1 Repblica Bolivariana de Venezuela Universidad del Zulia Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas Divisin de Estudios para Graduados Programa:

Maestra en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo

El Acto Administrativo Sancionatorio y las Limitaciones en el Cumplimiento de las Multas Impuestas por las Inspectoras del Trabajo

Trabajo de Grado presentado para optar al Grado de Magster Scientiarum en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo

Autor: Abog. Misladys Urdaneta Tutora: Dra. Cristina Seijo

Maracaibo, Septiembre 2009

El Acto Administrativo Sancionatorio y las Limitaciones en el Cumplimiento de las Multas Impuestas por las Inspectoras del Trabajo

3 EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y LAS LIMITACIONES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO

Misladys Urdaneta

________________________________ Firma Cdula de Identidad N 14.208.653 Urbanizacin la Victoria III Etapa, Av. 71 # 80-1-48 Maracaibo-Estado Zulia Correo Electrnico: misladysveronica@hotmail.com

TUTORA: Dra.Cristina Seijo

Firma

4 INDICE GENERAL

Pg. INDICE GENERAL. INDICE DE CUADROS.. DEDICATORIA AGRADECIMIENTO... RESUMEN ABSTRACT.. INTRODUCCIN. 4 7 8 9 10 11 12

CAPITULO I.

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I. EL PROBLEMA... 1.1. Planteamiento del Problema. 1.2. Formulacin del Problema. 1.3. Objetivos de la Investigacin. 1.3.1. Objetivo General.... 1.3.2. Objetivos Especficos............... 1.4. Justificacin de la Investigacin. 1.5. Delimitacin de la Investigacin

14 14 20 20 20 20 21 23

CAPITULO II

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II. MARCO TERICO. 2.1. Antecedentes de la Investigacin. 2.2. Bases Tericas de la Investigacin.. 2.2.1. Principios Administrativos Relativos a la Ejecucin de los Actos 2.2.2. Principio de Ejecutoriedad....

24 24 29 29 29

5 2.2.3. Principio de Ejecutividad........ 2.2.4. Sanciones Administrativas (Multas)..... 2.2.5. Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de la Medida de Arresto... 2.2.5.1. Derecho al Debido Proceso.. 2.2.6. Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio... 2.2.6.1. Eficacia del Acto Administrativo.... 2.2.6.2. Efectividad del Acto Administrativo... 2.2.7. Concepcin de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo 2.2.7.1. Gradacin de la Sancin. 2.2.7.2. Cmputo de las Multas en Unidades Tributarias (U.T)...... 2.2.7.3. Paralizacin de las Operaciones... 2.2.7.4. Cierre de la Empresa... 2.2.7.5. Reincidencia en el Incumplimiento.... 2.2.7.6. Suspensin, revocatoria y Reduccin del Alcance de la Acreditacin 2.3. Bases Legales... 31 32 38 38 40 40 42

43 43 45 46 47 48 48 49

CAPITULO III

57

III. MARCO METODOLOGICO.. 3.1. Tipo de Investigacin 3.2. Diseo de la Investigacin.. 3.3. Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos 3.4. Tcnicas para el Anlisis de la Informacin..

57 57 59 61 62

CAPITULO IV... IV. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN Implicaciones del Principio de Ejecutoriedad y Ejecutividad de los Actos Administrativos sobre los Poderes Sancionatorios dados por la Ley Orgnica del Trabajo a las Inspectoras del Trabajo.

65 65

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6 Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de a la Medida de Arresto para el Patrono Incumplidor del Acto Administrativo Sancionatorio de Multa Emanado de las Inspectoras del Trabajo Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio Referido a las Multas Impuestas por las Inspectoras del trabajo.... Concepcin de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo Frente a las Previstas en la Ley Orgnica del Trabajo para las Inspectoras del Trabajo.

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85

94

CONCLUSIONES RECOMENDACIONES.. INDICE DE REFERENCIAS.. BIBLIOGRAFIA...

104 110 112 115

7 INDICE DE CUADROS

Pg. CUADRO 1 CLASES DE SANCIONES CONTENIDAS EN LA LEY ORGNICA DEL TRABAJO.. CUADRO 2 MATRIZ DE ANALISIS DE LA CATEGORA 36 56

DEDICATORIA A DIOS, por guiarme e iluminar mi vida consecucin de las metas trazadas. In memoriam, A MI PADRE, por haberme para la

acompaado durante toda la trayectoria de mi carrera, y quien desde el cielo sigue guiando mi camino. A MI MADRE, por su solidaridad, compaa y por su apoyo incondicional en todo momento de mi vida personal y profesional. A MI ESPOSO, por su constante estmulo, y por sus oportunas palabras de aliento que me permitieron alcanzar esta meta de manera exitosa, y por ser en mi vida un ejemplo a seguir.

Los Amo,

Abog. Misladys Urdaneta.

AGRADECIMIENTO

En primer lugar, a Dios por darme la vida y la fuerza de continuar y superar las dificultades acontecidas en la trayectoria para el alcance de esta meta. A la Universidad del Zulia, por ser la escuela que desde mi inicio profesional me abri sus puertas, y la cual me ha formado bajo los principios de tica, lealtad y respeto para el ejercicio de mi profesin. A mis tutores Dra. Cristina Seijo y Dr. Lucas del Moral, por la paciencia, orientacin y conocimientos aportados durante el desarrollo de mi trabajo especial de grado. A mi familia y dems seres queridos, por ser el seno de

donde provengo, por su amor, apoyo y fuente de inspiracin para la consecucin de mis metas. A mis amigos y a todos aquellos seres que de una u otra manera contribuyeron, en el desarrollo y culminacin de este logro profesional. A todos, GRACIAS.
Para el logro del triunfo siempre ha sido indispensable pasar por la senda de los sacrificios. Simn Bolvar

Abog. Misladys Urdaneta

10 Urdaneta, Misladys. EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y LAS LIMITACIONES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO. Trabajo Especial de Grado presentado como requisito para optar al Grado Acadmico de Magster Scientiarum en Derecho Laboral y Administracin del Trabajo. Universidad del Zulia (LUZ). Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas. Divisin de Estudios para Graduados. MaracaiboVenezuela.2009.pp.119.

RESUMEN

La presente investigacin tuvo por objeto general determinar la relacin entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones observadas en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo. Tal expectativa se justific en las profundas limitaciones que en trminos de eficacia tienen las providencias emanadas de las Inspectoras del Trabajo, con la respectiva inutilizacin del importante rgimen de sanciones contenidas en la ley sustantiva laboral, que impone la bsqueda de nuevos medios de coercin en el rea administrativa. A tales efectos, se instrument una investigacin de tipo documental-descriptiva con diseo bibliogrfico para el anlisis hermenutico de los datos. Entre los principales resultados alcanzados se constat, la desarticulacin de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios emanados de la Inspectora del trabajo, en virtud de la imprevisin legislativa de mecanismos adjetivos para el logro coercible de los mismos, situacin agudizada con la prohibicin constitucional del arresto patronal y con la judicializacin del empleador contumaz. Tales hechos implican una prdida palmaria de la eficacia de los actos sancionatorios emanados de la Inspectora del Trabajo, al unsono con la masificacin del incumplimiento patronal de tales mandatos, asunto que limita la capacidad de control social de la Administracin del Trabajo sobre las condiciones laborales y de prestacin de servicio en el pas. Frente a tal situacin, se observ un avance sustancial en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto sta introduce mecanismos de coercin patronal, que afectando directamente el lucro y actividad operativa del empleador, han impulsado la eficacia coercible de los actos administrativos sancionatorios, por lo que se ofrecen como experiencia recomendada al legislador ante lo que es la urgente necesidad de reforma de la ley sustantiva laboral.

Palabras Clave: Acto Administrativo Sancionatorio, Multas, Inspectora.

Correo Electrnico: misladysveronica@hotmail.com

11 Urdaneta, Misladys. THE ADMINISTRATIVE ACT SANCIONATORIO AND THE LIMITATIONS IN THE FULFILLMENT OF THE FINES IMPOSED BY THE DEPARTAMENT OF THE WORK. Special Work of Degree presented as requirement to choose to Magster's Academic Degree in Labour law and Administration of the Work. University of Zulia (LUZ). Facult of Juridical and Political Sciences. Division of Studies for Graduates. Maracaibo-Venezuela. pp.119.

ABSTRACT

The present investigation has for general object, determine the existing relation between the administrative act sancionatorio and the limitations observed in the fulfillment of the fines imposed by the departaments of the Work. Such an expectation justifies itself in the deep limitations that in terms of efficiency have the decisions come from the departaments of the Work, with the respective unutilization of the important regime of sanctions contained in the substantive labour law, which imposes the search new means of restriction in the administrative area. To such effects a documentary descriptive investigation of type will be orchestrated by bibliographical design for the analysis of the information. Between the principal reached results it was stated, the disarticulation of the principles of ejecutividad and executability of the administrative acts sancionatorios come from the Inspectora of the work, by virtue of the legislative improvidence of adjectival mechanisms for the achievement coercible of the same ones, situation sharpened with the constitutional prohibition of the employer arrest and with the judicialization of the contumacious employer. Such facts imply an obvious loss of the efficiency of the acts sancionatorios come from the Inspectora of the Work, to the unison with the mass-production of the employer breach of such mandates, matter that limits the capacity of social control of the Administration of the Work on the conditions of service in the country. Opposite to such a situation a substantial advance was observed in the Organic Law of Prevention, Conditions and Environment of Work, since this one introduces mechanisms of employer restriction, that affecting directly the profit and operative activity of the employer, sancionatorios have stimulated the efficiency coercible of the administrative acts, for what they offer as experience recommended to the legislator before what it is the urgent need of reform in to the substantive labour law.

Keys Words: Administrative act Sancionatorio, Fines, Department.

e-mail: misladysveronica@hotmail.com

12 INTRODUCCIN

La Administracin del Trabajo y ms concretamente la existencia de la Inspectora, justifica su naturaleza dual entre el Derecho Administrativo y el Derecho Laboral, por cuanto en un principio, amerita de los atributos de la Administracin para dictar y ejecutar los actos administrativos que deba, al tiempo que la segunda rama jurdica le proporciona sustancia, asegurando el resguardo de los derechos del trabajador, por medio de la intervencin en las condiciones mnimas de prestacin de servicio y el ejercicio de los poderes correctivos a que haya lugar en contra de los empleadores. En tal orden de ideas, la capacidad de la Inspectora del Trabajo para materializar sta competencia sancionadora, ha venido experimentado un marcado retroceso, ante impedimentos procesales que objetan la ejecucin forzosa de las sanciones impuestas en contra del patrono, especialmente cuando las mismas consisten en multas. Varios hechos han determinado las limitaciones aludidas, entre los cuales destaca la inconstitucionalidad de la medida de arresto prevista en la Ley Orgnica del Trabajo, que funga como accin de fuerza en contra del empleador que resista el cumplimiento de la multa. Por otra parte, criterios variados de la jurisprudencia, y la judicializacin del proceso para la ejecucin forzosa de la multa, han obrado tambin a favor de limitar el poder ejecutorio de la Inspectora del Trabajo para el cumplimiento de sus propios actos. Es a la luz de tal realidad, que la presente investigacin se propuso como objetivo general, analizar la relacin entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo. A los fines metodolgicos de la investigacin, se emple un estudio de tipo documental, descriptivo, transeccional y no experimental, que por medio del diseo bibliogrfico, permiti la observacin y anlisis de las fuentes documentales, doctrinales, as como de la jurisprudencia nacional, a los fines de formar su entendimiento gracias a la aplicacin del mtodo hermenutico.

13 Entre los principales resultados arrojados por la investigacin, se aprecia una perdida palmaria de la eficacia de los actos administrativos emanados de la Inspectora del Trabajo, al unsono con la masificacin del incumplimiento patronal de las providencias sancionatorias, asunto que limita la capacidad de control social de la Administracin del Trabajo sobre las condiciones laborales y de prestacin de servicio en el pas, hecho que no es sino la expresin de la ineficacia de la ejecutoriedad administrativa. Frente a tal situacin, se observ un avance sustancial en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto sta introduce mecanismos de coercin patronal, que afectando directamente el lucro y actividad operativa del empleador, han impulsado la eficacia coercible de los actos administrativos sancionatorios, por lo que se ofrecen como experiencia recomendada al legislador ante lo que es la urgente necesidad de reforma de la ley sustantiva laboral. Conforme a lo sealado, la presente investigacin se ha estructurado en IV Captulos ordenados del modo siguiente: El Captulo I del estudio, trata lo atinente al Planteamiento del Problema, la importancia de su estudio, justificacin, delimitacin y objetivos trazados. El Captulo II de la investigacin, expone los fundamentos tericos del estudio, con la presentacin de los antecedentes y bases tericas y legales; al tiempo que el Capitulo III explica el tipo y diseo metodolgicamente empleado. Finalmente, el Captulo IV de la presente investigacin, trata lo relativo a los objetivos y logro de los resultados, donde son expuestos y discutidos conforme a la doctrina, legislacin y la jurisprudencia.

14 CAPITULO I

EL PROBLEMA

1.1.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

La proteccin de los derechos laborales de la masa trabajadora encuentra en las relaciones de trabajo su principal fuente de atencin, por ser la misma el ncleo de las prestaciones y vnculos donde estn llamadas a cumplirse las leyes de la materia. En aras de esta proteccin los Estados han construido sistemas ms o menos complejos para el resguardo de los derechos demandados por el trabajador, pudindose dividir tales estructuras, entre aquellas que se encuentran en la esfera privada, y las que pertenecen a la Administracin Pblica. Dentro del segundo grupo de las mencionadas, se ubica por una parte la Jurisdiccin Laboral, donde se monopoliza el conocimiento jurisdiccional de los procesos judiciales causados en el trabajo, mientras que la Administracin del Trabajo se concibe como el antnimo de aquella organizacin, asociado a la condicin de instancia previa para la vigilancia y prevencin de todo lo relacionado con el cumplimiento de las leyes en el interior de las relaciones de trabajo. Es por lo sealado, que la Administracin del Trabajo ha compartido histricamente sus funciones, entre las tareas de vigilar, inspeccionar y sancionar, stas ultimas que tienen lugar habida cuenta de los incumplimientos de ley detectados una vez realizadas las atribuciones de vigilancia sobre las condiciones intrnsecas de la relacin de trabajo. Es as, como la Administracin del Trabajo y particularmente las Inspectoras que la componen, tienen que definirse en los momentos actuales, delineadas por las condiciones que permean la relacin laboral, de all, que las funciones sancionatorias de la misma tengan que ser valoradas lgicamente, como uno de los principales instrumentos para el logro de la legalidad en las relaciones de trabajo profundamente

15 intervenidas por la reticencia del patrono frente a las mnimas garantas acordadas por las leyes laborales en favor del trabajador. De acuerdo con tales afirmaciones, autores como Guzmn (1999), describen las funciones de las Inspectoras del Trabajo, asumiendo: Como rgano ejecutor de la legislacin laboral le compete principalmente desarrollar las actividades de inspeccin, conciliacin, fomento de las relaciones obrero-patronales y arbitraje; colocacin de trabajadores y sancionamiento de las infracciones.

Lo anterior obedece a razones de fondo, que sustentan la intervencin del Estado en las relaciones laborales, por medio de un brazo especial de la Administracin cuyos fines pueden ser resumidos en torno a la proteccin de los trabajadores, concretada en el estricto apego a las exigencias legales que se logra inspeccionando y sancionando a aquellos patronos que no materializan el mnimo de exigencias legales. Con fuerza en estos ltimos argumentos Rodrguez (1993), ha caracterizado a las sanciones contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo como dedicadas a la proteccin del orden laboral. Esta funcin protectora que se consigue, a travs, de las Inspectoras del Trabajo se concreta en los distintos actos administrativos que las mismas dictan, siendo los sancionatorios (multas) los mandatos de la Administracin que por excelencia ordenan el acatamiento de las normas laborales en los centros de trabajo. En opinin de Zonobini (1947), el acto administrativo se compadece con cualquier declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un rgano de la Administracin pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. A pesar del instrumental de medios que tiene la Inspectora del Trabajo por su condicin de Administracin, para proferir actos administrativos, tal como lo ha indicado Villasmil (2006), las Inspectoras en Venezuela parecen estar inmersas en ciertas limitaciones respecto de sus funciones, estando la primera vinculada a la entrabada labor de inspeccin llevada por la misma; pero ms puntualmente, a una posible inutilidad de las sanciones (multas) concebidas por la norma sustantiva laboral.

16 En ste orden de ideas, se encuentra como el concurso de varios hechos ha incidido en la predicha inutilizacin de las multas previstas por el legislador. Probablemente uno de stos impedimentos podra estar relacionado con los montos acordados para las multas, que no representan un perjuicio real para el patrono, y por otro lado, posiblemente en la ausencia de medios de coercin viables para lograr el cumplimiento patronal de las mismas. Al tiempo que la Ley Orgnica del Trabajo concibe multas bajo un tope mximo de cuatro (04) salario mnimos (como es el caso de las infracciones a las disposiciones protectoras de la familia y maternidad), el patrono parece experimentar una especie de potestad frente a la sancin, puesto que la misma no le representa un perjuicio sustancial a la rentabilidad, y pareciera en todo caso ms favorable, acumularla sin temor de su indexacin o incremento potencial por efecto de la mora en la cancelacin y menos an al temor de una medida de arresto. En palabra de Villasmil (2006): si se repara en el monto de las multasniveles tan irrisorios parecieran estimular la trasgresin, lo que apuntala al debilitamiento de la Administracin del Trabajo. Por otra parte, la aparente ausencia de medios para la coercin del patrono, parece estar expuesta en algunas posiciones de la jurisprudencia constitucional patria, donde se advierte la incapacidad de las Inspectoras del Trabajo a la hora de hacer cumplir los actos administrativos sancionatorios de multa, cuando el patrono los resiste (Sentencia N 1319 de fecha 13 de julio del 2004 del Tribunal Supremo de Justicia). Ahora bien, en el plano ideal el trabajo del legislador en la previsin de multas realizadas en la Ley Orgnica del Trabajo parece completa, pues se ha previsto la imposicin de sanciones por el rgano Administrativo del Trabajo, a travs, de sus Inspectores (Arts. 625 y 647), cuando consta el incumplimiento de los mandamientos contenidos en las leyes especiales del trabajo; sin embargo, los medios de coercin asidos por el legislador aparentemente han sucumbido en una tendencia

paulatinamente creciente a la inutilizacin. En tal orden de ideas, se observa como el Artculo 645 de la Ley Orgnica del Trabajo prevea la posibilidad de imponer medidas de arresto al patrono reticente en el

17 cumplimiento de alguna de las multas impuestas por el Inspector del Trabajo, a razn de un (01) da por cada cuarto (1/4) de salario mnimo que haya sido impuesto. Al mismo tiempo el literal g del Art. 647, antes de su nulidad contemplaba la posibilidad de solicitar al Juez de Municipio, gestionar y verificar el arresto del patrono que haya incumplido la sancin pecuniaria, hacindola cesar cuando el pago haya sido concretado. De acuerdo con lo sealado, existira en las leyes laborales venezolanas un mecanismo forzoso para el logro de la materializacin sobre las multas impuestas por el rgano administrativo del trabajo con la gestin ante la autoridad jurisdiccional de Municipio para la aplicacin de la prenombrada pena de arresto. Ahora bien, contra esta previsin anteriormente prescrita en la ley sustantiva del trabajo parecen haber operado dos hechos para su inconstitucionalizacin. En primer lugar, la privacin de libertad para el logro de las multas nunca ha sido una prctica difundida en la Administracin del Trabajo, pudiendo asumirse sin temor a extremos, que tal disposicin no haya llegado a materializarse en contra de los empleadores del pas, ello quizs por lo complejo de los trmites que conllevara, y de las repercusiones para los derechos constitucionales y procesales en general del sancionado que tal medida pudiera representar. Por otra parte, y precisamente gracias a la valoracin de los derechos del potencial arrestado, la disposicin preconstitucional de los Artculos 645 y 647 de la Ley Orgnica del Trabajo parecan no estar situados en una perspectiva correcta a los derechos constitucionales del patrono, respecto al debido proceso al que tiene oportunidad, as como tampoco frente a los presupuestos del actual sistema jurdico con la respectiva prohibicin de penas privativas de libertad causadas por deudas. A la luz del panorama anterior, aparentemente los patronos sancionados con multas optan por el incumplimiento de stos actos administrativos, posiblemente conscientes de las pocas consecuencias jurdicas y econmicas acarreadas por la no cancelacin de las sanciones emanadas de las Inspectoras del Trabajo; aunado a la nulidad frente a garantas procesales de la medida de arresto, y de no contarse

18 presumiblemente con ninguna otra disposicin legal ostensible para lograr la penalidad de las multas. En un contexto como el apuntado es frecuente la reincidencia (Artculo 643 Ley Orgnica del Trabajo) y la acumulacin paulatina de multas no pagadas por parte de los empleadores, hecho que no solo puede afectar la capacidad de la Administracin del Trabajo para lograr los fines inmediatos que circundan a la sancin, sino a los derechos de los trabajadores vinculados en relaciones de trabajo desapegadas de las mnimas normas legales. En torno a lo planteado Rodrguez (1993), interpreta a stas sanciones contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo como de tipo administrativo y por tanto, correspondientes al sistema jurdico-pblico que fija y determina los principios bsicos del sistema para la imposicin de penas administrativas por los funcionarios competentes para ello. Lo anterior induce a pensar, que las disposiciones sobre coercin de los actos administrativos contenidas en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, deberan regir complementariamente a las previstas en la Ley Orgnica del Trabajo gracias a dos fundamentos esenciales. El primero de ellos, parece comunicado por el fondo administrativo que subyace en las sanciones de ste gnero, y en segundo lugar, posiblemente por las necesidades de hacer cumplir coerciblemente las multas impuestas a los patronos, que lejos de ser apenas una expresin del poder punitivo del Estado, pretenden intervenir en la relacin de trabajo; forzndola a ser lo ms apegada posible a las exigencias de las normas sustantivas laborales. Ahora bien, suponiendo que las sanciones administrativas sean como dice Garca de Enterra (1997), un mal inflingido por la Administracin a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, es preciso que aunado a sta intencin de responsabilizar punitivamente se encuentre la capacidad material de los rganos administrativos para completar dicho fin, dado que es imposible concebir la aptitud para sancionar sin un poder de coercin real. Tal como afirma Rodrguez (1993), ese mal que es el objetivo primitivo de la sancin va a estribaren la privacin de un bien,

19 que en el caso de las sanciones administrativas contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo, apunta a la privacin de aquella porcin patrimonial implcita en la multa respectiva. Los argumentos expuestos parecen afianzar la presumible ausencia de mecanismos de coercin que hagan posible el cumplimiento forzoso de las multas contenidas en la ley sustantiva laboral, hecho que no solo podra negar los poderes y alcances de la Administracin, sino que tambin impedira el fin ulterior de ste tipo de pena, donde se involucra la intencin de conseguir un cumplimiento cabal de las leyes laborales bajo el signo de las sanciones derivadas por la conducta en contrario. En ste orden de ideas, es quizs gracias a la razn administrativa de las sanciones contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo que se abre la oportunidad de encontrar vas ms expeditas para conseguir el cumplimiento de las multas por parte de los patronos sancionados, superando los impedimentos de orden prctico y legal que ya se denunciaran. Autores como Rodrguez (1993), afianzan tal tesis cuando sugiere respecto de la eficacia del acto administrativo sancionatorio: la Ley Orgnica del Trabajo no hace mencin alguna sobre la eficacia del acto administrativo sancionatorio, por ello, sta seguir las reglas establecidas en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Partiendo de la consideracin previa, acerca de la conexin entre el acto administrativo sancionatorio, en la esfera ordinaria de la actividad administrativa y el originado de las conductas adelantadas por la Administracin del Trabajo; puede preguntarse como debera ser posible obtener de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (LOPA), una aplicacin supletoria a las disposiciones de la Ley Orgnica del Trabajo en bsqueda de que las mismas permitan ejercer coercin verdadera sobre el patrono y con ello conseguir el cumplimiento de las multas respectivas?. De acuerdo a lo anteriormente planteado, las disposiciones en materia sancionatoria, que aporta por una parte la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos; y por otra, la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio

20 Ambiente de Trabajo, pudieran vislumbrar vas de requerida consideracin en aras de lograr una verdadera eficacia del acto sancionatorio que incida fundadamente en el acatamiento patronal de las leyes laborales, reconstituyendo la capacidad para el sancionamiento del empleador, pero ms all, la aptitud del rgano administrativo para lograr verdaderamente una accin propedutica de las relaciones laborales respecto de la ley en Venezuela.

1.2.

FORMULACIN DEL PROBLEMA.

Elaboradas las consideraciones previas, acerca de la limitacin que adolece el poder sancionador de la Administracin del Trabajo, dada la ausencia de medios adecuados para la constriccin de los empleadores en el cumplimiento de las penas impuestas por desacato de la normativa laboral, es posible limitar los trminos del problema esbozado del modo siguiente: Cmo es la relacin entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo?

1.3.

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN.

1.3.1. Objetivo General.

Analizar la relacin entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo.

1.3.2. Objetivos Especficos.

Clasificar las implicaciones del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos sobre los poderes sancionatorios dados por la Ley Orgnica del Trabajo a las Inspectoras del Trabajo.

21 Examinar los efectos derivados de la nulidad por inconstitucionalidad de la medida de arresto para el patrono incumplidor del acto administrativo sancionatorio de multa emanado de las inspectoras del trabajo. Caracterizar las consecuencias de la limitada eficacia del acto administrativo sancionatorio referido a las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo. Contrastar la concepcin de las sanciones administrativas y su efectividad en la en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo frente a las previstas en la Ley Orgnica del Trabajo para las Inspectoras del Trabajo.

1.4.

JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN.

Desde el punto de vista terico, el estudio planteado avisa su justificacin, en la oportunidad para integrar dos expresiones distintas de los poderes sancionatorios de la Administracin; cuando el mismo se ejecuta en la esfera de las relaciones ordinarias con los administrados o cuando sirve para la regulacin de las condiciones en el interior de la relacin laboral. Lo antes expuesto refleja la oportunidad para integrar las reflexiones de doctrina administrativa a la materia sancionatoria laboral, urgida de soluciones prcticas para la ejecutoriedad de sus actos. La justificacin prctica de los estudios en la esfera del Derecho del Trabajo, necesariamente se refiere a la capacidad de dar respuesta a las limitaciones que afectan la aplicacin de sus normativas, por lo que la investigacin planteada aspira desde el punto de vista prctico o social, abrir campo a la discusin sobre la aplicacin de medios de coercin contenidos en distintas leyes que rigen la materia laboral, como mecanismos para conseguir el cumplimiento de las multas impuestas por la administracin del trabajo. El fundamento para la expectativa antes sealada, se encuentra justificado en dos presupuestos igualmente importantes. El primero de ellos, se constata en el fin teleolgico de la funcin sancionadora de la Administracin del Trabajo, que no es la mera aplicacin de las penas, sino; la inspeccin y vigilancia sobre el cumplimiento

22 de la legislacin laboral, empleando las multas como va para conseguir de los patronos la consolidacin ms cercana posible de relaciones de trabajo

ajustadas a los pedimentos de la ley. Es as, como adminiculado a la ausencia de coercin en la Administracin, viene el decaimiento de las condiciones de trabajo, ante patronos que experimentan potestativamente su deber de dar cumplimiento a la ley y de responder o no a las sanciones que por su resistencia les hayan podido ser impuestas. Por otra parte, al ser el Ministerio del Trabajo un rgano de la Administracin Pblica Nacional dedicado a la vigilancia de las relaciones de trabajo en el pas, no puede asumirse que los actos administrativos dictados por el mismo sean de imposible ejecucin por ausencia de medios de coercin personal en contra del administrado que debe materializarlos, porque ello representara la perdida del ius imperium que edifica las relaciones entre el Estado y el administrado, o lo que es igual, envolvera de anarqua a relaciones jurdicas de por s complejas, como son las laborales. Es as, como los planteamientos producidos en el presente estudio, junto a los resultados recogidos permitirn, evidenciar por un lado si verdaderamente existen limitaciones para la concrecin de los actos administrativos sancionatorios de la Administracin del Trabajo, y por otro; las posibles soluciones que se podran conseguir con la adopcin de algunos medios de coercin como los previstos en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Finalmente, desde el punto de vista metodolgico la investigacin tiene relevancia, en el sentido de ser susceptible a la aplicacin de los mtodos de investigacin dogmtica-jurdica, que permite la observacin integral de los instrumentos del ordenamiento jurdico contentivos de disposiciones atinentes al problema estudiado, as como la confrontacin de los argumentos del investigador con los elaborados por la doctrina. En tal medida, los resultados alcanzados aseguran el carcter cientfico de los mismos.

23 1.5. DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN. Desde el punto de vista temtico, la investigacin se centra en la lnea del Derecho Laboral, especficamente en el rea de las actuaciones sancionatorias que adelantan las Inspectoras del Trabajo, a travs, de sus Inspectores, punto donde se conecta con el Derecho Administrativo en razn de lo cual la doctrina gua para el estudio ser la proporcionada por: Brewer-Carias (2005) respecto del acto administrativo sancionatorio y por Villasmil (2006), Carballo (1999), Rodrguez (1993), entre otros, en lo concerniente a las sanciones patronales contenidas en la ley sustantiva laboral. En el mbito temporal que delimita al presente estudio, aparece como fecha de inicio, el mes de Septiembre del 2008 y de culminacin en el mes de Marzo del 2009, fecha en la cual se presentarn los aportes, conclusiones y recomendaciones respectivas. Por su parte, el mbito espacial para la produccin del estudio planteado, queda circunscrito a la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia, especficamente; a la Divisin de Estudios para Graduados de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad del Zulia en su Programa de Derecho Laboral y Administracin del Trabajo; en lo que atiende al proceso investigativo, ms los resultados producidos tendrn aplicabilidad en el territorio nacional.

24 CAPITULO II

MARCO TERICO

2.1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIN.

El primero de los antecedentes detectados como de importancia para el presente estudio, se identifica con la investigacin elaborada por Urribarr (2008), en el marco de la Maestra en Derecho del Trabajo de la Universidad Rafael Belloso Chacn (URBE), cuyo ttulo fue Tendencias sobre Ejecutoriedad de las Providencias Administrativas Emanadas de las Inspectoras del Trabajo dentro del Procedimiento de Reenganche. Dicha investigacin de tipo documental y elaborada con diseo bibliogrfico, tuvo como objetivo general el anlisis de los medios empleados por la administracin para conseguir del patrono, el acatamiento de las rdenes de reenganche y cancelacin de salarios cados emitidos por el Ministerio del Trabajo en el procedimiento de inamovilidad. A los fines anteriores, la investigadora sugiri algunos medios aportados por la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, para el cumplimiento forzoso de los actos emanados de la Administracin, a las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo, para la discusin de las posibles vas en el logro del acogimiento patronal de las decisiones. El principal aporte deducido de la investigacin en referencia, gira en torno a la concepcin de las providencias administrativas como actos de la administracin cuasijurisdiccionales de efectos particulares, caracterizados por los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad tpicos de las decisiones emanadas de la Administracin que obligan al particular, a su estricto cumplimiento una vez que tales se actos emiten e individualizan. La relacin entre la ejecutoriedad de los actos administrativos y las decisiones surgidas de la Administracin del Trabajo permitieron a la investigadora sugerir la posibilidad de aplicar a los patronos reticentes respecto del reenganche y

25 cancelacin de salarios, las formas de coercin a las que habra lugar si se tratara de una decisin sancionatoria de cualquier otro rgano administrativo. En igual sentido, se encuentra la investigacin elaborada por Padilla (2006), como Trabajo Especial de Grado para la Maestra en Derecho del Trabajo de la Universidad Rafael Belloso Chacn (URBE), intitulada Incidencias y Crticas al Procedimiento Sancionatorio Administrativo Previsto en la Ley Orgnica del Trabajo. El Objetivo General perseguido por la investigadora estuvo dirigido a analizar los principios que rigen la actividad sancionatoria de la Administracin del Trabajo para el cumplimiento de sus fines de inspeccin sobre las exigencias normativas en las relaciones de trabajo llevadas en Venezuela. El mencionado estudio, cont con una metodologa documental-descriptiva, implementando tcnicas como la observacin documental y el anlisis crtico, todo en el mbito de un diseo bibliogrfico. Los resultados obtenidos por la investigadora, sugieren la naturaleza administrativa de los actos sancionatorios emanados de la Inspectora del Trabajo, reconociendo al unsono su poca ejecutoriedad en el mbito de las relaciones laborales, dado su muy limitado poder para lograrse en contra del empleador. Gracias a sta afirmacin, concluye la autora sugiriendo el empleo de mecanismos administrativos distintos para conseguir en contra del patrono una coercin que verdaderamente le compela a dar cumplimiento a los mandatos de la Administracin del Trabajo, aprovechando por ejemplo la experiencia arrojada por la imposicin de la solvencia laboral como requisito para trmites empresariales con el Estado. Conexo con los estudios citados se encuentra el adelantado por Marn (2007), que fuera denominado Estrategias de Efectividad en la Autotutela Ejecutiva de las Providencias Administrativas Laborales, y que se realizara en el marco de la Especializacin en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universidad Rafael Urdaneta (URU). El objetivo general de la investigacin identificada consisti en indagar sobre las estrategias de las cuales dispone la Administracin del Trabajo para efectivizar las providencias administrativas emanadas de las Inspectoras del Trabajo relacionadas con los procedimientos de reenganche y pago de salarios cados, fines a

26 los cuales se emple una investigacin documental con diseo bibliogrfico, con empleo de la tcnica de anlisis descriptivo. Alineados a las ideas sealadas, los resultados del estudio hicieron palmarias las posiciones contestes de la doctrina y la jurisprudencia al afirmar que la actividad administrativa no requiere de una declaracin judicial de su derecho, y sus actos tienen carcter de ttulo ejecutivo, por lo que, se puede exigir su cumplimiento desde el momento en que nacen, por lo que el sujeto pasivo de las mismas (patrono que deber reenganchar y pagar los salarios cados) tiene la obligacin de concretar inmediatamente tales mandamientos, sin necesidad de recurrir a la jurisdiccin para ello, amparndose en la presuncin de legalidad de la que gozan los prenombrados actos. De los antecedentes observados, se describieron tres ideas de importancia puntual para la investigacin planteada. La primera de ellas, se refiere a la identidad existente entre el poder sancionatorio que ejercita la Inspectora del Trabajo y el generalmente ejercido por los rganos ordinarios de la Administracin, por que en ambos casos se est frente a actos administrativos mandatarios. Por otra parte, la segunda de las ideas se identifica con la condicin de ejecutividad y ejecutoriedad que tales orden o mandatos tienen, amparados en la presuncin de legalidad que arropa a las mismas y que implica para el administrado, el deber de concretarlas inmediatamente sin la necesaria mediacin de la jurisdiccin. En tercer lugar se encuentran, las graves repercusiones que para las relaciones de trabajo parecen estar teniendo en Venezuela, la denigrada efectividad de estos actos administrativos sancionatorios, que aparentemente no encuentran siquiera en la intervencin de los Tribunales de justicia, un medio para incrementar los poderes coercibles de la Administracin del Trabajo. El panorama sealado, hace posible comprender como necesarios y viables, en el campo de las sanciones administrativas del trabajo, los principios que rigen la efectividad de los actos administrativos de sancin ordinariamente impuestos por la Administracin, an cuando los mismos se encuentren contenidos en leyes

27 propiamente administrativas o en otras atinentes a lo laboral, para paliar la reticencia patronal en materias tan sensibles como las que causan las multas contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo.

El anterior aporte se conecta, a travs de la posicin adoptada por la investigadora, con los criterios sostenidos en el Trabajo Especial de Grado Elaborado por Ramrez (2007), denominado Potestad Sancionatoria de la Administracin Pblica en Materia de Salud y Seguridad Laboral en la Legislacin Venezolana; que fuera llevado a cabo para la Maestra de Derecho Laboral y Administracin del Trabajo de la Universidad del Zulia. En tal sentido, se tiene como el objetivo general perseguido por la investigadora, entrar a analizar la potestad de la Administracin Pblica, para aplicar las sanciones administrativas en materia de seguridad en el trabajo, expectativa que se llev a cabo, a travs, del empleo de un estudio descriptivo-documental con diseo no experimental basado en el examen de la legislacin vigente en la materia. En igual orden de ideas, se obtuvieron resultados alcanzados por la investigadora dirigidos al entendimiento de la potestad sancionatoria de la Administracin Pblica en materia de salud y seguridad laboral, como una concebida en respuesta a la necesidad de contar con medios coercibles que aseguren el cumplimiento de las leyes respectivas. Es as, como dicha potestad administrativa representa, la intervencin de los poderes del Estado en la relacin de trabajo, de modo que la misma se enmarque en el apego de las normativas protectoras del laborante. De lo observado, se colige como aporte del estudio, la construccin que el legislador ha hecho de los poderes sancionatorios de la Administracin del Trabajo, partiendo de una necesidad fctica que es la de resguardar las condiciones de seguridad, salud, higiene y ambiente de trabajo, por un lado; y por otro, compeler al empleador a la materializacin de las mismas, hecho que no se lograra con las puras directivas de la Ley Orgnica del Trabajo y la Ley Orgnica de Prevencin,

28 Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, sino con el proveimiento de ms enrgicas formas de reaccin frente a la resistencia patronal. Conforme al razonamiento planteado, es esperable que al unsono con los dictados de las leyes mencionadas, adjetivamente la Administracin sea provista de facultades especiales que le permitan cerciorarse de las condiciones para la prestacin de servicio, y cuando sea preciso aplicar los correctivos que fueran necesarios. Respecto a los antecedentes del estudio que se proyecta realizar, se encuentra la investigacin elaborada por Pirela (2007), intitulada Los Procedimientos Administrativos Sancionatorios Derivados del Incumplimiento de los Deberes de Prevencin y Seguridad del Empleador en el Ordenamiento Jurdico Venezolano que fuera Trabajo Especial de Grado para la Maestra en Derecho del Trabajo y Administracin del Trajo en la Universidad del Zulia. En torno al indicado estudio, la investigadora tom como objetivo general el referido al anlisis de los procedimientos administrativos sancionatorios derivados del incumplimiento de los deberes inherentes al empleador respecto de la seguridad y salud en el trabajo, a partir de lo cual estableci la eficacia de los mismos materializada en la imposicin de las multas correspondientes. A los referidos efectos, se instrument una investigacin de tipo documental y diseo bibliogrfico, fundada en las leyes nacionales que regulan la materia de estudio. El principal aporte deducido de los resultados alcanzados por la investigadora en el estudio antes mencionado, apunta a la relacin directa que existe entre la efectividad de los procedimientos administrativos de tipo sancionatorio y la efectiva imposicin de multas por parte de las Inspectoras del Trabajo. Sobre tal asunto, reflexiona la investigadora argumentando que tal efectividad no se agota en la mera indicacin de la multa al patrono sancionado, sino que se precisa del procedimiento, la tenencia de algn mecanismo que de modo fehaciente asegure (aun coerciblemente), la respuesta del empleador por medio de la cancelacin de las multas. Conexo con lo indicado, se entienden como los actos sancionatorios emitidos por las Inspectoras del Trabajo y los procedimientos que a ello sirven, han de estar

29 asociados a un medio objetivo de coercin que asegure su empleo cuando sea necesario a los fines de garantizar la cancelacin de las multas impuestas, sin lo cual, cualquier efectividad no pudiera tenerse por verdadera.

2.2.

BASES TERICAS DE LA INVESTIGACIN.

2.2.1. Principios Administrativos Relativos a la Ejecucin de los Actos.

Los principios administrativos atinentes a las conductas que desarrolla la Administracin, consisten en los basamentos de orden teleolgico y legal, que justifican y posibilitan la actuacin de los organismos pblicos, prevalidos de las prerrogativas que el ius imperium les asegura en cuanto funciones dictan y ejecutan en nombre del Estado.

2.2.2. Principio de Ejecutoriedad.

El principio de ejecutoriedad de los actos administrativos supone la potestad de la Administracin para hacer cumplir sus propias decisiones, hacindolas efectivas, a travs, de sus rganos sin que medie intervencin o habilitacin judicial. La ejecutoriedad se refiere a la posibilidad de ejecucin forzosa de los actos por la propia administracin que los dict; tal como seala Brewer Carias (2005): La ejecutividad es el carcter de ttulo ejecutivo del acto y la ejecutoriedad es la posibilidad que tiene la Administracin, ella misma, de ejecutarlo. Por tanto, la Administracin no slo no tiene que acudir a un juez para que declare el ttulo como veraz y vlido para poder ser ejecutado, sino que tampoco tiene que acudir al juez para llevar a cabo su ejecucin, porque ella puede ejecutarlo directamente. Esto distingue tambin esta situacin de la Administracin de la de los particulares, quienes en este caso tienen que cumplir un procedimiento judicial de ejecucin.

El principio de ejecutoriedad de los actos administrativos supone la potestad de la Administracin Pblica de hacer cumplir sus propias decisiones, hacindolas efectivas

30 a travs, de sus rganos sin que medie intervencin o habilitacin judicial. En ampliacin de lo expuesto, Marienhoff (1992), ha sostenido: La razn y la justificacin de tal carcter de los actos administrativos radica, en cambio, a nuestro modo de ver, en la naturaleza pblica de la actividad que la Administracin ejercita mediante ellos; en la necesidad de los intereses colectivos, para los cuales fueron emitidos dichos actos, y por consiguiente los fines correspondientes del Estado, queden rpidamente satisfechos. La facultad de exigir coactiva y directamente las propias decisiones deriva del concepto mismo del poder pblico, al que le es esencial. Sin ella los rganos del poder pblico dejaran de ser tales. Por otra parte, un sistema que sometiere la Administracin, en su actividad pblica, a las normas aplicables a los particulares, pondra al desenvolvimiento de esa actividad tales obstculos que la tornaran enteramente ineficaz.

En igual orden de ideas, autores como Dromi (1996), advierten la utilidad y necesidad que la potestad ejecutoria tiene para los actos emanados de la Administracin, cuando afirma: Partiendo de la concepcin de que el poder del Estado es uno y nico, no podemos negar a la Administracin la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el rgano judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlo. As mismo, agrega el autor: La ejecutoriedad es un elemento irrescindible del poderes un carcter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categoras o clases de actos y en otros no, dependiendo esto ltimo del objeto y la finalidad del acto administrativo .

Gracias a los fundamentos antes expresados, sobre la necesidad de ejecutoriedad de los actos administrativos, y siguiendo nuevamente con los criterios de Marienhoff (1992), se seala la correspondencia de tal facultad con la estructura jurdica del Estado dentro de la que se inscribe y mediante la cual funciona. Es as; como afirma el autor: Dado el fundamento jurdico de la ejecutoriedad, resulta obvio que sta no requiere norma positiva expresa que la consagre, aunque puede existir tal norma en un determinado ordenamiento legal. La ejecutoriedad del acto administrativo hallase insita en la naturaleza de la funcin ejercida.

31 Con fuerza en lo expuesto, y siguiendo a Dromi (1996), el fundamento ltimo de la ejecutoriedad lo encontramos en la relacin dialgica de mando y obediencia, de prerrogativa y garanta, por lo cual el contenido y alcance de la ejecutoriedad depender del ordenamiento poltico - institucional que le sirve de sustento. En esta forma, la ejecutoriedad se asume como la posibilidad de ejecucin forzosa de los actos administrativos, por supuesto, que imponen deberes de hacer (obligaciones) o deberes de no hacer (prohibiciones) a los administrados; y puede considerarse como una caracterstica de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administracin no tiene necesidad de acudir ante una autoridad judicial para iniciar un proceso de ejecucin de sus actos, sino que ella puede directamente ejecutarlos, por sus propios medios en va administrativa.

2.2.3. Principio de Ejecutividad.

Para Brewer Carias (1975), la ejecutividad de los actos administrativos, en definitiva, significa que stos, al dictarse, son ejecutables porque tienen carcter ejecutivo; pudiendo asumirse como la ejecutividad de los actos administrativos equivale a la prescindencia del proceso de cognicin que declara contundentemente, o a ttulo jurdico, el derecho que tiene la administracin para actuar, lo que sera sustancial en el plano de los procesos judiciales ordinarios. El espritu de ste poder concedido por el ordenamiento jurdico a la Administracin es explicado por Barcelona (1992), cuando afirma: Siendo la ejecucin una potestad en sentido estricto, en cuanto poder irrenunciable e imprescriptible, otorgado en aras de un inters ajeno al de su titular, el principio general es la obligatoriedad del ejercicio, salvo atribucin expresa con carcter facultativo. Se observa a partir de lo expuesto, que no slo fungiran como ttulo ejecutivo los actos administrativos creadores de derechos para su destinatario, sino adems aqullos que, estableciendo una obligacin frente a un particular, favorecen en la misma medida a otro sujeto, dada su especial posicin jurdica.

32 Por tanto, se trata de una potestad administrativa reconocida abstractamente con carcter general, por lo cual la Administracin, cuando dicta un acto administrativo tiene, en realidad, la facultad de declarar sus derechos mediante actos unilaterales que crean obligaciones para los administrados, y esos actos, en s mismo, tienen fuerza de ttulos ejecutivos. Es decir, el acto administrativo al dictarse, per se, es ejecutable, porque tiene carcter ejecutivo, y por eso la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en el artculo 8 establece que el acto debe ejecutarse de inmediato, lo cual solo es posible porque tiene carcter ejecutivo.

Resumido lo anterior en palabras de Brewer-Carias (2005), la ejecutividad de los actos administrativos, en definitiva significa que estos, al dictarse, son ejecutables porque tienen carcter ejecutivo.

2.2.4. Sanciones Administrativas (Multas).

Para Garca de Enterra (1997), las sanciones administrativas son un mal afligido por la Administracincomo consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sancin) consistir siempre en la privacin de un bien o de un derecho, imposicin de una obligacin de pago de una multa, e incluso arresto, como estaba permitido en el ordenamiento legal previo a la Constitucin Nacional de 1999. Coincidente con tal definicin es la doctrina de Parejo (2000), quien afirma como la sancin administrativa representa Un mal infligido a un administrado en el ejercicio de la correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutivos de infraccin administrativa tipificada legal y previamente como tal. Para Guzmn (1999), el ordenamiento jurdico venezolano: atribuye al Inspector del Trabajo un poder sancionatorio que pretende asegurar la eficacia de las funciones que le son atribuidas. En este sentido, el Ttulo XI de la Ley Orgnica del Trabajo contempla las sanciones correspondientes a la conducta antijurdica de los sujetos a quienes la ley se dirige; destacndose que dicha "conducta antijurdica no requiere intencionalidad, tal como se exige en el derecho penal (...), pues existe la

33 infraccin laboral sin la deliberada intencin de producir cierto resultado previamente calificado como Ilcito. En opinin de Carballo (1999), dicha conducta antijurdica -como reglaimpondr al infractor las penas de multa, e incluso de arrestoostenta obvio carcter represivo. En igual orden, valora Mantero (1991): No obstanteel rgimen sancionatorio laboral no debera constituir un conjunto de normas de derecho penal, sino un instrumento dado a la administracin del trabajo para lograr el cumplimiento de las normas y no para el castigo de los infractores". Gracias a lo anterior, las sanciones laborales pueden ser tenidas como medios represivos, dados al Inspector del Trabajo en procuras de efectivizar las disposiciones de las normas laborales. En ste mismo orden de ideas, considera el autor: en efecto, el aludido rgimen sancionatorio laboral presenta como principal caracterstica su condicin represiva toda vez que, con la excepcin de las normas relativas a la higiene y seguridad industrial (Art. 236 Ley Orgnica del Trabajo), prev el castigo de quienes inobservaren las normas jurdicas cuya eficacia interesa a la administracin del trabajo y, en consecuencia, pareciera admitirse la consolidacin de la conducta sancionada. De lo antes expresado, podra colegirse como el poder sancionatorio en cabeza del Inspector del Trabajo debera orientarse en el sentido de constituir un instrumento capaz de doblegar la voluntad del infractor, renuente a subsanar los incumplimientos que fueren detectados. Es as, como afirma el autor en comento: de tal suerte que bajo la ptica expuesta- el trasgresor de la normativa laboral proceda a enmendar la falta cometida con el nimo de evitar la aplicacin de las sanciones legalmente previstas; pudiendo entenderse como en el rgimen vigente de sanciones prevalece el nimo punitivo frente al de correccin. En conexidad con lo hasta aqu expuesto, se encuentra la caracterizacin que el autor comentado, realiza al rgimen de sanciones existente en la legislacin laboral venezolana en contra de los patronos que eximen el cumplimiento de las leyes laborales. En tal sentido sostiene el autor:

34 En sntesis, el rgimen de sanciones previsto en la Ley Orgnica del Trabajo se caracteriza por: 1) reprimir conductas antijurdicas que se configuran incluso- sin mediar la intencionalidad del agente; 2) contemplar -bsicamentepenas no corporales (multas) y 3) prever la indexacin o indemnizacin de las multas, toda vez que su cuanta se estima en un determinado nmero de salarios mnimos, cuyo valor se supone es ajustable en funcin de la inflacin. Las sanciones previstas en la Ley Orgnica del Trabajo contemplan como sujetos pasivos, principalmente, a los patronos, pero tambin a los trabajadores, los directivos sindicales, las organizaciones representativas de patronos y trabajadores, y hasta los propios funcionarios de la administracin del trabajo.

En otro orden de ideas, para Carballo (1999), las sanciones al patrono contempladas por la Ley Orgnica del Trabajo, pueden clasificar en funcin del rea normativa infringida por la conducta patronal sancionada. As, las sanciones estn dirigidas a penalizar las infracciones que el patrono cometa, respecto de las principales disposiciones de la Ley laboral para la proteccin de los trabajadores. La primera de las sanciones descritas por el autor consiste en la atinente al rgimen de salarios, que consistira en: a) Rgimen del salario. Se contemplan sanciones para el patrono que no pague a sus trabajadores el salario en moneda de curso legal o en el debido plazo, o en lugares prohibidos, o que descuente, retenga o compense del salario ms de lo que la Ley permite, o que transgreda el salario mnimo (Art.627 Ley Orgnica del Trabajo) y para, al patrono que inobservare el rgimen de participacin de los trabajadores en los beneficios o utilidades de la empresa (Art. 630 Ley Orgnica del Trabajo).

Tambin dentro de las sanciones patronales, se encuentran las tocantes a la inobservancia de la jornada de trabajo, que en opinin del autor estudiado sanciona al patrono que no fije los anuncios relativos a la concesin de das y horas de descanso, en lugares visibles en el centro de trabajo (Art. 628 Ley Orgnica del Trabajo) y al patrono que infrinja las normas relativas a la duracin mxima de la jornada de trabajo y al trabajo nocturno, o las disposiciones sobre los das hbiles (Art. 629 Ley Orgnica del Trabajo). En igual contexto, se encuentran las sanciones que se imponen al patrono por el incumplimiento del rgimen de los trabajadores domsticos, para lo cual se prev la

35 sancin establecida en el artculo 631 Ley Orgnica del Trabajo. Igual acontece con las multas a las que hay lugar por la inobservancia patronal de las previsiones legales que ataen a la proteccin de la maternidad y la familia, cuya sancin se encuentra establecida en el artculo 632 ejusdem. Por otra parte, la normativa laboral vigente ha previsto tambin una sancin para el patrono que inobserve el porcentaje de trabajadores extranjeros que se admiten en una unidad productiva, castigo que se encuentra previsto en el artculo 634 del mismo texto legal. Tambin sobre las sanciones que tocan a los patronos por incumplimiento de las disposiciones de la Ley Orgnica del Trabajo se encuentran las referidas a la libertad sindical. En opinin de Carballo (1999), con la misma se prev la sancin establecida en el artculo 637 Ley Orgnica del Trabajo, pena que operara en contra del patrono que desacate la orden de reenganche o reinstalacin de un trabajador con goce de fuero sindical. En igual orden de ideas, se encuentran las sanciones relativas a la conducta patronal ajena a las disposiciones legales sobre los conflictos colectivos de trabajo. Es as, como explica el autor en referencia que el artculo 640 establece una pena de arresto policial. En el supuesto de que los infractores fueren personas jurdicas, sujetos del derecho colectivo del trabajo, la pena sera sufrida por los instigadores "y de no identificarse a stos, se aplicar a los miembros de la respectiva junta directiva", lo cual queda desarticulado con la nulidad declarada por la Sala Constitucional de la medida de arresto, sin embargo, agrega el autor: El artculo trascrito destaca por la severidad con que el legislador sancion las transgresiones al rgimen jurdico de los conflictos colectivos de trabajo, previndose -por excepcin- penas corporales en lugar de la imposicin de multas. Ello pone en evidencia la particular preocupacin de los Poderes Pblicos por asegurar la "paz laboral", animados por la teora de la integracin social o del consenso que estima a los conflictos como fenmenos disfuncionales, tumores en la anatoma social que deben ser extirpados; de ah que cuando, en un momento histrico correcto, se acepta esta interpretacin del conflicto no cabe esperar del legislador sino intentos de captacin o integracin del mismo con arreglo a una poltica de represin social.

36 En otro orden de ideas, tambin aparece como pena integradora del rgimen de sanciones patronales contenidos en la Ley Orgnica del Trabajo el atinente a la Reunin Normativa Laboral en su artculo 641. En dicha norma se prev la obligacin de apercibir al infractor de subsanar la falta cometida, so pena de incurrir en sanciones sucesivas aumentadas en la mitad. Sobre la frmula de agravacin de la sancin ha comentado el doctrinario en estudio: Esta frmula, idnea para asegurar la fiel ejecucin de las funciones de polica asignadas al Inspector del Trabajo y otros funcionarios de la administracin del trabajo, hubiere sido deseable que se estableciere como regla general, es decir, en todo caso de infraccin del rgimen jurdico laboral con el objetivo de asegurar su eficacia. No obstante, resulta por lo menos paradjico que ello se hubiere contemplado en el marco de la Reunin Normativa Laboral y se omitiere en el caso de incumplimiento de normas que tutelen la vida, salud y dignidad del trabajador.

Finalmente, el sistema de sanciones patronales contenido en la Ley Orgnica del Trabajo, se integra por aquellas que operan ante la desobediencia a citaciones prevista en el Artculo 642 de la misma norma. La implicacin de tal artculo conlleva a que toda desobediencia a citacin (sic) u orden emanada del funcionario competente del trabajo acarrear al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mnimo.

CUADRO 1 CLASES DE SANCIONES CONTENIDAS EN LA LEY ORGNICA DEL TRABAJO

Artculo de la LEY ORGNICA DEL TRABAJO 627 628 Sujeto Pasivo de la Sancin Patrono Patrono Conducta Sancionada Violacin del Rgimen salarial. Inobservancia de la obligacin de fijar un cartel en lugar visible contentivo del horario de trabajo. Violacin del rgimen de la jornada de trabajo. Violacin del rgimen de participacin en la reunin normativa laboral. Violacin al rgimen de trabajo domstico. Violacin al rgimen de proteccin a la maternidad y la familia. Sancin Multa entre y salario mnimo. Multa entre y 1 salario mnimo.

629 630

Patrono Patrono

Multa entre y 1 salario mnimo. Multa entre y 2 salarios mnimos.

631 632

Patrono Patrono

Multa entre y salarios mnimos. Multa entre 1 y 4 salarios mnimos.

37
633 634 635 636 637-639 Ahora regulado por la Ley Orgnica de Prevencin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Violacin del porcentaje de Multa entre y 2 salarios trabajadores extranjeros. mnimos. Ahora regulado por la Ley Orgnica de Prevencin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Ahora regulado por la Ley Orgnica de Prevencin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Patrono Violacin de las normas protectoras de la libertad sindical. Violacin del rgimen sobre conflictos colectivos de trabajo. Violacin del rgimen sobre la reunin normativa laboral. Desobediencia a notificacin u orden de comparecencia emanada de la Inspectora del Trabajo. Multa entre y 2 salarios mnimos. Multa entre y 1 salario mnimo. Multa entre y 1 salario mnimo. Multa entre 1/8 y 1 salario mnimo. Patrono

640

Patrono

641 642

Patrono Patrono

Fuente: Carballo (1999).

Sobre la forma en que ha de determinarse el monto de la multa imputable al patrono, en el sistema de sanciones administrativas de la Ley Orgnica del Trabajo, autores como Llinasvegas (1980), comentan la aplicabilidad de la fijacin de un termino medio entre los lmites inferior y superior de las mismas a los fines de atemperar las indicaciones del legislador. En palabras de autor:

cuando la pena establecida para una determinada infraccin se encuentre comprendida entre dos lmites determinados, correspondientes al mnimun y mximun, debe entenderse que la normalmente aplicable es su trmino medio, el que se obtiene por medio de la suma de los dos trminos para tomar de ella la mitad; teniendo en cuenta las circunstancias atenuantes o las agravantes de que est rodeada la infraccin, podr ser fijada en el mnimun o el mximum de ella; la regla faculta a la autoridad correspondiente para aplicar la sancin y establecer una compensacin de las circunstancias atenuantes y agravantes.

A la luz de tales indicaciones, deber considerarse como circunstancia atenuante o agravante la mayor o menor entidad de la infraccin, ya en relacin con la importancia de la empresa, ya con la entidad de la falta misma, ya en relacin con el nmero de personas a quienes haya causado perjuicio la infraccin, o con cualesquiera otras circunstancias de equidad que estimen prudencialmente los funcionarios respectivos.

38 2.2.5. Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de la Medida de Arresto.

Los efectos derivados de la declaratoria de inconstitucionalidad de la medida de arresto contenida en la Ley Orgnica del Trabajo, vienen dados por la privacin de la libertad personal, en violacin del conjunto de disposiciones constitucionales y legales que aseguran al ciudadano su sometimiento al proceso judicial, como mecanismo para ejercer defensa y condicin impostergable para la aprehensin fsica.

2.2.5.1.

Derecho al Debido Proceso.

Ambrosio (2000), define al debido proceso o proceso justo, como aquel que envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de prcticamente todos los derechos fundamentales de carcter procesal o instrumental consagrados a favor de los ciudadanos. Bajo su entendido, el debido proceso asegura el ejercicio de las garantas sobre aquellos derechos cuyo disfrute satisface inmediatamente las

necesidades o intereses del ser humano, es decir, de los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia, cuando estos son objeto de una controversia jurdica o quedan sometidos a ella, por asimiento de la tutela jurisdiccional del Estado. En este mismo sentido, Bustamante (2002), define al debido proceso o proceso justo, desde una ptica que sobrepasa la pura intencin magnnima e incluso de derecho natural, que se observa de la conceptualizacin anterior, y lo entiende como:

La dimensin material del debido proceso exige que todos los actos de poder, sean normas jurdicas, actos administrativos o resoluciones judiciales, inclusive, sean justos, es decir, que sean razonables y respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentales y de los dems bienes jurdicos constitucionalmente protegidos, a tal punto que su inobservancia debe ser sancionada con la inaplicacin de aquel acto o con su invalidez. De ese modo, un acto ser considerado arbitrario, y por tanto lesivo del derecho fundamental a un debido proceso sustantivo, si no se sujeta a parmetros de razonabilidad; es decir, si su fin no es lcito en tanto vulnera un derecho o un bien jurdico de mayor jerarqua que el que pretenden protegerse y los medios

39 para alcanzarlo no son proporcionales en tanto no respetan los principios de adecuacin, necesidad y proporcionalidad en estricto-. Respecto a la concepcin del debido proceso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia del 15 de Marzo del ao 2000, ha sealado, lo que a continuacin se reproduce: El derecho al debido proceso se consagra como un derecho fundamental, tendente a resguardar todas las garantas indispensables que deben existir en todo proceso para lograr una tutela judicial efectiva. Al desarrollar lo relativo a la tutela judicial efectiva, afirma la misma Sala Constitucional, en decisin de fecha 20 de Noviembre del 2001:

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela consagra el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 26), que no se agota, como normalmente se ha difundido, (i) en el libre acceso de los particulares a los rganos de administracin de justicia para defenderse de los actos pblicos que incidan en su esfera de derechos, sino que tambin comporta, (ii) el derecho a obtener medidas cautelares para evitar daos no reparables por el fallo definitivo; (iii) derecho a asistencia jurdica (asistencia de letrados) en todo estado y grado del proceso; (iv) derecho a exponer las razones que le asistan en su descargo o para justificar su pretensin; (v) oportunidad racional para presentar las pruebas que le favorezcan y para atacar el mrito de las que lo perjudique; (vi) obtener un fallo definitivo en un tiempo prudente y, otra garanta, hoy por hoy ms necesaria ante rganos o entes contumaces a cumplir con las decisiones judiciales, (vii) el derecho a obtener pronta y acertada ejecucin de los fallos favorables .

En resumen, el debido proceso es una nocin compleja de la cual deben observarse con precisin, dos dimensiones: una procesal y otra sustancial. La dimensin procesal es aquella que engloba las instituciones jurdicas necesarias para obtener un proceso formalmente vlido, y que viene dada por las garantas constitucionalmente estatuidas al respecto. La dimensin sustancial del debido proceso, se vincula directamente con el principio de racionabilidad y proporcionalidad de los actos de poder, que determinan la prohibicin de cualquier decisin

arbitraria, sin importar si sta fue emitida dentro o fuera de un proceso formalmente vlido.

40 2.2.6. Consecuencias Sancionatorio. de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo

Las limitaciones en la eficacia del acto administrativo, estn representadas por el conjunto de impedimentos de orden normativo y operativo, que han inducido a los rganos de la Administracin del Trabajo a la imposibilidad de ejecutar por s mismos las decisiones y actos que adoptan.

2.2.6.1.

Eficacia del Acto Administrativo.

Brewer Carias (2005), entiende a la eficacia de lo actos administrativos como la produccin de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando obligaciones de forma unilateral. La eficacia suele deferirse ms restringidamente, al elemento tiempo relacionado con los dictados de la Administracin, o lo que es igual, al momento a partir del cual el acto administrativo produce sus efectos.

Cuando el acto administrativo se trata de uno con efectos particulares (como las providencias dictadas por la Inspectora del Trabajo), la eficacia del acto ser exigible una vez que el interesado es notificado de lo adoptado por la Administracin. Es en fuerza de sta ultima cuestin que autores como el mencionado se plantean distintos panoramas acerca del momento en el que nace la referida eficacia. Sobre tal asunto sostiene el autor:

a) Se plantea la cuestin de cundo comienzan a producir efectos los actos administrativos. b) Cul es la consecuencia de la produccin de efectos del acto, y particularmente los aspectos relativos a la ejecucin del acto. C) Cundo concluyen los efectos del acto, es decir, cmo se produce el fin de los efectos de los actos administrativos.

Es as, como la eficacia de los actos administrativos atae de modo directo al contenido de la decisin emanada del orden administrativo, y al mismo tiempo se sustancia con la oportunidad cuando tales rdenes han de ser acatadas y ejecutas por

41 el ciudadano. Hilados a las ideas sostenidas por el autor en referencia, aparecen los sealamientos de Parada (2005), cuando afirma: Cuando la manifestacin de voluntad de los entes que actan en ejercicio de potestades administrativas, son proferidas con acatamiento de formalidades previstas en el ordenamiento jurdico y contienen, al menos en apariencia, todos los elementos necesarios para configurarse como verdaderos actos administrativos, se dice que tales manifestaciones son vlidas o por lo menos as se presume, mientras no se demuestre lo contrario.

Se podra asociar gracias a los sealamiento anteriores, como la eficacia del acto administrativo demanda la formalizacin en el conocimiento de su dictamen por parte de la persona que es llamada a concretarlos; siempre y cuando en la formacin del acto y en el contenido de la decisin adoptada hayan concurrido todos los presupuestos de ley necesarios a stos fines, gracias a lo cual afirma Brewer Carias (2005): un acto administrativo puede ser vlido, si se cumplen con todas las condiciones tanto de forma como de fondo que hagan que el mismo est de acuerdo con el ordenamiento vigente. Una implicacin directa de lo sealado, es el hecho del efecto a futuro que siempre tendr el acto administrativo, que a su vez se agotar cuando se hayan materializado todas sus consecuencias jurdicas, o cuando se cumpla el plazo de vigencia del tal. En igual orden de ideas, sobre la eficacia de los actos administrativos autores como Santamara (2002), sostienen:

Los actos administrativos, en cuanto expresin primaria de la actividad de la Administracin pblica, estn dotados de una fuerza jurdica singular. Dicha fuerza no tiene su origen en ninguna caracterstica intrnseca de los actos, en s mismos considerados: son consecuencia de los privilegios procesales que ostenta la Administracin en cuanto organizacin integrante de los poderes pblicos.

Tambin respecto de la eficacia de los actos administrativos, explica el autor citado, las manifestaciones definitorias de esta aptitud de las decisiones adoptadas por la Administracin para concretarse de modo inmediato, a travs, de la actuacin de los

42 particulares receptores de las mismas, por tanto indica:

En primer lugar, los actos administrativos poseen eficacia inherente al poder de autotutela declarativa que ostente la Administracin. En su virtud, tales actos constituyen declaraciones o decisiones capaces por si mismas de modificar o extinguir situaciones jurdicas subjetivas de sus destinatarios, sin contar para ello con el concurso de los rganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboracin del destinatario de aquellas. Es por las razones antes planteadas, que los actos de la Administracin se presumen vlidos y legtimos, fundamento que sirve de soporte a la obligacin del particular comprometido por los mismos, de hacerlo concretar en el tiempo que se indique. Conexo con tal carcter se encuentra el poder que el autor en comento llama de autotutela ejecutiva consistente en: Tales actos pueden ser llevados a la prctica por la propia Administracin, que puede incluso utilizar la coaccin en caso de resistencia de sus destinatarios e igualmente sin tener que contar con los tribunales.

2.2.6.2.

Efectividad del Acto Administrativo.

Por otra parte Gonzlez (1998), asume la efectividad del acto administrativo como un concepto que alude a la obligacin del administrado, de dar cumplimiento a lo ordenado por la administracin; as se posicione en una situacin quejosa frente al mismo, asunto que explica el autor del modo siguiente: la pretensin procesal no quedar satisfecha y por ende no ser efectiva la tutela judicial, con el acto administrativo que declare si aquella est o no fundada, sino cuando lo mandado en dicho acto sea cumplido.

Implicacin de lo anterior, es el hecho de la necesaria cancelacin de las multas impuestas por la Inspectora del Trabajo, como conducta previa a cualquier reclamacin que respecto de las mismas aspire el administrado, hecho que cobra una especial importancia cuando se plantean los panoramas de una ejecucin voluntaria o de una forzosa.

43 2.2.7. Concepcin de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Parte de la nueva Administracin del Trabajo, surgida de las disposiciones de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; se ha construido en base a un sistema de control de las actuaciones patronales que implica, sanciones impeditivas de la actividad econmica, con lo que se ha redefinido el alcance del poder sancionador de los rganos administrativos. 2.2.7.1. Gradacin de la Sancin.

Para Millie Millie (2008), la existencia de normativas dedicadas a la proteccin de la seguridad y salud en el trabajo, as como, de la estructura administrativa estatal e institucional para su materializacin; se debe a causas de tipo socio-laborales, compadecidas con el incremento de la poblacin laboral, as como de la penetracin al campo industrial de cada vez mayor proporcin de agentes peligrosos y contaminantes, al unsono con el incremento de la morbilidad de padecimiento asociados al trabajo. Segn afirma el autor, el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un organismo autnomo, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, creado segn lo establecido en el artculo 12 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo de 1986, y cuya existencia se mantuvo y redimension en la ley vigente reformada. En tal sentido seala Iturraspe (2002), como este organismo, cuenta con atribuciones que le permiten el dictamen de providencias administrativas de carcter sancionatorio, a los patronos, empleadores y en general a los responsables de las condiciones de seguridad, higiene y ambiente en los centros de trabajo y faenas, cualquiera sea su naturaleza. En este contexto, la nueva Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo dedica un captulo a las infracciones, dentro de las cuales se encuentran las infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el

44 trabajo y son definidas en la Ley (Art. 117 Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo) como acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad, as mismo las tipifica en: Infracciones Leves, Infracciones Graves e Infracciones Muy Graves. Siguiendo a Castillo (2006), se tiene como cada tipo de infraccin genera una sancin impositiva (multa) la cual se incrementa en razn de la gravedad de la infraccin, lo que permite apreciar como el monto de tales penas depender de la valoracin que sobre el perjuicio relativo a las mismas, realicen las autoridades del Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Vara (2006), comenta acerca de las sanciones administrativas impuestas por INPSASEL a los patronos con ocasin de la infraccin a las disposiciones de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que: acarrean para el infractor sanciones, que se traducen en la imposicin de multas, conforme a un determinado nmero de unidades tributarias (UT). Agrega as, el autor estn previstas nicamente para aquellas que correspondan a acciones y omisiones imputables a los empleadores, en materia de seguridad y salud laboral, como consecuencia del incumplimiento de normas legales o reglamentarias, siempre que se trate de infracciones administrativas, e independientemente de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, si fuere el caso. Ahora bien, siguiendo el planteamiento del citado, se distingue entre las clases de multas que ha concebido la norma para las distintas clases de daos que las infracciones cometidas por el patrono pueden tener. Sobre ste particular refiere el autor: Ha establecido el legislador un primer grupo de infracciones integrado por lo que el propio texto legal concibe como: leves, graves, muy graves. En ese sentido, explica el autor como las infracciones leves se sancionan con multas de hasta 25 Unidades Tributarias por cada trabajador, cuando la conducta del empleador pueda subsumirse en cualquiera de los supuestos previstos por el

legislador, con prescindencia de si se produjo o no algn accidente de trabajo o

45 enfermedad. Agrega sobre tales cuestiones: por el solo hecho de no haber cumplido con la obligacin, se hace acreedor a la sancin de multa. As mismo, seala Castillo (2006), como las infracciones leves dispuestas en el articulo 118 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, representan actuaciones del patrono que afectan el ejercicio de los derechos de los trabajadores relativos a la organizacin y administracin de los mecanismos necesarios al funcionamiento de la seguridad, higiene y ambiente en los centros de trabajo.

Por otra parte para el autor, las infracciones graves se sancionan con multas de hasta 75 Unidades Tributarias por cada trabajador en los supuestos establecidos en la norma. Tambin en estos casos, el empleador se hace merecedor a la sancin, independientemente de que el trabajador sufra algn dao, por estar su conducta -la del empleador- subsumida en los supuestos establecidos por el legislador. Al mismo tiempo sobre las infracciones muy graves explica: En cuanto a las infracciones muy graves, el legislador ha previsto multas entre 76 y 100 Unidades Tributarias por cada trabajador, en los casos en que la conducta del empleador pueda incluirse en alguno de los supuestos establecidos por el legislador.

2.2.7.2.

Cmputo de las Multas en Unidades Tributarias (U.T).

Tal como seala Sainz (2006), se evidencia de la redaccin de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo sobre las infracciones leves, graves y muy graves a la norma, la base para el cmputo de las mismas no ocurre sobre salarios mnimos (como ha sido criterio en la Ley Orgnica del Trabajo), sino en razn de la cantidad de Unidades Tributarias (U.T) previstas por el legislador y que habrn de calcularse no en virtud del incumplimiento a la ley (del hecho individualizado), sino exponencialmente por el nmero de trabajadores que hubiesen sido afectados por el desacato patronal.

46 A tales efectos, es necesario tener en consideracin las previsiones del Cdigo Orgnico Procesal Penal respecto del valor de las Unidades Tributarias cuando las mismas tienen que ver con la imposicin de sanciones de naturaleza pecuniaria. La anterior consideracin se recoge en el Articulo 548 ejusdem del modo siguiente: El monto de la multa se calcular con base al valor de la unidad tributaria vigente en la fecha en que se cometi el hecho que origine la sancin, hecho que representa un modo de armonizar la sancin al valor real del dinero al momento de aplicar las penas. 2.2.7.3. Paralizacin de las Operaciones.

La Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), ha previsto entre las medidas administrativas de sancin al patrono, la relativa a la paralizacin de las operaciones llevadas por el empleador de modo contrario a las disposiciones normativas. Autores como Sainz (2006), denominan a esta potestad como cautelar dentro del rgimen de sanciones administrativas previstas por la norma especial, puesto que pretenden hacer cesar los peligros que corre el trabajador, sin embargo, indirectamente incide en el lucro del empleador, en la medida que impide el normal desarrollo de las actividades productivas. Es as, como el Artculo 135 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, encarga al Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales lo siguiente: cuando exista peligro grave o inminente, o subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, podr suspender total o parcialmente la actividad o produccin de la empresa, establecimiento, explotacin o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones correspondientes. En igual sentido se observa, como en el caso de paralizacin de las actividades el empleador no podr equiparar tal cesacin al caso fortuito o fuerza mayor, y en consecuencia, quedar (segn dispone el mismo Artculo 135 Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo), obligado al pago de los salarios y dems beneficios socioeconmicos correspondientes a sus trabajadores y

47 trabajadoras como si hubiesen laborado efectivamente la jornada, por todo el tiempo en que est en vigor la sancin o medida adoptada. As mismo, el Artculo 234 del Reglamento de la citada ley contempla: Orden de paralizacin o suspensin de labores: Si fuere constatado el incumplimiento de obligaciones relativas a la seguridad e higiene en el trabajo que pudieren causar, de modo inmediato, un dao grave a la vida o salud de los trabajadores y trabajadoras, el funcionario o funcionaria adscrito o adscrita a la unidad de supervisin, podr requerir el cumplimiento de la normativa correspondiente y ordenar la suspensin o paralizacin de las labores estrictamente afectadas por el riesgo, hasta tanto se compruebe a su juicio que ste ha cesado, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.

Tal como seala Iturraspe (2006), el poder sancionatorio del instituto en materia de seguridad e higiene en el trabajo, se relaciona con las capacidades cautelares del mismo en el sentido de evitar la latencia de riesgos ocupacionales vinculados con el incumplimiento de las normas respectivas. La anterior relacin provoca sobre el empleador una sancin administrativa que opera en dos sentidos distintos, derivando por un lado en la cancelacin de la multa a que haya lugar, y por otro; en la suspensin de las actividades hasta tanto se concreten las exigencias del rgano administrativo.

2.2.7.4.

Cierre de la Empresa.

Tal como apunta Sainz (2006), la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo: seala y regula sanciones administrativas como multas e igualmente cierre parcial o total de la actividad que realice en la empresa, establecimiento, faena o explotacin o ente pblico. La medida de cierre hasta por cuarenta y ocho (48) horas prevista en el Artculo 120 ejusdem, difiere de la paralizacin de las obras en el alcance de la sancin, puesto que a travs, de la primera (del cierre), se estacionan enteramente el centro de trabajo impidiendo incluso el acceso de los trabajadores a la planta fsica, an cuando los mismos no fueren a desarrollar tarea alguna.

48 Sobre este mismo particular Castillo (2006), explica: durante el cierre de las empresas, establecimientos y explotaciones el patrono deber pagar todos los salarios, remuneraciones, beneficios sociales y dems obligaciones derivadas de la relacin de trabajo, como si los trabajadores y las trabajadoras hubiesen cumplido efectivamente su jornada de trabajo.

2.2.7.5.

Reincidencia en el Incumplimiento.

Cabanellas de Torres (1981), define la reincidencia como la agravante de responsabilidad por antonomasia, consistente en la repeticin de igual delito o de otro tan parecido que figure en el mismo ttulo del Cdigo; hecho que implica una profundizacin de las consecuencias perjudiciales de la conducta perniciosa, en la medida que evidencia la intencin de dar continuidad al incumplimiento de la ley, de all que demande el incremento paulatino de la sancin respectiva. Retomando los criterios de Castillo (2006), la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo es su artculo 126 considera la posibilidad de reincidencia en la infraccin y al mismo tiempo valora las circunstancias que producen tal. El hecho de la reiteracin en el comportamiento reticente frente a la normativa ocurre en opinin del autor, en aquellos casos donde: El patrono cometa la misma infraccin en un periodo comprendido en los doce (12) meses siguientes a la infraccin cometida con anterioridad. La reincidencia produce un incremento de hasta dos (02) veces el monto inicial de la misma.

2.2.7.6.

Suspensin, Revocatoria y Reduccin del Alcance de la Acreditacin.

La suspensin, revocatoria y reduccin del alcance de la acreditacin de la empresa, consiste en una sancin prevista en el Reglamento Parcial (2006) de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su Artculo 48, segn el cual el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, podr intervenir en las certificaciones de seguridad, higiene y ambiente con que cuente el

49 empleador para la realizacin de determinadas tareas. Como sancin administrativa la misma afecta directamente la posibilidad del patrono para acceder a la solvencia laboral, as como para el diligenciamiento de cualquier trmite administrativo donde estuviere involucrado el Estado. En tal sentido como indica Iturraspe (2006), se evidencia como causales para tal sancin, en primer lugar el hecho de haber sido sancionado de conformidad con la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, as como el incumplimiento de los requisitos de la acreditacin o de las obligaciones previstas en los reglamentos o las normas tcnicas aplicables; lo mismo que la eventual revocacin de la Solvencia Laboral.

2.3.

BASES LEGALES.

El fundamento legal sustancial del problema bajo estudio se encuentra en lo mandado en el TTULO XI de la Ley Orgnica del Trabajo donde se prev el rgimen de sanciones tocantes a la infraccin de los contenidos de la ley sustantiva, de all que el Artculo 625 prevea: Las infracciones a las disposiciones de esta Ley sern objeto de las sanciones establecidas en este Ttulo, sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que hubiere lugar. Estas sanciones se impondrn de oficio por parte del funcionario a quien corresponda y podrn ser denunciadas por cualquier persona.

Es as, como el rgimen de sanciones y sus tipos se inicia con el contenido del Artculo 627 de la Ley Orgnica del Trabajo, donde se establecen las sanciones al patrono que no pague a sus trabajadores en moneda de curso legal o en el debido plazo, o que pague en lugares prohibidos; o que descuente, retenga o compense del salario ms de lo que la Ley permite; o que pague al trabajador un salario inferior al mnimo fijado, se le impondr una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a uno y medio (1 1/2) salarios mnimos.

50 As mismo, el Artculo 628 ejusdem contempla las multas aplicables al patrono que no fije anuncios relativos a la concesin de das y horas de descanso, o no los ponga en lugares visibles en el respectivo establecimiento o en cualquier otra forma aprobada por la Inspectora del Trabajo, con lo que se hace acreedor de una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor al equivalente a un (1) salario mnimo. Por otra parte el Artculo 629 de la misma Ley Orgnica del Trabajo contempla la infraccin cometida por el patrono a las normas relativas a la duracin mxima de la jornada de trabajo y al trabajo nocturno, o las disposiciones relativas a los das hbiles, para lo que se prev una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mnimo. Tambin el Artculo 630 ejusdem comprende la infraccin patronal para el empleador que no pague correctamente a sus trabajadores la participacin en los beneficios, o la bonificacin o prima de navidad que les corresponda, a quien se le impondr una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a dos y medio (2 1/2) salarios mnimos. Respecto a la violacin del rgimen especial dedicado al trabajo domstico, la Ley Orgnica del Trabajo contempla en su Artculo 631 el pago de una multa por parte del empleador no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a medio (1/2) salario mnimo. Iguales previsiones adopta el legislador por medio de su Artculo 632, en caso de infraccin a las disposiciones protectoras de la maternidad y la familia, donde se impondr al patrono una multa no menor del equivalente a un (1) salario mnimo ni mayor del equivalente a cuatro (4) salarios mnimos. Al mismo tiempo, estn comprendidas en el Artculo 634, las multas aplicables a los empleadores que infrinjan las disposiciones sobre el porcentaje de trabajadores extranjeros, a los que se impondr una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a dos y medio (2 1/2) salarios mnimos. As mismo, el Artculo 637 sanciona al patrono que viole las garantas legales

51 que protegen la libertad sindical con una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mnimos. Por su parte en el Artculo 639 el legislador sanciona al patrono que desacate la orden de reenganche definitivamente firme de un trabajador amparado con fuero sindical emanada de un funcionario competente, al que se impondr una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mnimos. En igual sentido, el Artculo 640 de la ley sustantiva laboral contempla las infracciones relativas a conflictos colectivos del trabajo, para las que operarn penas de arresto policial de cinco (5) a veinte (20) das. Esta pena, tratndose de trabajadores o patronos asociados, la sufriran los instigadores a la infraccin, y de no identificarse a stos, se aplicar a los miembros de la respectiva junta directiva. Si se tratare de patronos o de trabajadores no asociados, la sufrir cada individuo. Lo cual queda desfasado con la nulidad del artculo 647 literal g, del texto sustantivo laboral. El Artculo 642 tiene en consideracin la desobediencia del patrono a la citacin u orden emanada del funcionario competente del Trabajo, sancionando al infractor con una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mnimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mnimo. Por otra parte, la reincidencia del patrono en alguna de las conductas sancionadas esta prevista en el Artculo 643 de la Ley Orgnica del Trabajo, del modo siguiente: En caso de que un infractor al que se refieren los artculos anteriores reincida en el hecho que se le imputa, la pena prevista para la infraccin se aumentar en la mitad. En igual orden de ideas y acerca de la forma en la que deben computarse las sanciones (multas), el Artculo 644 de la Ley Orgnica del Trabajo contempla: Al imponer la multa, el funcionario que la aplique establecer el trmino medio entre el lmite mximo y el mnimo, pero la aumentar hasta el superior o la reducir hasta el inferior segn el mrito de las circunstancias agravantes o atenuantes que concurran en el caso concreto, debiendo compensarlas cuando las haya de una u otra especie. En todo caso se considerar la mayor o menor entidad de la infraccin, la importancia de la empresa, explotacin o establecimiento, el nmero de personas perjudicadas

52 y cualquiera otra circunstancia que estimare el funcionario respectivo con criterio de equidad.

Finalmente, nos encontramos que en un primer intento, el legislador previ la medida de arresto relativa a las sanciones administrativas, en el Artculo 645 de la Ley Orgnica del Trabajo, para el caso de no poder hacerse efectivas las penas de multas, los infractores sufrirn la de arresto, a razn de un (1) da por el equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mnimo, hasta un lmite mximo de treinta (30) das. Ahora bien, la previsin legal en cuanto a medidas de privacin de libertad para la coercin personal del empleador que se niega a dar cumplimiento a las multas, necesariamente colinde con el derecho constitucional al debido proceso; razn por la cual fue anulada su aplicabilidad, clusula sta que acta como superproteccin del administrado frente al Estado y a la jurisdiccin, pudiendo concebirse en trminos generales como el aseguramiento de la tutela judicial efectiva. El Artculo 49 del texto constitucional consagra en tal sentido:

Artculo 49. El debido proceso se aplicar a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurdica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigacin y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensaToda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitucin y en la ley. 2se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.3. Toda persona tiene derecho a ser oda en cualquier clase de proceso, con las debidas garantas y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente En otro orden de ideas, aparece una tercera norma que fundamenta de modo sustancial el problema bajo estudio y sus eventuales aportes como lo es la Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos (LOPA), puesto que la misma atiende lo tocante a la naturaleza de los actos emanados de la Administracin y de las formas voluntarias o coercibles en las que debe conseguirse el cumplimiento particular de tales mandatos.

53 Es as, como el Captulo II de dicha norma se intitula De los Actos Administrativos, rezando el Artculo 7: Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaracin de carcter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los rganos de la administracin pblica. Al unsono con la concepcin del acto, la norma establece las condiciones para la materializacin de los mismos, a travs de los principio de ejecutividad y ejecutoriedad rectores de la actividad administrativa y comprendido en el Artculo 8 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, segn la cual: Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecucin, debern ser ejecutados por la administracin en el trmino establecido. A falta de este trmino, se ejecutarn inmediatamente. Los mencionados principios se conectan con el contenido del Artculo 79 ejusdem, donde se consagra: La ejecucin forzosa de los actos administrativos ser realizada de oficio por la propia administracin salvo que por expresa disposicin legal deba ser encomendada a la autoridad judicial, al tiempo que el Artculo 80 prev: La ejecucin forzosa de actos por la administracin se llevar a cabo conforme a las normas siguientes: 1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecucin indirecta con respecto al obligado, se proceder a la ejecucin, bien por la administracin o por la persona que esta designe, a costa del obligado. 2. Cuando se trate de actos de ejecucin personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrn multas sucesivas mientras permanezca en rebelda y, en el caso de que persista en el incumplimiento, ser sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concedindole un plazo razonable, a juicio de la administracin, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podr tener un monto de hasta diez mil bolvares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicar sta.

En otro orden de ideas, es menester adicionar a las bases legales de la investigacin, las disposiciones de la Ley Orgnica de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en las que se prev su particular rgimen de sanciones patronales. Estas disposiciones se inician con el contenido Captulo II de la norma, dedicado al tratamiento De las Infracciones. El Artculo 117 ejusdem reza:

54 Infracciones Administrativas en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo Son infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el trabajo, las acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad.

En ste orden de ideas, las llamadas por la doctrina infracciones leves, son las contenidas en el Artculo 118 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, segn el cual Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionar al empleador o empleadora con multas de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.). En igual sentido el Artculo 119 contempla a las infracciones graves cometidas por el

patrono, de la manera siguiente: Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionar al empleador o empleadora con multas de veintisis (26) a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T). Las infracciones muy graves se encuentran contempladas en el Articulo 120 de la misma norma, a la luz del cual Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionar al empleador o empleadora con multas de setenta y seis (76) a cien (100) unidades tributarias (U.T). Tambin en ste sentido el procedimiento sancionador que lleva a cabo el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales en contra de los empleadores, por infraccin a la ley especial implica la paralizacin de actividades contemplada en el Artculo 135 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de trabajo, segn el cual:

El procedimiento sancionador ser el establecido en la Ley Orgnica del Trabajo. El Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, cuando exista peligro grave o inminente, o subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores podr suspender total o parcialmente la actividad o produccin de la empresa, establecimiento, explotacin o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones correspondientesel empleador o empleadora que motiv la sancin quedar obligado al pago de los salarios.

55 En otro sentido, la norma contempla la posibilidad, de recurrencia en el comportamiento infractor del empleador, por medio de la figura de la reincidencia contenida en el Artculo 126 de la misma norma y segn el cual: Existe reincidencia, cuando se cometa la misma infraccin en un perodo comprendido en los doce (12) meses subsiguientes a la infraccin cometidapodr incrementarse hasta dos (2) veces el monto de la sancin correspondiente a la infraccin cometida. Finalmente, el Artculo 48 del Reglamento Parcial de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, considera dentro del mbito de las sanciones administrativas, la relativa a la Suspensin, Revocatoria y Reduccin del Alcance de la Acreditacin de la Empresa, que ocurrir contra el patrono cuando: Sea sancionado de conformidad con la ley especial de la materia, cuando incumpla con los requisitos de la acreditacin, incumpla con las obligaciones previstas en los reglamentos o las normas tcnicas aplicables o le sea revocada la Solvencia Laboral.

56 CUADRO 2 MATRIZ DE ANALISIS DE LA CATEGORA

Objetivo General: Analizar la relacin entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo.
OBJETIVOS CATEGORIAS SUB-CATEGORIAS UNIDADES DE ANALISIS Brewer Carias (2005) Marienhoff (1992) Dromi (1996) Brewer Carias (1975) Barcelona (1992) Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos Brewer Carias(2005) Ley Orgnica del Trabajo Ambrosio (2000) Bustamante (2002) Constitucin Nacional Brewer Carias (2005) Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos Parada (2005) Santamara (2002) Gonzlez(1998) Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos

Principio de Ejecutoriedad. Principio de Ejecutividad. Clasificar las implicaciones del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos sobre los poderes sancionatorios dados por la LEY ORGNICA DEL TRABAJO a las Inspectoras del Trabajo Implicaciones del Principio de Ejecutoriedad y Ejecutividad de los Actos Administrativos Sanciones Administrativas (Multas).

Examinar los efectos derivados de la nulidad por inconstitucionalidad de la medida de arresto para el patrono incumplidor del acto administrativo sancionatorio de multa emanado de las Inspectoras del Trabajo.

Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de la Medida de Arresto

Derecho al Debido Proceso Eficacia del Acto Administrativo.

Caracterizar las consecuencias de la limitada eficacia del acto administrativo sancionatorio referido a las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo.

Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio Efectividad del Acto Administrativo.

Contrastar la concepcin de las sanciones administrativas y su efectividad en la en la LEY ORGNICA DE PREVENCIN CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO frente a las previstas en la LEY ORGNICA DEL TRABAJO para las Inspectoras del Trabajo.

Concepcin de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo

Gradacin de la Sancin Cmputo de la Multa en UT Paralizacin de las Operaciones. Cierre de la Empresa. Reincidencia en el Incumplimiento. Suspensin, Revocatoria y Reduccin del Alcance de la Acreditacin.

Mille Mille(2008) Iturraspe (2006) Ley Orgnica de Prevencin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo Castillo (2006) Vara (2006) Sainz(2006) Ley Orgnica del Trabajo Cdigo Orgnico Procesal Penal Iturraspe (2006) Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos Reglamento de la Ley Orgnica de Prevencin Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo

Fuente: Urdaneta (2009)

57 CAPITULO III

MARCO METODOLGICO

3.1.

TIPO DE INVESTIGACIN.

Siguiendo a Nava (2004), la presente investigacin se inscribe en los trminos de un estudio de segundo nivel, especficamente de caractersticas descriptivas. Para la autora, la investigacin descriptiva ocupa un segundo escalafn dentro de los estudios cientficos, puesto que:

El objetivo principal es sealar en forma rigurosa y sistemtica las caractersticas, funciones, frecuencia, relaciones de asociacin de determinado fenmeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, adems de la descripcin sealada, el registro, anlisis e interpretacin de la naturaleza actual y composicin o procesos, relaciones internas y externas de los hechos o fenmenos objeto de estudio.

Dentro de tal contexto, la investigacin documental es aquella que se fundamenta en la obtencin de las informaciones necesarias a la sustentacin de los supuestos tericos y objeto de estudio, por intermedio de fuentes documentales; es decir, de formas escritas de comunicacin del conocimiento. La manifestacin escrita de los contenidos que sirven para el anlisis, estudio y verificaciones que la investigacin pretende, se patentiza de manera muy particular en la investigacin jurdica; que encuentra en la ley, doctrina y jurisprudencia, una pacfica explanacin de las ideas por medio del lenguaje escrito. Es por su carcter jurdico (en virtud de las fuentes que servirn a la recoleccin de la informacin), que el presente estudio es de tipo documental. Autores como Chvez (2000), describen los estudios documentales como aquellos que se realizan sobre la base de documentos o revisin bibliogrfica. Segn Sabino (2000), las investigaciones documentales posibilitan al investigador cubrir una amplia gama de fenmenos, ya que no slo se basan en los hechos a los cuales el

58 mismo tiene acceso sino que pueden extenderse para abarcar una experiencia inmensamente mayor que le proporcionan, todos aquellos que han tenido intervencin en el problema o contacto con el mismo y han plasmado en textos sus anlisis o experiencias. En igual orden de ideas, Chvez (2000), analiza el modo como el estudio documental se encuentra hermanado con la naturaleza cualitativa de las investigaciones, pues el razonamiento sobre el que versa en nada respecta a lo numrico; sino por el contrario a hechos y fenmenos generales de tipo social que imponen ms bien un examen mesurado sobre todos los agentes intervinientes en el mismo. En este mismo orden, y para definir la tipologa de la que se reviste la investigacin en desarrollo, es preciso sealar como el carcter documental se relaciona al descriptivo, siendo sta una indagacin de tipo documental y descriptiva. El ltimo de estos caracteres viene dado por las expectativas de la investigacin descriptiva, sobre la observacin del comportamiento de los fenmenos que son objeto de estudio desde una ptica objetiva y exhaustiva; a partir de la cual procura desentraar sus manifestaciones e implicaciones, es decir, su ser caracterstico. Segn Finol y Nava (1996), la investigacin documental es:

() un proceso sistemtico de bsqueda, seleccin, lectura, registro, organizacin, descripcin, anlisis e interpretacin de datos extrados de fuentes documentales existentes en torno a un problema, con el fin de encontrar respuesta a interrogantes planteadas en cualquier rea del conocimiento humano. Dado que la investigadora operar respecto del estudio, con base en aportes documentales conseguidos en la doctrina, legislacin y jurisprudencia, la produccin cientfica que obtenga ser contextualizada en la documentacin ya existente, pudiendo convertirse los resultados en una ampliacin de las perspectivas existentes acerca del problema abordado.

59 El tipo de investigacin que se adelanta es documental y descriptiva, puesto que a partir de la observacin de documentos la investigadora desarrollar la recoleccin de informacin y posterior anlisis del objeto de estudio; teniendo basamento y sustentacin slida, en el aporte de la ley, la doctrina y la jurisprudencia; fuentes que posibilitan una examinacin sistemtica. As mismo, su atributo descriptivo es valorado por Nava (2004), del modo siguiente:

El objetivo principal es sealar en forma rigurosa y sistemtica las caractersticas, funciones, frecuencia, relaciones de asociacin de determinado fenmeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, adems de la descripcin sealada, el registro, anlisis e interpretacin de la naturaleza actual y composicin o procesos, relaciones internas y externas de los hechos o fenmenos objeto de estudio.

En igual sentido Chvez (1994), entiende a la investigacin descriptiva como aquella orientada a recolectar informacin relacionada con el estado real de las personas, objetos, situaciones o fenmenos, tal como se presentan en el momento de la recoleccin; descripcin que ocurre objetivamente sin realizar a priori interferencias ni verificar hiptesis. De all que la investigacin descriptiva aspira la observacin del comportamiento de los fenmenos que son objeto de estudio, desde una ptica objetiva y exhaustiva; a partir de la cual procura desentraar sus manifestaciones e implicaciones, armonizando el problema observado con las significaciones que la teora da al mismo y a sus elementos.

3.2.

DISEO DE LA INVESTIGACIN.

Segn Arias (1999), el diseo de investigacin es la estrategia que adopta el investigador para responder el problema planteado, Hernndez y Col (2003), coinciden con este planteamiento al expresar que el diseo seala al investigador lo que debe hacer para alcanzar sus objetivos de estudio, y para contestar las interrogantes de conocimiento que se han planteado.

60 Tamayo y Tamayo (2001), conceptan el diseo de la investigacin, como el planteamiento de una serie de actividades sucesivas y organizadas que se adaptan a las particularidades de cada modalidad de investigacin, para indicar los pasos y pruebas a efectuar, as como, las tcnicas para la recoleccin y anlisis de los datos necesarios al objeto de estudio. Segn Arias (1999), el diseo de investigacin es la estrategia que adopta el investigador para responder al problema planteado. Hernndez y Col. (2003), coinciden con este planteamiento al expresar como el diseo seala al investigador lo que debe hacer para alcanzar sus objetivos de estudio, y para contestar las interrogantes de conocimiento que se han planteado. En tal sentido, el diseo de investigacin que metodolgicamente se compagina a las pretensiones del estudio en desarrollo, es uno bibliogrfico, hecho que responde a la relacin instrumental que existe entre un tipo de investigacin documental y el empleo sistemtico y razonado de bibliografa como fuente indispensable de informacin. Diseo bibliogrfico quiere decir entonces, la instrumentacin de fuentes de informacin escritas representadas en bibliografa, como medio para la adquisicin de las informaciones necesarias, al anlisis que permita la consecucin de los objetivos del estudio. Por su parte Sabino (2000), entiende al diseo bibliogrfico como aquel que se refiere a que los datos e informaciones a emplear, a fin de lograr los objetivos planteados en los mismos, proceden de documentos escritos recolectados en otras fuentes. Del mismo modo Bavaresco (1997), explica como el diseo bibliogrfico consiste en una estrategia de investigacin, cuya fuente principal de datos est constituida por documentos escritos, seleccionados por el investigador, de acuerdo a la pertinencia del estudio que realiza. Otra caracterstica propia del diseo de investigacin seleccionado, consiste en lo que Hernndez (2003), define como no experimentalidad del estudio, y que se representa en el hecho, de un investigador no interventor del conocimiento plasmado en las fuentes de informacin (no lo confronta de modo prctico dentro de un contexto vivencial); sino que por el contrario, contextualiza y aprecia las informaciones

arrojadas por las fuentes de informacin en virtud del entorno en que ha desarrollado

61 su estudio, siendo el eje de su tarea la observacin documental y el anlisis, mas no as la manipulacin del conocimiento, que viene de la mano de la experimentacin. En el marco del presente estudio, la investigadora proceder a observar las fuentes bibliogrficas y documentales en general, analizando el contenido de las mismas segn los objetivos pautados; ms, las afirmaciones conseguidas sern valoradas como fiables por su carcter cientfico en el plano terico, sin reiteraciones prcticas o experimentales en el proceso laboral. Otro atributo del diseo de la investigacin que se presenta, es su transeccionalidad. Respecto de dicha condicin seala Balestrini (2002), como los diseos transeccionales son aquellos donde la recoleccin de los datos se efecta solo una vez y en un tiempo nico. Es as, que siguiendo el procedimiento diseado para el estudio, la observacin de las fuentes se concreta en el momento preciso de construccin de las bases tericas de la investigacin (Capitulo II).

3.3.

TCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIN DE DATOS.

Respecto de la especialidad sobre la tcnica de recoleccin de datos referida a estudios jurdico-documentales, como es la presente, Nava (2007) expresa: Para la investigacin jurdicala tcnica por excelencia la constituye: La tcnica del fichaje o registro de referencias de autor o documental, razn por la cual la investigadora emplear el registro de los documentos-fuentes necesarios para el estudio, referenciando las obras bibliogrficas de doctrina administrativa y laboral. De conformidad con lo sealado, la investigadora proceder a la construccin de fichas bajo el Sistema Flder para el acopio de la doctrina y legislacin necesaria para el estudio. El contenido de dichas fichas se fundamentar en la trascripcin de los contenidos, asociados a la identificacin del autor y el texto del que provenan los datos recogidos. La elaboracin de las fichas se realizar con empleo de programa informtico de procesamiento de palabras y fueron archivadas conforme a los avances logrados en la revisin documental.

62 Aunada a la anterior se encuentra la que Hernndez y Col. (2003), denominan tcnica documental, consistente en una tcnica social cuya finalidad es obtener datos e informacin a partir de documentos escritos y no escritos, susceptibles de ser utilizados en concreto. En identidad de ideas con los autores citados, la investigadora se vale de la observacin del material bibliogrfico y documental en general cuyos datos sea posible recolectar por medio del empleo de fichas. Ahora bien, adminiculada a la tcnica ya mencionada, se encuentran los mtodos para el examen del contenido, efecto a los cuales se ha de emplear la observacin documental. Hernndez (2003), sostiene acerca de la observacin documental, su identidad con el diseo bibliogrfico-documental, pues el primero consiste en el registro sistemtico, vlido y confiable de comportamientos o conductas manifiestas, que puedan utilizarse como instrumentos de medicin de las realidades y/o problemas que se estudian. As mismo, como mtodo para la recoleccin de informaciones, comporta caractersticas muy similares al anlisis del contenido. La observacin se basa en la determinacin del carcter (atinente o no) de los documentos, descartando los no correspondientes al objeto de estudio y rescatando aquellos cuyo contenido importa a la materia, reduciendo as a trminos manejables el mbito de los datos.

3.4.

TCNICAS PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN.

Galtung (1978), define el anlisis de contenido como una tcnica de investigacin para la descripcin objetiva, sistemtica y cuantitativa del contendido manifiesto de la comunicacin; al tiempo que Krippendorff (1980), afirma como la tcnica destinada a formular, a partir de ciertos datos, inferencias reproducibles y vlidas puedan aplicarse a un contexto. En correspondencia con lo antes sealado, dicha tcnica, sita al investigador respecto de la realidad en una triple perspectiva: a) Los datos tal y como se comunican al analista, b) El contexto de los datos y c) La forma en que el conocimiento del analista obliga a dividir la realidad.

63 Se tiene entonces, como el anlisis de contenido permite una operacin intelectual objetiva, de examen, sobre la informacin contenida en documentos, donde se produce la identificacin y descripcin de los elementos del contenido, el establecimiento de sus formas, caractersticas, significado, implicaciones y finalmente, la aportacin del investigador por medio de la opinin, que su anlisis genera siempre fundado en las observaciones hechas. En este mismo sentido, aparecen como tres las tareas principales que implica la tcnica de anlisis de contenido, estando estas referidas a las siguientes conductas: La determinacin de las categoras de anlisis, el establecimiento de unidades de anlisis y la seleccin de una muestra a analizar. Las categoras de anlisis, se corresponden con los niveles donde sern caracterizadas las unidades de anlisis, es decir, el entorno de contenido a estudiar (la materia en especfico), y las unidades, responden con especificidad a materia. Por su parte Hernndez y Col. (2003), consideran que el anlisis de la informacin para la investigacin documental se denomina Anlisis Descriptivo, el cual est basado en la determinacin de los factores intervinientes en la investigacin y su descripcin analtica, bajo el criterio del autor, que deber siempre estar sustentado en fuentes documentales. Adems del trabajo analtico que se realizar, conforme a las indicaciones hechas, ser parte integrante del mtodo para analizar la informacin recavada, el que Gadamer (1988), llama mtodo hermenutico. La hermenutica se compadece con una doctrina metdica que se encuentra dirigida, no a un saber teortico, sino a su uso prctico, especficamente a la aplicacin tcnica de la interpretacin correcta de un texto. Para Jnez (1996), el mtodo hermenutico es aplicable a las ciencias humanas y cientficas, hace uso de los denominados enunciados cognoscitivosveritativos, definidos como: cada fuente de contenido atinente a la

Aquellos que en alguna manera, nos (sic) comunican verdad y gozan de veracidad, han de apoyarse en algn dato o experiencia de lo real, han de

64 tener algn fundamento predicativo controlable. Estos saberes o conocimientos los distinguimos de las apreciaciones o meras opiniones, por ir acompaadas de algn grado de objetividad y razn precisa defendibles.

Finalmente, se tiene como el anlisis de contenido, se adminicula a las reglas para el razonamiento, en trminos de hermenutica, de modo tal que la investigadora con base en lo deducido de las fuentes documentales, podr proceder a construir un nuevo conocimiento que acte, posiblemente como un aporte a la realidad estudiada.

65 CAPITULO IV

RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN

IMPLICACIONES DEL PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD Y EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE LOS PODERES SANCIONATORIOS DADOS POR LA LEY ORGNICA DEL TRABAJO A LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO.

Siguiendo a Bolvar (2005), se observa como dentro del contexto de la Administracin Pblica del Trabajo (segn lo dispuesto por el Artculo 586 de la Ley Orgnica del Trabajo): el Ministerio que tenga a su cargo el ramo del trabajo (hoy Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social) tiene como funcin principal la de cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y la de las dems leyes laborales y su reglamentacin, funcin entre otras, que tambin tienen las Inspectoras del Trabajo como rganos dependientes de mencionado Ministerio. Es as, como el literal a del Artculo 589 ejusdem, asigna a tales rganos de la Administracin, la funcin especfica de velar por el cumplimiento de esta ley y su Reglamento en la jurisdiccin que corresponda. Las funciones atribuidas por la ley al Ministerio y en concreto a las Inspectoras de Trabajo, son desde el punto de vista material y orgnico, funciones administrativas. Las atribuciones del Ministerio del ramo laboral, son de rango sublegal, dirigidas a proteger los intereses generales representados por la Ley Orgnica del Trabajo, donde las facultades correspondientes a las Inspectoras, se contraen en la funcin de vigilancia materializada, a travs, de la inspeccin, cuyo resultado puede activar la potestad sancionatoria de sta. Sobre tal asunto Duque (1991), explica: Existen unos principios y unas reglas, que tienen por objeto los rganos administrativos, encargados del cumplimiento de las disposiciones legales, y que cumplen una funcin administrativa, y que por ello configuran lo que podra llamarse el Derecho Administrativo del Trabajo () derecho ste que podra definirse como aquel que regula la actividad de la Administracin en la aplicacin de las normas de la Ley Orgnica del Trabajo y dems

66 disposiciones de carcter laboral () por tanto, dentro de las categoras principales de este Derecho Administrativo, surgirn las de la Administracin Pblica del Trabajo, las de acto administrativo del trabajo o laboral y las de procedimiento administrativo del trabajo. En otras palabras, el trpode clsico del Derecho Administrativo.

A partir de las consideraciones realizadas, se observa como la construccin de la Administracin de Trabajo, ha obedecido a una necesidad estatal de normar y regir la conducta de los empleadores en el marco de las relaciones laborales; en tal orden, la actividad sancionatoria ha tenido que representar a uno de los principales instrumentos de acuerdo a ello Sainz (1991), ha explicado: Pero en materia laboral, las circunstancias de la complejidad del mundo de las relaciones de empleo entre el capital y el trabajo, han hecho necesario e imprescindible que a los efectos que se puedan cumplir las disposiciones inherentes a la materia laboral, el Ejecutivo tenga a travs del ministerio del ramo y este a su vez por los organismos creados por la Ley la facultad de establecer sanciones previamente establecidas; aplicarlas o en su defecto mantener una actitud permanente para que estas normas de carcter laboral, sean cumplidas con la fuerza e intensidad de las normas de orden pblico, as lo justifican.

Parece

entonces,

como

esta

actividad

sancionatoria

se

encuentra

consustanciada con la actividad administrativa que la motoriza, y que subyace en el fondo del accionar de la Administracin del Trabajo; o mas propiamente de la Inspectora del Trabajo. Es as, como las sanciones previstas en la Ley Orgnica del Trabajo (de carcter pecuniario y restrictivo de la libertad), materializan las acciones contra los empleadores renuentes en el cumplimiento de las normas laborales. De acuerdo con lo expuesto, los dictmenes emanados por la Administracin Pblica apelan a la necesidad de concretarse en la realidad, debido a que los mismos comportan en esencia mandatos del Estado (actos administrativos), emitidos para ordenar el comportamiento de los administrados frente al cumplimiento de las rdenes dictadas. Gracias a este fundamento, tradicionalmente los actos administrativos han sido concebidos indisolublemente con la nocin de ejecutoridad y ejecutividad.

67 Cuando tales mandamientos de la administracin son de tipo sancionatorio, la fuerza del acto administrativo para hacerse ejecutar es todava ms importante, porque ya no se trata solo de una intencin que la Administracin quiere concretar a travs del ciudadano-administrado, sino que a contrario; se trata de una intervencin coercible que ha debido realizar cuando ste ltimo ha mostrado resistencia o negativa frente a la orden del Estado. Conforme a lo indicado, la doctrina y la legislacin han consolidado una serie de principios, orientados a conseguir el logro de los actos administrativos y muy especialmente, de aquellos que entraan una sancin, en primer lugar, porque por medio de stos se consigue materializar lo ordenado por la Administracin, y en segundo termino, porque los mismos tratan de una constriccin contra el patrono que incumpli lo ordenado reponindose la obediencia que se debe al Estado. Los prenombrados principios, se concretan en el llamado de ejecutividad y ejecutoriedad que poseen los actos administrativos, en general y muy especialmente los sancionatorios. Tales preceptos se encuentran arropados en el texto del Artculo 8 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, como un llamado a la materializacin inmediata de las providencias emitidas por la Inspectora del Trabajo. En tal sentido, la ejecutividad y ejecutoriedad representan dos principios ordenadores de los actos administrativos emanados en este caso de la Inspectora del Trabajo, cuya caracterstica primordial debe ser la relacin de dependencia conceptual y prctica que guardan uno y otro; sin que cada uno pueda entenderse separado de las posibilidades que proporciona su homnimo. Tal como vienen explicando hace varias dcadas Brewer Carias (1975), y Rondn de Sans (1981), la ejecutividad de los actos administrativos equivale en materia administrativa, a la prescindencia de un proceso de cognicin que declare formalmente el derecho o ttulo jurdico que tiene la Administracin para actuar, lo cual, en cambio, es esencial en las relaciones jurdicas que se resuelven en el proceso judicial ordinario. La exgesis de la explicacin anterior induce a poder asumir al precitado principio, como la eliminacin de la va judicial como un medio

68 indispensable para conseguir el cumplimiento de las rdenes que emanan de la Administracin del Trabajo. Es as, como el principio de ejecutividad se caracteriza (segn Brewer Carias 1975) por la exclusin que consigue de la judicializacin, o lo que es igual; la generacin inmediata de efectos materiales que debera lograr con la sola emisin del acto por parte de la Inspectora del Trabajo. Este precepto, est caracterizado tambin por otro principio de la actividad administrativa que le da sustento y que se trata de la legalidad; porque precisamente el acatamiento y cumplimiento de las providencias se debe, a la presuncin de ser legal que acompaa a todo lo actuado por la Administracin. De acuerdo con lo expresado, la Administracin no tendra necesidad de acudir ante un rgano judicial para que su derecho sea declarado formalmente, pues sus actos tienen carcter de ttulo ejecutivo; y de all su ejecutividad, es decir, la posibilidad de ser ejecutados de inmediato. Por tanto la Administracin, cuando dicta un acto administrativo tiene, en realidad, la facultad de declarar sus derechos mediante actos unilaterales que crean obligaciones para los administrados. Conforme a lo sealado, tal principio lejos de representar la posible encarnacin de alguna forma de tirana por parte de la Administracin, tiene ms bien un trasfondo de instrumentalidad, a la luz de lo imposible que sera diligenciar judicialmente todos aquellos asuntos que involucran a los administrados en el funcionamiento de la Nacin, ello sin mencionar la naturaleza que per se tiene ste, mediante su funcin ordenadora para no requerir al proceso judicial. En tal sentido, el principio de ejecutividad de los actos administrativos sancionatorios que emanan de la Inspectora del Trabajo, estara caracterizado por su autonoma frente al proceso judicial, as como, por el presupuesto de legalidad del que se vale. Conexa con las caractersticas antes expresadas, se encuentra la de inmediatez, con la que se quiere representar el llamado a un cumplimiento expedito de aquello que ha sido ordenado por la Administracin. La derivacin de este principio debera traducirse en el acatamiento inmediato e inconsulto de las multas que

69 imponga la Inspectora del Trabajo a los patronos respectivos, sin necesidad de acudir al proceso judicial en bsqueda de la coercin que la jurisdiccin estara en posicin de ejercer. En este contexto, es necesario sealar como implicacin del principio de ejecutividad, la exclusin de la jurisdiccin como medio para el logro de los actos administrativos sancionatorios, de all que cuando se produce la intervencin del juez, presumiblemente est ocurriendo la desnaturalizacin de la actividad administrativa en tal sentido, porque se ha tenido que activar un proceso judicial para ello. Por otra parte, de frente al principio de ejecutividad se halla el de ejecutoriedad, que en este planteamiento, es respuesta a la capacidad de la Inspectora del Trabajo para ejecutar por s misma los actos administrativos sancionatorios que haya proferido. Ya desde 1964, la defenestrada Procuradura General de la Repblica, consider a la ejecutoriedad como la posibilidad de ejecucin forzosa de los actos, por el propio rgano administrativo que los dict. En opinin de Dromi (1996), el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos es un elemento irrescindible del poder de la Administracin, esencial de la actividad administrativa y que se manifiesta en algunas categoras o clases de actos y en otros no, dependiendo esto ltimo de su objeto y finalidad. En atencin a tal principio, la Administracin slo no tiene que acudir a un juez para llevar a cabo la ejecucin de lo ordenado en su acto, sino que ella ostenta la facultad de ejecutarlo directamente. Esta ejecutoriedad est condicionada por varios factores. En primer lugar, se trata de una caracterstica de ciertos actos administrativos, de aquellos que imponen obligaciones o prohibiciones, es decir, deberes de hacer o de no hacer. Por eso se habla, en estos casos, del privilegio de la Administracin de accin de oficio, es decir, de ejecutar los actos por s misma, a travs, de sus rganos e inclusive, llegar al empleo de la fuerza pblica. Lo anterior se desprende claramente del prrafo segundo del Artculo 625 de la Ley Orgnica del Trabajo cuando expresa estas sanciones se impondrn de oficio por

70 parte del funcionario a quien corresponda; as mismo, el Artculo 646 de la misma ley contempla: A falta de disposicin expresa, las multas a que se refiere este Ttulo sern impuestas por la Inspectora respectiva o por la autoridad que ella comisione al efecto. De igual tenor es el texto del Artculo 645 ejusdem, cuando expresa: En caso de no poder hacerse efectivas las penas de multas establecidas en este ttulo, los infractores sufrirn la de arresto, a razn de un (1) da por el equivalente a un cuatro (1/4) de un salario mnimo, hasta un lmite mximo de treinta (30) das. Ahora bien, dentro del panorama anterior se inscribe el problema nodal de las sanciones administrativas consistentes en multas que emanan de la Inspectora del Trabajo, precisamente porque los principios de ejecutividad y ejecutoriedad parecen profundamente limitados, principalmente por dos factores: En primer lugar, por la ausencia de un procedimiento previsto en la Ley Orgnica del Trabajo que explique el modo para llevar a efecto la ejecucin de los actos administrativos de sancin, y adems, por la desarticulacin de los principales medios de coercin (arresto por ejemplo), conforme a los nuevos preceptos de la Constitucin Nacional de 1999. Esta realidad pareciera resultar clara de los propios razonamientos de la jurisprudencia nacional que forzada por la resistencia patronal ha debido reconocer la limitacin de los actos administrativos sancionatorios para concretarse materialmente, en aquellos casos donde el patrono hace resistencia al cumplimiento de lo providenciado. De tal conformidad el mximo tribunal de la Repblica por medio de la Sala Constitucional en Sentencia N 1319 de fecha 13 de julio del 2004, expres:

ahora bien, esta Sala Constitucional reconoci la imposibilidad de los entes administrativos (Inspectoras del Trabajo) para la ejecucin de sus actos administrativos en el que resolviesen conflictos subjetivos de intereses de naturaleza laboral, en razn de la ausencia de disposiciones adjetivas que establezcan un procedimiento especfico para su ejecucin forzosa en caso de desacato del patrono, pues slo precepta un procedimiento sancionatorio, que regula el artculo 647 de la Ley Orgnica del Trabajo, con el cual el trabajador no logra la satisfaccin de su pretensin que haya sido reconocida por la administracin.

71 Tambin en posterior decisin del mismo Tribunal Supremo de Justicia (Sentencia N 1318/2001de Febrero del 2008), reconoce en fecha ms reciente la persistencia del problema relacionado con la imposibilidad de concretar materialmente las providencias emitidas por la Inspectora del Trabajo, hecho que plantea la sentenciadora del modo siguiente:

Las Inspectoras de Trabajose encuentran compelidas a ejecutar sus propias providenciasdictadas en ejercicio de sus competencias, es irrefutable. El problema parece presentarse por el hecho que, luego de cumplido el procedimiento previsto; en la LOT no se prev el modo especfico que deba seguir la Administracinpara la ejecucin forzosa en caso de contumacia del patrono,pues no previ su forma de ejecucin en caso de desacato. En efectosiendo el caso que el patrono se niegue a acatar lo ordenado, no prev la ley sino un procedimiento sancionatorioen caso de no ser pagada, puede conllevar a su arrestoque ha pasado a estar tcitamente proscrita a la luz de las garantas procesales constitucionales. Puesto que los actos administrativos sancionatorios que emite la Inspectora del Trabajo, consisten principalmente en multas pecuniarias, la ejecucin de los mismos, tratara la bsqueda de algn mecanismo, que adems de reprimir una conducta irregular del patrono, permita acceder a cantidades de dinero. Frente a esta realidad seala Brewer Carias (2005), como tal supuesto excepcional es preciso acudir a los rganos jurisdiccionales a favor de poder lograr la ejecucin, representando la providencia el ttulo ejecutivo. La anterior apreciacin no parece sin embargo, haber sido considerada por el legislador en el texto de la Ley Orgnica del Trabajo vigente, puesto que en la misma se asume a la Inspectora del Trabajo como rgano competente para conseguir la ejecucin forzosa de las multas impuestas; bajo el tenor de una amenaza de arresto con la que se pretenda constreir al patrono para efectuar el pago, previa a la anulacin de tal disposicin legal. Obviamente, esta disposicin trataba de una reticencia penalista y no administrativista del legislador sustantivo laboral, tal como lo entendi primeramente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia N 1319 de fecha 13 de julio del 2004:

72 Jurdicamente no puede ser el procedimiento sancionatorio el destino procesal de la ejecucin, pues su objeto constituye una premisa distinta a la que anima al trabajador, parte en un proceso administrativo, que no tendra inters alguno en la reivindicacin del imperium. Sobre la cuestin anterior, cabe advertir como a lo largo del Titulo XI de la Ley Orgnica del Trabajo, dedicado a las sanciones, nada se dice acerca del modo como la Inspectora del Trabajo podra concretar de manera coercible el pago de las multas (actos administrativos). Sin embargo, en un comienzo previo a la invalidacin del arresto, el legislador expresaba en el Artculo 647, literal g de la norma sustantiva laboral lo siguiente:

Si el multado no pagare la multa dentro del lapso que le hubiere fijado el funcionario, este se dirigir de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podr hacer cesar el arresto haciendo el pago.

Ahora bien, en una situacin como la presente, donde la medida de arresto ha sido desarticulada del texto de la Ley Orgnica del Trabajo en razn de su objecin a la garanta constitucional del debido proceso; aparentemente la ejecutividad y ejecutoriedad de las multas impuestas quedan francamente imposibilitadas. Por tales motivos, quizs la mayor y ms grave implicacin que conlleva la imposible ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios, que persiguen las multas impuestas por la Inspectora del Trabajo, consta en la prdida de eficacia de tales sanciones. Por otra parte, la idea expuesta requiere ser confrontada con el texto de la Ley Orgnica de Procedimiento Administrativos, especficamente con el contenido de su Artculo 80 cuando prev lo relacionado a la ejecucin forzosa de los actos personalsimos: Artculo 80. La ejecucin forzosa de actos por la administracin se llevar a cabo conforme a las normas siguientes:2. Cuando se trate de actos de ejecucin personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrn multas sucesivas mientras permanezca en rebelda y, en el caso de que

73 persista en el incumplimiento, ser sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concedindole un plazo razonable, a juicio de la administracin, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podr tener un monto de hasta diez mil bolvares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicar sta. Si bien el monto expresado por el legislador como mximo de la multa, resulta inobjetablemente irrisorio, el sentido de la disposicin no carece de utilidad frente al comportamiento contumaz del patrono ante la imposicin de la misma; principalmente en virtud de la posibilidad de acumular sucesivamente las sanciones que en trminos de salarios mnimos le fueren impuestas. Ahora bien, la utilidad de esta disposicin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos pareciera encontrarse lejos de ser absoluta, particularmente porque persiste en el problema cmo lograr el pago?, pues nada obsta para que el patrono contine acumulando multas indefinidamente, especialmente en casos donde prev hacer cesar sus actividades, o la quiebra, por ejemplo. Una respuesta parcial al problema planteado ha venido dada por el trabajo de la jurisprudencia, especialmente por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 7 de marzo de 2007, con la que declar la nulidad por inconstitucionalidad del artculo 647 literal g de la Ley Orgnica del Trabajo, donde se recoge el siguiente criterio: en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicar el mecanismo de ejecucin forzosa de los actos administrativos, establecido en el artculo 80 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos... Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfaccin de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de stas, podr la Administracin ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecucin de crditos fiscales, establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil. As se decide. (omissis).

Conforme a los establecido por la Sala Constitucional, parece patente la objecin directa que se hace a los principios angulares del acto administrativo (ejecutividad y ejecutoriedad), ello as, debido a que se est asumiendo la necesidad de aperturar un proceso judicial para poder lograr el pago de las multas impuestas al

74 patrono, desarticulando la visin del legislador sobre el propio logro que deberan poder alcanzar los rganos de la Administracin Pblica y en este caso, las Inspectoras del Trabajo. La solucin lograda por la jurisprudencia aparece como una salida parcial, porque como va no logra resolver de manera definitiva el problema de fondo, que es la afectacin de la ejecutividad y ejecutoriedad que revisten los actos administrativos; conteste con lo cual ser necesario abrir tantos procesos judiciales como patronos sean renuentes al pago de las multas impuestas. Ahora bien, analizadas las realidades planteadas, cabe sealar como un principio de ejecutoriedad retrado que se evidencia en los actos administrativos sancionatorios producidos por la Inspectora del Trabajo, objeta a los intereses colectivos que se entremezclan en el actuar de la Administracin. Es en tal contexto, donde Marienhoff (1992), explicaba la necesidad de dotar a los rganos del Estado, de poderes para hacer cumplir forzosamente sus dictmenes, ya que los mismos obedecen a razones de inters colectivo superior; asi por ejemplo, cuando se multa a un empleador, no solo se esta queriendo sancionar su incumplimiento de la ley laboral, sino que se aspira componer situaciones jurdicas puntuales que contribuyan a un mejor orden laboral, o si se quiere, se estn aunando acciones a favor de la masa de trabajadores, cuando la conducta patronal amenaza su condicin. Se colige de lo anterior, como en la medida en que est impedido el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios; tambin est en pleno acontecimiento un deterioro del inters social que alcanza concretamente a la totalidad de trabajadores y de modo paralelo al Estado, obligado a velar por las condiciones de las relaciones laborales. Es as, como de acuerdo con la doctrina de Dromi (1996), la ejecutoriedad de los actos administrativos en general, se justifica en la relacin dialgica de mando y obediencia que relaciona a la Administracin con el administrado, confiriendo orden y

75 pasividad al vnculo; de all que cuando tal presupuesto no existe, desde luego sera esperable un tinte anrquico en las interacciones. En relacin con lo expuesto, no es discutible el estado de verdadera anarqua con que buena parte de los empleadores venezolanos se muestran reiterativamente resistentes y contumaces ante las multas impuestas por la Inspectora del Trabajo, dando entereza a los sealamientos del autor comentado cuando advierte las consecuencias de la falta de un poder de constriccin verdadero por parte de la Administracin. En este orden de ideas, no es vano sealar las posiciones de Parejo (2000) y Garca de Enterra (2007), cuando explican el espritu de las sanciones administrativas, especialmente de las multas; como acciones de la Administracin tendientes a privar al empleador de una determinada porcin de su patrimonio, como reaccin a su incumplimiento legal. Es as, que para poder hablar propiamente de stas, tiene que ser imprescindible una capacidad del rgano administrativo que le permita materializar esta abstraccin del patrimonio. Tambin Carballo (1999), define las sanciones de multa contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo, partiendo del carcter represivo de las mismas. Siendo asi, para que haya una represin verdadera, no solo debe estar regulado en la ley la figura que define el incumplimiento y la sancin; sino que es necesario dotar al rgano ejecutor de la pena de los poderes para dictarla (ejecutividad) y de concretarla (poder de ejecutoriedad). En este sentido son determinantes las palabras de Mantero (1991), cuando explica: No obstanteel rgimen sancionatorio laboral no debera constituir un conjunto de normas de Derecho Penal, sino un instrumento dado a la Administracin del Trabajo para lograr el cumplimiento de las normas y no para el castigo de los infractores. Contrario a la expectativa del autor, acerca del rgimen de sanciones contenido en la Ley Orgnica del Trabajo, el mismo se comporta actualmente como un sistema parcial de sanciones, cuya condicin se debe a la carencia de los elementos

76 necesarios para representar por lo menos un medio instrumental para el control de los incumplimientos patronales. Es as, como tales previsiones sirve hoy da (en buena cantidad de ocasiones), como mero cmulo de disposiciones sancionatorias al empleador, cuyo logro que se ha evidenciado, est seriamente discutido ante la ausencia de medios que permitan valerse de la ejecutividad y ejecutoriedad que revisten los actos administrativos del trabajo. Finalmente puede asumirse, empleando las expresiones de Carballo (1999), como a la luz de la condicin actual de los actos administrativos sancionatorios, la Inspectora del Trabajo no est logrando doblegar la voluntad del infractor y menos an conseguir que el patrono enmiende su conducta, todo ello dada la ausencia de medios con los cuales puedan materializar las disposiciones sancionatorias.

EXAMINAR LOS EFECTOS DERIVADOS DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE ARRESTO PARA EL PATRONO INCUMPLIDOR DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE MULTA EMANADO DE LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO.

En un principio, el Ttulo que trata lo tocante al rgimen de sanciones, contenido en la Ley Orgnica del Trabajo, insert lo relativo a la medida de arresto; entendida en su oportunidad como la pena corporal a la que extraordinariamente podan ser convertidas las multas cuando el patrono se resistiera al pago de las mismas. En tal sentido, el arresto representaba de manera efectiva un modo de privacin de libertad al que poda ser sometido el patrono infractor, bajo un primer presupuesto de haber sido multado y, a la luz del segundo, que ira representado por la negativa del cumplimiento del acto administrativo emitido. De acuerdo a lo anteriormente sealado, en el Artculo 645 ejusdem, se institua que la competencia referente a la medida de arresto iba a corresponder al Juez de Municipio de la localidad donde habite el patrono, una vez que el Inspector respectivo de manera oficiosa hubiese peticionado la medida de privacin de libertad; bajo la premisa de no haber dado cumplimiento al pago de las multas impuestas. De esta primera aproximacin al problema de inconstitucionalidad del arresto, se tiene

77 que su dictamen no se concreta al presupuesto principal de la garanta constitucional al debido proceso y que no es otro, que el mismo juicio. Villasmil (1993), expresa al respecto.

el funcionario de trabajo debe dirigirse al juez de Municipio o Parroquia del lugar donde tenga su domicilio o residencia el sancionado, acompaado, como es lgico de una copia certificada de la resolucin y de su notificacin al infractor a fin de que esa autoridad judicial haga la conversin de la multa en arresto, como ya hemos visto a razn de un da de arresto por cada cuarto de un salario mnimo, hasta el lmite mximo de treinta das. Pero aun hecha la conversin de la multa en arresto, el infractor puede hacer cesar su privacin de libertad mediante el pago.

Si bien el legislador, nada expresaba acerca del proceso de cognicin que debera llevar a efecto el juez para acordar la medida de arresto durante la vigencia de la misma, podra asumirse como independientemente de tal hecho, que no se cumplan con los preceptos del proceso y del sometimiento al juez natural; de all que la interpretacin estricta de la norma induce a pensar que el patrono solo tendra conocimiento de la medida, una vez que la fuerza pblica estuviere procediendo a ejecutarla, asunto que ataca las ms sensibles garantas de acceso a la justicia. Probablemente a la luz de estos hechos, en la prctica administrativa no lleg a consolidarse la aplicacin de la medida de arresto, pasando a engrosar las razones de la poca eficacia que los actos administrativos sancionatorios de multa han estado alcanzando en Venezuela durante las ltimas dcadas.

En este sentido, la nulidad de la medida de arresto apuntala desde la constitucionalizacin del debido proceso desde 1999, al ser recogido en el Artculo 49, Numeral 4, donde se prev el derecho al proceso y al juez natural como derechos humanos fundamentales de la persona. Con tal inclusin, quedan en evidencia ms enfticamente las carencias de la Ley Orgnica del Trabajo, cuando el legislador desatendi la mnima idea del proceso, permitiendo la privacin de libertad de la inaudita parte.

78 Es as, como en cualquier proceso que se conduzca de espaldas al sujeto encausado, no puede estarse cumpliendo el derecho a la defensa en juicio y luego, quedando anuladas todas las acciones tomadas en torno al mismo, hecho que represent la razn final para la desarticulacin del texto de la Ley Orgnica del Trabajo.

El conjunto de realidades evidenciadas en la prctica, termin como es lgico, por ocasionar reacciones a nivel del control concentrado en el Tribunal Supremo de Justicia; que mediante sentencia de fecha 7 de marzo de 2007 de la Sala Constitucional, declar la nulidad por inconstitucionalidad del artculo 647 literal g de la Ley Orgnica del Trabajo. El mximo tribunal de la Repblica, logr considerar que dicha disposicin legal viola el derecho al juez natural establecido en el artculo 49.4 de la Constitucin vigente, interpretado de manera congruente con lo establecido en el artculo 44.1 ejusdem. El razonamiento de la Sala apunt a las siguientes consideraciones:

La orden de arresto deviene de una autoridad judicial, de conformidad con el artculo 647, literal g, de la Ley Orgnica del Trabajo, es claro que el procedimiento es llevado a cabo por el funcionario administrativoy su finalidad tiene como meta el efectivo aseguramiento y respeto del cumplimiento de las sanciones administrativas impuestas por haberse vulnerado la normativa laboral nos encontramos en presencia de un procedimiento administrativo instruido, sustanciado y decidido por un funcionario administrativo, y slo se delega la ejecucin de la sancin en un funcionario judicialJuez de Municipio sin que el mismo tenga conocimiento del ter procedimentaly sin que puedan verificarse las debidas garantas para la restriccin de la libertad personal.

Con fuerza asentada en los sealamientos indicados por la Sala, el quebrantamiento de las garantas procesales que vienen asociadas al debido proceso ocurre, principalmente, por el impedimento que para la defensa tena el patrono, ante una instruccin que realizaba inaudita parte el funcionario del trabajo (Inspector del Trabajo) y por el cual solo se delegaba al juez de Municipio una participacin como rgano ejecutor. Es as, como la discusin de derechos que se ciernen sobre el

79 asunto estudiado, toca al juez natural, pero no es el tema ms grave del conflicto, sino ms bien la posicin que el derecho a la defensa tiene en tal contexto. Conforme al Artculo 49 de la Constitucin de la Repblica de Bolivariana de Venezuela, que reza: La defensa y la asistencia jurdica son derechos inviolables en todo estado y grado del proceso, sobre el que Araujo (1999, p. 121), comenta: Como una consecuencia del Estado de Derecho, hoy no se duda que el principio esencial de que nadie puede ser juzgado o condenado sin ser odo, no solo obliga a los jueces del Poder Judicial sino a los rganos administrativos, pues es una garanta inherente a la persona humana en cualquier procedimiento de condena. En consecuencia, el derecho a la defensa significa la facultad de hacer alegatos, la posibilidad de rebatir los argumentos contrarios, de promover y evacuar las pruebas pertinentes, de conocer el fundamento de la decisin y de utilizar los recursos que la ley establece, o lo que es igual, la materializacin del derecho a ser escuchado. De las afirmaciones anteriores se desprende, un impedimento palmario para el Inspector del Trabajo, en cuanto a la instruccin de un procedimiento de condena a espaldas del patrono, as como al juez le queda prohibido ordenar la privacin de libertad. Ambas prohibiciones ocurren porque el condenado no ha tenido la oportunidad de ser odo, ni de ejercer las oportunidades respectivas para oponerse a los sealamientos hechos por el rgano administrativo. Esta realidad cobra un valor extraordinario cuando se aprecia la naturaleza unilateral y autonmica de los actos administrativos sancionatorios.

En concordancia con lo sealado, Bustamante (2002), el debido proceso en su dimensin material implica los medios y oportunidades para el ejercicio de la defensa; por ello, cuando hay oportunidad a la misma, siquiera puede hablarse de privacin de la libertad. Por su parte Molina (2002), explica el debido proceso asumindolo como: procedimiento judicial justo, que es aplicable no solo a los procesos penales, sino adems, a todos los procesos sancionatorios judiciales o

80 administrativosreconoce implcitamente la inviolabilidad defensaPor otra parte la sentencia tiene que ser lgica. de la

En opinin de Bolvar (2005), puede concluirse que el Debido Proceso es el proceso justo o equitativo, calificacin que no podr darse a aquel, en que no se haya respetado la garanta de la defensa, pero, en cambio, perfectamente puede suceder que se haya respetado sta ltima, pero no sera justo el proceso, ya que se han violentado otras u otras garantas procesales, lo que conducira a que actualmente se traten como garantas independientes. A tal respecto, ya la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia N 1352 del 19 de Octubre del 2000 ha establecido:

(...) el derecho a la defensa as como el derecho al debido proceso se encuentran tan ntimamente vinculados que, a veces, es difcil escindirlos, puesto que toda violacin al derecho a la defensa implica, sin duda alguna, que estamos en presencia de una afectacin del derecho a un proceso debido; mientras que, el menoscabo del derecho al debido proceso pudiera implicar que se menoscaban las posibilidades recursivas y, en general, de defensa del justiciable. (...).Esto implica entonces que 'en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisin que afecte a cualquier persona, sta tiene el derecho de acceder a la informacin, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradiccin, alegar y contradecir en su descargo, as como conocer de cualquier tipo de decisin que se adopte y que le afecte en su esfera jurdica subjetiva.

Por otro lado, fuera del mbito laboral existen otras ramas del derecho que han superado estos preceptos constitucionales, en tal sentido, el Cdigo Orgnico Procesal Penal (2001), ha quedado permeado por la consagracin constitucional del debido proceso, porque a diferencia de la Ley Orgnica del Trabajo tuvo una construccin posconstitucional que interpret el nuevo espritu de la Carta Poltica. Es por las anteriores razones, que su Artculo 243 consagra: Estado de Libertad. Toda persona a quien se le impute participacin en un hecho punible permanecer en libertad durante el proceso, con las excepciones establecidas en este Cdigo. Del texto normativo antes citado, se desprenden dos presupuestos

imprescindibles para el logro de la privacin de la libertad, donde el primero se refiere

81 a la necesidad de la judicializacin del reo, y luego, a merito de ella (que resulte imprescindible). En este ltimo contexto, es oportuno considerar el texto del separado Artculo 645 de la Ley Orgnica del Trabajo, por cuanto el mismo al momento de su vigencia no esbozaba ninguno de los requisitos previstos. Conforme a lo observado, y como sugiere Parada (1993), las modernas legislaciones que prevn asuntos conexos con la privacin de la libertad, han erradicado en los llamados juicios en rebelda o confesin como plena prueba. Es entonces palmario, como el legislador en la ley sustantiva laboral quiso enfatizar su poder sancionador ante el incumplimiento patronal, sin embargo; su prescripcin se separ del nuevo marco normativo en materia de derechos humanos ligados con el proceso. Otra cuestin que parece indispensable considerar en orden a este punto, trata de la conversin de multa en arresto que en un principio el legislador quiso plantear en la norma sustantiva laboral. Esta transmutacin de una pena por otra, tambin vena objetando sensibles garantas conexas al debido proceso, y ello; porque parecan retrotraer la actividad punitiva del Estado al estadio donde era permisible la encarcelacin por deudas, condicin superada hace mucho por el legislador venezolano. Sobre tal cuestin Mendoza (2006), ha expresado: Es de destacar como el legislador en materia tributaria ha superado esta posicin, estableciendo el criterio de la no convertibilidad de la multa en arresto. Tambin agrega el autor:

Es de acotar que el autor no acoge el criterio del legislador de sancionar con pena privativa de libertad a situaciones administrativas de carcter pecuniario, ya que estas deben zanjar como tal, es decir, con cierre de establecimientos, pago de intereses moratorios e indexacin, etc.; entenderlo contrario sera retornar a va penal para saldar deudas, etapa ya superada por el Derecho.

La prohibicin antes dicha se halla contemplada en el vigente Cdigo Orgnico Tributario (2001) en su Artculo 94, Pargrafo Tercero, segn el cual: Las sanciones pecuniarias no son convertibles en penas restrictivas de libertad. En tal sentido, resultan de alta importancia las valoraciones efectuadas por el mismo Mendoza (2006), al exponer refirindose a lo convertibilidad:

82

Esto adems debe complementarse con el hecho que si se impone la conversin de la multa en arresto por disposicin del respectivo tribunal penal, fenecera la obligacin del empleador en cuanto a cancelar en dinero la sancin pues ya cumpli con pena restrictiva de libertad-aplicacin del principio non bis idem-, vindose en consecuencia afectado el patrimonio de la Tesorera de Seguridad Social, diluyndose la finalidad de dicha sancin administrativa en desmedro de la masa trabajadora amparada por la Seguridad Social. Ahora bien, contrariamente a lo que es esperable a la luz del nuevo ordenamiento jurdico, subsisten en Venezuela disposiciones de la ley que contraran la no convertibilidad de las penas pecuniarias en privacin de libertad y en tal marco se encuentra el Artculo 50 del Cdigo Penal vigente (2005) a la luz del cual:

Cuando la pena sealada al delito fuere de multa y no pudiese satisfacerla el penado, se convertir en prisin o arresto, segn la edad, robustez, debilidad o fortuna de ste, fijando el Tribunal la duracin de tales penas a razn de un da de prisin por cada treinta bolvares de multa y de uno de arresto por cada quince bolvares. En las faltas, la proporcin ser de diez bolvares por cada da de arresto.

La subsistencia de tales disposiciones en el marco del ordenamiento jurdico nacional, se deben principalmente a su inscripcin en el interior del Derecho Penal; que con sus organismos y estructuras hacen posible el logro de tal conversin, sin embargo, es inviable en la esfera laboral, porque sta no cuenta con los fundamentos teleolgicos, ni con los instrumentos jurdicos y materiales necesarios. Asumir la convertibilidad de la multa en arresto, tal como fue prevista en la ley sustantiva laboral, antes de su nulidad frente a garanta de rango procesal, implicara dar parte al Ministerio Pblico y Tribunales Penales, condiciones que no estaban previstas en la norma, ni son conducentes en tal materia. De acuerdo con lo sealado, el patrono venezolano parece estar imperado por una posicin de rebelda inquebrantable ante los actos administrativos sancionatorios de multa que imponga la Inspectora del Trabajo, porque como pareci entenderse ut supra; no existen medios materiales con que hacer ejecutorios tales mandatos, hecho

83 que deviene de la declaratoria de nulidad del principal medio de coercin con el que contaba el rgano administrativo laboral para la materializacin de sus actos sancionatorios. Sobre las cuestiones anteriores, ya ha sido categrico el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Social por medio de la Sentencia N 1318/2001, la cual desde el 02 de Agosto del 2001 dictamin:

En efecto, una vez obtenida la decisin del rgano administrativo, y siendo el caso que el patrono se niegue a acatar lo ordenado, no prev la ley sino un procedimiento sancionatorio, regulado en el artculo 647 ejusdem, consistente en una multa que el condenado deber pagar dentro del trmino que hubiere fijado el funcionario, la cual, en caso de no ser pagada, puede conllevar a su arresto; accin sta ultima que ha pasado a estar tcitamente proscrita a la luz de las garantas procesales constitucionales y adjetivas, que prohben la privacin de libertad sin juicio previo, y menos aun causadas por deuda. Otra cuestin, por la que se denunciaron riesgos entraados en el contenido del funesto Artculo 645 de la Ley Orgnica del Trabajo y que incidi en su desaplicacin, consista en la indeterminacin de la persona natural que debera sufrir la medida de arresto, cuando el patrono estuviese representado por una persona jurdica (como es la prctica ms frecuente). En este entendido, cualquier sujeto no directamente ligado con las decisiones de la empresa, poda resultar sujeto de privacin de libertad, hechos que recoge Villasmil (1993) del modo siguiente:

se dispone la conversin de la multa en arrestocuando no es posible hacer efectiva la sancin pecuniaria. Pero no expresa la norma cual es la persona natural que debe sufrir el arresto cuando el infractor es una persona jurdica. Apenas el artculo 640 nos arroja alguna luz al disponer que, tratndose de infracciones relativas a los conflictos colectivos de trabajo, el arresto deben sufrirlo, en primer trmino, los instigadores y de no ser posible la identificacin de stoslos miembros de la respectiva junta directiva. esta norma puede conducir, sin provecho alguno para el fin intimidatorio de la pena, al lesionar la libertad de personas que tienen escasa o ninguna ingerencia en la direccin de la empresa. As mismo, la Sala Constitucional mediante sentencia de fecha 7 de marzo de 2007, igualmente estableci que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coercin aplicable, en caso de incumplimiento de la multa impuesta, se aplicar el

84 mecanismo de ejecucin forzosa de los actos administrativos establecidos en el artculo 80 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. En el caso de que no se satisfaga la multa, ni las sanciones posteriores, la Administracin podr ejecutarlas mediante el procedimiento de ejecucin de crditos fiscales establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil. El pronunciamiento de la Sala fue consistente con lo siguiente: la orden de arrestono deviene de una autoridad judicial sino de un funcionario administrativono competente para ordenar medidas de restricciones de libertad, ya que estas se encuentran reservadas al Poder Judicial esta Sala debe concluir que el artculo 647, literal g, de la Ley del Trabajo, viola el derecho al juez natural, establecido en la Constitucin se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coercin aplicablese aplicar el mecanismo de ejecucin forzosa de los actos administrativos, establecido en el artculo 80 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos... en caso de resultar infructuosa la satisfaccin de la multapodr la Administracin ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecucin de crditos fiscales, establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil. La solucin de la jurisprudencia nacional, logra eliminar la conmutacin de las multas por arresto, seleccionando la va judicial del proceso civil y no la solucin del Cdigo Penal Venezolano que insiste en la privacin de la libertad. Cuando escoge el proceso civil y el procedimiento para el cobro de crditos fiscales, aprovecha el fundamento de ejecutividad del acto administrativo sancionatorio, porque las multas no canceladas le sern presentadas al juez civil en aras de representar el ttulo ejecutivo a partir del cual proceder.

A pesar de lo anterior, la investigadora considera de importancia insistir en la parcialidad de stas soluciones, bsicamente por el hecho de que la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del artculo 647 literal g, de la Ley Orgnica del Trabajo, trae como efecto en un primer plano el acudimiento necesario e indispensable al proceso judicial, as como, en otro sentido conlleva a la desarticulacin de la jurisdiccin laboral sostenida primeramente por va del criterio jurisprudencial, puesto que no es sta jurisdiccin la que en todo caso conocer del

85 cumplimento forzoso de las multas, sino la jurisdiccin civil, por medio de un procedimiento que no cuenta con los principios y presupuestos de la materia especial.

CARACTERIZACIN DE LAS CONSECUENCIAS DE LA LIMITADA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO REFERIDO A LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO.

Conforme

lo

expresado

anteriormente,

se

observan

los

distintos

impedimentos sustanciales y formales que objetan la ejecucin forzosa de las multas que impone la Inspectora del Trabajo en Venezuela, hecho que parece oponerse a la materializacin de los principios ordenadores de los actos administrativos (ejecutividad y ejecutoriedad). Ahora bien, la mayor importancia que tales hechos tienen para la Administracin del Trabajo, consiste en las consecuencias que generan sobre la sustancia de stas sanciones, que orbitan en torno a la relacin laboral, por lo que no puede obviarse las consideraciones de Duque (1991), al explicar: algunos de estos procedimientos, como los derivados de las inamovilidades, surgidos entre patronos y trabajadores, son verdaderos conflictos intersubjetivos, que la Administracin del Trabajo dirime en virtud de que a Ley Orgnica del Trabajo le atribuy la funcin jurisdiccionalEn efecto, cuando de la Administracin Pblica se trata, independientemente del contenido de sus actos: normativo (reglamentarios), administrativo (ejecucin de normas jurdicas para satisfacer intereses generales o jurisdiccionales resolucin de conflictos intersubjetivos), siempre que sus actos tienen la naturaleza de actos administrativoslas decisiones que dicten los organismos de la Administracin del Trabajo, en los procedimientos de resolucin de conflictos y patronos distintos de los de conciliacin y de arbitraje con actos administrativos.

De acuerdo a lo expresado, la conflictividad que se suscita en el interior de las relaciones laborales, es en esencia el objeto al que atiende la actuacin de las Inspectoras del Trabajo, mientras que la multa; como sancin, representa la forma de intervencin que debera lograrse en control de las acciones patronales cuando son contradictorias del ordenamiento jurdico. Asumiendo esta finalidad de las multas, se puede argumentar en cuanto a la eficacia y efectividad de los actos administrativos que las contienen, y que definen proporcionalmente el logro de sus objetivos, la

86 espera de restituciones y mejoras de condiciones laborales, en aquella medida como los patronos desarrollen credibilidad en cuanto al poder sancionador del ente administrativo. Conforme al sealamiento antes realizado, una primera caracterstica de las consecuencias generadas por la limitacin en los actos administrativos sancionatorios, sera la imposibilidad de la Inspectora del Trabajo para intervenir cmo verdadero garante de las relaciones de trabajo en el pas, ello en ausencia de mecanismos ejecutorios para el acabamiento de los actos administrativos sancionatorios (multa) que respondan al comportamiento patronal contrario a la ley. Esta realidad ya pareca ser avisada por autores como Guzmn (1999), refirindose a la Inspectora del Trabajo:

Los restantes cometidos, tanto en el orden tcnico, como en el econmico y social, han sido sistemticamente desatendidos, hasta el penoso extremo de reducir esa importante dependencia al papel de una oficina centralizadora de disputas laborales, desprovista de medios idneos y capacidad creadora para ofrecer algo ms que arreglos transitorios.

Las realidades apuntadas convergen en una palmaria restriccin a la eficacia del acto administrativo sancionatorio de multa. Siguiendo a Brewer Carias (2005), debe entenderse la eficacia de lo actos administrativos como la produccin de los efectos propios de cada uno, definiendo derecho y creando obligaciones de forma unilateral. De acuerdo con lo indicado, cuando el acto administrativo se trata de uno con efectos particulares (como las providencias dictadas por la Inspectora del Trabajo), la eficacia del acto ser exigible una vez que el interesado es notificado de lo adoptado por la Administracin; ello quiere decir, que en el supuesto de una multa al patrono, el efecto propio inmediato debera consistir en el pago de la misma; a partir del cual deviene otro efecto indirecto, consistente en la comisin de nuevos desacatos a la norma laboral, advertido el empleador sobre los prejuicios econmicos que le suscitara una nueva desviacin de la ley.

87 Conforme al procedimiento sancionatorio contemplado en la Ley Orgnica del Trabajo, el momento donde ha de efectivizarse la sancin, es decir, el pago de la multa, consiste en los cinco (05) das hbiles posteriores (ms el trmino de la distancia si lo hubiere), al dictamen de la providencia que ordena la multa, hecho junto al cual ocurre la expedicin de la planilla de liquidacin. En tal virtud, el empleador debera concurrir a la oficina recaudadora respectiva y concretar el pago. Ahora bien, en dos supuestos pudiera deteriorarse la eficacia del acto administrativo sancionatorio, en primer lugar, cuando el patrono realice un pago en fecha distinta a la impuesta por la norma, o cuando se niegue a la misma. Es de especial importancia el segundo caso, porque de acuerdo al mismo se requerira (como ya se estableci ut supra), la intervencin del rgano jurisdiccional, perjudicando la doctrina que afirma la suficiencia de la Administracin para lograr la ejecucin de sus propios actos, dentro de la cual Santamara (2002), seala: los actos administrativos poseen eficacia inherente al poder de autotutela declarativaEn su virtud, tales actos constituyen declaraciones o decisiones capaces por s mismos de modificar o extinguir situaciones jurdicas subjetivas de sus destinatarios, sin contar para ello con el concurso de los rganos judiciales.

En tal orden de ideas, en un principio se observa como caracterstica de la intervencin jurisdiccional a favor de la ejecucin forzosa de las multas, la desnaturalizacin del acto administrativo respectivo; porque la ejecutoriedad no se ha concretado en la esfera de la jurisdiccin y con ello, se han impuesto al trabajador las consecuencias del proceso judicial, hecho muy lejano del espritu de la ley en tal sentido. A pesar de sta consecuencia palmaria el Tribunal Supremo de Justicia construy una primera posicin contraria al respecto, cuya discutibilidad se debe precisamente, al argumento de no fracturar la esfera administrativa con la intervencin judicial. Tal criterio jurisprudencial se halla recogido en Sentencia N 1319 de fecha 13 de julio del 2004 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al decir:

esta Sala Constitucional reconoci la imposibilidad de los entes administrativos para la ejecucin de sus actos en razn de la ausencia de disposiciones

88 adjetivas que establezcan un procedimiento para su ejecucin forzosa En razn del vaco legal y en resguardo de los derechos constitucionales de los trabajadores, se estableci, como solucin loable, la pretensin de amparo constitucional contra la falta de cumplimiento voluntario En estos supuestos, por cuanto no puede exigirse al ente administrativo La pretensin de amparo se dirige contra el patrono contumaz causante del agravio constitucional en cuyo caso los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo se sustituyen en la Administracin para la ejecucin forzosa de su providencia sin que se contrare, en modo alguno, la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.

La discutibilidad del criterio expuesto se debe principalmente, en el modo como se contrara la doctrina pacfica del Derecho Administrativo, que separa clara y tradicionalmente las lneas divisorias entre la Administracin y la jurisdiccin, sin que de ninguna corriente pueda deducirse siquiera parcialmente, la posibilidad de superponer (como indica la Sala) el poder jurisdiccional sobre la ejecutoriedad tpica de los actos administrativos. Por otra parte, asumir en esa oportunidad la certeza de la posicin manifestada por la Sala implicara, la asimilacin por parte del trabajador de las consecuencias del procedimiento administrativo, el hecho de sancionar, a travs, de la va jurisdiccional de amparo. De acuerdo con tal argumento, es imposible pensar que el trabajador estara en igual posicin dentro del procedimiento administrativo, que frente al juicio llevado ante el tribunal contencioso administrativo. Gracias a ste nico argumento, parece desvirtuable la posicin de la jurisprudencia, haciendo posible establecer otro hecho caracterstico de las limitaciones al principio de ejecutoriedad del acto administrativo sancionatorio, consistente en la generacin de consecuencias procesales ms gravosas al trabajador, de las que le habran correspondido en el procedimiento administrativo. Tambin en atencin a las observaciones hechas sobre la superposicin de la jurisdiccin contencioso administrativa sobre la Administracin del Trabajo

(Inspectora), hay que advertir el cambio que ocurre en cuanto a los principios que deben regir uno y otro proceso; por cuando las acciones contenciosas administrativas o civiles, deberan ser resueltas a la luz del procedimiento especial que ordena la ley,

89 desaplicndose forzosamente los naturales del procedimiento administrativo. El conjunto de observaciones realizadas, aparentemente colindan con la esencia de la eficacia de los actos administrativos, especialmente en materia laboral, donde existe un sustrato o fondo de inters pblico claramente observable y al cual debe responder con inmediatez la Administracin (Inspectora de Trabajo) y no la jurisdiccin. En refuerzo de tal argumento parece de suma importancia las palabras de Mille Mille (2005), al explicar: La eficacia en el procedimiento administrativo es una exigencia tanto del inters pblico como del derecho del particular. Por un lado, el inters pblico debe ser servido con rapidez, incluso urgenciasurgiendo como consecuencia del principio de eficacia: la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.

Frente a las explicaciones proporcionadas por el autor, resulta aun ms complejo sostener el criterio de la Sala Constitucional antes expuesto, precisamente porque el mismo desdice el vnculo existente entre la eficacia del acto administrativo sancionatorio de multa y los principios de ejecutividad y ejecutoriedad. En vista de tal hecho, otra condicin caracterstica del estado de las limitaciones expuestas, se concreta en el rompimiento del vnculo natural y necesario entre la eficacia del acto sancionatorio (multa) y los poderes ejecutivos y ejecutorios de la Inspectora del Trabajo, que estaran siendo trasladados a la jurisdiccin contencioso administrativa o civil. El asunto examinado sobre la idoneidad o no de la asistencia jurisdiccional (o la superposicin como lo ha llamado la jurisprudencia), para concretar materialmente los actos administrativos, adquiri finalmente una connotacin distinta ante la posicin de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por medio de Sentencia emitida el 06 de Diciembre del 2005 y segn la cual:

Las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dict, sin intervencin judicial, por lo que el amparo no es la va idnea

90 para ejecutar el acto que orden el reenganche Adems constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el rgano que dict el acto puede y debe el mismo ejecutarlo. Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo no requiere de homologacin alguna por parte del juez... Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la Inspectora de Trabajolos rganos jurisdiccionales no son la encargados de intervenir en la actuacin de los rganos de la Administracin Pblica. De acuerdo con el abandono del criterio pacfico, que se origina con esta nueva posicin de la jurisprudencia, el problema de la ejecucin forzosa de los actos administrativos parece quedar en suspenso y sin un mecanismo administrativo o jurisdiccional real por medio del cual lograrse. En tal sentido, la disposicin de la Sala Constitucional no carece de fundamento, sin embargo; su negativa que no avanza en ms salidas a la imposibilidad de los actos emanados de la Inspectora del trabajo, vuelve al rgano administrativo y al propio trabajador a la condicin de impotencia frente al patrono contumaz. Por otra parte, cabe considerar el principio de efectividad de los actos administrativos, en el marco de las limitaciones consideradas. En opinin de Gonzlez (1998), la pretensin procesal no quedar satisfecha, y por ende no ser efectiva la tutela judicial, con el acto administrativo que declare, si aquella est o no fundada, sino cuando lo mandado en dicho acto sea cumplido, en atencin a tal sealamiento hay que entender a la efectividad, ms bien adminiculada a la determinacin del sujeto obligado frente al cumplimiento del acto. Siendo ello as, no es esperable la efectividad del acto administrativo sancionatorio (multa), sino cuando la misma ha logrado que la situacin infringida sea restituida, y cuando la multa haya sido cancelada por empleador ante la misma Administracin, hecho que impide en principio, que tal cumplimiento se consiga por va de la jurisdiccin. En tal sentido, la posicin de la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 7 de marzo de 2007, con la que declar la nulidad por inconstitucionalidad del artculo 647 literal g de la Ley Orgnica del Trabajo, ha sido

91 la siguiente: en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicar el mecanismo de ejecucin forzosa de los actos administrativos, establecido en el artculo 80 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos...Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfaccin de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de stas, podr la Administracin ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecucin de crditos fiscales, establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil. As se decide. (omissis). De acuerdo con los planteamientos de la Sala, es preciso tener en consideracin el contenido del Artculo 80 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, el cual prev sobre la ejecucin forzosa de actos por la administracin:

La ejecucin forzosa de actos por la administracin se llevar a cabo conforme a las normas siguientes: 2. Cuando se trate de actos de ejecucin personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrn multas sucesivas mientras permanezca en rebelda y, en el caso de que persista en el incumplimiento, ser sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concedindole un plazo razonable, a juicio de la administracin, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podr tener un monto de hasta diez mil bolvares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicar sta.

La remisin que hace la jurisprudencia nacional, a la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, no parece lograr nada trascendental sobre el problema de eficacia del acto administrativo sancionatorio; principalmente porque el texto del Artculo 80 no desarrolla una verdadero mecanismo de fuerza, sino que por el contrario, acenta la penalidad econmica sin poder con ello materializar la sancin, Frente a lo expresado, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de fecha 24 de Febrero de 2006, pareciera cambiar de criterio cuando declara:

(i) La jurisdiccin competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectoras del Trabajo, as como de cualquier otra pretensin distinta de la pretensin de amparo constitucional que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos rganos, es la jurisdiccin contenciosa-administrativa.

92 En el contexto de lo sealado, las demandas o recursos que se intentaren contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectoras del Trabajo, conocern los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripcin Judicial correspondiente, no obstante, los amparos constitucionales con los que se pretendan materializar una orden emanada de la Administracin del Trabajo quedan fuera de esta competencia, entendindose de ello, que es la propia administracin quien tiene la funcin de ejecutar los actos por ella dictados. Es de comprender, que el criterio fijado en esta decisin vinculante, pareciera profundizar la indefensin de cualquier trabajador o grupo de trabajadores que pudieran verse afectados por incumplimientos por parte del patrono de normas constitucionales y laborales, al momento de que ste sea sancionado, debido a la ineludible ausencia de medios coercitivos de ejecucin frente a la administracin. El criterio citado parece acrecentar los impedimentos del rgano administrativo, para constreir al patrono renuente de corregir una falta o violacin a la ley, y mucho ms aun, para lograr el pago de una sancin impuesta, derivado de la carencia de un procedimiento administrativo especial que logre el cumplimiento de una orden emanada. Ahora bien, ya no solo se est en presencia de una desvinculacin del rgano natural, ms si por el contrario, en una situacin agravada, donde los ttulos ejecutivos (providencias) se trasforman en una decisin ilusoria, donde la competencia en materia de amparo constitucional se traslada de la jurisdiccin contenciosa administrativa a la especial laboral de conformidad con lo preceptuado en los artculos 187 y 193 de la Ley Orgnica Procesal del Trabajo. Siendo ello as, que los juzgados de Sustanciacin, Mediacin y Ejecucin, quedaran afectados a un conflicto de competencias alejado del rgano natural, y frente a ausencias de disposiciones adjetivas que establezcan un procedimiento especfico para la ejecucin forzosa de un acto dictado, donde el patrono se encuentre en una conducta de desacato y resistencia. Finalmente cabe apuntar, como la derivacin ms directa de la limitada eficacia

93 que hoy da muestran los actos administrativos sancionatorios derivados de la Inspectora del Trabajo, versan sobre los perjuicios que percibe la masa de trabajadores, ante relaciones de trabajo cada vez ms irregulares. Hay que insistir en tal sentido, sobre la expectativa teleolgica que se persigue por medio de las sanciones administrativas, que no se trata en verdad de la percepcin de dinero por el Fisco Nacional, sino de la instrumentacin de un medio de coercin efectivo en contra del empleador. No habiendo en poder de la Administracin del Trabajo (Inspectora), una materializacin concreta de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, resulta imposible el control efectivo sobre el incumplimiento que haga el patrono sobre la norma laboral, de all la realidad de una contumacia generalizada entre los empleadores que incide sobre los ms sensibles derechos del trabajador. En este sentido, cabe recordar el modo como ha sido concebido el sistema de multas en la Ley Orgnica del Trabajo, como sanciones pecuniarias que restringen el lucro del empleador por el hecho de haber menoscabado alguno de los siguientes regimenes de la ley laboral: Rgimen de salario, jornada de trabajo, trabajo domstico, proteccin de la maternidad y la familia, porcentaje de trabajadores extranjeros, libertad sindical, conflictos colectivos d trabajo, reunin normativa laboral y desobediencia a citaciones provenientes de la Administracin del Trabajo. Conforme a lo sealado, el trabajador involucrado en alguno de los supuestos anteriores, tiene poco o ningn inters en la sancin que se imponga al patrono

(multa), porque su urgencia versa ms bien y de modo inmediato sobre la restitucin del derecho que le ha sido violentado; de all que la actuacin de la Inspectora lo que aspira en el fondo es restituir el orden laboral quebrantado y para ello debera poder instrumentar sus poderes coactivos. Desde luego, no habidas estas capacidades o limitadas como estn, es poco lo que se puede lograr a favor del inters del trabajador.

94 CONCEPCIN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU EFECTIVIDAD EN LA EN LA LEY ORGNICA DE PREVENCIN, CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO FRENTE A LAS PREVISTAS EN LA LEY ORGNICA DEL TRABAJO PARA LAS INSPECTORAS DEL TRABAJO.

En orden al razonamiento anterior, la sancin administrativa de multa en la Ley Orgnica del Trabajo, sobre la que se ordena casi la totalidad de conductas punitivas del rgano administrativo, parece experimentar un aislamiento dentro del

ordenamiento jurdico laboral, en primer lugar, por la desarticulacin de la medida de arresto y luego, por las imitaciones expresadas con anterioridad, en cuanto a su capacidad para hacerse efectivas. Frente a esta realidad, como seala Corts (2005), el legislador venezolano con ocasin de la construccin de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, logra introducir un sistema de controles sobre la actividad econmica del empleador, procurando un sistema de restricciones a la misma, como respuesta al incumplimiento de la normativa laboral. En as, que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en relacin a las sanciones por violacin de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, se apertura un rgimen de responsabilidades administrativas, disciplinarias y en algunos casos, hasta penales. Dentro del grupo de las sanciones administrativas se enclavan aquellas que van a afectar directamente la capacidad operativa de la empresa, contrarrestando su productividad cuando el empleador sea reticente frente a las leyes laborales. Segn Mille Mille (2008), el rgano administrativo encargado de imponer las sanciones a las que hay lugar en ste nuevo rgimen de seguridad y salud para los trabajadores, es el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), actuante como organismo autnomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, creado segn lo establecido en el artculo 12 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo de 1986, y cuya existencia se mantuvo y se redimension en la ley vigente reformada.

95 Como seala Iturraspe (2006), este organismo cuenta con atribuciones que le permiten el dictamen de providencias administrativas de carcter sancionatorio, a los patronos, empleadores y en general responsables de las condiciones de seguridad, higiene y ambiente en los centros de trabajo y faenas, cualquiera sea su naturaleza. De acuerdo a lo expresado, reza en el Artculo 133 de la misma ley: Atribucin de Competencias Sancionadoras. La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales. A diferencia de lo previsto en la Ley Orgnica del Trabajo, el legislador introduce en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; un nuevo esquema de sanciones correlativo a una expresin objetiva o Infraccin, construccin sta que permiti objetivizar en la norma las conductas sancionables por parte del patrono, al mismo tiempo que graduarlas en intensidad segn la peligrosidad de la mismas. Tal concepcin del sistema de sanciones es explicado por Castillo (2008, p.423) del modo siguiente:

La nueva Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo dedica un captulo a las infracciones, dentro de las cuales se encuentran las infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el trabajo y son definidas en la Ley (Art. 117 LOPCYMAT) como acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad, as mismo las tipifica en: a. Infracciones Leves. b. Infracciones Graves. c. Infracciones Muy Graves. Cada tipo de infraccin genera una sancin impositiva (multa) la cual se incrementa en razn de la gravedad de la infraccin. Siguiendo al mismo autor se tiene que cada tipo de infraccin genera una sancin impositiva (multa), la cual se incrementa en razn de la gravedad de la infraccin, lo que permite apreciar como el monto de tales penas depender de la valoracin que sobre el perjuicio relativo a las mismas, realicen las autoridades del Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Esta gradacin de las sanciones, responde a los criterios siguientes:

96 Infracciones Leves: Segn el texto del Articulo 118 de la Ley Orgnica de

Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, tales incumplimientos patronales acarrean una sancin de hasta veinticinco (25) Unidades Tributarias (UT) por cada trabajador expuesto, ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas que la accin hubiera ocasionado. Infracciones Graves: Tal como dispone el Articulo 119 ejusdem, tales acciones

u omisiones patronales dan lugar a la imposicin de multas que oscilan entre veintisis (26) y setenta y cinco (75) Unidades Tributarias (UT) por cada trabajador expuesto. Infracciones Muy Graves: A tenor de los dispuesto en el Articulo 120 de la

misma norma, las infracciones patronales muy graves dan lugar a la imposicin de multas entre setenta y seis (76) y cien (100) Unidades Tributarias (UT). La gradacin de las multas expuestas, tal como sugiere Castillo (2006), confiere al funcionario del instituto de seguridad y salud laboral un rango amplio de discrecionalidad al momento de decidir la fijacin entre el lmite mnimo de la sancin y el mximo, sin embargo, en todo momento esta operacin deber estar direccionada por el contenido del Artculo 125 de la ley, segn la cual: Artculo 125. Criterios de Gradacin de las Sanciones. Las sancionesse impondrn atendiendo a:1.La peligrosidad de las actividades desarrolladas... 2. La gravedad de los daos producidos... 3. Las medidas de proteccin colectiva o personal adoptadas por el empleador...4.El incumplimiento de las advertencias... 5. La inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo, los delegados o delegadas de prevencin, en ejercicio de sus funciones especficas; o el Comit de Seguridad y Salud Laboral de la empresa, para la correccin de las deficiencias legales existentes. 6. La conducta general seguida por el empleador... En ste orden de ideas, son dos los logros que se desprenden de la gradacin de las sanciones contemplada en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. En primer termino, una disposicin como la contenida en el Artculo 125, que permite al funcionario realizar un verdadero discernimiento sobre la entidad del peligro causado a los trabajadores, ms all de indicaciones taxativas

97 de la ley sobre las mismas, muchas veces carentes de la inteligencia y adecuacin suficiente segn realidades casusticas. En segundo lugar, y de mayor importancia es el criterio del legislador cuando ordena determinar la multa, por trabajador expuesto; es decir, las Unidades Tributarias sobre las que versa la sancin tendrn que ser aplicadas por el nmero de laborantes afectados por la trasgresin de la normativa laboral. Este criterio para la aplicacin de las multas por parte del Instituto rector en materia de seguridad e higiene en el trabajo, discrepa y mejora la previsin de la Ley Orgnica del Trabajo en su rgimen de sanciones, en virtud de que sta ltima ordena el pago de los salarios mnimos o sus fracciones, en razn de la falta y no del nmero de trabajadores perjudicados por ella. Sobre el anterior aspecto, es preciso destacar la inconsistencia de criterios que existen entre el texto de la Ley Orgnica del Trabajo, acerca del modo como graduar las multas (por faltas) y lo previsto en el Reglamento de la Ley (2006). Segn esta ltima norma, el clculo de los salarios mnimos correspondientes a la multa, deber efectuarse por trabajador afectado (Prrafo ltimo del Artculo 236 del Reglamento). Tal hecho, ms que contrariar lo establecido en la Ley Orgnica, viene a desarrollar lo establecido en la norma sustantiva, en la medida que las sanciones pecuniarias no sean tan irrisorias al momento de su aplicacin. Los beneficios que ha trado consigo la aplicacin de las multas al patrono, segn la cantidad de trabajadores perjudicados, se han visto tambin impulsados por la unidad de medida dada a las mismas, y que segn la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se consideran en funcin de Unidades Tributarias. Conforme a las disposiciones del Cdigo Orgnico Procesal Penal en cuanto al valor de las Unidades Tributarias aparece el Articulo 548 ejusdem del modo siguiente: El monto de la multa se calcular con base al valor de la unidad tributaria vigente en la fecha en que se cometi el hecho que origine la sancin. Es de advertir en tal sentido, la controversia que se cierne sobre el valor de la Unidad Tributaria que debe ser considerada al momento de pagar la multa impuesta

98 por el rgano administrativo. Como se deprede del Artculo 548 del Cdigo Orgnico Procesal Penal, la determinacin surgir al momento de la comisin del hecho, mientras que el Cdigo Orgnico Tributario prev en su Artculo 94 pargrafo primero: Cuando las multas establecidas en este Cdigo estn expresadas en unidades tributarias (UT), se utilizar el valor de la unidad tributaria que estuviere vigente para el momento del pago. En tal sentido, y acatando la naturaleza de la sancin, parece ms apropiado acogerse a la disposicin de la norma adjetiva penal y considerar, el monto de la Unidad Tributaria al momento de haberse concretado el hecho sancionable por parte del patrono. La ventaja de este mecanismo sobre el previsto en la Ley Orgnica del Trabajo (computo en razn de salarios mnimos y/o fracciones del mismo Artculo 653 LOT-), parece encontrase en la adecuacin de la Unidades Tributarias con el proceso inflacionario; condicin que se ajusta de forma mucho ms expedita que los arreglos experimentados sobre el salario mnimo en el pas. Es as, como proporcionalmente con el proceso inflacionario e indicadores econmicos, las Unidades Tributarias son adecuadas haciendo que el monto de las sanciones naturalmente se incremente. Esta realidad pudiera generar en el empleador, mayores previsiones en cuanto al cumplimiento de la norma a la luz de penas pecuniarias verdaderamente gravosas. En otro orden de ideas, una de las medidas de coercin que mayores logros parece ofrecer respecto del cumplimiento de los actos administrativos sancionatorios, es la consistente en la Paralizacin de las Operaciones; agregada por el legislador en a Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en el Artculo 135. Segn la citada norma esta medida se hace efectiva: cuando exista peligro grave o inminente, o subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, podr suspender total o parcialmente la actividad o produccin de la empresa, establecimiento, explotacin o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones correspondientes.

99

Autores como Sainz (2006), denominan a esta potestad como cautelar dentro del rgimen de sanciones administrativas previstas por la norma especial, puesto que pretenden hacer cesar los peligros que corre el trabajador, sin embargo, indirectamente incide en el lucro del empleador, en la medida que impide el normal desarrollo de las actividades productivas. Las condiciones de sta suspensin son explicadas en el Artculo 234 del Reglamento de la citada ley donde se contempla: Orden de paralizacin o suspensin de labores: Si fuere constatado el incumplimiento de obligaciones relativas a la seguridad e higiene en el trabajo que pudieren causar, de modo inmediato, un dao grave a la vida o salud de los trabajadores y trabajadoras, el funcionario o funcionaria adscrito o adscrita a la unidad de supervisin, podr requerir el cumplimiento de la normativa correspondiente y ordenar la suspensin o paralizacin de las labores estrictamente afectadas por el riesgo, hasta tanto se compruebe a su juicio que ste ha cesado, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. A tenor del Articulo 135 Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el empleador obligado al pago de los salarios y dems beneficios socioeconmicos correspondientes a sus trabajadores y trabajadoras como si hubiesen laborado efectivamente la jornada, por todo el tiempo en que est en vigor la sancin o medida adoptada. Es as, como la medida de paralizacin de las actividades se concreta sobre patronos previamente sancionados por infracciones, pudiendo ser que tales hayan pagado o no la multas. La importancia de tal conducta estriba mas bien, en que el poder coercionador de la Administracin no se agota con el pago, sino que aun realizado el mismo, se pueden paralizar las actividades de la empresa si subsisten en la misma, las infracciones que hubieran dado lugar a la sancin. Si bien, la Ley Orgnica del Trabajo no contempla entre sus sanciones la paralizacin de las actividades del empleador, si lo ha hecho el Reglamento de la misma (2006); obviamente armonizado con el ahnco de la tendencia proteccionista de las leyes laborales. El texto del artculo 234 reza:

100 Pargrafo Primero: La orden de suspensin o paralizacin de las labores deber motivarse suficientemente e indicar el riesgo detectado, su inmediatez y el mbito estricto de las actividades que afecte. Pargrafo Segundo: En todo caso, la orden de suspensin o paralizacin de labores deber ser notificada de inmediato al jefe o jefa de la unidad de supervisin, quien podr hacerla cesar si la estimare improcedente. Pargrafo Tercero: La interrupcin de las labores, ordenada de conformidad con lo previsto en el presente artculo, no liberar al patrono o patrona del pago del salario y dems obligaciones pecuniarias que deba asumir con ocasin de la relacin de trabajo. En igual orden de ideas, aparece el cierre de la empresa, en el entorno de las medidas de coercin administrativa frente al patrono. Como apunta Sainz (2006), la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo: seala y regula sanciones administrativas como multas e igualmente cierre parcial o total de la actividad que realice la empresa. La medida de cierre hasta por cuarenta y ocho (48) horas previsto en el Articulo 120 ejusdem, difiere de la paralizacin de las obras en el alcance de la sancin, puesto que a travs de la primera (del cierre), se estaciona enteramente el centro de trabajo impidiendo incluso el acceso de los trabajadores a la planta fsica, an cuando los mismos no fueren a desarrollar tarea alguna. Este acto administrativo sancionador, no es distinto a la imposicin de multas; por el contrario, el cierre ocurre en presencia de infracciones muy graves (Artculo 120 LOPCYMAT), como un mecanismo adicional para hacer cesar los riesgos suscitados sobre los trabajadores. Conforme a este sealamiento, el pago de la multa estara impulsado por la clausura del centro de trabajo, sin embargo, el cumplimiento del patrono con la sancin econmica no implica el levantamiento de la medida, pues esto depende ms bien de la correccin de las omisiones o peligros detectados por el rgano administrativo. Otra de las medidas administrativas de palmaria efectividad, para el acatamiento patronal de la normativa laboral, se trata del criterio de reincidencia establecido en el Articulo 126 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo:

101 Artculo 126. Reincidencia. Existe reincidencia, cuando se cometa la misma infraccin en un perodo comprendido en los doce (12) meses subsiguientes a la infraccin cometida. Si se apreciase reincidencia, la cuanta de las sanciones establecidas en los artculos 118, 119, 120, 121, 124 y 128 podrn incrementarse hasta dos (2) veces el monto de la sancin correspondiente a la infraccin cometida.

Tal disposicin acenta presumiblemente la fuerza del acto administrativo sancionador, por cuanto incrementa la cuanta en razn de la resistencia mostrada por el administrado. El espritu de tal disposicin parece consistente con el expresado por el Artculo 80, Ordinal 2 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, donde la acentuacin de la punicin del acto, espera del empleador no solo el pago, sino la cesacin del incumplimiento a la norma laboral. Finalmente, en el marco de las sanciones administrativas observadas, aparece la relativa a la Suspensin, Revocatoria y Reduccin del Alcance de la Acreditacin, que ocurre sobre el patrono producto de la actuacin sancionatoria de la Administracin (INPSASEL). El Reglamento Parcial de la LOPCYMAT explica sobre esta sancin administrativa:

Artculo 32. Suspensin, revocatoria y reduccin del alcance de la acreditacin de los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo. El Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales podr suspender temporalmente, reducir o revocar el tipo de acreditacincuando: 1. El servicio sea sancionado de conformidad... 2incumpla con los requisitos de la acreditacin. 3incumpla con las obligaciones previstas en este Reglamento... 4. El patronole sea revocada la Solvencia Laboral. La suspensin y la reduccin del alcance de la acreditacin, no implica el cese del funcionamiento del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo. En estos casos, el Instituto establecer un rgimen especial.

La suspensin, revocatoria y reduccin del alcance de la acreditacin de la empresa consiste en una sancin prevista en el Reglamento Parcial (2006) de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su Articulo 48, segn el cual el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, podr intervenir en las certificaciones de seguridad, higiene y ambiente con que cuente el empleador para la realizacin de determinadas tareas. Como sancin administrativa la

102 misma afecta directamente la posibilidad del patrono para acceder a la solvencia laboral, as como para el diligenciamiento de cualquier trmite administrativo donde estuviere involucrado el Estado. Tales contenidos se conectan con la disposicin del Artculo 228 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, donde se establece como requisito para la gestin de negocios, trmites y actividades financieras con el Estado, la adquisicin de la Solvencia Laboral. En tal sentido el Decreto Presidencial N 4248 del 30 de Enero del 2006, define la solvencia laboral como un documento administrativo emanado del Ministerio del Trabajo, que certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras, el cual constituye un requisito imprescindible para celebrar contratos, convenios y acuerdos con el Estado. La adquisicin de este documento se lleva a cabo por medio de un trmite automatizado, a travs del cual, previa la presentacin de los recaudos necesarios; el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, realiza el otorgamiento, como caracterstica de la idoneidad del patrono para la celebracin de negocios con el Estado, adquisicin de ayudas financieras de ste, u otras conductas que lo involucran de modo directo con ste.

En conexidad con las ideas anteriores se tiene, el contenido de la Resolucin del Ministerio del Trabajo N 4524 de fecha 21 de marzo de 2006, publicada en la Gaceta Oficial N 38.402; donde se establece la posibilidad de negar o revocar la solvencia respectiva, cuando se haya establecido el incumplimiento patronal; respecto de alguno de los requisitos que estima el Decreto respectivo, como causal para la negativa. La denuncia del incumplimiento puede ser realizada por cualquier persona, o ser detectada directamente por la administracin en la persona del Inspector respectivo. Segn lo dispuesto en el Decreto N 4248, el Inspector del Trabajo negar o revocar la solvencia laboral cuando el patrono: a) Incumpla una Resolucin del Ministro del Trabajo o cualquier otro acto, b) Se niegue a cumplir la providencia

103 administrativa o cautelar de reenganche y pago de salarios cados, o cualquier decisin que dicte la Inspectora; c) Desacate cualquier observacin realizada por los funcionarios en materia de supervisin e inspeccin; d) Incumpla cualquier observacin o requerimiento dictado por el IVSS o el Instituto Nacional de Prevencin, Seguridad y Salud Laborales, e) Incumpla una decisin de los tribunales en materia del trabajo; f) No cumpla oportunamente con las cotizaciones y dems aportes y g) Menoscabe los derechos de libertad sindical, negociacin colectiva o de huelga. A la luz de lo observado, la revocatoria o reduccin de las acreditacin de patronos, que ocurra como sancin administrativa dictada por el instituto de seguridad y salud laboral, tiene un peso determinante en la opcin patronal de solvencia laboral, hecho este que incide de manera determinante sobre varias de las ms importantes gestiones que debe cumplir el patrono para el Estado o por intermedio de ste. De acuerdo al anlisis elaborado a las sanciones administrativas que prev la nueva Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, parece necesario asumir la mayor efectividad de las mismas como actos administrativos sancionatorios; pues como qued establecido, sus implicaciones econmicas superan a las diseadas por el legislador sustantivo laboral. En cuanto al poder de coercin, consiguen una marcada incidencia en la productividad empresarial, ya que comprometen en su mayora el normal funcionamiento de la empresa. Vistas en profundidad tales sanciones, se comportan como un verdadero sistema blindado frente al incumplimiento patronal, que escasamente ameritar de ejecuciones forzosas, puesto que la construccin legislativa somete, impulsa y obliga al cumplimiento de las multas, a travs de los actos que dicta el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales.

104 CONCLUSIONES

Las reflexiones construidas a lo largo de la investigacin que antecede, han permitido concluir sobre la existencia de una relacin directa y proporcional entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectoras del Trabajo. La razn sustancial sobre la que se construye tal relacin, radica en la dependencia que guarda la sancin pecuniaria o multa patronal, con la esencia del acto administrativo. Puesto que las actuaciones de la Inspectora del Trabajo en orden a las sanciones, se llevan a efecto por medio de actos administrativos sancionatorios, es inobjetable que la eficacia del mismo y sus principios, definan el cumplimiento que se de o no a tales mandamientos de la Administracin del Trabajo, no en vano las providencias que contienen la pena contra el patrono (la multa), son la materializacin de una orden de la Administracin Pblica al administrado-empleador, cuando se ha percibido el quebrantamiento de las normas laborales en perjuicio del inters colectivo de los trabajadores. En tal contexto, la realidad de las sanciones administrativas impuestas por la Inspectora del Trabajo han mostrado un panorama que se encuentra lejos de ser el aspirado por la Ley Orgnica del Trabajo y por las leyes que ordenan la actuacin de la Administracin Pblica en general, dentro de la que tal rgano se inserta. En tal sentido, es preciso concluir en primer lugar, acerca de las implicaciones del principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sobre los poderes sancionatorios dados por la ley adjetiva laboral a las Inspectoras del Trabajo. Se tiene en este contexto, que los poderes sancionatorios acordados por la Ley Orgnica del Trabajo a las Inspectoras, depende de modo principal y determinante de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos, que como Administracin Pblica la misma puede dictar y llevar a cabo per se. Es por lo anterior que la doctrina coincide en advertir la existencia de la Administracin del Trabajo, como el cmulo de rganos insertos en la materia

105 laboral, que logran decisiones y cumplimientos prevalidos de sus poderes como Administracin y precisamente gracias a los cuales, no es necesario el acudimiento a la jurisdiccin. Esta autonoma decisoria se concreta en el principio de ejecutividad, con el que la Inspectora logra sus propias decisiones, mientras que la efeccin forzosa debera darse por medio de la ejecutoriedad. Tales principios, haban sido armonizados por la Ley Orgnica del Trabajo, en la medida de arresto, que operaba como respuesta a la imposibilidad de la Inspectora para conseguir el pago de la multa por parte de patronos contumaces, pero; la desarticulacin de sta medida, habida cuenta de la garanta constitucional del debido proceso, dej a la Inspectora del Trabajo sin mecanismo de fuerza que apoyara los principios ejecutivos de su actuacin; obligando a todo efecto, el acudimiento a la jurisdiccin para la coercin contra el empleador. En este orden de ideas se entiende, como el retraimiento de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios, perjudica gravemente tres intereses distintos pero igualmente fundamentales: En primer lugar, el inters colectivo que tiene la Administracin por vigilar las condiciones de trabajo y derechos del laborante en el pas, en segundo trmino; la capacidad de la Inspectora del Trabajo para actuar de conformidad a sus prerrogativas, y finalmente, la intencin de mantener en vigencia la separacin de la Administracin del Trabajo de la va jurisdiccional. Ahora bien, en lo que respecta a los efectos derivados de la declaratoria por inconstitucionalidad de la medida de arresto para el patrono que ha incumplido el acto administrativo sancionatorio impuesto por la Inspectora del Trabajo, es necesario concluir sobre la desaparicin de tal medida, frente a la luz de la constitucionalizacin de la garanta al debido proceso. Los trminos que en principio, el legislador previ sobre dicha sancin, versaban claramente sobre la transmutacin de la deuda (multa no cancelada), por la privacin de libertad; medida ltima que ocurra la inaudita parte, ante un procedimiento sustanciado nicamente por el Inspector del Trabajo y del que conoca

106 el Juez de Municipio, solo al momento de ordenar la pena privativa de libertad. Tal disposicin como es palmaria, objeta el derecho a la defensa, piedra angular del debido proceso, dado que negaba al empleador la posibilidad de concurrir ante su juez natural en aras de ejercitar los descargos que tuviera a bien. En tal sentido, ha respondido el ordenamiento jurdico posconstitucional, de all que el Cdigo Orgnico Procesal Penal (2001) consagre la libertad como condicin principal del proceso, mientras que el Cdigo Orgnico Tributario (2002), abiertamente prohbe la transmutacin de la deuda por privacin de la libertad. Es entonces, que la ley sustantiva laboral ha quedado rezagada en un marco normativo que poco a poco se adecua al nuevo marco constitucional, en fuerza de lo cual algunas instituciones como el arresto, fueron desincorporadas afligiendo gravemente la eficacia de los actos sancionatorios dictados por la Administracin. Conforme a lo expuesto, la Administracin del Trabajo, o ms propiamente las Inspectoras, se encuentran hoy da en capacidad de dictar providencias administrativas sancionatorias, haciendo empleo del principio de ejecutividad; sin embargo tales conductas se hallan lejos de poder alcanzar los fines de control social (represin del patrono); porque no existen los mecanismos materiales (adjetivos) con los cuales convertir tales mandatos en una realidad. A la luz de stos hechos, tales rganos de la Administracin se han separado de la condicin definitoria de los mismos, donde no se detecta el ius imperium que les permita intervenir y ordenar la conducta de los empleadores. En igual orden de ideas, cabe ahora concluir acerca de las caractersticas que evidencia la limitada eficacia del acto administrativo sancionatorio, referido a las multas impuestas por la Inspectora del Trabajo. En primer termino, es necesario expresar como los actos administrativos sancionatorio emanados de la Inspectora del Trabajo se hallan hoy da caracterizados por su desnaturalizacin. La razn de ser de ste hecho se explica, en la imposibilidad del rgano para cumplir por si mismo los actos administrativos que dicta, gracias a lo cual el principio de ejecutividad tendra vigencia parcial, al tiempo que la ejecutoriedad, ninguna aplicacin.

107 En fuerza de lo expresado, se ana como caracterstica de la realidad advertida, la ineficacia de los actos administrativos sancionatorios, no solo porque la Inspectora del Trabajo est impedida para lograr coerciblemente sus actos, sino; por la ausencia de un procedimiento en la Ley Orgnica del Trabajo que explique tal forma de proceder, pues el legislador se conform con una previsin penalista del asunto y no con el diseo de una respuesta concreta a la contumacia patronal. A la luz de tal condicin de hechos, sobreviene otra caracterstica del problema, ahora identificada con la judicializacin de aquellos mandamientos de la Inspectora del Trabajo que no pueden ser cumplidos por s misma o inducido mediante el arresto. En tal sentido, la jurisprudencia nacional ha elaborado criterios que encaminan el cumplimiento forzoso de las providencias administrativas, bien a travs, del amparo constitucional, o del procedimiento para la ejecucin de crditos fiscales, ambas vas ajenas a la Administracin y perjudiciales de la posicin del trabajador que no tendra por que hallarse en un proceso judicial. Es as, como esta ineficacia sobrevenida a los actos administrativos sancionatorios, termina por enervar los fines ulteriores que animan la existencia de la Inspectora del Trabajo y que consisten bsicamente en el aseguramiento de las condiciones en las que se desarrolla la prestacin de servicio en el pas, empleando desde luego la fuerza de las sanciones, como mecanismo de control ante la conducta desviada del patrono. Es por ello, como proporcional a la inutilizacin de stos mecanismos, viene la masificacin de los incumplimientos patronales y el depauperamiento de las condiciones de trabajo. Por otra parte, es de importancia advertir la inconsistencia de los criterios jurisprudenciales en tal sentido. Un sector de la doctrina jurisprudencial fue proclive por algn tiempo, a considerar idneo el amparo constitucional; para lograr el cumplimiento de aquellas providencias sancionatorias consistentes en el reenganche, por ejemplo, opinin que si bien negaba los principios constitutivos del acto administrativo (ejecutividad y ejecutoriedad), habra una solucin casustica a la contumacia patronal. A pesar de ello, a partir del ao 2005 tal solucin fue negada por la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que una vez la

108 haba adoptado. De all que pueda afirmarse hoy da la inexistencia de un mecanismo forzoso, sea administrativo o jurisdiccional, con el cual conseguir la restitucin del laborante a su empleo. Por otra parte, la posicin de la jurisprudencia en cuanto a la va judicial para el cobro forzoso de las multas, que debe ahora procederse por medio del procedimiento para la ejecucin de crditos fiscales (segn las normas del Cdigo de Procedimiento Civil), ofrece desde luego notables limitaciones. La primera de ellas se refiere como se advirti, a la judicializacin de conductas que son privativas de la Administracin del Trabajo por su principio de ejecutoriedad. A ello habra que agregar el asunto de la jurisdiccin donde se ventilaran tales causas, para discriminar si las mismas han de cursarse en la va civil, en la laboral; o como parece sensato, en la contencioso administrativa. Es menester referirse a las conclusiones deducidas sobre la concepcin de las sanciones administrativas introducidas en la Ley Orgnica de Prevencin,

Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, frente a las contempladas en la Ley Orgnica del Trabajo. Una primera cuestin a establecer, versa sobre la mayor eficacia que han logrado tales disposiciones punitivas de la normal, principalmente gracias al diseo que de las mismas se ha realizado y de los medios para la coercin patronal. El primero de los logros en tal sentido consiste, en la gradacin de las infracciones que introduce esta legislacin especial, que bajo la idea de su peligrosidad mas o menos intensa (Infracciones Leves, Graves y Muy Graves); impone al empleador el pago de multas computadas en Unidades Tributarias. Una multa asi concebida, no es susceptible de la devaluacin del salario por efectos inflacionarios o de otras naturalezas, sino que al ser ajustada semestralmente, representa cantidades actualizadas por las que deber responder el empleador. En ste orden de ideas, las sanciones impuestas por la norma son computadas por el trabajador expuesto a riesgo, haciendo exponenciales la cantidad de Unidades Tributarias que dado el caso, deber pagar el empleador.

109 Unidas a tales previsiones se tiene que, la imposicin de tales penas pecuniarias en nada obstan a la generacin de otras clases de sanciones ms graves e independientes de pago, y que habrn de generarse en aquellos casos donde la infraccin del patrono implique un grave riesgo a la seguridad o salud del trabajador, pudiendo paralizarse las operaciones o dictar un cierre parcial de la empresa hasta por cuarenta y ocho (48) horas. Tambin consider la ley especial como un mecanismo para actualizar el alcance normativo de las sanciones, la concepcin de la reincidencia del patrono en el incumplimiento, conducta que dara lugar al incremento de los montos inicialmente previstos por la legislacin para la infraccin. Finalmente, el esquema de sanciones administrativas contenidas en la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, incluye la medida de suspensin, revocatoria y reduccin del alcance de las acreditacin a las empresas, cuando se detecten deficiencias en el cumplimiento de disposiciones relativas a la seguridad o higiene en el trabajo. Tal sancin involucra un impedimento para gestiones financieras, de permisera o contractuales con el Estado. Conteste con las sanciones observadas puede deducirse, en cuanto a la eficacia de las mismas, que se deriva un mejor diseo y direccionamiento por parte del legislador, ya que se dirigen aspectos verdaderamente sensibles de la actividad productiva del empleador, impulsndolo al cumplimiento de los actos administrativos sancionatorios.

110 RECOMENDACIONES

Atendiendo a las conclusiones logradas por medio del presente estudio, y valoradas las implicaciones que el problema evidenciado tiene para la Administracin del Trabajo y para el inters colectivo en materia de las relaciones de trabajo y sus condiciones en el pas, es meritorio pasar a realizar las siguientes recomendaciones: La primera recomendacin versa sobre la necesidad de reconcebir a travs de la va legislativa el rgimen de sanciones contenidas en la Ley Orgnica del Trabajo, en aras de disear un procedimiento que permita a los rganos de la Administracin (Inspectora del Trabajo), consolidar los principios de ejecutividad y ejecutoriedad sobre sus actos administrativos. Este nuevo rgimen de sanciones tendra que versar, junto con la procedimentalizacin de los mtodos para el logro coercible de las mismas, sobre la adicin de algunas experiencias exitosas que en la materia han logrado otras legislaciones entre las que sobre sale la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Es por lo constatado, no solo necesario, sino urgente lograr la reforma del procedimiento sancionatorio contenido en la Ley Orgnica del Trabajo, cuya inconstitucionalidad ya ha sido advertida por el Tribunal Supremo de Justicia, a la luz de los derechos y garantas constitucionales que hoy da direccionan la aplicacin de penas en el pas. Mientras tal logro legislativo se concreta, ser necesario aplicar la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos como norma supletoria que es de sta materia, obviamente til gracias a los mecanismos que ofrece a la Inspectora del Trabajo como ente de la Administracin. En aras de tal modificacin de la norma, definitivamente el legislador debe deslastrarse del tinte penalista que en un momento conserv en parte de sus disposiciones sancionatorias en medidas como la de arresto, armonizndose a los nuevos preceptos constitucionales referidos al debido proceso y derecho a la defensa. Junto a la nulidad de tales disposiciones, sera de utilidad la adopcin de criterios unsonos acerca del mtodo para computar las sanciones pecuniarias, dilucidando la obscuridad que existe hoy da sobre si deben ser calculadas por salarios mnimos o

111 por nmero de trabajadores expuestos. Asi mismo, sera de utilidad avanzar en el diseo de sanciones pecuniarias que empleen como base del clculo Unidades Tributarias, en pro de prevenir el efecto de la devaluacin del salario sobre las cantidades a ser canceladas por el patrono. En tal sentido, es tambin recomendable, prever la practicidad legal del criterio de gradacin de las sanciones, hecho que permitira a la Inspectora del Trabajo imponer las multas computadas en Unidades Tributarias en atencin al perjuicio ocasionado al trabajador, pero al mismo tiempo, acompaarlas por medidas como la paralizacin de las operaciones o el cierre de la empresa cuando sean de extrema gravedad; por ser estas ltimas medidas que generan verdadero temor en el empleador sobre el poder sancionador de la Administracin. Los cambios sugeridos en la legislacin laboral incidiran definitivamente en la restauracin de los principios de la actividad administrativa, permitiendo a la Inspectora emitir y operar por s misma los actos sancionatorios; con lo cual se evitara el acudimiento que hoy da debe hacer a la jurisdiccin para materializar sus providencias. Finalmente, es de importancia avisar lo positivo de experiencias como la instauracin de la solvencia laboral como exigencia patronal, ha tenido incidencia indirecta sobre el acatamiento de las normas laborales por parte de los patronos que requieren permisos, trmites o ayuda financiera del Estado; ejemplo que podra ser una oportunidad a expandir a la totalidad de los empleadores (aun lo no relacionados con la Nacin).

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