo estabilizador. Creacin de la Comisin Interna de Administracin, las Unidades de Organizacin y Mtodos y las Unidades de Programacin.
Contina

1853

1857

Tercera Reforma Administrativa

1917

Cuarta Reforma Administrativa Quinta Reforma Administrativa

1917 a 1970 1970 a 1976

Sexta Reforma Administrativa

181

Periodo 1976 a 1982

Reforma Sptima Reforma Administrativa

Caracterticas Se decide organizar al gobierno. Programas de profesionalizacin de los Servidores Pblicos. Se lleva a cabo el Sistema Nacional de Planeacin. Promulgacin de la Primera Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto.

1982 a 2006

Octava Reforma Administrativa

Finaliza

Fuente: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo, Miguel ngel Porra. Mxico 2004. pp. 287-334.

Esta es la historia de las reformas administrativas de la Administracin Pblica de Mxico, mismas que han servido para orientar los esfuerzos al paradigma de la calidad y de la satisfaccin al ciudadano usuario de los servicios pblicos. Ms all de que fuesen una moda son, en este momento, una necesidad de transformacin hacia estadios de perfeccionamiento de las estructuras administrativas, con un ingrediente relativamente nuevo: la competencia tanto de las instituciones, como de los servidores pblicos. En este captulo se demostr que el cambio de una gestin de procedimientos estuvo dirigido al cumplimiento de requisitos, donde no exista una clara definicin de objetivos estratgicos que permitiera tener un camino ms cercano a la satisfaccin de los usuarios de los servicios. Ante la falta de ese elemento se opt por la endoprivatizacin que permite tener un modelo de funcionamiento orientado a la calidad y satisfaccin del usuario como estrategias para consolidar el cambio en la gestin. As, se crey que el modelo burocrtico tradicional haba dejado de ser til y por tanto era necesario su reemplazo, el cual lleg desde la administracin privada que provey de resultados inmediatos que eran percibidos por los usuarios, lo cual conform un nuevo paradigma que, en apariencia, super al anterior. Hasta aqu se ha analizado la trayectoria de la conformacin del sector pblico, en primer lugar las estructuras administrativas, despus la consolidacin de las reformas que permitieron su funcionamiento hasta llegar a la introduccin de modelos, elementos y estrategias nuevas para la trayectoria pblica. En el captulo siguiente se analizar el comportamiento de la profesionalizacin como elemento central en el objeto de estudio aqu planteado. 182

APTULO

IV A
nalizar el proceso de profesionalizacin dentro del Servicio Pblico mexicano, significa establecer mecanismos de adecuacin para llevar a cabo todas las acciones que permitan dotar de los elementos tangibles a un servidor pblico a fin de que realice sus actividades con mayor calidad, eficiencia y eficacia. Cules son las condiciones que permitieron el surgimiento de la carrera administrativa? Cules fueron las condiciones prevalecientes para que la profesionalizacin, como factor de estabilizacin laboral, sea posible desde las dependencias de la Administracin Pblica? Para que los servidores pblicos fueran profesionalizados fue necesario consolidar las estructuras orgnicas dentro de las dependencias, por un lado, conformar las Secretaras y su relevancia dentro del aspecto poltico y si se considera que la profesionalizacin de los servidores pblicos no fue un elemento estratgico para los diferentes gobiernos, entonces se puede entender que la conformacin de las instituciones polticas era un factor central para el control gubernamental.

EL SERVIDOR PBLICO COMO AGENTE DE LA PROFESIONALIZACIN

La funcin de este captulo es analizar la trayectoria de la profesionalizacin del gobierno federal, desde la implantacin de los primeros intentos hasta la definicin de las condiciones previas a la aparicin del modelo del Servicio Profesional de Carrera. Aqu se analiza cul ha sido la trayectoria de la profesionalizacin de los servidores pblicos, as como la prestacin de servicios con estndares mnimos de calidad. Tener acciones tangibles constituye la condicin para que exista gobernabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, por ello, estudiar esta relacin es el punto central de este captulo, para esto se utilizarn los conceptos tericos ya estudiados. Analizar los avances de los modelos de Servicio Civil que en forma reciente se han establecido en Mxico, es otro elemento fundamental de este captulo, que tiene como finalidad estudiar sus componentes y considerar sus principales aportaciones para destacar elementos como la iniciativa, el profesionalismo, los mritos y las posibilidades de hacer carrera administrativa. 4.1. La trayectoria de la profesionalizacin de los servidores Pblicos en el Gobierno Federal Para estudiar la trayectoria de la profesionalizacin de los servidores pblicos desde finales del siglo XVIII hasta los primeros aos del XXI, es necesario detectar los avances que en la materia se han tenido para, posteriormente describir los modelos de servicio vigentes. En la instrumentacin de las acciones de profesionalizacin como condicin para la existencia de gobernabilidad, debemos considerar lo siguiente. a) Mientras no se tengan servidores pblicos profesionalizados, tendremos poca capacidad de respuesta de las instituciones pblicas para atender a la sociedad. b) Esto ocasionar mayores demandas sociales que tendrn repercusiones en la estabilidad y gobernabilidad de las instituciones mismas. Tener un servicio pblico profesionalizado permitir un desarrollo institucional con mejores perspectivas de fortalecimiento administrativo, para lo cual es imprescindible que se haga desde el ingreso al sistema, conforme a las nuevas necesidades del servicio. 184

Ahora se realizar un anlisis desde los orgenes de la profesionalizacin, lo cual significa partir desde el mismo punto, el periodo de las reformas borbnicas, ya que stas tambin incluan un aspecto totalmente innovador y era la capacitacin de los empleados al servicio de la corona. Con el tiempo se introdujeron en las instituciones elementos como procesos de seleccin de personal y desarrollo profesional. Pasamos de una situacin totalmente emprica, en donde las actividades se realizaban conforme se pensaba era lo correcto, a otra en la que fueron introducidas acciones de capacitacin para provocar mejores resultados en beneficio de la corona espaola y no hacia el usuario; esto tambin constituye un cambio, ya que en ese periodo el servicio se destinaba a la propia corona espaola y no como hoy se conoce, al usuario del propio servicio. En el inicio de la nacin independiente a los empleados que eran ocupados en la Secretara de Cmara virreinal, al iniciarse el ao 1822, no les fueron considerados sus derechos y en consecuencia los avances antes realizados se perdieron. Elementos como la propiedad del empleo, experiencia, capacidad y lealtad al gobierno virreinal, no tuvieron lugar cuando el proceso de independencia y su posterior reconocimiento termin con esos avances. Por tanto, en aquella Secretara los cambios hacia una profesionalizacin eran un camino que aparentemente servira para incrementar la eficiencia en la operacin de esta estructura administrativa. La profesionalizacin de los servidores pblicos se desarroll conforme a lo establecido y junto con la extincin del carcter de propiedad del empleo, las condiciones de funcionalidad cambiaron:
El Mxico republicano, impulsado por principios y valores polticos provenientes de ideas liberales, impuls criterios al servicio pblico hasta entonces desconocidos. Uno de ellos, que ha tenido un efecto regresivo en la historia de la administracin pblica mexicana, fue la absoluta libertad de nombramiento y remocin como facultad del titular del Poder Ejecutivo. 183

Esta facultad que se le otorg al Presidente de la Repblica contribuy a terminar con la carrera administrativa; sin embargo, es preciso comentar que los servidores pblicos de primer nivel tenan que cambiar cuando el titular del Ejecutivo lo hiciera, de lo contrario los distintos grupos que se disputaban el poder tendran un obstculo para la consolidacin de las grandes lneas de gobierno, como fue el caso de los liberales y conservadores.

183

Ibid. p. 444.

185

Con el paso del tiempo, las condiciones para la existencia de la carrera administrativa fueron presentndose a favor de su extincin, ya que la remocin, los ascensos basados en el favoritismo y la nula evaluacin de sus miembros ocasion que para 1855 la carrera se extinguiera con la supresin del Montepo de Ministros y de Oficinas:
El proceso de extincin de la carrera administrativa fue el siguiente: se comenz en los albores del Mxico Independiente con el instrumento de la jubilacin forzosa, luego se recurri al expediente de la cesanta y finalmente se decret la amovilidad. El resultado fue que en poco ms de 30 aos se suprimi una institucin que consumi ms de 70 aos de construccin y que haba demostrado su utilidad y valor para un pas. La carrera administrativa tambin haba establecido deberes formales de los servidores pblicos hacia el Estado, principalmente los relativos a su formacin: a partir de la condicin de meritorios, los servidores pblicos se acomodaban adecuadamente a la conducta de los negocios del Gobierno, se ajustaban a las normas del trabajo, se obligaban a una instruccin y capacitacin continua y guardaban discrecin con respecto a las labores de la administracin pblica. Exista pues, un cdigo de conducta que fue abolido con la extincin de la carrera administrativa. 184

Con la trayectoria que tuvo la conformacin de las estructuras administrativas para el funcionamiento del servicio pblico en el siglo XIX, las condiciones para que se pudiera instaurar un servicio civil eran escasas, ya que primero era la pacificacin del pas, luego la consolidacin de las instituciones pblicas y al final, hablar de la existencia de un servicio civil. Es de particular importancia analizar que en el periodo del segundo Imperio de Maximiliano se decreta, el 16 de septiembre de 1865, la creacin de la Escuela Imperial de Servicios Pblicos, con el objeto de formar individuos instruidos, capaces de desempear debidamente los diversos empleos del ejrcito y las diferentes funciones civiles del Imperio.185 Con esto se estableci una institucin que formara a los empleados pblicos en las diferentes actividades que requera el sector pblico para poder funcionar adecuadamente; sin embargo, tambin era de esperarse que con el triunfo de la Reforma todo cuanto tena el imperio se suprimiera y por tanto, no fue reconocido por el gobierno de Jurez. Es hasta el ao de 1922 cuando se constituye la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica (CNAP), donde se agrupaban los servidores pblicos, esta organizacin funga como una congregacin profesional de servidores

Ibid. p. 450-451. Secretara de la Presidencia. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. T. III. Decreto de creacin de la Escuela Imperial de Servicios Pblicos. Palacio de Mxico. 16 de septiembre de 1865. Mxico. p. 665.
184 185

186

pblicos para mejorar las condiciones laborales, como la cesanta, jubilacin o deceso, con el propsito de optimizar su situacin laboral y tener proteccin social. 186 El tema de la profesionalizacin de los servidores pblicos empezaba de nuevo a tomar fuerza, razn por la que era indispensable la existencia de cuando menos las reglas bsicas del ingreso. Junto con esto, las instituciones de la Administracin Pblica se transformaron conforme se expandan las atribuciones del Estado, lo cual signific que las dependencias se especializaron cada vez ms en sus funciones. Estos cambios determinaron que se requiriera de ms personal, con distintos perfiles, en todos los ramos que se iban creando; sin embargo, para 1922 con la creacin de la CNAP, los empleados pblicos tenan la posibilidad de obtener mejores condiciones laborales, ya que a diferencia del periodo de Daz, en esta ocasin el Presidente de la Repblica apoyaba esta organizacin. En 1924 se cre la Asociacin Mexicana de Empleados Oficiales, cuyo principal objetivo fue asociarse en toda la Repblica para defender los derechos laborales en virtud de percibirse vulnerados. As dentro de aqul Departamento de Contralora se definieron los requisitos de ingreso y se inici un proceso de capacitacin para reformar el sistema de ingreso al servicio. 187 Otro hecho importante result ser la expedicin en 1925 de la Ley de Pensiones Civiles de retiro. En 1934 se estableci un acuerdo presidencial sobre la organizacin y funcionamiento del Servicio Civil188 que determinaba su instauracin por tiempo limitado, hasta el 30 de noviembre del mismo ao. Posteriormente, se hizo la distincin entre empleados de base y de confianza en 1934. A los primeros se les dot de seguridad jurdica que consista en la inamovilidad laboral y prestaciones sociales; por su parte, a los segundos se les asignaron remuneraciones mayores a cambio de la inestabilidad en su empleo. Fue hasta 1941 cuando se present un proyecto de estatutos, realizado por el Partido Nacional Revolucionario, el cual consideraba la misma distincin para el personal pblico.

Ver Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47. 187 Guerrero, Omar. El funcionario, el diplomtico y el juez. op. cit. p. 454. 188 Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 48.
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187

El resurgimiento del modelo de servicio civil como parte fundamental del funcionamiento de las instituciones de la Administracin Pblica se present cuando la etapa armada prcticamente haba concluido y las instituciones estaban consolidadas, para ello era necesario contar con un sistema que permitiera la profesionalizacin de todos los servidores pblicos para que se pudieran tener las condiciones mnimas de eficiencia y eficacia. En lo correspondiente al anlisis de la separacin entre personal de base y confianza, se limit a los primeros el ascenso a los niveles superiores, por lo que la carrera administrativa slo estuvo vigente por algunos meses, mediante el decreto de 1934. Tiempo despus, en 1938 Crdenas expidi el Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que define quienes son trabajadores del Estado, lo cual le permite distinguir entre quienes son de base y confianza. En stos ltimos se hizo nfasis en los diferentes niveles, sealando que comprendan fundamentalmente desde director general hasta el actual nivel de enlace, mismos que estn incluidos en la Ley del Servicio Profesional de Carrera vigente.
El estatuto expedido por el presidente Crdenas especific quienes eran los trabajadores del Estado y estableci sus derechos, pero no defini mecanismos de seleccin de candidatos a ocupar los cargos pblicos (como s lo pretendiera hacer el acuerdo de su antecesor). [...] De tal manera que los trabajadores estatales fueron agrupados en la Nueva Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) que pas a formar parte del Partido de la Revolucin Mexicana.189

En 1963, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reafirm el derecho de inamovilidad para los trabajadores de base, esto signific que se establecieran las prcticas que durante muchos aos se utilizaron para otorgar asensos a los niveles superiores; la forma de llegar a ello era por la libre designacin, as tambin su remocin se encontraba en la discrecin o criterio de su superior inmediato o grupo poltico al que perteneciera. En ese mismo ao, el personal ocupado dentro de la Administracin Pblica creci sustancialmente, ya que al aumentar su tamao el sector pblico requera de un mayor nmero de empleados y stos haban sido seleccionados por sus capacidades, actitudes, experiencia y conocimientos, en el mejor de los casos eran miembros del grupo gobernante, en otros bastaba con tener un pariente, amigo o conocido para que existiera la posibilidad de ingreso; aunado a esto, no se tenan mecanismos serios de reclutamiento y desarrollo de personal.
Garca Ruiz, Jos Luis de Jess. Retos y condiciones para el establecimiento de un sistema de servicio civil en Mxico. Documento de Trabajo No. 50. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 1997. p. 16.
189

188

Diferentes ordenamientos surgieron para estructurar administrativamente el servicio pblico como se describe en las bases para el programa de reforma administrativa del Poder Ejecutivo Federal: En 1962 un segundo acuerdo subraya los criterios para estudiar las modificaciones que requera la administracin pblica. El 9 de abril de 1965 se cre, en la Secretara de la Presidencia, por acuerdo verbal del subsecretario, la Comisin de Administracin Pblica, (), y se sealaron como objetivos los siguientes:
1) Dictaminar la ms adecuada estructura de la Administracin Pblica y las modificaciones que deberan hacerse en su actual organizacin para: a) Coordinar la accin y el proceso de desarrollo econmico y social del pas, con justicia social. b) Introducir tcnicas de organizacin administrativa al aparato gubernamental que resulten convenientes para alcanzar el objetivo anterior. c) Lograr la mejor preparacin del personal gubernamental. 2) Proponer reformas a la legislacin y las medidas administrativas que procedan. 190

Como era de esperarse, estos objetivos se materializaron en cuanto al personal. En la actualizacin del catlogo de puestos, que ms bien se trataba de un listado con requisitos mnimos de los niveles y puestos que existan en el gobierno federal. Una vez ms, la profesionalizacin no apareca en forma protagnica, incluso nuevamente se dej de lado, ya que, como se comenta en las Bases:
Los objetivos de la administracin de recursos humanos no estn definidos en forma clara y precisa y, por tanto, se carece de una poltica de personal congruente que comprenda desde el ingreso hasta la separacin del servidor pblico y que abarque todas las situaciones de ascensos, promociones, traslados, compensacin, estmulos y desarrollo, entre otras, que se suscitan en la relacin entre el Estado y sus servidores.191

Llama la atencin que sea en las mismas bases del programa donde se manifieste la inoperancia de los objetivos, ya que al hacerlos operativos se cre el Centro Nacional de Capacitacin dependiente del ISSSTE en 1971; sin embargo, es preciso aclarar por qu se considera esa inoperancia, se cre este centro que proporcionaba cursos que no estaban ligados a los objetivos estratgicos de cada dependencia o entidad. Como primer paso era correcto dar inicio

Secretara de la Presidencia. Coordinacin de Estudios Administrativos. Bases para el programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1978. p. 25. 191 Ibid. p. 135.
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a las acciones de esta naturaleza, pero no fueron concretados por sistemas rigurosos de seleccin que fortalecieran los avances, por tanto la capacitacin es parte de la profesionalizacin pero no son sinnimos. As las cosas, la estrategia fue hacer un diagnstico para conocer las condiciones de la administracin de personal, y como se menciona en las bases, se crearon los comits tcnico consultivos de Unidades de Recursos Humanos y Unidades de Capacitacin, que junto con las Unidades de Organizacin y Mtodos y de Programacin fueron parte del programa de reforma administrativa iniciada en 1971, con ello, (), se establecieron normas y lineamientos para la reestructuracin de los catlogos de puestos, tabuladores de sueldos, regularizacin y normalizacin de remuneraciones y estructura escalafonaria, entre otros.192 Se daba inicio a la integracin de un catlogo compuesto por una serie de requisitos y funciones que cada empleado deba cumplir de acuerdo a su nivel de responsabilidad; de esta forma se dio inicio a una reforma de esta importante funcin. El primer paso present resultados cuantitativos aunque se qued corto al no considerar una formacin profesional de servidores pblicos que estuviera orientada a los objetivos estratgicos de la institucin y hacia la atencin al usuario. A pesar de ello, dentro de la Administracin Pblica fue el momento ms propicio para tener un servicio profesional. Se lograron grandes avances pero no se dio el siguiente paso, ya que con el conflicto estudiantil de 1971, nuevamente la prioridad fue lo poltico antes que lo administrativo. En 1965 la Comisin de Administracin Pblica realiz un diagnstico en materia de recursos humanos, en su informe menciona:
Carencia absoluta de una poltica general sobre la materia. Falta de claridad en la definicin de los objetivos de la carrera del funcionario. Ausencia de un mecanismo normativo que corrija la dispersin de esfuerzos. Indefinicin de las atribuciones y funciones que deben desempear las unidades de Administracin de Personal. Inadecuado sistema de anlisis de puestos y catlogo de empleos. Carencia de un tabulador de sueldos sobre bases tcnicas para asignar las remuneraciones de acuerdo con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo. Compleja e inoperante estructura de remuneraciones, propiciando irregularidades en la poltica salarial. Sistemas escalafonarios deficientes. Heterogeneidad de criterios en las condiciones generales de trabajo. 193

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Ibid. p. 77. Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas op. cit.

Con este panorama, no se estableci la posibilidad de poder profesionalizarse y que esto sirviera de incentivo para desarrollar una carrera administrativa, ya que como los trabajadores de base no podan ingresar a los niveles superiores por medio del escalafn, se obstaculiz su desarrollo. Esto contribuy a que se acentuaran vicios como la baja productividad, ineficiencias en la prestacin de los servicios pblicos, desplazamiento en la capacidad para atender a la poblacin cada vez en aumento y nula motivacin al personal de base para su desarrollo. En 1972 se cre la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal integrada por representantes de los titulares de las Secretaras de Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico, del Trabajo y Previsin Social y de la Presidencia, as como del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.194 Con esta instancia se pretendi llevar a cabo la profesionalizacin de todos los trabajadores del Estado, por medio de los Acuerdos presidenciales de 1971 y 1976, se establecieron las bases para promover la mejor capacitacin administrativa y profesional con la implementacin de acciones conducentes a iniciar el proceso de profesionalizacin de los servidores pblicos. Las propuestas estaban muy relacionadas con proporcionar a todos los trabajadores de base los elementos necesarios para el incremento de la eficiencia y eficacia que se definieron en la Reforma Administrativa de 1971; sin embargo, para el personal de confianza inicialmente no se fijaron las condiciones para que pudieran alcanzar su profesionalizacin, ya que se careca de criterios homogneos para establecer tales propsitos. En la conformacin de un nuevo esquema para la administracin del personal pblico, las polticas se especializaban an ms, as en el periodo 19711976 se llevaron a cabo las medidas correctivas de carcter inmediato que se requeran para este propsito, los objetivos eran: Coadyuvar a la solucin de los aspectos ms crticos de la problemtica mediante:
a) La creacin de los mecanismos normativos, asesores y operativos necesarios tanto a nivel de cada dependencia como para el sector pblico en su conjunto. b) El diseo e implantacin de sistemas administrativos integrales de personal en cada una de las distintas dependencias del sector descentralizado. c) El diseo e implantacin, en su caso, de un sistema administrativo integral de recursos humanos para el sector central.195
Secretara de la Presidencia. Direccin General de Estudios Administrativos. Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal. Memoria. 1973-1976. Mxico. p. 16. 195 Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal. 1971-1976. Mxico. 1977. p. 138.
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En este periodo, la Administracin Pblica mexicana tena los lineamientos de una reforma administrativa encaminada hacia la atencin de los problemas que se presentaban en cuanto a la eficiencia y eficacia en el funcionamiento de las instituciones del servicio pblico. Estos tres objetivos pretendieron dar un mayor impulso hacia el diseo de un sistema de Administracin del Personal Pblico, que diera respuesta a los problemas de definicin, tanto de la carencia de personal apto para el desarrollo de sus funciones, como para transformar los resultados que la sociedad esperara de ellos. En 1975 se realiz un censo de personal ocupado en toda la Administracin Pblica; posteriormente se le atribuyen funciones de administracin de personal a la Secretara de Programacin y Presupuesto por medio de la Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal. Esto se reflej en lo siguiente:
Los esfuerzos primordiales de SPP se centraron en el bienio 1980-1981 en el establecimiento de escalafones funcionales e intercomunicados, as como la implantacin de sus instrumentos bsicos: los catlogos de puestos y el tabulador de sueldos. Al respecto, si bien es cierto que con este esfuerzo se pretendi garantizar que las vacantes fueran ocupadas por los trabajadores ms aptos, propiciando el establecimiento de mecanismos eficaces de reclutamiento, seleccin e induccin de personal, fundamentando tcnicamente la poltica salarial de Estado basada en remuneraciones uniformes en los casos de funciones y responsabilidades iguales, olvid por completo la preocupacin mayor del trabajador al servicio del Estado: la implantacin del servicio civil de carrera, dotado de un adecuado sistema de carrera administrativa, basado en el ingreso por oposicin a la administracin, que rechazara por completo el actual spolis system o sistema de despojo que atiende ms que a la capacidad personal, al vaivn poltico de momento o a la militancia partidista.196

Con este panorama, las condiciones no eran tan diferentes a las del siglo XIX. En general, el personal ocupado segua careciendo de los requisitos mnimos de ingreso, con un catlogo de puestos por nivel de responsabilidad y describiendo las funciones como si se trataran de las mismas en cada una de las dependencias. En 1983 se cre la Direccin General de Servicio Civil dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto y, posteriormente en ese mismo ao, la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil. Para 1985 se inici la reduccin de

196

Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 59.

192

las estructuras orgnicas en toda la Administracin Pblica Federal, lo que impact de manera directa al personal ocupado, ya que se cancelaban las plazas generadas al separarse del servicio, lo que implica el inicio del despido masivo de personal. A partir de ese ao, dentro de la Administracin Pblica se inici la creacin aislada de sistemas de servicio civil, para ello se consideraban la normatividad, mecanismos de ingreso, ascenso, desarrollo y separacin del servidor pblico; uno de los primeros modelos creados, fue el de la Comisin Nacional del Agua que ser analizado ms adelante. Los avances en la trayectoria de la profesionalizacin surgieron por la necesidad de transformar el servicio pblico desde los aos sesenta. La lgica fue que despus de la creacin del ISSSTE, la modificacin constitucional en 1960, la promulgacin de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en 1963, la reestructuracin del Sistema de Administracin y Desarrollo de Recursos Humanos en 1971, la creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil en 1983 y la aparicin entre 1989 y 2004, de cuando menos doce modelos de servicio civil dentro del gobierno federal, fueron abonando el terreno para la aparicin del modelo de servicio profesional vigente (2003) como instancia aglutinadora orientada al desarrollo de las capacidades laborales, esta vez las condiciones polticas no abortaron esa posibilidad, de esta forma los servidores pblicos recibieron los recursos administrativos que requeran para el ejercicio de sus funciones. En el periodo 1995-2000, el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica impuls la instauracin del servicio civil, la dignificacin del servidor pblico y su profesionalizacin, lo cual represent un avance significativo, ya que permiti iniciar el proceso para que se llevara a cabo una reforma en la administracin del personal pblico por medio del cual se orientaron las acciones hacia la mayor capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos, con la idea de integrarlos a sus responsabilidades en mejores condiciones. El gobierno federal aplicaba una poltica de despido de personal mediante los programas de retiro voluntario que pretendan reducir sustancialmente la nmina, aunque fuera un ahorro mnimo; como caracterstica particular de estos programas, que en ese sexenio se implantaron, el personal despedido result ser en su mayora aquel que se contrat sin un sistema de ingreso que realmente detectara sus capacidades para cumplir con las funciones encomendadas. 193

Con base en lo anterior se elabor el siguiente cuadro que ilustra la trayectoria que ha tenido la profesionalizacin. Es preciso aclarar que se muestran los hechos ms significativos que permitirn darle mayor nfasis a la variable que estamos analizando.197 Cuadro 23 EFEMRIDES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO
Ao 1742 Evento Francisco Fernndez de Mollinedo es nombrado Secretario del Virrey, lo que despus sera la Secretara de Cmara Virreinal. Se tom como base su honorabilidad y experiencia. Es instituido el Montepo de Viudas y Pupilos del Ministerio. Protege a las viudas e hijos de los servidores pblicos.

1763

1789 1790 El segundo Conde de Revillagigedo, virrey de la Nueva Espaa, ordena el levantamiento de un censo de servidores pblicos. 1824 Con el establecimiento de la Repblica Federal se inicia la extincin de la carrera administrativa, debido a que la federacin y los Estados designan a los servidores pblicos con criterios diferentes. Principia la etapa de ingreso al servicio pblico sin poner atencin en las aptitudes del personal, nicamente en que se tuviera alguna relacin familiar o de otro parentesco. Se establece el recurso de cesanta para los servidores pblicos. Cesan a quienes no tenan puestos vitalicios. Se autoriza al Presidente de la Repblica para remover libremente a todos los empleados de las Secretaras de Estado que no merecieran su confianza. El gobierno dispuso que se les pagara la cuarta parte del sueldo a quienes fueran cesantes sin ocupacin o a quienes disfrutaran de una licencia temporal. Se inici la empleomana, vivir de los empleos ya que se creaban empleos sin ningn filtro de requisitos de ingreso.
Contina

1828

1829 1833

1837

Durante el periodo de 1983 a 1995 surgen algunos modelos de servicio civil como es el caso de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con la carrera judicial (1995), el Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI (1997), el Servicio Profesional Agrario (1994), el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica con la carrera magisterial (1993), el Sistema de Especialistas en Hidrulica (1989), mismos que analizaremos ms adelante. Como se podr observar dentro de estos modelos empieza a tomar fuerza la relacin entre profesionalizacin y la permanencia en el cargo.
197

194

Ao 1847

Evento Supresin del carcter estamental que disfrutaban las personas que, sin ocupar un cargo pblico, usufructuaban la dignidad funcionarial ex oficio. Se establece la amovilidad de los empleados entrantes. Supresin de la propiedad de los empleos, contrario a lo que se pensaba, que la propiedad se instituy para garantizar a la Administracin Pblica buenos empleados. Se facult al Ejecutivo para extinguir las oficinas que juzgara prescindibles y reducir la nmina. Ese mismo ao se decret la cesanta y la prohibicin de que los empleados recibieran dos o ms sueldos. Supresin de los cargos de propiedad, convirtindolos en comisiones revocables en todo momento. Extincin del Montepo de Ministros y Oficinas. Decreto del Emperador Maximiliano para establecer una Escuela Imperial de Servicios Pblicos, donde se formaban individuos capaces de desempear debidamente los diversos empleos del Imperio. Daz Rugama escribe la Gua prctica para los empleados civiles en la Repblica Mexicana, para facilitar la formacin de los servidores pblicos. Se forma la Escuela de Comercio y Administracin, aqu se estableci la carrera de perito empleado de la Administracin Pblica. Se pretendi instituir la Sociedad Mutualista de Empleados Federales, pero el Presidente Daz se opuso.
Finaliza

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1887

1905 1906

Fuente: Este cuadro fue elaborado con base en la informacin proporcionada en los siguientes textos: Guerrero, Omar. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Una apreciacin administrativa. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Serie Estudios Jurdicos. Nm. 50. Mxico. 2003. pp. 149-163. Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47. Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Edicin Impresos Estrella. Mxico. 2 ed. 1987. pp. 43-81. Trueba Urbina, Alberto; Trueba Urbina, Jorge. Legislacin Federal del Trabajo Burocrtico. Porra Mxico. 1996.

La trayectoria de la profesionalizacin del servidor pblico del Gobierno Mexicano fue a favor de los intereses del momento. As, por ejemplo, cuando no se tena suficiente presupuesto se opt por el despido; por otra parte, tambin se realizaron acciones para capacitar al personal; escasa posibilidad de ascenso por la va de mrito, ya que el personal de base tiene un escalafn que resulta inoperante para las necesidades actuales, debido a que la Ley del Servi195

cio Profesional de Carrera, difiere en las condiciones para que se d la carrera administrativa a las sealadas por instrumentos de ascenso como ese. 4.2. Los actuales modelos de servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Federal, otros Poderes Pblicos, Organismos Autnomos y el Gobierno del Distrito Federal Para comprender con exactitud el proceso actual en cuanto a la instauracin del Servicio Civil de Carrera, resulta conveniente analizar los modelos actuales, que operan en las diferentes dependencias federales, Cmaras de Diputados y Senadores, Gobierno del Distrito Federal y la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, mismos que representan avances significativos para iniciar los cambios necesarios para darle un impulso a la profesionalizacin de los servidores pblicos. As, los avances repercuten en el desempeo de las instituciones, por ejemplo en la prestacin de los servicios pblicos, la eficacia, la atencin oportuna y, con ello, se incrementa la legitimidad que se requiere para establecer los cambios en la Administracin Pblica. En este punto del captulo se pretende demostrar que aun cuando existen modelos de servicio civil, stos no reflejan las necesidades que el servicio pblico mexicano del siglo XXI requiere y es el desarrollo de competencias, tanto laborales como institucionales. Qu elementos nos proporcionan estos modelos para el desarrollo de la profesionalizacin dentro de las instituciones de la Administracin Pblica? Como respuestas a este cuestionamiento se describen doce modelos ilustrativos para demostrar que algunos carecen de los elementos antes mencionados. Estos modelos de Servicio Civil tienen como caracterstica comn impulsar el desarrollo de las acciones de profesionalizacin, as conforme se avanza en cada etapa, las posibilidades de hacer carrera estn basadas en la evaluacin del desempeo con estndares que reflejen la profesionalizacin del personal. Cabe mencionar que estos modelos no se encuentran en la totalidad de las instituciones del gobierno federal, lo que significa que con la Ley del Servicio Profesional de Carrera se inicia una etapa totalmente nueva en la materia. Tambin es importante especificar que para algunos casos se analiza la Ley, Estatuto o Reglamento que corresponda para el desarrollo y aplicacin del servicio civil en la Administracin Pblica de Mxico.

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4.2.1. El sistema de Especialistas en Hidrulica El origen de este sistema se remonta a 1989, cuando por decreto presidencial publicado el 16 de enero de ese ao se cre la Comisin Nacional del Agua como rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. Como consecuencia de esto se trasladaron los recursos y personal de la Subsecretara de Infraestructura Hidrulica, que agrupaba a 37,540 trabajadores de los cuales slo el 9% contaba con una formacin acadmica profesional,198 por ello la necesidad de instaurar un sistema que profesionalizara a sus empleados result impostergable. Sin embargo, en el contexto histrico no se contaba con algn referente similar que permitiera darle salida a tal problema, ya que aun cuando se haba instituido la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil, todava no se instauraba de acuerdo a los requerimientos de las instituciones pblicas, como lo hace ahora la Ley del Servicio Profesional de Carrera. El concepto del Sistema de Especialista se consider como (...) aquellos profesionistas calificados de diversas reas del conocimiento, para realizar tareas sustantivas dentro de la CNA, (...).199 Para fortalecer este sistema fue necesario instrumentar un proceso de reclutamiento y seleccin conforme a los requerimientos de la organizacin. Es destacable que el ingreso y permanencia en este sistema es por medio de los procesos comunes que consisten en exmenes de conocimientos, estudios realizados, evaluaciones psicomtricas y la experiencia, sin mediar concurso pblico abierto. En cuanto a la evaluacin del desempeo se realiza segn lo determine el superior inmediato, los factores a evaluar son cuatro, conforme lo establecen las propias necesidades de la CNA:
Son cuatro los factores de evaluacin que se califican conforme a una estructura de puestos que permite obtener hasta 362 puntos. La modificacin acadmica y actualizacin, que asigna un mximo de 50 puntos. La responsabilidad y el logro de metas que le otorga 84 puntos mximo. El desempeo del trabajo, que como la parte medular asigna un mximo de 176 puntos, calificados mediante 44 reactivos orientados a medir aptitudes y habilidades mostradas por el especialista de acuerdo con las exigencias de su actividad especfica. Y por ltimo, la capacidad tcnica que otorga 52 puntos como mximo.200

Guerrero Villalobos, Guillermo. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional de Agua, un programa de Servicio Civil de Carrera Implantado en 1990. Revista de Administracin Pblica No. 103. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1999. p. 87. 199 Ibid. p. 88. 200 Espinosa Garibay, Alejandro. El Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del Agua. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001 pp. 88-89.
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Esta estructura le permite al servidor pblico de carrera desarrollarse y as, ir ascendiendo en su trayectoria, no se precisa en qu consiste la profesionalizacin y la forma en que hacen los movimientos verticales del personal. Finalmente mencionaremos que la informacin consultada fue el decreto de creacin de la Comisin Nacional del Agua, debido a que el documento donde se describe el sistema de especialistas no contiene mayores elementos, como la capacitacin, evaluacin del desempeo, promocin y desarrollo profesional. Estas variables se aplican con base en el reglamento correspondiente, por lo que el mejoramiento se percibe en mecanismos de seleccin ms estrictos, lo que tcnicamente provocar la mejora en la institucin debido a la formacin de especialistas en la materia.201 4.2.2. El Programa Nacional de Carrera Magisterial Como una de las medidas para mejorar el Sistema Educativo Nacional, la Secretara de Educacin Pblica estructur el Programa de Carrera Magisterial, un sistema de promocin horizontal dirigido a los maestros de educacin bsica, el cual se inicia a partir de 1993 con el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Como lo establece el decreto La carrera magisterial dar respuestas a dos necesidades de la actividad docente: estimular la calidad de la educacin y establecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la condicin social del maestro. De esta forma, se acuerda el establecimiento de un mecanismo horizontal para el personal docente frente al grupo que ensea en los ciclos de educacin bsica. Su propsito consiste en que esos maestros puedan acceder, dentro de la misma funcin, a niveles salariales superiores con base en su preparacin acadmica, la atencin a los cursos de actualizacin, su desempeo profesional y su antigedad en el servicio y en los niveles de la propia carrera magisterial. Este sistema de promocin horizontal le permite al docente perfeccionar sus habilidades para la imparticin de los conocimientos dentro del aula, la posibilidad de participar en los cursos de carrera magisterial, los cuales ayudan a actualizar los conocimientos que el maestro requiere para cumplir con las necesidades del servicio que consisten en el desarrollo de habilidades que permitan una prctica docente que promueva aprendizajes significativos.

Este modelo de servicio civil no consider la posibilidad de factores como los perfiles de puestos basados en las competencias, la capacitacin, dirigida hacia los objetivos institucionales, como se requiere en la actualidad.
201

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Como instancia normativa tambin existen los lineamientos Generales de Carrera Magisterial, los cuales establecen los objetivos siguientes:
Coadyuvar a elevar la calidad de la Educacin Nacional por medio del reconocimiento e impulso a la profesionalizacin del magisterio. Estimular a los profesores de Educacin Bsica que obtuvieron mejores logros en su desempeo. Mejorar las condiciones de vida, laborales y sociales de los docentes de Educacin Bsica. 203

Con estas lneas estratgicas la Comisin Nacional instrument el Programa; cabe sealar que esta instancia es el mximo rgano de decisin que supervisa y evala el desarrollo de todas las actividades programadas en beneficio del docente. Se integra por el Coordinador Nacional de Carrera Magisterial, representante de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y por el Secretario de Carrera Magisterial representante del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE); dos secretarios nombrados por la SEP y otro del SNTE. Es importante sealar que la incorporacin a la carrera magisterial se hace en forma voluntaria e individual y los profesores participan en los eventos acadmicos que les son sealados como cursos, talleres o seminarios, que permiten definir sus niveles de conocimiento, siempre encaminados a mejorar su desempeo. Participan los profesores de los niveles de educacin inicial, preescolar, primaria, secundaria, internados, educacin indgena, artstica, especial y centros de formacin para el trabajo. Los niveles de estmulos salariales son cinco A, B, C, D, E y los docentes inician su carrera en la letra A, aqu la diferencia consiste en la percepcin salarial, ya que las funciones no cambian. Los factores que se consideran para los movimientos son: antigedad, grado acadmico, preparacin profesional, cursos de actualizacin y superacin, desempeo profesional, aprovechamiento escolar, desempeo escolar y apoyo educativo, tambin existen tres vertientes: la primera para docentes frente a grupo, la segunda para personal directivo y de supervisin, la tercera para personal docente que realiza actividades tcnico pedaggicas.204 Para cada vertiente son asignados diferentes puntajes para poder ser ascendido. La evaluacin consiste en la integracin de

Secretara de Educacin Pblica. Comisin Nacional SEP-SNTE. Lineamientos de Carrera Magisterial. Mxico. 1998. p. 6. 204 Valdez Meja, Miguel ngel. El programa de carrera magisterial, en El Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001 p. 93.
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factores como son antigedad, grado acadmico, preparacin profesional, aprovechamiento escolar, desempeo profesional y apoyo educativo, todo esto deber sumar 100 puntos como mximo. El cumplimiento de estos requisitos hace que el docente que pueda ser ascendido, lo que le representa mejores beneficios econmicos. 205 Este programa constituye un avance significativo para el mejoramiento de la educacin, ya que al iniciarse los cursos programados para la actualizacin docente estuvieron dirigidos al desarrollo de habilidades, lo que permiti a los profesores apropiarse de los recursos didcticos en beneficio del alumnado. Este modelo de servicio civil horizontal lo que realmente proporciona es un aumento de las percepciones econmicas al tiempo que permite la actualizacin de conocimientos que son de utilidad para la planta docente. Llama la atencin que sea nicamente la SEP la que se encargue de esta actividad, sin que el sindicato tenga una participacin real, as se promueve la participacin del personal considerando su orientacin o especializacin en la asignatura que imparten, resulta ser un sistema donde el personal participa para obtener un beneficio econmico. 4.2.3. El servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de la Federacin Para el anlisis del Servicio de Carrera dentro de la Procuradura General de la Repblica, se utiliz la Ley Orgnica correspondiente, publicada el 10 de mayo de 1996 en el Diario Oficial de la Federacin, que en su artculo 32 define lo siguiente:
El Servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de la Federacin comprende lo relativo a Agente del Ministerio Pblico de la Federacin y Perito, as como el de carrera policial de Agente de la Polica Judicial Federal (...).206

En este artculo tambin se menciona que este ser el medio por el cual el personal permanecer en sus puestos, al igual que se definen los criterios como los de igualdad de oportunidades, mritos y capacidad; funciona bajo los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, imparcialidad, legalidad, eficiencia, honradez y antigedad. La forma en que los agentes del

Segn lo marcan los propios lineamientos de carrera magisterial. op. cit. p. 34. Procuradura General de la Repblica. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica. Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 10 de mayo de 1996. p. 28.
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Ministerio Pblico ingresan es por medio de un examen de conocimientos para, si es el caso, obtener nombramiento por dos aos, al trmino del cual si el desempeo es satisfactorio obtendrn uno definitivo. En el modelo de Servicio Civil y como eje del proceso, se encuentra el Consejo de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin, instancia normativa, de supervisin, control y evaluacin de la operacin del Servicio, que se integra por:
I. El Procurador General de la Repblica; II. Dos Subprocuradores de la estructura centralizada; III. El Oficial Mayor; IV. El Contralor Interno; V. El Visitador General; VI. El Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales; VII. Tres Agentes del Ministerio Pblico de la Federacin de reconocido prestigio; VIII. Dos Agentes de la Polica Judicial de la Federacin de reconocido prestigio; IX. Dos peritos de los Servicios Periciales de reconocido prestigio; X. Los dems funcionarios que determine el reglamento o el Procurador. 207

Para su funcionamiento el Consejo se auxilia en comits de zona, los cuales se integran por los funcionarios designados que directamente sean involucrados conforme el rea geogrfica en donde se realicen los trabajos de profesionalizacin. En cuanto al procedimiento de profesionalizacin, se realiza basndose en la antigedad, la ausencia de sanciones administrativas y la existencia del concurso de oposicin, que consiste en un examen de conocimientos. El reglamento define los movimientos, reglas y medios de profesionalizacin, que se traduce en capacitacin y desarrollo de habilidades para el puesto a desempear, los tpicos son de adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia, promocin, reconocimiento y separacin de servicio, adems de un proceso de evaluacin que determina la trayectoria del personal. El modelo de Servicio Civil funciona desde 1996, haciendo hincapi en que se trata de una aplicacin especfica del reglamento de 1993, mismo que abordaba la carrera del agente del Ministerio Pblico, peritos y polica judicial. Cabe sealar que este ltimo adems es sometido a pruebas fsicas para determinar su adecuado desempeo. Como lo refiri Jorge Antonio Mirn, el avance dentro de la Procuradura General de la Repblica en trminos de

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Ibid. art. 40 p. 29.

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servicio civil y profesionalizacin del personal sustantivo atiende los aspectos de evaluacin, (), se puede concluir que estn sentadas las bases para la consolidacin del servicio civil de carrera en la Procuradura, lo cual sin duda incentivar al personal sustantivo y ello redundar en un mejor desempeo y efectividad de sus funciones. 208 Los avances en la instrumentacin de este sistema de profesionalizacin son todava insatisfactorios para las necesidades del servicio, sin embargo no hay que olvidar que dentro de esta institucin, la parte sustantiva est siendo atendida por este ordenamiento. En este modelo las capacidades del personal no son definidas expresamente, se trata de un elemento de actualizacin profesional para intentar erradicar la corrupcin. Sin embargo, llama la atencin que este modelo proporciona solamente capacitacin como parte fundamental de la profesionalizacin del servidor pblico y es precisamente ste quien desarrolla sus actividades conforme a las directivas de la institucin; sera conveniente que sean normas expeditas las que permitan una mejor instauracin de los diferentes modelos de profesionalizacin y su impacto en la evaluacin de servicio al pblico. 4.2.4. El Servicio Exterior Mexicano Para el anlisis de este apartado se analiz la Ley de Servicio Exterior Mexicano publicada en el Diario Oficial de la Federacin el viernes 25 de enero de 2002, misma que se mantiene vigente. Iniciaremos con la definicin del Servicio Exterior tal como la Ley lo hace: Es el cuerpo permanente de funcionarios del Estado, encargado especficamente de representarlo en el extranjero y es responsable de ejecutar la poltica exterior de Mxico de conformidad con los principios normativos que establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.209 Esta Ley alude a las caractersticas del servicio, el cual est integrado por personal de carrera, personal temporal y asimilado. El primero es de carcter permanente y comprende las ramas diplomtico-consular y tcnico-administrativa. El personal temporal es designado por el Presidente para desempear

Mirn Reyes. Jorge Antonio. La carrera del personal del ministerio pblico y de los servicios periciales en la PGR. En El Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 113. 209 Poder Ejecutivo Federal. Secretara de Relaciones Exteriores. Ley del Servicio Exterior Mexicano. Diario Oficial de la Federacin. 25 de enero de 2002. art. 1 p. 2.
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funciones especficas y por un plazo definido. En el caso del personal asimilado lo componen los funcionarios y agregados a misiones y representaciones diplomticas. (art. 7 y 8). El desempeo y las posibilidades de hacer carrera estn basados en los principios de preparacin, competencia, capacidad y superacin constante, esto es con la finalidad de formar cuerpos profesionales que se encarguen de la conduccin de la poltica exterior. La rama diplomtico-consular comprende las categoras de:
Embajador. Ministro. Consejero. Primer Secretario. Segundo Secretario. Tercer Secretario. Agregado Diplomtico. Por lo que respecta a la rama tcnico-administrativa las categoras son: Coordinador Administrativo. Agregado Administrativo A. Agregado Administrativo B. Agregado Administrativo C. Tcnico Administrativo A. Tcnico Administrativo B. Tcnico Administrativo C.210

Para la operacin del sistema se integra la Comisin de Personal del Servicio Exterior Mexicano, misma que se compone de un embajador de Carrera, el Oficial Mayor de la Secretara, el Director General que tenga bajo su cargo los asuntos concernientes al personal del servicio exterior, el Director General de Asuntos Jurdicos, tres funcionarios designados por el Secretario de Relaciones Exteriores y adicionalmente, la comisin podr invitar a otros funcionarios que considere para ventilar los asuntos que sean de su competencia. La forma de ingreso es por medio de concursos pblicos que son organizados en etapas eliminatorias; aqu la profesionalizacin se desarrolla dentro del Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos. Para la rama tcnicoadministrativa ser mediante examen pblico con los mismos requisitos a excepcin del grado acadmico, el cual cambia por educacin media superior y el dominio de un idioma extranjero.

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Arts. 5 y 6.

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Los ascensos se realizan a travs de la Comisin de personal con el acuerdo del Secretario de Relaciones Exteriores. Esta trayectoria vertical se basa en los mritos y eficiencia en el desempeo de sus cargos, antigedad y preparacin acadmica. Es importante destacar que, durante la trayectoria de un funcionario, si no acredita los exmenes de ascenso en tres ocasiones consecutivas, podr ser separado del cargo sin perjuicio para la Secretara. Las conductas con las que el servidor pblico de carrera deber conducirse son: legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Este servicio tambin cuenta con personal en activo que asciende a 1,186 miembros, atiende a 136 representaciones diplomticas y consulares; es decir, 70 embajadas, 7 misiones diplomticas permanentes, 32 consulados generales, 25 consulados de carrera y 4 agencias consulares. 211 De esta forma, los servidores pblicos pertenecientes al Servicio Exterior Mexicano, se encuentran constantemente en un proceso de evaluacin del desempeo, para lo cual es utilizada una metodologa y modalidades para los concursos de ascenso de las ramas diplomtico-consular y tcnico-administrativa, lo que impacta en su profesionalizacin. Se aprecia que la permanencia en el servicio pblico est condicionada a la aprobacin de los exmenes que sirven como filtro para tener personal competente. Sin embargo nuevamente es notoria la ausencia de normas de carcter especializado que permitan la construccin de las vertientes para las cuales es considerada la utilidad del modelo del servicio de carrera. 4.2.5. El Servicio Profesional Agrario Continuando con el anlisis de los diferentes modelos de servicio civil, dentro de la Procuradura Agraria, existe el Servicio Profesional Agrario (), encuentra sus principios en el servicio civil de carrera, sus normas generales en las polticas sectoriales e institucionales en donde se establece que el elemento central de la funcin administrativa es el propio servidor pblico, ().212 Lo

Martnez Cianca Gustavo. La carrera en el Servicio Exterior Mexicano. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 27. 212 Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 97.
211

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cual significa que aparentemente se trata de un modelo que est dirigido hacia la profesionalizacin de sus integrantes, an as no se define en qu consiste la misma, se alude a los programas de capacitacin como medida para la actualizacin y desarrollo de personal. El Estatuto del Servicio Profesional Agrario fue publicado el 11 de abril de 1994 en el Diario Oficial de la Federacin, en este documento se precisan los trminos en los cuales se aplicar el modelo de Servicio Civil. El artculo 3 lo define como sigue: El Servicio Profesional es el sistema de ingreso, permanencia y ascenso para el personal con funciones sustantivas de la Procuradura y que tiene por objeto:
I. Proveer a la Procuradura del personal calificado necesario para cumplir las obligaciones que fija la Ley. II. Asegurar el desempeo profesional de sus servidores pblicos. III. Fomentar los principios o fundamentos bsicos de la institucin, y IV. Coadyuvar a la consecucin de sus fines. 213

Junto con esto el Servicio se lleva a cabo con los principios de honestidad, respeto, imparcialidad, servicio, objetividad, dedicacin, transparencia y profesionalismo. Tambin se establecen los parmetros para la aplicacin de las reglas del personal involucrado, el cual se compone de diferentes categoras: Categora A Visitador y Abogado agrario. Categora B Subjefe de Residencia. Categora C Jefe de Residencia. Categora D Jefe de Departamento en una Delegacin. Categora E Subdelegado o Subdirector en Oficinas Centrales. Categora F Director de rea. Categora G Delegado o Director General. El ingreso al servicio es por medio de un proceso de seleccin que consiste en presentar y aprobar un curso de induccin al trmino del cual se le otorga un nombramiento provisional por seis meses. Esto es para la categora A; para las B, C y D se requiere invariablemente ser titular del puesto. Para el caso de las E, F y G son adjudicadas mediante concurso.

Secretara de la Reforma Agraria. Estatuto del Servicio Profesional Agrario. Diario Oficial de la Federacin. 11 de abril de 1994. art. 3 p. 34.
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Existe como mxima instancia la Comisin del Servicio Profesional Agrario integrada por el Procurador Agrario, el Subprocurador General, el Secretario General, el Director General de la Unidad Coordinadora de Delegaciones y cuatro miembros del personal de carrera de las categoras F o G. Para efectos del otorgamiento del nombramiento, la Comisin es la instancia en la cual los servidores pblicos reciben sus constancias de acreditacin, tanto de cursos como de la evaluacin del desempeo. Por medio de la capacitacin el servidor pblico podr desarrollar su trayectoria orientada hacia su profesionalizacin. En cuanto a la evaluacin del desempeo, en el primer periodo tiene por objetivo (...) valorar el trabajo que en un perodo de seis meses o fase provisional, desarroll este personal, con el propsito de otorgarles la titularidad del puesto. A partir de aqu este Subsistema realiza evaluaciones anuales para otorgar los ascensos de nivel, situacin a la que estn obligados todos los miembros del Servicio Profesional Agrario que adquieren la titularidad. 214 Los principios para llevar a cabo la evaluacin del desempeo son el qu hacer y el saber; el primero es a travs de un informe de actividades relativo a sus funciones sustantivas y el segundo es por medio de un examen de conocimientos que se aplica peridicamente. Existe una posibilidad real de que el servidor pblico pueda ser ascendido, siempre y cuando el resultado de su evaluacin del desempeo sea cuando menos satisfactorio. Cabe hacer mencin, que en el caso de que el servidor pblico no acredite el proceso de ascenso, le ser otorgada otra oportunidad y en caso de no aprobar ser separado del Sistema. En cuanto al aspecto de la profesionalizacin, no se encuentra claramente definido, ya que se circunscribe a la capacitacin que se le proporciona al servidor pblico, sin considerar las habilidades laborales que en ocasiones son necesarias para mejorar su desempeo. Este modelo ha permitido avances, durante seis aos (1994-2000), se obtuvo una eficiencia terminal del 89%, que significa un avance considerable en el proceso de profesionalizacin. Todava hace falta incursionar en aspectos como la tica que es necesaria dentro de las instituciones de la Administracin Pblica.

Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 99.
214

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Elementos como las capacidades laborales, competencia y habilidades que son necesarias para el desarrollo del servicio, en este modelo no se presentan, adems de ello tampoco existen convocatorias abiertas ni certificacin de habilidades, las cuales forman parte importante en la instrumentacin del mismo. 4.2.6. El sistema Integral de Profesionalizacin Para el anlisis de este apartado se utiliz el Acuerdo por el que se establecen las reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), publicado el 11 de noviembre de 1994, mismo que se mantiene vigente. El INEGI inici en 1989 su proceso de modernizacin en el cual la profesionalizacin de personal forma parte importante. As: La vertiente de profesionalizacin del personal tiene como propsito fundamental garantizar que los logros y alcances obtenidos fueran de carcter permanente y continuamente mejorados. La manera de lograr esto es a travs de la profesionalizacin de su personal. 215 Conforme se avanz en la modernizacin del INEGI, el elemento de profesionalizacin form parte integrante de funcionamiento de esta institucin; la misin del Sistema Integral de Profesionalizacin es: Promover una cultura de calidad mediante programas de administracin y desarrollo de los recursos humanos, que respondan a las expectativas de personal y contribuyan al cumplimiento de la misin institucional.216 La forma por la que se conducir el Sistema Integral de Profesionalizacin es por medio de la Comisin Interna de Personal, la cual est integrada, de acuerdo al artculo 3, por:
I) El Presidente del Instituto quin la presidir, II) El Coordinador Administrativo del Instituto, III) Los Directores Generales del Instituto, IV) Los Directores Regionales, Norte y Centro Norte en representacin de las diez Direcciones Regionales. V) El Director de la Unidad de Administracin y Servicios al Personal, como Secretario Tcnico, VI) El Director de Planeacin y Capacitacin,

Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 57. 216 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo por el que se establecen las reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. Diario Oficial de la Federacin. 11 de noviembre de 1994. art. 4 p. 38.
215

207

VII) El Director de la Unidad de Integracin y Anlisis Presupuestal, VIII) El Director Tcnico de la Direccin General de Geografa, IX) El Director de Censos Nacionales de la Direccin General de Estadstica. X) El Director de Desarrollo de Sistemas de la Direccin General de Poltica Informtica. XI) El Director de Normatividad y Produccin Editorial de la Direccin General de Integracin y Anlisis de la Informacin. XII) El Director de Apoyo Jurdico. XIII) El Director de Auditora.217

Esta integracin determina tambin el funcionamiento de la comisin, la cual sesionar cuando menos una vez al ao, con la asistencia mnima de diez de sus miembros y sus resoluciones se tomarn por mayora de votos (art. 4). Los Subsistemas con los que cuenta son: de profesionalizacin del personal de confianza; del personal de confianza bajo las normas generales del sector pblico federal y del personal de base; las ramas de especializacin son (art. 20 y 21):
I) Estadstica. II) Geografa. III) Informtica. IV) Difusin. V) Administrativa.

El Catlogo de Puestos, se integra por los siguientes niveles:

I. Servicios de Apoyo. II. Tcnico. III. Especialista / Secretarial. IV. Responsable de Proyecto. V. Subjefe de Departamento. VI. Jefe de Departamento. VII. Subdirector de rea. VIII. Director de rea. IX. Director Regional. X. Director General y Coordinadores. XI. Presidente del INEGI.

Los puestos comprendidos entre Director General y Presidente del INEGI, son considerados como niveles de libre designacin. El ingreso al sistema es mediante un concurso pblico en donde los aspirantes se registran y participan en los procesos de seleccin. Es por medio de la capacitacin y actualizacin como se considera que los servidores pblicos accedern a su profesionalizacin.

217

Ibid.p. 38.

208

Dentro de este aspecto, tambin estn considerados los estudios tanto de licenciatura como de posgrado, para lo cual el sistema permite que el personal pueda ser beneficiado con becas o licencias. El sistema promueve el desarrollo profesional por medio de vertientes, stas son:
Requerimiento de Recursos Humanos. Ingreso y/o Promocin. Induccin. Conduccin y Evaluacin del Desempeo. Planeacin y Desarrollo de Personal. Incremento en Rango Salarial. 218

La evaluacin del personal se realiza peridicamente, sin embargo es todava de tipo vertical; es decir, que nicamente interviene el superior inmediato. Al respecto se debe modificar el modelo de evaluacin para que puedan participar todos los interesados. Este Sistema Integral de Profesionalizacin promueve la participacin del personal y en general de todo interesado en los concursos, es por ello que dentro del INEGI los procesos de profesionalizacin se traducen en la participacin, la capacitacin y los dems conocimientos especializados que se requieran para desempear el puesto demandado. Cabe sealar que no se mencionan habilidades ni certificacin de capacidades laborales para la permanencia en el puesto, sin embargo, definitivamente es un avance en la implantacin de un proceso de profesionalizacin dentro de la institucin. 4.2.7. La Carrera Judicial Desde 1995, el ingreso al Poder Judicial Federal se lleva a cabo por medio del Sistema de Carrera Judicial, la cual se realiza bajo los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia, antigedad. Las categoras que comprende el Sistema son las siguientes:
I. Magistrado de Circuito. II. Juez de Distrito. III. Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. IV. Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. V. Secretario de Estudio y Cuenta de Ministro. VI. Secretario de Acuerdos de Sala.

Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. op. cit. pp. 61-62.
218

209

VII. Subsecretario de Acuerdos de Sala. VIII. Secretario de Tribunal de Circuito. IX. Secretario de Juzgado de Distrito. X. Actuario del Poder Judicial de la Federacin.219

Estas categoras constituyen la base de la Carrera Judicial, a excepcin de las superiores, el ingreso es por medio de examen de aptitud, como se menciona a continuacin:
Para las categoras inferiores de Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia hasta Actuario, el medio de ingreso y promocin es el examen de aptitud. Las designaciones para las categoras de Juez de Distrito y Magistrado de Circuito debern ser abiertas a travs del concurso correspondiente, que en el caso de Juez puede ser interno o libre, de oposicin y para Magistrado slo ser interno. 220

Por tanto, el procedimiento para dar inicio a la Carrera Judicial ser mediante examen de aptitud, el cual elabora y aplica el Instituto de la Judicatura Federal. Para el caso de los exmenes orales y casos prcticos, se encargarn un miembro del Consejo de la Judicatura, un Magistrado de Circuito y una persona designada por el Instituto de la Judicatura. Un aspecto que es conveniente resaltar es que dentro de este ordenamiento no se describe a la profesionalizacin como medio para darle mayor competitividad al desempeo de los servidores pblicos. Los procesos de promocin dentro de la Carrera Judicial son en sentido vertical y por medio de una evaluacin que, para algunos casos, consiste en la presentacin de un examen o la resolucin de algn caso prctico. En cuanto a la capacitacin y actualizacin, el Instituto de la Judicatura Federal imparte cursos que van desde la induccin vocacional hasta la Carrera Judicial, como un curso inicial para los estudiantes de la licenciatura en Derecho, hasta cursos bsicos de Actuario, de Secretario de Juzgado, de Secretario de Tribunal y Secretario de la Suprema Corte de Justicia. 221 Es as como dentro del sistema de Carrera se realizan los eventos de capacitacin que le permiten al servidor pblico desarrollarse y poder tener una trayectoria profesional que lo conducir a obtener los distintos ascensos. Es de especial importancia mencionar que dentro de estas instancias se imparten

210

Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Diario Oficial de la Federacin. 26 de mayo de 1995. art. 110. p. 21. 220 Vzquez Mellado, Julio Csar. La Carrera Judicial. Poder Judicial de la Federacin. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 81. 221 Ibid. p. 83.
219

la Maestra y el Doctorado para fortalecer el nivel de especializacin del personal que en esos niveles sea admitido. La finalidad es la siguiente:
Esta es la posibilidad de renovar el poder Judicial de la Federacin en un periodo no mayor de 5 aos, con servidores pblicos aptos, profesionales, con vocacin de servicio y formados conforme a las necesidades y especificidades de nuestro marco jurdico y la cultura y demandas de la sociedad mexicana. 222

En el aspecto de profesionalizacin, se considera que la nica va para lograrlo es por medio de la capacitacin y el ejercicio de los principios mencionados en el artculo 105 de la Ley. Falta mencionar aspectos como las capacidades laborales y el fortalecimiento de las habilidades de direccin para el mejor desempeo de sus funciones. As, dentro de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal, la Carrera Judicial es la parte fundamental para tener a los servidores pblicos que se requieren para el desarrollo institucional y prestar servicios con el valor que la sociedad demanda. Definitivamente con esta reforma legal la designacin de jueces obedece ahora ms a criterios de mrito, dejando de lado la discrecin en los nombramientos. 4.2.8. El servicio Profesional Electoral La conveniencia de profesionalizar a los encargados de la organizacin de las elecciones era una necesidad que no se poda postergar y ms en la construccin de la Institucin que garantiza la imparcialidad en un proceso de tal magnitud. El Servicio Profesional Electoral se regula por su Estatuto, mismo que tuvo modificaciones el 16 de marzo de 1999, el cual incorpora una nueva visin: El nuevo estatuto sienta las bases para el desarrollo de un servicio civil eficaz, transparente y profesional, a la altura de las mejores prcticas internacionales en la materia pero tambin de las necesidades del IFE. Al mismo tiempo ofrece garantas de que este servicio civil permitir superar lo que, en muchos casos, han sido los mayores problemas de los servicios de carrera: la excesiva rigidez en los procedimientos; la falta de una real transparencia y rendicin de cuentas en las decisiones sobre los funcionarios; la innamovilidad de los mismos y el desarrollo de cotos cerrados, o al contrario, la excesiva discrecionalidad hacia los funcionarios y la inexistencia de mecanismos para su participacin y defensa; la falta de una verdadera y efectiva evaluacin de su

222

Ibid. p. 84.

211

desempeo; la carencia de sistemas de capacitacin efectivos a la vez que realmente necesarios; la desconexin entre sus distintos procesos y un largo etctera.223 El Instituto Federal Electoral (IFE), es el encargado de organizar los procesos electorales federales, para tener las condiciones de transparencia en el desarrollo de sus funciones; su modelo de servicio civil establece como forma de ingreso los concursos de oposicin abiertos como la nica va para poder ocupar cualquier puesto, al respecto en el artculo 3 del Estatuto se precisan sus propsitos:
El Servicio Profesional Electoral es un sistema de personal de carrera integrado por funcionarios electorales especializados, que tiene por objeto, respecto del Instituto: 1. Asegurar el desempeo profesional de sus actividades, 2. Proveer al mismo de personal calificado necesario para prestar el servicio electoral profesional, 3. Coadyuvar a la consecucin de sus fines, y 4. Apoyar el ejercicio de las atribuciones de sus rganos.224

Con ello se pretende que el Servicio Electoral se conduzca con personal profesional, el cual se compone de servidores pblicos de carrera, administrativos y personal temporal, lo cual conforma la estructura de los niveles funcionales, que se agrupan en dos cuerpos: el de la funcin directiva comprendidos por la direccin, de mando y supervisin y, el de tcnicos encargados de realizar las actividades especializadas. Los rangos que comprende el Estatuto son en orden ascendente: Directivos: I. Coordinador Electoral A. II. Coordinador Electoral B. III. Coordinador Electoral C. IV. Directivo Electoral A. V. Directivo Electoral B. VI. Directivo Electoral C.

Mndez Martnez, Jos Luis. El Servicio Profesional Electoral: Un servicio civil para la democracia. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 34. 224 Instituto Federal Electoral. Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Diario Oficial de la Federacin. 16 de marzo de 1999. p. 12.
223

212

Tcnicos: I. Tcnico Electoral A. II. Tcnico Electoral B. III. Tcnico Electoral C. IV. Tcnico Electoral Especializado A. V. Tcnico Electoral Especializado B. VI. Tcnico Electoral Especializado C. 225 Para la trayectoria vertical de ambos cuerpos se aplican procedimientos de evaluacin, los cuales consisten en la del superior inmediato y los resultados de las reas normativas. Para otorgar los ascensos se toman en cuenta los mritos obtenidos, las obras o estudios realizados posteriormente al ingreso del servicio, los avances logrados en los programas de formacin y desarrollo profesional, los resultados obtenidos en evaluaciones del desempeo y ausencia de notas desfavorables. La base de la profesionalizacin radica en la formacin y actualizacin que el IFE proporciona a sus servidores pblicos por medio de los cursos que les permitirn mantener actualizados sus conocimientos y habilidades, que requiere para cumplir con sus responsabilidades. En cuanto a la formacin de los miembros del Servicio Profesional Electoral se distinguen tres fases:
I. Formacin Bsica que ser de carcter introductorio, buscando una homogeneidad en los conocimientos. II. Formacin Profesional que tiene por objeto aportar los conocimientos en materias vinculadas con los fines del organismo y para desarrollarse en su puesto. Siempre y cuando los miembros del servicio acrediten la fase anterior. III. En cuanto a la formacin especializada tiene por objeto profundizar los conocimientos del personal en reas especficas.226 El Estatuto establece un equilibrio entre las obligaciones de los funcionarios del Servicio y los incentivos que les otorgan. As si bien se establecen requisitos ms estrictos para el ingreso, la permanencia y la promocin, tambin existe mayor certidumbre, aunque hay mayor exigencia para dichos funcionarios se les ofrecen ms y mejores posibilidades de formacin para que cada uno cumpla mejor sus funciones. 227

Ibid. art. 32 y 33. p.4. Ibid. art. 82. p. 8. 227 Mndez Martnez, Jos Luis. op. cit. p. 39.
225 226

213

Por lo anterior, el Servicio Profesional Electoral cumple con lo establecido en nuestras leyes, ya que con un modelo como este se pretende contribuir a la imparcialidad y certeza jurdica de nuestras instituciones. La profesionalizacin es un elemento para optimizar los procesos electorales, sin embargo, no es la nica va, es necesario mejorar los aspectos como la evaluacin del sistema en su conjunto y cdigos de tica. 4.2.9. El servicio de Carrera de la Cmara de Diputados En el Poder Legislativo Federal se encuentran los funcionarios de carrera que estn integrados al servicio civil de ambas cmaras, como lo establece la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Para el caso de la Cmara de Diputados, en el artculo 49 de este ordenamiento se establece la estructura orgnica de la misma, as se menciona que la Secretara de Servicios Parlamentarios se integra con funcionarios de carrera, as como tambin para los servicios de Asistencia Tcnica, Servicios a la Mesa Directiva, Servicios de la Sesin, Servicios a las Comisiones, Servicios del Diario de los Debates, Servicios de Archivo y Servicios de Bibliotecas, esto involucra a toda la estructura orgnica de la Cmara. De acuerdo con el Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados, esta estructura del servicio civil de carrera busca:
- La continuidad de las funciones parlamentarias, administrativas y financieras de la Cmara ms all de los cambios legislativos. - La conservacin de una memoria institucional. - Un apoyo tcnico y profesional a la labor de los legisladores que sea eficiente, eficaz e imparcial.228

Por medio de este modelo se intenta profesionalizar a los funcionarios a travs de un proceso de capacitacin que pretende la actualizacin y especializacin de este personal al servicio de la Cmara, por tanto su finalidad es darle continuidad al trabajo de carcter tcnico. Los fines del Servicio de Carrera son formar funcionarios que apoyen profesionalmente el desarrollo de las atribuciones de la Cmara; la aplicacin y operacin del sistema se desarrolla bajo los principios de legalidad, objetividad, productividad, imparcialidad, disposicin y compromiso institucional.229
Poder Legislativo Federal. Cmara de Diputados. Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados. Mxico. 26 de abril de 2000. p. 13. 229 Valdez Aguilera, Jorge. El Servicio de Carrera en el Poder Legislativo. Cmara de Diputados. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 72.
228

214

El proceso del Servicio de Carrera considera el reclutamiento, seleccin e ingreso, la capacitacin y la evaluacin, promocin y ascenso de todo el personal comprendido en el sistema. Para ello define los rangos, mismos que son: Alta Direccin. Direccin. Ejecutivo. Tcnico Especializado. Asistente. Analista. El ingreso al servicio es por medio de concursos, previa convocatoria pblica, donde se fijarn los requisitos y el procedimiento para participar, as como los medios para dar a conocer al candidato idneo para ocupar una vacante. Una vez admitidos, los ascensos se conceden tomando en cuenta los resultados satisfactorios de las evaluaciones y la antigedad en el puesto anterior. Cabe mencionar que el rango de analista tiene cinco niveles y los dems slo tres, por lo que para otorgar el cambio de ste se requiere de una antigedad mnima de un ao, mientras que para el caso del rango tres, los dems requisitos definidos en la convocatoria. Conviene sealar que una causal para la separacin definitiva del servicio es la de no aprobar la evaluacin anual de desempeo, la capacitacin y los exmenes especiales que le sean aplicados al personal. Para la conduccin del Servicio Civil de la Cmara de Diputados se encuentra el Consejo Directivo que se integra por El Secretario General de la Cmara, como Presidente; los Secretarios de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, como vicepresidentes; tres vocales; y el Coordinador de la Unidad de Capacitacin y Formacin Permanente, como Secretario Tcnico.230 Esta es la mxima instancia en la materia y es la que establece los programas de capacitacin y actualizacin, as como las modalidades de evaluacin para efectos de otorgar los ascensos en los diferentes rangos y niveles de todo el sistema. Dentro de este modelo de servicio civil, no se habla de los procesos de certificacin ni de competencias laborales as como del desarrollo de las habilidades
230

Ibid. art. 145. p. 105.

215

de direccin y de visin estratgica del servicio pblico. As, el servidor pblico de la Cmara de Diputados participa en los procesos de profesionalizacin en el momento en que acredita su capacitacin y evaluacin del desempeo. Este modelo pretende cubrir un vaco legal, ya que dentro de esta institucin no exista la posibilidad de contar con servidores pblicos especializados en la actividad legislativa tan necesitada de trabajo profesional, por lo que mediante esta instrumentacin se busca mejorar la calidad de los servicios de asesora de la cmara, tales como el manejo de los recursos, tcnica legislativa, y en general, de la profesionalizacin de todos los involucrados en mejorar los servicios de los diputados. La actividad legislativa constituye un aspecto de vital importancia para el desarrollo de la gestin pblica, por ello contar con un modelo de servicio civil que adems profesionalice al personal encargado de asesorar esta labor, hace que se deban desarrollar competencias especficas para ese grupo, por lo que llama la atencin que actualmente est suspendido. 4.2.10. El servicio Pblico de Carrera del Gobierno del Distrito Federal Para el desarrollo de este apartado se utiliz la Ley del Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial el 13 de junio de 2000. Cabe sealar que en este momento se encuentra suspendida, lo cual significa un retroceso para el avance de la profesionalizacin de los servidores pblicos, por tal razn se siguen las instancias que tradicionalmente se han utilizado para el ingreso y promocin de todos los servidores pblicos de confianza. No obstante, se considera importante resaltar su estructura en la profesionalizacin. En el artculo 1 de este ordenamiento se define la naturaleza del servicio:
El Servicio Pblico de Carrera es el instrumento para la profesionalizacin de los servidores pblicos de la Administracin Pblica del Distrito Federal que seala la presente Ley; se sustenta en el mrito, la igualdad de oportunidades y el desarrollo permanente, con el propsito de que la Administracin Pblica cumpla con sus programas y alcance sus metas con base en la actuacin de personal calificado que preste servicios de calidad, con imparcialidad, libre de prejuicios, con lealtad a la institucin, de manera continua, uniforme, regular y permanente, para satisfacer las necesidades y responder a las demandas de los habitantes del Distrito Federal. 231
Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ley de Servicio Pblico de Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal. 13 de junio de 2000. art. 1 p. 2.
231

216

El mbito de aplicacin de la Ley comprende la Administracin Pblica Centralizada y Desconcentrada, en cuanto a la administracin descentralizada sta tendr sus propios ordenamientos. Los principios en los que se sustenta son el mrito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, profesionalizacin y eficacia. Resalta que no se mencionan las capacidades laborales tan necesarias para instaurar el servicio pblico del siglo veintiuno. Los niveles de servidores pblicos de carrera considerados en la Ley son los siguientes:
I. Director de rea y homlogos. II. Subdirector de rea y homlogos. III. Jefe de Unidad Departamental y homlogos; y IV. Personal de Enlace y Lder Coordinador de Proyecto.

Como mxima instancia del Sistema se encuentra el Consejo Directivo que tiene atribuciones normativas y resolutivas para todo lo concerniente a la definicin de estrategias para el desarrollo de todo el sistema, su integracin es:
I. Una Presidencia a cargo del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. II. Una Vicepresidencia a cargo del Oficial Mayor del Gobierno del Distrito Federal. III. Una Secretara Tcnica a cargo de Servidor Pblico que apruebe el Consejo a propuesta del Presidente. IV. Cuatro vocalas a cargo de los titulares de las Secretaras de Gobierno y de Finanzas, Contralora General y Consejera Jurdica y de Servicios Legales; y V. Las dems vocalas que el Jefe de Gobierno determine conveniente para la prestacin del Servicio Pblico de Carrera. 232

Adems del Consejo Directivo estn los Comits Tcnicos, que tienen a su cargo la operacin e implementacin de Servicio Pblico de Carrera. Se componen de una Presidencia a cargo del titular de la Unidad Administrativa de que se trate, una Secretara tcnica, un vocal a cargo de titular del rea de recursos humanos y dos servidores pblicos de carrera como vocales. El ingreso al Sistema es a travs de un concurso, adems de los requisitos establecidos por los comits de acuerdo al catlogo de puestos. Dentro de este proceso, el reclutamiento es por medio de una convocatoria que debe ser publicada en la gaceta y otros diarios de circulacin nacional e Internet.

232

Ibid. p. 6.

217

Posteriormente est la fase de seleccin en la cual es posible detectar las capacidades, conocimientos, habilidades y experiencia de los aspirantes al Servicio Pblico de Carrera; de esta forma se realiza la captacin de personal que se requiere. La profesionalizacin se realiza mediante cursos que le permitan al servidor pblico desarrollar su carrera dentro del Gobierno del Distrito Federal, lo cual se establece en el artculo 49 de la Ley: La profesionalizacin de los Servidores Pblicos de Carrera tiene por objeto fomentar su formacin a fin de que cuente con las aptitudes, conocimientos, habilidades y destrezas para desempear la funcin pblica con calidad y eficiencia. 233 La profesionalizacin es el elemento fundamental para actualizar y especializar a los servidores pblicos, que se reflejar en su desempeo y ste es el principal factor para la permanencia en el sistema. La carrera de los servidores pblicos puede ser horizontal o vertical, considerando los resultados de su desempeo y de la profesionalizacin que tenga, la cual se medir en puntos por cada curso acreditado. Es importante destacar que en caso de no tener una puntuacin mnima en su desarrollo profesional, ser motivo suficiente para la separacin y baja del sistema. Es as como en el Gobierno del Distrito Federal, el servidor pblico puede desarrollar su carrera que tendr como eje la profesionalizacin y la evaluacin del desempeo; sin embargo, como se mencion se encuentra suspendida, ya que para la administracin 2001-2006 no fue conveniente la existencia de este modelo de servicio civil basado en el mrito y sin definicin de capacidades o competencias que permitan una evolucin del servicio pblico. 4.2.11. El servicio Civil de Carrera en la Cmara de senadores Para el anlisis de este apartado se utiliz el Estatuto correspondiente publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 2002. Este servicio (...) tiene como premisa bsica la profesionalizacin del Servidor Pblico de Carrera, para garantizar la continuidad y funcionamiento eficaz y eficiente de los programas, planes y procesos sustantivos para la Cmara de Senadores; asegura que el desempeo de sus miembros se apegue a los principios de legalidad, honradez, objetividad, imparcialidad y profesionalismo y otorga permanencia, estabilidad y certeza jurdica a sus miembros.234 El Estatuto del Servicio Civil fortalece la profesionalizacin como medio para
Ibid. p. 11. Cmara de Senadores. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cmara de Senadores. Diario Oficial de la Federacin. 22 de noviembre de 2002. 2 seccin. p. 1.
233 234

218

lograr la transformacin de esa institucin hacia los escenarios que le permitan tener una mejor respuesta para la poblacin a la que atiende. La va de ingreso ser por medio de un concurso abierto, el cual se realizar conforme a los requisitos que el Centro de Capacitacin y Formacin Permanente establezca en la convocatoria para poder ocupar las vacantes en cuestin. Posteriormente, se establece como requisito para obtener la titularidad de una plaza en el servicio, la aprobacin de las evaluaciones del desempeo, y tambin est relacionada para la permanencia, promocin y ascenso o el otorgamiento de estmulos. La profesionalizacin se lleva a cabo por medio de cursos bsicos o avanzados vinculados con las funciones de cada puesto. Los factores a considerar en este proceso son la eficacia, eficiencia, principios de actuacin, desarrollos laborales y resultados que cada uno debe presentar dentro de la Cmara. Para la promocin en el Servicio Civil de Carrera, el personal tiene que obtener una evaluacin mnima de siete y, por otro lado, la Mesa Directiva convocar cada ao a los titulares de cada plaza para participar en los diferentes concursos que al efecto se organicen. En este Estatuto el artculo 86 menciona las causales de destitucin del personal de Carrera y son las siguientes:
I. No aprobar la evaluacin del desempeo o la del aprovechamiento en el programa en los trminos establecidos en el presente estatuo; II. Recibir pena privativa de libertad, mediante sentencia ejecutoria, con excepcin de los delitos culposos; III. Acciones y omisiones que constituyan incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones establecidas en el presente Estatuto; IV. Por infracciones graves y violaciones en el desempeo de sus funciones, de conformidad con las leyes laborales aplicables; y V. Las dems que establezca el presente Estatuto. 235

Esto significa que por medio de los diferentes cursos y evaluaciones, el personal del servicio civil puede desarrollar su trayectoria ascendente y tambin, si no se acreditan fehacientemente estos procesos, es separado del servicio sin perjuicio de la Cmara. En este Estatuto no se mencionan las capacidades que el personal de carrera debe poseer para llegar a un proceso de certificacin que estara en posibilidades de transformar la institucin, tampoco los aspectos de carcter tico, orientacin a resultados o algn otro que permitiera saber

235

Ibid. p. 15.

219

con mayor precisin si el servidor pblico tiene las capacidades o slo posee la instruccin mnima para el cumplimiento de sus funciones. Dentro del modelo no se mencionan aspectos como las competencias, habilidades o algn otro elemento que sea utilizado para disear un servicio civil de calidad con factores que permitan una evaluacin del servicio hacia el fortalecimiento de la eficacia en la funcin legislativa, es necesario introducir aspectos como lo tico, tcnico y estratgico como pueden ser la actualizacin y especializacin profesional. 4.2.12. El servicio Fiscal de Carrera Para el anlisis de este modelo de servicio civil, se tom como base el Estatuto correspondiente, que se public en el Diario Oficial el 20 de agosto de 2004, mismo que se mantiene vigente. Este modelo tiene como objeto (...) dotar al Servicio de Administracin Tributaria de funcionarios fiscales de carrera calificados profesionales y especializados para cumplir con eficiencia las obligaciones que le fija la Ley (...).236 Esta dotacin de personal comprende hasta el nivel de enlace, en este contexto se incorporan dos elementos importantes, las capacidades laborales, entendidas como el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes requeridas para el desempeo de las funciones y responsabilidades asignadas y la certificacin, como el proceso mediante el cual los titulares de las unidades administrativas avalan, para efectos del Servicio Fiscal de Carrera que el personal cumple con los conocimientos y competencias para desempear las funciones encomendadas.237 Tener este tipo de variables es innovador, ya que se pone a prueba el desempeo del servidor pblico por medio de un elemento de competencia laboral que puede incrementar la eficacia y eficiencia dentro de la institucin. En cuanto a las categoras del personal de confianza, stas son por especialidad: Administracin Tributaria; Comercio Exterior; Administracin de Recursos y Tecnologa de la Informacin. Los siete procesos de administracin del Servicio Fiscal de Carrera son los siguientes:
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estatuto del Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Administracin Tributaria. Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 20 de agosto de 2004. p. 101. 237 Ibid. art. 4 p. 102.
236

220

Incorporacin, se realiza por medio de exmenes que se aplican para detectar si el servidor pblico cuenta con los conocimientos, habilidades y caractersticas de personalidad requeridos para el desempeo del puesto; as en este proceso se encuentran las actividades de reclutamiento y seleccin. Plan de Carrera, tiene por objeto: propiciar el ascenso de los funcionarios fiscales a puestos de mayor jerarqua o responsabilidad, o en su caso en forma lateral, hacia un puesto diferente del mismo grupo jerrquico y grado de responsabilidad.238 Formacin, dentro de este proceso se establecen cuatro vertientes:
Profesionalizacin, que incluye los programas de formacin: propedutica, para el puesto, para la promocin y directivo. Capacitacin, orientada a asegurar la actualizacin de sus conocimientos en respuesta a las modificaciones de los distintos procesos institucionales. Apoyo a los procesos, promueve la escolarizacin, la especializacin y la formacin de facilitadores del aprendizaje. Cultura organizacional, dirigida al mejoramiento del clima organizacional, la misin, visin y los valores del SAT. 239

El proceso de Certificacin consiste en aprobar la capacitacin y la evaluacin del desempeo con resultados satisfactorios a juicio de la institucin. El proceso de Evaluacin pretende detectar los niveles de eficiencia y eficacia, en el desempeo del personal por medio de sistemas de informacin, con ello se intenta aplicar la evaluacin del desempeo de una forma ms efectiva. Por ltimo, los de Otorgamiento de los Beneficios y de la Separacin, los cuales permiten que el Funcionario Fiscal de Carrera pueda solicitar las facilidades para su crecimiento profesional. Es importante sealar que el Servicio Fiscal de Carrera se desarrolla con base en un cdigo de tica que la misma institucin provee. Con ese sistema se intenta mejorar el servicio fiscal con personal totalmente profesionalizado y competente, ya que como lo menciona el Estatuto es posible formar servidores pblicos con el nivel de profesionalizacin que el sistema

Vzquez Cano Luis. El Servicio Fiscal de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 48. 239 Ibid. p. 50.
238

221

requiere. Los niveles de puestos que estn comprendidos en dicho sistema son: Administrador, Subadministrador, Jefe de Departamento y Enlace. En trminos generales, el Plan de Carrera consiste en los movimientos que el Funcionario Fiscal de Carrera puede tener como consecuencia de su desempeo y las trayectorias verticales, horizontales o combinadas, mismas que son consideradas para su desarrollo profesional. La Formacin es el proceso para que el personal del SAT adquiera y desarrolle las capacidades para un mejor desempeo orientado a la certificacin de las capacidades que cada nivel de especializacin requiere; junto con esto la certificacin le da la categora de Funcionario Fiscal de Carrera, misma que se requiere para permanecer en la institucin. Es importante destacar que una de las causales para la separacin del puesto es no acreditar de manera suficiente la evaluacin del desempeo que le sea aplicada, lo cual hace de esta variable una condicin relevante para la vigencia de las capacidades laborales. El Estatuto, como instancia normativa, permite que los servidores pblicos de niveles de confianza puedan desarrollar su propia trayectoria que les ayudara a obtener los beneficios considerados en el propio documento normativo, tambin resulta interesante que para fortalecer la implantacin del servicio fiscal se cre la Universidad Virtual Tributaria y de Comercio Exterior, donde se realizan actividades de capacitacin, diplomados, foros de discusin y dems, que son necesarias para la instrumentacin del proceso de profesionalizacin. Los elementos del modelo son de mayor impacto para la operacin del servicio civil, lo que origina la posibilidad de fortalecer el servicio fiscal vido de eficiencia y eficacia en su desempeo. Tener personal profesional incrementa la posibilidad de obtener mejores resultados en la evaluacin tanto institucional como individual; la existencia de la Universidad Virtual es un elemento que permite instituir un foro de anlisis y avance para la profesionalizacin del personal. Es preciso tener en cuenta que este servicio fiscal de carrera surgi despus del servicio profesional de carrera, tiene elementos que lo colocan a la vanguardia.

222

4.3. Elementos de los modelos de servicio civil dentro del contexto del Gobierno Mexicano Despus de analizar los modelos de carrera, resulta importante sealar los elementos que se consideran relevantes para distinguirlos del Servicio Profesional de Carrera. En las instituciones donde el servicio de carrera se instaur representa un avance para su propia estructura, ya que si bien no se puede afirmar que representan un modelo acabado, si es un avance para mejorar el sistema de ingreso, permanencia y desarrollo de los servidores pblicos, lo que significa un cambio sustancial para lo que se acostumbraba en los sistemas de administracin y desarrollo de personal. En los modelos analizados se puede observar que, a excepcin del Servicio Fiscal de Carrera, los dems solo contienen elementos de profesionalizacin, especficamente hacen alusin a los conocimientos que se deben tener para cumplir con una funcin. Esto tambin implic un cambio en los sistemas de administracin de personal, ya que las reas encargadas de la capacitacin fueron transformadas y por ello era necesario orientar la administracin de los cursos hacia la actualizacin de conocimientos y excepcionalmente en el desarrollo de las habilidades. As estos modelos giran en torno a la actualizacin o adquisicin de conocimientos. El modelo del Servicio Fiscal de Carrera muestra adems opciones de certificacin de habilidades y conocimientos, que le permitan al funcionario fiscal de carrera aprobar la evaluacin del desempeo como condicin para su permanencia. Los modelos de servicio civil representan un avance en el ingreso y desarrollo del personal pblico en comparacin a aquel antiguo sistema de recursos humanos diseado en la dcada que inici en 1970; junto con esto tambin recordemos que durante la aparicin de los distintos modelos surgidos a partir de 1989, los cambios internacionales y las tendencias de la gestin pblica, en Mxico provocaron que se incrustaran elementos que no eran conocidos dentro del servicio pblico como la calidad, cliente, certificacin ISO, entre otros, y que de pronto pasaron a formar el nuevo bagaje de la gestin pblica de Mxico. Tambin se transformaron los mtodos de operacin para la prestacin del servicio pblico y se decidi incursionar en el modelo de la NGP como alternativa para estos cambios en la estructura y funcionamiento de las instituciones pblicas.

223

4.4. Antecedentes inmediatos del modelo actual de servicio Profesional de Carrera Posterior al anlisis de los diferentes modelos de servicio civil de carrera en las distintas dependencias de la Administracin Pblica Federal, Poder Judicial, Gobierno del Distrito Federal, Poder Legislativo y organismos autnomos, se describirn los primeros intentos por llegar al actual modelo que opera en las dependencias, mismo que est normado por una Ley. Para tal propsito se har alusin a la necesidad de contar con un servicio civil dentro de la Administracin Pblica Federal, se analizarn las propuestas de carcter acadmico, as como las de carcter institucional y finalmente, a las dos iniciativas de Ley que le dieron forma a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal, actualmente vigente. 4.4.1. Propuestas de servicio Civil Previo al desarrollo del modelo vigente existieron dos propuestas que fueron la gua para que ese surgiera. Una de esas fue la que desarroll Esteban Moctezuma para llevarse a cabo dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, teniendo en cuenta que era menester la profesionalizacin de todos los servidores pblicos para que se terminara con las improvisaciones de personal que cada cambio sexenal traa consigo. Aun cuando es similar a las propuestas institucionales, tiene un enfoque que responde ms a las necesidades de los servidores pblicos y a las de las instituciones de las que forman parte; sin embargo, es importante que sean analizadas para entender con mayor precisin las diferencias y efectos que buscan al compararlas con las dems. 4.4.1.1. La propuesta de Esteban Moctezuma Barragn La propuesta de profesionalizar a los servidores pblicos en beneficio de sus usuarios y con ello del desempeo institucional, ha sido una demanda manifiesta, pero no concluida en los diferentes periodos de gobierno, ya que al cambiar de personal y, por tanto, estilos de administraciones cada seis aos, se experimentaba tambin la transicin de todo el personal que normalmente buscaba una posicin en otra dependencia o entidad. Por ello, tener un modelo de servicio civil que facilitara definir las modalidades para dar inicio a los procesos de profesionalizacin en la Administracin Pblica, era una condicin para su surgimiento. 224

Tal es el planteamiento de Moctezuma al mencionar lo siguiente: El Servicio Civil de Carrera pretende crear incentivos claros para mejorar el desarrollo de los servidores pblicos, disminuir la discrecionalidad en la organizacin de los puestos y la corrupcin; pero para cumplir con ello se requiere establecer mecanismos de control que son difciles de manifestar, como la evaluacin del desempeo y la rendicin de cuentas.240 Con el servicio civil de carrera se pretenden solucionar tales problemas. Es preciso tomar en cuenta las necesidades institucionales como la nueva orientacin de la Administracin Pblica hacia la prestacin de servicios pblicos con calidad, cdigos de tica y trabajo por resultados, como elementos para transformar la administracin en donde los usuarios del servicio evalan la prestacin de los mismos. Para garantizar la solucin a la demanda de personal calificado, es condicin la aplicacin de un servicio civil; es preciso crear una infraestructura que agilice esa transicin, como son por ejemplo, cambios de los pases en los cuales sus administraciones se han transformado hacia la Nueva Gestin Pblica y en donde los paradigmas de la eficiencia son los prevalecientes. El autor tambin analiza las ventajas y desventajas del servicio civil como medio para darle una respuesta a las necesidades institucionales que estn orientadas a la evaluacin de los servicios pblicos por los usuarios; si bien no implica la solucin a los problemas mencionados, contribuye a dar continuidad a los diferentes programas y proyectos de gobierno, el mejoramiento en el desempeo de las instituciones o la profesionalizacin de sus servidores pblicos; en la propuesta del autor se mencionan las ventajas y desventajas de instaurar un modelo como este, de igual forma se enuncian los beneficios que pudiera tener para la transformacin del servicio pblico. La dignificacin del servidor pblico se defini desde el PROMAP, por ello los argumentos que esta propuesta considera se encuentran dentro de este programa que haca referencia a la instauracin del servicio civil en Mxico. As, conforme las instituciones pblicas evolucionan, tambin lo hacen los requisitos que los funcionarios deben conocer y dominar para prestar servicios con calidad y oportunidad. A continuacin veremos las ventajas y desventajas del modelo.

Moctezuma Barragn, Esteban; Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El Servicio Civil de Carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos de Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 50.
240

225

Cuadro 24 VARIABLES PARA LA INSTAURACIN DE UN MODELO DE SERVICIO CIVIL

Ventajas
Variable 1. Eliminacin de la cultura de la lealtad individual. Descripcin

Desventajas
Variable Descripcin Sobre oferta de funcionarios pblicos.

Sustituir la cultura de 1. Disminucin de oporlos grupos de poder, por tunidades. una de responsabilidad e imparcialidad con incentivos y castigos. 2. Ineficiencia.

2. Generacin de segu- Servicio pblico evaluaridad laboral con base do por la ciudadana con en el mrito. mecanismos de separacin a los malos servidores. 3. Preservacin de la memoria institucional.

Los sistemas perdern efectividad junto a nombramientos de carcter poltico que pudieran dificultar su aplicacin. Un sistema de carrera excesivamente cerrado resultara negativo al igual que uno excesivamente abierto. Desarrollar una carrera administrativa con canales claros y formales debe acompaarse del desarrollo de sistemas de evaluacin y capacitacin eficientes. Resulta factible promover que los funcionarios pblicos se encierren en un rea particular de especializacin, lo que provocara que stos se aislaran de la influencia de las necesidades de las dems reas del gobierno. Un servicio civil que termine por proteger los derechos adquiridos por los servidores pblicos e incapaz de exigir corresponsabilidad y resultados, es el mximo obstculo para el desarrollo eficiente de la Administracin Pblica.

Evitar la prdida de los 3. Parcialidad en los buenos funcionarios. sistemas de seleccin y evaluacin.

4. Capacitacin.

Como proceso de me- 4. Complejidad institujora del desempeo, cional. incremento en la productividad y mejores incentivos econmicos.

5. Resultados.

Funcionarios capacitados para que realicen sus actividades de manera eficiente.

5. Aislamiento, discrecionalidad y determinacin de la agenda gubernamental.

6. Factibilidad de implementacin.

Existencia de profesio- 6. Inamovilidad. nalizacin de servidores pblicos junto con el incremento en la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Fuente: Moctezuma Barragn, Esteban, Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El servicio civil de carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos en Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. pp. 53-57.

226

Para no sealar nicamente las ventajas y desventajas, el autor considera la implantacin gradual del modelo de servicio civil a partir de la definicin de la misin institucional y su sistema de recursos humanos basado en los siguientes elementos: 1) Orientacin de indicadores de desempeo mediante la evaluacin de los cargos; 2) Sentido de competencia y cooperacin intrainstitucional y entre dependencias; 3) Conformacin de arreglos institucionales eficientes; 4) Transparencia en el diseo y en la implantacin de las polticas pblicas.241 Estas cuatro variables estn relacionadas a un sistema de profesionalizacin y evaluacin del desempeo junto con el reclutamiento, ingreso, desarrollo, capacitacin, evaluacin y retiro. En esta perspectiva, es importante resaltar que tanto los servidores pblicos de carrera como la parte sindicalizada, tienen que solucionar estos aspectos, ya que no es posible separar un conjunto de tcnicas orientadas a los resultados sin que una de las partes involucradas quede fuera. Para lo anterior, es preciso partir de lo siguiente: las dependencias tienen necesidades de aprendizaje que deben coincidir con las demandas de su entorno, por ello es necesario iniciar con las propias caractersticas para llevar a cabo un servicio civil basado en sus propios requerimientos. Otro elemento que considera esta propuesta es el eje de capacitacin, profesionalizacin, desarrollo y desempeo, para transformar la prestacin de los servicios pblicos hacia el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin. La evaluacin del servidor pblico tendr que vincularse a los resultados que se tengan (en concordancia con las transformaciones de la gestin pblica). Esta propuesta centra su atencin en ello, haciendo intervenir a la sociedad con su opinin en cuanto al desempeo del personal que la atiende.
En resumen, los elementos propuestos en la presente investigacin son: instaurar un sistema que defina misiones claras y se sujete a indicadores del desempeo orientados a resultados; constituir programas de reclutamiento que permitan atraer personas calificadas, desarrollar un esquema de seleccin mediante un proceso riguroso e imparcial que garantice el ingreso de las personas ms aptas, contar con un sistema de compensaciones que permita acercar y retener al personal ms calificado; conformar mecanismos eficientes para movilizar y relegar de sus puestos a los funcionarios mal evaluados; propiciar el desarrollo del servidor pblico fortaleciendo su compromiso con la institucin; contribuir al desarrollo de una cultura de servicio eficaz y honesta; dignificar la funcin pblica y establecer la permanencia del servidor pblico en funcin del mrito. 242

241 242

Ibid. p. 216. Ibid. p. 222.

227

En sntesis, esta es la propuesta de Moctezuma para realizar la instauracin del servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica. Como condicin para la modernizacin administrativa la existencia de modelos de esta naturaleza es fundamental, ya que con su aplicacin se pueden alcanzar mejores escenarios que le permitan a la gestin incrementar sus niveles de satisfaccin hacia el usuario. 4.4.1.2. La propuesta de Guillermo Haro Blchez Para proseguir con el estudio de las diversas propuestas de servicio civil, se revisar la de Guillermo Haro, quien formul un modelo que se funda en cuatro condiciones mnimas para que se pueda implantar, las cuales permitirn lograr una Administracin Pblica slida, que tenga como una de sus columnas un servicio civil moderno, como se muestra a continuacin:
1. El arraigo de los principios y valores necesarios para el buen desempeo del servicio pblico; 2. La concepcin del servicio profesional de carrera como un sistema, as como de las acciones intermedias para su implantacin; 3. Un nuevo estatuto o ley que constituya el marco operacional vigente que rige la vida de los servidores pblicos del Estado, respetando en todo momento los esquemas jurdicolaborales vigentes, y 4. El fortalecimiento del Instituto Nacional de Administracin Pblica para que, convertido en organismo de carcter pblico descentralizado, articule entre otros, los procesos vitales del funcionamiento y operacin del servicio profesional de carrera. 243

La primera condicin hace referencia a que si bien un servicio profesional de carrera debe tener las herramientas tcnicas para su desarrollo, debe contar tambin con las bases ticas que requiere practicar el servidor pblico acorde con los cambios internacionales, as como la mejora en el desempeo. Los valores y principios que el autor menciona son: legalidad, honradez, vocacin de servicio, eficiencia y eficacia, imparcialidad y lealtad. En la segunda condicin se trata de disear un sistema integral que permita la administracin del personal basndose en las diferentes fases desde la seleccin, contratacin, induccin, profesionalizacin, desarrollo, promocin y retiro del servicio. Con ello se pretende crear las circunstancias que permitan el establecimiento de un servicio profesional de carrera, el cual, segn el autor, tendra ocho subsistemas:

Haro Blchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y perspectivas. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 217-218.
243

228

- Planeacin. - Ingreso. - Plan de Carrera. - Profesionalizacin y desarrollo. - Evaluacin del desempeo. - Remuneraciones. - Separacin del Servicio. - Control y evaluacin. Con ello el modelo estara en posibilidades de aplicarse dentro de las diferentes dependencias y entidades de la Administracin Pblica. Como complemento es importante mencionar que es preciso disear y llevar a cabo las actividades de reorganizacin como definir perfiles de puestos, exmenes de ingreso, evaluaciones del desempeo, acciones de capacitacin, entre otras, ya que para su operacin se requiere de una infraestructura administrativa slida que permita un funcionamiento eficaz del sistema. La tercera condicin hace referencia a la necesidad de tener un marco normativo actualizado para que se pueda regular el servicio profesional de carrera como nico para los trabajadores al servicio del Estado. En esta propuesta tambin se considera la posible sindicalizacin de los trabajadores de confianza y poder establecer condiciones ms apropiadas para su desarrollo profesional como es la permanencia, logrando con ello el fortalecimiento del servicio; incluso se propone una Ley que regule la administracin de personal de confianza y delimite sus mbitos de competencia, as como facultades de cada dependencia en lo relativo a su desarrollo. Como resultado, el autor propone el fortalecimiento del Instituto Nacional de Administracin Pblica, su transformacin hacia un organismo descentralizado encargado de la formacin y desarrollo integral del servidor pblico, esto mediante propuestas de actualizacin que den respuesta a la demanda de personal calificado y especializado en cada una de las reas que conforman la Administracin Pblica. Finalmente, el autor hace una propuesta acadmica de la Ley del Servicio Profesional de Carrera para los servidores pblicos del Ejecutivo Federal, este modelo resulta muy similar a la Ley vigente que es el documento eje por el cual funciona el actual sistema.244

244

Ibid. Al respecto vase la propuesta en el texto citado. pp. 246-247.

229

4.4.2. Propuestas Institucionales Para el establecimiento del Servicio Civil dentro de las dependencias y entidades en 1983 se cre la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil; asimismo, las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) formularon sus propuestas de lo que debera ser la conformacin de este modelo de servicio; la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) particip en las negociaciones. Tales propuestas conformaron la visin institucional de lo que debera ser el Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Federal, sin embargo, debido a las insuperables diferencias entre estas tres instancias, no llegaron a implantarse y las posibilidades de construir un modelo que sirviera de base se esfumaron. 4.4.2.1. La propuesta de la secretara de Hacienda y Crdito Pblico Como consecuencia de la creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil, dentro de la SHCP se cre la Direccin General del Servicio Civil, con la finalidad de instaurar un modelo que permitiera solucionar problemas como la frecuente movilidad de los servidores pblicos de confianza o los nombramientos sin ningn criterio ms que el de la amistad. Formular y aplicar un servicio de esta naturaleza implicaba modificar la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, por lo que se trataba de un obstculo que tendra que ser solucionado en el poder Legislativo. La FSTSE se opuso, ya que consideraba que a sus agremiados no les convendran tales circunstancias. La razn era que las modificaciones contractuales tendran que ser consultadas con la base de trabajadores, dadas las condiciones sindicales prevalecientes. La Comisin gradualmente se encarg de supervisar las relaciones laborales de los trabajadores de base y con ello propici que existieran diferencias con los diferentes gremios. Se requiere de la profesionalizacin de los servidores pblicos para que se puedan mejorar los resultados de la gestin gubernamental, por tal motivo, la propuesta de la SHCP se centr en lo siguiente:
1) Un sistema de reclutamiento claro y abierto que cuente con convocatorias dirigidas tanto al personal de entidades pblicas como al mercado laboral general. Los requisitos son la aprobacin de tres exmenes: uno de conocimiento general, uno psicomtrico (ambas pruebas a cargo de la USC) y un examen tcnico que correr por cuenta de la

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dependencia a la que quiere ingresar. Finalmente, se prev una entrevista a cargo de la unidad o dependencia contratante. 2) Los cargos de libre designacin (de confianza) en las dependencias sern para ocupar los puestos de secretarios, subsecretarios y el equipo bsico de apoyo (secretarios ejecutivos y privados, grupos de asesores y choferes). Los secretarios y subsecretarios podrn nombrar a la mitad de los directores generales, la otra mitad estar ocupada por funcionarios de carrera. 3) El sistema de compensaciones estara formado por tres factores: sueldo, estmulos y prestaciones. La evaluacin de los puestos para otorgarles el salario sera hecha por la USC con base en una metodologa propia. 4) La capacitacin y educacin formal de los trabajadores se hara con base en las necesidades de cada puesto. 5) Las promociones podrn ser de tres maneras: en primer lugar pueden ser de grupo, lo que significa que el funcionario tomar ms responsabilidad. En segundo lugar, podr ser de nivel salarial. La ltima sera la promocin de grado, que incluye tanto aumentos de la responsabilidad como del salario. 6) El sistema de evaluacin incluira cinco objetivos: la observancia de los procesos establecidos, las contribuciones a las mejoras del servicio, el cumplimiento de los objetivos, la capacitacin adquirida y las caractersticas profesionales del trabajador en su desempeo. 7) La separacin de un servidor pblico podr ocurrir por seis causas: voluntaria, mala conducta, mal desempeo, no ascenso en siete aos, desplazamiento por libre designacin y recorte de personal. 8) Con el personal de base se producira una contradiccin a la hora de implementar el servicio civil de carrera, porque su sistema escalafonario responde a la antigedad y no al buen desempeo. La Secretara de Hacienda tiene tres propuestas al respecto: a) La incorporacin del personal de base al modelo propuesto (sea derogando la LFTSE e incorporando a los trabajadores a la Ley de servicio civil, o sea manteniendo ambas leyes, hacindolas compatibles entre s). b) Acceso de personal de base al nuevo sistema, mediante la renuncia a su base, c) La posibilidad de mantener dos regmenes legales independientes, uno para el personal de base y otro para el de confianza. En los dos primeros casos, ello implicara cambios que afectaran a la estructura legal sobre la que se rige el poder de la federacin de sindicatos, as como la continuidad de sus lderes tradicionales. 9) Quiere hacerse sistemtica la capacitacin, con vistas a desarrollar al personal que ya est adentro para que cada da haga mejor su trabajo. Actualmente los que reciben algn tipo de adiestramiento son parte del personal operativo, pero el personal que dirige no tiene tiempo para asistir a cursos, por lo que rara vez se capacita. 245

Esta propuesta pretenda profesionalizar al personal de confianza sin considerar al de base, ya que para este sector existe un escalafn que tiene como principio de ascenso la antigedad y no la evaluacin del desempeo. Para estar en condiciones de realizar esta propuesta, tendra que considerarse la opinin de la SECODAM y para ello, tambin se considerara su propuesta como la otra visin del servicio civil que constituye uno de los ejes por los cuales el PROMAP propuso la dignificacin del servidor pblico. En sntesis,

Guerrero Amparn, Juan Pablo. Un Estudio de caso de la reforma administrativa en Mxico: Los dilemas de la instauracin de un servicio civil a nivel federal. Documento de Trabajo Nm. 61. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 1998. pp. 22-23.
245

231

la propuesta de la SHCP estuvo dirigida a consolidar la profesionalizacin, la evaluacin del desempeo y el sistema de ascensos basado en el mrito. 4.4.2.2. La propuesta de la secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo Como una de sus funciones, la SECODAM tena la facultad de autorizar las estructuras administrativas y con ello, la de puestos. Es aqu donde surge la propuesta de esta dependencia, las diferencias con la SHCP fueron fundamentalmente de tipo presupuestal y de control. La estrategia del Presidente de la Repblica fue tener dos versiones sobre el mismo problema, cul era el modelo de servicio civil que garantizara la profesionalizacin de los servidores pblicos? los esfuerzos se centraron en fortalecer cada uno de los dos polos de discordia, por un lado la SHCP ejerci sus atribuciones va la USC y por otro, la SECODAM lo hizo al no permitirle la centralizacin de ese poder y sealando que se debera tener en cuenta la naturaleza funcional de cada dependencia y entidad. Como lo comenta Guerrero246 las pugnas entre estas dependencias fueron insuperables, motivo por el cual durante el sexenio 1994-2000 no surgi ninguna propuesta slida que le diera el seguimiento a la instauracin del servicio civil y junto con ello, los cambios en el proceso de evaluacin del desempeo. Una de las controversias fue la relativa estabilidad que los servidores pblicos tenan, ya que al estar presente el sistema de partido dominante, se asuman las reglas no escritas como un elemento que proporcionaba continuidad al funcionamiento de servicio. Estas reglas tienen como propsito garantizar el ingreso al sistema por medio de los mtodos ampliamente conocidos como el amiguismo imperante, lo que ocasion dispendios, atraso de programas, estancamiento en la profesionalizacin y un alto costo para la sociedad, ya que las instituciones pblicas funcionaban con el principio que se le ocurriera al responsable de las mismas. Por otra parte un control estricto y vertical de los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y polticas reduce sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no refleje los objetivos buscados por los mandos superiores. El control discrecional sobre los aparatos administrativos disminuye los costos de agencia. 247
246 247

Ibid. p. 24. Ibid. p. 25.

232

Este control estaba contenido en la propuesta de la SHCP, por lo que la SECODAM vea ventajosa su instauracin, ya que una de las caractersticas del modelo vigente era la constante variacin de programas y proyectos en funcin de las necesidades de la institucin o de los funcionarios y no de la poblacin a la que se le proporcionan los servicios pblicos. Para la SECODAM la propuesta de la USC era demasiado centralista al colocar a sta en el centro de todo el proceso, lo cual originara problemas, ya que se pensaba que no exista la capacidad suficiente para operar el sistema satisfactoriamente y as cumplir con lo establecido en el PROMAP. Finalmente esta dependencia propona que el servicio civil fuera ms flexible y se adaptara a las necesidades propias de cada dependencia y entidad, debido a la argumentacin de la existencia de distintos tipos de instituciones. En sntesis, la posicin se circunscriba a quitarle el poder centralizador en materia de administracin de personal a la SHCP, derivado de ello esta pugna se tradujo en el estancamiento de la instauracin del servicio civil como lo propuso la administracin 1994-2000. Al final se impuso la discordia y Mxico no conoci tan necesaria condicin para la profesionalizacin de sus servidores pblicos. 4.4.2.3. La posicin de la Federacin de sindicatos de Trabajadores al servicio del Estado Dentro de esta institucin, la principal oposicin que se encontr fue que la propuesta de la SHCP le restaba liderazgo a los sindicatos porque implicaba afectar a los trabajadores de base por medio de la modificacin de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ya que las relaciones laborales se basan en esa normatividad. El escenario para que el servicio civil de carrera se desarrollara estaba previsto en la propuesta de la SHCP, sin embargo, al pretender incorporar al personal de base significara tambin modificar la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Por esto la FSTSE elabor una propuesta de Servicio Civil denominada Estrategia de Mediano Plazo para la carrera de Servicio Civil, donde se argumentaba que (...) una Administracin Pblica efectivamente moderna requera profesionalizar y ofrecer carrera civil a los trabajadores de todos los niveles y campos de actividad. Es decir, requera integrar al personal de base sindicalizado.248
248

Ibid. p. 28.

233

Esta posicin consideraba que para dar inicio a la profesionalizacin de los servidores pblicos, era imprescindible que los trabajadores de base pudieran acceder a la carrera profesional, lo cual era necesario para mejorar los niveles de eficiencia en el desempeo del servicio pblico. Sin embargo la propuesta no se realiz debido a que esto representaba un mayor presupuesto, ya que al pretender incorporar a los trabajadores de base al modelo, tambin implicaba su desarrollo profesional. Con todo esto la FSTSE propuso, a su conveniencia, pero no se logr instaurar el servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica. Factores como la innamovilidad y el ascenso basado nicamente en la antigedad, fueron los que le dieron a la parte sindical mayor fuerza que despus se convirti en amenaza para el desarrollo de cada institucin. Finalmente, con la instauracin del Servicio Civil de Carrera para todos los niveles, tanto de confianza como de base, se pretenda convertir a la Administracin Pblica en una sola forma de trabajo donde cada servidor pblico tuviera que participar en los programas de ascenso basados en sus capacidades y resultados, pero a la FSTSE no le convena tener ese esquema, ya que en el largo plazo le iba a restar agremiados. 4.5. Iniciativas de Ley presentadas por los Grupos Parlamentarios Despus de los intentos por instaurar un Servicio Civil tanto la SHCP, la SECODAM y la FSTSE no se pusieron de acuerdo y los tiempos concluyeron (termin el sexenio 1994-2000). La necesidad de darle salida a la demanda de iniciativas origin pugnas al interior de cada institucin, las cuales, segn sus atribuciones, pretendan instaurar un modelo que les permitiera tener el control. Dentro del poder Legislativo se prepararon las iniciativas para presentarlas ante la Cmara de Senadores, posteriormente, encaminarse a la Ley de Servicio Profesional de Carrera. Considerando las propuestas que realizaron tanto la SHCP y la SECODAM, as como la opinin de la FSTSE, era fcilmente perceptible que estaba muy cerca de tener un Servicio Civil, sin embargo, no ocurri. Cules fueron los acontecimientos que influyeron para que esto sucediera? Por un lado estaban los asuntos (en 1997) de la renovacin de la Cmara de Diputados, la cuarta parte del Senado y la eleccin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal; asimismo se encontraban los problemas macroeconmicos 234

como la estabilidad de precios y el rescate bancario que dominaban la escena poltico-financiera del gobierno de Zedillo.249 4.5.1. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional Dentro del Senado se prepar y present la iniciativa de Ley para el Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal, lo que represent un avance significativo para la instauracin. Esta iniciativa menciona en su exposicin de motivos lo siguiente:
Esta Ley tiene los propsitos fundamentales de lograr una administracin pblica eficiente y eficaz con capacidad tcnica y profesional para el servicio pblico que garantice el funcionamiento adecuado de las instituciones para la ejecucin de los planes y programas, as como el logro de las metas del Poder Ejecutivo Federal. 250

Los trminos eficiente y eficaz son mencionados como un elemento ms para la profesionalizacin del servicio pblico, puesto que sta es la esencia del modelo que propuso Moctezuma. Es de resaltar que la propuesta inclua a todos los servidores pblicos de confianza, tanto operativos como de mando hasta el nivel de Director General u homologo, tambin se propona la integracin de una Comisin Intersecretarial, como rgano de apoyo para la Unidad del Servicio Profesional de Carrera integrada por representantes de la SHCP, SECODAM, SG, STPS, FSTSE y de los sectores social, privado y acadmico. 251 Se consider la posibilidad de tener personal sindicalizado dentro de este modelo, lo cual es necesario para transformar el servicio pblico hacia la eficiencia y eficacia que se pretenda tener en las dependencias pblicas. Tambin se le dotaba de atribuciones de coordinacin y supervisin a la Unidad que estaba integrada a la estructura orgnica de la SHCP y cuyo titular sera designado por la Cmara de Diputados a propuesta del Presidente de la Repblica.

Como resultado de las diferencias entre la SHCP y SECODAM, dentro del Senado se present el Proyecto de Ley para la profesionalizacin y Evaluacin del Desempeo de los Servidores Pblicos de la Administracin Pblica Federal Centralizada, presentada por el Senador Esteban Moctezuma el 28 de abril de 1998. 250 Senado de la Repblica. LVIII Legislatura. Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional. Iniciativa de Ley. Mxico Distrito Federal. 24 de octubre de 2000. p. 2. 251 Ibid. art. 78. p. 20.
249

235

Esta iniciativa de Ley propona una transformacin de la administracin de personal para tener mejores instrumentos y as, acceder a la profesionalizacin como medio de mejoramiento del desempeo del servidor pblico. A continuacin se menciona el contenido de la iniciativa:
Ttulo primero Disposiciones generales Ttulo segundo De los Derechos y Obligaciones de los Servidores Pblicos del Sistema. Captulo primero De los Derechos Captulo segundo De las Obligaciones Ttulo tercero De la estructura del Sistema Captulo primero Consideraciones preliminares Captulo segundo De la Estructura funcional de los Subsistemas Del Subsistema de Planeacin de Personal Del Subsistema de Ingreso Del Subsistema del Plan de Carrera Del Subsistema de Profesionalizacin y Desarrollo Del Subsistema de Evaluacin del Desempeo Del Subsistema de Separacin Del Subsistema de Control y Evaluacin Captulo tercero De la Estructura Orgnica del Sistema Captulo cuarto De las Incompatibilidades Ttulo cuarto Captulo primero Del Recurso de Revocacin Captulo segundo Del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje

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Cabe mencionar que esta propuesta no menciona las capacidades laborales y slo alude a que, para la permanencia en el sistema, es necesario haber obtenido una calificacin satisfactoria en la evaluacin del desempeo. Como parte del proceso legislativo esta iniciativa fue presentada en la sesin celebrada el 24 de octubre de 2000 por el Senador Carlos Rojas Gutirrez, la cual se turn a las Comisiones de Gobernacin y de Estudios Legislativos para su anlisis y dictamen. Cuadro 25 SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PRI

Fuente: Elaboracin propia, con base en la propuesta. El cuadro anterior muestra a todo el sistema, es decir lo que se propona para instaurar el servicio civil dentro de las diferentes dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de esta forma cumplir una antigua demanda para su funcionamiento.

4.5.2. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional Las iniciativas de Ley del Servicio Civil por parte de este partido poltico se presentaron a partir del ao 1996 cuando, el 17 de octubre, en la Cmara de Diputados se concedi la palabra al Diputado Alejandro Daz y Prez Duarte quien, a nombre de su grupo parlamentario, present la iniciativa de Ley del Servicio Civil de Carrera en el Servicio Federal que pretenda mejorar el desempeo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica

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Federal, para ello era necesario darle un perfil profesional y humanista a los servidores pblicos.252 Este proyecto de decreto de Ley constaba de 15 artculos y la estructura del mismo era bastante deficiente y su terminologa provocaba confusiones, su aplicacin era para todo el personal del servicio pblico, consideraba tanto a los de confianza como a los de base. No precisa la forma de ingreso, promocin, profesionalizacin y separacin y, por ejemplo, tiene tantas imprecisiones como la que se menciona en el artculo 10, el cual alude a la Ley Federal del Trabajo y a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, ambas con competencia para el apartado A del artculo 123 constitucional. Posteriormente, en la Cmara de Senadores, el 30 de abril de 2002, el Senador Csar Juregui Robles, miembro de este grupo parlamentario, present la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley Federal del Servicio Pblico Profesional, la cual en su exposicin de motivos define lo siguiente:
La presente iniciativa busca cubrir dos flancos necesarios para blindar administrativamente la transicin a la democracia. En primer lugar se pretende crear un cuerpo de funcionarios del Estado encargados de llevar a cabo las polticas pblicas del ejecutivo independientemente de a qu partidos pertenezcan, impidiendo que cada cambio de administracin haya una rotacin de funcionarios ms all de los que requiere sustituir el partido poltico en turno para orientar las polticas pblicas segn su programa y oferta electoral. En segundo lugar desarrollar un sistema de personal de muy alta calidad que permita atraer, formar y motivar a los mejores talentos de Mxico en el servicio pblico. De sta manera la Administracin Pblica ser no solo un pilar democrtico sino uno de los factores ms importantes de competitividad en el pas. 253

La materia tratada en esta iniciativa es, sin duda, de la mayor importancia para quienes laboran en la Administracin Pblica Federal, pues ella busca perfeccionar las normas por las que deber regirse el servicio pblico. El perfil profesional y humanista necesario para desempear un cargo de responsabilidad es: el conocimiento profesional, pleno y comprobable de la materia relativa al campo; tica, honestidad y experiencia. El esfuerzo que el servidor pblico ofrecer no ser en vano, ya que conforme a su actuacin ser el grado de incentivos que recibir, lo que repercutir de forma positiva en la dependencia donde el funcionario desarrolle sus labores, pues al sentirse motivado su trabajo ser ms eficiente y productivo en beneficio de los ciudadanos. Cmara de Diputados. Proyecto de Decreto de Ley del Servicio Civil de Carrera en el Gobierno Federal. Diario de los Debates. Ao III. No. 14. 17 de octubre de 1996. pp. 917-934. 253 Cmara de Senadores. LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unin. Iniciativa de Ley Federal del Servicio Pblico Profesional. Mxico. 30 de abril de 2002. p. 2.
252

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Esta propuesta reflej con mayor detalle las condiciones de la Administracin Pblica para dar inicio a la profesionalizacin de los servidores pblicos por la va de una Ley, lo cual permiti la instauracin de un sistema que desarrollara las capacidades para poder desempearse con mayor calidad en las instituciones. El objeto de la iniciativa es (...) ofrecerle a Mxico la seguridad de una institucin slida, confiable, honesta, transparente, de alto desempeo y calidad que permita a los gobiernos emanados de diferentes partidos contar con un cuerpo tcnico altamente eficaz de transformar la filosofa poltica de los gobernantes en turno, en polticas pblicas que beneficien a los ciudadanos y permitan la continuidad del sistema democrtico.254 Esta propuesta inclua siete subsistemas para el correcto funcionamiento del Servicio Pblico profesional: Cuadro 26 SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PAN

Fuente: Elaboracin propia con base en la propuesta.

Para el desarrollo y aplicacin de este sistema se propuso la creacin de la Secretara de la Funcin Pblica y Transparencia como encargada de instrumentar este modelo en toda la Administracin Pblica Federal Centralizada. Los rangos de puestos que comprende van desde enlace hasta director general y tambin precisa las competencias que debe poseer un servidor pblico

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Ibid. p. 2.

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para permanecer en el sistema. El ingreso es por medio de la publicacin de la convocatoria correspondiente y es el concurso y exmenes los que determinan la incorporacin al servicio pblico; asimismo, se piden los conocimientos bsicos en Administracin Pblica, de la institucin donde se labore y del cargo que se ocupar. Como elementos innovadores dentro de esta propuesta estn las competencias laborales y los conocimientos mnimos para cada rango de puestos. Asimismo, la creacin de la Secretara de la Funcin Pblica y Transparencia (a la cual se le otorgan atribuciones en materia de administracin de personal) represent quitarle esas funciones que tuvo por dcadas la SHCP. Esta iniciativa tiene la siguiente estructura: Captulo primero Disposiciones generales Captulo segundo De los subsistemas del servicio Captulo tercero Del subsistema de planeacin y desarrollo de capital humano Del subsistema de reclutamiento Del subsistema de seleccin Del subsistema de formacin Captulo sptimo Subsistema de desarrollo profesional Captulo octavo Subsistema de evaluacin de competencias y resultados Captulo noveno Del subsistema de reubicacin y separacin Captulo dcimo De las inconformidades y las controversias 4.6. Condiciones polticas y administrativas que dieron origen al surgimiento del servicio Profesional de Carrera Para comprender el escenario que permiti el surgimiento del modelo de Servicio Profesional de Carrera, se debe tener presente que toda vez que las pugnas entre la SHCP y la SECODAM no permitieron el desarrollo del modelo, falt la capacidad o tal vez voluntad del Presidente para consolidar ese cambio. Los factores que no satisficieron a las dependencias fueron que en ambos casos se pretenda tener el control del personal, lo cual garantizaba la supremaca en las instituciones. Las pugnas entre la FSTSE y la propia SHCP por

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el control del personal, a mediano plazo representaba la prdida del poder poltico que entonces tena esa organizacin sindical frente al ejecutivo. Los factores polticos, financieros y laborales resultaron determinantes para que no se consolidara la iniciativa de instauracin del servicio civil. Entre 1988 y 1994, las prioridades del presidente en turno consistieron en continuar con la descentralizacin, consolidar el programa de simplificacin administrativa, legitimar su gobierno, continuar con la poltica de privatizaciones, reducir la nmina burocrtica, el dficit pblico, consolidar la integracin del pas en la esfera internacional por la va comercial y la estabilizacin poltica. En lo econmico, la prioridad la tuvieron variables como el empleo, el crecimiento del PIB, la poltica de austeridad, el control de la inflacin, el tipo de cambio, el crecimiento de la deuda, los elementos de tipo administrativo, como la inclusin de las tcnicas administrativas para mejorar la eficiencia; la experiencia en materia de profesionalizacin se reduca a intentos aislados para actualizar los conocimientos del personal en torno a la mejora de sus resultados. En el desarrollo de las instituciones pblicas las variables de tipo administrativo no fueron determinantes para el gobierno, as se continu con la cultura de la improvisacin y se excluy la profesionalizacin y el servicio civil como opciones de desarrollo institucional. Por tanto, las condiciones poltico administrativas influyeron de manera determinante para que no se tuviera tan necesario servicio civil, tuvo que surgir del poder legislativo federal y especficamente de la Cmara de Senadores, ya que no fue posible superar las diferencias entre las dependencias y la FSTSE, el control de los servidores pblicos representaba tener la influencia suficiente para restarle importancia a los sindicatos. Las condiciones de la Administracin Pblica Federal fueron cambiando paulatinamente y en algunos casos fue producto, por un lado de los ensayos en la aplicacin de las tcnicas de corte eficientista, y por otro, los factores polticos que representaban una barrera en la implantacin del servicio civil. Aspectos como la posicin de la central sindical, el hecho de que ningn partido poltico tuviera mayora absoluta en las cmaras legislativas, la falta de inters del Ejecutivo por instaurarlo, las pugnas entre los grupos polticos y asesinatos, contribuyeron a retrasar la instauracin del servicio civil como se planteaba en el PROMAP.

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Una variable exgena determinante como era la posibilidad de que el PRI perdiera la Presidencia de la Repblica, la percepcin de que fuera la alternancia el factor para que se desestabilizara la administracin pblica, por la posibilidad de incluir a personal improvisado o fuera de contexto y por otro lado, aprovechar la coyuntura para inducir y perfeccionar la profesionalizacin dentro de las dependencias, incluso como un reclamo internacional, constituyeron los principales factores para que el modelo del Servicio Profesional de Carrera aprobado por los legisladores, se convirtiera en el elemento indispensable para la profesionalizacin de los servidores pblicos y junto con ello la posibilidad de disear un esquema de carrera para el personal. Se trata de un servicio civil que permita al sector pblico avanzar dentro de la vertiente del desarrollo administrativo como condicin para una gestin pblica moderna y de calidad. 4.6.1. Entorno de la gestin pblica en la aparicin de la Ley del servicio Profesional de Carrera Una vez analizada la evolucin de la estructura administrativa del gobierno mexicano, as como su manejo en la prestacin de los servicios, la profesionalizacin del personal ocupado y el surgimiento de servicios civiles dentro de algunas instituciones, es posible sealar las siguientes premisas, de acuerdo a la hiptesis de esta investigacin:
a) Presencia de un modelo parecido a la NGP que contiene elementos parecidos a los encontrados en pases desarrollados. b) Antecedentes de otros modelos de servicio civil con fuerte presencia de la profesionalizacin, principalmente a los niveles medios y bajos de la organizacin. c) Acciones masivas de simplificacin administrativa junto con procesos de certificacin de sistemas de gestin de la calidad y la inclusin de tcnicas de reingeniera administrativa. d) La introduccin de elementos como la misin, visin y objetivos estratgicos como eje para el cambio planeado que, de acuerdo al modelo terico, se trata de una reforma en los aspectos de funcionamiento en la prestacin de los servicios pblicos. e) Modificacin del escenario poltico al cambiar el partido en el poder y con ello la lgica de permanencia del personal en las estructuras del sector pblico. f) Establecimiento de sistemas de servicio civil perifricos que indujeran un cambio hacia la capacitacin como medio para fortalecer o cumplir con los elementos estratgicos, introducidos en todas las organizaciones de gobierno.

242

Dentro de este contexto, los cambios mencionados fueron realizados en forma secuencial, esto significa que a partir de 1990 la Administracin Pblica se transform ms aceleradamente para poder introducir modelos de servicio civil y, con ello, impulsar una modificacin en el ingreso del personal al cambiar los viejos usos y costumbres por la experiencia, capacidad, actitud y habilidades para el servicio pblico.

El servidor pblico pas por diferentes caminos para lograr una profesionalizacin de acuerdo a los intereses del gobierno en turno, por ello la posibilidad de desarrollar y consolidar un sistema de servicio civil que provea de personal adecuado, no fue prioridad del Poder Ejecutivo, ya que el modelo de botn funcion por muchos aos y permiti desarrollar instituciones con parmetros especficos como la improvisacin, procesos ineficientes, falta de profesionalizacin de la mayora del personal y, por lo tanto, la prestacin de servicios en forma deficiente. La profesionalizacin se llevaba a cabo por medio de la aplicacin de cursos a veces sin ninguna relacin con las funciones del personal involucrado, con el desarrollo de modelos de evaluacin, capacitacin y administracin de personal, el elemento de profesionalizacin no era parte importante en ese esquema; las condiciones fueron cambiando y como dentro del Poder Ejecutivo Federal no hubo consenso para disear un sistema de servicio civil, fue en el interior de la Cmara de Senadores donde surgi el modelo del Servicio Profesional de Carrera aplicable para la Administracin Pblica Federal Centralizada.

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ercera PARTE

EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA Y LAS CONDICIONES DE LA GESTIN PBLICA ACTUAL

entro de este apartado se establecen las variables que se consideran necesarias para desarrollar la profesionalizacin de los servidores pblicos en el gobierno federal, para ello se utilizaron los conceptos definidos anteriormente, por lo que proponemos un modelo que permita desarrollar al servicio pblico. Cules son los elementos exgenos y endgenos que contribuyen a la implantacin del Servicio Profesional de Carrera dentro de la Administracin Pblica Federal centralizada? Es el modelo de Servicio Profesional de Carrera, como lo marca la ley, la solucin a los problemas de eficiencia, eficacia, transparencia, competitividad y legitimidad del servicio pblico? El anlisis consiste en vincular la profesionalizacin con los cambios en la gestin pblica que son necesarios para su desarrollo, tales como la opinin del propio servidor pblico, del usuario, las necesidades de la institucin y, en consecuencia, del entorno en donde se desarrolla. Consiste, por tanto, en una propuesta diseada con base en el resultado del

anlisis de los principales modelos de profesionalizacin, de lo dispuesto en la ley y de las condiciones de las dependencias en las que opera el servicio profesionalizado. Tambin se presentan las caractersticas de la gestin pblica para obtener un resultado que permita avanzar en una poltica de profesionalizacin que considere a los servidores pblicos denominados de base, los sindicatos y los empleados superiores. Una profesionalizacin que trascienda implicar la transformacin de las condiciones laborales, esto significa incluir a los sindicatos que se resisten al cambio y que en ocasiones son un obstculo para que el desarrollo del servicio sea completo; no menos importante resulta ser la contratacin discrecional de empleados de mandos medios o superiores que no cumplen con los requisitos mnimos para el ejercicio que requiere el servicio pblico mexicano del siglo XXI. Despus de describir la trayectoria de los modelos de profesionalizacin de los servidores pblicos federales, haber sealado los elementos centrales y las condiciones de su funcionamiento, esta tercera parte de la investigacin tiene como funcin proveer de los elementos para realizar el anlisis cualitativo del proceso de profesionalizacin. Es importante considerar que es precisamente el servidor pblico quien debe convertirse en el propio agente de su profesionalizacin, se pretende proponer un esquema que permita el fortalecimiento de la poltica del gobierno mexicano con relacin al modelo del Servicio Profesional de Carrera. Cabe mencionar que dentro de este apartado, para efectos prcticos, se utilizarn los trminos servidor pblico y personal pblico como sinnimos.

246

APTULO

V D
espus de definir los conceptos tericos y describir el contexto histrico que permite la revisin de la evolucin de las estructuras administrativas, la profesionalizacin de los servidores pblicos resulta ser el eje por el que se desarrollan los programas diseados para el mejoramiento del servicio pblico en cuanto al desarrollo del personal. Considerando lo anterior, la referencia para analizar y proponer el modelo de profesionalizacin resulta ser una pregunta central, cules son las condiciones necesarias para el modelo de gestin pblica que permitan implantar el Servicio Profesional de Carrera? Hay que tener presente que se est haciendo referencia a dos variables fundamentales dentro de las estructuras administrativas. Por una parte, la presencia de herramientas y tecnologa administrativa que permiten al servidor pblico mejorar su desempeo y por otra, las instituciones tendern a profesionalizarse y esto implica considerar a todo el personal, instrumentando programas de profesionalizacin que incluyan a los niveles superiores, medio y de base, los cuales tendrn que obtener las capacidades laborales

EL PROCESO DE PROFESIONALIZACIN Y EL MODELO DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

necesarias para desarrollar sus funciones. El modelo de gestin pblica tiene que considerar las competencias institucionales y con ello la del gobierno mismo, no es posible tener una parte certificada y las otras no. 5.1. El modelo para la Profesionalizacin de los servidores Pblicos Para analizar el modelo de profesionalizacin hay que recordar que el servicio de carrera se proyect en un marco normativo; as, dentro de las instituciones, existen reglas para la realizacin de diferentes acciones que conducirn a la profesionalizacin del servidor pblico y su vinculacin con la gobernanza, de esta forma existen dos caractersticas, la primera como accin, la segunda como medio, lo que significa tener las bases para el establecimiento del Servicio Profesional de Carrera, lo cual permite establecer dos condiciones: a) Mientras mayores sean las acciones de profesionalizacin mayores sern tambin los estndares de resultados dentro de las instituciones de la Administracin Pblica y como consecuencia, las posibilidades para el establecimiento y consolidacin del Servicio Civil podrn ser mejores, ya que las principales condiciones para que se realice estn presentes. b) Mientras no se tenga una profesionalizacin de los servidores pblicos orientada por un lado hacia la obtencin de la satisfaccin del usuario con tica en el servicio y por otro, a completar el proyecto laboral del servidor pblico, no se tendrn avances significativos para la instrumentacin del modelo Servicio Profesional. Profesionalizar requiere de disear una infraestructura que permita conocer las necesidades de las instituciones pblicas como impulsoras del avance tcnico para la obtencin de estndares que impacten en el usuario de las mismas y tambin de las necesidades de los servidores pblicos conforme a sus perspectivas laborales. La profesionalizacin, como medio para avanzar en la consolidacin del desarrollo administrativo, representa la posibilidad de tener la tecnologa que se requiere para dotar de un servicio pblico que posibilite dos cosas: a) Incorporar mejores condiciones de infraestructura tecnolgica para el funcionamiento de las dependencias y entidades de calidad en la prestacin de los servicios pblicos y, b) El impacto de la prestacin de servicios pblicos en la sociedad que tambin considere las condiciones para hacer carrera administrativa

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que permita una profesionalizacin con orientacin en resultados y con estndares a nivel internacional. 5.1.1. Profesionalizacin y gobernanza La profesionalizacin de los servidores pblicos es un proceso que requiere de elementos tangibles que permitan a las diversas instituciones de la Administracin Pblica evolucionar por medio del desarrollo administrativo, aunado a esto la profesionalizacin como accin y la gobernanza como medio, son las condiciones que permiten tener un servicio pblico de vanguardia, al respecto y para delimitar el concepto Peters comenta:
El concepto de gobernanza se ha llegado a utilizar, en trminos amplios, para describir las actividades del sector pblico, pero es necesario que consideremos con mayor precisin lo que ste trmino significa. Lo que aqu queremos connotar es la capacidad del gobierno para conducir la economa y la sociedad. Esto significa que la gobernanza puede definirse ms simplemente como el proceso de proporcionar direccin a la sociedad. 254

Para explicar el trmino gobernanza hay que considerar la orientacin que las diversas instituciones de la Administracin Pblica proporcionan en el mbito social, estas representan slo una variable, ya que junto con las organizaciones civiles, es posible proporcionar mejores servicios pblicos a la sociedad. Dentro de las estructuras de organizacin de las instituciones es posible tener resultados eficientes y eficaces, por tanto las posibilidades de tener las condiciones para una gobernanza sern mayores. La importancia de esto es fundamental en el desempeo institucional, ya que permiten dotar a las instituciones de legitimidad.255
Se cree que un servicio civil de carrera puede proporcionar competencia y mejores resultados para con las demandas de la ciudadana, por lo que de manera sustancial se mejorar la gestin pblica y provocar que los dems actores no gubernamentales prestadores de servicios pblicos, tambin fortalezcan sus organizaciones y procedimientos, as como

Peters, Guy. La capacidad de gobernar: retrocediendo hacia el centro? Revista Reforma y Democracia. No. 27. octubre 2003. CLAD. Caracas, Venezuela. p. 2. www.clad.vn. 22-nov-2004. 255 Peters tambin analiza los requisitos que considera para gobernar, los cuales son: 1) Articulacin de un conjunto de prioridades comunes para la sociedad. La primera -y quizs ms esencial- de las tareas que implica la gobernanza es la articulacin de un conjunto de objetivos y prioridades que sean comunes para toda la sociedad. Esta actividad le otorga al gobierno el lugar central en el ejercicio de la gobernanza. 2) Coherencia. Tan importante como tener objetivos articulados, es la necesidad de que esos objetivos sean consistentes y estn coordinados. 3) Logro de metas. El tercer requerimiento para que exista la gobernanza es la capacidad para lograr los objetivos y las metas que se han planteado. 4) Retroalimentacin y rendicin de cuentas (accountability). La etapa final en el proceso de gobernanza requiere de algunos mecanismos que permitan la retroalimentacin y la rendicin de cuentas.
254

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la profesionalizacin de sus empleados. En ellos tambin estara presente la exigencia de la ciudadana: demanda de resultados y rendicin de cuentas.256

La relacin entre profesionalizacin y gobernanza significa que las dependencias y entidades tendrn mayor capacidad de respuesta y mejor eficacia, cuando se realicen las acciones que conduzcan a obtener lo siguiente: a) Legitimidad, que proporciona un nivel de confianza por parte de la poblacin usuaria, lo cual conduce hacia la gobernanza participativa. b) Al tener la profesionalizacin, las condiciones para la prestacin del servicio sern mejores, con capacidad de respuesta oportuna y permitir que se desarrolle la carrera administrativa. Para transitar hacia procesos democrticos dentro de la gestin pblica, se necesitan instituciones con servidores pblicos que presenten resultados tiles a la sociedad, por ello el modelo de profesionalizacin ser el medio para crear instituciones confiables y eficaces orientadas hacia el bien comn, donde la institucin, el servidor pblico y la poblacin sean los beneficiarios de la instrumentacin de modelos de actuacin pblica dirigidos a impulsar la tica, el trabajo por resultados y la evaluacin social de la gestin. La profesionalizacin de los servidores pblicos es un acto de racionalidad administrativa, ya que es el punto en donde se desarrollan las habilidades y los conocimientos que resultan ser los medios por los cuales se puede iniciar una carrera administrativa orientada por principios bsicos, que le permitan al servidor pblico distinguirse por su conducta y resultados. Tambin por el hecho de que con la aplicacin de estos esquemas se obtienen los fines que la Administracin Pblica pretende lograr, como son la legitimidad, eficacia y servicios pblicos con valor agregado, para de ah pasar a la siguiente etapa: los derechos del usuario de los servicios pblicos. Existe una relacin directa entre los procesos de profesionalizacin y la gobernanza. Dentro de las dependencias y entidades, los diferentes procesos se desarrollan con personal cada vez ms capacitado y mayor tecnologa, lo que contribuye a proporcionar servicios pblicos que satisfagan a la poblacin.

Martnez Pun, Rafael. La profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid, Espaa. p. 100.
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250

En consecuencia, la gestin pblica se impregna de un valor que le permite distinguirla al ser el vehculo para hablar de un gobierno eficaz. Esta categora (valor) indica la importancia del conocimiento aprendido y aplicado para fortalecer la calidad de las polticas pblicas. En este caso, el valor de la gestin pblica deviene del conjunto de saberes profesionales que se articulan para conseguir resultados que se vierten a la complejidad de las actividades productivas y sociales. 257 Estos valores son el resultado de aplicar los mecanismos de profesionalizacin, profesionalismo y los estndares que permiten la satisfaccin a los usuarios en el momento de otorgar un servicio pblico acorde con la capacidad institucional y las demandas de la poblacin. El punto de interseccin entre la gobernanza y la profesionalizacin es la gestin pblica como entorno para que todas las acciones, como la certificacin de capacidades, la actualizacin de conocimientos y los resultados que se esperan dentro de las instituciones pblicas, impacten positivamente en la evaluacin que hacen los usuarios del servicio pblico. 5.1.2. El servidor Pblico como agente de la profesionalizacin Para el anlisis de este apartado es preciso distinguir dos elementos: por un lado los derechos laborales que son otorgados desde la Constitucin y por otro, el avance de los diferentes programas que se orientan a dotar de conocimientos, habilidades y cdigos de tica, que requieren los trabajadores al servicio del Estado. En torno a estos dos elementos se orientaron los avances que en la materia se han llevado a cabo dentro de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal de Mxico desde 1742 hasta 2006. Por otro lado, la profesionalizacin como accin tangible permite actualizar a los servidores pblicos para que realicen sus funciones, permite contribuir a que las instituciones presenten mejores resultados a la sociedad que atienden. Como respuesta a una de las demandas de la sociedad usuaria de los servicios pblicos, las instituciones de la Administracin Pblica tienen que evolucionar hacia estadios en donde los resultados sean evaluados por los distintos grupos

Uvalle Berrones, Ricardo. Servicio profesional y la nueva gestin pblica en Mxico. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. 1. no. 1. Mxico. primer semestre 2004. p. 45.
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sociales, por ello el servidor pblico tendr que asumir nuevos paradigmas en su desempeo. En esta transicin es imprescindible tomar en cuenta que para lograr el mximo de resultados, los esquemas de profesionalizacin tendrn que ser orientados al desarrollo de las habilidades tales como las de trabajo en equipo, liderazgo, toma de decisiones, directivas, de servicio y la actualizacin de conocimientos que permitan incrementar la eficacia en la presentacin de resultados. La Administracin Pblica mexicana se ha impregnado de diferentes ingredientes que son considerados como el camino correcto para avanzar hacia la transicin en el desempeo institucional. Al respecto, como lo afirma Christensen, las instituciones pblicas se desarrollan con modelos en los cuales se hace indispensable la participacin democrtica:
Los sistemas poltico-administrativos de las democracias occidentales se basan en una mezcla compleja y a menudo ambigua de normas y valores relacionados con el control poltico-administrativo, cdigos de conducta profesional, procesos adecuados y un gobierno basado en reglas, responsabilidad democrtica, tica del servicio pblico y participacin de los grupos afectados. 258

Estos elementos son los que actualmente se han introducido al sector pblico mexicano, por medio de los actuales programas de profesionalizacin o de servicio civil que se llevan a cabo en las diferentes dependencias y entidades de la Administracin Pblica. Un servicio civil centrado en los resultados con la orientacin a la eficiencia es una reforma dentro de la Administracin Pblica con efectos solamente cuantitativos, esto es, la relacin entre la profesionalizacin como accin y el comportamiento de los servidores pblicos como condicin para el desarrollo administrativo. El principal argumento para la transformacin del sector pblico lo constituye la profesionalizacin como el elemento central para avanzar hacia mejores condiciones, as (...) una administracin profesional que permite el control activo, visible y discrecional de las organizaciones por personas que tienen libertad para administrar; normas explcitas de rendimiento y un mayor nfasis en su control; ms competencia, contratacin, transferencia de poder estructural, desagregacin de unidades y tcnicas de administracin del sector privado.259 Estas caractersticas presentes para el caso mexicano, conforman el nuevo men de las instituciones pblicas, junto

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Chistensen, Tom; Laegreid, Per. La nueva administracin pblica: el equilibrio entre la gobernanza poltica y la autonoma administrativa. Gestin y Poltica Pblica. Vol. X. Nm. 1 1er. semestre de 2001. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 2001. p. 55. 259 Ibid. p. 65.
258

con el servicio civil donde se pretende institucionalizar la profesionalizacin de todos sus integrantes. El servidor pblico se convierte en agente de la profesionalizacin en el momento que adopta comportamientos y tcnicas para proporcionar mejores resultados, lo cual significa que cada vez las transformaciones en el manejo pblico sean adaptadas a la realidad. Como eje de este proceso de profesionalizacin, elementos como la rendicin de cuentas, el manejo con un cdigo de tica y la constante actualizacin de conocimientos y desarrollo de habilidades, le permiten al servidor pblico cumplir mejor sus funciones. En cuanto a las tcnicas de tipo gerencial, se han traducido en mayores facultades y capacidad de decisin para los servidores pblicos, as el camino est definido para la Administracin Pblica, la profesionalizacin y el Servicio Civil, la transformacin la describe Christensen: As a los administradores de alta jerarqua se les contrata por tiempo determinado, se les paga de acuerdo con su rendimiento y, si su trabajo no est a la altura, pueden ser despedidos. 260 Dentro de este aspecto las funciones de los servidores pblicos se han clasificado en gerenciales y operativas, lo que puede representar la divisin entre las ocupaciones de carcter poltico y administrativo; as la profesionalizacin es condicin indispensable para la permanencia en el servicio, por lo que el personal involucrado, como agente de la misma, se transforma para disear la nueva realidad y desempeo institucional. 5.1.3. La institucionalidad en el desempeo del servidor pblico Los cambios derivados de la aplicacin de nuevas tcnicas y los convenios de trabajo, impactan a la burocracia encargada de disear los programas y proyectos para atender a la poblacin que cada vez demanda mejores servicios, ya que se convierte en la receptora de mayores facultades e independencia administrativa, por tanto: a) Al tener servidores pblicos cada vez ms profesionalizados, los procesos involucrados para la prestacin de los servicios tambin cambian y pueden ser proclives a la certificacin de calidad.

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Ibid. p. 67.

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b) Lo cual implica transformar el comportamiento y la imagen que tiene el servidor pblico ante la sociedad, as el camino hacia el profesionalismo es cada vez ms corto. Conforme se desarrollan las instituciones, los procesos que son utilizados en la prestacin de los servicios se van trasformando, de acuerdo con lo analizado en el apartado de desarrollo administrativo,261 por ello, tanto los servidores pblicos como las instituciones constituyen los agentes de la profesionalizacin como condicin para que los cambios en la gestin pblica permitan establecer un Servicio Profesional de Carrera, que sea el garante para la solucin a la falta de continuidad en los diversos proyectos institucionales. 5.2. Anlisis de la Ley del servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Centralizada Con los antecedentes de las iniciativas de Ley de las fracciones parlamentarias del PRI y del PAN en el Senado, se dictamin una tercera propuesta presentada ante el pleno el 22 de octubre de 2002 por las Comisiones Unidas de Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico y Estudios Legislativos, la cual se aprob con 93 votos para despus enviarla a la Cmara de Diputados, y el 1 de abril de 2003 sta la remiti para su posterior anlisis y publicacin. La primera iniciativa del grupo parlamentario del PRI se denomin Ley para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y la del PAN, Ley Federal del Servicio Pblico Profesional. Ambas se analizaron por esas comisiones y se elabor una tercera propuesta denominada Ley Federal del Servicio Pblico Profesional, misma que fue enviada a la Cmara de Diputados. Cuando sta la remite nace la Ley del Servicio Profesional de Carrera que se public en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de abril de 2003, y ha estado vigente desde octubre del mismo ao. A continuacin, se muestran grficamente los subsistemas que estn totalmente integrados; su funcionamiento lo coordina la Secretara de la Funcin Pblica en todas las dependencias.

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Supra. 1.4.2. El Desarrollo Administrativo.

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Cuadro 27 EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley.

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Cuadro 28 FUNCIONES DE LOS SUBSISTEMAS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Subsistema de Planeacin de Recursos Humanos s ub s i s tema de Ingreso s ub s i s tema de D e sa r r o l l o Profesional s ub s i s tema de Capacitacin y Certificacin de Capacidades s ub s i s tema de Evaluacin del Desempeo s ub s i s tema de separacin s ub s i s tema de Control y Evaluacin

Registro y procesamiento de informacin para la definicin de perfiles de puestos. Clculo de necesidades de personal. Elaboracin de estudios prospectivos sobre escenarios futuros de la Administracin Pblica. Anlisis del desempeo y de los resultados de los servidores pblicos y las dependencias.

Se refiere a los requisitos, procedimientos y mecanismos para el reclutamiento y seleccin de aspirantes a ingresar al Sistema del Servicio Profesional de Carrera. Determina que no podr existir discriminacin por razn de gnero, edad, capacidades diferentes, condiciones de salud, religin, estado civil, origen tnico o condicin social para la pertenencia al servicio.

Es el proceso mediante el cual los servidores pblicos de carrera, con base en el mrito, podrn ocupar plazas vacantes de igual o mayor jerarqua en cualquier dependencia o entidad pblica y en las instituciones con las cuales exista convenio. Dicha movilidad podr seguir trayectorias vertical o de especialidad y horizontal o lateral.

Procesos mediante los cuales los servidores pblicos de carrera son inducidos, preparados, actualizados y certificados para desempear un cargo en la Administracin Pblica. La certificacin ser requisito indispensable para la permanencia de un servidor pblico de carrera tanto en el sistema como en su cargo.

Se miden, en forma individual y colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas asignadas a los servidores pblicos en funcin de sus habilidades, capacidades y adecuacin al puesto. Objetivos principales: Valorar el comportamiento de los servidores pblicos de carrera en el cumplimiento de sus funciones, determinar el otorgamiento de estmulos al desempeo destacado. Mejorar el funcionamiento de la dependencia en trminos de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros.

Se entiende por separacin del Servidor Pblico de Carrera, la terminacin de su nombramiento. El nombramiento dejar de surtir efectos por: renuncia, defuncin, sentencia ejecutoria, incumplimiento de obligaciones, sanciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. No aprobar en dos ocasiones tanto la capacitacin obligatoria como la evaluacin del desempeo.

La evaluacin de resultados de los programas de capacitacin, se realizar con base en las valoraciones del desempeo de los servidores pblicos. La Secretara de la Funcin Pblica, con apoyo de las dependencias, establecer mecanismos de evaluacin sobre la operacin del sistema, a efecto de contar con elementos suficientes para su perfeccionamiento.

Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley.

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En el primer artculo del decreto se define lo siguiente: La presente Ley tiene por objeto establecer las bases para la organizacin, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administracin Pblica Federal Centralizada. 262 La profesionalizacin de la gestin pblica es parte fundamental para el desarrollo de la Administracin Pblica y, en consecuencia, lo es tambin para el pas. Es por ello que para poder tener un avance significativo en la materia y a la vez en un servicio de carrera, es conveniente desarrollar estrategias que permitan avanzar en la direccin correcta y esto significa superar los paradigmas del modelo burocrtico, elementos como el exceso de normatividad, la centralizacin de las decisiones, la eficiencia como un fin, impiden desarrollar otras reas dedicadas a transformar los procesos en resultados. Con la publicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera elaborada en la Cmara de Senadores se abre una nueva etapa en el desarrollo del servicio pblico en Mxico, as este novedoso modelo pretende ser la gua para la instauracin del servicio civil. Para dar inicio al anlisis de tan importante documento es pertinente iniciar con la siguiente pregunta cules son los alcances de servicio profesional de carrera? Eduardo Romero, menciona lo siguiente:
Por definicin el Servicio Profesional de Carrera busca atraer, motivar, desarrollar y retener a las mejores mujeres y hombres en el servicio pblico, garantizando que la administracin pblica transite sexenalmente con el mnimo trastorno y la mxima eficacia, asegurando que siendo polticamente neutra, sea un factor estratgico de la competitividad del pas. El sistema est basado en el mrito y la igualdad de oportunidades.263

El mrito y la igualdad de oportunidades son las columnas del sistema, para tener un mejor resultado, sin embargo, es preciso definir los alcances de estos conceptos y de la pertinencia del modelo, un elemento que llama la atencin es la neutralidad poltica de la Administracin Pblica, ya que desde el momento que los cuerpos estratgicos no estn sujetos al Servicio Profesional

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal; se reforman la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; y se adiciona la Ley de Planeacin. Diario Oficial de la Federacin. Primera seccin. Mxico. 10 de abril de 2003. art. 1 p. 44. 263 Romero Ramos, Eduardo. Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en Mxico. Servicio Profesional de Carrera. Vol. 2. nm. 4. Mxico, segundo semestre. 2005. p. 12.
262

257

de Carrera, las improvisaciones de las polticas de gobierno especialmente en la administracin 2000-2006, las pugnas con el poder legislativo, hacen que esta supuesta neutralidad quede sin sustento; ahora si se considera que la poltica no puede ser neutra, dentro de las dependencias de gobierno se debe tener clara la orientacin de las estrategias para la prestacin del servicio. De acuerdo con lo expuesto por el propio secretario de la funcin pblica, el subsistema de ingreso representa mayor dificultad en su instrumentacin debido a que no se contaba con informacin suficiente y actualizada, para llevar a cabo el inventario de plazas y perfiles de puestos, pero con la caracterstica de que stos se tienen que definir con base en las competencias requeridas para ello. Antes de la publicacin de la ley, la SHCP tena la atribucin de integrar el catlogo de puestos y la SECODAM de registrar las estructuras orgnicas; a ambas la Secretara de la Funcin Pblica debi darles seguimiento, lo que no sucedi por los constantes atrasos que se hicieron presentes. Algo que llama la atencin es la posibilidad de que los nombramientos del personal de libre designacin estarn a disposicin de los niveles superiores, lo que significa darle esta facultad a los encargados de disear las estrategias institucionales, de esta forma al aplicarse dichas estrategias, los niveles medios de la organizacin tendrn que acatar las disposiciones. As que las grandes estrategias deben ser racional-burocrticas, lo que implica coherencia entre los medios y fines, condicin imprescindible para la consolidacin del modelo. En cuanto a la vinculacin de la estrategia con la tctica, el esquema de profesionalizacin no define la ltima, solo se da por entendida, en consecuencia se puede definir como todas las acciones realizadas por las instituciones dirigidas a fortalecer los conocimientos, habilidades y actitudes del servidor pblico en beneficio del usuario de los servicios pblicos. Esta facultad es exclusiva de la dependencia u rgano desconcentrado, ya que el individuo no podra hacerlo de manera autnoma. Los subsistemas del modelo son los encargados de proporcionar todos los elementos para proveer de personal profesional a las dependencias, lo cual implica la institucionalizacin de dos elementos centrales: la profesionalizacin y la posibilidad de hacer carrera en el servicio pblico. En el subsistema de planeacin de recursos humanos se definen los perfiles de puestos, algo que la SHCP tena que realizar, es posible definirlos considerando las capacidades laborales y no nicamente los requisitos que tradicional-

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mente se pedan. Un aspecto de singular importancia es el tercer prrafo del artculo 14, donde se precisa que el subsistema de planeacin de los recursos humanos:
III. Calcular las necesidades cuantitativas de personal, en coordinacin con las dependencias y con base en el registro, considerando los efectos en las estructuras organizacionales, la rotacin, retiro y separacin de los servidores pblicos sujetos a esta Ley, con el fin de que la estructura de la Administracin Pblica tenga el nmero de servidores pblicos adecuado para su buen funcionamiento y permita la movilidad de los miembros del sistema. 264

El desarrollo administrativo de cada dependencia federal est orientado hacia las tendencias de la NGP, las necesidades de personal lo estn hacia el lado de la eficiencia y calidad de los servicios pblicos, luego entonces las necesidades sern con mayor nfasis en las habilidades para desarrollar y aplicar las tcnicas requeridas para cada grupo de puestos. En cuanto al subsistema de ingreso, tratndose de servidores pblicos de carrera, la nica posibilidad de acceder al sistema es por un concurso. En este punto, la ley establece el requisito de realizar concursos para seleccionar a los candidatos ms capacitados para el puesto. Aqu es conveniente mencionar que conforme sea integrado el comit de seleccin de cada dependencia, en el concurso de seleccin, el superior jerrquico participa y tiene facultades para vetar a algn candidato a ocupar una plaza, lo cual puede ser contraproducente. Los comits, tanto de profesionalizacin como de seleccin, conforman el primer filtro del sistema para el ingreso del personal al servicio pblico, aqu los concursos son la condicin para dar inicio al proceso de integracin al servicio. La seleccin de personal se realiza cuando el aspirante satisface los procedimientos establecidos, pero puede ser el caso de algn candidato que cumpla con ello y el comit falle a favor de otra persona debido a que existe la posibilidad del veto del superior jerrquico. Este punto es importante, ya que con esta atribucin totalmente discrecional, esta persona tiene la posibilidad de desestabilizar el proceso al argumentar la no elegibilidad del candidato en cuestin. En lo correspondiente al subsistema de desarrollo profesional, la propia ley lo define como: () el proceso mediante el cual los servidores pblicos de ca-

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin. 10 de abril de 2003. primera seccin. p. 48.
264

259

rrera con base en el mrito podrn ocupar plazas vacantes de igual o mayor jerarqua, en cualquier dependencia o en las entidades pblicas y en las instituciones con las cuales exista convenio para tal propsito.265 La trayectoria del servidor pblico estar basada en el mrito, el cual significa la constante superacin profesional y para ello debemos tener presente que las dependencias, por medio de las direcciones generales de recursos humanos, son las encargadas de proveer de toda la capacitacin con orientacin a resultados. Capacitar al personal est directamente relacionado con el mejoramiento de la gestin pblica, ya que al presentarse los cambios, tambin deben reflejarse en la profesionalizacin, por tanto este subsistema incorpora a los servidores pblicos en las acciones especficas para actualizar los conocimientos y habilidades que el entorno demanda. Cules son los criterios para que el personal se desarrolle? Por un lado, deben considerarse los perfiles de las instituciones y caractersticas de los servicios, y por otro, las tendencias internacionales en correspondencia con las demandas sociales, lo cual conduce a mejorar las tcnicas para el funcionamiento del servicio pblico. El subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, tiene como propsito atender () los procesos mediante los cuales los servidores pblicos de carrera son inducidos, preparados, actualizados y certificados para desempear un cargo en la Administracin Pblica. 266 En torno a este subsistema se han generado varias discusiones, por ejemplo los conocimientos y habilidades que un servidor pblico requiere para el desarrollo de sus funciones lo define el perfil del puesto, mismo que la Secretara de la Funcin Pblica tiene que integrar en el catlogo correspondiente, por tanto la capacitacin se convierte en factor importante, ya que debe reorientarse para que realmente funcionen las tcnicas administrativas. Segn la ley, la capacitacin tendr los siguientes objetivos:
I. Desarrollar, completar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeo de los servidores pblicos de carrera en sus cargos. II. Preparar a los servidores pblicos para funciones de mayor responsabilidad o de naturaleza diversa.

265 266

Ibid. art. 35. p. 50. Ibid. art. 44. p. 51.

260

III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades profesionales adquiridas. 267

Esto representa un avance significativo siempre que se orienten los esfuerzos hacia las necesidades de aprendizaje, que permite orientar las acciones de profesionalizacin hacia los requerimientos institucionales. Las dependencias disearn y aplicarn los programas de capacitacin, mismos que sern integrados en correspondencia con las necesidades de las diferentes unidades administrativas que la conforman. La capacitacin debe estar dirigida a mejorar el impacto de los servicios para la poblacin usuaria, de aqu que sea la gestin pblica la que provea de tcnicas para la eficiencia y eficacia. Mediante los comits de profesionalizacin, la capacitacin se instrumentar de acuerdo a las necesidades que sean requeridas para el fortalecimiento de las capacidades institucionales, y aqu es importante mencionar la conveniencia de la aplicacin de la norma tcnica de competencia laboral, ya que sera una forma de homologar los criterios para la administracin de la capacitacin dentro del sector central de la Administracin Pblica. El subsistema de evaluacin del desempeo es la parte sustantiva del modelo ya que est relacionado directamente con la permanencia del servidor pblico en el sistema, se busca aplicar un modelo de evaluacin que sea objetivo para la institucin y el personal. Tambin como lo establece la ley, la capacitacin est relacionada con el desempeo, ya que como se menciona en el prrafo VI del artculo 60: El nombramiento de los servidores pblicos de carrera dejar de surtir efectos sin responsabilidad para las dependencias por no aprobar en dos ocasiones la capacitacin obligatoria o su segunda evaluacin del desempeo. 268 En cuanto al subsistema de control y evaluacin, las dependencias junto con la Secretara de la Funcin Pblica disearn y autorizarn los instrumentos de evaluacin, sin embargo, cabe sealar la importancia de que estos respondan a las necesidades de los procesos que se quiere evaluar, ya que sera lamentable que solo se importaran modelos para tal propsito.

267 268

Ibid. art. 46. p. 51. Ibid. art. 60. p. 53.

261

En este modelo, el Servicio Profesional de Carrera considera los puestos siguientes: Director General, Director de rea, Subdirector, Jefe de Departamento y Enlace; el ingreso al sistema ser por medio de un concurso pblico. La profesionalizacin est relacionada con la capacitacin, la cual se orienta al desarrollo de las capacidades laborales que el servidor necesita poseer para el desarrollo de sus funciones. En lo correspondiente a la estructura orgnica del sistema, los principales rganos de decisin son la propia Secretara, un Consejo como instancia consultiva para disear polticas y/o estrategias conforme los requerimientos del sistema; los comits tanto de profesionalizacin como de seleccin son las instancias de operacin y en consecuencia la parte sustantiva donde se requiere mayor atencin para que el modelo sea operable en todas sus dimensiones. Dentro del decreto emitido por la Cmara de Senadores, tambin se reforma la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y se crea la Secretara de la Funcin Pblica, (en consecuencia desaparece la SECODAM) y queda como la encargada de instrumentar todas las acciones para que este modelo de servicio civil se desarrolle y funcione en su totalidad para octubre del ao 2006. Para la aplicacin del sistema en cada Secretara se instalar un comit de profesionalizacin que ser el encargado de dirigir todas las acciones hacia el aprovechamiento de la capacidad de aprendizaje de los servidores pblicos y de la dependencia, a fin de que sea variable detonante para transformar el desempeo institucional. Tambin se definieron los procedimientos para que un servidor pblico pueda certificarse, ya que su permanencia en el sistema depende de ello, si no ocurre cuando menos una vez cada cinco aos, ser separado del sistema. 5.2.1. El Reglamento de la Ley del servicio Profesional de Carrera Casi un ao despus de la publicacin de la Ley, la Secretara de la Funcin Pblica public el 2 de abril de 2004 en el Diario Oficial de la Federacin, el Reglamento que precisa los conceptos y atribuciones de esta dependencia para coordinar la instauracin del Sistema. En este documento se definen aspectos como la certificacin de capacidades: Proceso por el cual se determinan aptitudes, mediante la confirmacin del nivel de dominio de los conocimientos y habilidades de un servidor pblico de carrera, as como sus aptitudes, mediante la evaluacin de las conductas propias de cada capacidad. 269 262
Secretara de la Funcin Pblica. Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin. Segunda Seccin. 2 de abril de 2004. p. 13.
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Tambin menciona los principios por los cuales se sustenta el servicio: legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mrito. Mismos que sern practicados por cada uno de los servidores pblicos de carrera en el desempeo de sus funciones, para ello la Secretara de la Funcin Pblica proveer de la metodologa necesaria para su instrumentacin. Como documento normativo, establece los procedimientos para que cada subsistema opere con eficiencia y eficacia dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, con ello se pretende proveer de las herramientas administrativas para fortalecer la profesionalizacin de los servidores pblicos y que esto origine mayor gobernanza dentro de las dependencias, ya que es de esperar que al tener personal certificado y procesos con calidad, el desempeo institucional mejore.

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Cuadro 29 REGLAMENTO DEL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

SUBSISTEMAS PARA EL DESARROLLO PROFESIONALDE CARERA Planeacin de R e c u r so s Humanos Ingreso De sarrollo Profesional Capacita- E v a l u a cin y cin Certifidel cacin de Desempeo Capacidades Los Comits de Profesionalizacin de cada dependencia definirn los procesos de capacitacin y certificacin de capacidades para los servidores pblicos, como son el perfil de puestos, los convenios con instituciones educativas y organismos pblicos o privados. Cursos obligatorios y optativos y la puntuacin para los ascensos. Define tres tipos de capacidades: De visin de servicio pblico, gerenciales o directivas y tcnicas transversales o tcnicas especficas. Considera los procesos, mtodos y mecanismos de medicin cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas individuales. Los procesos son: Determinacin de las metas de desempeo individual. Determinacin de las metas de desempeo colectivo. Aplicacin de las evaluaciones del desempeo. Establecimiento de estmulos. Medidas correctivas y seguimiento de los resultados de la evaluacin del desempeo.
separacin

Control y Evaluacin

Se efectan los procesos de registro y anlisis de la informacin que remitan las dependencias a la Secretara. Operar el Registro nico del Servicio Pblico Profesional, con informacin sistematizada sobre el ingreso, desarrollo, capacitacin, certificacin, evaluacin del desempeo y separacin.

Atraer a los mejores candidatos para ocupar los puestos del Sistema, sustentado en el acceso por mritos y en la igualdad de oportunidades, con imparcialidad y a travs de evaluaciones objetivas y transparentes. El proceso de seleccin comprender: Revisin curricular, evaluacin de las capacidades, que a su vez se integra de dos etapas; la de evaluacin de las capacidades de visin de servicio pblico, y la de evaluacin de las capacidades gerenciales y tcnicas requeridas para cada puesto. Entrevistas que se determinen.

Se integra por los procedimientos y mecanismos con base en los cuales los servidores pblicos titulares podrn ocupar plazas de igual o mayor jerarqua, tanto en las dependencias como en instituciones pblicas federales, locales o municipales u organismos pblicos o privados con los que se tengan celebrados convenios.

Se integra por los procesos que permiten determinar el procedimiento a seguir para que el nombramiento de un servidor pblico de carrera deje de surtir efectos como son: Renuncia; sentencia ejecutoria; i n c u m plimiento reiterado de sus obligaciones; Sanciones establecidas en la Ley federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos; No aprobar en dos ocasiones la capacitacin obligatoria o su segunda evaluacin de desempeo y cuando el resultado de la evaluacin del desempeo no sea suficiente.

Mecanismos de evaluacin sobre la operacin del sistema. La evaluacin de resultados de los programas de capacitacin.

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Fuente: Elaboracin propia con base en el Reglamento.

Para el desarrollo de todo el sistema son consideradas dos instancias importantes: el Consejo Consultivo y los Comits de Profesionalizacin y Seleccin, cuyo funcionamiento es indispensable para el desarrollo del sistema, ya que son los medios para que el personal interesado pueda acceder a los concursos. La profesionalizacin, como medio para lograr un mejor desempeo tanto institucional como individual, es fundamental para transformar una institucin pblica hacia los estadios de gobernanza que buscan obtener mayor legitimidad en el desarrollo de sus atribuciones. En la medida que se tengan mejores servidores pblicos se tendr mayor eficiencia y eficacia, lo cual conduce a la consolidacin del servicio civil. 5.3. Las condiciones de la gestin pblica para la implantacin del servicio Profesional de Carrera Dentro del actual modelo de profesionalizacin de los servidores pblicos, es imprescindible tener en cuenta las caractersticas de funcionamiento, cobertura, impacto, eficiencia, calidad, eficacia y legitimidad de las instituciones al cumplir con sus atribuciones orientadas a satisfacer las expectativas de los usuarios; por ello es indispensable que para la instauracin del servicio profesional, la nueva gestin tenga capacidad para fomentar el desarrollo de las competencias, tanto institucionales como individuales que permitan consolidar las acciones de la profesionalizacin. Cules son las condiciones que debern estar presentes en la gestin pblica para que el modelo actual de servicio civil permita dotar a las instituciones de gobierno de los elementos de competitividad institucional? Primero, es necesario consolidar aspectos como la capacidad laboral, desarrollo de habilidades, instituciones eficaces, modelos de servicio civil de calidad que se adecuen a la realidad de la Administracin Pblica de Mxico. En correspondencia se analizan las condiciones de la gestin pblica y variables endgenas con las cuales el modelo del Servicio Profesional de Carrera se desarrolla. En segundo lugar, la gestin como elemento de estabilizacin de tipo racional administrativo permite la permeabilidad del modelo hacia una construccin de escenarios en donde la profesionalizacin, carrera en el servicio y certificacin de capacidades, sean elementos centrales.

265

Por tanto, la inclusin de modelos de profesionalizacin, competencias laborales y certificacin de las mismas constituyen parte de la nueva orientacin de las instituciones pblicas en el desempeo de sus atribuciones 5.3.1. El Cambio en las organizaciones de la Administracin Pblica: Las capacidades Institucionales El Servicio Profesional de Carrera que se encuentra vigente dentro de las dependencias de gobierno introduce un elemento nuevo: las capacidades, que sern necesarias para la permanencia en el puesto, para ello hay que considerar lo siguiente: a) Profesionalizar al servidor pblico de carrera en los puestos que considera fundamentales para el desarrollo de las instituciones pblicas. b) Mejorar la imagen de la Administracin Pblica por medio de la instrumentacin de programas que permitan incrementar la calidad del servicio. c) La profesionalizacin de los servidores pblicos es la principal variable de cambio para el avance en el desarrollo de la gestin profesionalizada. Como es notorio, la actual posicin en el manejo de las dependencias se circunscribe a llevar a cabo programas de actualizacin que respondan a las dificultades, las cuales estn presentes en el funcionamiento de los diferentes procesos que se utilizan en la prestacin de los servicios. Dentro de este entorno, por qu hablar de capacidades laborales? Porque entre las caractersticas para poder incorporarse al servicio de carrera se requiere poseer conocimientos, experiencia, habilidades y actitud que la Ley pide a todos los servidores pblicos de carrera; adems, se deben definir capacidades para las instituciones como parte de la evolucin de la gestin pblica, un punto de referencia son las reformas que dentro de los sectores pblicos en los pases de la OCDE se iniciaron en 1995, mismas que en el caso de Mxico se instrumentaron dentro de los programas de profesionalizacin y en general de trasformacin de la gestin pblica, por su relevancia son las siguientes:

266

Cuadro 30 REFORMAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PARA LAS COMPETENCIAS INSTITUCIONALES

Reforma Una buena capacidad para gobernar es esencial para asegurar que los retos de la sociedad se enfrentan de manera adecuada. Descripcin Es necesario que los gobiernos se ajusten rpidamente a las circunstancias cambiantes, para crear y explotar nuevas oportunidades. Organizaciones inflexibles, altamente centralizadas, con nfasis en procesos y no en resultados, impiden un buen desempeo. Extensa y gravosa normatividad gubernamental, afecta a la productividad. Organizaciones que se adapten y se reestructuren perpetuamente, para cubrir las necesidades cambiantes de sus usuarios.

Renovacin institucional.

Una administracin inductora de refor- Reinvencin de amplio alcance al intemas. rior de sus sectores pblicos. Poner ms atencin en la funcin primordial de un sector pblico vigoroso en el desarrollo econmico y social. Fomentar una cultura orientada hacia Un enfoque ms centrado sobre los reel buen desempeo en un sector pblico sultados: eficiencia, efectividad y calimenos centralizado. dad de los servicios. Descentralizar la toma de decisiones. Mayor enfoque en la eficiencia, objetivos de productividad y creacin de ambientes competitivos. Capacidad para responder a los cambios externos. Incrementar la autonoma y flexibilidad Delegacin de facultades, apoyada por en el empleo de los recursos. requisitos de desempeo ms severos y una mayor posibilidad de ser llamados a cuentas, hace posible llevar a cabo actividades ms acordes con las necesidades y asuntos particulares.
Contina

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Reforma Orientacin hacia el usuario.

Descripcin Incrementar la transparencia de las operaciones y de la toma de decisiones, ofreciendo soluciones frente al trato injusto y reduciendo las cargas administrativas mediante la eliminacin de barreras.

Necesidad de inculcar en el sector pbli- Establecer estndares de calidad para co la calidad. los servicios pblicos. Generar un mayor enfoque en los resultados. Crear las condiciones bajo las cuales las empresas del sector pblico tengan que competir para conseguir negocios, ofrecer importantes incentivos para que mejoren su calidad, reduzcan costos y sean ms eficientes. Aplicar mecanismos con comportamiento similar al del mercado, denotan la factibilidad de ser adoptados por un mayor nmero de pases. Los arreglos efectuados en funcin del mercado, como recurrir a contratistas han servido, bajo ciertas condiciones, a racionar la demanda, economizar recursos y producir ahorros sustanciales. Tambin ha ayudado a mejorar la calidad de los servicios y a ofrecer ms valor. Los esfuerzos realizados por los pases miembros para reducir la calidad de normas y reglamentos y para mejorar la calidad mediante el establecimiento de estndares de anlisis, de diseo legales y orientados al usuario, han dado de inmediato buenos resultados. Eliminar normatividad obsoleta.

Mejorar la administracin de la normatividad. Analizar el impacto de los sistemas reguladores y explorar opciones de regularizacin que ofrezcan efectividad.

Finaliza

Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Gobierno en transicin: Reformas al sector pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995.

Estas reformas instrumentadas en los pases de la OCDE, de la cual Mxico forma parte, han tenido un impacto directo en la modificacin de la gestin pblica. En consecuencia, las estructuras de las dependencias de la Administracin Pblica se han impregnado de un manejo casi de mercado, donde se consideran elementos como la evaluacin por resultados, satisfaccin al cliente, calidad en los servicios, entre otros, que permiten darle una nueva 268

dimensin a la gestin y con ello transformar las capacidades institucionales que se requieren para darle mayor dinamismo al servicio. Dentro de la gestin pblica el impacto implica transformarse de una institucin con altos niveles de reglamentos, tcnicas obsoletas, personal en exceso y no calificado, hacia un esquema de mayor eficiencia y calidad en la prestacin de los servicios, con ndices de mejora en la atencin al pblico, en sntesis un cambio en el manejo institucional, para ello la transicin hacia un modelo de capacidades requiere de profesionalizacin y de cdigos de tica para mejorar el desempeo de los servidores pblicos. Cmo asegurar que las organizaciones gubernamentales posean capacidades que les permitan reformarse para dar respuesta a todos los usuarios de los servicios pblicos? Esencialmente la transformacin de la tecnologa, su capacidad de respuesta, el nivel de profesionalizacin y la infraestructura tica constituyen el bagaje con el que se cuenta para lograr ese cambio. Al respecto, la OCDE menciona lo siguiente:
Es necesario que las entidades administrativas centrales eviten prescribir de manera detallada qu deben hacer los administradores en lnea jerrquica descendente y enfocar su atencin en establecer los lineamientos para hacer posible su actuacin. Sin embargo, stas deben seguir conservando su papel fundamental de lderes en el mejoramiento de las facultades administrativas al ofrecer apoyo y capacitacin, as como distribuir informacin acerca de cmo hacer mejor las cosas en el manejo de programas y de recursos humanos y al auxiliar a las dependencias a tomar sus propias decisiones en torno a la mejor manera de proceder.270

Tambin estn presentes los aspectos intrnsecos que determinan las caractersticas de una capacidad institucional, como son sus relaciones intergubernamentales que en ocasiones condicionan el resultado de los programas aplicados, as el perfil del pblico usuario fue transformndose hacia el receptor de servicios que demanda no slo la solucin a sus problemas, sino tambin una atencin que refleje el compromiso que la dependencia tiene con el usuario, como se puede apreciar, esta transformacin se inici desde la dcada de los ochentas.
Si bien desde poco antes de los aos ochenta, en algunos pases la situacin comienza a ser calificada con un trato ineficaz, ya que desde el Estado no se atendan las demandas consideradas individuales. Y a pesar de que el trato fuera equitativo, era valorado de

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Gobierno en transicin: Reformas al sector pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995. p. 19.
270

269

forma frustrante puesto que no cubra las expectativas de los ciudadanos, cuyos hbitos de consumo haban cambiado y diferenciado ms de otros. La bsqueda de un trato personalizado, que surge como respuesta a la ineficacia anterior produce una concepcin fragmentada de los intereses sociales perdiendo la visin unitaria y dando lugar a la profesionalizacin de los servicios, pasa de un servicio pblico a un servicio al pblico, en el que el profesional, partiendo de unos marcos de actuacin poco delimitados desde el nivel poltico, desarrolla y gestiona prestaciones generales partiendo de nuevos valores y utilizando nuevas tcnicas. 271

Estas modificaciones implican una transformacin completa de la organizacin, por ello es indispensable que definamos los trminos por los cuales se guiar la institucin hacia la conformacin de capacidades que le permitan obtener una percepcin distinta del pblico usuario. Al respecto Hood y Lodge mencionan lo siguiente: Cmo desarrollar competencias y su manejo: variables y tecnologa.
Competencia tradicionalmente denota la formal o legal autoridad de un funcionario o institucin. Pero el trmino adems denota: 1) La habilidad de las organizaciones para llevar hacia fuera operaciones particulares, 2) La habilidad de los individuos para desempearse en tareas especficas. Estos son los ltimos dos significados del movimiento de competencia en el ltimo cuarto del siglo XX. 272

Dentro de las instituciones de la Administracin Pblica, es preciso definir y tener en cuenta que las competencias273 institucionales son un nuevo paradigma que permitir alinear los procesos de las mismas hacia la profesionalizacin y la certificacin de calidad de los servicios pblicos, como lo demandan los usuarios del siglo XXI. En este trabajo Hood y Lodge analizan las competencias en la gestin pblica, al considerar elementos como la autoridad, jurisdiccin delimitada y las capacidades definidas que permitan resolver problemas de funcionamiento, que representan nuevas formas de orientacin a la obtencin de una mejor respuesta hacia el usuario. Segn los autores las competencias estn directamente relacionadas al servicio civil, ya que ste es el detonador de tales

Garca Solana, Mara Jos. La posicin del ciudadano. La nocin del cliente. Olas de Lima Gete Blanca. coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 301-302. 272 Hood, Christopher; Lodge, Martin. Competency, bureaucracy and Public Management Reform: A Comparative Analysis. Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. Vol.17. No. 3 July 2004. USA Oxford. p.313. 273 Para efectos del anlisis se utilizar el trmino competencias como sinnimo de capacidades, independientemente de que puedan existir algunas diferencias.
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cambios y las principales armas para tener un camino ms propicio hacia la competencia estn en las formas de trabajo para impulsar un mejor desempeo institucional, la adecuacin de procesos y polticas de mejoramiento, junto con la aplicacin de programas de actualizacin profesional. La competencia dentro de un servicio pblico, se caracteriza por el debate que la estructura de las competencias de servidores del nivel alto, parecen ser el enlace para realizar un cambio del servicio, ()274 En ocasiones, el cambio y la orientacin hacia la competencia consisten en llevar a cabo reformas en las que se considere una nueva direccin hacia un pacto con los usuarios y los servidores pblicos, para que juntos definan las caractersticas que la institucin tendr que desarrollar. Con ello, las demandas de mayor profesionalismo, profesionalizacin y tica sern las ofertas principales para el siglo XXI. Como lo argumentan Hood y Lodge en pases como el Reino Unido, Estados Unidos y Alemania, las competencias fueron importantes para la transicin hacia modelos de gestin donde el cambio del modelo de burocracia demand ms servidores calificados; con ello tambin se establecieron estndares para el cambio en las estructuras administrativas. Cabe sealar que en Mxico dentro de las dependencias, es preciso modificar la forma de evaluacin del servicio para continuar con la definicin de las competencias laborales, con ello la oferta del cambio dentro de la gestin pblica tendr mayor relevancia. Este proceso de cambio para el caso mexicano, lo describe Klingner: a) Una administracin descentralizada en comparacin a una cultura poltica centralizadora; b) Desempeo efectivo en algunas dependencias y servicios orientados al usuario a pesar de recursos limitados y c) Cooperacin entre dependencias a pesar de conflictos en sus objetivos y funciones.275 Para tener un modelo donde imperen ya no los procedimientos y una normatividad obsoleta, sino una institucin actualizada con clara orientacin al usuario del servicio, es preciso establecer las caractersticas que darn mayor competitividad a la gestin pblica y con ello tener las condiciones para instaurar un modelo de servicio civil de calidad que permita consolidar una poltica de profesionalizacin.

Ibid. p. 328. Kligner Donald. South of the border. Progress and problems in implementing New Public Management. Reforms in Mexico today. American Review of Public Administration. Vol. 30. No. 4. December 2000. p. 369.
274 275

271

Durante este proceso es conveniente que la mayor parte del personal sea profesionalizado independientemente de que forme o no parte del modelo del Servicio Profesional de Carrera, ya que con esto se incrementan las posibilidades de mejorar el servicio. 5.3.2. El cambio hacia las capacidades laborales Contar con un modelo de servidor pblico debidamente profesionalizado que tenga como base de actuacin el reconocimiento de su desempeo tender a ser ms orientado hacia los resultados y en funcin de ello, saber con precisin sus necesidades de aprendizaje. Es necesario definir un modelo de competencias que permitan darle salida a los diferentes problemas del servicio pblico como la falta de personal calificado y las diferentes habilidades que el servidor pblico tiene que poseer para el desempeo de sus funciones. De acuerdo con el modelo vigente de profesionalizacin, los servidores pblicos tienen que poseer un conjunto de conocimientos expresamente definidos, as como habilidades y actitudes para que, por medio de una instancia certificadora, puedan acreditarlos. La evaluacin de un servidor pblico consiste en los resultados que presenta en el cumplimiento de sus funciones. Para ello se ha establecido un modelo que permitir conocer con mayor objetividad el nivel de profesionalizacin y el impacto que esto representa en el cumplimiento de sus responsabilidades, al respecto la Ley del Servicio Profesional de Carrera seala:
La evaluacin del desempeo tiene como principales objetivos los siguientes: I) Valorar el comportamiento de los servidores pblicos de carrera en el cumplimiento de sus funciones tomando en cuenta las metas programticas establecidas, la capacitacin lograda y las aportaciones realizadas; II) Determinar, en su caso, el otorgamiento de estmulos al desempeo destacado a que se refiere esta Ley; III) Aportar informacin para mejorar el funcionamiento de la dependencia en trminos de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros; IV) Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitacin que se requieran en el mbito de la dependencia, y; V) Identificar los casos de desempeo no satisfactorio para adoptar medidas correctivas, de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y su reglamento. 276

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Ley del Servicio Profesional de Carrera. Diario Oficial de la Federacin 10 de abril de 2003. 2 secc. p. 55.
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Los trminos eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros constituyen el eje de la evaluacin; junto con esto es preciso definir y cmo se relaciona esto con los conocimientos, habilidades, experiencia y actitud que son necesarios para la ejecucin de un puesto determinado. Por ello y tal como lo pide la normatividad, las capacidades laborales son parte fundamental para el funcionamiento del servicio profesionalizado. Para su instrumentacin, conviene diferenciar las capacidades de los derechos que el servidor pblico tiene, as como la posibilidad de acceder a un modelo en donde se estn perfeccionando, por tanto el servidor pblico tendr que actualizarse en conocimientos y habilidades que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En consecuencia, el modelo de profesionalizacin menciona que es condicin certificar las capacidades para la permanencia en el servicio, lo cual permite la consolidacin de la evaluacin del desempeo, esto significa la transicin que va de una sola aplicacin en donde slo se conoca lo realizado, a otra donde se involucran diversos aspectos. Cul es la relevancia de tener un sistema de capacidades laborales para mejorar el desempeo? Ahora se miden variables por las cuales se pueden conocer con mayor objetividad los resultados que presenta tanto una institucin como el servidor pblico. En la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada en la XIII cumbre iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se mencionan los criterios orientadores en la materia:
a) Preeminencia de las personas para el funcionamiento de los servicios pblicos y la necesidad de maximizar el valor del capital humano. b) Profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las administraciones pblicas, como garanta de mayor calidad. c) La estabilidad del empleo pblico y su proteccin frente a la destitucin arbitraria. d) Flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico, necesaria para adaptarse con la mayor agilidad posible, a las trasformaciones del entorno y a las necesidades cambiantes de la sociedad. e) Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo. f) La observancia, por parte de todo el personal, de los principios ticos de servicio pblico, la honradez, la transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos pblicos. g) El protagonismo de los servidores pblicos, como principales responsables de la gestin de las personas a su cargo. h) La promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la transicin y el consenso orientado al inters general, a fin de lograr el clima laboral ms favorable, el alineamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su personal.

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i) El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gnero, la proteccin e integracin de las minoras.277

Dentro de este contexto, las capacidades laborales tienen una funcin determinante para el cumplimiento de los programas que se llevan a cabo en cada institucin. Aun cuando no se especifica en qu consisten esos criterios orientadores, la Carta Iberoamericana muestra la posibilidad de tener mayores elementos para definir una capacidad laboral. Con base en ello ahora se analizar el modelo de competencias que se considera adecuado para aplicarlo dentro de las estructuras administrativas del servicio pblico, as tenemos lo siguiente: a) Para avanzar en la transicin hacia la profesionalizacin de los servidores pblicos se requiere de mayores elementos para el cumplimiento de las funciones y as, elevar la eficiencia y eficacia del servicio. b) Con la apropiacin de mayores habilidades y conocimientos para la microgestin, el servidor pblico presentar resultados orientados a cubrir las expectativas del usuario. c) Las capacidades laborales permitirn establecer los parmetros acordes con el perfil de la institucin y las caractersticas de los diferentes usuarios. 5.4. El servicio Profesional de Carrera como una nueva racionalidad administrativa La profesionalizacin como camino para la mejora en el servicio permitir contribuir a solucionar los problemas como la eficacia, eficiencia, calidad y certificacin de competencias, pero slo si es acompaada de aspectos tcnicos dentro de un contexto de microgestin. Si lo que se pretende es tener un gobierno eficiente y eficaz, la manera de lograrlo es por medio de la instrumentacin de programas de profesionalizacin que intentan homologar la forma en que se desarrollan las funciones y responsabilidades en la prestacin del servicio pblico. Para mejorar la prctica de la gestin pblica y satisfacer las expectativas del usuario, es preciso que los esfuerzos sean orientados a iniciar el proceso de cambio que permita instaurar el Servicio Profesional de Carrera. La racionalidad administrativa comprende las bases para que se desarrollen las tec-

Organizacin de las Naciones Unidas, Centro Latinoamericano para la Administracin y el Desarrollo. Carta de la Funcin Pblica. www.clad.org.vn. Junio 2005. pp. 8-9.
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nologas que permitan el avance en los resultados del servicio pblico, as en los fines de la profesionalizacin se distinguen dos aspectos: a) Mejorar el desempeo, tanto de la institucin como del personal que ah labora, ya que es necesario satisfacer a los usuarios de los servicios; b) La inclusin de polticas y programas con contenidos ticos para crear las condiciones no slo tcnicas sino tambin de comportamiento, lleva al profesionalismo. En arreglo a los fines de la profesionalizacin dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada, los resultados esperados con su instauracin sern en beneficio de los usuarios de los servicios y tambin de los propios servidores pblicos que, por medio de sta, podrn desarrollar sus carreras pblicas con apego a los mtodos que la Ley exige. Por qu se considera a la profesionalizacin como un medio para el aseguramiento de la racionalidad y con ello de la transicin hacia la incorporacin de tcnicas administrativas en la gestin pblica? Porque con su institucionalizacin dentro de los programas se ha pretendido convencer que es el camino correcto.278 Otras variables relevantes como la evaluacin, los mtodos y tcnicas utilizados por el servidor pblico para mejorar su desempeo, constituyen el principal argumento para dar inicio y continuidad a esta poltica de gobierno. 5.4.1. La racionalidad administrativa del servicio Profesional de Carrera en la Gestin Pblica Con la institucionalizacin de la profesionalizacin, el servicio de carrera pretende dotar de tcnicas requeridas para obtener los fines de las dependencias, esto implica un cambio en la gestin pblica en aspectos como: a) Los procesos de profesionalizacin de los servidores pblicos en cuanto a su formacin y actualizacin profesional; b) Los programas institucionales que representa modificar los derechos laborales de los servidores pblicos, lo que lleva tambin a modificar las formas de reclutamiento, seleccin y permanencia en las instituciones;

Al respecto, ver: Ruiz Alanis, Leobardo. La profesionalizacin de personal de la administracin pblica de Mxico. Obstculos y perspectivas. Tesis Maestra en Administracin Pblica. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 2004. p. 21.
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275

c) La percepcin de la poblacin usuaria de las instituciones de gobierno, ya que con la profesionalizacin se pretende modificar la imagen, lo que proporcionar mayor legitimidad. Con la instauracin del Servicio Profesional de Carrera se modificarn los procesos que intervienen para la prestacin de los servicios a la ciudadana, ya que se introducen tcnicas de administracin que incrementan la eficacia. Como lo comenta Guerrero, es necesario considerar que con la profesionalizacin del servicio pblico: Las nuevas tcnicas de gestin pblica, por ejemplo, sugieren una forma de evaluacin de los funcionarios con base en los resultados de su trabajo, es decir, en la eficiencia y la eficacia y flexibilizan -aunque insuficientemente- los criterios de separacin del cargo. 279 La evaluacin est orientada hacia los resultados de servidor pblico, por ello dentro del actual modelo de profesionalizacin este elemento relaciona los conocimientos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y por otro lado, conduce a la posibilidad de que las dependencias provean la actualizacin de conocimientos como una constante dentro de los programas de desarrollo profesional. Al respecto Box comenta lo siguiente:
Algunos argumentan que el gobierno es ineficaz en la atencin a las necesidades y expectativas de sus clientes. En este sentido la reinvencin, innovacin, servicio al cliente y las tcnicas de administracin privada, son las cosas buenas, que traen aire fresco al cambio constructivo del sector pblico. Esas tcnicas pueden quedar bien a la problemtica de los valores tradicionalmente asociados con el sector pblico. 280

Es importante reconocer que con la introduccin de las tcnicas de administracin privada y de mercado, el cambio en la evaluacin del desempeo y la rendicin de cuentas han inducido a una transformacin de la gestin pblica, ahora se requiere personal profesionalizado que tambin sea incorporado al modelo de servicio de carrera para dotarlo de conocimientos y de habilidades que son necesarias para su permanencia en el servicio. Es preciso aclarar que la profesionalizacin no es, de ninguna manera un fin, al contrario, es considerada como la va para lograr la mejora en el desempeo del gobierno. Para ello slo podramos conocer los resultados de este instru-

Guerrero Amparn, Juan Pablo. Consideraciones sobre la instauracin del servicio civil en Mxico. Documento de trabajo No. 90. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 2000. p. 8. 280 Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p.36.
279

276

mento del cambio, si se analiza el impacto de su instrumentacin dentro de las dependencias. Con la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, se institucionaliz la poltica de profesionalizacin que obliga al servidor pblico a tener una participacin constante en los diferentes programas de capacitacin orientados a la eficiencia y eficacia; al respecto Cadena comenta lo siguiente: La necesidad de hacer ms eficiente y responsable el desempeo de los servidores pblicos pasa por la instauracin del servicio civil de carrera.281 Cmo hacer ms eficiente el servicio pblico? Por medio de un proceso de profesionalizacin que contribuya a que los servidores pblicos tengan nuevos conocimientos y habilidades a fin de elevar su calidad en el desempeo. Se ha previsto que con estas herramientas las dependencias tienen mejores posibilidades de desarrollarse administrativamente. Tambin es preciso tomar en cuenta el contexto que requiere la profesionalizacin del servidor pblico, Meja menciona que para ello se tiene que considerar lo siguiente:
1. Establecimiento de polticas adecuadas al ingreso. 2. Reglas claras para la incorporacin de los servidores pblicos. 3. Esclarecimiento y diseo de las formas de profesionalizacin de quienes se desempean actualmente como servidores pblicos. 4. Adecuado manejo de los procesos de formacin y capacitacin. 5. Formar no slo en contenidos que brinden informacin, sino tambin y principalmente, orientados al compromiso social, a los valores de servicio y honestidad, a trabajo colectivo y participativo; y al manejo de problemas complejos donde se requiere la creatividad para emitir soluciones propias, frente a soluciones ya hechas. 6. Protocolarizar los sistemas de formacin y de resultados, as como las aplicaciones de los mismos. 7. Trabajar en el campo de los formadores. 8. Estudiar y trabajar ampliamente los vnculos entre desempeo, formacin, promocin y recompensa pecuniaria. 9. Trabajar con una visin amplia, donde se contextualice el proceso. 10. Construir y disponer de mecanismos adecuados de evaluacin del desempeo, favoreciendo los de esfuerzo grupal frente a los individuales. 11. Clarificar las distinciones entre sueldos e ingresos pagados por tiempo frente a los vinculados a resultados. 12. Disear planes de carrera en el mbito pblico, considerando al mismo como un gran sistema, donde sea posible la movilidad. 13. Dejar bien establecido el papel de los grupos sindicales. 14. Vincular la profesionalizacin con modelos experimentales de evaluacin de resultados. 15. Considerar todos los aspectos del proceso de administracin de personal, incluyendo el retiro y/o separacin. 282

Cadena Hinostroza, Cecilia. Servicio Civil de Carrera: lecciones para el futuro. Economa, Sociedad y Territorio. Vol. IV. Num. 14. Mxico. 2003. p. 383. 282 Meja Lira, Jos. Profesionalizacin del Servidor Pblico. Profesionalizacin de los Servidores Pblicos. IV encuentro nacional de IAPS. 20-21 agosto. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1998. p. 101.
281

277

Lo anterior permite diferenciar entre los derechos laborales y las necesidades de aprendizaje que cada servidor pblico, sujeto a la profesionalizacin, tiene como opcin de desarrollo, lo que conduce a establecer las actividades de profesionalizacin como un medio para la racionalidad administrativa, ya que esta orientada hacia la eficiencia, eficacia, legitimidad, calidad y mejora en el desempeo.283 Estas bases hacen alusin a fomentar las habilidades que hoy se requieren para desarrollarse dentro de una dependencia. Tambin forma parte de los requisitos con que se desarrolla el modelo de servicio de carrera dentro del actual marco normativo. Profesionalizacin, racionalidad y gestin pblica son elementos por los cuales el servicio de carrera se institucionalizar; los cambios en la gestin pblica representan la razn del servicio para darle el sustento tcnico que se requiere para una poltica de mejora que permita optimizar la instrumentacin de las acciones para profesionalizar a los servidores pblicos, de tal manera que los resultados sean apreciados por la poblacin. De esta forma se entiende la racionalidad en el sentido de proveer y ejecutar las tcnicas para la microgestin que estn enfocadas directamente a la eficiencia, eficacia y a proporcionar servicios de calidad. 5.4.2. La utilizacin de tcnicas para la microgestin Conforme se implanta la profesionalizacin dentro de las dependencias de la Administracin Pblica Federal Centralizada de Mxico, se ha intensificado la utilizacin de las tcnicas ms aplicadas en la gestin de procesos; esto con el fin de incrementar la eficacia en las instituciones de gobierno. Por microgestin se entiende el conjunto de procesos que son utilizados para la prestacin de los servicios pblicos y que resulta de la inclusin de las distintas tcnicas que se le piden al servidor pblico para el desempeo de sus funciones; ejemplos de ello son la reingeniera de procesos, trabajo por resultados, trabajo en equipo, planeacin estratgica, mercadotecnia, benchmarking y certificacin ISO 9000, que estn orientados a elevar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios pblicos.284
Tambin es preciso aclarar que la formacin profesional universitaria en administracin pblica, impartida dentro de las aulas universitarias, no es tema de esta investigacin, debido a que se encuentra dentro del marco de la academia. 284 Evidentemente la expansin de los conceptos de sector pblico puede ser la instauracin de la literatura y la prctica de la administracin pblica, haciendo nfasis en la relacin costo y produccin, conceptos tomados del sector privado, ahora comnmente incluidos en la nueva gestin pblica. Este autor menciona que los trminos utilizados comnmente por la empresa privada para la reduccin de costos son algo que todava est por lograrse en la administracin pblica mexicana. Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p. 21.
283

278

El debate sobre la inclusin o no de estas tcnicas se centra en la solucin que se puede tener con su manejo. Las teoras describen que el impacto de administrar bajo estas premisas, es la diferencia para la transformacin del sector pblico. La finalidad de que se incorporen estas tcnicas en el manejo de dicho sector consiste en la posibilidad de mejorar la prestacin de los servicios. Esto est orientado a maximizar la competencia de las instituciones de la Administracin Pblica, lo cual hace que sea ms notoria la presencia de lo privado aplicado a la microgestin. La profesionalizacin como el medio para lograr la mejora en el servicio por un lado, y las exigencias del modelo de carrera por otro, conducen a diferenciar lo siguiente: a) La utilizacin de las tcnicas de administracin privada obedecen a la lgica de que el modelo burocrtico se agot, ya que su capacidad de respuesta fue rebasada por el incremento de la demanda de servicios hacia la poblacin y que estos tambin tenan que ser con estndares mnimos de calidad. b) La exigencia de la poblacin usuaria que participa en la evaluacin de la gestin pblica. c) La obsolescencia de conocimientos y habilidades de los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones, ya que la profesionalizacin se consider dentro de los programas institucionales desde 1995. d) La baja competencia del servidor pblico, ya que una vez que ste era incorporado a la dependencia o entidad, con procedimientos de seleccin deficientes, no existan acciones de actualizacin que le permitieran mejorar su desempeo. e) El proceso de evaluacin del servidor pblico era notoriamente subjetivo, los incentivos se otorgaban con absoluta discrecionalidad, lo que ocasionaba un bajo desempeo tanto individual como institucional. Con lo anterior se puede establecer la siguiente ecuacin:

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Cuadro 31 RELACIN DE VARIABLES EN EL DESEMPEO PBLICO

Manejo deficiente por: AB+CR< DS Donde: AB= Agotamiento del modelo Burocrtico CR= Capacidad de Respuesta DS= Demanda de Servicios
Fuente: Elaboracin propia.

Efecto negativo: CH+ IC = BD Donde: CH= Conocimientos y Habilidades IC= ndice de Competencia BD= Bajo Desempeo

En la administracin 2000-2006, la profesionalizacin estuvo orientada a la consolidacin del modelo de gestin que permitira una profesionalizacin con mayor impacto en el desempeo, lo cual pretenda traer ms beneficios tanto a la poblacin usuaria como al servidor pblico. 5.4.3. La infraestructura tica en el desempeo pblico Para transitar hacia mejores estadios de desarrollo en las dependencias se han establecido cambios que pretenden dar respuesta a las demandas de los usuarios del servicio, a los servidores pblicos y a las influencias que desde el exterior se impregnan dentro de las formas de evaluacin del desempeo. As en el servicio pblico se encuentran las condiciones que prevalecen para tener un proceso de evaluacin en el que impere la objetividad para detectar las posibles desviaciones en los programas y, en general, de los resultados obtenidos. Cambiar la forma de evaluar como resultado de la adecuacin a las tcnicas de gestin que pretenden introducir elementos de mercado, transitar hacia un modelo que tenga como caracterstica la transformacin de las actitudes que demandan un comportamiento tico, son aspectos prioritarios en la construccin de la infraestructura tica. Conforme se avanza en el establecimiento de un sistema de profesionalizacin, los servidores pblicos de Mxico tienen que ajustarse a los cdigos de comportamiento y especficamente a la tica en el desempeo de sus funciones. En cuanto al concepto de tica, Zanetti comenta:
El trmino tica convencionalmente es usado en tres diferentes significados relacionados entre s: un patrn general de modo de vida, un conjunto de reglas de conducta o un

280

cdigo moral, y una indagacin alrededor del modo de vida y reglas de comportamiento del individuo en cuestin. 285

Con base en lo anterior se considera lo siguiente: a) La formacin profesional y de valores que se poseen antes de la incorporacin al servicio. b) El cdigo de tica que dentro de la gestin pblica de Mxico se ha establecido en las dependencias y entidades como un elemento ms para ser evaluado en el desempeo del servidor pblico. El valor de la tica junto con los procesos de gestin pblica, conforman los elementos centrales del servicio pblico de carrera; desde la posicin de la Nueva Gestin Pblica el paradigma de la profesionalizacin requiere incorporar la tica como una pieza fundamental para el cambio. La tica como elemento para la transformacin en el desempeo resulta fundamental para la evaluacin. Por un lado, mediante la introduccin del cdigo se espera que se tenga mayor impacto en el comportamiento del servidor pblico y por otro, la paulatina aceptacin hacia la construccin de un cdigo de conducta que sea especfico para la institucin y se adecue conforme se aplica. En concordancia con esto, Vigoda y Golembiewski mencionan un elemento (categora) importante:
El comportamiento de la ciudadana ante el funcionamiento de las instituciones pblicas: En un primer vistazo, el comportamiento ciudadano y la nueva gestin pblica (NGP) pueden parecer una extraa pareja. La ciudadana en una sociedad moderna proporciona esa sustancia para las ideas semejantes como participacin poltica, relaciones comunitarias, justicia social, voluntariado y otras participaciones responsables de los individuos.286

El impacto que tiene el funcionamiento del servicio pblico en la ciudadana beneficiaria conlleva a establecer acciones que se orienten a intensificar la aplicacin de la tica como elemento intrnseco del ejercicio pblico.

Zanetti, Lisa. Repositioning the ethical imperative. Critical theory recht, and tempered radicals in Public Service. American Review of Public Administration. Vol. 34. No. 2. June 2004. p. 137. 286 Vigota, Eran, Golembiewski Robert. Citizenship behavior and the spirit of new managerialism. A theoretical framework and challenge for governance. American Review of Public Administration. Vol. 31, No. 3. September, 2001. p. 273.
285

281

El elemento que le da un impulso para que se pueda llevar a cabo, es la tica para la transformacin de los servidores pblicos hacia un modelo que les permita un profesionalismo en el desempeo de sus funciones. De aqu que sea conveniente establecer lo que en este trabajo se entiende por infraestructura tica.287 para posteriormente analizar la funcionalidad en el mejoramiento del desempeo del servidor pblico. En las dependencias de gobierno es considerada como uno de los ejes de accin del servidor pblico, ya que se pide una actitud que permita reducir la corrupcin; esto se considera en el proceso de evaluacin. Las funciones y elementos de la infraestructura tica, que se consideran importantes en el establecimiento de la prctica de los valores en toda la Administracin Pblica, representan un avance importante dentro de la prctica administrativa, por un lado debe quedar claro que al servidor pblico no se le ensearn estos valores, ms bien el tendr que ejercerlos dentro de un marco de actitud viable para el desempeo de sus funciones, cabe sealar que por el momento no se encuentran en todos los cdigos de conducta de las dependencias del sector pblico mexicano. Elementos como los cdigos de conducta han tenido poca difusin en las dependencias, es ms viable la aplicacin de los aspectos ticos dentro de ese contexto que representa la gestin pblica, a continuacin se muestran los elementos de la infraestructura tica:

Con el objeto de analizar los mecanismos empleados por diversos pases en la tarea de evitar conductas inapropiadas y promover el comportamiento tico en sus administraciones pblicas, la OCDE ha elaborado la nocin de infraestructura tica. A partir de un estudio realizado en 1996 que cont con los informes remitidos por nueve pases pertenecientes a la organizacin (Australia, Finlandia, Mxico, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos. Roman Masedo, Laura. La cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blanca. Coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 244-245.
287

282

Cuadro 32 LA INFRAESTRUCTURA TICA EN EL SERVICIO PBLICO

Funcin Elemento El compromiso pblico. Descripcin Puede tomar forma de discursos o declaraciones pblicas de los lderes polticos o resultar en un documento en el que el gobierno exprese los principios generales de conducta que los funcionarios pblicos deben seguir. Son una forma de las medidas que ms han proliferado como instrumento de intervencin en el campo de la tica pblica. Definidos como una exposicin de principios y normas sobre la conducta tica de los funcionarios pblicos.

Cdigos de conducta.
Orientacin tica

Actividades de socializacin. Los programas de formacin son uno de los mecanismos tradicionalmente utilizados para inculcar valores ticos en los funcionarios. El objetivo es que se sensibilicen con la importancia de los valores ticos en su trabajo y desarrollen la capacidad de aplicarlos en circunstancias concretas. Marco Legal. Conjunto de leyes y reglamentos que establecen los patrones de conducta que deben seguir los funcionarios pblicos y los mecanismos judiciales mediante los cuales se hacen cumplir. Se trata de un instrumento que castiga comportamientos ilegales.

El control

Mecanismos efectivos de Conjunto de instrumentos con los que se pueden exigir responsabiliresponsabilidad. dades a los funcionarios pblicos. Las evaluaciones internas, los comits parlamentarios o el simple procedimiento administrativo, son algunos de estos instrumentos que sirven para establecer el responsable, de qu y ante quin. El compromiso de los ciu- Convencer a los ciudadanos de su derecho a recibir el trato y la infordadanos. macin adecuada, as como el de denunciar los abusos que los funcionarios puedan cometer.
Contina

283

Funcin

Elemento

Descripcin

Una poltica de recursos humanos Condiciones de trabajo a la altura de un nuevo estilo de gestin que, mediante el estableciadecuadas. miento de buenas condiciones de trabajo tico de los funcionarios pblicos, sistemas de reclutamiento basados en el mrito, un trato justo y condiciones salariales apropiadas, influyen en el desempeo del traLa gestin de la bajo y su calidad. tica pblica rganos de coordinacin. Creacin de rganos especiales encargados de la gestin de los asuntos relacionados con la tica pblica, para promover la tica en las administraciones pblicas mediante diversos tipos de intervencin. Como la elaboracin y ejecucin de planes de accin, rganos consultivos o investigar un delito.
Finaliza
Fuente: Roman Masedo, Laura. La cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blanca. Coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 245-247.

Como factor de cambio, la infraestructura tica en las administraciones pblicas, se convierte en promotor del mismo; actualmente en las dependencias se est llevando a cabo la integracin de los diferentes cdigos de conducta que permitirn fortalecer las acciones, para convencer a los usuarios de que los servidores pblicos han cambiado su comportamiento dentro de las instituciones. 5.5. El proceso de evaluacin del servidor pblico profesionalizado en un esquema de racionalidad administrativa Comprender la importancia de un proceso de evaluacin requiere verificar los avances en el cumplimiento de las atribuciones que tanto las instituciones como los servidores pblicos tienen que cumplir, tambin lo que ha sido alcanzado por los diferentes programas que se llevan a cabo en las dependencias y entidades del gobierno. En este punto, se retoman las definiciones del captulo primero, as la evaluacin es parte esencial del proceso de prestacin de servicios que tienen que dirigirse no slo a la atencin del pblico usuario, debido a que ahora es preciso superar sus expectativas; esto implica desarrollar instituciones y procesos que sean capaces de transformar las condiciones de los diferentes grupos 284 sociales a los que atienden.

Aplicar tcnicas de microgestin que permitan cumplir con lo anterior, tales como el diseo de evaluaciones que ayuden a detectar situaciones de desviacin de los objetivos, comportamiento de variables involucradas de los destinatarios de los servicios y de los servidores pblicos. Todo esto conforme a los principios de una evaluacin que sea un elemento que facilite el cumplimiento de los distintos programas y no un obstculo ms para la prctica del servicio. Como lo refiere Meja, La evaluacin es un modo de razonamiento cuya apreciacin se basa en mtodos cuya importancia es propiciar sistemticamente elementos y procesos para establecer los efectos reales, sean estos previstos o no y donde existan referencias o valores para determinar lo positivo o negativo de las acciones. La ejecucin de proyectos y programas tiene un influjo decisivo en su impacto. 288 Esto ilustra el sentido del proceso de evaluacin. Debemos tener en cuenta que en un contexto donde estn presentes aspectos como la profesionalizacin, gestin pblica permeable para proporcionar tcnicas administrativas que permite operar los servicios pblicos con estndares de calidad y diseo de instituciones orientadas al usuario, las prcticas de los servidores pblicos son cada vez ms eficientes y eficaces. Cmo podra funcionar con mayor precisin e impacto la prctica de la gestin pblica? Por un lado, hay que definir cul sera el proceso que se llevar a cabo considerando un contexto de racionalidad administrativa; primero es conveniente tener claro que en un ambiente donde las tcnicas estn orientadas a la eficiencia, calidad y certificacin de procesos debemos agregar una evaluacin tanto al desempeo como a los resultados, por ello se considera que sus componentes deben en todo momento facilitar la obtencin de informacin para conocer, detectar y corregir desviaciones. Para ilustrar lo anterior, y considerando que si bien existen ms tcnicas de evaluacin que se pueden aplicar dentro de los diferentes contextos de funcionamiento en las instituciones pblicas, y que la evaluacin debe ser un medio para lograr la conclusin de una actividad y nunca un fin, se analizarn algunos mtodos como la evaluacin del desempeo por indicadores y por resultados, mismos que son descritos con gran acierto por Meja,289 tambin los medios para que el servidor pblico sea provisto de tcnicas para
Meja Lira, Jos. La evaluacin de la gestin y las polticas pblicas. Porra. Mxico. 2003. p. 14. Ibid. captulos 6, 7 y 8.

288 289

285

asegurar la obtencin de resultados con las caractersticas que se requieren en la atencin de la poblacin usuaria de los distintos servicios. La evaluacin por indicadores consiste en disear instrumentos de medicin que permitan detectar posibles desviaciones en un proceso terminado para la prestacin de los servicios pblicos dentro de las dependencias y entidades. En la Administracin Pblica, la extinta SECODAM fue la encargada de difundir la gua metodolgica para que en todo el sector pblico se instrumentara esta forma de control de gestin, como lo comenta Meja, Un indicador corresponde a una informacin breve, que seala aspectos significativos de la gestin, de una situacin en particular o de los resultados de una accin. Corresponde tambin a un sistema de seales, reportando de lo inadecuado de una accin. Por consiguiente, ser importante encontrar aquella informacin til capaz de mostrarnos si las acciones van en el sentido deseado o incluso, si existen oportunidades que favorezcan nuestra ruta y permiten avanzar ms all de las estimaciones. 290 Las experiencias en el diseo y aplicacin de indicadores de control de gestin pueden considerarse tiles para conocer los avances y trminos de los procesos de prestacin de servicios, tambin en algunos casos la falta de pericia en su manejo se convierte en una debilidad comparada con lo que se puede explotar. La premisa para la aplicacin de un sistema de control de gestin por medio de indicadores radica en tener la capacidad de contribuir a mejorar los procesos y sobre todo los resultados del programa, lo que consiste en propiciar mecanismos de evaluacin. En este punto es necesario aclarar que si bien es conveniente tener este tipo de instrumentos, no deben ser en ningn momento una carga ms para el servidor pblico. Las cualidades de la evaluacin por medio de indicadores se basan en la posibilidad de aplicarlos a los atributos de cada servicio como son la confiabilidad, calidad, rapidez, oportunidad, entre otros, que en ltima instancia son las reas crticas en la operacin de las instituciones pblicas. Tambin debemos tener cuidado en no llenar de indicadores a la gestin pblica, ya que esto puede convertirse en un obstculo para la prestacin de los servicios, lo que tambin puede ocasionar mayores dispendios en el ejercicio presupuestario. Otro aspecto es conocer el impacto que tienen las acciones de profesionalizacin en el servicio pblico cuando est en contacto con la sociedad; ese es el punto crtico para el tema de anlisis y el objetivo es, como lo afirma Meja
290

286

Ibid. p. 81.

() la evaluacin de impacto es determinar los efectos netos de una intervencin social, entendiendo como tales aquellos imputables o atribuibles al programa libres de elementos contaminados.291 Los esfuerzos por tener una evaluacin del servicio pblico son intiles si no impactan directamente y en forma positiva al usuario. Por tanto, se debe tener presente que cualquier modelo que pretenda verificar el alcance en los programas est orientado hacia afuera. En cuanto a la evaluacin del desempeo, metodolgicamente tiene que ser gil, confiable y oportuna, ya que si esto no ocurre se pierde toda eficacia en su ejercicio y como ya lo mencionamos, se trata de un medio para lograr un fin. As tenemos que considerar lo siguiente: a) Para la aplicacin de la evaluacin en primer trmino se disearn los instrumentos que permitan detectar los nudos que dificultan su instrumentacin. b) En la aplicacin de estos instrumentos debemos tener en cuenta que se trata de un ejercicio que permitir la mejora del servicio y no lo contrario. c) En el proceso de evaluacin hay que considerar el contexto en el cual el servidor pblico desarrolla sus funciones y tambin la propia institucin a la cual pertenece, junto con ello la poblacin objetivo para tener un conjunto de variables que permitan detectar los avances en el desempeo. El primer paso es el diseo del instrumento; aqu conviene definir primero el objetivo, con ello tendremos ms claro el camino a seguir; el segundo paso es detectar los atributos que sean convenientes, los cuales tendrn un especial cuidado, ya que deben reflejar la prioridad de todo servicio pblico: atencin y satisfaccin al usuario final; en este sentido, el tercer paso y muy importante es el impacto que tiene la prestacin de los servicios en un ambiente donde existen elementos que, en ocasiones fcilmente originan problemas de estabilidad, como son las demandas de la poblacin organizada, las expectativas de los propios servidores pblicos, el desarrollo institucional que est adaptado al entorno y los programas o polticas de gobierno incluyentes para que sean lo ms cercano posible a la legitimidad. Como cuarto paso est la aplicacin de la evaluacin por medio de la tcnica denominada 360, que consiste en conocer la opinin de los superiores, compaeros de nivel, subordinados y usuarios del servicio pblico; cabe men291

Ibid. p. 132.

287

cionar que esto puede instrumentarse para los niveles medios donde pueden apreciarse mejor sus alcances, esta tcnica actualmente se utiliza para efectos de control en la aplicacin de acciones de mejora en el servicio, por lo que ha sido difundida entre las dependencias de la Administracin Pblica. Al respecto, Meja comenta la evaluacin de resultados, que es en ltima instancia la fase fundamental de este proceso: El diseo del sistema de evaluacin de resultados es muy importante. Antes de actuar deben establecerse los elementos bajo los cuales trabajar el sistema. Esto corresponde a los procesos que se implantarn, las reas responsables de la evaluacin, los componentes y herramientas correspondientes. Los principales componentes seran:
1. Procesos: Etapas por las cuales hay que pasar para evaluar los resultados. 2. reas: reas de rendimiento. 3. Creacin: Componentes de la intervencin. 4. Plan: Decisiones claras que deben tomarse para disear una evaluacin. 5. Herramientas: Cmo se miden los resultados. 292

Estos componentes son la base por la cual un proceso de evaluacin de la gestin pblica se conforma desde dentro del sistema, como complemento a ello es conveniente analizar: qu sucede con la llamada evaluacin hecha por la sociedad? hasta dnde es apropiado hacer partcipe a la poblacin beneficiaria o usuaria del servicio? Un elemento que no debe soslayarse es, como lo comenta Somuano,293 la confianza; es decir, la capacidad de un gobierno para lograr que la sociedad crea en los programas y polticas de las diferentes instituciones de la Administracin Pblica, sin ello las posibilidades de avanzar en la consolidacin de la satisfaccin al usuario es ms difcil, ya que como hemos dicho, la evaluacin que hace la sociedad es la que da direccin a los diferentes esfuerzos del gobierno. Por lo anterior, la propuesta que se construye ser en un esquema de racionalidad administrativa, la cual consiste en considerar las condiciones de eficiencia, eficacia, desarrollo administrativo, certificacin de procesos y la propia

Meja Lira, Jos. La necesidad de la implantacin y desarrollo de metodologas para la evaluacin del desempeo en la Administracin Pblica en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo semestre de 2005. p. 198. 293 Somuano Ventura Fernanda, Zabaleta Solis Dionisio. El desempeo de la administracin pblica y la confianza en el gobierno en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo semestre de 2005. pp. 69-84.
292

288

evaluacin. As en la instrumentacin de las diferentes tcnicas para realizar la evaluacin del desempeo del servidor pblico es preciso tener en cuenta: a) El alcance de los procesos por evaluar, (objetivos estratgicos y especficos) ya que en ocasiones, al aplicar los instrumentos no se tiene cuidado en delimitar lo que realmente se requiere verificar. b) En cuanto al diseo del o los instrumentos, debemos tener en cuenta que su aplicacin est orientada exclusivamente a servir de apoyo para la toma de decisiones, ya sean correctivas o preventivas por los encargados de definir las estrategias institucionales. c) Los principales elementos por evaluar son los resultados en trminos de oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia, en cuanto a lo interno; y de impacto, satisfaccin y calidad en lo correspondiente a lo externo. d) La calidad de la evaluacin consistir, por tanto, en saber detectar esos puntos crticos que no se deben olvidar al disear, aplicar y calificar esta importante fase de definicin de competencias institucionales e individuales. Es menester mencionar que existen diversas tcnicas y mtodos orientados hacia la funcionalidad para evaluar, sin convertir esta actividad en una carga ms para el servidor pblico, es importante tener presente que, como todo proceso consume recursos, debe ser un medio importante para llegar a tener la confianza de la poblacin a la que se debe el servicio pblico. 5.6. La instrumentacin de la profesionalizacin Despus de haber analizado los diferentes aspectos de la profesionalizacin, es posible hablar de una estrategia para instrumentarla como una accin tangible, orientada a proveer de conocimientos y habilidades para el desempeo de las funciones y, por otro lado, el profesionalismo como la parte de actitud del servidor pblico. Es as como los caminos hacia el diseo y aplicacin de estas dos variables se dirigen a buscar alternativas de mejora dentro de los diferentes procesos para la prestacin del servicio pblico. Tales caminos tendrn que consolidar aspectos como el avance de las tecnologas, la infraestructura tica y los resultados que se entreguen como producto de estos elementos. Se ha analizado que la instrumentacin de la profesionalizacin constituye una parte bsica en el esquema evolutivo de la gestin pblica, por ello 289

el modelo del Servicio Profesional de Carrera pretende introducir aspectos como la certificacin de las capacidades del personal involucrado, para garantizar que el desarrollo de las funciones sea con la mayor eficacia y eficiencia posibles. 5.6.1. La profesionalizacin como poltica de gobierno Durante el desarrollo del sector pblico mexicano desde la poca colonial, la administracin pblica de la Nueva Espaa modific la forma en que sus empleados se desempeaban. Hacia finales del siglo XVIII fueron introducidas las reformas borbnicas que intentaban profesionalizar al personal y a toda la estructura de la administracin. Desde el comienzo de la etapa independiente y hasta el segundo imperio en Mxico no existieron acciones concretas para llevar a cabo la profesionalizacin de los servidores pblicos; cabe destacar que el 16 de septiembre de 1865 fue creada la Escuela Imperial donde se pretenda formar a todos los empleados, para ello se establecieron planes de estudio, requisitos mnimos de ingreso y las percepciones a que tenan derecho. Con la cada de Maximiliano todo eso fue eliminado y, en consecuencia, se continu con la improvisacin. No existi una lnea de desarrollo que proporcionara una opcin a la carencia de personal calificado. Posteriormente, al inicio de siglo XX se empezaron a crear las primeras escuelas que tenan como objetivo atender las necesidades de capacitacin de todos los servidores pblicos; un hecho importante fue la publicacin del Acuerdo que formalizaba el Servicio Civil en 1934, durante el gobierno de Abelardo Rodrguez.; sin embargo sto slo estuvo vigente por ese ao. La profesionalizacin de personal dentro de la Administracin Pblica no form parte sustancial de los gobiernos en turno, aun as en 1960 se reform el artculo 123 de la Constitucin y se cre el apartado B. Tiempo despus fue promulgada la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en donde no se menciona la variable profesionalizacin, slo establece los derechos laborales. Posteriormente, se cre dentro del ISSSTE un centro de capacitacin y para 1983, la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil. Fue hasta el ao 2003 cuando, por iniciativa del Senado, se public la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal Centralizada. La poltica para la profesionalizacin de los servidores pblicos no constituy uno de los ejes del desarrollo de la Administracin Pblica, por lo que el 290

poder ejecutivo no tuvo el peso suficiente para incorporarla a los programas de gobierno. Si bien a partir de 1995 mediante el PROMAP slo se pretendi desarrollar la profesionalizacin, no se concluy con este modelo debido a factores de tipo poltico. Aunado a esto, surgieron doce modelos de servicio civil entre 1989 y 2003, pero todava no se poda aplicar al conjunto de las dependencias pblicas. As, con la publicacin de la Ley en 2003, la poltica de profesionalizacin del gobierno federal se convirti en parte alcuota de las trasformaciones de las dependencias en su camino hacia la satisfaccin de los usuarios de los servicios. 5.6.2. El profesionalismo como elemento tctico De acuerdo con Dror, el profesionalismo contiene caractersticas que lo colocan en una posicin fundamental dentro de las dependencias pblicas, ya que la parte de la tica, constituye un elemento fundamental para que la tcnica, el aspecto racional sea aprovechado para incrementar la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios pblicos.294 En la actualidad, dentro de las estructuras administrativas se est aplicando el cdigo de tica que es complementario al marco normativo, que se aplica en la carrera pblica, con la finalidad de hacer viables las acciones orientadas a la prestacin de los servicios. En consecuencia, entre las opciones para conformar una estrategia que permita dotar de un escenario ms propicio al servidor pblico en el desarrollo de sus competencias, se considera lo siguiente: a)El entorno externo, el cual determina la orientacin de las variables como son las capacidades tanto institucionales como laborales, comparadas con el nivel que existe en otros pases; la adaptacin de los servidores pblicos es tambin un elemento importante. b)Definir programas de actualizacin profesional que permitan satisfacer por un lado los requerimientos de la institucin como son la capacidad de respuesta en las demandas del usuario, y por otro, la posibilidad de aplicar las tcnicas de microgestin para incrementar los ndices de satisfaccin.

294

Al respecto vase 1.4.1. Concepto de eficacia y eficiencia en el sector pblico.

291

c)Instrumentar procesos de seleccin acordes con la realidad del entorno, haciendo nfasis en esa infraestructura tica para el desarrollo institucional. De esta forma el profesionalismo provee de un mejor bagaje para que, tanto el servidor como el servicio al pblico, sean de un nivel equiparable a los de los pases con los cuales Mxico tiene relaciones comerciales. d) El contexto interno, donde el servidor pblico desarrolla sus habilidades y actitudes, es el apropiado para fomentar los hbitos de profesionalizacin requeridos en el cumplimiento de las funciones encomendadas. En este aspecto, es preciso invertir el mtodo, ya que ser ms efectivo dejar que sea el servidor pblico quien defina, con base en el conocimiento de sus funciones, sus propias capacidades y toca a la institucin definir las formas cmo esto se llevar a cabo. Por tanto, si se considera al profesionalismo como elemento intrnseco de la profesionalizacin, entonces la forma en que se traduzcan esas acciones, determinar los resultados que se obtengan. Tenemos as los cambios internacionales, las transformaciones en los procesos de microgestin y los hbitos de consumo de los usuarios de los distintos servicios pblicos. Tanto la profesionalizacin como el profesionalismo son elementos de una misma estrategia orientada a transformar la gestin pblica para hacerla ms participativa, incluyente y abierta. Para ello, debemos tener presente que esto ser posible cuando las condiciones de apertura lo permitan y no cuando sea producto de la instrumentacin de la ley. As las estrategias se centran en cuatro dimensiones: a) Capital intelectual. b) Desarrollo de habilidades. c) Organizaciones inteligentes. d) Impacto en la sociedad. a) Capital Intelectual Al respecto es importante considerar dentro del diseo de las carreras profesionales, la capacidad de produccin de conocimiento con respecto a la mejora de los procesos, esto involucra la actitud, creatividad y capacidad de adaptacin al entorno, por ello este tpico lo consideramos importante. b) Desarrollo de habilidades 292 Dnde se colocan los directores dentro del proceso de la gestin pblica? Son parte esencial del mismo. Realizan exactamente las mismas funciones que los

dems directivos de su organizacin, cada tarea especfica, cada responsabilidad, as como los distintos papeles que desempean, son los que deben llevarse a cabo; dentro de este proceso se tienen seis amplias funciones:
Planeacin Estratgica: Determinar metas y establecer planes y procedimientos para alcanzarlas. Organizacin: Ordenar trabajos por realizar de tal forma que sean ms efectivos. Direccin: Motivar, comunicar y dirigir. Control: Regular el proceso, sus costos y las personas que lo llevan a cabo. Evaluacin. 295

El personal de mandos medios y superiores ha de conocer, con la mayor profundidad posible, cmo desarrollar esas funciones as como el liderazgo, para que los fines institucionales se logren de la mejor manera posible. Los directores participan en las seis funciones en diversos grados, dependiendo de las actividades inherentes a su rea de adscripcin. Adems de participar en las seis funciones del proceso, desarrollan diferentes actividades, entre las cuales destacan:
- Establecer relaciones con sus empleados. - Ejercer la autoridad. - Restablecer metas y objetivos. - Establecer un ambiente de aprendizaje. - Favorecer las relaciones positivas y evitar las negativas. - Propiciar la mejora continua.

- Aplicar las tcnicas de auto diagnstico organizacional y anlisis prospectivo.

- Planeacin estratgica. - Motivar al personal a su cargo. - Aplicar la tcnica del Benchmarking. - Todo lo anterior en un contexto de fuerte liderazgo. 296

c) Organizaciones inteligentes Es indispensable tener en cuenta el perfil que las instituciones pblicas deben poseer para el cumplimiento de sus funciones, entre sus caractersticas podemos mencionar la capacidad de respuesta ante las demandas de servicios y,

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Lester R., Bittel. Lo que Todo Supervisor debe Saber. Editorial. Mc. Graw Hill. 1998. Mxico. p. 14. Ibid. p. 30.

293

por otro lado, la capacidad de aplicar los procesos realmente necesarios para lograr la satisfaccin de sus usuarios; en este punto es conveniente definir que es preferible tener procesos alineados para agregar valor al servicio, lo cual implica eliminar todas las actividades que no son necesarias. Las organizaciones son sistemas que se deben adecuar a su entorno, esto permitir que se interacte en el proceso de adecuacin de la estructura administrativa a las necesidades del usuario de los servicios y tambin del personal responsable de los procesos involucrados. Las instituciones pblicas deben adaptarse a su entorno y no lo contrario, esto se puede lograr por medio de la aplicacin de instrumentos de investigacin de opinin, con base en ello redisear los procesos clave para mantenerse vigente. Parte fundamental para el cumplimiento de sus funciones es el desarrollo de habilidades directivas, que deber incluir aspectos como la toma de decisiones, trabajo en equipo, comunicacin y liderazgo, que actualmente resultan ser los caminos para el desarrollo profesional del personal directivo; es notorio cuando no se tienen esas habilidades y las instituciones funcionan por medio de urgencias en donde la planeacin y programacin no son prioridad. d) Impacto en la sociedad El cambio consiste en transformar la percepcin que tiene la sociedad de las instituciones de la Administracin Pblica, esto se puede lograr mediante la profesionalizacin, la aplicacin de diferentes tcnicas de control a la gestin pblica, los procesos de certificacin de sistemas de gestin de la calidad en los servicios pblicos, como algunos ejemplos de esas transformaciones, pero no visto como la respuesta al enfoque de la NGP, sino ms bien, como intentos aislados por cambiar las instituciones del gobierno con objeto de hacerlas menos costosas para la poblacin. El impacto debe ser percibido tanto por el usuario como por el servidor pblico, no se trata de satisfacer nicamente al usuario, tambin debe ser factible transformar el paradigma de consumo; los procesos para la prestacin de los servicios pueden adecuarse a las demandas sociales, lo mismo que las necesidades de desarrollo institucional. Hasta aqu las caractersticas del proceso de profesionalizacin y la gestin pblica como elementos centrales de la transformacin de las formas de ope294 racin del servicio pblico de Mxico. Despus de sealar las caractersticas

de profesionalizacin, ahora se analizar otro aspecto que es precisamente el impacto de la misma y junto con ello, conocer el desempeo de la gestin pblica. El modelo del servicio profesional de carrera dentro de las dependencias ha contribuido a cambiar los procesos de seleccin, profesionalizacin, evaluacin del personal, lo que tambin origin la transformacin de los procesos de gestin hacia el enfoque de las competencias laborales. 5.7. El modelo del servicio Profesional de Carrera como sistema abierto Como ya fue comentado, el modelo fue diseado en la Cmara de Senadores dirigido al personal ocupado dentro del ejecutivo federal, esto tiene particular importancia en el momento de la instauracin y operacin en las dependencias, ya que el contexto de su aplicacin es complejo, un ejemplo es el paradigma de la eficiencia, calidad o tica de algunos servidores pblicos que consuetudinariamente trabajan en las fronteras de la ineficiencia e ilegalidad y, por tanto, las expectativas en la implantacin pueden ser distintas. El modelo del Servicio Profesional de Carrera tiene caractersticas de un modelo abierto al que es posible el ingreso desde cualquier nivel jerrquico, por lo que se puede transformar en un servicio de empleo donde los interesados tienen posibilidad de acceder a niveles superiores, dando como resultado una movilidad que puede resultar paradjica en el momento de prestar servicios al pblico. Es imprescindible que en el ejercicio de la prestacin del servicio, la legitimidad sea un factor a favor dentro de las instituciones pblicas, sin embargo, todava la corrupcin es un elemento con un peso especfico que se ha impregnado en el desempeo del gobierno. Servicio civil y profesionalizacin son elementos que se tienen en un solo modelo, parece ser que fueran antagnicos pero la carrera dentro del gobierno y la profesionalizacin son aspectos complementarios en la praxis gubernamental. En la trayectoria del servicio pblico del gobierno mexicano, la permanencia del personal ocupado dependa del reparto del botn para colocarse en alguna posicin y en esta lgica la profesionalizacin no era un factor determinante para el desempeo. Las variables para la estabilidad del sistema no pasaban por la capacitacin o alguna forma de consolidacin de conocimientos. Con el nuevo modelo los servidores pblicos tienen que poseer conocimientos, habilidades, actitudes y experiencia para poder cumplir con sus funciones.

295

La profesionalizacin es considerada un factor de cambio planeado, como si se tratara de una reforma al funcionamiento del servicio pblico, dentro de este contexto la reforma administrativa de este periodo est orientada a la transformacin del desempeo del servicio pblico, y es aqu donde los actores involucrados son los que finalmente orientarn el futuro, tanto de la profesionalizacin como del servicio civil, en este punto hay que recordar que la sociedad organizada no est participando, lo cual le resta transparencia al modelo. Al tener la posibilidad de incorporarse desde cualquier nivel en cuestin, las posibilidades de hacer carrera dentro de una misma institucin pueden reducirse, ya que la competencia resulta ser entre todos los interesados por la vacante, esto es, con candidatos internos y externos, esto puede representar, paradjicamente, un factor de inestabilidad hacia dentro del sistema. La interrogante es hasta dnde la profesionalizacin, servicio civil y gestin pblica son elementos de reforma, modernizacin o innovacin dentro de la Administracin Pblica? Con el actual modelo, el servidor pblico se transforma en su propio promotor, ya que con las constantes actualizaciones, actitudes, habilidades y experiencias se convierte en el actor principal y sern sus resultados los que le permitirn la permanencia en el sistema. Las acciones de profesionalizacin no se han desarrollado desde una visin de reforma, debido a que cada dependencia establece sus prioridades y programas correspondientes sin tener un eje que coordine este proceso a nivel federal, esto se puede observar en los programas de capacitacin de cada institucin. Dentro de las direcciones generales de personal la funcin de capacitacin se transforma en un medio para la consolidacin de las habilidades, conocimientos y competencias, en general de todo el personal y junto con esto la posibilidad de que puedan ser suministradas las tcnicas necesarias para la gestin de los servicios al pblico.

296

APTULO

vi a
partir del anlisis de los modelos de servicio civil y de los cambios en la gestin pblica dentro de las dependencias, es posible estudiar hasta dnde esto ha representado una mejora en el desempeo del servicio pblico. Tambin se describirn las opciones para la evaluacin del desempeo desde las capacidades laborales en un contexto abierto totalmente profesionalizado; de esta forma el objetivo del presente captulo es comparar los avances de los programas de capacitacin y la difusin de los mismos, para posteriormente demostrar la pertinencia del modelo de acuerdo a las condiciones administrativas de las instituciones de la Administracin Pblica Federal Centralizada. Se presentan los elementos de un modelo de servicio profesional de calidad considerando una gestin donde se privilegien la capacitacin, actualizacin y desarrollo administrativo que permitan una mejor evaluacin de las instituciones del servicio pblico. Con ello se pretende que las condiciones administrativas cambien a favor del usuario y tambin de los empleados, y retomar las

EL IMPACTO DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN EL DESEMPEO DE LA GESTIN PBLICA

demandas de la legitimidad que fueron expuestas en la primera parte de esta investigacin. En este captulo tambin se analizarn las condiciones de la gestin pblica, el desarrollo del subsistema de seleccin de personal y en general, los principales nudos que se han tenido en la implantacin de todos los subsistemas. Por ltimo como producto final de la investigacin, se presenta una propuesta para el fortalecimiento del modelo del Servicio Profesional de Carrera. 6.1. El servicio Profesional de Carrera para el desempeo pblico En este apartado se analizarn algunos de los procesos administrativos de las dependencias, los cuales han sido objeto de redimensionamientos para llegar a la estructura ms adecuada, para ello es necesario considerar los requerimientos del servicio y las capacidades de la institucin. En dicho redimensionamiento se han utilizado tcnicas como la reingeniera, la cual consiste en el diseo estructural de las funciones y actividades para cumplir con las atribuciones establecidas en la normatividad y se tendrn que seguir los siguientes pasos: 1) Definir los procesos partiendo desde el origen. 2) Eliminar todas las actividades que no agregan valor al servicio pblico en correspondencia con los objetivos proyectados. 3) Fijar una imagen o situacin futura deseada y alcanzable. Alinear los procesos hacia el cumplimiento de la misin.297 Tambin es deseable que se transforme el paradigma institucional y con ello se logre el cambio cultural, los resultados podrn ser evaluados por la poblacin usuaria. Este aspecto resulta muy importante, debido a que es la parte sustantiva en la prestacin de los servicios, de donde depende el xito o fracaso de toda la institucin, por tanto ah debe dirigirse la profesionalizacin del servidor pblico y de igual forma el proceso de evaluacin partir de esa coordenada, la que debe formar parte de la reforma administrativa. Al respecto, durante la administracin 2000-2006 se decidi cambiar la estrategia mediante la instauracin de unidades administrativas encargadas de la innovacin y calidad de los servicios dentro de toda la Administracin Pblica Federal Centralizada, algo similar a lo que se realiz en 1971 en los

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297

Estos pasos son utilizados en la metodologa para la reingeniera administrativa.

mismos espacios de accin gubernamental, baste recordar las unidades de organizacin y mtodos, las unidades de programacin y la comisin de administracin pblica que el gobierno federal instituy. Hay que recordar que segn la ley, el sistema del Servicio Profesional de Carrera se pretenda instaurar en su totalidad en octubre de 2006, por lo que los avances en la materia determinarn el posible camino por recorrer para lograr su instauracin completa. Como se muestra en el cuadro 33, los procesos de la Administracin Pblica se han alineado de acuerdo a los elementos estratgicos que se consideran en el enfoque de la innovacin gubernamental. Cuadro 33 LOS PROCESOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Fuente: Elaboracin propia.

Se han desarrollado e instrumentado mecanismos para estandarizar estos elementos dentro de las dependencias, esto se puede apreciar en el modelo de innovacin gubernamental coordinado en la oficina de la Presidencia de la Repblica; en las estructuras orgnicas los diferentes niveles de puestos se readecuan para mejorar el cumplimiento de sus funciones. De acuerdo con el diagnstico de la Administracin Pblica Federal Centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y compensaciones en el marco del Servicio Profesional de Carrera, elaborado 299

por las secretaras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico en mayo de 2004, se puede verificar el resultado de los programas de retiro voluntario, donde entre 2001 y 2003 se redujeron 18,112.4 millones de pesos de un total de 71,278 plazas298, como se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 34 PROGRAMAS DE RETIRO Y SEPARACIN VOLUNTARIA, 2001 - 2003

Ao 2001 2002 2003 Total Plazas 16,833 12,406 42,039 71,278 Millones de pesos 1,591.2 1,592.0 14,929.2 18,112.4

Fuente: Diagnstico de la APF centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y compensaciones dentro del marco del servicio profesional de carrera. Secretara de la Funcin Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 28 de mayo de 2004. p. 5.

En 2004 se tenan 2 866, 851 plazas en la Administracin Pblica Federal, de las cuales 101,829 eran de mando, esto significa el 3.5% de servidores pblicos catalogados como responsables de la aplicacin de estrategias para quienes fueron necesarios los programas de profesionalizacin orientados a fortalecer las habilidades directivas y el capital intelectual; el personal restante forma parte de las categoras operativas que fundamentalmente se encargan de la atencin directa al pblico usuario. De lo anterior y segn el propio diagnstico, en 2004 existan en la Administracin Pblica Federal Centralizada 659,924 plazas, de las cuales el 7.1% era de mando, 27.2%299 de personal operativo y 65.7% personal tcnico denominado de categoras , esto significa que dentro de este sector existe una proporcin mayor de personal de mando que en toda la Administracin Pblica Federal, lo que puede favorecer la instrumentacin de la profesionalizacin sin dejar fuera al resto del personal, ya que, como lo comentamos, es preciso dotar a la organizacin de personal totalmente capacitado y con tica para cumplir con sus funciones. En lo correspondiente a la parte legal se argumenta lo siguiente: la normatividad en materia de administracin y desarrollo de recursos humanos y serSecretara de la Funcin Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Diagnstico de la APF centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y compensaciones dentro del marco del servicio profesional de carrera. 28 de mayo de 2004. p. 5. 299 Ibid. p. 9.
298

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vicios personales ha evolucionado en los ltimos aos propiciando la simplificacin de las estructuras, la desregulacin de los procesos y procedimientos y el uso racional del gasto pblico, lo que ha derivado en una mayor equidad, menor discrecionalidad y mayor transparencia en el manejo de los recursos humanos.300 Llama la atencin que la normatividad sea considerada como un factor no restrictivo para la instrumentacin del modelo del servicio profesional de carrera. Dentro del servicio pblico, la normatividad ha sido la parte ms densa, durante dcadas se privilegi su proliferacin con objeto de darle sustento a las instituciones; tambin el diagnstico hace referencia al diseo y registro de las estructuras organizacionales, las cuales son responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica. En cuanto a stas ltimas se muestra que la estructura orgnica de la Administracin Pblica est integrada por la oficina del Presidente de la Repblica y 23 dependencias a las que se adscriben, en el segundo y tercer nivel de la organizacin, 899 unidades administrativas, denominadas en trminos presupuestarios unidad responsable, de las cuales 73 son rganos desconcentrados.301 En este aspecto las estructuras orgnicas muestran los niveles jerrquicos de la institucin, sin embargo, es posible que se presente, dentro de la misma, personal que realice funciones distintas a las que marca el nivel jerrquico, lo cual impacta en el desempeo pblico. Al respecto, en el diagnstico se establecieron los siguientes lineamientos:
La alineacin estratgica y operativa es el punto lgico de partida, ya que contiene un criterio de elemental racionalidad; que el organigrama, las funciones y las relaciones entre todas las reas y puestos de cada dependencia, sean los ms adecuados para alcanzar sus objetivos estratgicos y operativos, y crear el mximo valor posible. En estos trminos, hacer que la APF sirva para cumplir con mayor eficacia las funciones que la sociedad demanda del gobierno. 302

Es conveniente que las estructuras orgnicas sean como lo piden las Secretaras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico? Se considera que aun cuando es indispensable la orientacin a resultados, no es suficiente, ya que resulta obsoleto estandarizar a todas las instituciones pblicas en trminos de su estructura, ya que sus atribuciones, requerimientos y

Ibid. p. 10. Ibid. p. 1. 302 Ibid. p. 12.

300 301

301

caractersticas, son distintas. Lo que se debe buscar es mayor capacidad de respuesta de la institucin con mayor eficiencia y eficacia, por ello, la respuesta es disear modelos organizacionales acordes al contexto. En el diagnstico tambin se sealan las acciones que se proponen para la implantacin del Servicio Profesional de Carrera, entre las que destacan el llamado capital intelectual (lo que sabe y sabe hacer y lo que puede hacer) emocional (el querer hacer), de realizacin (el lograr hacer) y de transformacin (cambiar y renovarse).303 Para ello se adoptarn siete estrategias: 1) Certificacin institucional. Asegurar la calidad y competencia del talento que se requiere para un alto desempeo. 2) Mejores prcticas. Establecer normas para institucionalizar las mejores prcticas en materia de capital humano, incluyendo las remuneraciones correspondientes. 3) Organizaciones modernas. Orientar las estructuras a resultados a travs de la productividad, flexibilidad y sencillez en la administracin. La compensacin ser definida por el valor de las funciones de cada puesto, alineadas a su vez a la estrategia general de la institucin, promoviendo equidad y competitividad internas. 4) reas de recursos humanos. Promover el desarrollo de las reas de recursos humanos de las dependencias para lograr una mejor direccin de las personas. 5) Educacin institucional. Impartir capacitacin para el perfeccionamiento de las capacidades estratgicas en dos temas prioritarios: el buen gobierno y los trmites y servicios de alto impacto en la ciudadana. 6) Cambio cultural. Promover un clima de superacin que convierta el potencial en capacidades. 7) La sociedad. Monitorear la percepcin social sobre el mejoramiento de la APF derivado de la profesionalizacin.304

303 304

Ibid. p. 23. Ibid.

302

Para la aplicacin del modelo, la Administracin Pblica Federal Centralizada est modificando sus procesos, principalmente los relacionados con la administracin de la capacitacin orientada a la profesionalizacin y desarrollo de las habilidades que todos los servidores pblicos requieren para el cumplimiento de sus funciones. Aun cuando el Servicio Profesional de Carrera solamente se dirige al personal de mandos medios, las acciones de capacitacin tendrn que impartirse a todo el personal, ya que es indispensable la conformacin de equipos integrados por personas profesionales independientemente de que sean de nivel operativo. Las estructuras orgnicas son la base para tener instituciones diseadas que si bien tienen caractersticas similares, sera un error pensar en el mismo nmero de unidades administrativas para todas, ya que en el diagnstico que estamos analizando se afirma que: la dimensin de las estructuras y la descripcin de los puestos y sus respectivos perfiles, deben corresponder a los objetivos especficos de cada dependencia y rgano desconcentrado e igualmente estos objetivos deben estar reflejados en las evaluaciones del desempeo de cada servidor pblico. 305 El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo de la gestin pblica tendr que ser directo, se considera una racionalidad que integre la profesionalizacin como eje de este cambio; as, las trasformaciones dentro del servicio pblico fueron producto de ejercicios aislados para incrementar la eficiencia, eficacia y legitimidad de toda la Administracin Pblica, posteriormente, la orientacin fue hacia la calidad de los servicios y la profesionalizacin de los servidores pblicos de niveles intermedios. 6.1.1. El Programa para el servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006 Como parte de los cambios administrativos y normativos que se iniciaron a partir de la publicacin de la Ley correspondiente, el 16 de agosto de 2005 se public el decreto que aprueba el programa especial, sus propsitos son: () promover la calidad y competencia del talento que requiere la demanda de los puestos para desempearse exitosamente(), esta competencia es la parte sustantiva que contribuir al desarrollo del modelo y junto con la profesionalizacin, los servidores pblicos tienen mejores condiciones para realizar una carrera dentro del sector.

305

Ibid. p. 26.

303

El programa menciona la propuesta de implantacin del servicio mediante la capacitacin, ingreso bajo los principios de mrito e igualdad de oportunidades, eliminar la duplicidad de funciones e implantar estrategias que permitan conocer la opinin de la poblacin usuaria de los servicios, estas acciones estn relacionadas con la agenda presidencial de buen gobierno, la cual consta de seis puntos entre los cuales destaca la estrategia de tener un gobierno profesional, como lo muestra el cuadro nmero 35, ntese que el elemento ms utilizado para darle solucin a este aspecto, es la capacitacin como la condicin ms detallada dentro de las dependencias. El principal motivo de aceptacin del Servicio Profesional de Carrera, segn el documento, es que genera mayores oportunidades de empleo, la perspectiva de crecimiento y desarrollo personal y profesional y al desarrollo y oportunidad de capacidades (sic).306 Estos elementos pretenden ser los ejes para que este modelo pueda explotarse en las instituciones del gobierno. De acuerdo con los datos de la encuesta, el diagnstico del Servicio Profesional de Carrera 2004, el mtodo de decisin ms utilizado para la contratacin era el jefe inmediato con 51% de los casos, por lo que las contrataciones de personal eran bajo las condiciones tradicionales y permitidas en la Administracin Pblica. En consecuencia, la funcin de la capacitacin no estaba orientada hacia los resultados y solo se circunscriba a cumplir con una exigencia laboral hacia el personal de base que en ocasiones utilizaba este recurso para su distraccin. Si se analizan los elementos estratgicos del documento se tiene lo siguiente: Cuadro 35 ELEMENTOS ESTRATGICOS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Mxico cuenta con un Servicio Profesional de Carrera basado en el mrito e igualdad de oportunidades que atrae, retiene y desarrolla a los talentos que demanda el buen desempeo de la Administracin Pblica. Que la ciudadana reconozca que en la profesionalizacin y desempeo de los servidores pblicos estn la continuidad y efectividad de las polticas para el desarrollo sustentable de Mxico.
Contina

Visin

Misin

306

Ibid. p. 7.

304

Promover el compromiso y la corresponsabilidad respecto al sistema de profesionalizacin del servicio pblico con los actores institucionales de la Administracin Pblica. Asegurar que el Servicio Profesional de Carrera, como parte del sistema integral de recursos humanos, sea un instrumento dinmico que propicie un alto desempeo del Servicio Pblico. Lograr que las dependencias y rganos desconcentrados adecuen la administracin y operacin de recursos humanos asegurando la aplicacin del Servicio Profesional de Carrera. Establecer las bases jurdicas, administrativas y tecnolgicas que permitan transitar del modelo tradicional de administracin de recursos humanos hacia el nuevo modelo de profesionalizacin de la Administracin Pblica Federal. Consolidar la aceptacin del Servicio Profesional de Carrera frente a la sociedad mediante el convencimiento y demostracin de los beneficios que le representa.
Finaliza
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denominado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006. p. 12-15.

Objetivos

Para su aplicacin se han establecido lneas estratgicas, indicadores y metas que conforman la metodologa tradicionalmente utilizada para estos casos, podemos decir que la implantacin de este modelo ha sido utilizada conforme se estableci en los programas, aunque esto fue por tratarse de una accin obligatoria para el sector centralizado. Al respecto, Martnez menciona que el Servicio Profesional de Carrera tiene fortalezas y debilidades que pueden ser un punto de comparacin para analizar el impacto del mismo, entre las primeras menciona el uso de las tecnologas, los procedimientos ms giles, las reas de recursos humanos y los procesos de capacitacin orientados hacia el mejoramiento del servicio, han sido un avance pero sin embargo no es suficiente para la implantacin del modelo.307

Martnez Pun, Rafael. Alcances y resultados del servicio profesional de carrera en Mxico: Un ejercicio de evaluacin a dos aos de su implementacin. X Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago de Chile. Oct. 18-21. 2005.
307

305

Segn lo reportado por la Secretara de la Funcin Pblica, los avances en la instauracin del servicio, implicarn iniciar el proceso de certificacin de las estructuras orgnicas, ya que hasta el 15 de diciembre de 2004 haba 29 certificadas, 35 en proceso y 19 en conciliacin; en cuanto a los procesos de ingreso, durante 2004 se registraron 198,714 solicitudes con 38,507 aspirantes y 16,336 concursantes, a travs del sistema de 488 concursos de los cuales se concluyeron 176 y 45 se declararon desiertos. En los siguientes cuadros se muestra la distribucin de las estructuras administrativas actualizadas por la Secretara de la Funcin Pblica conforme lo establecido en el programa especial del Servicio Profesional de Carrera. Asimismo se muestra el comportamiento de las solicitudes de ingreso al sistema registradas por Internet, donde se puede apreciar una gran demanda. Cuadro 36 ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES ACTUALIZADAS EN LA APF, 2004

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en la Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 59.

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Cuadro 37 SISTEMA TRABAJAEN

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en la Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 60.

Cuadro38 CONCURSOS

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en la Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 60.

En cuanto a la capacitacin a los servidores pblicos, en 2004 se realizaron dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada 22,616 cursos con 177,213 participantes de nivel operativo, 74,908 con puestos a los que aplica el Servicio Profesional de Carrera, 48,360 de libre designacin y 36,302 de ca-

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tegoras especiales.309 Esto representa que si bien la capacitacin se impulsa, todava hace falta orientarla hacia la norma correspondiente, as incrustarla como un factor que d impulso a los elementos estratgicos y, de sta forma, contribuir a mejorar la gestin pblica. Para la implantacin, control, evaluacin y seguimiento del Servicio Profesional de Carrera, la Secretara aplica el Modelo Integral de Evaluacin de la Implantacin del SPC (MIDESPC), conocido comnmente como banderas blancas, esto resulta importante si realmente constituye un instrumento eficaz para la supervisin de la implantacin del modelo y no solo eso, de los avances que se pueden obtener. Sin un servicio profesional de carrera difcilmente los servidores pblicos tendrn la certidumbre que requieren para desarrollar mejor su trabajo.310 El marco normativo, la capacitacin, la formacin profesional que se puede adquirir en las universidades y el desarrollo de las habilidades, conforman la base para el desarrollo del personal, para ello dentro de las dependencias se lleva a cabo la capacitacin, as como tambin los talleres que son orientados hacia los resultados, aunado a esto es necesario apartar las prcticas nocivas para cambiar la orientacin hacia la satisfaccin del usuario. En lo correspondiente al procedimiento de ingreso, se instituy la pgina Trabaja en, como filtro para captar las solicitudes de los interesados en incorporarse al servicio pblico () desde abril de 2004 a mayo de 2005 se han recibido ms de 57,692 solicitudes para concursar en alguna de las 219 vacantes publicadas, de las cuales se han ocupado 64 plazas y estn en proceso de seleccin 112. 311 Los interesados en ingresar lo harn por medio de los concursos destinados para ello, an cuando existe la posibilidad de incorporarse por la va de la libre designacin, pero recordemos que dentro del comit de seleccin de cada dependencia se encuentra el jefe inmediato de la vacante a concursar, quien tiene la facultad de revocacin con respecto al nombramiento del aspirante; este elemento se puede convertir en obstculo para el perfeccionamiento del modelo, ya que tiene la posibilidad de no aceptar el nombramiento del candidato por considerar que no rene los requerimientos para el puesto.

Ibid. p. 62. Ibid. p. 67. 311 Ibid. p. 68.

309 310

308

Puede apreciarse que las demandas de solicitudes rebasaron la capacidad de atencin del subsistema de ingreso, junto con ello los perfiles de puestos, las estructuras administrativas certificadas, la capacitacin orientada a las competencias, son algunos factores que se han convertido en nudos para la instauracin del modelo. 6.2. De la medicin del desempeo a las competencias laborales Las competencias laborales en el servicio pblico son un elemento central en la administracin de personal dentro del esquema del modelo del Servicio Profesional de Carrera, implica la transformacin de una administracin convencional a otra orientada a desarrollar las habilidades que el servidor pblico requiere para el cumplimiento de sus funciones con caractersticas claramente dirigidas a elevar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios pblicos. Las competencias312 se han convertido en el eje mediante el cual se pretende dar el cambio sustancial hacia el factor profesionalizacin; aqu interesa aclarar que existe otra acepcin a este concepto, dentro del servicio pblico se ha hablado de capacidad y tambin de competencia, veamos los elementos de cada una. Para el modelo del Servicio Profesional de Carrera, las capacidades son los conocimientos, aptitudes, actitudes y habilidades que un servidor pblico posee para el desempeo de sus funciones y son estos elementos los que se mencionan en el artculo 2 del reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, las capacidades laborales son el principal cambio en la administracin del personal en las dependencias del gobierno federal. En este contexto se han definido de la siguiente manera:

En este apartado se utilizar indistintamente capacidades y competencias, ya que al hacer el anlisis de los dos conceptos no se encuentran diferencias entre ambos, posiblemente el primero se utiliza en el servicio pblico y el segundo en el privado, sin embargo, no se considera una razn suficiente para diferenciarlas. Cabe hacer mencin que tambin se pude entender competencias como las atribuciones legales que tiene una unidad administrativa para el desarrollo de sus funciones, lo cual representa solamente un aspecto de instrumentacin y aplicacin de la ley dentro de un contexto tanto funcional como normativo bsico para el funcionamiento del servicio pblico.
312

309

Cuadro 39 DESCRIPCIN DE CAPACIDADES

Tipos de capacidades Descripcin

se identifican con:
1.1. Transparencia. 1.2. Integridad. 1.3. Rendicin de cuentas. 1.4. Bien comn.

1. Visin de servicio pblico Valores requeridos de manera uniforme de todos los servidores pblicos para la realizacin eficaz de sus actividades en favor del pas y de la ciudadana 2. Gerenciales o directivas Conocimientos, habilidades y actitudes requeridos por todos los servidores pblicos de enlace y mando en menor o mayor grado de acuerdo a su cargo.

2.1 Visin estratgica. 2.2. Liderazgo. 2.3. Orientacin a resultados. 2.4. Trabajo en equipo. 2.5. Negociacin.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de www.funcionpublica.gob.mx

Al respecto, Mertens propone definir el trmino competencia laboral, esto se puede lograr por medio de tres tipos de articulacin:
El primer tipo de articulacin es aquel donde las iniciativas en direccin hacia una formacin por competencia laboral nacen y son dirigidas por el propio sistema educativo. El segundo tipo de articulacin que se observa es aquel que parte del lanzamiento de un sistema de competencia laboral bajo la direccin de los agentes sociales de la produccin y del gobierno, en el que el sistema educativo es uno de los integrantes entre otros agentes. El tercer tipo de articulacin se puede denominar hibrido, son formas donde el sistema educativo, y generalmente de manera descentralizada, desarrolla un sistema de competencia laboral conjuntamente con los actores sociales, empleadores y trabajadores, integrndolo en otras polticas activas de mercado de trabajo o bien integrndolo a un enfoque de desarrollo de la comunidad local. 313

Este enfoque hace falta en el contexto mexicano, por un lado tenemos la parte educativa separada del campo de trabajo, existen necesidades de aprendizaje en las instituciones de servicio que las universidades no han cubierto, como son las habilidades de liderazgo, negociacin y trabajo por resultados, tales carencias han sido atendidas por medio de cursos costosos con orientacin empresarial, lo cual no necesariamente es negativo, no obsMertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional. Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 1.
313

310

tante, cuando no se sabe como instrumentar esas tcnicas se puede caer en la improvisacin y, en consecuencia, en resultados totalmente inesperados. Otro aspecto consiste en que instituciones educativas sin experiencia en el servicio pblico imparten cursos y talleres que pretenden orientarse al mejoramiento del servicio pblico. Continuando con las competencias, Mertens proporciona los elementos que las conforman, mismos que se mencionan en el cuadro siguiente: Cuadro 40 ENFOQUE ESTRUCTURAL DE LAS COMPETENCIAS LABORALES

Fuente: Mertens Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional. Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 3.

Comparativamente se pueden apreciar las similitudes que tiene este concepto con el manejo dentro del Servicio Profesional de Carrera; as tanto competencia como capacidad estn en el mismo contexto de aplicacin, son elementos similares. Sin embargo, el autor va ms all y pasa a un segundo plano cuando dice () el concepto de competencia es la enumeracin de un conjunto de atributos de la persona, que no se limitan al conocimiento, sino que incluyen habilidades, actitudes, comunicacin y personalidad, es decir, define a la formacin de manera integral, reflejando diferentes dimensiones que se presentan en el acto de trabajar y no se limita al conocimiento nicamente. 314

314

Ibid. p. 3.

311

Efectivamente, tanto las capacidades como las competencias se orientan a los mismos objetivos, aunque hay que precisar que la competencia de una persona puede estar acorde con que pueda desarrollar una funcin y en consecuencia lograr un resultado, y esto no necesariamente es un avance significativo dentro de los procesos de la Administracin Pblica. En otras palabras, teniendo en cuenta las orientaciones hacia la satisfaccin de los usuarios de servicio, los procesos certificados, el personal capacitado, las competencias que debe poseer el individuo tienen que servir para perfeccionar ese resultado, sin embargo, cuando no se han definido con claridad, es posible que sea un avance significativo aunque no suficiente para los objetivos institucionales, por ello la parte fundamental de todo este proceso consiste en definir las caractersticas de la institucin, mismas que son necesarias para el desempeo conforme lo establecen las necesidades y/o expectativas del usuario. Otro aspecto importante para la definicin de competencias es el mercado, esto significa las tendencias de las instituciones en materia de personal, as se tiene: Cuadro 41 EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD EN UN CONTEXTO DE MERCADO

Fuente: Mertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional. Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 7.

Elementos como los anteriores deben considerarse para la definicin de los requerimientos del personal y, junto con ello, la transformacin del servicio. En un segundo plano Mertens menciona que las competencias claves de la empresa son:

312

- Aspectos tecnolgicos - Bases de conocimiento - Formacin y capacitacin - Sistemas de motivacin - Experiencia - Capacidades de innovacin - Conocimiento del mercado - Alianzas perdurables - Clima organizacional y laboral 315

Las competencias de cada institucin son la pieza central en donde la capacitacin debe mejorar los procesos sustantivos en la prestacin de los servicios pblicos y, por otro lado, tambin la satisfaccin de los servidores pblicos en el sistema de Servicio Profesional de Carrera. Las competencias claves, tanto de la institucin como del personal, estn orientadas hacia el desarrollo institucional, por ello la profesionalizacin, la certificacin de habilidades, los sistemas de gestin de la calidad y las tcnicas administrativas de la eficiencia, son elementos de la gestin pblica mexicana y no necesariamente de la NGP, como ya se mencion en la segunda parte de esta investigacin. Es importante alinear los tres momentos como dice Mertens, la competencia de la organizacin, la de rea y la del individuo, las tres son importantes y esto es algo de lo que adolece el modelo del Servicio Profesional de Carrera, ya que nicamente centra su atencin en lo correspondiente al individuo. En este punto se desarrolla el aspecto normativo, los servidores pblicos estn acostumbrados a tener la ley y en general la normatividad para poder cumplir con sus funciones; es necesario desarrollar los valores en la formacin profesional desde las universidades, de forma tal que se cumplan con las atribuciones de la mejor manera. La parte normativa es otro aspecto por analizar, si bien hemos dicho que no es decisiva, todava constituye la forma en que los servidores pblicos fundamentan su comportamiento en la institucin donde laboran. Al respecto, debe ser parte de la conducta del personal pblico, sin embargo el exceso de normatividad es comn, ya que forma parte del paradigma de la Administracin Pblica, por lo que es importante reducirla, en algunos casos se ha convertido en la parte sustantiva, lo cual es totalmente obsoleto porque la institucin se transforma en una organizacin poco productiva.

315

Ibid. p. 9.

313

Los aprendizajes institucionales estn relacionados con los aspectos innovadores, al respecto parece interesante lo que Mertens menciona:
La innovacin es un producto de un proceso de aprendizaje institucional o de la organizacin, en la que intervienen factores del orden institucional como son la cultura organizacional, las relaciones laborales e influencias del entorno. Intervienen en ella el aprender por hacer y por explorar, la base de conocimientos acumulados en el tiempo, el acto de creacin y la necesidad de desaprender u olvidar rutinas o acciones que dejan de ser funcionales o que quiz nunca lo han sido. 316

Este factor cultural dentro de las dependencias est vinculado con las relaciones laborales las cuales en ocasiones dificultan la productividad y prestacin de servicios, con ello la profesionalizacin se convierte en insumo para la prestacin de servicios desde el aspecto nicamente legal. Cmo se puede construir un modelo de competencia laboral para las dependencias de la Administracin Pblica dadas las condiciones del Servicio Profesional de Carrera? Partimos del axioma de que son los conocimientos, habilidades, actitudes y resultados, con la probabilidad que stos conduzcan al cumplimiento de la funcin,317 entonces en esas esferas es preciso incidir para que se d la transformacin en el desempeo del servidor pblico, para ello se propone desarrollar la norma de competencia laboral, la cual puede contribuir a estandarizar el desempeo y perfil del personal pblico considerado en el modelo analizado. A efecto de institucionalizar la norma ser necesario modificar las funciones del subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, adicionalmente se considera que la Secretara de la Funcin Pblica no es la instancia apropiada para la gestin del personal de la Administracin Pblica, ya que comparte esa atribucin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, lo que se transforma en pugnas que ya vivimos en el servicio pblico y es bien sabido que frenan los avances. 6.3. Elementos para un modelo de servicio de Carrera En el captulo tres se analiz la importancia de la tica dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, la cual tiene una estrecha relacin con el impacto que ha tenido la profesionalizacin en la prestacin de los servicios pblicos. Desde esta perspectiva, iniciamos por comprender la importancia que tiene la poltica de profesionalizacin que busca mejorar el desempeo
316 317

Ibid. p. 13. Ibid. p. 18.

314

de cada institucin en trminos de eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad en los procesos involucrados para prestar un servicio hacia el pblico usuario y tambin hacia los servidores. El siguiente silogismo determina que: cuando la profesionalizacin es ms constante, tambin surgen dentro de las dependencias, modelos de servicio civil que la institucionalizan, al tiempo que proporcionan una infraestructura tcnica orientada hacia la consolidacin de las competencias laborales que cada servidor pblico debe poseer para el desempeo de sus funciones. Es imprescindible establecer que para el actual modelo de profesionalizacin, las capacidades se fijan en funcin de los requerimientos institucionales de las transformaciones del entorno internacional. Desde que se fund el Partido Nacional Revolucionario en 1929 hasta el ao 2003, fecha en que se public la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Centralizada, la contratacin de personal denominado de mandos medios, en su mayora era realizada bajo criterios de lealtad y disciplina al grupo en el poder; en algunos casos se llegaba a crear nuevos puestos para abastecer las necesidades del grupo. Bajo esta lgica, la profesionalizacin no era prioritaria para el gobierno en turno, ya que el sistema de nombramientos y ascensos no se basaba en esta variable, por lo cual, no poseer los conocimientos y habilidades necesarias para el desempeo de las funciones que tenan a su cargo estos servidores pblicos, no era motivo para su separacin, en cambio si lo era la deslealtad o prdida de confianza. Es comprensible que la nmina haya crecido conforme ms individuos se integraban al grupo dominante. En un modelo como el mexicano, el sistema de botn funcion mientras no se tuvo un contrapeso para restarle fuerza a las decisiones arbitrarias y en algunos casos basadas en los caprichos de los empleados, ya sea de mandos medios o superiores. Paradjicamente la improvisacin, dispendio, escasa o nula profesionalizacin y una prestacin de servicio deficiente, impulsaron la inclusin de nuevas tcnicas que haban resultado satisfactorias en la administracin privada. Con estos elementos podemos analizar las variables que se relacionan entre s, y es el incremento del nmero de plazas antes y despus de la instauracin del PROMAP.318 Por ejemplo, en 1982 dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada se tena un total de 3709,065 plazas remuneradas, y
Hay que recordar que este programa institucionaliz las acciones de profesionalizacin ya que dentro de l se estableci el subprograma de dignificacin, profesionalizacin y tica del Servidor Pblico.
318

315

esta misma variable para 1989 era de 4308,383 lo que represent un incremento del 16%; si comparamos esto con 1994, se tena un total de 843,825 y para el 2002 el personal ocupado era de 601,968, lo que signific una disminucin del 40%;319 teniendo en cuenta que la reduccin de la nmina era una meta por alcanzar, se decidi incrementar los programas de separacin como el retiro voluntario, compactacin de estructuras orgnicas y cancelacin de vacantes. Si consideramos al conjunto de la Administracin Pblica Federal tendramos lo siguiente:
Al iniciar el actual sexenio se contaba con 3 millones 028 mil 258 plazas, hoy da se ha reducido este nmero en 3.18% que representa 115 236 plazas menos. Lo anterior deriva de los siguientes factores: Cancelacin de 29 mil 252 plazas de programa de retiro voluntario. Desincorporacin de entidades de la Administracin Pblica Federal. 320

Cabe mencionar que el 83.7% del total de plazas estn asignadas en los sectores de educacin, salud, seguridad social, seguridad pblica y nacional; lo que tambin significa que mientras en el sector central se reducen las plazas y se implementa el Servicio Profesional de Carrera, en el sector paraestatal han aumentado , precisamente donde no existe un modelo de servicio civil. Mientras en unas dependencias se reduce el personal, en otras entidades aumenta, y si comparamos que la Ley del Servicio Profesional de Carrera slo considera al personal de las dependencias, donde el nmero de plazas se sigue reduciendo, podemos afirmar que la profesionalizacin, como medio para lograr un cambio en el desempeo del servidor pblico, tiene un lado ms dbil que otro, ya que al no abarcar la Ley a todo el conjunto, deja en libertad al mayor nmero de servidores pblicos, en donde en ocasiones se carece de programas que realmente se promuevan y certifiquen las competencias laborales que se requieren para cumplir con los objetivos en la materia. El impacto que ha tenido la profesionalizacin de los servidores pblicos es todava menor, debido a que no garantiza la permanencia de las plazas y dificulta la instrumentacin de diferentes acciones. Asimismo, el desarrollo del

Datos tomados del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Cabe aclarar que para el ao 1982 y 1989 se consideraba al personal de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal y para 1994 y 2002 slo a la primera. 320 Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la administracin pblica federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p. 355. Este total es tanto del sector central como del paraestatal.
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316

personal profesionalizado para la transformacin del servicio pblico, slo representa la menor parte dentro de la Administracin Pblica Federal. En la Administracin Pblica Federal Centralizada se estn llevando a cabo diferentes acciones que alinean los procesos a lo establecido en la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Junto con ello tambin se han intensificado las acciones de profesionalizacin, estableciendo en algunos casos cdigos de tica que, sin mencionarlo, representan la parte esencial del profesionalismo, as las necesidades de tener personal calificado son cada vez ms urgentes. A partir de la aplicacin de este modelo, los procesos de reclutamiento, seleccin, contratacin y desarrollo del personal pblico han cambiado sustancialmente; conforme se avanza en esto, la gestin pblica tambin lo hace. Para que el modelo de profesionalizacin sea integral, es preciso que existan las condiciones que permitan su desarrollo. Es conveniente disear las competencias ya no por nivel jerrquico, sino por la funcin que se desarrolla dentro de una dependencia. Las acciones de profesionalizacin junto con los cambios en la microgestin, han proporcionado resultados que, si bien son el desarrollo de la instauracin del modelo empresarial, se convirtieron en la nica va para darle una respuesta inmediata a la crisis de eficiencia, eficacia y legitimidad, que se present a partir del ao 1971. Para ello, la reforma administrativa pretendi dar ese paso, que tambin origin su ulterior cambio hacia la implantacin de tcnicas de la administracin privada. Lo que se discute no es su utilizacin, sino los resultados que se obtienen con ello; as, ante el agotamiento del modelo burocrtico, se instrumentaron estas tcnicas para justificar la presencia de servidores pblicos formados y adiestrados fuera de las filas de las dependencias pblicas. La utilizacin de diferentes tcnicas para administrar las oficinas de gobierno cambi sustancialmente; sin embargo, esto no estuvo acompaado de una poltica de profesionalizacin que involucrara a todo el personal, lo cual origin resultados parciales en la prestacin de los servicios pblicos. 6.3.1. Estrategias para definir las competencias laborales por nivel funcional Es importante tener un esquema basado en las competencias que necesita el servidor pblico para cumplir con sus funciones y de esta forma proporcionar un servicio con valor agregado, esto constituye una pieza fundamental para tener el modelo de instituciones que requiere la Administracin Pblica de Mxico.

317

En primer lugar, es necesario conocer las finalidades del sistema de gestin de empleo y los recursos humanos que deben estar orientados hacia los criterios de eficiencia y eficacia. Tener un modelo de profesionalizacin orientado por criterios eficientistas es slo un aspecto para la transformacin de resultados sin el dispendio de recursos. Para ello, se precisa la aplicacin de las tcnicas de microgestin que fortalecen estas decisiones. Transitar de una institucin con personal y procesos obsoletos a la aplicacin de perfiles de puestos que permitan desarrollar las competencias por nivel funcional,321 implica alcanzar las caractersticas de una institucin flexible, en donde la adaptacin a los cambios es fundamental para el xito en su desempeo. Las competencias por nivel funcional se pueden definir de la siguiente forma: a) Perfeccionar los procesos de ingreso y desarrollo de los servidores pblicos, lo que precisa tener en cuenta las demandas del usuario y las necesidades del propio empleado. b) La gestin de la profesionalizacin depender de la definicin de esas competencias, ya que es ah en donde ser realizada la actualizacin de los conocimientos y habilidades necesarias para el desarrollo de las funciones encomendadas. Para lo anterior es conveniente considerar por un lado, los cambios del entorno como el avance en la tecnologa, el perfil del usuario que espera el servicio con valor agregado, las relaciones con otras gestiones pblicas y por otra parte, las transformaciones hacia los paradigmas de la gestin como son la presentacin de resultados y el funcionamiento de los diferentes procesos orientados a ser ms eficiente. Las competencias por nivel funcional sern definidas considerando el entorno y el usuario, con esto se pretende garantizar la mejor aplicacin de tcnicas y recursos, as como presentar resultados que sean compatibles con los requerimientos sociales. Un sistema de gestin de la profesionalizacin tiene elementos que permitirn definir y operar las competencias, tanto las individuales como las de la institucin, con la finalidad de conocer todas las variables para dotar a la organizacin de una mayor estabilidad.
Por nivel funcional en la organizacin se entiende las actividades que cada servidor pblico desarrolla, relacionadas con los procesos y resultados que se estn presentando y no el nivel jerrquico como tradicionalmente es entendido. Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la administracin pblica federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p. 355. Este total es tanto del sector central como del paraestatal.
321

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Cuadro 42 COMPETENCIAS LABORALES EN UN SISTEMA DE GESTIN DE LA PROFESIONALIZACIN

Fuente: Elaboracin propia.

Para un adecuado aprovechamiento de las competencias es preciso considerar: a) Grado de adecuacin al manejo de tcnicas para la microgestin. b) Funcionamiento e interaccin con la infraestructura tica. c) Articulacin entre la profesionalizacin y los usuarios de servicio. En la medida que estos elementos tengan una mejor articulacin orientada a la presentacin de beneficios a la poblacin usuaria y tambin que el conjunto de personal sea considerado dentro del sistema de gestin de la profesionalizacin, se habr avanzado en la construccin de un modelo integral. 6.3.2. Una Gestin Pblica permeable para el servicio Profesional La profesionalizacin y el profesionalismo son elementos indispensables para la bsqueda de mejores escenarios que permitan desarrollar administrativamente a las dependencias, junto con ello, se debe tener presente que la gestin pblica se tendr que adaptar a esos cambios y no al contrario.

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Para avanzar hacia un nivel alto de competencias dentro de las diferentes instituciones de la Administracin Pblica, es necesario tener en cuenta las caractersticas de la gestin pblica, aspectos como la capacidad de respuesta al servicio, existencia de polticas orientadas a fomentar el desarrollo institucional, lo que significa integrar una poltica de constante ajuste en los diferentes procesos de implantacin, orientacin y prestacin de los servicios pblicos. En Mxico los cambios en la gestin pblica se han realizado gradualmente como lo comenta Klingner:
En sentido amplio el recurso de la NGP se aplic al mismo tiempo en Mxico y en los E.U. Su objetivo fundamental es crear cada vez ms una innovacin flexible, con enfoque problema-solucin y una cultura emprendedora dentro de las oficinas pblicas. Esos medios improvisaron la transparencia del gobierno haciendo nfasis en la participacin ciudadana, descentralizacin, racionalidad, innovacin, liderazgo emprendedor y enfoque de servicios al consumidor. 322

La relacin entre servicio civil, profesionalizacin y gestin pblica es dependiente. Por un lado, la existencia de un servicio civil que garantice servidores pblicos competentes, quienes por medio de la instrumentacin de una profesionalizacin adecuada, definida a travs del contacto con los usuarios del servicio, reciban la constante actualizacin de los conocimientos y habilidades requeridas para el funcionamiento de las instituciones pblicas. Por otra parte, las modificaciones en la gestin son la respuesta institucional a esos cambios que es necesario realizar. As se tiene que, dentro del modelo de Servicio Profesional de Carrera, las condiciones de tipo tcnico determinan las acciones de la profesionalizacin y con ello, los cambios en la gestin pblica para que sean adaptados e incluidos en los programas de actualizacin de los servidores pblicos. Al tratar de definir un modelo de gestin pblica, es necesario tener en cuenta que se corre el riesgo de ser obsoleto para un proceso de cambio en constante movimiento; debemos precisar quin determina a quin, es acaso la gestin pblica la que impone las condiciones del cambio? Para el caso mexicano es conveniente recordar que entre 1989 y 2004, surgieron 12 modelos de servicio civil y junto con ello algunas tcnicas de administracin privada comenzaron a aplicarse en las formas de operacin de las dependencias. En cuanto a la profesionalizacin, sta no fue relevante hasta que se hizo obligatoria por la instrumentacin de la Ley.

Kligner Donald. South of the border. Progress and problems in implementing New Public Management. Reforms in Mexico today. American Review of Public Administration. Vol. 30. No. 4. December 2000. p. 367.
322

320

De lo anterior, podemos concluir que para la existencia de un modelo de Servicio Profesional con calidad suficiente para darle respuesta a las demandas internas y externas, de una dependencia de gobierno, se debe tener una gestin con los siguientes supuestos: a) Instauracin de un sistema en funcin de los requerimientos de tipo tcnico, tales como las normas especficas para la prestacin de un servicio al pblico. b) La existencia de un cdigo de tica que sea asimilado por todos los servidores pblicos, donde la evaluacin del desempeo se relacione en forma directa a los resultados. c) La permeabilidad de la gestin pblica, que consiste en la capacidad de transformacin y adaptacin, tanto de las competencias institucionales como de las individuales y esto implica abarcar a todos los niveles del personal involucrado, incluyendo la parte sindical. 6.3.3. Consideraciones para un modelo de profesionalizacin La esfera de la profesionalizacin considera los elementos fundamentales como la actualizacin, tecnificacin, formacin de servidores pblicos dentro de las distintas instituciones de gobierno, las cuales son acciones que debern ser articuladas y orientadas al mejoramiento del desempeo de la institucin, como la entidad encargada de suministrar insumos a los demandantes de los servicios y tambin a todo el personal que ah labora. El modelo de profesionalizacin que requiere una dependencia tendr que basarse en sus propias competencias para de ah abarcar los distintos aspectos cualitativos y cuantitativos que son necesarios para el pleno funcionamiento institucional. Se trata por ejemplo, de proveer de conocimientos, desarrollar habilidades, aprovechar la experiencia, fortalecer actitudes, asimilar y evaluar la infraestructura tica, todo esto definido claramente. La aplicacin de lo anterior y su impacto representan el avance hacia modelos participativos; ser incluyente significa acercarse al cmo, aspecto importante en la constante actualizacin y transformacin del entorno. Es preciso que por medio de la profesionalizacin se logre tanto el cambio dentro de la dependencia, como de su entorno que incluye al usuario de servicio. Tanto reinvencin, reingeniera, nueva gestin pblica, modelo posburocrtico, gerencialismo y calidad de los servicios pblicos, como las competencias

321

laborales, forman el cambio y orientacin hacia un escenario en donde las variables constituyen el medio para lograrlo. Ante esto, la opcin fue utilizar la racionalidad administrativa para dar respuesta inmediata a los problemas de atencin y prestacin de los servicios, con ello tambin se pretenda obtener un cambio en la percepcin de la sociedad, tanto nacional como internacional. Centrar nuestro inters en la presentacin de los resultados inmediatos, sin evaluar sus atributos, equivale a olvidarse de las potencialidades de una profesionalizacin y se puede llegar a efectos secundarios, tales como la saturacin de la capacitacin. La realidad mexicana muestra que conforme se tiene ms capacitacin y se abarcan todos los niveles de la organizacin, las probabilidades de tener xito son mayores. Es conveniente darle a la dependencia un nuevo sentido, en donde se evale el impacto que tiene en la eficiencia, calidad y satisfaccin del usuario, y cmo se est comportando la variable de tica al momento de realizar una evaluacin del desempeo. De acuerdo con el modelo del Servicio Profesional de Carrera vigente desde 2003, el servidor pblico tendr que profesionalizarse en los rubros que sean necesarios para alcanzar las metas del desempeo establecidas; as se tendr personal profesional con capacidad de adaptarse al entorno. El error consiste en la excesiva centralizacin para la instrumentacin de esas acciones de profesionalizacin, definir desde el escritorio las competencias sin considerar al personal involucrado resulta ser ms de lo mismo, por tanto, tenemos que transitar hacia una gestin pblica incluyente, democrtica, participativa, lo cual obliga a hablar de otro elemento central, la confianza. 6.3.4. Elementos para la calidad del modelo de servicio Profesional de Carrera Para determinar la calidad del modelo, es necesario considerar que se entiende como la adecuacin de los procesos hacia el cumplimiento de los objetivos por un lado, y las expectativas o necesidades del pblico usuario por otro. En la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada en la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (resolucin No. 11 de la declaracin de Santa Cruz de la Sierra Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003), se establece lo siguiente: 322

Conceptos bsicos sobre funcin pblica:

Para el cumplimiento de las finalidades que le son propias, la funcin pblica debe de ser diseada y operar como un sistema integrado de gestin cuyo propsito bsico o razn de ser es la adecuacin de las personas a la estrategia de la organizacin o sistema multiorganizativo, para la produccin de resultados acordes con todas las prioridades estratgicas. Los resultados pretendidos por las organizaciones pblicas dependen de las personas en un doble sentido: 1. Se hallan influidos por el grado de adecuacin del dimensionamiento cualitativo y cuantitativo de los recursos humanos, a las tareas que deben realizarse. Por ello, el suministro del capital humano deber ajustarse en cada caso a las necesidades organizativas, evitando tanto el exceso como el dficit y gestionando con la mayor agilidad posible los procesos de ajuste necesarios. 2. Son consecuencia de las conductas observadas por las personas en su trabajo, las cuales, a su vez dependen de dos variables bsicas: a) Las competencias o conjuntos de cualidades posedas por las personas, que determinan la idoneidad de stas para el desempeo de la tarea; y b) La motivacin o grado de esfuerzo que las personas estn dispuestas a aplicar a la realizacin de su trabajo. Por ello, las normas, polticas, procesos y prcticas que integran un sistema de funcin pblica deben proponerse desarrollar una influencia positiva sobre el comportamiento de los servidores pblicos actuando en el sentido ms adecuado en cada caso, sobre las competencias y la voluntad de las personas en el trabajo. 323

Lo anterior hace referencia a las condiciones por las cuales se desarrolla la gestin de la profesionalizacin, como un sistema dinmico que posibilita la participacin de los diferentes actores involucrados hacia la consolidacin de la estrategia para generar acciones en ese sentido y, de esta manera, consolidar la calidad del modelo. Se entiende por calidad en el Servicio Profesional de Carrera la capacidad para proveer servidores pblicos competitivos, con un comportamiento basado en valores ticos, los cuales reflejen su nivel de responsabilidad y capacidad para superar las expectativas de los usuarios a los que atienden las diferentes dependencias de gobierno. Con estos elementos es posible determinar las caractersticas que necesariamente deber tener el sistema de gestin de la calidad en la profesionalizacin de los servidores pblicos de carrera, las cuales son:
Organizacin de las Naciones Unidas, Centro Latinoamericano para la Administracin y el Desarrollo. Carta de la Funcin Pblica. www.clad.org.vn. Junio 2005. pp. 10-11.
323

323

a) Existencia de una administracin pblica profesional, lo que significa que posee tecnologa, competencias y una clara orientacin hacia el servicio al pblico. b) La condicin de perfeccionar los sistemas de seleccin basados en pruebas competitivas que reflejen las capacidades de los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones. c) La aplicacin de tcnicas administrativas que posibiliten la constante actualizacin del sistema de gestin de la profesionalizacin, considerando las influencias de entorno. d) Modificaciones a la normatividad laboral para que se pueda establecer una evaluacin del desempeo, que impacte en los resultados obtenidos por el servidor pblico, ligados directamente a sus remuneraciones y permanencia. e) Relacionar la profesionalizacin con los niveles de satisfaccin de los usuarios y lo que stos consideran para tener instituciones vigentes. f) Consolidar la figura del agente de la profesionalizacin como el detonador del cambio en aspectos como la organizacin, rendimiento, clima laboral, eficiencia, eficacia y calidad de los procesos de produccin de los servicios pblicos. g) Aplicar una evaluacin del desempeo de trescientos sesenta grados, que significa conocer la opinin del superior jerrquico, subordinados, proveedores y destinatarios del servicio; la finalidad es conocer de manera objetiva el avance del servidor pblico hacia la obtencin de mejores niveles de profesionalizacin. h) Finalmente, el grado de articulacin existente entre todos estos componentes demostrarn el nivel de madurez que el Servicio Profesional de Carrera tiene y en funcin de ello, se conocer la calidad del mismo. El modelo del Servicio Profesional de Carrera se lleva a cabo dentro de las dependencias con elementos que se pretenden adecuar a las instituciones como es el caso de la definicin de los perfiles y exmenes correspondientes. Esto es preciso dejarlo claro, ya que metodolgicamente el modelo deber adecuarse al entorno, ya que como estn las condiciones actuales 324

dentro de los comits de seleccin y profesionalizacin, hace falta mayor coordinacin entre la Secretara de la Funcin Pblica y stas reas. Otro aspecto en la calidad del Servicio Profesional de Carrera es que realmente se adapte al entorno de las dependencias, a las necesidades del servidor pblico y del usuario de los servicios con la finalidad de mejorar los resultados de la gestin pblica orientada hacia la poblacin. 6.3.5. Desarrollo Administrativo y Gestin Pblica Despus del anlisis de las competencias laborales, en un modelo del Servicio de Carrera se pueden definir las variables de una gestin pblica profesional, que junto con el tema del desarrollo administrativo es sumamente importante, ya que constituye la base para consolidar las transformaciones que se estn realizando dentro de las estructuras administrativas. La delegacin de funciones, los cambios o reformas, la innovacin, la definicin de estructuras, elementos estratgicos como; la visin, misin y objetivos; las tcnicas de transparencia, profesionalizacin, reingeniera de procesos, calidad en los servicios pblicos, parecen ser el bagaje con el cual las dependencias se han fortalecido para iniciar el cambio en la forma de administrar una institucin pblica. Cmo interactan estos elementos con la gestin pblica? En primer lugar fortalece su funcionamiento ante los usuarios, pero esto no significa que ocurra lo mismo con los servidores pblicos; en segundo, hace falta que dentro de esas instituciones se desarrollen condiciones para disear las categoras y elementos, que permitan liberarse de la dependencia tanto tcnica como prctica y no aceptar las importaciones conceptuales. Elementos como la cultura organizacional, tica laboral, relaciones humanas, administracin por objetivos, fomento de un desempeo honesto y una gestin pblica participativa, no han sido debidamente explotados de forma tal que puedan ser instrumentados dentro de las instituciones pblicas. Los intentos por desarrollar estos conceptos dentro del servicio pblico no han sido suficientes para cambiar la forma en que son administradas tales instituciones. Por eso es necesario que as como existe la instrumentacin de todas esas tcnicas, que para el caso mexicano no son producto de la instauracin de la NGP; es preciso que la gestin pblica no slo se convierta en la prctica consuetudinaria, si no que adems sea fortalecida con variables de profesionalismo impregnado en la institucin.

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El servicio civil de carrera no se contrapone con los modelos de profesionalizacin, de hecho es un binomio que puede contribuir a fortalecer los procesos de gestin en las organizaciones de la Administracin Pblica, de acuerdo a las condiciones de la gestin pblica de Mxico, es posible combinar la carrera dentro del servicio pblico con profesionalizacin. Es la gestin pblica la que determina el grado de desarrollo administrativo, en ocasiones, sin la importancia debida en la estrategia de reforma administrativa; estos elementos permiten transformar a las instituciones hacia los esquemas de transparencia, tica y adems proveerle al usuario de mayores facultades para la evaluacin e incluso definicin de las formas de prestacin de los servicios. Con esto la rendicin de cuentas y el facultamiento de los usuarios para demandar servicios y atencin de las instituciones de gobierno debern aprovecharse ms, asimismo los cambios en la gestin pblica han concentrado aspectos de tipo racional administrativo, olvidando al usuario como parte de ese proceso de cambio. As los esfuerzos se centraron en la reduccin de estructuras orgnicas, profesionalizacin del personal y evaluacin de la calidad de los servicios junto con la definicin de competencias institucionales, dejando una aparente discordancia entre gestin pblica, servicio civil y usuarios de los servicios. Este cambio de organizaciones puede darse con el desarrollo de acciones como la toma de decisiones colectiva que involucre al personal llamado operativo, as como el acercamiento de los directivos hacia el personal, ya que en algunos casos no muestran inters para ello. Elementos como el capital humano, desempeo por resultados, tendencias informticas como el gobierno electrnico para acercar la Administracin Pblica a la sociedad, son formas en que las dependencias se han orientado hacia la eficiencia y eficacia previstas desde hace tiempo. Se han instrumentado tcnicas y mtodos en aparente beneficio de las estructuras administrativas, adicionalmente se incorporaron aspectos de tipo tico, como complemento de esa tecnologa; los servidores pblicos tienen que llevar ambos a la prctica, para que el servicio se base en valores y no solo en procesos, lo que implica un cambio cultural que puede ser iniciado en las aulas. Otro aspecto consiste en perfeccionar el proceso de seleccin para llegar al punto de tener al personal con mejor actitud para el servicio, pero no slo eso, tambin es conveniente que exista una retribucin equivalente para el trabajador.

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6.4. Panorama actual en la instauracin del servicio Profesional de Carrera En este apartado se describen y analizan los avances del modelo, as como sus logros en la institucionalizacin del servicio civil profesionalizado dentro de la Administracin Pblica mexicana, se pretende demostrar la pertinencia que tiene este modelo para el servicio pblico y destacar el desarrollo institucional. Con ello se estar en posibilidades de aadir elementos importantes para la instrumentacin de la profesionalizacin dentro de las dependencias del gobierno federal. Para lograr lo anterior se utilizan los datos de algunas dependencias en la aplicacin del modelo y su relacin con la gestin de la capacitacin, ya que es considerada como la pieza central para institucionalizar la profesionalizacin de todos los servidores pblicos, lo que se supone ser en beneficio de la institucin, del usuario y del pas. El propsito es conciliar la informacin emprica con la estructura metodolgica del modelo para acercarnos al punto de equilibrio que se requiere para demostrar el por qu se considera al Servicio Profesional de Carrera como un modelo de racionalidad administrativa que est orientado a satisfacer la razn institucional y posteriormente la del usuario, cambiando los intereses del personal ocupado en las dependencias y entidades del gobierno federal. 6.4.1. Pertinencia del modelo de profesionalizacin del servicio de carrera En primer trmino se analizan las pertinencias que tiene el modelo y cuales han sido los principales resultados de ste, para ello es indispensable estudiar los cambios que se han originado como producto de la instrumentacin del mismo. De acuerdo con Martnez, las ventajas que el servicio civil puede ofrecer son las siguientes:
Los sistemas de mrito o servicios civiles de carrera han demostrado con el tiempo que tienen diversas ventajas y desventajas que deben ser evaluadas en el contexto particular de cada caso, (). De las ventajas que se pueden enunciar est la relacionada con la estabilidad mayor que ofrece el servicio civil de carrera a los servidores pblicos en sus empleos y al mismo tiempo los protege de los intereses polticos. Tambin les ofrece reglas claras sobre sus roles dentro de la institucin, para que puedan alcanzar mejores posiciones laborales segn su capacidad (). Por otra parte los servicios civiles de carrera fomentan una fuerte transparencia en el quehacer gubernamental, lo cual es el principal antdoto

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contra la corrupcin. Finalmente los servicios civiles fomentan el profesionalismo, dignifican la funcin pblica y fortalecen la eficacia (). De las desventajas que se pueden enunciar es que con el tiempo se puede generar rigidez en las estructuras de personal, inamovilidad, conformismo en la gente que se encuentra ya inserta en l. 324

Para fomentar las ventajas de la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, es preciso que el personal posea habilidades necesarias para la responsabilidad que le toca cumplir, con la particularidad de que cada persona que aspire a formar parte del servicio pblico, ya debe tener tales elementos y ser dentro de las instituciones en donde pueda desarrollarlas. De aqu que para fortalecer las instituciones sea necesario desarrollar acciones orientadas a fomentar actitudes que permitan el manejo transparente de los recursos, la calidad en la prestacin de los servicios y dems cualidades ya mencionadas, que no slo deben ser aprendidas en algn curso o taller y en el momento de su conclusin se queden nicamente en las aulas y no trasciendan al mbito del desempeo. Tambin coincidimos con Moreno en cuanto a la trascendencia que tiene la instauracin del Servicio Profesional de Carrera :
() si partimos por el hecho de que en los aos que tiene el pas de vida independiente no se ha contado con un servicio civil pblico o profesional de carrera, ya que durante siete dcadas de rgimen corporativo-clientelar no fue capaz de impulsar uno y, por el contrario, se fue refrendando y consolidando un pas altamente centralizado, () se tiene adems en consideracin las altas dosis de autoritarismo y discrecionalidad con la que se han manejado el poder, en donde la administracin pblica ms que pblica fue esencialmente patrimonialista, dar un salto cualitativo al servicio y funcin pblicas altamente profesionalizadas, propias de un servicio civil de carrera, se antoja poco menos que complejo, difcil, lleno de retos, desafos, puntos negros, vacos polticos, escasa atencin del poder legislativo y de la propia sociedad civil y de sus grupos organizados con todo y que se est desarrollando un modelo o sistema de servicio profesional de carrera en la administracin pblica federal que pretende revertir o revertir todo lo precedente.325

Efectivamente la trascendencia de la instauracin de este modelo ha provocado cambios dentro de las instituciones, tanto en lo correspondiente a sus estructuras como en sus formas de administracin para presentar resultados

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Martnez Pun, Rafael. Las polticas de la OCDE en la reforma de la administracin pblica la lucha contra la corrupcin en Mxico. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Lisboa, Portugal. 8-11 octubre 2002. p. 22. 325 Moreno Espinosa Roberto. Elementos para la evaluacin del modelo de servicio profesional de carrera en la administracin pblica federal de Mxico: una visin desde la sociedad civil. X congreso Internacional del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago, Chile, 18-21 octubre 2005. p. 10.
324

a los usuarios. Tambin se detectaron cambios en los procesos ya que se decidi orientarlos hacia la reingeniera anteriormente analizada, todas estas trasformaciones se han realizado, sin embargo la ms importante es la que se da a nivel actitudinal, en algunos casos los servidores pblicos se han resistido a la implantacin del modelo porque no estaban habituados a evaluaciones, capacitacin y dems tecnologas que forman parte del nuevo paradigma del gobierno. Los principales puntos para iniciar la transformacin se han analizado, sin embargo es necesario desarrollar una formacin profesional desde las aulas universitarias, trascender en la prctica de los valores; los procesos certificados no garantizan por s el xito de la transformacin de la Administracin Publica hacia modelos de profesionalizacin, as como tampoco resulta ser la solucin para alcanzar estadios de evolucin. La Secretara de la Funcin Pblica dise una agenda para el seguimiento de las acciones de instauracin del modelo, la cual incluye elementos como la misin, la visin y las estrategias que son la opcin a seguir por la dependencia, esto se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro 43 ELEMENTOS ESTRATGICOS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Elemento Misin Contenido Que el ciudadano perciba y reconozca que con la profesionalizacin de la APF recibe un mejor servicio de su gobierno. El SPC ha proporcionado a la APF la calidad y competencia del capital humano que necesita para lograr el impacto creciente en la sociedad. Saber y saber hacer. Querer. Innovar. Lograr.

Visin 2006

Capital intelectual Capital emocional Capital de trasformacin Capital de realizacin

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Agenda de Servicio Profesional de Carrera. www.funcionpublica. gob.mx abril 2006.

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Estos elementos forman parte de un contexto que se parece ms al empresarial que al gubernamental, la finalidad de aplicar tanto el modelo del Servicio Profesional de Carrera propuesto en la ley, como estos elementos netamente gerenciales, puede no corresponder al paradigma del personal ocupado y de la institucin correspondiente, lo que tal vez provocara problemas en la implantacin de la estrategia. En la metodologa diseada por la Secretara de la Funcin Pblica no se toma en cuenta el clima organizacional de cada dependencia, lo que resultara de suma importancia, ya que as como existen distintas competencias en ellas o incluso al interior de las mismas, es preciso conocer esta informacin por la relevancia que tiene tanto en la fase de instrumentacin como en el diseo de acciones de mejora. La pertinencia del modelo de profesionalizacin radica en que no es posible llevar a cabo una estrategia de implantacin del mismo en toda la administracin pblica federal centralizada sin conocer cmo funcionan las instituciones en trminos de un diagnstico administrativo. Las dependencias del gobierno mexicano tienen distintas competencias por el hecho de que sus atribuciones son diferentes, por ello debemos considerar distintas tcticas para la implantacin de la profesionalizacin y tambin del sistema de carrera. 6.4.2. El desarrollo institucional a travs de la mejora en la gestin Para analizar los avances logrados en la instrumentacin de la profesionalizacin, en este punto se revisan los elementos cuantitativos, por ejemplo en los programas de capacitacin del perodo 2000 a 2005 de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se pueden apreciar los cambios, en el ao 2000 las distintas acciones se presentaban como cursos con los que se pretenda cumplir con un programa, no se orientaban a las capacidades. Fundamentalmente se programaban cursos de capacitacin dirigidos al personal operativo y en menor medida al denominado de mandos medios.326 En este documento no se consider impartir capacitacin en temas de tcnicas relativas a la NGP, las cuales fueron analizadas en el captulo anterior.

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Sistema integral de informacin. Programa anual de capacitacin. Mxico. 2005. Informacin obtenida por IFAI. Abril. 2006.
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En el ao 2001, dentro de la misma institucin, se aprecia un cambio con la introducin de elementos de calidad y de habilidades de comunicacin y en el ao 2004 se integr el programa con las caractersticas del modelo del Servicio Profesional de Carrera, esto significa un cambio cualitativo ya que los requerimientos fueron orientados hacia los tipos de capacidades como visin de gobierno, gerencial, tcnica transversal y tcnicas especficas, que son las que marca el modelo de profesionalizacin. Por lo anterior se pude observar que las tcnicas de la NGP no son prioridad en esa dependencia, ya que en el esquema diseado en el reglamento de la ley se establecen las capacidades de tipo obligatorio y es en el comit de profesionalizacin donde son discutidas e instrumentadas, previo diagnstico de la institucin. Existe un comportamiento similar en el programa de capacitacin de la Secretara de la Funcin Pblica, durante el ao 2003 predominaban los cursos de computacin y para los aos 2004 y 2005, el programa fue integrado de acuerdo a las caractersticas del modelo del Servicio Profesional de Carrera en las mismas capacidades de la otra dependencia. El programa de capacitacin es el documento que refleja las prioridades y acciones a seguir en la institucin, con ello la profesionalizacin se convierte en un elemento central, ya que derivado del modelo y como respuesta a las exigencias de los usuarios, del gobierno y de los servidores pblicos, la administracin de la capacitacin se desarrolla conforme lo establece la propia normatividad del modelo. En cuanto a las capacidades a partir del ao 2004 cuando el programa es reorientado, nuevamente se clasifican conforme al modelo. El comit de profesionalizacin determina el tipo de cursos en los que el personal debe participar y no slo eso, tambin es necesario certificarlo. En forma generalizada la capacitacin dentro de las dependencias se ha orientado a los requerimientos de la profesionalizacin y en lo particular a lo sealado en los comits correspondientes.327 Aqu es oportuno sealar que siendo la atribucin de esta instancia la planeacin de la capacitacin, tiene que ser conforme a las estrategias de reduccin de costos y fortalecimiento de la calidad de los servicios.

Como lo muestran los programas consultados pertenecientes a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de la Funcin Pblica, Secretara de Comunicaciones y Transportes y Secretara del Trabajo y Previsin Social. La informacin se obtuvo por va del IFAI. Abril 2006.
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El desarrollo institucional a travs de la mejora en la gestin pblica ha sido posible por medio de la introduccin de las tcnicas administrativas a las dependencias, aunque no con la estrategia de pasar a la NGP como paradigma de operacin claramente definido, ms bien se trata de aplicaciones coyunturales que no permitieron una implantacin total del modelo, slo se lleg a alcanzar un modelo de servicio de carrera con las caractersticas ya analizadas. Luego entonces se transita de una administracin cerrada, obsoleta, como la que se tena en la dcada iniciada en 1970, a una abierta con cualidades totalmente opuestas a la anterior, adems en el ao 2003 se modific la normatividad para poder alcanzar un estadio de desarrollo basado en la calidad, competencia laboral y evaluacin del desempeo, sin embargo en este trnsito no se han podido modificar las condiciones generales de trabajo, ya que de acuerdo a su contenido, en ocasiones resultan ser un obstculo para la evolucin institucional. 6.4.3. Convergencia entre medios y fines En la instrumentacin del Servicio Profesional de Carrera, los retos para la realizacin de las diferentes acciones como la seleccin del personal, la capacitacin y el desarrollo profesional han representado los principales obstculos para la implantacin del modelo, para ello hay que recordar los fines del mismo, por ejemplo, de acuerdo con el diagnstico elaborado por la Secretara de la Funcin Pblica en el ao 2004, se consideraba que la designacin del personal la haca principalmente el jefe inmediato, tanto para acceder a un mayor nivel como para el ingreso. Como parte del modelo de calidad del servicio profesional de carrera, debe existir coherencia entre los medios como son las diferentes tcnicas involucradas y los resultados que se pueden obtener en la instrumentacin. Es as como la condicin del aspecto tcnico debe relacionarse con la viabilidad de la aplicacin de todos los subsistemas dentro de un contexto de competencia laboral. Medios y fines, son elementos que deben ser articulados con mucho cuidado ya que, como se ver ms adelante, dentro del proceso de aplicacin del modelo de profesionalizacin, la Unidad de Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos de la Secretara de la Funcin Pblica, coordina las acciones de los comits, tanto de seleccin como de profesionalizacin y al hacerlo ha dejado en manos de stos entes la definicin de los perfiles, convocatorias, mecanismos de seleccin y profesionalizacin de todo el personal involucrado. 332

Cuadro 44 MTODO DE DECISIN UTILIZADO EN LA SELECCIN

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denominado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006. Diario Oficial de la Federacin. Mxico 15 de julio de 2005. p. 9. Encuesta diagnstico del Servicio Profesional de Carrera 2004, USPRH.

El mtodo que se utiliz con mayor frecuencia en la seleccin de personal tanto de nivel operativo como de mandos medios al interior de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, ha sido el sealado por esta grfica. La tendencia es que con la aparicin del modelo de profesionalizacin esto vaya disminuyendo gradualmente. A continuacin se muestran los elementos de seleccin. Cuadro 45 ELEMENTOS UTILIZADOS EN LOS PROCESOS DE SELECCIN

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denominado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006. Diario Oficial de la Federacin. Mxico 15 de julio de 2005. p. 9. Encuesta diagnstico del Servicio Profesional de Carrera 2004, USPRH.

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Esta grfica muestra los elementos utilizados en las dependencias en contraste con lo que ocurra cuando existan las prcticas poco profesionales, as los servidores pblicos ingresaban a un nivel con la decisin del superior inmediato en la mayora de los casos, junto con ello la trayectoria del personal por supuesto que estaba basada en la lealtad al jefe y no a la institucin. En contraste, segn la encuesta realizada a los servidores pblicos, la opinin del personal mostr el siguiente resultado: Cuadro 46 POR QU EL SPC MEJORA LA ACTITUD Y LA CULTURA ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PBLICOS?

Fuente: Martnez Pun, Rafael. Servicio Profesional de Carrera para qu?. H. Cmara de diputados, LIX legislatura. Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos . Miguel ngel Porra . Mxico. 2005. p. 334.

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Cuadro 47 POR QU ES UNA BUENA OPCIN PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA?

Fuente: Martnez Pun Rafael. Servicio Profesional de Carrera para qu?. H. Cmara de diputados, LIX legislatura. Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos . Miguel ngel Porra . Mxico. 2005. p. 335.

La mayor parte de las opiniones en esta grfica son en torno a la percepcin que se tiene de los posibles beneficios del Servicio Profesional de Carrera; por supuesto que tampoco nadie estara a favor de las prcticas obsoletas de siempre, as es conveniente que stos paradigmas sean superados, tanto los institucionales como los individuales, para dar el siguiente paso. Cmo darle solucin a los problemas de seleccin de personal bajo el esquema de la profesionalizacin? En primer lugar, se debe tener mayor cuidado en la definicin de los perfiles de puestos, ahora con orientacin hacia las competencias laborales donde exista la convergencia entre las competencias de la institucin y las del personal, en segundo lugar, asegurar que los cambios en el sistema de ingreso promovern la contratacin de personal claramente orientado hacia el servicio pblico y no como una opcin a las necesidades temporales del servicio. Como ejemplo de lo anterior, de noviembre de 2004 a marzo de 2006 en la Secretara del Trabajo y Previsin Social, se publicaron 12 convocatorias en el Diario Oficial de la Federacin como lo establece la ley, los candidatos seleccionados por medio de concurso y, en general, el comportamiento de estas acciones es el siguiente:

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Cuadro 48 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA. SUBSISTEMA DE INGRESO

12 convocatorias publicadas en el DOF Plazas cubiertas Plazas declaradas desiertas Plazas en proceso Total de plazas concursadas Noviembre de 2004 a marzo de 2006 28 22 18 68

Fuente: Secretara del Trabajo y Previsin Social. Respuesta a la solicitud de acceso a la informacin STPS/ UE/part/143/06. Mxico 25 de abril de 2006.

Por otra parte, en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de noviembre de 2004 a marzo de 2006, se han seleccionado 113 servidores pblicos de carrera de nuevo ingreso entre los niveles de director general adjunto a enlace, cabe sealar que en el caso de director general no ha sido seleccionado ningn candidato y esto incluye al responsable de la administracin del personal. Los resultados son los siguientes: Cuadro 49 NMERO DE CANDIDATOS SELECCIONADOS POR MEDIO DE CONCURSO SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Unidad de Enlace. Ley federal de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental. Abril 2006.

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Los medios son los concursos que programan las dependencias, los cuales deben ser pblicos, asimismo es en el portal de internet Trabajaen donde se concentra la captacin de informacin para darle mayor rapidez al proceso. Otro ejemplo, en la Secretara de la Funcin Pblica se han inscrito 53,964 en 23 convocatorias en el periodo de noviembre de 2004 a abril de 2006, de los cuales 12,832 candidatos participaron en los diferentes concursos y solamente 236 consiguieron ingresar a la institucin.328 An cuando la informacin disponible no detalla los niveles de los servidores pblicos de carrera, se puede apreciar que es un porcentaje mnimo los que consiguen el ingreso. A partir de esto es necesario considerar que los perfiles de puestos son definidos con requerimientos muy especficos y pareciera que van dirigidos a un ncleo de poblacin determinada, o por otra parte, se fijan muy alto y esto puede resultar contraproducente ya que el candidato seleccionado tal vez no sea el ms idneo para el puesto. Hay que recordar que es el comit de seleccin el que determina estos perfiles especficos para cada nivel de responsabilidad y por tanto los procedimientos de acceso al sistema. 6.5. Nudos en la implantacin del modelo Dentro de todo el sistema del servicio profesional de carrera, es en el subsistema de ingreso donde existen los mayores nudos, ya que la demanda de interesados en participar en el concurso de seleccin super con mucho la capacidad de atencin de las dependencias, por lo que se iniciaron los ajustes en el sistema para darle solucin. Durante la implantacin del modelo se han presentado diversos problemas, fundamentalmente en la fase de ingreso, ya que es ah donde se presentan los primeros filtros, al respecto recientemente se present en la Cmara de Diputados una iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal a cargo del diputado federal Rafael Flores Mendoza, del grupo parlamentario del PRD, en la exposicin de motivos se menciona lo siguiente:
() el sistema ha sido pervertido por quienes encabezan la administracin pblica federal. As, aprovechando la vacatio legis de seis meses otorgada por el legislador, el ejecutivo

Informacin obtenida por la Unidad de Enlace de la Secretara de la Funcin Pblica. Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Abril 2006.
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federal aprovech el lapso entre la publicacin de la ley y su entrada en vigor para limpiar la casa de servidores pblicos ajenos a sus intereses polticos. As durante dicho lapso, la mayora de los delegados regionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal fueron cesados y sustituidos con simpatizantes, miembros prominentes y otros no tanto del partido accin nacional.329

Esta opinin del legislador puede parecer exagerada o fuera de lgica del espritu del modelo, sin embargo, se tiene conocimiento de que en algunos casos los servidores pblicos han sido cesados para darle paso a los nuevos miembros del equipo del gobierno federal. Lo anterior, aunado a la inclusin del personal de libre designacin, pareciera indicar que se tiene un esquema como el que se daba antes del surgimiento del modelo. En consecuencia, los servidores pblicos son nombrados con el principio de confianza que se le da a los empleados superiores, incluso en el caso de los interinos posteriormente participan en los concursos con altas posibilidades de adjudicarse el nombramiento de carrera, ya que se encuentran en ventaja con respecto a los dems participantes, contraviniendo con esto los principios de equidad, imparcialidad y objetividad, que establece el artculo 2 de la Ley . Dentro del subsistema de ingreso se inicia el proceso de inconformidades y los problemas de aplicacin, ya que debido a la gran demanda, se tuvo que adecuar la pgina web Trabajaen para darle mayor agilidad en la captacin de informacin de todos los interesados en incorporarse al servicio pblico. De acuerdo con la informacin analizada en el apartado anterior, respecto al subsistema de ingreso se han presentado circunstancias como por ejemplo en los casos de las Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Funcin Pblica, que la informacin proporcionada por la unidad de enlace del IFAI, no registra la contratacin de un director general, en la mayora de los concursos fue contratado personal de nivel jefe de departamento, esto significa que existen todava directores generales que no han sido contratados por el sistema de profesionalizacin vigente.

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Flores Mendoza, Rafael. Proyecto de decreto por la que se reforma, se deroga el inciso a), se reforma el segundo prrafo, ambos del artculo 5 y el artculo 8 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Exposicin de motivos del proyecto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Gaceta Parlamentaria. H. Cmara de Diputados. LIX Legislatura. Mxico Nmero 1961-11, martes 7 de marzo de 2006. pp. 1-4.
329

En cuanto al subsistema de capacitacin se comprueba comprobar que los programas oficiales de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, Trabajo y Previsin Social, Comunicaciones y Transportes y Funcin Pblica, se han orientado a las capacidades requeridas para la permanencia en el sistema; tambin los lineamientos que se siguen para la aplicacin de la misma. En el caso de la SCT se decidi iniciar el cambio hacia la certificacin de la calidad en los procesos de prestacin de los servicios. Aqu la estrategia fue la transformacin orientada a la certificacin de los sistemas de gestin de la calidad y, posteriormente, dirigirla a las capacidades del Servicio Profesional de Carrera. 330 La implantacin del modelo representa la inclusin de 47,142 servidores pblicos pertenecientes a la Administracin Pblica Federal Centralizada, como se muestra en el cuadro nmero 50, el universo representa un gran reto; ser necesario dar un gran peso a la instrumentacin de la capacitacin, para llevar a cabo la estrategia y tendra que ser dentro de los comits de profesionalizacin de cada dependencia. El conjunto de los servidores pblicos sigue siendo muy grande, por lo que las acciones de ingreso, profesionalizacin, evaluacin, desarrollo e impacto del modelo en su totalidad, deben ser atendidas desde una institucin creada ex profeso para tales propsitos, que elabore los perfiles de puestos, desarrolle las normas tcnicas para los concursos, convocatorias y fallos del personal. El conjunto de personal se aprecia en la siguiente grfica: Cuadro 50 PLAZAS DE NIVEL DE MANDO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADA POR DEPENDENCIA Y RGANOS DESCONCENTRADOS 2004

Esto se aprecia en la informacin obtenida por la misma dependencia a travs de la Unidad de enlace del IFAI. Abril 2006.
330

339

No.

Dependencia

Plaza

No.

Dependencia

Plaza

No.

Dependencia

Plaza

No.

Dependencia

Plaza

Presidencia

662

SE

2404

13

PGR

2156

19

TFJFA

693

2 3 4

SG SER SHCP

3107 742 11976

8 9 10

SEP SS STPS

3135 1203 1677

14 15 16

SENER SEDESOL SECTUR

585 1670 245

20 21 22

SSP CJEF SM

1586 59 276

SAGARPA

2608

11

SRA

676

17

SFP

1307

SCT

2417

12

SEMARNAT

7329

18

T R I B U N A L E S AGRARIOS

629

TOTAL DE PLAZAS

47142

Fuente. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Plazas de la administracin pblica federal centralizada por dependencia y rganos desconcentrados 2004. IFAI. Marzo 2006.

6.5.1. Escenarios posibles para la evolucin del servicio de Carrera Durante tres sexenios (1989-2006) con acciones de profesionalizacin, los servidores pblicos se han acostumbrado al paradigma, su consuetudinaria participacin en eventos de esta naturaleza ha desarrollado cambios como la asimilacin de tcnicas, actitudes y resultados en el cumplimiento de sus funciones, por tanto podemos decir que han transformado su capacidad de desempeo dentro de sus dependencias. En las campaas presidenciales de 2006, los candidatos formularon sus propuestas en materia de reforma de la Administracin Pblica Federal, a continuacin se presentan sus principales planteamientos en materia de profesionalizacin y servicio civil:

340

Cuadro 51 PROPUESTAS DE LOS CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA (2006) EN MATERIA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CANDIDATO / PARTIDO O COALICIN PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL Los perfiles no se revisan conforme a las necesidades del cargo y las lneas de profesionalizacin constantemente se interrumpen. Profesionalizar las lneas de mando de los rganos reguladores para independizarlos de coyunturas o decisiones polticas; asegurar la continuidad de las polticas pblicas. Blindar a las agencias de promocin, regulacin y supervisin de actividades sectoriales contra tentaciones y amiguismos o componendas para colocar gente incapaz o corrupta y, asegurar el cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo de comisionado.

Felipe Caldern Hinojosa / Accin Nacional

Las polticas de informacin deben estar en estrecha relacin con las polticas generales del pas. Nombramientos de los empleados superiores pasados por el legislativo.

Roberto Campa Cipran / Nueva Alianza

Establecer competitividad del En la materia no propone algupas. na reforma y adolece de todo Respeto al estado de derecho. sentido administrativo. Procuracin de justicia.
Contina

341

CANDIDATO / PARTIDO O COALICIN Andrs Manuel Lpez Obrador / Por el bien de todos

PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL Modernizacin y reorganizacin administrativa. Establecer esquemas eficaces, eficientes y sobre todo evaluables. Mejor aprovechamiento de los recursos pblicos, mejores controles de gestin. Disear estructuras administrativas flexibles y de respuesta oportuna, facilitadoras y promotoras del desarrollo de las comunidades. Revisar y modificar el marco normativo de la Administracin Pblica Federal. Impulsar la transparencia y rendicin de cuentas, mediante el diseo de dinmicas de corresponsabilidad con la sociedad. Revisar los trmites y procedimientos administrativos para mejorar el trabajo de las distintas instancias y que los ciudadanos conozcan y evalen el desempeo de los servidores pblicos y el rendimiento de los programas pblicos. Reducir presupuestos, fusionar y compactar reas y funciones de rganos como el IFAI e IFE. Fortalecer el federalismo a travs de la descentralizacin de los recursos y responsabilidades. La Ley del SPC adolece de los mecanismos de reconocimiento y sancin pertinentes para evaluar el desempeo de los funcionarios, ya que privilegia los procesos de incorporacin y deja a las propias instancias administrativas la decisin de elegir sus procesos de promocin y sancin. Ajustar los salarios de los mandos medios y superiores, as como las estructuras burocrticas actuales, sin afectar los derechos laborales de los trabajadores de base. La modernizacin y reorganizacin de la administracin pblica federal, encontrar sustento y sentido en la actualizacin y enmienda de la propia Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, hacindose extensiva a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, as como la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

Contina

342

CANDIDATO / PARTIDO O COALICIN

PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL Apoyar la profesionalizacin de todos los servidores pblicos en los tres rdenes de gobierno. Garantizar el cumplimiento de todos los funcionarios del artculo 113 constitucional en materia de tica laboral y los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo. Propiciar una administracin de servicios pblicos orientada al usuario y buscar la participacin de los ciudadanos.

Roberto Madrazo La estructura de la adminisPintado / Alianza tracin pblica federal debe por Mxico adecuarse a los procesos de federalizacin, de ciudadanizacin y de corresponsabilidad entre poderes. Profundizar la descentralizacin de funciones. Establecer mecanismos para la vinculacin y coordinacin con el Congreso. La eficiencia de la administracin pblica tiene mayor relevancia ya que se relaciona con las metas y objetivos programados. Patricia Mercado Castro / Alternativa Socialdemcrata y Campesina Elevar a nivel constitucional la transparencia y el acceso a la informacin, para que todas las entidades federativas tengan un piso comn en el diseo de instituciones y reglamentos y haya gobiernos ms transparentes. Objetivos para un buen gobierno: Satisfacer las necesidades sociales en la era de la informacin. Convertir el gobierno en un ente competitivo por medio del uso innovador de las TICs, que refrendan las relaciones con la ciudadana y el sector privado. Los cambios se esperan que se traduzcan en mejores beneficios.

Con la profesionalizacin del servicio pblico y el acceso a la informacin gubernamental, podemos asegurar una ruta para crear lazos de confianza entre la administracin pblica y los ciudadanos. Reclutamiento de personal eficaz que asegure el buen funcionamiento del gobierno. Tener un sistema de cargos, donde se reconoce al personal por su capacidad y experiencia, pero la asignacin a los puestos se mantiene flexible.

Fuente: Las propuestas de los candidatos a la Presidencia para reformar la administracin pblica federal. Suplemento especial. Revista Poltica Digital. Innovacin gubernamental. Nmero 30. junio julio 2006. Mxico. pp. II-XII.

Finaliza

343

Los candidatos coinciden en cuanto a la necesidad de hacer ms eficiente y menos costoso el sector pblico, las propuestas representan evidentemente un proceso de instauracin de la poltica de profesionalizacin dentro del gobierno federal, de esta forma los escenarios son: continuar con la profesionalizacin y la instauracin de la cultura de la competencia laboral que representara un gran avance para las dependencias. Las estrategias para modernizar la Administracin Pblica consideran la transformacin de las organizaciones hacia los senderos de la eficiencia, eficacia y calidad del servicio; por otro lado tambin hacia la profesionalizacin, servicio civil, competencias institucionales e individuales para dar mayor impulso a las reformas administrativas. Segn las propuestas presentadas por los candidatos respecto a transformar al sector pblico, los caminos continuarn en torno a la competitividad, profesionalizacin y racionalidad administrativa; por ejemplo, hay que recordar que en la transicin sexenal de 2000, el PROMAP sirvi como base para continuar con la lnea de calidad, profesionalizacin y finalmente la instauracin del servicio civil. Los avances en la Administracin Pblica son producto de la aplicacin de tcnicas administrativas que no necesariamente se ajustan a los lineamientos de la NGP, sino ms bien a los intentos de transformacin en la gestin pblica, junto con ello la endoprivatizacin se fue presentando, pas por las estructuras administrativas sin tener una estrategia marcada de cambio, ya que segn los lineamientos de la modernizacin administrativa, la dependencia coordinadora Funcin Pblica no deline una estrategia que permitiera darle paso a la modernidad tan anunciada por el gobierno federal. La Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental del sexenio 2000-2006, deba desarrollar modelos de instrumentacin de calidad dentro del gobierno federal, ello implica la profesionalizacin, sin embargo, pareciera ser que no hubo posibilidades de una adecuada coordinacin entre esa instancia y la Funcin Pblica, para llevar a cabo la aplicacin de todo el modelo del Servicio Profesional de Carrera dentro del gobierno Federal. Asimismo para la implantacin del modelo se debern considerar como lo seala Cedillo, tres retos: el legal, ya que existen algunos nudos como la movilidad del personal, la accin administrativa y no laboral de los actos; el cultural, que deber transformar el paradigma del botn, el cual llega hasta los niveles ms modestos que se pueden obtener en una institucin y el administrativo, 344

que se relaciona con los recursos que sern necesarios para la instrumentacin del servicio de carrera.
Los retos no son menores, van a requerir la atencin y el trabajo de los servidores pblicos mexicanos en los prximos aos. En cuanto a los retos jurdicos, debe resaltarse la necesidad del blindaje constitucional del sistema as como de la expedicin del reglamento de la ley. En cuanto al cambio cultural, () el convencimiento que se haga de los beneficios entre los servidores pblicos resultar fundamental para alcanzar el xito en la operacin y consolidacin del sistema. La creacin de las estructuras orgnicas necesarias para soportar este sistema, la unidad del servicio civil, el registro nico de servidores profesionales, la instalacin de los comits y del consejo. 331

En los escenarios para la implantacin del modelo los nudos que describimos requieren de un gran esfuerzo de adecuacin de todos los agentes involucrados, donde el mayor riesgo correspondera a la no aceptacin del personal, ya que aparentemente representara una reduccin a sus derechos laborales o tambin en la implantacin se les pediran habilidades, conocimientos y actitudes que no poseen, lo que seguramente los pondr en desventaja con otros candidatos a ingresar al servicio. Es necesario que este camino sea continuado en los trminos de eficiencia, eficacia, calidad, profesionalizacin, competitividad laboral e institucional que constituyen los retos principales para las siguientes administraciones. La creacin de una infraestructura tcnica que permita la estandarizacin de exmenes, entrevistas, instrumentos de evaluacin, diseo de la capacitacin y garantizar con ello la legalidad, igualdad de oportunidades, mrito, compromiso pblico, junto con una tica en el ejercicio de sus funciones, es el camino que se pretende recorrer hacia la consolidacin de un servicio de carrera dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada.

Cedillo Hernndez Miguel ngel. Los retos de la implantacin de la Ley del Servicio Profesional de Ccarrera en la administracin pblica federal de Mxico. Revista Estudios de derecho y ciencias sociales. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. No. 4. julio-diciembre 2003. Mxico. pp. 65-86.
331

345

6.5.2. Consideraciones para la instauracin del servicio Civil de Carrera en Mxico Dentro de las dependencias donde se est aplicando el modelo de servicio civil, es conveniente considerar lo siguiente: a) Que la prctica dentro de las dependencias transform la forma en que el personal se contrata, por un lado los comits tienen delegadas esas funciones sobre bases subjetivas, ya que al definir el perfil del puesto y los exmenes correspondientes conforme al personal susceptible de contratacin, se induce el resultado del proceso. b) Los comits de profesionalizacin y seleccin tienen facultades sustantivas para el xito o no del sistema, esto debido a que la Secretara de la Funcin Pblica les deleg esas atribuciones dentro del marco de la ley. c) Para un resultado conforme lo establece la normatividad se considera que es conveniente garantizar la transparencia en el ingreso del personal, por lo que los procesos debern ser observados por los ciudadanos. d) Modificar la normatividad implica la adaptacin al entorno de la gestin pblica, por lo que el servicio civil debe impactar en mejores resultados en la prestacin de servicios al pblico. Otra de las principales crticas consiste en la inclusin del nivel de director general, ya que de acuerdo a los datos consultados, no existen servidores pblicos de carrera en este nivel, en consecuencia los comits han hecho una especie de botn legal con las facultades de contratacin. Para hacer ms eficaz el sistema de servicio de carrera se requiere un cambio de actitud de los servidores pblicos de niveles superiores, as como modificar la ley para reorientar las atribuciones de la Secretara de la Funcin Pblica y de los comits de profesionalizacin y seleccin. Para la completa articulacin y funcionamiento del modelo de servicio civil es preciso detenerse en las caractersticas del servidor pblico como destinatario del cambio, ofrecer un modelo para las circunstancias de la gestin pblica de Mxico es relevante, por ejemplo Raphael agrupa en dos bloques las funciones de un modelo tipo, las homeostticas y homeodinmicas,332 entre las

Raphael de la Madrid, Ricardo. Los desafos de un nuevo modelo de funcionario pblico. En Mauricio Merino (coord). Los desafos del servicio profesional de carrera en Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2006. pp. 63-109.
332

346

primeras se encuentran la legalidad, autonoma, coordinacin, memoria institucional, planeacin, capacidades y herramientas de accin, () son ms relevantes para disminuir la incertidumbre que eventualmente puede producirse por variaciones drsticas o inesperadas, producto del entorno. 333 Entre las segundas se encuentran la sensibilidad al entorno externo, rendicin de cuentas, transparencia, innovacin, mejora regulatoria, para hacer funcional el servicio civil, lo externo son los factores que inciden en el desarrollo de los modelos de profesionalizacin orientados a la mejora en la prestacin del servicio al pblico. La operacin de los subsistemas del modelo presentan problemas, por ejemplo en cuanto al ingreso, se detect la posibilidad de que los resultados de exmenes, perfiles y competencias sean subjetivos o inducidos al aplicarse al aspirante Hartasnchez comenta que la nueva gestin pblica y el servicio profesional de carrera pueden ser ingredientes de un mismo conjunto:
La propuesta de la nueva gestin pblica actualizada debe ser impulsada por un sistema de servicio profesional de carrera que permita perseguir valores de toda funcin, sea pblica o privada, como por ejemplo la eficiencia, que en caso pblico no se limitara a medir el resultado de una accin sino que se tendera a medir la eficiencia de la poltica aplicada, sin que esto signifique que las instituciones pblicas deban dirigirse como una empresa privada. 334

La reforma e innovacin de la Administracin Pblica fue diseada en parte por el inters del gobierno de integrarse comercial y econmicamente al escenario internacional, as dentro del manejo pblico la opcin de tener un servicio civil y una gestin pblica eficientista son posibles, aun cuando en apariencia pudieran ser excluyentes. Finalmente, es preciso centrar el anlisis en la descentralizacin de los comits de profesionalizacin y seleccin, la desarticulacin de las direcciones de personal con respecto a la Secretara de la Funcin Pblica en el momento

Raphael de la Madrid, Ricardo. Los desafos de un nuevo modelo de funcionario pblico. En Mauricio Merino (coord). Los desafos del servicio profesional de carrera en Mxico. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2006. pp. 63-109. 334 Hartasnchez Garaa, Jos Miguel. El servicio profesional de carrera como impulsor de la nueva gestin pblica. Revista Servicio profesional de Carrera. Vol. III. Nm. 5. Mxico, primer semestre de 2006. p. 11.
333

347

de definir los perfiles de puestos, competencias, programas de capacitacin y exmenes de aplicacin, son los elementos que han dificultado la operacin de todo el sistema. 6.5.3. Propuestas para la consolidacin del modelo de servicio Profesional de Carrera Una Administracin Pblica con personal certificado debe tener sindicatos al mismo nivel, algo que el modelo de Servicio Profesional de Carrera no consider, ya que con el protectorado de la FSTSE y sus redes sindicales, el personal confunde los derechos laborales con la ineficiencia y nula calidad en los servicios, mientras esto no cambie el modelo quedar inconcluso. El servidor pblico tendr que convertirse en el agente de su propia profesionalizacin, lo que implica mayor participacin en el proceso de definicin, aplicacin y evaluacin del desempeo sustentado en un modelo por resultados, el cual requiere practicar comportamientos y tcnicas que proporcionen mejores resultados, lo que significa contar con una gestin pblica incluyente y participativa. Para que el servicio pblico sea ms eficiente, es necesario formar servidores pblicos con habilidades que les permitan competir en un entorno altamente tecnificado e impregnado de valores ticos, factores indispensables para el ptimo desempeo dentro de las dependencias. Al dejar fuera a la mayor parte del personal del sector pblico, el modelo de Servicio Profesional de Carrera, provoca que la gestin pblica se adecue a un modelo distinto para cada institucin, lo cual es sntoma de inestabilidad. Un modelo de Servicio Profesional de Carrera con calidad significa considerar los elementos para darle fuerza y viabilidad a la profesionalizacin, para ello se requiere: a) Contar con Sistemas de informacin que mejoren la revisin y atencin curricular de los interesados en incorporarse al servicio, ya que notoriamente la demanda super la capacidad de atencin del subsistema de ingreso. b) Eliminar los nudos que se presentan en la articulacin del subsistema de ingreso, ya que como lo analizamos, se presentan rezagos en la instrumentacin de los procesos de seleccin de personal. 348

c) Disear subsistemas altamente articulados para dotar del personal adecuado a todas las dependencias federales involucradas, considerando las necesidades especficas de los servidores pblicos, los usuarios y las tendencias del desarrollo administrativo. d) Crear las condiciones para la cultura tica que respalde la actuacin en el manejo de recursos y atencin al pblico, por medio de la inclusin de prcticas de valores hacia la poblacin, las instituciones y la evaluacin social. e) Reformar las condiciones laborales para hacer de la profesionalizacin una obligacin del personal y relacionarla directamente con su estabilidad en el servicio en funcin de los resultados. Al tener facultades de intervencin en el desarrollo econmico, las instituciones pblicas deben consolidarse cuando atienden a la sociedad y junto con una reforma administrativa, es posible instaurar las condiciones necesarias para una profesionalizacin acompaada de una gestin que permita disear y proveer de las tcnicas, paradigmas, cdigos y recursos de tipo racional, a toda la estructura administrativa, de modo tal, que se puedan llegar a consolidar las competencias institucionales y laborales. Conforme se avanza en la aplicacin de modelo de Servicio Profesional de Carrera dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada, existen diversos elementos por considerar en la instrumentacin administrativa, tales como: a) La relacin que hay entre un proceso de profesionalizacin y los cambios en los procesos certificados con ISO 9000, los cuales constituyen modificaciones en las competencias laborales. b) Definir la normatividad para garantizar la transparencia en el manejo de la gestin de la profesionalizacin. c) Considerar en los procesos de prestacin de los servicios la transformacin del comportamiento del usuario con respecto a sus hbitos de uso de los mismos, esto significa conocer el comportamiento de los usuarios en trminos de cantidad, caractersticas de los servicios, atributos y con ello mejorar las estrategias en la prestacin de los mismos; es de considerar la importancia de ello en este proceso. d) Incorporar la profesionalizacin de todo el personal para que los fines del gobierno sean desarrollados en armona con la poblacin usuaria de los servicios.

349

Con la implantacin del modelo, las caractersticas de los subsistemas de ingreso y profesionalizacin de las instituciones gubernamentales cambiaron y junto con ello los diferentes procesos involucrados para la prestacin de los servicios al pblico, adicionalmente es necesario intervenir en las instituciones para desarrollar tecnologa que permita solucionar aspectos como la falta de compromiso de algunos servidores pblicos. Un factor importante que se tiene que considerar es la profesionalizacin de los niveles superiores como son los subsecretarios, oficiales mayores, jefes de unidad u homlogos, ya que para ellos se utiliza el nombramiento libre y directo, lo que puede provocar cambios en la orientacin de los programas y polticas de prestacin de los servicios, por lo que en ocasiones se realiza sin tener en cuenta elementos como el clima organizacional, grado de competencia del personal, estrategias de desarrollo institucional, diagnstico administrativo o competencias institucionales, entre otros. Otro problema detectado es la definicin de los perfiles de puestos en un contexto de competencias laborales tal como Mertens lo menciona, as el modelo tambin tiene que ser instrumentado junto con criterios de calidad, profesionalizacin y, desde luego, en beneficio del usuario. Cabe mencionar que de acuerdo a las circunstancias del sexenio 2000-2006 no existi una adecuada coordinacin entre la Secretara de la Funcin Pblica y la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, porque sta se encargaba de coordinar el modelo de calidad y la agenda presidencial de buen gobierno, lo que evidentemente provoc resultados distintos a los planeados en el modelo del Servicio Profesional de Carrera, ya que ambas instancias eran las encargadas de coordinar el esquema de profesionalizacin del gobierno federal. De conformidad con las variables y la hiptesis definida, para la aplicacin y funcionamiento de un modelo de servicio civil abierto, como es el caso de Mxico, es pertinente que ste se maneje en forma autnoma, para ello sera conveniente la creacin de una instancia autnoma que desarrolle las funciones de normatividad, diseo de exmenes, entrevistas, concursos y todo lo relacionado con la aplicacin, evaluacin y seguimiento del modelo, no solo en las dependencias tambin en las entidades. Desarrollar las normas tcnicas que son necesarias para estandarizar, dentro de los comits correspondientes, las acciones para definir perfiles de puestos, concursos de participacin, evaluaciones del desempeo, asignacin de cursos 350

de capacitacin de carcter tcnico para todos los niveles involucrados, es preciso llevar a cabo las siguientes acciones: a) Revisar las atribuciones de las dependencias encargadas de proporcionar el presupuesto y coordinar la administracin de personal, las estructuras orgnicas y el diseo de la trayectoria profesional de los servidores pblicos y en general de las funciones de su formacin orientada a la profesionalizacin, centralizar estos dos aspectos dar mayor certeza al modelo de carrera, ya que se eliminar la pugna existente desde 1995 entre las dos dependencias federales (SFP y SHCP). b) Eliminar la facultad del superior inmediato para vetar al candidato susceptible del nombramiento de carrera, para dar mayor transparencia al proceso. c) Unificar en una sola unidad administrativa la planeacin, programacin, ejecucin y evaluacin del personal, esto incluye la administracin de la nmina, y no hacerlo de manera separada como sucede actualmente entre las Secretaras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico. d) Desarrollar un sistema de conformidad con la norma de competencia nmero CRCH0542.01 Administracin de la capacitacin, ya que actualmente las reas encargadas de tal funcin no realizan una deteccin oportuna y detallada. e) La unidad administrativa responsable de la aplicacin del modelo deber tener mayor control y supervisin sobre los comits de seleccin y profesionalizacin, ya que se ha dejado abierta la posibilidad para que estas instancias realicen los instrumentos sin ninguna normatividad especfica. La institucin encargada de estas atribuciones resulta ser prioritaria para el desarrollo administrativo y en correspondencia con los procesos de reforma del Estado; para ello se propone reasignar las funciones de administracin de personal, que incluye el proceso de ingreso, permanencia, desarrollo y separacin; la gestin de la misma, el desarrollo de la normatividad necesaria, la consolidacin de procesos de transparencia en la asignacin de nombramientos, la vinculacin de las instituciones de educacin superior con el servicio pblico. La autonoma es de gestin y no subordinada al Poder Ejecutivo, no puede desempearse como juez y parte. 351

Con base en lo anterior se propone fortalecer el servicio civil con las siguientes estrategias: a) Reubicar en una institucin autnoma la funcin de administracin de personal y de servicio profesional de carrera de la SFP; la administracin de la nmina de la SHCP; la atribucin de formulacin de normas, exmenes y proceso de evaluacin del todo el modelo del CENEVAL. b) La autonoma que se propone, es de naturaleza tcnica, con personalidad jurdica propia y capacidad de autogestin en la materia que le compete. c) Una institucin conformada por ciudadanos, instituciones de educacin superior, representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y servidores pblicos de carrera. Con esto se pretende clarificar la actual situacin y darle mayor certeza a los procesos de certificacin, elaboracin de normas tcnicas, imparticin de capacitacin, vinculacin con universidades especializadas en el servicio pblico, que desarrollen investigacin y tecnologa propia, y finalmente, dejar al poder Ejecutivo sin ingerencia en el manejo de este modelo, lo que permitira mejor transparencia, eficacia, legitimidad y calidad que son requeridas en la gestin pblica del siglo XXI.

352

onclusiones

Primera.- El Servicio Profesional de Carrera representa un reto para las dependencias de la Administracin Pblica, ya que para su completa instauracin es necesaria una infraestructura de gestin con tcnicas orientadas a mejorar la calidad de los servicios pblicos, tambin un esquema de profesionalizacin hacia todo el personal y fomentar la cultura tica del servidor pblico. Segunda.- La profesionalizacin del personal no conform la prioridad de los diferentes gobiernos para el funcionamiento de las organizaciones del servicio pblico, tampoco se tuvo el impulso necesario para que la prctica de reparto del botn feneciera, por lo que fue notoria la ausencia de un modelo de gestin pblica que sirviera de base para fortalecer los cambios hacia la eficiencia, la eficacia y el desarrollo administrativo. Tercera.- En cuanto a la trayectoria de conformacin de las estructuras administrativas del servicio pblico, se pudo demostrar que desde el inicio de Mxico como nacin independiente, sus gobernantes no estuvieron en posibilidades de continuar con los avances que fueron introducidos de forma incipiente en las reformas borbnicas. La profesionalizacin de los empleados de la corona fue un factor que permiti considerar la capacitacin como parte de las acciones de mejora dentro de las instituciones de gobierno para obtener mayores ndices de eficiencia y eficacia; sin embargo, es conveniente mencionar que si bien estas dos caractersticas son imprescindibles, no significa que los procesos no sean obsoletos. Cuarta.- En cuanto al desarrollo administrativo, se demostr que en ningn momento fue prioridad de los distintos gobiernos, ya que las variables polticas fueron elementos decisivos para la conformacin y desarrollo de las diversas instituciones pblicas. Quinta.- Como variable independiente, la gestin pblica debe posibilitar que sean los servidores pblicos quienes protagonicen el cambio que estar orientado a la profesionalizacin con el apoyo de las tcnicas, que permitan una mayor instrumentacin en la mejora del servicio.

Como variable dependiente, el Servicio Profesional de Carrera es parte de los cambios que las dependencias de la Administracin Pblica requieren para incorporar las modificaciones que el ambiente externo impone en el proceso de prestacin de los servicios, de esa manera convierte a la profesionalizacin en un eje para el desarrollo institucional. Sexta.- Con relacin a los factores que no permitieron la instauracin de la profesionalizacin en la trayectoria de la conformacin de la Administracin Pblica, se pudo analizar que en la construccin de las distintas Secretaras o Ministerios no estuvieron presentes las condiciones para hacer carrera en el servicio, tales como la aplicacin de procedimientos de ingreso, desarrollo de personal y programas de profesionalizacin, que permitieran fortalecer la prestacin de los servicios. Sptima.- Durante las pugnas entre liberales y conservadores, las instituciones de la Administracin Pblica cambiaron de nombre, pero sus funciones esencialmente continuaron, debido a que lo importante era conseguir el poder poltico y, en consecuencia, el control de todo el gobierno para lo cual, el cambio de nombre implicaba la apropiacin de esa institucin como parte del botn ganado. Por lo que respecta al desarrollo de las estructuras administrativas, el funcionamiento del servicio pblico dentro de la historia de Mxico pas por diferentes etapas; la primera, desde las reformas borbnicas a partir de 1768 hasta la consumacin de la Independencia, misma que se puede llamar de formacin e integracin, ya que en ese periodo se establecieron diversas instituciones que sirvieron de base para la conformacin de las cuatro Secretaras del Primer Imperio. La segunda, se present en un periodo de constante movimiento poltico que incluy la lucha armada, tanto dentro como fuera del territorio nacional. La pugna entre liberales y conservadores ocasion la inestabilidad de la Administracin Pblica y, con ello, la falta de especializacin y la carencia de un sistema de servicio civil que pudiera servir de base para un desarrollo administrativo. Adems, con la prdida de la mitad de nuestro territorio, tambin se ocasion mayor dispendio, ineficacia, ineficiencia e ilegitimidad de las instituciones al servicio del pueblo. En este periodo se aprecia la constante creacin y desaparicin de Secretaras y Ministerios, se trata de una etapa de definicin y consolidacin que va desde la Constitucin de 1824 hasta las Leyes de Reforma de 1859. Cabe mencionar que en la Constitucin Poltica que haba estado vigente desde 1857, despus de la muerte de Jurez, Lerdo incluy en ese ordenamiento las Leyes de Reforma.

354

La tercera etapa abarc del ascenso de Daz hasta la promulgacin de la Constitucin de 1917, las estructuras administrativas para el desarrollo del servicio pblico se modificaron, aun cuando en el transcurso de ese periodo hubo un movimiento armado, el cambio en las instituciones no fue como en el siglo XIX, ya que en esta ocasin se conservaron esencialmente los mismos rubros que con Daz, lo que sucedi fue la consolidacin del aparato administrativo debido a la pacificacin que el pas vivi. La cuarta etapa comprendi de 1917 a 1971, las instituciones administrativas del gobierno Mexicano se desarrollaron y especializaron, su nmero creci notoriamente igual que con su tamao. El Estado lleg a ser el mayor empleador del pas en toda la historia, esta etapa se caracteriz por la expansin y especializacin. La Administracin Pblica se dirigi hacia un paradigma en donde el desempeo de la gestin pblica se caracteriz por emplear un modelo de evaluacin totalmente cerrado, esto signific no considerar al usuario como factor central en la prestacin de los servicios pblicos. En la quinta etapa, de 1971 a 1982, se inicia la sexta y sptima Reforma Administrativa, aqu la Administracin Pblica estuvo inmersa en una profunda crisis, en parte por el impresionante tamao del sector pblico, el gasto creci y fue insuficiente, lo que provoc una mala atencin en la prestacin de servicios pblicos, caracterizado por una deficiente calidad, ineficiencias e ineficacias que ocasionaron la crisis del sector pblico y con ello, el despido masivo de empleados pblicos, quienes no tenan estabilidad laboral debido a que, entre otras cosas, no exista un sistema de servicio civil. Por lo anterior, a esa etapa se le distingue como colapso administrativo. La sexta etapa abarca a partir de 1982, donde la Administracin Pblica encontr una repuesta a la crisis: el neoliberalismo, periodo caracterizado por instrumentar polticas de contraccin del gasto, compactacin de las estructuras administrativas, reduccin de la nmina, incorporacin de la calidad en los servicios pblicos, incremento de la eficiencia y eficacia, aplicacin de tcnicas de administracin privada a los asuntos pblicos y la introduccin de cdigos de tica como gua de comportamiento de los servidores pblicos. Octava.- En cuanto al objetivo de la investigacin, el propsito fue analizar la transicin de un modelo de gestin netamente burocrtico a una gestin de tipo empresarial que respondiera a las demandas de la poblacin usuaria. Al respecto, se pudo demostrar que en esa transicin, las organizaciones del sector pblico pasaron de un modelo robusto lleno de jerarquas, a otro en donde se trataba de reducirlo a su mnima expresin, la importancia radica 355

en que tambin redujo su presencia en el desarrollo nacional, dejando el paso al sector privado como sustituto. Novena.- Tambin fue posible observar que en ese cambio de paradigma se incrust una nueva forma de administrar que hasta ese momento no era conocida en la Administracin Pblica de Mxico: la aplicacin de tcnicas tradas de la administracin privada que se fueron extendiendo hacia los procedimientos sustantivos de todas las dependencias y entidades, resultaron ser la nica opcin a las carencias. En ese camino de transicin hubo diversos intentos por obtener una respuesta a los problemas de eficiencia, eficacia y atencin a la poblacin usuaria de los distintos servicios pblicos. Como se analiz, fue a travs de la reforma administrativa iniciada en 1971, cuando se instrumentaron una serie de medidas que pretendan darle respuesta a las diferentes carencias que presentaban la prestacin de los servicios pblicos. Dcima.- La profesionalizacin de los servidores pblicos durante el siglo XX, se convirti en otra opcin de desarrollo a la introduccin de tcnicas de administracin privada. En algunas instituciones se trataba de dar respuesta a las demandas externas, tales como el aumento de la poblacin usuaria de los servicios, la saturacin y obsolescencia de los procedimientos, la densa normatividad para su ejercicio, la falta de desarrollo y de estabilidad profesional de los encargados de materializar los proyectos de gobierno, el constante cambio en los niveles intermedios, la carencia de presupuesto para el funcionamiento de las instituciones pblicas, la duplicidad o triplicidad de funciones, personal en exceso en unas reas y carente en otras, la corrupcin dentro y fuera de las oficinas. Como complemento a esto, la falta de un servicio civil que contribuyera a un desarrollo administrativo y las acciones de profesionalizacin orientadas a fortalecer las competencias, hizo que el modelo de gestin pblica no se consolidara como un eje de evolucin para el fortalecimiento del servicio pblico. Dcima primera.- El modelo de burocracia que se fue formando, obedeci a las necesidades de crecimiento y consolidacin del sector pblico, sin embargo, conforme avanz el desarrollo de los mtodos y tcnicas en otras naciones como las del modelo anglosajn, el caso mexicano permaneci aislado, ya que debido a la poltica de los diferentes gobiernos en el periodo 1940-1970 no fue posible la integracin a la dinmica internacional. 356

Dcima segunda.- En lo correspondiente a la profesionalizacin de los servidores pblicos, se pudo demostrar que no fue un elemento prioritario para ningn gobierno; no obstante hubo intentos que pretendieron darle al servicio pblico un modelo de servicio civil que estuviera en condiciones de fortalecer el ingreso, desarrollo y permanencia de los trabajadores. Dcima tercera.- En cuanto al anlisis de los diferentes modelos de Servicio Civil de Mxico en el periodo 1989-2004, podemos concluir que consistieron en avances significativos para eliminar de manera gradual, la discrecionalidad en los nombramientos o en la prdida de confianza que todava se presenta; las razones obedecan fundamentalmente a que no se tena un sistema de ingreso consolidado capaz de cubrir las grandes carencias de personal profesional que se involucrara en el desarrollo institucional, orientado a la conformacin de las competencias institucionales e individuales que forman parte del bagaje, sin el cual, ninguna organizacin pblica funcionar conforme lo exigen las condiciones tanto exgenas como endgenas. Dcima cuarta.- El PROMAP estableca la necesidad de contar con el servicio civil y se estuvo muy cerca de lograrlo en el sexenio 1994-2000, sin embargo, las pugnas polticas que surgieron entre la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la de Contralora y Desarrollo Administrativo y la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado obstaculizaron ese avance, ya que dichas instancias se ocuparon prioritariamente de tener el control poltico de los servidores pblicos y no fue posible definir algn modelo desde el Ejecutivo. As, fue el Poder Legislativo el que realiz intentos que a la postre dieron forma al modelo instrumentado desde 2003, cuando el Senado impuls la Ley del Servicio Profesional de Carrera con la obligatoriedad de aplicarse en las dependencias del Poder Ejecutivo. Dcima quinta.- Si bien el Servicio Profesional de Carrera est dirigido al personal que ocupa los niveles de enlace, jefe de departamento, subdirector, director de rea, director general adjunto y director general, deja la posibilidad de que cualquier individuo pueda integrarse a l cumpliendo con los procedimientos requeridos; es importante destacar que el personal de base no est obligado a participar, lo cual puede dificultar su completa aplicacin, ya que no es posible que dentro de una dependencia un sector del personal est certificado y otro no. En el primer caso existe la posibilidad de disear una carrera profesional basada en el mrito y en el segundo, el estancamiento que implica un sistema de escalafn en donde la nica condicin para el 357

asenso, es la antigedad sin importar las habilidades, conocimientos, actitudes y experiencia. Dcima sexta.- En lo correspondiente a la instrumentacin del modelo de Servicio Profesional de Carrera, se detect que esto slo era posible si se inclua un elemento que funcionara como complemento para dar respuesta a las condiciones de calidad, satisfaccin e innovacin a los distintos procesos utilizados en la prestacin de los servicios. Por ello, se puede decir que para que exista una carrera administrativa, es indispensable que haya una formacin profesional de servidores pblicos que no slo est orientada al desarrollo de habilidades, sino que incluya el factor tico para fortalecer los valores, comportamientos, paradigmas, que el servidor pblico debe practicar en el ejercicio de sus funciones. Dcima sptima.- La instrumentacin de las tcnicas para la microgestin ha dado una respuesta inmediata a la baja calidad de los servicios, esto tambin representa un avance en el proceso de endoprivatizacin; paradjicamente en los resultados hacia la poblacin es posible existan prcticas contrarias a esos valores ticos profesados en las dependencias de gobierno. Dcima octava.- Es posible considerar al Servicio Profesional de Carrera una nueva racionalidad administrativa, ya que para su desarrollo e instrumentacin es necesario el uso de tcnicas que buscan cambiar la forma en que los procesos se realizan para hacer ms eficiente, eficaz, con calidad y tica en la prestacin de los servicios y, en consecuencia, responde a la razn de la Administracin Pblica. Dcima novena.- El manejo de nuestras variables definidas en la metodologa de la investigacin permiti demostrar que para la aplicacin e instrumentacin del Servicio Profesional de Carrera fueron necesarios cambios de tipo racional-administrativo; tambin esto es proclive a transformaciones de carcter normativo, laboral, tico y poltico, para que la gobernanza sea un factor de estabilidad y no de pugna. Vigsima.- En los cambios sexenales, las estrategias del gobierno para mejorar y consolidar las estructuras administrativas permanecieron sustancialmente iguales, ya que slo se trata de un aspecto de tipo formal-legal que no consider la modificacin en el funcionamiento intrnseco de cada institucin; a partir del ao 2000 se introdujo el trmino innovacin que fue incrustado en todo el gobierno federal, con lo que se pretendi cambiar el gobierno, aunque lo que se consigui fue repetir la experiencia de la sptima Reforma Administrativa.

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Vigsima primera.- En la instrumentacin de las tcnicas de administracin eficientista orientada a implantar el modelo de la NGP no se aprecia claramente su completa aplicacin, ms bien el cambio obedece a la improvisacin de diferentes tcnicas que respondan a la crisis de legitimidad y racionalidad administrativa, que fueron insuficientes para conformar un esquema que impactara directamente en los procesos de prestacin de servicios pblicos. Vigsima segunda.- El surgimiento del modelo de Servicio Profesional de Carrera aparece cuando ya no se tenan las condiciones de control poltico - administrativo de los servidores pblicos, ya que conforme fue avanzando el desarrollo de la profesionalizacin no fueron transformadas las condiciones laborales tanto del personal de base como de confianza. Vigsima tercera.- Dentro de la implantacin, operacin y control del subsistema de ingreso, se pudo observar que los principales nudos son la conformacin de medidas que atiendan la pronta respuesta a todos los interesados en incorporarse al servicio pblico, para ello es conveniente que se establezcan acciones de simplificacin y descentralizacin funcional que agilicen los procesos involucrados. Vigsima cuarta.- La existencia de un modelo de profesionalizacin para el personal de carrera contribuy al desarrollo del servicio pblico, ya que fueron introducidos elementos de racionalidad administrativa que al presentarse en un esquema como el vigente, es proclive a proporcionar mejoras en la prestacin de servicios pblicos. Vigsima quinta.- Para la consolidacin del modelo del Servicio Profesional de Carrera hace falta la conformacin de una instancia autnoma que se encargue del diseo, operacin, supervisin y evaluacin del servicio civil, y para ello deber estar fuera del Poder Ejecutivo, su naturaleza administrativa la conformar por medio de la reasignacin de las funciones de administracin de personal incluyendo el manejo de la nmina, con facultades para establecer normas especficas aplicables al sector pblico en todas las fases del proceso, que va desde el ingreso hasta la separacin del personal pblico.

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