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CONTRATOS DE GESTAO
CONTRADiES E CAMINHOS DA ADMINISTRAO PBLICA

* Maristela Afonso

de Andr

Uma avaliao da implantao de Contratos de Gesto nas empresas estatais do Governo Estadual de So Paulo. An evaluation of lhe implementation of Performance Agreements in So Paulo State Government enterprises.

PALAVRAS-CHAVE: Administrao pblica, empresas estatais, contratos de gesto, poltica de Governo, estatizao. KEYWORDS: Public administration, state owned enterprises, performance Government politics, nationalizing.

agreemerits,

* Paulo Coordenadora dos Contratos de Gesto do Governo do Estado de So na Secretaria de Estado de Planejamento (CIEF/SPG).
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Revista de Administrao de Empresas So Paulo, v. 35, n.3, p, 6-13 Mai./Jun. 1995

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PBLICA

tratuais com o governo. VInha conferindo ontratos de Gesto so compromisainda uma maior consistncia s polticas sos gerenciais entre o governo e a diinternas e proporcionando uma adminisretoria de uma empresa estatal, com trao mais participativa. Esses profissioobjetivos e metas empresariais peridicas, cuja execuo supervisionada pelo Esta- nais aspiram por diretorias que "vistam mais a camisa da instituio" . Foram prindo. Os compromissos devem refletir o placipalmente aspiraes e crenas que lhes nejamento governamental aplicado rea deram essa postura positiva, contributiva, de atuao da empresa e tm o potencial em relao implantao do instrumende elevar os padres ticos de Administo, mais do que constataes. O quadro 1 trao Pblica. esquematiza o conjunto de fatores que vem O processo de negociao dos contrasustentando os contratos tem enfatizado iniciatos dentro das empretivas gerenciais de qualiOs Contratos sas. dade e extenso dos servide Gesto so Existem resistncias os prestados, de eficincia instrumentos de dentro das empresas. A no uso de recursos humaprincipal delas advm nos, de instalaes, de implantao de uma de alguns membros de equipamentos e de utilizaadministrao por diretorias com perfis o de recursos pblicos; objetivos no setor profissionais inadequanveis de investimentos; pblico, visando dos. A alta rotatividade modernizao de procesdas diretorias dificulta sos de trabalho e de sistequalidade de servios ainda mais que elas mas de gerenciamento. e eficincia das aprendam o seu mister O governo do Estado de organizaes. e que venham a se idenSo Paulo, na gesto de tificar com a empresa. 1991 a 1994, implantou As manifestaes de interesse tm sido Contratos de Gesto envolvendo cada uma patentes, a contribuio de funcionrios das 25 empresas do Estado. Comearam a das empresas e o apoio de diretorias no vigorar em 1992, foram anuais at 1993 e aprofundamento da prtica de Adminispassaram a bianuais (1994/1995). trao por Objetivos, envolvendo inclusive a prestao de contas ao governo, via REPERCUSSO NAS EMPRESAS ESTATAIS Contratos de Gesto. Existe tambm a resistncia de empreo uso desse instrumento tem estimulado a evoluo gerencial interna de cada gados que defendem posies em que empresa. Esse sucesso est apoiado na re- transparece o seu desejo de virem a ser os nicos proprietrios da empresa, sem conpercusso encontrada dentro das empretudo se disporem a assumir o risco que sas, basicamente no escalo intermedirio, entre a diretoria e o corpo de funcionrios. essa condio acarretaria. Rejeitam, por princpio, tanto os controles governamenSo chefias e assessorias de diretorias e de tais como a privatizao, defendem o mosuperintendncias. Profissionais ocupannoplio e ignoram o cliente. Essas resistes desses postos vm sustentando o protncias no tm representado, porm, obscesso de evoluo de uma Administrao tculo importante, predominando o apoio por Objetivos proposta pelos Contratos de Gesto. Embora ainda haja importantes ao projeto. pontos de estrangulamento no resolviTodas as empresas aspiram a que os dos, grande o avano frente ao estgio Contratos de Gesto sejam bilaterais, e que o Estado lhes conceda autonomia gerencial gerencial observado em 1991. Esses profissionais tiveram a esperana de que o pela extino de controles burocrticos de meios que emperram cronicamente sua fleprocesso levasse a uma maior estabilidade de rumos da sua empresa perante a fre- xibilidade operacional. O fato de que o governo estadual ainda no se disps a conqente troca de diretorias e mudanas de governo. Eles constataram que, de fato, em ced-los constitui um dos pontos de es1992 e 1993, essa estabilidade estava sentrangulamento plena implantao dos do favorecida pelos compromissos concontratos.
1995, Revista de Administrao de Empresas / EAESP / FGV, So Paulo, Brasil.

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QUADRO 1
Fatores que sustentam a implantao dos Contratos de Gesto nas empresas estatais de So Paulo

CONSISTNCIA DA ATUAO DE GOVERNO E RECEPTIVIDAOE DOS RGOS SUPERVISORES DO PODER EXECUTIVO

As dificuldades predominantes consolidao dos Contratos de Gesto tm sua origem na falta de vontade poltica do governo para implantar polticas gerais (financeira e de pagamento por servios recebidos, de recursos humanos, tarifria, patrimonial e outras) consistentes com uma gesto governamental por objetivos. Prosseguiu a supremacia da poltica financeira do Estado sobre objetivos e metas programticas, e prosseguiram os casusmos, revelia de planos e programas e revelia da execuo de oramentos aprovados pelo Executivo e pelo Legislativo. O Estado pretendeu, na gesto que findou em 1994, que a empresa assumisse compromissos de uma natureza que ele no se disps a assumir e que, muitas vezes, apesar das incoerncias da gesto governamental, dificultaram e at impediram a realizao dos objetivos e metas constantes dos compromissos firmados pela empresa com seu acionista hegemnico. Vem sendo grande a resistncia dos rgos fiscalizadores do Estado em implantar competentemente um sistema de gesto por objetivos, integrando onovo instrumento ao atual sistema de controles e simplificando os atuais controles, condio indispensvel a que as empresas conquistem nveis de eficincia superiores aos atuais. A experincia internacional em Contratos de Gesto de empresas pblicas tambm tem evidenciado que as dificuldades de implantao decorrem principalmente das deficincias dos governos supervisores desses contratos, mais do que as das empresas supervisionadas. No Seminrio Internacional de Experincias de Planejamento, Avaliao e Administrao de Recursos Pblicos, o doutor Alberto Captani' apontou que, no plano internacional, a avaliao de desempenho organizacional, instrumento utilizado pelos Contratos de Gesto, freqentemente no conseguiu induzir governantes e empresas a uma maior responsabilidade gerencial, em razo da desconexo entre as avaliaes de desempenho realizadas por rgos superiores e o processo de tomada de decises adotado pelos governantes. RAE v.35 n.3 Mai./Jun. 1995

1. GAP1TANI,Alberto de. Public sector management and organizational learning - tne role of evaluation. In: INTERNATIONAL SEMINAR ON EXPERIENCESOF PLANNING, EVALUATION ANO MANAGEMENT OF PUBLlC RESOURCES, Braslia, 19-21 out. 1993, mimeo.

A esperana das empresas, porm, mesmo assim persiste, tanto que, aps dois anos de experincia sem a contrapartida do Estado, a coordenao estadual dos contratos encontrou receptividade quando consultou as empresas, em fins de 1993, quanto proposta de transformar o contrato do ano seguinte em bianual (1994/ 95), estendendo-o at o primeiro ano da administrao estadual seguinte. A adeso foi imediata. Os argumentos foram a expectativa de estmulo interno validao e nfase num planejamento estratgico de mdio prazo, a esperana de conseguir do prximo governo estadual apoio continuidade das metas bsicas de sustentao da empresa e a expectativa de que os prximos governantes viessem a negociar com as empresas Contratos de Gesto de mo dupla, dando-lhes autonomia em nome de uma maior eficincia econmica e social, avaliada por tais compromissos.

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Tambm na experincia dos Contratos de Gesto de estatais federais, vm sendo constatadas essas deficincias, conforme diagnstico recente

registrado'.

Voltando experincia paulista, grande a resistncia do corpo funcional das Secretarias de Estado supervisoras dos contratos. Assim sendo, a adeso dos fiscalizados maior do que a dos fiscalizadores. Por qu? As empresas tm objetivos mais bem definidos, produtos mais palpveis, estruturas organizacionais mais autnomas, mais profissionalismo, sistemas de ascenso e de salrios mais satisfatrios, e so menos sujeitas influncia de diretorias que se sucedem, comparativamente a uma Secretaria de Estado, onde cada novo secretrio substitui quase sempre todas as chefias superiores. Os funcionrios no crem no uso do instrumento de gesto pelos governantes. Resistem em se empenhar em algo novo, o que exige esforo e, segundo crem, no lhes trar benefcios de valorizao profissional nem salarial. Seriam necessrios investimentos pessoais em capacitao nas reas de Administrao, Economia, Relaes Humanas. Seria preciso que o Estado implantasse um programa de formao, o que inexiste, e por ltimo seriam necessrios recursos para assessoramento externo especializado, em temas de grande complexidade e especialidade tcnica e gerencial. Muito mais simples para os funcionrios reter o poder que j conquistaram, por meio de outras tarefas que so tradicionais de secretarias como as setoriais, a Secretaria de Planejamento e Gesto, e a Secretaria da Fazenda. Felizmente os contratos foram implantados em conjunto com o trabalho dos oramentos de cada empresa na Secretaria de Planejamento e Gesto. Esse vem sendo o nico vnculo real dos contratos com a realidade da administrao estadual. O volume global de recursos econmicos necessrios execuo de metas contratuais atrelado ao oramento aprovado pelo Estado. Problemas de inconsistncia na RAE v.35 n.3 Mai./Jun.1995

Os Contratos de Gesto no governo do Estado de So Paulo vm estimulando as empresas estatais prtica do planejamento. estratgico, de responsabilidade de diretorias e do corpo gerencial. de mtodos de gesto mais participativos.

execuo oramentria persistiram, mas o vnculo tem propiciado uma evoluo no processo institucional. A resistncia dos tcnicos das secretarias no deixa de ser dbia. Faz parte das contradies dos indivduos e de grupos frente insegurana de colocar em risco o reconhecimento atual de suas competncias e do seu poder institucional. Ainda que resistentes, porm, trabalham e contribuem. Assim que, na Secretaria de Planejamento e Gesto, a qualidade do trabalho oramentrio feito pelos tcnicos que participam do acompanhamento dos Contratos de Gesto tem se beneficiado dessa associao de tarefas. Eles tm hoje melhor viso da complexidade da administrao de cada empresa, podendo avaliar com mais competncia as demandas de recursos e autorizaes ao Estado, sua funo tradicional. A posio de coordenar a negociao e a avaliao dos contratos tornou-se desgastante. Exige permanente flexibilidade, tolerncia, persistncia, e uma esperana que transcenda ao presente. Tem sido precrio o apoio de infra-estrutura, insuficiente o treinamento, escasso o concurso de pessoas com perfil profissional adequado, e inexistente a contribuio de assessorias tcnicas externas sistematicamente solicitadas. O risco de que o uso de Contratos de Gesto seja mais uma burocracia incua grande. A eventual supresso de compromissos explcitos de gesto entre o Estado e cada empresa, na gesto governamental atual, por outro lado, consistiria numa grande involuo no processo de conquista de eficincia e de qualidade dos servios pblicos. Esse dilema no ser resolvido pela mera privatizao das empresas estatais, pois que o fornecimento dos servios de utilidade pblica continuar exigindo um planejamento atuante e a superviso do governo. A questo tarifria no poder ser abandonada to cedo pelo Estado, o que implica mais ateno eficincia gerencial de operadoras de servicos pblicos.

2, ANDR, Maristela Afonso de, Subs(tJios para a refrm do ,. Estadp: contratos de gestoJ' c.pnvnio IBAM/IPfAlENAP, Rio de.Janero: IBAM, dez. 1994.

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vernador do Paran havia sido suspenso de suas funes sob a acusao de corrupo, um dos participantes indagou expositora: "Gostaria de saber se de fato acredita na possibilidade de se atingir a seriedade no setor pblico. Implantar o qu? Como acreditar?" A resposta foi: "O senhor no est fazendo essa pergunta racionalidade, pois j sabe a resposta. Se algum hoje lhe apontar um caminho qualquer como seguro, cabe duvidar da lucidez dessa pessoa. A postura a adotar nas condies atuais dar um passo hoje e observar qual o prximo passo. Importa apenas a realidade presente. Porm, indispensvel dar sempre um novo passo, seguindo a intuio. Talvez demore, mas o que a realidade permite". Nos tempos atuais, o trabalho de expanso da conscincia de si e do ambiente ao redor necessrio para que uma pessoa tenha flexibilidade de adaptao e ao mesmo tempo fidelidade a seus valores, crenas e ideais. um processo laborioso, lento, mas proporciona uma sensao de liberdade imensa queles que se dispem ao risco de cultivar esse caminho. Funcionrios de governo sentem com freqncia o esgotamento do valor atribudo ao investimento pessoal em conhecimentos em geral. Muitos se motivaram, nos ltimos anos, por exemplo, em aprenEM BUSCA DE CAMINHOS der computao, porque viram as vantagens de sua incorporao s tarefas que j executavam, mas se cansaram de acumuAs pessoas que ousam transformar seu pensamento, suas convices, numa expe- lar conhecimentos que no tm esperana rincia de vida concreta so as nicas que de aplicar. Informao, leitura e estudo so podem adquirir uma nova viso da reali- o alimento vital para o processo do pensadade e do processo da realidade. So elas mento, mas o nexo disso tudo servir de que podem atingir base para o vo da exnovos nveis de consperincia futura. ViAs dificuldades cincia de si, do amvemos numa cultura predominantes biente' do seu trabacarregada de inforlho, do sentido de uni- consolidao dos Contratos maes inteis e da dade existente por falta de outras essende Gesto tm sua origem debaixo das contradiciais. S o que for inna falta de vontade poltica corporado vida ades, atravs da espedos governantes em rana. Numa palestra quire significado real. ministrada pela artiEpreciso transformar implantar uma culista deste texto, em conhecimento em saadministrao pblica 22-07-1993, no IPARbedoria. Para isso coerente com a execuo DES (Instituto Parapreciso viver praticados objetivos e metas naense de Desenvolmente o que o conhevimento), rgo da cimento trouxer. compromissados com as Secretaria de PlanejaTed Gaebler, co-auempresas estatais nesses mento do Estado do tor do livro Reinvencontratos. Paran, em um motando o governo, num mento em que o goseminrio de aprePara que o projeto leve de fato o governo estadual prtica de uma Administrao por Objetivos, preciso muito mais do que as condies atuais, no pela complexidade das questes metodolgicas, muitas das quais vm sendo bem resolvidas, mas pela insuficiente profissionalizao e comprometimento de governantes e funcionrios. Voltando ainda uma vez caracterizao da natureza e das causas das resistncias dos funcionrios do governo implantao dos contratos, os profissionais que demonstram resistncia so pessoas que, teoricamente, defendem mudanas. So contra casusmos, criticam vigorosamente os governantes, e defendem uma administrao pblica pautada por um alto nvel de valores. Contudo, seus atos so incoerentes com suas palavras. Esse trao no s deles, mas de muitos ambientes existentes no setor pblico deste pas. Aincoerncia entre pensamento, discurso e ao tem sido crescente, e essa fragmentao est associada falta de esperana, de f no valor do trabalho como canal da autovalorizao profissional, na seriedade do setor pblico e na possibilidade de justia social no pas.

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sentao da tese dessa obra em So Paulo, os assessores luminares de dirigentes poem 14-06-1994,no Hotel Sheraton Mofar- lticos desvinculados das instituies executoras de polticas pblicas. A tarefa corej, disse: "Tenho percebido, em exposies que letiva. j fiz sobre o processo de inovao no setor pA populao e os clientes dos servios blico, que, numa platia, um tero est intepblicos devero evoluir no exerressado em inovar, so agentes de mudana, cciode cobrar do Estado o seu um tero no acredita na mudana e no quer papel e o seu comportaparticipar, e um terceiro tero contra a mumento. dana e tudo far para impedi-la". E sugeriu Cabe ao setor pbli platia: "Vocs, que so agentes de mudanco estimular, facilia, no se preocupem, no se desgastem e no tar, convocar, criar temam o terceiro tero, os que trabalham conmecanismos tra. Faam a mudana. Mostrem ao segundo institucionais, tero que a mudana j est acontecendo e que para que os ci vivel. A partir da, tentem convenc-los a dados se proaderir e atuar como agentes de mudana". nunciem, para Lidar com padres de resistncia pressupe esforo educacional em formao e que participem da superviso treinamento, associado indispensvel implantao institucional de processos de dos servios trabalho, na linha do que chamado "Pro- pblicos, das polticas pblicas. Por outro lado, necessrio que o cidado esteja grama de Qualidade Total", que envolve a co-responsabilizao de um corpo de mais motivado, mais consciente do seu funcionrios que se sinta valorizado pro- papel e que participe. Essas reflexes parecem nos levar perfissionalmente, em sistema de ascenso plexidade, mas h muitas experinciaspor mrito, com nveis salariais compatpiloto estimulantes espalhadas pelo pas, veis, com o respeito e com a autoridade particularmente no mbito dos governos moral de chefias que assumam uma lideestaduais e municipais. preciso difundirana competente e tica. So processos de las e utiliz-las como caldo de reflexo pagesto participativa, com ateno s aspira a adoo mais extensiva de inovaes. raes do cliente. A tica individual e coletiva, do preciso um ambiente de trabalho que setor pblico e do setor privado, dos seja locus de expectativas de auto-realizapolticos e dos eleitores, dos cidados, o do indivduo e do grupo, onde o profissional que entra o faz por mrito pes- no h precedncia. No possvel antecipar as etapas nem evoluir isoladamensoal, l treinado, estimulado a evoluir te; o ambiente nos influencia, e ns a ele. como membro de um grupo que est ocuCada um de ns necessita cultivar um pado com o seu papel social, e valorizado trabalho de autoconscincia sobre as limicomo passaporte para sua auto-realizao. taes atuais de sua personalidade, rever indispensvel a elevao da tica dos crenas, hbitos, relacionamentos, para dar governantes, manifestada por uma vontade poltica mais coerente com a tica social, conta dos desafios do presente, como conmais coerente com seus discursos, com a dio essencial para vir a ser participante ativo de um processo que j est em currealizao dos planos e programas promeso. Os sinais se multiplicam, e um deles tidos. indispensvel a reduo do critrio casustico nas decises de governo, al- a motivao atual que est suscitando o esquecido tema da tica neste pas, hoje. terado ao sabor do momento. No so leis, nem cdigos, nem sanes CAMINHOS PARA O PLANEJAMENTO que, isoladamente, contribuiro para uma ascenso do padro tico atual dos funcio- E A GESTO NO SETOR PBLICO nrios; preciso uma mudana cultural baO exerccio das funes de planejamenseada na esperana e no desejo de maior to e gesto no setor pblico demanda inoauto-realizao pessoal e coletiva. Tampouco so os heris dispersos no se- vao, novas posturas, um longo processo de aprendizagem. tor pblico que vo fazer a mudana, nem
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No cabe ao Estado, hoje, nem a centralizao onipotente do passado nem a omisso do presente. A funo de planejamento est intimamente ligada com a de promover, de articular agentes sociais, no mister do planejamento geral, setorial e regional. Nesta etapa histrica, isso deve ser fortalecido e no reduzido. As formas mudam, os meios mudam, os instrumentos mudam. A descentralizao da execuo das polticas pblicas tende a se expandir, inevitvel, saudvel, e isso exige criatividade. A delegao da execuo de atividades pblicas ao setor privado est em curso. Isso saudvel, mas no exime o Estado da responsabilidade de vir a ser gestor eficaz e eficiente das atividades sob sua direta responsabilidade, como tambm no o exime da funo de planejar e de controlar as atividades de interesse social ntido, cuja execuo tiver delegado a terceiros via concesso de servios pblicos, leasing da infraestrutura ou terceirizao de servios. A funo de fiscalizador, por sua vez, tambm demanda nova postura. A responsabilidade do Estado inequvoca, mas ele deve realiz-la estimulando a contribuio direta e indireta de consumidores, de entidades privadas, dos cidados em geral, na tarefa de superviso do fornecimento de servios de interesse social, de fiscalizao da qualidade do meio ambiente, de conquista indispensvel de eqidade social, de respeito e valorizao de maiorias marginalizadas no processo dos ganhos econmicos e sociais. So precisos mecanismos institucionais novos, para que o potencial participativo que j se manifesta aqui e ali, dispersamente, ganhe substncia e possa se concretizar. Cada uma dessas tarefas herclea, demanda mudanas culturais nas instituies pblicas e privadas, nos valores e comportamentos da coletividade, e demanda criatividade. Experincias j existem, dentro e fora do pas. Mudanas so oportunidades. A qualidade das novas prticas que esto vindo vai depender da qualidade do planejamento, da implantao e da superviso. Cabe criar inovaes que elevem de fato o comportamento tico e satisfaam a sociedade. O campo virgem; a viagem longa. Nossa intuio saber os caminhos. O conhecimento essencial est dentro de cada um de ns desde que as nossas antenas estejam voltadas para a percepo de ns mesmos e da realidade em torno, e ainda dos conhecimentos da rea especfica em que trabalhamos, aperfeioando-os e ampliando-os. Os profissionais que atuam em planejamento governamental, os que atuam na execuo de polticas pblicas, incluindose a qualquer tipo de compromisso de gesto, sejam eles "Contratos de Gesto" ou no, tm a funo de ponte, de integradores dos instrumentos de planejamento, de controle e de fiscalizao, na busca da consistncia de polticas pblicas e da qualidade dos servios pblicos. O processo de aproximaes sucessivas, e atualmente demanda a articulao de agentes sociais, de produtores e de supervisores, para um melhor atendimento das necessidades e aspiraes da sociedade. Esta uma poca de transio. Mais do que antes, as pontes so fundamentais. O

A autora agradece a colaborao de Maria Beatriz F.de Lima, Alvaro Gonzlez e Clia Gushiken na produo deste texto. Manifesta ainda gratido a Aureliano Ribeiro Moreira, coordenador da CIEF/SPG em 1991/92, cuja lucidez e apoio foi indispensvel implantao dos Contratos de Gesto.

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Artigo recebido pela Redao da RAE em agosto/1994, avaliado em setembro e outubro/1994, janeiro e abril/1995, aprovado para publicao em maio/1995.