UNIVERSIDAD DE CHILE Instituto de Ciencia Poltica

Documento de Trabajo N76

POBREZA: Conceptos y Medidas

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI Universidad de Chile molavarr@uchile.cl

Marzo 2001

Resumen Planteando que la pregunta bsica en todo estudio sobre pobreza es quienes son los pobres o cuando una persona puede ser considerada pobre, este trabajo expone diversos enfoques conceptuales y esquemas metodolgicos para abordar el tema. El trabajo tambin presenta el debate surgido entre los enfoques alternativos, y analiza y discute sus alcances.

____________________________ Este trabajo es parte del proyecto de investigacin Fighting Poverty in Chile, el cual ha recibido apoyo financiero del Departamento de Investigacin y Desarrollo de la Universidad de Chile.

1. PRESENTACION.

Pobreza es un concepto difcil de definir. Por ello, preguntas sobre quines son los pobres y/ cundo una persona puede ser considerada pobre son cuestiones metodolgicas centrales en cualquier estudio sobre pobreza. Asociada a un conjunto de males sociales, el problema central es como definir la pobreza de modo tal de capturar sus dolorosas realidades y, a partir de ello, establecer medidas que indiquen su extensin, profundidad y variacin. Ello permitir monitorear si han ocurrido cambios en la situacin de los pobres y, por extensin, concluir si las polticas aplicadas han sido efectivas.

La pobreza no es un tema nuevo. A lo largo de toda la historia de la humanidad se encuentran recurrentes menciones sobre ella. Sin embargo, los anlisis ms sistemticos por definir, medir y comprender el fenmeno de la pobreza comienzan en los ltimos aos del siglo 19. Diversos enfoques conceptuales y metodolgicos se han implementado desde entonces con el fin de deducir esquemas de poltica pblica para superarla. El debate ha sido intenso y ha reflejado claramente las complejidades del fenmeno.

La mayora de los intentos por diferenciar a los pobres de aquellos que no lo son se han centrado en consideraciones econmicas de ingreso o consumo, a saber. La popularidad que ha alcanzado este enfoque se debe esencialmente a que permite una rpida y fcil identificacin de los pobres y, a partir de ello, generar comparaciones entre grupos e intertemporales. An as, al interior de este enfoque

2 un primer tema de debate surgi acerca de si la pobreza es absoluta o relativa, es decir si alguien es pobre porque su nivel de bienestar es inferior al de la mayora o si hay un umbral mnimo de bienestar que de no alcanzarse determina que alguien es pobre.

Aquellos que piensan que el ingreso o consumo es un enfoque inadecuado o incompleto para identificar situaciones de pobreza han planteado

conceptualizaciones alternativas. Para el enfoque de las capacidades y realizaciones el ingreso sera una medida incompleta de la pobreza. Asimismo, segn el enfoque de la exclusin social la pobreza se manifestara en la falta de acceso al nivel de vida y bienestar considerado como aceptable para una determinada sociedad. En otros casos, las conceptualizaciones alternativas han asumido cierta complementariedad con el enfoque basado en ingreso o consumo. Por ejemplo, el enfoque de las necesidades bsicas parte identificando ciertas necesidades que seran esenciales para la subsistencia, luego define umbrales mnimos de satisfaccin y, finalmente, combinando una medicin basada en necesidades bsicas insatisfechas, con medidas basadas en ingreso, llega proponer un enfoque que llama mtodo integrado. a

Para el enfoque de ingresos la cuestin es si los enfoques alternativos efectivamente identifican pobreza. Todo ello ha generado un intenso e interesante debate que, en lo esencial, estas lneas intentan recoger.

3 En lo que sigue este trabajo presenta los enfoques recin aludidos, resea lo central del debate y analiza sus fortalezas. Las secciones que siguen presentan la evolucin conceptual ocurrida en torno a la pobreza, los principales mtodos de medicin y, finalmente, se ofrecen las conclusiones centrales del anlisis.

2. DEFINICIONES EN EVOLUCION.

La mayora de los intentos por definir y medir la pobreza se han centrado en consideraciones econmicas, especficamente en el ingreso o consumo. A estas variables se han ido agregando otras, dando con ello origen a diversos enfoques conceptuales y medidas de pobreza.

a) Lnea de Pobreza Absoluta. Benjamin Rowntree es considerado un pionero en los estudios de pobreza. A partir de sus estudios sobre pobreza en la ciudad de York en Inglaterra hacia fines del siglo 19, lleg a definir que una familia esta en situacin de pobreza cuando los ingresos totales son insuficientes para obtener lo mnimo necesario para la subsistencia. Lo mnimo necesario haca referencia a alimento, vestuario, habitacin, calefaccin, combustible y utensilios para cocinar y lavar, todo comprado a los precios ms bajos y en las mnimas cantidades necesarias para asegurar la subsistencia fsica exclusivamente (George y Lawson, 1980). Con este mtodo, Rowntree concluy que quince chelines era el ingreso mnimo semanal que una familia de seis necesitaba para satisfacer slo las necesidades alimentarias. Si se agregaban las restantes necesidades sealadas, el

4 presupuesto mnimo semanal de esa familia era entonces de veintisis chelines, lo que implicaba que el 10% de la poblacin de York era pobre en la poca (Kanbur y Squire, 1999).

De acuerdo a esta metodologa habra un umbral, determinado por un ingreso mnimo, bajo el cual las personas son consideradas pobres. Es decir, ese ingreso mnimo sera la lnea divisoria que permitira clasificar a la poblacin entre pobres y no pobres. Adicionalmente, dado que este enfoque se centra en el presupuesto mnimo necesario para la mnima mantencin fsica y salud (bajo lo cual ya habra compromiso de ambas) ha sido considerado como una medida de subsistencia y por esa va de pobreza absoluta.

b) Lnea de Pobreza Relativa. Como reaccin a esta aproximacin, surgi ms tarde un enfoque que ve a la pobreza en trminos relativos. Se basa en la idea que las necesidades no son fisiolgicamente establecidas sino que culturalmente determinadas. Peter

Townsend (1979, citado en: Sen, 1984), el ms conocido exponente de este enfoque, seala que cualquier conceptualizacin rigurosa de la determinacin social de las necesidades disuelve la idea de necesidades absolutas, que ellas estn constantemente adaptndose a los cambios que se producen en la sociedad y que, en consecuencia, ellas son relativas a un tiempo y a un lugar concreto.

5 c) Pobreza Absoluta versus Pobreza Relativa. El enfoque absoluto de pobreza es esencialmente usado en los pases subdesarrollados y en aquellas zonas del mundo donde la pobreza y la carencia extrema afecta a grandes segmentos de la poblacin. En cambio, los pases que han logrado mejores niveles de desarrollo se han crecientemente volcado hacia un enfoque relativo de la pobreza. En estos pases, en la medida que han ido superando niveles de subsistencia fsica mnima, sus preocupaciones se han ido centrando en temas como la distribucin del ingreso, oportunidades y alcanzar niveles de calidad de vida socialmente aceptables para todos y cada uno de los ciudadanos.

En esta discusin terica de la pobreza absoluta versus la pobreza relativa, Amartya Sen ha hecho interesantes aportes. En Poverty and Famines (1981) seala que hay un ncleo irreductible de privacin absoluta en la idea de pobreza, que se traduce en manifestaciones de muerte por hambre, desnutricin y penuria visible en un diagnstico de la pobreza sin tener que indagar primero en un panorama relativo. Consecuentemente, la idea de pobreza relativa complementa y no suplanta el enfoque absolutista de la pobreza. Ms tarde Sen (1984) sealara que a la discusin le ha faltado claridad toda vez que el contraste entre los rasgos absolutos y relativos de la pobreza ha sido confuso. Esta confusin partira del modo en que se determinan los niveles de vida absolutos. Para l, la pobreza es primeramente un fenmeno absoluto, pero que se expresa en trminos relativos en referencia a los recursos. Argumenta que la carencia absoluta en trminos de

6 las capacidades de una persona se relaciona con su carencia relativa de bienes, ingresos y recursos.

Dos hechos son centrales en su visin. Primero, que lo absoluto de una necesidad no es lo mismo que mantenerla fija en el tiempo. Incluso, bajo el enfoque de pobreza absoluta, la lnea de la pobreza se determina en funcin de algunas variables y no hay ninguna razn para pensar que esas variables no puedan cambiar en el tiempo. Segundo, que hay una diferencia entre lograr relativamente menos que otros y lograr absolutamente menos por enfrentar ms carencias que otros. El hecho que una persona tenga un menor estndar de vida respecto de otro es una prueba de desigualdad, pero, por s mismo, no es una prueba de pobreza, a menos que tengamos ms informacin acerca de las necesidades que esa persona ha satisfecho o no. En consecuencia, habra un irreductible ncleo absolutista en la idea de pobreza. Si en una sociedad hay un cierto nmero de ciudadanos que no satisface sus necesidades alimentarias o hay hambre, entonces en esa sociedad hay pobreza, independiente de sus grados de desigualdad.

Sen concluye que la pobreza es una nocin absoluta en el espacio de las capacidades, pero que muy a menudo toma una forma relativa en el espacio de los bienes. Es decir, mientras las carencias son absolutas, del modo como, por ejemplo, la necesidad de alimentacin lo es, la forma concreta de resolverla variar dependiendo del tiempo y lugar que se trate. El modo como se resuelven las necesidades de alimento es distinto en la India respecto de Chile, tanto desde

7 un punto de vista de los satisfactores de esa necesidad, como de los recursos que se necesitan para ello (lo que depende del nivel de precios relativos de los dos pases). As, tambin, el modo de satisfacer esa necesidad variar a travs del tiempo, no obstante que la necesidad en s misma persiste.

Aunque el desarrollo conceptual de Sen apuntara ms tarde a enfocar la pobreza desde una perspectiva de las capacidades y realizaciones, la idea que la pobreza es absoluta en trmino de carencias y necesidades, pero que toma una forma relativa en el espacio de los bienes, tiene importantes consecuencias prcticas sobre todo al momento de efectuar comparaciones.

d) Necesidades Bsicas. Un enfoque alternativo al de lneas de pobreza absoluta o relativa es el de las Necesidades Bsicas. Este enfoque surge con una crtica al enfoque de la pobreza basado en ingreso o consumo. Boltvinik (1990) plantea que las lneas de pobreza asumen que la satisfaccin de necesidades depende slo del ingreso, siendo que en realidad ste es slo una de las variables que determinan la satisfaccin. Las otras seran derechos de acceso a bienes y servicios gubernamentales; propiedad de activos o patrimonio bsico acumulado; tiempo disponible para la educacin, el descanso, la recreacin y el trabajo del hogar; y activos no bsicos. De acuerdo a Boltvinik, habra sustitucin entre algunas variables: por ejemplo, con un mayor ingreso se podran sustituir algunos derechos de acceso, atendiendo necesidades de educacin y salud privadamente.

8 Una segunda lnea de crtica apunta al hecho que las lneas de pobreza no tomara en cuenta la situacin especfica de satisfaccin o insatisfaccin de las necesidades bsicas, sino que apuntara a una cuestin ms bien indirecta de satisfaccin potencial de las necesidades bsicas a travs de la disponibilidad de cierto ingreso. Una persona podra tener todas sus necesidades insatisfechas y an no ser considerado como pobre si su ingreso estuviera por arriba de la lnea de pobreza (Boltvinik, 1990).

Para este enfoque la pobreza es un concepto que da cuenta de una situacin en la que las personas no pueden satisfacer una o ms necesidades bsicas y tampoco pueden participar plenamente en la sociedad. Sera en consecuencia un fenmeno multifactico que no podra ser representado por un nico indicador (Carrasco, Martnez y Vial, 1997). Hay, en consecuencia, un cierto conjunto de necesidades bsicas, satisfactores y un cierto umbral mnimo de satisfaccin bajo el cual habra insatisfaccin y, por lo tanto, pobreza (Boltvinik, 1990).

El enfoque de las necesidades bsicas ha dado origen al mtodo de medicin de la pobreza de las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Este mtodo define como pobres a toda la poblacin que tiene una o ms necesidades insatisfechas y los clasifica en diversas categoras de pobreza segn la carencia o tipo de necesidad insatisfecha. Este enfoque tambin ha estado asociado a los Mapas de Pobreza en Amrica Latina. La construccin de estos mapas ha analizado la situacin del hogar usando indicadores preferentemente asociados a la vivienda. El tipo de indicadores normalmente empleados son los siguientes: hacinamiento; materiales

9 usados en la construccin de la vivienda; abastecimiento de agua; disponibilidad de servicios sanitarios; asistencia de los menores a la escuela primaria; escolaridad y actividad econmica del jefe de hogar (Boltvinik, 1990). En Chile tambin se ha usado un indicador acerca del equipamiento del hogar y disponibilidad de bienes durables como TV, refrigerador, radio y similares.

No obstante que los enfoques de lneas de pobreza y de necesidades bsicas parten de conceptos diferentes de pobreza y dan origen a mtodos de medicin diferentes, en Amrica Latina no se les ha visto como enfoques dicotmicos sino ms bien como mtodos complementarios. Boltvinik (1990) seala que esto es as por el nfasis que el mtodo de LP pone sobre el consumo privado corriente y el de NBI sobre la inversin (pblica y privada) y el consumo pblico. De esta manera, el cruce de resultados de ambos mtodos da origen a cuatro realidades, tres de las cuales corresponden a diversas situaciones de pobreza. Para Boltvinik (1990) la poblacin pobre resulta de la unin de los conjuntos de pobres detectados por ambos mtodos y no su interseccin.

e) Capacidades y Realizaciones. Amartya Sen ha inspirado un enfoque alternativo de pobreza, que ha sido conocido como de capacidades y realizaciones. Parte con una crtica a los enfoques de pobreza basados en medidas de ingreso. Aunque estos enfoques son muy populares, pues generan oportunidades para medir la pobreza y, a partir de ello, establecer programas focalizados, producen una visin y medida incompleta de la pobreza. Para Sen, el ingreso es un medio y no un fin como, segn l, lo

10 asumiran las perspectivas de la pobreza basadas en el ingreso. Lo verdaderamente importante en relacin al ingreso es la oportunidad de convertirlo en capacidades de funcionamiento social, pero ellas dependen de una variedad de circunstancias personales (incluyendo edad, gnero, disposicin a la enfermedad e invalidez) y del medio social que rodea a la persona (incluyendo caractersticas epidemiolgicas, medioambiente fsico y social, servicios pblicos de educacin y salud, entre otros) (Sen, 1995).

Sen tambin ha criticado al enfoque de las necesidades bsicas porque reducira la pobreza a la disponibilidad de bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades identificadas como bsicas, cuando en realidad estos bienes y servicios seran medios y no fines. Para Sen lo central en el fenmeno de la pobreza es que los pobres presentan inadecuadas capacidades para desarrollarse y, en ltimo trmino, para transformar esos medios en fines.

Segn Sen, la pobreza es la carencia de capacidades. La pobreza en este enfoque sera esencialmente la falla o carencia de algunas capacidades bsicas para funcionar o lograr ciertas realizaciones una persona que carece de la oportunidad de alcanzar niveles mnimamente aceptables de realizaciones. Las realizaciones relevantes para este anlisis pueden variar desde los bsicamente fsicos, como estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser saludable, hasta las ms complejas realizaciones sociales como participar en la vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en pblico sin avergonzarse, por ejemplo (Sen, 1995). Segn Sen, las capacidades son intrnsecamente

11 importantes mientras que el ingreso es slo instrumentalmente significativo; el bajo ingreso no es la nica influencia sobre la carencia de capacidades; y, adems el impacto del ingreso sobre las capacidades vara dependiendo de la comunidad, familia y persona (Kanbur & Squire, 1999). La pobreza se traducira en la falta de oportunidades reales para tener un adecuado mnimo nivel de vida (Sen, 1995). El enfoque de capacidades y realizaciones de Sen ha inspirado el ndice de Pobreza Humana construido por el PNUD.

f) Exclusin Social. Otro enfoque que ha alcanzado popularidad en el ltimo tiempo es el de la Exclusin Social, promovido por el Instituto Internacional de Estudios Laborales de la Organizacin Internacional del Trabajo. La idea bsica de este enfoque es que la pobreza corresponde a la falta de recursos requeridos para participar en la vida social y disfrutar del nivel de vida que es ampliamente aceptado en la sociedad.

Este enfoque se centra en el desigual acceso a los servicios esenciales y en la falta o dificultades de acceso de los pobres a esos servicios. Las estrategias de superacin de la pobreza, por tanto, deben enfatizar la provisin de servicios bsicos, como salud y educacin. Ello permitir acrecentar el capital humano, fsico (vivienda, por ejemplo) y social. Desde un punto de vista poltico, un mejor acceso a los servicios bsicos sera una precondicin para lograr una mayor cohesin social, toda vez que un segmento antes excluido estara en condiciones

12 de tener una mayor participacin social y disfrutar del nivel de vida que es comn en esa sociedad.

g) A Modo de Sntesis. Diversas crticas han surgido a los enfoques que identifican la pobreza a partir de la carencia de ingresos. Esas crticas han llamado la atencin de situaciones que, aparte del tema del ingreso, tambin estn presentes en el fenmeno de la pobreza. Sen, en su enfoque de las capacidades y realizaciones, pone el nfasis en el analfabetismo, educacin, enfermedad y longevidad. El enfoque de las necesidades bsicas tambin toma como antecedente relevante para constatar que un hogar est en estado de pobreza la educacin del jefe de hogar, a lo que agrega otros indicadores, como la ocupacin, disponibilidad de agua potable, sistema de eliminacin de excretas, electricidad, disponibilidad de bienes materiales y vivienda. Los mapas de pobreza, construidos en base a la metodologa de las necesidades bsicas, han enfatizado los indicadores relacionados con la calidad de la vivienda. Otros enfoques han llamado la atencin acerca de la falta de acceso a servicios esenciales y el estado de exclusin en que viviran los pobres.

El gran mrito de todos estos enfoques es haber llamado la atencin acerca de la existencia de un conjunto de realidades que se presentan en aquello que llamamos pobreza. Ello lleva a definir polticas del Estado hacia la pobreza que consideren la existencia de esas diversas realidades y no solamente la carencia de ingresos. Dicho de otro modo la mera elevacin de ingresos de una familia que

13 consideramos pobre no es suficiente para que ella abandone la pobreza. Aunque parece haber cierto consenso acerca de este punto hoy, el punto sigue siendo Quin es pobre? Cundo una familia puede ser considera pobre?. Este punto es de vital importancia porque el enfoque que se adopte determinar el tipo de medicin que se establezca y el tipo de polticas que finalmente se implementen.

Aunque es evidente que quienes sufren enfermedad o presentan menores niveles de escolaridad enfrentan carencias, no se sigue automticamente de eso que todos los enfermos sean pobres o que todos los que estn bajo el nivel de escolaridad promedio sean tambin pobres. Por otro lado, diversas

investigaciones han demostrado que la carencia de ingresos esta altamente correlacionada con carencias en los mbitos a que normalmente se refieren los enfoques alternativos. Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial, sobre la pobreza en Kenia entre 1982 y 1992, descubri que los hijos de familias cuyo ingreso se ubicaba bajo la lnea de la pobreza tenan menor escolaridad, tenan una probabilidad ms alta de ser desnutridos, una ms baja probabilidad de estar vacunados y una mayor probabilidad de mortalidad infantil (World Bank, 1996 a). Un estudio sobre pobreza en Nigeria entre 1985 y 1992, hecho por el Banco Mundial (World Bank, 1996 b), report que las personas de ms bajo ingreso eran los que presentaban menores niveles de educacin y que la calidad de los servicios de salud y educacin a los que ellos podan acceder era tan baja, que consideraban que ni siquiera vala la pena solicitar esos servicios. Otro informe del Banco Mundial, acerca de la pobreza en India, estableci que aquellos cuyos ingresos eran menores a la lnea de pobreza presentaban una ms baja tasa de

14 matrcula escolar, una ms alta tasa de mortalidad durante los dos primeros aos de vida y una prevalencia de enfermedades tales como tuberculosis, malaria, lepra, enfermedades pulmonares y otras ms alta que aquellos con ms altos ingresos (WB, 1998). Canagarajah, Mazumdar y Ye (1998), analizando pobreza y desigualdad en Gana entre 1988 y 1992, encontraron que los pobres no se beneficiaban de la educacin tanto como los no pobres porque no haban suficientes retornos de la educacin primaria, que es el mximo nivel educativo que los pobres podan alcanzar. Datt y Gunewarda (1997), en un estudio sobre pobreza en Sri Lanka, encontraron una relacin inversa entre la tasa de

alfabetismo y los niveles de pobreza. Londoo (1996) determin que la expansin educacional en Amrica Latina, entre 1950 y 1990, fue particularmente lenta entre los ms pobres.

El tema de que criterios se usan para identificar a los pobres es crtico. Un estudio que us datos de pobreza recogidos en Costa de Marfil en 1985, mostr una baja correlacin entre diferentes medidas de pobreza: por ejemplo, del 30% de la personas identificadas como pobres usando un criterio de consumo per cpita, ajustado por el tamao de la familia, menos de la mitad aparecan como pobres cuando el criterio que se usaba era el de la escolaridad promedio de los adultos (Glewwe y van der Gaag, 1990; citado en Kanbur y Squire, 1999).

La popularidad de los enfoques basados en el ingreso radica en su mayor simplicidad para identificar a los pobres y, a partir de ello, permiten cuantificar la extensin de la pobreza en una sociedad determinada. El hecho que la carencia

15 de ingresos est altamente correlacionada con enfermedades mayores, con menor longevidad, con carencia de acceso a la educacin y a servicios de salud, a mayor riesgo social, inseguridad y a ambientes de mayor presencia de delincuencia lleva a no desechar las medidas de ingreso para identificar situaciones de pobreza. Sin embargo y al mismo tiempo, es necesario sealar que identificar a los pobres a travs de medidas de ingreso no significa plantear que la solucin al tema es slo una cuestin de incrementarles el ingreso o consumo. La larga historia de los estudios sobre pobreza y los diversos enfoque surgidos han demostrado que el fenmeno de la pobreza es complejo, que hay diversas situaciones que conducen a una persona o familia a un estado de pobreza o que no le permiten salir de el, que la pobreza tiene diversas manifestaciones, por lo que una poltica destinada a superar la pobreza en una determinada sociedad o, al menos, aliviarla debe necesariamente atender los diversos factores presentes: educacin, salud, vivienda, vulnerabilidad, exclusin, participacin y, por cierto, trabajo e ingreso.

3. MEDIDAS DE POBREZA.

3.1.

Lneas de Pobreza.

La definicin de una lnea de pobreza expresa una idea que hay un nivel de ingreso o consumo bajo el cual se estima que una persona o familia no ha alcanzado el nivel de bienestar mnimo. Dicho de otro modo, la lnea de pobreza permite distinguir quienes son considerados pobres en una sociedad de aquellos que no lo son.

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El uso de las lneas de pobreza permite determinar la incidencia de la pobreza en una determinada sociedad. Este concepto (de incidencia de la pobreza) hace referencia a cun extendida es la pobreza. Normalmente es expresada en trminos porcentuales. La incidencia de la pobreza es entonces matemticamente expresada de la siguiente forma:

P = 1/n

g (yi | yi <z) P = q / n
i=1

, donde

P es la incidencia de la pobreza; q representa a las personas pobres; n representa a la poblacin total; yi es el ingreso del individuo i, z es la lnea de la pobreza.

a) Lnea de Pobreza Absoluta. La lnea de pobreza absoluta expresa el nivel de ingreso o consumo mnimo que una persona o familia necesita para la subsistencia. Este nivel de subsistencia mnimo esta bsicamente determinado por las necesidades alimentarias mnimas; es decir, el consumo de caloras y protenas mnimas necesarias para mantener la actividad fsica y la estructura y costo de una canasta bsica de alimentos que satisfaga el requerimiento calrico y proteico mnimo. En varios pases tambin se considera un cierto monto de ingreso o consumo orientado a satisfacer necesidades no alimentarias. Todos los que, en trminos de su ingreso o consumo, se ubican bajo este parmetro de subsistencia mnima son considerados pobres.

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El Banco Mundial, con la finalidad de hacer comparaciones internacionales, ha establecido una lnea de pobreza de US$1 al da por persona, basado en el ndice de precios de Estados Unidos de 1985 y actualizada en 1993. Sin embargo, el propio Banco Mundial seala que debe tenerse cierta cautela al hacer estas comparaciones internacionales. As la lnea de pobreza de US$1 es normalmente usada en Africa y el Sudeste Asitico, una lnea de US$2 diarios por persona es usada en Amrica Latina, una cercana a US$4 se aplica en Europa del Este y Asia Central y una de US$0.60 se emplea para el caso de China (World Bank, 1996 c).

En Chile mayoritariamente se usa la lnea de pobreza absoluta basada en ingreso. El elemento clave para definir esta lnea de pobreza son las necesidades alimentarias. A partir de ellas se define la lnea de indigencia y luego la lnea de pobreza, que considera adicionalmente necesidades no alimentarias. Toda familia o persona con ingresos inferiores al sealado por esas lneas es caracterizada como pobre o indigente segn corresponda.

En la construccin de la lnea de pobreza se dan las siguientes etapas: Definir el requerimiento de protenas y caloras que satisface la necesidad alimentaria mnima. En el caso de Chile se usan los siguientes valores: Tabla 1: Requerimientos calricos y proteicos promedios, Chile.
Requerimiento Promedio Nacional Requerimiento Poblacin Urbana Requerimiento Poblacin Rural Caloras 2187 2176 2236 Protenas 37 37 38

Fuente: MIDEPLAN, 1992.

18 Definir una Canasta Bsica de Alimentos, basada en el consumo real de la poblacin, que satisfaga los requerimientos calricos y proteicos. Calcular el costo de la Canasta Bsica de Alimentos, basada en los precios de mercado. Este clculo arroja la Lnea de Indigencia. La lnea de pobreza en Chile es el doble de la lnea de indigencia. El factor (2) por el que se ha multiplicado la lnea de indigencia, para llegar a establecer la lnea de pobreza, surge del anlisis de las Encuestas de Presupuestos Familiares. El estrato que primero satisface sus necesidades es el quintil central de ingreso, cuyo consumo total es equivalente a 2.19 veces el gasto total de alimentos del hogar (Teitelboim, 1990, citado en Urmeneta, 1995). Ese cuociente ha sido redondeado, establecindose de ese modo el factor 2. Se han establecido distintas lneas de indigencia y pobreza segn se trate de los sectores urbanos y rurales. En el sector rural, aunque presenta un mayor requerimiento promedio de energa, ambas lneas son de menor valor dado el menor costo de los alimentos. As la lnea de indigencia rural es el 77% del valor de la urbana y la lnea de pobreza rural es 1.75 veces el monto de la lnea de indigencia rural. Los valores de las lneas de indigencia y pobreza, a 1998, son como sigue:

Tabla 2: Valores de lneas de indigencia y pobreza, Chile 1998.

Lnea de Indigencia Lnea de Pobreza Rural 14.598 25.546 Urbana 18.944 37.889

Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1998.

19 b) Lnea de Pobreza Relativa. Las medidas de pobreza relativa expresan lo que se entiende por mnimos niveles aceptables de vida en una sociedad determinada. Por ejemplo, George & Howard (1991, citado en Dixon y Macarov, 1998) sealan que el nivel de pobreza se establece donde los ingresos o recursos no son suficientes para proveer los bienes y servicios que permiten vivir una vida que es tolerable de acuerdo al estilo de vida de la clase trabajadora. El Consejo de Ministros de la Comunidad Econmica Europea (1984) usa un enfoque similar, al definir como pobres a las personas, familias y grupos cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan limitados que los excluyen del mnimo nivel de vida aceptable en el Estado Miembro de la Comunidad en que ellos viven. En Gran Bretaa la lnea de pobreza es usualmente establecida en un 50% del ingreso promedio de los hogares, aunque a veces tambin se ha establecido a un 40% del ingreso promedios de los hogares. Esa lnea de pobreza es obtenida a partir de la Encuesta de Gastos Familiares (Dixon & Macarov, 1998).

c) Algunos Problemas con las Lneas de Pobreza. Hay ciertos problemas metodolgicos presentes en la construccin de las lneas de pobreza. Los ms importantes son:

La alternativa ingreso vs. consumo. Se argumenta que el ahorro, pasado o presente, puede afectar las estimaciones de pobreza cuando estas se basan en datos sobre consumo. En ocasiones ocurre que el consumo de una familia se ubica bajo la lnea de pobreza, no obstante que su ingreso se ubica por

20 sobre la lnea, dado que las personas estn destinando la diferencia a ahorro. El caso contrario tambin ocurre, cuando el ingreso de las familias ha cado bajo la lnea de pobreza, pero su consumo se mantiene por sobre la lnea como consecuencia de estar suplementando su ingreso real presente con ahorro pasado o endeudamiento. Tambin, se argumenta que las variaciones en el ingreso generara problemas en los anlisis de pobreza de mediano o largo plazo, en cuyo caso el consumo sera un mejor sustituto (proxy) para estimaciones de ingreso permanente (ECLAC, 1998). La no declaracin o sub-declaracin. Uno de los mayores problemas que afecta a las estimaciones de pobreza basadas en ingreso es la no declaracin o sub declaracin de ingresos. Los estudios se basan en encuestas de hogares, en donde de manera frecuente los encuestados tienden a no declarar todo o parte de sus ingresos. En algunos pases Latinoamericanos, usando datos del Sistema de Cuentas Nacionales, la CEPAL ha calculado que la subestimacin de ingresos se ubica en el rango que va de 15% a 40% (ECLAC, 1998). La no o sub declaracin tambin ha afectado a las estimaciones de consumo dado que las encuestas capturan consumo de un breve perodo, lo que implica que el consumo estimado pudiera ser anormalmente alto o bajo. Los sectores rurales. En estos sectores es normal que las familias se autoabastezcan de una serie de productos, lo que genera una dificultad al estimar el ingreso y tambin el consumo.

21 3.2. Necesidades Bsicas Insatisfechas.

a) Definiciones Metodolgicas. En Chile no ha habido una aplicacin metodolgicamente consistente del enfoque de las NBI (Carrasco, Martnez y Vial, 1997; pag. 77). Se han implementado los conocidos Mapas de la Pobreza y algunos otros estudios que no han alcanzado gran difusin. La base de informacin para estos estudios ha sido los censos de 1970, 1982 y 1992. La encuesta CASEN ha ido progresivamente incorporando variables que pueden ser utilizadas para anlisis de la pobreza basados en las NBI.

En este enfoque se trata de establecer si los hogares estn satisfaciendo las necesidades consideradas bsicas a travs del anlisis de los bienes y servicios efectivamente consumidos. Los pobres sern aquellos cuyo consumo no alcanza el umbral de satisfaccin de una o ms necesidades bsicas (ECLAC, 1998). Las variable normalmente usadas para determinar necesidades bsicas insatisfechas son las que siguen (PNUD, 1990; Carrasco, Martnez y Vial, 1997):

Hacinamiento: determinado, por la ocupacin de tres o ms personas por dormitorio del hogar.

Materiales de la Vivienda: referidos a las paredes, techo, piso y al tipo de vivienda.

22 Disponibilidad de Servicios como Electricidad, Agua Potable y Servicios Sanitarios. Se ha hecho una distincin entre el sector rural y urbano. En el sector rural se ha aceptado ciertas situaciones cuya presencia no implicara una NBI, como por ejemplo que la provisin de agua pueda ser a travs de Norias y por acarreo, la existencia de pozos negros y la falta de luz elctrica. En el sector urbano, en cambio, la falta de conexin a la red pblica de agua potable, de alcantarillado y de electricidad determinara la presencia de una NBI. Asistencia a un establecimiento educacional de los menores en edad escolar. Dado el bajo nivel de inasistencia escolar en Chile, esta variable ha sido analizada desde un punto de vista del rezago escolar. Se estima que hay NBI cuando hay un rezago escolar igual o superior a dos aos en los menores cuyas edades van de los 8 a los 14 aos. Capacidad econmica del jefe de hogar, segn nivel de escolaridad y dependencia de los ocupados. Un ejemplo de aplicacin de esta metodologa se presenta a continuacin:

Tabla 3: Pobreza segn NBI, Chile.

Actividad del Jefe de Hogar Escolaridad del Jefe de Hogar Origen del Agua para Beber Abastecimiento de Agua Sistema de Eliminacin de Excretas Alumbrado Materialidad Hacinamiento Urbano 4.7% 5.7% 0.7% 4.9% 8.1% 0.3% 4.8% 1.5% Rural 3.5% 20.4% 25.5% 4.4% 15.9% 2.1% Total 4.5% 7.8% 4.2% 4.2% 7.5% 0.3% 6.4% 1.5%

Fuente: Teitelboim, 2000

23 b) Algunos Problemas. Al analizar este mtodo, es necesario tener presente la existencia de algunos problemas: En principal problema conceptual es lo que la CEPAL ha llamado el problema de agregacin. La cuestin es como ponderar los diferentes indicadores que determinan NBI. En Amrica Latina esto se ha resuelto usando el criterio de la co-realizacin, segn el cual un hogar es pobre si no alcanza, al menos, el umbral de satisfaccin mnimo en un indicador. Debe tenerse presente, sin embargo, que se trata de indicadores y no de necesidades directamente, que la necesidad de vivienda usa ms de un indicador y que el uso de bajos umbrales estara determinando slo carencias extremas. Por otro lado, el supuesto bsico es que todas las necesidades son igualmente importantes, lo que evidentemente admite discusin (ECLAC, 1998). La comparabilidad de las estimaciones de incidencia de la pobreza tambin ha sido un tema problemtico. En ocasiones se han usado los mismos indicadores para sectores rurales y urbanos, generando con ello estimaciones problemticas, especialmente en referencia a la vivienda, que no reconocen la diversa realidad de estos dos sectores. La comparacin a travs del tiempo tambin genera problemas, toda vez que normalmente la informacin base para confeccionar las estimaciones de NBI han sido obtenidas de censos. Por otro lado, la falta de actualizacin de los umbrales mnimos de satisfaccin puede llevar a anlisis inexactos acerca de la evolucin de la pobreza. La actualizacin de esos umbrales lleva el tema a la discusin acerca de si la pobreza es absoluta o relativa (ECLAC, 1998).

24 El mtodo depende centralmente de los umbrales mnimos definidos, los que de establecerse en un muy bajo nivel slo estaran sealando los grados ms extremos de carencia.

3.3.

El Mtodo Integrado de Medicin de la Pobreza.

Este mtodo surge del cruce de los mtodos de Lnea de Pobreza y de las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Caracteriza a los hogares en cuatro categoras, siendo el grupo ms vulnerable aquel de los Hogares en Pobreza Crnica.

Tabla 4: Mtodo integrado de medicin de la pobreza.

Al menos una carencia Ausencia de carencias en Pobreza Ingresos bajo la Lnea de Hogares en Pobreza Crnica Hogares Pobreza Reciente Ingresos sobre la Lnea de Hogares Pobreza Inerciales con

Carencias Hogares en Condicin de Integracin Social

3.4.

El Indice de Pobreza Humana.

a) Mtodo de Clculo del IPH. El Indice de Pobreza Humana (IPH), desarrollado por el PNUD, tiene su base conceptual en el enfoque de las capacidades y realizaciones, planteado por Amartya Sen. El PNUD ha creado un ndice para los pases subdesarrollados (IPH-1) y otro para los pases desarrollados (IPH-2). La idea bsica es que la

25 pobreza se manifiesta en las carencias de vida que enfrentan las personas, cuestin que excede la perspectiva del ingreso. En esta perspectiva la pobreza tambin incluira la falta de las oportunidades ms bsicas para el desarrollo humano que, a su vez, permitiran vivir una larga, saludable y creativa vida y disfrutar un nivel de vida decente, libertad, dignidad, autoestima y respeto. En consecuencia, los esfuerzos por reducir la pobreza deberan apuntar a todas sus manifestaciones y no slo a la falta de ingresos.

Los impulsores de IPH reconocen que este ndice tiene debilidades en conceptos y datos y que, como toda medida, no puede capturar completamente la realidad de la pobreza. Sin embargo, sealan que combinando en una sola medida de pobreza las diversas manifestaciones de la pobreza que ha menudo quedan de lado cuando se toma la perspectiva del ingreso, aaden una til contribucin a los esfuerzos de medicin de la pobreza (UNDP, 1997).

El IPH-1 se concentra en las carencias en tres aspectos esenciales: longevidad, educacin y nivel de vida. La primera de estas carencias longevidad -- hace referencia al riesgo de morir a una relativamente temprana edad y se representa en el IPH-1 como el porcentaje de personas que se espera que mueran antes de los 40 aos de edad. La segunda dimensin de carencia hace referencia al conocimiento ser excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones y es representado por el porcentaje de adultos que son analfabetos. La tercera dimensin de carencia se relaciona con el nivel de vida y est representado por una combinacin de tres variables: el porcentaje de personas sin acceso a los

26 servicios de salud y agua potable y el porcentaje de nios menores a cinco aos que se encuentran en estado de desnutricin.

El IPH-2 toma en cuenta los siguientes tipos de carencias: (1) el porcentaje de personas que probablemente vivirn menos de 60 aos; (2) el porcentaje de personas que son funcionalmente analfabetos, es decir, que tienen dificultades para escribir y leer adecuadamente, lo cual les genera dificultades para satisfacer las ms bsicas demandas de la sociedad moderna como, por ejemplo, leer las instrucciones de un frasco de remedios o leer un cuento a nios; (3) la proporcin de personas cuyo ingreso personal es menor al 50% del ingreso promedio del pas; y (4) exclusin social, medido a travs del desempleo de largo plazo, esto es, aquellos que han estado desempleados por 12 meses o ms.

Es evidente que el ndice que interesa en un pas como Chile es el que se refiere a los pases subdesarrollados. El IPH-1 se calcula de acuerdo al siguiente procedimiento. Primero se calcula la variable que hace referencia al nivel de vida. Esta representa el promedio simple del porcentaje de personas con acceso a agua potable (P 31) y servicios de salud (P 32) y el porcentaje de nios menores a cinco aos que se encuentran en estado de desnutricin (P 33). El clculo de esta variable se expresa matemticamente de la siguiente forma:

P3 = (P 31 + P 32 + P 33) / 3

27 El segundo paso es calcular el IPH-1, representado por el promedio ponderado de: el porcentaje de personas que se estima no sobrevivirn la edad de 40 aos (P 1), el porcentaje de adultos que son analfabetos (P 2) y el ya obtenido P3 que hace referencia al nivel de vida. De esto modo, el IPH se expresa en la siguiente frmula:

1/3

IPH = [1/3 ( P 1 + P 2 + P 3 ) ]

El IPH-1 dio una estimacin de pobreza de 5.4% para Chile, en 1997, ubicndolo en el tercer lugar de los pases subdesarrollados, luego de Trinidad y Tobago y Cuba (UNDP, 1997). En 1998, el IPH-1 estableci que el nivel de pobreza en Chile era del 4.1%, ubicndose slo detrs de Trinidad y Tobago (3.3%) en el ranking de pases subdesarrollados con menor pobreza. (UNDP, 1998).

b) Problemas con el IPH. Qu mide exactamente el IPH? La respuesta es difcil. El modo como se estructura el ndice, sobre la base de los promedios de tres variables, nos lleva a plantear dudas que se trate efectivamente de una estimacin de cuan extendida es la pobreza en una determinada sociedad. El IPH no se basa en una distincin entre quienes son pobres y quienes no lo son al interior de un determinado pas. Para Teitelboim (2000) sera una medida de la proporcin de la poblacin que queda excluida del progreso de la comunidad. Podra interpretarse tambin como un instrumento para efectuar comparaciones acerca del rendimiento promedio de

28 los pases en las reas de acceso a la salud, educacin y a servicios de agua potable.

El modo en que ha sido construido el ndice ha hecho surgir fuertes crticas. La agregacin de variables requiere de una arbitraria seleccin de ponderaciones, cuestin que le hace perder capacidad descriptiva respecto de la realidad de la pobreza. Para Kanbur y Squire (1999), el IPH, en el mejor de los casos, ranqueara pases alrededor del mundo y dado que este ranking se construira en base a promedios nacionales no dira nada acerca de los pobres.

3.5.

Otras Medidas de Pobreza.

a) Brecha de la Pobreza. El indicador de la brecha de la pobreza ha sido desarrollado como una medida complementaria al de incidencia de la pobreza, cuya finalidad es mostrar la profundidad de la pobreza. La medida de brecha de la pobreza expresa la distancia promedio entre el ingreso de los pobres y la lnea de la pobreza, con respecto a la poblacin total. Matemticamente se expresa del siguiente modo:

q BP = 1/n [(z yi) / z] ; donde i=1

29 BP es la brecha de la pobreza, n es la poblacin total, q es la poblacin pobre, z es la lnea de pobreza y yi representa el ingreso del individuo i.

Una medida complementaria a la anterior es aquella usada para calcular el costo mnimo de eliminar la pobreza. Esta medida se usa con fines analticos. Lo que se busca determinar es (asumiendo transferencias focalizadas de recursos a las personas consideradas pobres) cul sera el costo de incrementar el ingreso de los pobres hasta alcanzar la lnea de la pobreza. Este costo mnimo se expresa de la siguiente forma:

q CMP = [z yi] ; donde i=1

CMP sera el costo mnimo de superar la pobreza transfirindole ingreso a los pobres, z representa la lnea de la pobreza e yi el ingreso del individuo i. Sin embargo, como hemos visto previamente, a lo largo de esta exposicin, la pobreza tiene distintas manifestaciones y causas profundas, donde la falta de ingreso sera una manifestacin de diversas carencias, como educacin, salud y oportunidades. Luego, aunque se transfirieran recursos a los pobres, para incrementarles su ingreso hasta la lnea de pobreza, es improbable que estas personas se mantuvieran fuera de la pobreza en el largo plazo por su propia capacidad. La utilidad de esta medida es analtica y de evaluacin de distintas alternativas de poltica.

30

b) Intensidad de la Pobreza . Foster, Greer y Thorbecke (1984) han desarrollado un ndice que incluye una medida de la intensidad de la pobreza. Este ndice (FGT), tambin conocido como P2, por el valor 2 asignado al parmetro , permite analizar la intensidad de la pobreza y la contribucin de los subgrupos de pobres a la pobreza total. La utilidad de esta medida es que permite comparar (espacial o temporalmente) distribuciones (grupos) de pobres y determinar en cual la intensidad de la pobreza es mayor 1. En el mismo sentido, es una medida til para analizar el impacto de polticas apuntadas a mejorar el bienestar de los pobres. El Indice FGT se expresa matemticamente de la siguiente forma:

q P (y;z) = 1/n (z-y (z-yi / z) ; donde i=1

P es el ndice de pobreza, q es el nmero de hogares pobres, (z-yi ) es la distancia entre el ingreso (y) del hogar i y la lnea de la pobreza (z) y es el parmetro de aversin a la pobreza.

Es interesante notar que si toma el valor cero, el ndice FGT se transforma en el indicador de la incidencia de la pobreza. Si toma el valor uno, el ndice FGT se

Entre dos grupos de pobres, la intensidad de la pobreza ser mayor en aquel en que P2 sea mayor.

31 convierte en el indicador de la brecha de la pobreza. Y si toma el valor dos, el ndice FGT muestra la intensidad de la pobreza (Ravallion, 1994).

3.6.

Desigualdad.

a) Percentiles de Ingreso. Aunque son dos temas conceptualmente distintos, la pobreza y la desigualdad tienen indudables vinculaciones. Una forma en que usualmente se analiza el tema de la desigualdad es a travs de los percentiles de ingreso. Normalmente se utilizan deciles (un decil representa al 10% de la poblacin) o quintiles (20% de la poblacin). Estos deciles o quintiles expresan el ingreso promedio del grupo de poblacin a que hacen referencia y, con ello, la desigualdad existente en una determinada comunidad. Complemetariamente, se usa el ndice 20/20, que expresa el nmero de veces que el ingreso promedio del 20% ms rico de la poblacin contiene al ingreso promedio del 20% ms pobre. Este ndice se expresa de la siguiente forma:

I 20/20 = Q5 / Q1 ; donde

Q5 representa el ingreso promedio del 20% ms rico de la poblacin y Q 1 al ingreso promedio del 20% ms pobre.

32 b) El Coeficiente de Gini. El coeficiente de Gini busca medir si hay concentracin de ingresos en una sociedad. Este ndice de concentracin del ingreso se calcula utilizando la Curva de Lorenz. A partir de ella se determina un cuociente entre la distribucin real y una distribucin perfectamente igualitaria. Grficamente se presenta del siguiente modo:

Curva de Lorenz
100 90 80 70 60 50 A 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 B

Porcentaje Acumulado de Hogares

Nota: Grfico tomado de Teitelboim 2000

En el eje de las Y se seala el porcentaje acumulado de ingresos. En el eje de las X se ordenan los ingreso de la poblacin de menor a mayor. De este modo, la curva de Lorenz representa la distribucin acumulativa del ingreso con respecto a la poblacin. Si hubiere una distribucin perfectamente igualitaria se obtendra una lnea de 45 que saldra de la interseccin de ambos ejes. Y si hubiere una

33 distribucin en que una persona concentrara todo el ingreso de la sociedad, se tendra una lnea quebrada, en que una parte se superpondra al eje de las X y la otra sera una lnea de 90 que saldra desde el punto que representa en el eje de las X -- a la persona que concentra todo el ingreso en esa sociedad. La situacin de distribuciones reales se da en una zona intermedia y su mayor o menor concavidad representa el mayor o menor grado de desigualdad en la distribucin. En trminos simples, el coeficiente de Gini se obtiene del siguiente modo:

Coef. Gini = rea A / reas A + B

4. COROLARIO.

La pobreza es un fenmeno complejo, cuyas causas centrales se relacionan con carencias vitales que los pobres enfrentan. Las carencias ms recurrentes seran las relacionadas con la falta de acceso a la educacin y servicios de salud, la vulnerabilidad que presenta ante situaciones de crisis, la exclusin social y la falta de voz y participacin de los pobres.

Diversos enfoques han criticado la perspectiva metodolgica de la pobreza segn el ingreso -- o consumo. Tanto el enfoque de las NBI como el de capacidades y realizaciones han sealado que el ingreso es uno de los componentes de la pobreza y que, por lo tanto, la idea de pobreza excede la mera carencia de

34 ingresos. El punto, sin embargo, parece estar en determinar que variable nos permite identificar quienes son los pobres o cuando una persona puede ser considerada pobre. Dicho de otro modo, que variable presenta una alta correlacin con los fenmenos normalmente asociados a la pobreza. Como se ha visto a lo largo de esta exposicin la falta de ingresos mnimos esta normalmente asociada a la falta de acceso a la educacin, a la mayor incidencia de enfermedades, a la falta de acceso a servicios de salud, a la exclusin social. En consecuencia, dadas estas correlaciones, el ingreso sera un mtodo vlido para identificar situaciones de pobreza.

La siguiente cuestin es si las polticas de superacin de la pobreza deberan orientarse nicamente a generar incrementos de ingresos que ubiquen a las personas por sobre la lnea de la pobreza. Una poltica de este tipo sera evidentemente frgil e inestable. La identificacin de los pobres a travs del ingreso o consumo es slo por efectos prcticos, relacionados con su alta asociacin con otras variables que, coincidentemente, otros mtodos tambin identifican como caractersticas centrales de los pobres.

En consecuencia, una estrategia de superacin de la pobreza naturalmente debera apuntar a subsanar las carencias que los pobres presentan. En esa idea el acceso a los servicios de educacin y salud, su integracin al ncleo central de la sociedad, mecanismos de proteccin social y el diseo de mecanismos de participacin para que expresen sus intereses parecen ser necesariamente parte integrante de la estrategia.

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