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Centro de Estudos da Escola

Programa de Avaliao Externa do Processo de Aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamentos de Escolas definido pelo Decreto- Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28 /4/1999)

A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto

- Relatrio Sectorial 6inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente

Joo Pinhal Sofia Viseu

Maro de 2001

Centro de Estudos da Escola Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Universidade de Lisboa

A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto
- Relatrio Sectorial 6- inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente

Joo Pinhal Sofia Viseu

LISBOA, 2001

Relatrio produzido no mbito do Programa de Avaliao Externa da Aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamentos de Escolas definido pelo Decreto- Lei n. 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28 /4/1999)

PINHAL, Joo & VISEU, Sofia (2001)

A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto. Relatrio Sectorial 6inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente. Lisboa: Centro de Estudos da Escola, Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao- Universidade de Lisboa

Centro de Estudos da Escola Prof. Doutor Joo Barroso Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao Alameda da Universidade 1649-013 Lisboa, Portugal Tel: 217970397 / 217934554 ext. 130 FAX: 217933408 E-mail: centro.estudos.escola@fpce.ul.pt

www.fpce.ul.pt/~ceescola

Os autores agradecem a todos aqueles contriburam para a realizao deste estudo, nomeadamente aos autarcas e tcnicos das autarquias que se disponibilizaram para responder ao inqurito por questionrio

Universidade de Lisboa- Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao- Centro de Estudos da Escola Programa de Avaliao Externa da Aplicao do Decreto Lei 115 - A /98 de 4 de Maio Relatrio Sectorial 6

Nota prvia

O presente Relatrio foi realizado no mbito da primeira fase do Programa de Avaliao Externa do Processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das escolas e agrupamentos de escolas, definido pelo Decreto-Lei n 115/A-98, de 4 de Maio, previsto no Protocolo acordado entre o Ministrio da Educao e a Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, assinado em 28 de Abril de 1999. Este programa de avaliao externa coordenado por Joo Barroso, professor na Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa e decorre no Centro de Estudos da Escola desta mesma Faculdade. De acordo com o plano de actividades que foi elaborado (divulgado na pgina da Internet http://www.fpce.ul.pt/~ceescola/), a primeira fase do programa realizou-se entre Julho de 1999 e Dezembro de 2000 e teve como principal finalidade realizar um estudo de natureza extensiva, sobre o modo como decorreu, no territrio do Continente, a aplicao do regime de autonomia, administrao e gesto das escolas, no quadro da entrada em vigor do Decreto-Lei n 115/A-98, de 4 de Maio. As actividades previstas no presente estudo e os respectivos relatrios foram realizadas por uma equipa composta pelos seguintes elementos: Joo Barroso, Natrcio Afonso e Joo Pinhal (docentes da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa); Ana Patrcia Almeida e Sofia Viseu (alunas do mestrado de Cincias da Educao, rea de especializao em Administrao Educacional, na mesma Faculdade); Lus Leandro Dinis (mestre em Cincias da Educao e professor na Escola Secundria Alves Redol); Maria Lusa Homem (mestre em Cincias da Educao e professora na Escola Superior de Educao de Lisboa). Como produtos finais desta primeira fase foram elaborados os seguintes Relatrios: Relatrio Global da primeira fase do Programa de Avaliao Externa (Julho de 1999 - Dezembro de 2000). Relatrio Sectorial 1 Imagens em confronto. A opinio de representantes das direces regionais de educao, de associaes sindicais, de pais e encarregados de educao e de alunos. Relatrio Sectorial 2 FORUM/RAAG: da informao regulao. Anlise de contedo das mensagens do FORUM/RAAG na internet. Relatrio Sectorial 3 Tempos, ritmos e processos: da comisso executiva instaladora direco executiva. Diagnstico sobre o processo de aplicao do Decreto-Lei n 115/A-98, no ano lectivo 1998/99. Relatrio Sectorial 4 A reconfigurao da estrutura e gesto das escolas pblicas dos ensinos bsico e secundrio: estudo extensivo. Inqurito por questionrio a uma amostra representativa de presidentes de conselhos executivos de escolas ou agrupamentos do Continente. Relatrio Sectorial 5 Participao e funcionamento das escolas: o ponto de vista dos presidentes das assembleias.. Inqurito a uma amostra representativa dos presidentes e membros das Assembleias de escolas e agrupamentos do Continente.

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Relatrio Sectorial 6 - A interveno dos municpios na gesto do sistema educativo local: competncias associadas ao novo regime de autonomia, administrao e gesto. Inqurito por questionrio aos presidentes das cmaras municipais do Continente. Relatrio Sectorial 7 Os regulamentos internos: entre a norma e as regras. Anlise de um corpus documental constitudo por 43 regulamentos internos de diferentes Direces Regionais de Educao. Relatrio Sectorial 8 As Assembleias de Escola em discurso directo. Painis de opinio de representantes de Assembleias de Escolas de 5 concelhos das zonas centro e sul do pas. Para a realizao das actividades previstas foi necessrio contar com o apoio e colaborao de um conjunto diversificado de pessoas (presidentes de conselhos executivos, membros de Assembleias de Escola, presidentes, vereadores e tcnicos das cmaras municipais, directores regionais de educao, responsveis de federaes sindicais, de associaes de pais, de estudantes e de associaes pedaggicas que participaram nos questionrios e entrevistas realizadas), bem como diferentes servios do Ministrio da Educao (DAPP, direces regionais, gesto nacional do programa Foco) que nos facultaram dados e informaes diversas por ns solicitadas. Para alm da meno especfica que feita em cada um dos Relatrios, quero manifestar aqui, de novo, publicamente e a todos, o meu mais sincero agradecimento.

Joo Barroso

II

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Resumo do Estudo

O novo regime de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, institudo pelo decreto-lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, atribui aos municpios um conjunto de novas competncias, das quais trs se encontram j em execuo: a participao no rgo de direco das escolas e dos agrupamentos de escolas; a interveno no processo de constituio de agrupamentos de escolas; e a criao de conselhos locais de educao. O presente estudo visou obter informaes sobre o modo como os municpios do continente esto a corresponder a estas novas competncias e procurou encontrar variedades de actuao, determinadas por caractersticas particulares dos diferentes municpios. O estudo foi conduzido por inqurito a todos os municpios do continente, realizado entre Outubro de 2000 e Janeiro de 2001, ao qual respondeu o nmero significativo de 163 municpios (59% do total). Pode dizer-se que os municpios esto a corresponder ao que foi determinado pela lei. As assembleias de escola e de agrupamento tm, em geral, representantes autrquicos (salvo 4%, onde isso ainda no se passa); a quase totalidade dos agrupamentos entretanto criados teve o parecer favorvel dos municpios; h j uma maioria de municpios em que os conselhos locais de educao esto criados ou em fase de criao. H, contudo, diferenas interessantes entre os diferentes municpios, no que respeita ao modo com esto a cumprir as novas competncias e s opinies que tm sobre os processos e os resultados da sua implantao. Por exemplo, so notrias diferenas associadas a distintas orientaes polticas sobre o processo de incremento dos poderes locais em matria de educao, bem como diferenas resultantes da complexidade dos sistemas educativos concelhios ou da desigual capacidade financeira e organizacional dos municpios. Apesar de ter sido realizado quando o funcionamento do novo regime jurdico ainda tinha pouco tempo de vigncia, o estudo permitiu propor pistas de reflexo para o desenvolvimento do sistema de administrao local da educao. sobretudo de sublinhar a necessidade de atribuir coerncia s competncias e papis dos diferentes intervenientes, numa altura em que aumentam os poderes autrquicos, em que a escola tambm ganha mais autonomia e em que se instalam os conselhos locais de educao.

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ndice
Nota prvia Resumo do Relatrio ndice dos quadros
1. Introduo 2. Apresentao do estudo 2.1. Temas e objectivos 2.2. Questes metodolgicas 2.2.1. A recolha da informao 2.2.2. O tratamento da informao 2.3 Organizao do relatrio 3. Apresentao dos resultados 3.1. Representatividade das respostas 3.2. A interveno das autarquias locais 3.2.1. Participao da direcco dos estabelecimentos 3.2.1.1. Representao autrquica 3.2.1.1.1. A efectividade da representao 3.2.1.1.2. A titularidade da representao 3.2.1.1.2.1. Quanto repartio da tarefa pelas autarquias 3.2.1.2. A interveno autrquica 3.2.1.2.1. Mecanismos de coordenao 3.2.1.2.2. Qualificao da participao 3.2.1.3. Nvel de satisfao 3.2.2. Constituio dos agrupamentos de escolas 3.2.2.1. A interveno autrquica 3.2.2.1.1. A situao de homologao 3.2.2.1.2. A realizao de despesas 3.2.2.1.3. Qualificao da interveno 3.2.2.2. Nvel de satisfao 3.2.2.3. A elaborao de cartas escolares

i iii vi
1 5 5 9 9 10 11 12 12 16 16 16 16 19 19 25 25 28 30 32 32 33 34 35 37 40

3.2.1.1.2.2. Quanto identificao dos representantes autrquicos 22

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ndice (cont.)

3.2.3. A criao dos conselhos locais de educao 3.2.3.1. Os conselhos existentes 3.2.3.1.1. O ponto de situao 3.2.3.1.2. Caractersticas dos conselhos existentes 3.2.3.2. O funcionamento dos conselhos locais de educao 3.2.3.2.1. O papel da cmara municipal conselhos existentes

43 43 43 46 48 48 49

3.2.3.2.2. CA aco dos conselhos locais de educao caractersticas dos

4. Concluso 5. Referncias bibliogrficas 6. Legislao Referenciada 7. Anexos I. Instrumento de recolha de dados II. Dados gerias III. Expediente com os presidentes dos municpios IV. Lista dos municpios respondentes, por distrito

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ndice dos quadros


Pg. Quadro I- Representatividade das respostas por distritos Quadro I A - Representatividade das respostas Quadro II- Identificao dos respondentes Quadro III -Geral: Participao nas Assembleias de Escola Quadro III- DRE Alentejo: Participao nas Assembleias de Escola Quadro III- DRE Norte: Participao nas Assembleias de Escola Quadro III- Urbanos: Participao nas Assembleias de Escola Quadro III- PS: Participao nas Assembleias de Escola Quadro III- CDU: Participao nas Assembleias de Escola Quadro IV- Geral: Identificao dos representantes autrquicos nas assembleias de escola Quadro V- Representao mltipla nas assembleias de escola Quadro VI- Geral: Definio de directivas de actuao Quadro VI- DRE Lisboa: Definio de directivas de actuao Quadro VI- Urbanos: Definio de directivas de actuao Quadro VII- Geral: Dispositivos de acompanhamento Quadro VII- DRE Norte: Dispositivos de acompanhamento Quadro VII- Rurais de 3 : Dispositivos de acompanhamento Quadro VII- CDU: Dispositivos de acompanhamento Quadro VIII A- Geral: Opinies sobre a interveno municipal Quadro VIII A- DRE Alentejo: Opinies sobre a interveno municipal Quadro VIII A- CDU: Opinies sobre a interveno municipal Quadro VIII A- Rural de 2: Opinies sobre a interveno municipal Quadro VIII B- Geral: Opinies sobre a interveno municipal Quadro VIII B- DRE Centro: Opinies sobre a interveno municipal Quadro IX- Geral: Situao de homologao dos agrupamentos Quadro X- Geral: Aumento de despesas Quadro X- DRE Norte: Aumento de despesas Quadro XI A- Geral: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos Quadro XI A- DRE Lisboa: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos Quadro XI B- Geral: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos Quadro XI B- DRE Centro: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos Quadro XI B- PSD: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos Quadro XI B - CDU: Opinies sobre o processo de constituio de agrupamentos 13 14 15 17 18 20 20 21 21 23 24 25 26 26 27 27 27 28 29 29 30 30 31 32 33 34 35 36 36 37 38 39 39

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ndice dos quadros (cont.)

Quadro XII- Geral: Elaborao da Carta Escolar Quadro XII- DRE Algarve: Elaborao da Carta Escolar Quadro XII- Rural de 1: Elaborao da Carta Escolar Quadro XII- PS: Elaborao da Carta Escolar Quadro XII- PSD: Elaborao da Carta Escolar Quadro XII- CDU: Elaborao da Carta Escolar Quadro XIII- Geral: Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIII- DRE Lisboa: Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIII- DRE Alentejo: Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIII- Rural de 1 : Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIII- Rurais de 3 : Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIII- PS: Existncia do Conselho Local de Educao Quadro XIV - Geral: Composio dos Conselhos Locais de Educao Quadro XV- Geral: Papel da cmara municipal Quadro XVI- Geral: Local das reunies do CLE Quadro XVII- Geral: Nmero de reunies realizadas Quadro XVII- DRE Norte: Nmero de reunies realizadas Quadro XVII- DRE Lisboa: Nmero de reunies realizadas Quadro XVII- Rural de 1 : Nmero de reunies realizadas Quadro XVIII- Geral: Actividades do CLE

41 41 42 42 42 43 44 44 44 45 45 45 46 48 49 49 50 50 50 51

VII

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1. Introduo
1. A interveno das autarquias locais na administrao da educao no tem tradio em Portugal, podendo dizer-se que, historicamente, tm sido poucas e de pouca expresso as suas competncias educacionais. Foi a aprovao da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14 de Outubro) que imps uma nova orientao, ao consignar como princpios organizativos do sistema a descentralizao das estruturas e das aces educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptao s realidades, um elevado sentido de participao das populaes, uma adequada insero no meio comunitrio e nveis de deciso eficientes (art 3, alnea g), bem como o desenvolvimento do esprito e da prtica democrticos, atravs da adopo de estruturas e processos participativos na definio da poltica educativa, na administrao e gesto do sistema educativo e na experincia pedaggica quotidiana (art 3, alnea l). Mas a Lei de Bases pouco especificou quanto participao das autarquias locais na realizao destas orientaes e poucos poderes atribuiu s mesmas. Nos seus princpios gerais da administrao do sistema educativo determina-se que o sistema deve ser dotado de estruturas administrativas de mbito nacional, regional autnomo, regional e local, que assegurem a sua interligao com a comunidade mediante adequados graus de participao dos professores, dos alunos, das famlias, das autarquias, de entidades representativas das actividades sociais, econmicas e culturais e ainda de instituies de carcter cientfico (art 43, n. 2). Quanto administrao e gesto das escolas, prevalecem expresses como a integrao comunitria dos estabelecimentos e a participao de todos os implicados no processo educativo, sem se mencionarem explicitamente as autarquias locais (art 45). Algumas menes mais concretas s autarquias locais acabam por coloc-las em p de igualdade com outros parceiros locais na promoo de certas actividades educativas, como a educao pr-escolar (art 5, n5), a educao especial (art18, n6), a formao profissional (art19, n6) e a educao extra-escolar (art23, n. 5).1 A Lei acaba por remeter para legislao especial a determinao das funes de administrao e apoio educativos que

Comentando este assunto em 1996, antes da publicao do decreto-lei n. 115-A/98 e da Lei n. 159/99, Antnio Sousa Fernandes considerava ento que, ao definir o sistema educativo como um sistema descentralizado e desconcentrado, dotado entre outras de estruturas administrativas de mbito local (art43), e parecendo, portanto, situar o nvel municipal no sistema de administrao pblica, com competncias prprias e um estatuto idntico ao de outros nveis administrativos, a Lei de Bases acabava por integrar os municpios no conjunto de instituies privadas que colaboram, participam ou prestam servios educativos. (In Joo Barroso e Joo Pinhal, org. A administrao da educao Os caminhos da descentralizao. Lisboa: Edies Colibri (1996, pg.115).

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cabem s autarquias locais (art 63, n. 2), legislao essa que tardou muito em aparecer. Por fora da Lei de Bases, um novo regime de administrao e gesto escolares comeou a ser preparado, no contexto da chamada reforma do sistema educativo. Enquanto esse regime no foi institudo, algumas medidas foram sendo tomadas no sentido de aproximar as autarquias locais, sobretudo os municpios, da direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao e ensino. Foi o caso da incluso de representantes das autarquias locais nos conselhos consultivos dos Conselhos Pedaggicos das escolas dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio (despacho 8/SERE/89, de 3 de Fevereiro) e nos conselhos de gesto dos fundos de conservao e manuteno das mesmas escolas (decreto-lei n. 357/88, de 13 de Outubro), dispositivos que parece nunca terem resultado em efectiva participao autrquica. Entretanto, publicado o novo regime de direco, administrao e gesto das escolas dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio, para vigorar em regime de experincia num conjunto de 50 escolas (decreto-lei n 172/91, de 10 de Maio). Neste novo regime, os municpios passam a ter lugar no rgo de direco da escola (o Conselho de Escola) e, nessa medida, tm a possibilidade legal de intervir na discusso e votao das grandes orientaes da escola. Uma vez realizada e avaliada a experincia de aplicao deste novo regime, importava aprovar um regime generalizvel a todos os estabelecimentos pblicos de educao e ensino, que aproveitasse os pontos fortes dos regimes anteriores e encontrasse novas solues, adaptadas ideologia descentralizadora da Lei de Bases e condizentes com as tendncias, entretanto desenvolvidas, de crescente interveno local no funcionamento do sistema educativo. nesta sequncia que surge o decreto-lei n 115-A/98, de 4 de Maio, cuja aplicao agora se avalia.

2. O presente relatrio refere-se interveno das autarquias locais na aplicao do regime de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, institudo pelo decreto-lei n115A/98, de 4 de Maio. Integra-se nos estudos de avaliao externa da aplicao desse decreto-lei, levados a cabo por uma equipa coordenada pelo Professor Doutor Joo Barroso, no mbito do Centro de Estudos da Escola, da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, e por protocolo celebrado entre a Faculdade e o Ministrio da Educao.

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Visando favorecer decisivamente a dimenso local das polticas educativas e a partilha de responsabilidades2, aquela legislao atribuiu aos municpios vrias competncias no quadro do funcionamento do sistema educativo local, designadamente na organizao da oferta educativa local e na direco dos estabelecimentos de educao e ensino. Importava saber-se qual tem sido a real interveno dos municpios neste processo, incluindo o reconhecimento de diferenas nessa interveno, eventualmente determinadas pelas caractersticas dos diferentes municpios ou pelos contextos institucionais em que actuaram.

3. No que respeita interveno autrquica em matria de educao, o quadro legal previsto no decreto-lei n. 115-A/98 completa-se com o quadro mais geral das atribuies e competncias autrquicas estabelecido pelas Leis n. 159/99, de 14 de Setembro, e n. 169/99, de 18 de Setembro. Os trs diplomas fixam, presentemente, o conjunto das principais competncias educacionais das autarquias locais, algumas das quais ainda carecem da devida regulamentao para poderem tornar-se efectivas. Pela Lei n. 159/99 (que estabelece o quadro de transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais e fixa regras de delimitao da interveno das administraes central e local, designadamente em matria de investimentos), foram acrescentadas algumas novas competncias educacionais s que vinham da antecedente legislao sobre a matria (D.L n. 77/84, de 8 de Maro). Assim, nos termos da Lei n. 159/99, so as seguintes as competncias educacionais dos rgos municipais (art. 19): construir, apetrechar e manter os estabelecimentos de educao pr-escolar; construir, apetrechar e manter as escolas do ensino bsico; elaborar a carta escolar a integrar nos planos directores municipais; criar os conselhos locais de educao; assegurar os transportes escolares; assegurar a gesto dos refeitrios dos estabelecimentos de educao prescolar e do ensino bsico; garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino bsico, como alternativa ao transporte escolar, nomeadamente em residncias, centros de alojamento e colocao familiar; comparticipar no apoio s crianas da educao pr-escolar e aos alunos do ensino bsico, no domnio da aco social escolar;
2

Conforme prembulo do D.L.n115-A/98, de 4 de Maio.

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apoiar o desenvolvimento de actividades complementares de aco educativa na educao pr-escolar e no ensino bsico;

participar no apoio educao extra-escolar; e gerir o pessoal no docente de educao pr-escolar e do 1 ciclo do ensino bsico.

Trata-se de competncias relacionadas com o planeamento, a gesto de equipamentos, a realizao de investimentos e a organizao de certos aspectos do sistema educativo local. Como se disse, algumas destas competncias aguardam ainda a respectiva regulamentao para poderem tornar-se efectivas: o caso, por exemplo, da extenso da responsabilidade municipal construo, conservao e manuteno das escolas dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico. Quanto s freguesias, as suas competncias educacionais prprias so ainda muito escassas, mas certas competncias da Cmara Municipal podem ser delegadas nas Juntas de Freguesia, mediante a celebrao de protocolos entre as duas autarquias, devidamente autorizados pelas assembleias respectivas. de assinalar que a Lei n. 159/99 no faz qualquer referncia explcita interveno das autarquias na direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao e ensino, embora se refira elaborao da carta escolar e criao dos Conselhos Locais de Educao. Em todo o caso, a Lei n. 169/99 estabelece que compete Cmara Municipal participar em rgos de gesto de entidades da administrao central, nos casos, nos termos e para os efeitos estabelecidos por lei (art. 64, n. 2, alnea g). Pensamos que esta legislao especificamente autrquica j podia e devia mencionar explicitamente as novas competncias das autarquias locais em matria de direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, uma vez que foi publicada bastante depois do decreto-lei n. 115-A/98. Neste relatrio tratamos do decreto-lei n. 115-A/98, e mais concretamente das competncias autrquicas nele includas. So competncias dos municpios, embora uma delas possa ser delegada nas freguesias (a indicao dos representantes autrquicos nas assembleias de escola).

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2. Apresentao do estudo
2.1. Temas e objectivos
So quatro as competncias autrquicas determinadas pelo Regime Jurdico da autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, a saber: a direco dos estabelecimentos de educao e ensino e dos respectivos agrupamentos, em cujo rgo tem lugar uma representao autrquica (art. 8 do Regime Jurdico anexo ao decreto)3; a criao de agrupamentos de estabelecimentos de educao e ensino, em que obrigatria a audio dos municpios (art. 8, n1 do corpo do decreto); a criao de Conselhos Locais de Educao, relativamente qual a iniciativa deve caber aos municpios (art. 2 do Regime Jurdico anexo ao decreto)4; a celebrao de contratos de autonomia das escolas, nos quais os municpios so parte, juntamente com as escolas e o Ministrio da Educao, bem como a avaliao do desempenho das escolas, para efeitos de certificao da existncia de condies para que as escolas possam aceder 2 fase de desenvolvimento da autonomia (art.s 47, n.2, e 48, n.1 e n.4, alnea b) do Regime Jurdico anexo ao decreto) .

Neste relatrio tratamos do modo como tm vindo a ser exercidas as trs primeiras destas competncias, uma vez que a ltima ainda no se encontra em execuo. No esta a sede prpria para discutir a crescente interveno local nas decises conformadoras do sistema educativo, nem para interrogar a repartio e ou partilha de competncias educacionais entre as administraes central e local. Importa, portanto, explicitar melhor as competncias em causa, e esclarecer quais foram os objectivos visados relativamente a cada uma delas.
Esta norma (art8 do regime jurdico) refere-se representao da autarquia local, no esclarecendo de que autarquia se trata, se do municpio, se da freguesia. No art. 12 do regime jurdico, insiste-se no singular autarquia local, embora fique mais claro que o municpio que deve avanar, em primeira instncia: os representantes da autarquia local so designados pela Cmara Municipal, podendo esta delegar tal competncia nas Juntas de Freguesia. Estando cada escola inserida no territrio de duas autarquias locais (um municpio e uma freguesia), seria de evitar o uso da expresso autarquia local, sem esclarecer imediatamente de qual se trata. 4 A criao de Conselhos Locais de Educao insere-se na reorganizao do sistema educativo ao nvel local, estando associada redefinio de papis e de relaes dos diversos intervenientes educativos locais, entre os quais se contam as escolas. Deste modo, no se compreende muito bem a incluso de uma norma sobre a criao de Conselhos Locais de Educao na legislao sobre autonomia, administrao e gesto das escolas; melhor seria que
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a) Participao na direco dos estabelecimentos

Desde o regime experimental institudo pelo decreto-lei n. 172/91, de 10 de Maio, a soluo adoptada para fazer participar a comunidade local na definio das orientaes especficas dos estabelecimentos tem sido a incluso de representantes seus no rgo de direco5 dos mesmos. No regime do decreto-lei n. 172/91 o rgo de direco era o Conselho de Escola e no actual regime, agora em apreciao, a Assembleia de Escola. Em ambos os casos, a lei obrigou incluso de uma representao autrquica no rgo de direco. No regime do decreto-lei n. 115-A/98, encarrega-se a Cmara Municipal de designar o(s) representante autrquico(s) (nada obriga a que seja apenas um, tudo dependendo do que estiver fixado no regulamento interno da escola), embora a Cmara possa delegar esta competncia na Junta de Freguesia respectiva (art.s 8. e 12., respectivamente). A avaliao do modo como esta competncia est a ser cumprida requer a obteno de informaes sobre a efectiva nomeao de representantes autrquicos para as assembleias de escola, a identificao desses representantes autrquicos e a forma como tem sido exercida a sua tarefa. Interessante tambm saber-se que opinio tm as autarquias sobre esta nova competncia e sobre as condies de lanamento e execuo. Assim, os objectivos do estudo, relativamente a esta competncia, so os seguintes: Conhecer a cobertura da representao autrquica nas assembleias das escolas dos diferentes nveis de ensino e dos agrupamentos de escolas; Identificar os representantes municipais nas assembleias de escola, relativamente autarquia que representam e aos cargos que exercem nas autarquias locais; Conhecer caractersticas da actuao autrquica nas assembleias de escola; Sentir o nvel de satisfao dos municpios pelo exerccio desta competncia.

se tivesse includo essa norma, e outras sobre o assunto, num diploma que orientasse a definio dos sistemas educativos locais. 5 Assume-se aqui que o rgo ao qual compete definir as grandes orientaes do estabelecimento, traduzidas no seu Projecto Educativo e nos planos e oramentos decorrentes, bem como as normas gerais de funcionamento do estabelecimento, susceptveis de serem fixadas a nvel local, exerce a funo de direco. Segue-se o entendimento estabelecido a este respeito desde a discusso e aprovao do regime do decreto-lei n. 172/91, ocasio em que foi muito debatida a distino entre direco, administrao e gesto.

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b) Constituio de agrupamentos de escolas

Os agrupamentos de escolas foram inicialmente constitudos pelo despacho n. 27/97, como modalidade de gesto conjunta de redes de escolas do mesmo ou diferentes graus de ensino que servem um mesmo territrio educativo, tendo em vista racionalizar a carta escolar, promover a fluidez dos percursos escolares, combater a disperso dos pequenos estabelecimentos de ensino e aproveitar economias de escala na gesto de recursos (humanos, materiais e financeiros) (Barroso, org., 1999). Funcionando inicialmente num conjunto experimental de escolas, os agrupamentos viriam a ser confirmados e generalizados ao sistema educativo no seu conjunto pelo decreto-lei n. 115-A/98, sendo o agrupamento de escolas definido como uma unidade organizacional, dotada de rgos prprios de administrao e gesto, constituda por estabelecimentos de educao pr-escolar e de um ou mais nveis e ciclos de ensino, a partir de um projecto educativo comum (art. 5, n. 1, do Regime Jurdico anexo ao decreto-lei n. 115-A/98). No prembulo deste decreto, prev-se que as estratgias de agrupamento de escolas resultem de dinmicas locais e do levantamento rigoroso das necessidades educativas, designadamente atravs das cartas escolares concelhias. Segundo esse prembulo, tal dever contribuir para a realizao de uma poltica coerente e eficaz de rede educativa, numa lgica de ordenamento do territrio, de descentralizao e de desenvolvimento econmico, social e cultural sustentado e equilibrado. Perante estas concepes, era imperativo que o processo de constituio dos agrupamentos de escolas contasse com a interveno das autarquias locais. Tal interveno acabou por ser legalmente limitada exigncia de audio, ou seja, emisso de parecer sobre as propostas de constituio apresentadas pelo Director Regional de Educao (art. 8 do decreto-lei n. 115-A/98)6. Mas, na realidade, vrias autarquias acabaram por se envolver de forma mais decisiva. Estando a constituio dos agrupamentos de escolas relacionada com a (re)elaborao das cartas escolares concelhias, julgou-se pertinente procurar saber como se encontra o processo de elaborao destas cartas nos municpios portugueses.

No diploma regulamentador da constituio de agrupamentos de escolas (Decreto Regulamentar n. 12/2000, de 29 de Agosto), j se prev que a iniciativa cabe comunidade educativa, atravs dos rgos de administrao e gesto dos estabelecimentos interessados, do municpio, bem como do director regional de educao da respectiva rea. (art. 5., n. 1). Em matria de iniciativa, o decreto regulamentar tem, portanto, um carcter mais compatvel com a filosofia subjacente constituio dos agrupamentos de escolas. Estranha-se, contudo, que o director regional de educao seja considerado como pertencendo comunidade educativa.

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Foram os seguintes os objectivos visados, relativamente a esta competncia: Caracterizar a interveno dos municpios no processo de constituio dos agrupamentos de escolas; Sentir o nvel de satisfao dos municpios pelo exerccio desta competncia; Conhecer a situao existente no continente quanto elaborao das cartas escolares concelhias.

c) Criao dos Conselhos Locais de Educao

A ideia da criao de conselhos locais de educao apareceu, pela primeira vez, durante os trabalhos preparatrios da reforma do sistema educativo realizada na segunda metade dos anos 80. Essa ideia deu mesmo origem a um projecto de criao desses rgos, publicado na proposta global de reforma apresentada pela Comisso de Reforma do Sistema Educativo. No tendo vingado imediatamente, nem por isso a ideia deixou de iniciar o seu caminho. Pelas mos de vrios municpios, foram criados rgos desse tipo, com composies bastante diferentes e objectivos mais ou menos ambiciosos, certamente consonantes com as concepes localmente prevalecentes. Mas a evoluo da poltica educativa fez-se no sentido de confirmar a generalizao da ideia. O novo regime de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio acabou por determinar a criao, por iniciativa dos municpios, de conselhos locais de educao, definindo-os como estruturas de participao dos diversos agentes e parceiros sociais com vista articulao da poltica educativa com outras polticas sociais (art. 2). Esta medida viria a ser confirmada no ano seguinte pela Lei n. 159/99, de 14 de Setembro (transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais), pela qual se considera a criao de conselhos locais de educao como uma competncia dos rgos municipais (art. 19, n. 2, alnea b), da citada Lei). E embora ainda no esteja publicada a respectiva regulamentao, no tem deixado de verificar-se a criao de mais rgos destes em mais concelhos. Nesta conformidade, os objectivos visados relativamente a esta competncia so os seguintes: conhecer a situao existente quanto criao de conselhos locais de educao;

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reconhecer o papel do municpio na criao e no funcionamento dos conselhos existentes;

conhecer a aco desenvolvida pelos conselhos existentes.

2. 2. Questes metodolgicas

2.2.1. A recolha da informao Na economia global da avaliao externa da aplicao do novo regime jurdico da autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, decidiu-se utilizar o questionrio como instrumento de recolha de informaes relativas ao desempenho e s opinies dos municpios. Apesar das conhecidas limitaes deste instrumento, considerou-se que a aplicao de um questionrio nos poderia permitir uma viso realmente nacional da interveno autrquica no regime em anlise. Optou-se, contudo, por apresentar aos municpios um questionrio de resposta relativamente simples e rpida, para ser possvel almejar um retorno verdadeiramente significativo. Por fora destas opes, ficaram certamente por aprofundar alguns aspectos interessantes da aco autrquica neste campo, relacionados com a natureza, os objectivos e os modos de interveno dos municpios, e cuja compreenso requeria um mtodo mais qualitativo de abordagem. Admite-se que outros estudos parcelares includos nesta avaliao externa possam ajudar a colmatar esta lacuna, mas tambm se sabe que ficam sempre problemas em aberto, a requerer a continuao da investigao. O questionrio (Anexo I) foi enviado a todos os municpios do continente (mbito geogrfico desta avaliao externa), por correio, dirigido aos Presidentes de Cmara, durante o ms de Setembro de 2000 (ver Anexo III) . A data limite para a recepo das respostas, inicialmente estabelecida (23 de Outubro), teve que ser alterada, devido, sobretudo, necessidade de enviar um segundo correio de insistncia e ao facto de se ter esperado por respostas prometidas, mas que se atrasaram. Assim, acabaram por ser consideradas as respostas chegadas at ao final da primeira semana de Janeiro de 2001; outras ainda chegariam mais tarde, mas j no puderam ser includas no estudo.

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2.2.2. O tratamento da informao J tivemos ocasio de salientar que nos interessou, neste estudo, reconhecer diferenas na interveno dos municpios, eventualmente determinadas pelas suas caractersticas ou pelos contextos institucionais em que actuaram. Foi, pois, necessrio definir categorias de municpios, segundo essas caractersticas e contextos. As caractersticas e contextos escolhidos para este efeito foram as seguintes:

A regio onde se situam os municpios: Admitiu-se que a localizao dos municpios pudesse ter influncia nos modos como esto ou no a cumprir as novas competncias, sobretudo devido aco das respectivas Direces Regionais de Educao. Por isso, neste aspecto, foram consideradas cinco categorias de municpios, correspondentes s cinco Direces Regionais de Educao existentes: Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve.

O desenvolvimento urbano e social: Admitiu-se que, face s novas competncias, pudesse haver diferenas de comportamento entre municpios de maior poder econmico e mais alto ndice de desenvolvimento social e municpios menos desenvolvidos. Utilizou-se, para o estudo deste aspecto, a antiga classificao dos municpios em urbanos e rurais, que os divide segundo critrios ligados concentrao urbana da populao e riqueza produzida (aferida pelo montante de impostos liquidados localmente), julgados pertinentes para o que pretendemos: hierarquizar os municpios, segundo uma terica capacidade de interveno das respectivas Cmaras Municipais. Embora esta classificao dos municpios, determinada pelo decreto-lei n. 78/84, de 8 de Maro, existisse para efeitos que esto hoje ultrapassados e tenha, portanto, cado em desuso, no nos parece que distora a actual relao entre os municpios portugueses quanto aos critrios em causa.7 Deste modo, neste aspecto, foram consideradas quatro categorias de municpios (as determinadas pelo decreto-lei n. 78/84): municpios urbanos de 1 ordem (que designaremos, daqui em diante, apenas por urbanos), municpios rurais de 1 ordem, municpios rurais de 2 ordem e municpios rurais de 3 ordem. Para efeito de tratamento dos dados obtidos, foram considerados urbanos os municpios de Lisboa e Porto, no includos na classificao dos municpios, e os municpios de Odivelas, Trofa

Tambm se admitiu a hiptese de utilizar, para este efeito, o ndice de desenvolvimento social dos municpios portugueses, que teria a vantagem de resultar de um estudo relativamente recente, mas que no teria em considerao aspectos que julgamos importantes, como a concentrao urbana.

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e Vizela, recentemente criados e, portanto, tambm no includos naquela classificao. O partido poltico vencedor nas ltimas eleies municipais8: Admitiu-se que o modo de agir das Cmaras Municipais perante as novas competncias depende das posies polticas prevalecentes em relao a essas competncias. Na realidade, esto aqui em causa diversas concepes de organizar o funcionamento do sistema educativo e de encarar a interveno das autarquias locais. Por isso, neste aspecto, foram consideradas quatro categorias de municpios, correspondentes aos partidos vencedores nos ltimos actos eleitorais (com maioria absoluta ou relativa): municpios PS, municpios PSD, municpios CDU e municpios PP. O PPM tambm detm a maioria num municpio, mas este no respondeu ao questionrio. O municpio de Lisboa, gerido por uma maioria de coligao, foi includo na categoria municpios PS, uma vez que o presidente da Cmara pertence ao PS.

O tratamento dos dados orientou-se, pois, para a obteno de resultados nacionais relativamente aos diferentes itens do questionrio e de resultados desdobrados em funo das caractersticas apresentadas anteriormente. Usou-se um tratamento descritivo dos dados, com clculo de frequncias absolutas e relativas das diversas ocorrncias, no se tendo revelado necessrio recorrer a outros clculos. Relativamente s questes abertas do questionrio, procedeu-se anlise de contedo das respectivas respostas.

2.3 Organizao do relatrio


Para alm de uma introduo propositiva e do presente captulo de exposio dos objectivos e da metodologia, o relatrio contm um captulo de apresentao dos dados obtidos e uma concluso. Os dados de mbito nacional sero todos apresentados no corpo do relatrio, acompanhados pelos dados desdobrados que sejam julgados particularmente interessantes para esclarecer o item em apreciao. O relatrio incluir um anexo com todos os dados, os de mbito nacional e os desdobrados por regies, por categorias administrativas e por partidos polticos (nos casos em que esse desdobramento foi realizado), bem como uma lista de todos os municpios que responderam ao questionrio.
Neste estudo, ainda no foram considerados os resultados da eleio intercalar entretanto realizada no municpio de So Pedro do Sul.
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3. Apresentao dos resultados

3.1. Representatividade das respostas


Como j se salientou, o programa de avaliao externa da aplicao do novo regime jurdico da autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, em que este estudo se insere, tem por mbito geogrfico o territrio do continente. So 278 os municpios do territrio continental portugus, incluindo os que se encontram ainda em fase de instalao, por terem sido criados h relativamente pouco tempo (Odivelas, Trofa e Vizela). Responderam ao questionrio enviado 163 municpios (ver lista no Anexo IV), o que corresponde a 59% do total. Nem todos responderam a todas as questes e h casos de respostas que tiveram que ser invalidadas, por manifesta incoerncia com outras respostas ou porque resultaram de ms interpretaes das questes colocadas9. Assim, o nmero de respostas consideradas na anlise de cada item varivel, sendo indicado junto de cada quadro de dados, com a designao nrc. Considera-se muito satisfatrio o nmero de respostas recebidas. Apesar de ter havido o cuidado de no sobrecarregar as Cmaras Municipais com um questionrio muito pesado, de resposta complexa e demorada, havia uma certa expectativa sobre a disponibilidade dos municpios em responderem, tanto mais que no so poucas as vezes em que tm que dar satisfao a pedidos deste gnero. Por outro lado, consideramos que a amostra obtida representativa do conjunto dos municpios do continente portugus. Apenas em quatro distritos no foi possvel obter a maioria das respostas solicitadas: Bragana, Castelo Branco, Coimbra e vora, embora nos casos de Coimbra e vora se tenha ficado muito perto da maioria de respostas. Em sentido contrrio, so de salientar as elevadas percentagens de respostas obtidas nos distritos de Setbal (85%), Leiria (75%) e Lisboa (75%). (Quadro I).

Houve quatro municpios que no responderam ao questionrio porque, segundo alegaram, o decreto-lei n. 115-A/98 no estava em aplicao no seu territrio (Vila Nova de Gaia, Ferreira do Zezere, Freixo de Espada Cinta e Barrancos).

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Quadro I Representatividade das respostas por distritos distritos N de municpios existentes N de municpios respondentes % de municpios respondentes

Aveiro Beja Braga Bragana Castelo Branco Coimbra vora Faro Guarda Leiria Lisboa Portalegre Porto Santarm Setbal Viana do Castelo Vila Real Viseu Totais
Nrc:163

19 14 14 12 11 17 14 16 14 16 16 15 18 21 13 10 14 24 278

12 9 7 3 3 8 6 9 9 12 12 9 10 15 11 5 8 15 163

63% 64% 50% 25% 27% 47% 43% 56% 64% 75% 75% 60% 56% 71% 85% 50% 57% 63% 59%

Uma anlise mais fina da amostra obtida permite manter a ideia da real representatividade das respostas. Assim, utilizando-se os desdobramentos previstos por regies, por categorias administrativas e por partidos maioritrios, apurou-se que (ver Quadro I-A): Por regies: Em todas as regies obtiveram-se respostas em mais que metade dos concelhos. A percentagem de resposta de todas elas situou-se em redor do valor mdio nacional (59 %), excepto no caso de Lisboa, que apresentou um valor mais alto (78%). Por categorias administrativas: As maiores percentagens de resposta foram obtidas nos concelhos mais desenvolvidos: os urbanos (73 %) e os rurais de 1 ordem (70%). Em todo o caso, de salientar que em todas as categorias houve, pelo menos, 50% de respostas. Por partido poltico: Foram os municpios CDU que mais responderam (68%), logo seguidos dos municpios PP (63%). De registar ainda que as percentagens de resposta obtidas nos municpios PS e PSD so rigorosamente iguais (57%).

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Quadro I A- Representatividade das respostas Desdobramentos Por regio n de municpios n de municpios % municpios de existentes respondentes respondentes

Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve Total Urbanos Rural 1 Rural 2 Rural 3 Total
Por partido poltico

86 78 51 47 16 278 33 83 97 65 278 124 104 41 8 1 278

44 43 40 27 9 163 24 58 48 33 163 71 59 28 5 0 163

51% 55% 78% 57% 56% 59% 73% 70% 49% 51% 59% 57% 57% 68% 63% 0% 59%

Por categoria administrativa

PS PSD CDU PP PPM Total


Nrc:163

Por outro lado, se analisarmos a relao existente entre os pesos especficos das respostas dadas por cada categoria de municpios, relativamente ao total de respostas dadas, e os pesos que tais categorias tm no todo continental constatamos uma manifesta equivalncia, o que s pode confirmar as concluses at agora tiradas no que respeita representatividade das respostas. (Ver Quadros I-B, I-C e I-D, Anexo 2) Para alm da representatividade das respostas, importava obter mais alguma evidncia da validade do questionrio, enquanto instrumento de recolha de informao para os fins em vista, ou seja, para a anlise da efectiva interveno municipal nas tarefas associadas s novas competncias atribudas pelo regime jurdico aprovado pelo decreto-lei n. 115-A/98.

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Sabe-se como contingente basear-se o estudo de um qualquer assunto apenas em questionrios respondidos longe do controlo do investigador. Embora os questionrios tivessem sido dirigidas aos presidentes de cmara estes podiam delegar a sua resposta em outra pessoa. Interessava, por isso, saber quem assumiu a responsabilidade de responder ao questionrio. As respostas obtidas foram dadas por representantes legtimos e responsveis dos municpios, como o atestam os dados constantes do Quadro II. Isso constitui, naturalmente, um factor de validade, atestando tambm o interesse que o questionrio mereceu.

Quadro II Identificao dos respondentes

respondentes Fa Eleitos presidente da cm vice presidente vice presidente e vereador vereador Sub total

respostas Fr 4 5 3 78 90 8 23 9 16 56 2 148 3% 3% 2% 53% 61% 5% 16% 6% 11% 38% 1% 100%

Adjuntos e tcnicos
adjunto/assessor do presidente director de departamento /chefe de diviso responsvel pelo gabinete/seco educao tcnico superior Sub total Outros Total
Nrc: 148

Pode ver-se que a maior parte dos respondentes foram os autarcas e que, quando no foram, as respostas estiveram a cargo de dirigentes dos servios e de tcnicos superiores. S em dois casos que as respostas foram dadas por funcionrios administrativos menos qualificados. Alm disto, as concluses deste estudo foram comparadas com as concluses de outros estudos integrados nesta avaliao externa, sobretudo no que respeita interveno dos autarcas nas assembleias de escola visando-se a deteco de divergncias notrias.

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3.2. A interveno das autarquias locais


3.2.1. Participao na direco dos estabelecimentos 3.2.1.1. Representao autrquica A insero comunitria dos estabelecimentos pblicos de educao e ensino implica, simultaneamente, a considerao das especificidades locais na definio do projecto educativo de cada um e a participao da comunidade local na definio das orientaes especficas dos estabelecimentos. Estas so as razes que levaram o legislador a incluir os municpios como membros do rgo de direco dos estabelecimentos de educao e ensino (a Assembleia de Escola), dada a legitimidade dos seus dirigentes para assumirem posies em nome da comunidade e dada a capacidade de aco que tm os executivos municipais. No cuidamos agora de discutir se foram encontradas as melhores solues para fazer intervir na escola os representantes da comunidade educativa, designadamente os rgos autrquicos. Neste ponto, interessam-nos os dados obtidos e a sua interpretao. Salientmos j que quisemos saber, a este propsito, qual tem sido a efectividade da representao autrquica e a quem tem cabido essa representao, tanto no que respeita autarquia que intervm, como no que respeita identificao dos representantes autrquicos.

3.2.1.1.1. A efectividade da representao Nos municpios cujas respostas foram consideradas (156 municpios), estavam constitudas 884 assembleias de escola e de agrupamento. Os dados disponveis para este estudo no nos permitem dizer se este nmero de assembleias se aproxima ou se afasta bastante do nmero de assembleias que era suposto terem sido eleitas, tendo em conta as escolas e agrupamentos existentes. No foi feita essa pergunta aos municpios, uma vez que no lhes cabe conduzir o processo de constituio de agrupamentos de escolas, nem coordenar a instalao do novo regime de autonomia, administrao e gesto, e, por isso, poderiam no estar em condies de dizer quantas assembleias de escola que deveria haver. Mas pensamos que outros estudos integrados nesta avaliao externa podero dar indicaes concretas sobre o avano do processo de instalao do novo regime e, concomitantemente, de constituio de assembleias de escola e agrupamento.

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Apesar de a lei determinar a representao autrquica nas assembleias de escola, h ainda um certo nmero de municpios em que tal representao no ocorre. Se certo que a grande maioria dos municpios tem j o(s) seu(s) representante(s) nas diversas assembleias de escola, h que salientar que um nmero significativo de assembleias est a funcionar sem representao autrquica: so 35, o que representa 4% do total de assembleias constitudas nos municpios cujas respostas foram consideradas (Quadro III- Geral). H ainda que salientar que apenas um municpio justificou a razo pela qual no indicou representante determina. A apreciao mais pormenorizada dos dados obtidos permite-nos verificar que a no-representao nas assembleias de escola e agrupamento toma valores mais significativos nas escolas do 1. ciclo (com ou sem jardim de infncia) e nas escolas bsicas 2,3 e secundrias (5% dos casos), sendo menos notria nos agrupamentos de escolas (2%). Em termos absolutos, h que salientar, sobretudo, os 23 casos de escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio que ainda no tinham representantes nas respectivas assembleias, podendo isso estar associado tradicional menor interveno das autarquias locais nas escolas destes nveis de ensino. para as assembleias do seu territrio, tendo alegado a indisponibilidade de recursos humanos para poder corresponder ao que a lei

Quadro III- Geral Participao nas Assembleias de Escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 156 N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq.

118 486 145 135 884

81 383 113 111 688

69% 79% 78% 82% 78%

41 103 44 33 221

35% 21% 30% 24% 25%

6 23 3 3 35

5% 5% 2% 2% 4%

Na regio Algarve, todas as assembleias constitudas nas escolas consideradas tm representao autrquica. Tambm na regio Centro isso assim acontece, excepto nas escolas do 1. ciclo, nas quais no h representantes autrquicos em 4 casos (dos 9 considerados nesta regio)10.
Foram assinaladas poucas assembleias de escolas do 1 ciclo na regio Centro, em relao ao nmero de municpios dessa regio que responderam ao questionrio. Resta saber se a explicao para este facto reside em
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nas regies Norte e Alentejo que mais se faz sentir a no-representao nas assembleias de escola e de agrupamento (com 6% e 12% sem representante autrquico, respectivamente). No caso do Norte, so as escolas bsicas 2,3 e as secundrias que mais contribuem para tal: 13% no tm representante autrquico. No Alentejo, as maiores percentagens de ausncia de representante do-se nas escolas do 1. ciclo e nos agrupamentos horizontais (com, respectivamente, 20% e 22% de assembleias sem representao autrquica), mas isso representa poucas escolas, em nmeros absolutos (Ver Quadro III- DRE Alentejo).

Quadro III- DRE Alentejo Participao nas assembleias de escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 27 N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq.

10 36 9 26 81

8 31 7 23 69

80% 86% 78% 88% 85%

1 1 1 3 6

10% 3% 11% 12% 7%

2 4 2 2 10

20% 11% 22% 8% 12%

Importa, contudo, salientar que a falta de representantes autrquicos nas assembleias no se deve aos municpios rurais de 1 e 3 ordens, j que, nestes municpios, todas as assembleias tm representantes autrquicos. nos municpios urbanos e rurais de 2 ordem que essa falta se d, correspondendo, em ambos os casos, a 7% das assembleias constitudas. Em termos partidrios, nos municpios CDU que a falta de representao mais se faz sentir: 7% das assembleias no tm representao autrquica. Curiosamente, nestes municpios, a melhor situao a que se passa nas escolas bsicas 2,3 e secundrias (apenas 4% de assembleias sem representao, contra de 10 a 12% de casos nas assembleias das outras escolas e agrupamentos).

algum atraso particular do processo nestas escolas ou se, simplesmente, no h muitas escolas do 1 ciclo com dimenso suficiente para constiturem, sozinhas, uma unidade de gesto.

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3.2.1.1.2. A titularidade da representao Duas importantes questes se colocam quanto titularidade da representao: a questo de se saber como repartiram as autarquias locais (municpios e freguesias) a tarefa de participao nas assembleias de escola e a questo de se saber quem so e que cargos tm os representantes autrquicos.

3.2.1.1.2.1. Quanto repartio da tarefa pelas autarquias O regime jurdico, cuja aplicao estamos a apreciar, atribui s Cmaras Municipais a competncia de designar os representantes autrquicos, mas prev a possibilidade de essa designao ser delegada nas Juntas de Freguesia (art. 12, n. 3). A delegao de competncias das Cmaras Municipais nas Juntas de Freguesia est presentemente sujeita, nos termos da lei (Lei n. 159/99, art. 15, e Lei n. 169/99, art.s 37 e 66), elaborao de protocolos, devidamente aprovados pelas Assembleias Municipal e de Freguesia, onde figurem todos os direitos e obrigaes de ambas as partes, os meios financeiros, tcnicos e humanos e as matrias objecto de delegao (art. 66, n. 1, da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro). Realmente, sendo a freguesia uma autarquia independente do municpio, a sua interveno em reas da competncia do mesmo deve fazer-se por instrumento de acordo mtuo entre ambas as partes. Sabia-se que muitas Juntas de Freguesia foram chamadas a intervir no processo, designando representantes autrquicos, os quais, na maior parte dos casos, so mesmo membros das Juntas. Tambm pode ter acontecido que as Cmaras Municipais tenham designado, elas prprias, membros das Juntas. Em ambos os casos, resta saber a quem compete definir a aco destes membros das Juntas ou dos que tenham sido por elas nomeados. Para alm da eficcia da representao, esta questo coloca o interessante problema da relao entre as duas autarquias locais, que escapa ao mbito do presente estudo, mas que deveria ser devidamente ponderada. Confirmou-se que, embora exista naturalmente muito maior peso da

representao municipal, muito significativa a interveno das Juntas de Freguesia neste processo: em 25% das assembleias de escola e de agrupamento constitudas existem representantes das Juntas de Freguesia. A sua participao mais relevante nas escolas do 1 ciclo do ensino bsico, com ou sem jardim de infncia (presena em 35% destas escolas), e menos relevante nas escolas bsicas 2,3 e do ensino secundrio (presena em 21% destas escolas) (Quadro III- Geral). Dir-se-ia que as Cmaras Municipais delegam menos nas Juntas de Freguesia,

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tratando-se de estabelecimentos dos 2 e 3 ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio ou de agrupamentos envolvendo estes estabelecimentos (verticais). O desdobramento dos nmeros nacionais mostra que na regio Norte onde as Juntas de Freguesia mais so chamadas a intervir: em 37% das assembleias de escola e de agrupamento h representantes das Juntas, sendo que essa representao bastante idntica em todos os tipos de escolas e de agrupamentos (Quadro III- DRE Norte). Pelo contrrio, a regio Alentejo a que menos tem apelado a essa interveno, j que s existem representantes de Juntas de Freguesia em 7% das assembleias constitudas (Quadro III- DRE Alentejo, apresentado na pg. 18).

Quadro III- DRE Norte Participao nas assembleias de escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 44 N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq.

43 98 74 37 252

30 63 52 30 175

70% 64% 70% 81% 69%

17 37 28 12 94

40% 38% 38% 32% 37%

0 13 1 1 15

0% 13% 1% 3% 6%

Como seria de esperar, os municpios urbanos suscitam mais a interveno das Juntas de Freguesia: em 33% das assembleias constitudas nestes municpios h representantes das Juntas (Quadro III- Urbanos). Isto est certamente associado necessidade de mobilizao de um nmero maior de pessoas para se garantir a efectividade da representao e do acompanhamento dos trabalhos.

Quadro III- Urbanos Participao nas assembleias de escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 24 N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq.

57 241 58 24 380

37 158 41 12 248

65% 66% 71% 50% 65%

18 74 22 12 126

32% 31% 38% 50% 33%

2 20 2 2 26

4% 8% 3% 8% 7%

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Quanto ao modo como os diferentes partidos tm orientado este assunto, h que assinalar que nos municpios PS que as Juntas de Freguesia mais participam: em 30% das assembleias destes municpios, h representantes das Juntas (Quadro IIIPS). A posio oposta d-se com os municpios CDU, nos quais apenas 9% das assembleias tm representantes das Juntas, sendo que tais representantes integram, sobretudo, assembleias de escolas do 1 ciclo (Quadro III-CDU).

Quadro III- PS Participao nas assembleias de escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 71 Quadro III- CDU Participao nas assembleias de escola N assembleias constitudas Esc. 1 CEB e JI Escolas 23 e Sec. Agrup. Horizontais Agrup. Verticais Total Nrc: 28 N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq. N assembleias C/ rep. CM C/ rep. J.F. S/ rep. Autarq.

62 260 57 66 445

44 191 43 55 333

71% 73% 75% 83% 75%

22 71 22 19 134

35% 27% 39% 29% 30%

0 17 1 0 18

0% 7% 2% 0% 4%

19 89 17 21 146

10 84 15 18 127

53% 94% 88% 86% 87%

8 2 1 2 13

42% 2% 6% 10% 9%

2 4 2 2 10

11% 4% 12% 10% 7%

Por outro lado, h casos em que a representao autrquica no singular: ou esto representadas ambas as autarquias (municpio e freguesia) ou apenas est representada uma delas, mas com mais que um representante. Tal depende da vontade das escolas ou dos agrupamentos de escolas, manifestada atravs dos respectivos regulamentos internos, e poder significar a importncia que as escolas atribuem participao autrquica. preciso, contudo, recordar que no podem os estabelecimentos de educao e ensino escolher directamente as Juntas de Freguesia para membros das assembleias de escola. As Juntas s podero estar representadas se as Cmaras escolherem membros seus ou delegarem nas Juntas, total ou parcialmente, a designao dos representantes autrquicos.

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Relativamente amostra que temos em anlise (884 assembleias constitudas), 60 assembleias de escola tm representao, pelo menos, dupla, o que equivale 7% do total. Estes dados desdobram-se do seguinte modo:

Escolas do 1 ciclo, com ou sem Jardim de Infncia - 10 casos (8,5% desta categoria); Escolas dos 2 e 3 ciclos e do ensino secundrio - 23 casos (5 % desta categoria); Agrupamentos horizontais - 15 casos (10 % desta categoria); Agrupamentos verticais - 12 casos (9 % desta categoria). 3.2.1.1.2.2. Quanto identificao dos representantes autrquicos

Para alm de se saber qual o peso relativo dos representantes nomeados pelas Cmaras Municipais e pelas Juntas de Freguesia, interessou-nos conhecer que cargos desempenham, nas estruturas autrquicas, as pessoas encarregadas dessas representaes. Sabia-se que, em diversos municpios, houve que recorrer aos tcnicos dos servios educativos municipais para permitir a efectividade da representao, uma vez que os eleitos no teriam possibilidade de garantir o acompanhamento do trabalho de todas as assembleias. No Quadro IV pode ver-se que prevalece a participao dos polticos sobre a dos tcnicos. Embora seja expressiva essa prevalncia, no pode deixar de tambm se considerar expressivo que 23% dos intervenientes sejam tcnicos e que, de entre estes, 18% no tenham cargos de chefia (director de departamento ou de servio ou chefe de diviso). ainda de notar que, alm de polticos e tcnicos, tambm h casos em que intervm assessores dos membros da Cmara Municipal, que no quadro aparecem sob a designao de outros.

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Quadro IV- Geral Identificao dos representantes autrquicos nas assembleias de escola

Cargos ou funo Polticos Presidentes de cmara Vereadores Membros da juntas de freguesia Sub total Tcnicos Chefias Outros tcnicos Sub total Outros Total
Nrc= 160

N de intervenientes envolvidos

Fa 15 130 224 369 26 88 114 7 490

Fr 3% 27% 46% 76% 5% 18% 23% 1% 100%

A participao das autarquias locais nas assembleias de escola tem por finalidade principal permitir que rgos com legitimidade poltica dentro da comunidade possam concorrer para a concepo dos projectos particulares de cada escola, j que se pretende que a escola ajude a responder s necessidades e anseios da comunidade. Se apenas se pretendesse que os rgos autrquicos mantivessem uma informao actualizada sobre os problemas da escola, para melhor e mais atempadamente poderem intervir nas reas das suas competncias, ter-se-ia, provavelmente, adoptado o estatuto de observador e no o estatuto de membro dirigente da escola (que foi o adoptado). Se as autarquias apenas tivessem o estatuto de observadores, a participao de tcnicos no levantaria qualquer problema especial. Tratando-se de debater e decidir sobre as grandes orientaes da escola, h que interrogar a participao de tcnicos, quer sob o ponto de vista da eficcia imediata da sua presena, quer sob o ponto de vista da legitimidade da sua actuao activa11. Este problema de legitimidade pode ser minorado se existirem mecanismos de coordenao capazes de garantirem que os tcnicos detm um conhecimento suficiente da poltica autrquica e veiculam essa poltica sempre que tm que se pronunciar a respeito das grandes orientaes da escola. Quanto aos membros das Juntas de Freguesia, eles representam uma parte muito considervel dos intervenientes nas assembleias de escola: 46%. Uma anlise mais fina da identificao dos representantes autrquicos mostra, contudo,
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Esta questo tanto mais interessante quanto certo que os tcnicos tendem muitas vezes a assumir posies verdadeiramente polticas no exerccio das suas funes (assim como muitos eleitos se gastam em funes de gesto, mais prprias dos tcnicos). Isto em sentido restrito, porque, em sentido amplo, as posies tcnicas no so politicamente neutras.

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que a interveno das Juntas de Freguesia ganha maior importncia relativa nos concelhos em que h mais que dois representantes autrquicos (Quadro V).

Quadro V Representao mltipla nas assembleias de escola Concelhos em que a Concelhos em que h mais Concelhos em que a representao autrquica representao autrquica do que dois representantes garantida por duas autrquicos garantida por uma nica pessoas pessoa N de intervenientes envolvidos N de intervenientes envolvidos N de intervenientes envolvidos

Cargos ou funo

Fa Polticos Presidente da cmara Vereador Membros da junta de freguesia Sub total Tcnicos Chefias Outros tcnicos Sub total Outros Total
Nrc= 160

Fr 7 56 4 67 2 7 9 4 80 9% 70% 5% 84% 2% 9% 11% 5% 100%

Fa 5 39 6 50 8 17 25 1 76

Fr 7% 51% 8% 66% 11% 22% 33% 1% 100%

Fa 3 35 214 252 16 64 80 2 334

Fr 1% 10% 64% 75% 5% 19% 24% 1% 100%

Com efeito, nos municpios em que a representao autrquica garantida por uma nica pessoa, os membros das Juntas de Freguesia representam apenas 5% dos intervenientes; nos municpios onde a representao autrquica garantida por duas pessoas, essa percentagem sobe para 8%; nos municpios em que h mais do que duas pessoas envolvidas, que os membros das Juntas de Freguesia representam uma clara maioria dos envolvidos (64%). Por outro lado, verificou-se que os tcnicos tambm tm uma maior interveno nos municpios onde a representao autrquica garantida por mais do que uma pessoa, acentuando-se nestes casos o recurso a tcnicos sem posio de chefia. Note-se que se verificou que os tcnicos com posies de chefia intervm, quase sempre, nos municpios urbanos e rurais de 1 ordem. A ttulo de curiosidade assinala-se que, dos 15 presidentes de cmaras que intervm como representantes autrquicos nas assembleias de escola, 10 pertencem regio Centro; s um deles preside a um concelho urbano.

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3.2.1.2. A interveno autrquica O estudo da participao das autarquias na direco dos estabelecimentos de educao e ensino incluiu, naturalmente, questes sobre o desempenho dos representantes autrquicos, visando-se obter alguma caracterizao do modo como tm encarado esta nova misso. Neste estudo, procurmos saber de que modo so preparadas as intervenes dos representantes das autarquias locais e garantido o seu acompanhamento, o que especialmente relevante nos casos em que h mais que um representante e se pem, portanto, problemas de coordenao das actuaes. E procurmos ainda conhecer o modo como os municpios caracterizam as suas intervenes nas assembleias de escola.

3.2.1.2.1. Mecanismos de coordenao H, naturalmente, bastantes municpios onde uma nica pessoa se ocupa da representao autrquica nas assembleias existentes. Nesses municpios, no foi necessrio estabelecer mecanismos de coordenao das actuaes. Tambm no o ter sido nos municpios em que a postura dos rgos autrquicos foi passiva ou de mero observador, pelo menos no que respeita definio de directivas de actuao no incio do processo. Segundo os dados que apurmos, em 79 municpios respondentes ao questionrio (52% dos que responderam a este item) no foram dadas directivas de actuao a quem representou os municpios. Nos casos em que se tornou necessria a existncia de mecanismos de definio inicial das actuaes de diversos representantes, pode dizer-se que as orientaes verbais foram o dispositivo mais utilizado, ou seja, que preponderaram os mecanismos informais. No Quadro VI pode ver-se que esse foi o caso em 29% dos municpios.

Quadro VI- Geral Definio de directivas de actuao

situaes No foram definidas expressamente Foram definidas expressamente Outra situao Total
Nrc: 151

Fa 79 44 16 7 5 151

Fr 52% 29% 11% 5% 3% 100%

verbais reunies documento

Tendo os dados globais revelado que, na maior parte dos concelhos, no foram definidas expressamente directivas de actuao, esse no foi, contudo, o caso da

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regio de Lisboa (Quadro VI-DRE Lisboa) e muito menos o foi no caso dos municpios urbanos (Quadro VI-Urbanos).

Quadro VI- DRE Lisboa Definio de directivas de actuao

situaes
No foram definidas expressamente verbais Foram definidas expressamente Outra situao Total Nrc: 39 Quadro VI- Urbanos reunies documento

Fa 16 14 3 3 3 39

Fr 41% 36% 8% 8% 8% 100%

Definio de directivas de actuao situaes No foram definidas expressamente verbais Foram definidas expressamente Outra situao Total Nrc: 21 reunies documento

Fa 6 11 3 0 1 21

Fr 29% 52% 14% 0% 5% 100%

Na regio de Lisboa, em 16 dos concelhos que responderam ao questionrio no foram definidas expressamente quaisquer directivas de aco (41% do total das respostas consideradas). No conjunto dos municpios urbanos respondentes isto s aconteceu em 29% dos concelhos cuja resposta foi considerada. Tambm nos municpios rurais de 1 ordem prevalece a definio expressa de orientaes. Estes so concelhos onde mais provvel a existncia de um nmero maior de assembleias de escola, implicando a mobilizao de vrias pessoas e, portanto, alguma coordenao das suas actuaes. Mas no deixa de ser interessante notar que, ainda aqui, quando h orientaes, prevalecem os mecanismos informais: nos municpios urbanos, a existncia de orientaes verbais mesmo a situao mais comum (52% dos casos). No desdobramento por partidos polticos, obtm-se resultados muito prximos dos resultados globais. Por outro lado, a anlise dos dados obtidos sobre a existncia de dispositivos de acompanhamento das actuaes autrquicas no desmente o sentido geral da anlise anterior. Em termos globais, prevalecem as trocas informais de impresses, como dispositivo de acompanhamento sobre o que se passa nas assembleias de escola (em 52% dos casos). (Quadro VII- Geral)

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Quadro VII- Geral Dispositivos de acompanhamento Situaes Fa Fr

Inexistncia de qualquer dispositivo Trocas informais de impresses Reunies peridicas de coordenao Elaborao de relatrios outros Total
Nrc: 153

50 80 15 5 3 153

33% 52% 10% 3% 2% 100%

muito significativo o nmero de municpios nos quais no existe qualquer dispositivo de acompanhamento (33% do total das respostas consideradas). Para esta situao concorrem, sobretudo, as regies Norte (43%) (ver Quadro VII-DRE Norte) e Centro (38%), bem como os municpios rurais de 2 (36%) e rurais de 3 (50%) (ver Quadro VII-Rurais de 3). Confirmamos a ideia j expendida de que esta situao pode estar associada circunstncia de a representao autrquica nas diferentes assembleias estar entregue a uma nica pessoa.

Quadro VII- DRE Norte Dispositivos de acompanhamento Situaes Fa Fr

Inexistncia de qualquer dispositivo Trocas informais de impresses Reunies peridicas de coordenao Elaborao de relatrios outros Total
Nrc: 42 Quadro VII- Rurais 3 Dispositivos de acompanhamento Situaes Fa

18 22 2 0 0 42

43% 52% 5% 0% 0% 100%

Fr

Inexistncia de qualquer dispositivo Trocas informais de impresses Reunies peridicas de coordenao Elaborao de relatrios outros Total
Nrc: 30

15 11 3 1 0 30

50% 37% 10% 3% 0% 100%

No que respeita ao desdobramento por partidos polticos, de salientar que a menor percentagem de inexistncia de qualquer dispositivo de acompanhamento ocorre nos municpios CDU: apenas em 22% dos casos no h dispositivo de acompanhamento. So tambm os municpios CDU que mais utilizam processos formais de acompanhamento (reunies peridicas de coordenao e elaborao de relatrios) (ver Quadro VII-CDU).

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Quadro VII- CDU Dispositivos de acompanhamento Situaes Fa Fr

Inexistncia de qualquer dispositivo Trocas informais de impresses Reunies peridicas de coordenao Elaborao de relatrios outros Total
Nrc: 27

6 13 5 2 1 27

22% 48% 19% 7% 4% 100%

Pensamos que os dados disponveis sugerem que ainda nos encontrvamos, data de realizao do questionrio, num estdio de alguma indefinio das actuaes autrquicas: s em 16% dos casos que tinham sido utilizados processos mais formais e elaborados de definir as orientaes autrquicas na matria e s em 13% dos casos que existiam mecanismos formais de acompanhamento das actuaes dos representantes autrquicos. Achamos relativamente natural que assim seja, uma vez que passou pouco tempo desde que as autarquias foram chamadas a este novo papel e que h talvez um tempo necessrio de observao e acomodao, at que seja possvel ter uma poltica claramente expressa.

3.2.1.2.2. Qualificao da participao Neste ponto, esto em causa as opinies dos municpios respondentes a respeito da sua participao. As opinies dos outros membros das assembleias de escola sobre a actuao dos municpios no foram contempladas neste estudo, mas h notcias sobre elas em outros estudos integrados na avaliao externa. Quanto ao que est aqui em causa, h que dizer, antes de mais, que vrios municpios se furtaram a dar opinio sobre este assunto. Na organizao do questionrio, a qualificao da participao estava integrada num quadro onde tambm se pediam opinies sobre outros parmetros em anlise (Ver Anexo I), e foi claramente o aspecto sobre o qual menos se quiseram pronunciar.

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Em todo o caso, largamente positiva a opinio dos municpios sobre a sua participao, traduzida pelo facto de 75% a terem qualificado de muito activa e activa. (Quadro VIII A- Geral)

Quadro VIII A- Geral Opinies sobre a interveno municipal

Qualificao da participao
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total

Fa 11 93 26 5 4 139

Fr 8% 67% 19% 3% 3% 100%

Os desdobramentos deste parmetro de anlise mostram alguns desvios significativos relativamente aos valores globais nacionais, mas em caso algum as opinies so maioritariamente negativas. Em termos de regies, de assinalar que todos os valores se situam perto dos valores globais nacionais, excepto no Alentejo, em que 35% dos concelhos respondentes dizem que a sua participao foi reservada, passiva ou de mero observador (e 65% que foi activa e muito activa). (Ver quadro VIII A- DRE Alentejo).

Quadro VIII A- DRE Alentejo Opinies sobre a interveno municipal

Qualificao da participao
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total Nrc: 23

Fa 1 14 7 1 0 23

Fr 4% 61% 31% 4% 0% 100%

Por outro lado, so os municpios CDU que qualificam de menos activa a sua participao. Dos 24 municpios respondentes a esta questo, s 1 a considerou muito activa e 13 qualificaram-na de activa (59% de opinies positivas, contra o valor global apurado de 75%).

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Quadro VIII A- CDU Opinies sobre a interveno municipal

Qualificao da participao
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total

Fa 1 13 6 2 2 24

Fr 5% 54% 25% 8% 8% 100%

Tambm os municpios rurais de 2 ordem apresentam qualificaes da sua participao menos positivas que os municpios das outras categorias. Com efeito, 38% dos municpios rurais de 2 ordem dizem que a sua participao foi reservada, passiva ou de mero observador, sendo especialmente alta a percentagem relativa participao reservada (31%) (ver Quadro VIII- A Rurais de 2). Seguem-se-lhes os municpios urbanos, dos quais 30% tambm no qualificam a sua participao como activa.
Quadro VIII A- Rural 2 Opinies sobre a interveno municipal

Qualificao da participao
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total Nrc: 42

Fa 2 24 13 2 1 42

Fr 5% 57% 31% 5% 2% 100%

3.2.1.3. Nvel de satisfao Para alm da participao dos municpios na assembleia de escola, j analisada, pretendemos tambm recolher informao sobre a satisfao existente quanto ao modo como esta nova competncia est a ser executada. Assim, inclumos no questionrio pedidos de opinio sobre o modo como se desenvolveu o processo que conduziu instalao das assembleias de escola e ao incio do seu funcionamento regular, bem como sobre a utilidade das reunies j realizadas. Solicitmos tambm uma comparao entre a actual situao e a situao anterior, procurando aferir at que ponto os municpios viam vantagens no actual modelo, embora sem pretender saber que vantagens so essas. O Quadro VIII B, mostra que muito favorvel a opinio existente sobre a interveno autrquica nas assembleias de escola, considerando qualquer destes

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trs aspectos. O valor mais alto obteve-se no parmetro Utilidade das reunies, no qual 85% dos municpios respondentes assinalaram os dois primeiros nveis de avaliao (muito teis e teis em geral). Isto pode estar associado a uma melhor compreenso que os autarcas ganharam dos problemas da escola e dos modos como tais problemas so encarados pelos intervenientes no processo educativo.
Quadro VIII B- Geral Opinies sobre a interveno municipal

Satisfao com o processo


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total Nrc: 153 Nrc: 149

Fa 7 107 33 5 1 153

Fr 4% 70% 22% 3% 1% 100%

Utilidade das reunies


Muito teis teis em geral Pouco teis Inteis em geral Totalmente inteis Total Nrc: 152

Fa 14 115 19 3 1 152

Fr 9% 76% 12% 2% 1% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 22 94 29 3 1 149

Fr 15% 63% 19% 2% 1% 100%

O parmetro Satisfao com o processo aquele em que se verificam mais reservas: 26% dos municpios respondentes no se revelam satisfeitos, para o que contribuem decisivamente as opinies dos municpios urbanos (43% de opinies negativas), da regio Alentejo (42% de opinies negativas) e dos municpios da CDU (tambm 42% de opinies negativas). Resta saber se a insatisfao se deve ao prprio modelo em si e s suas repercusses no trabalho da autarquia ou aos procedimentos de lanamento e execuo inicial do modelo. Tal como acontece noutros aspectos, tambm aqui as regies Norte e Centro apresentam resultados com desvios pouco significativos relativamente aos resultados globais. Contudo, na regio Centro h um nmero importante de municpios (26%) que acha que a participao nas assembleias de escola no determinou alteraes significativas face situao anterior. (Ver Quadro VIII BDRE Centro)

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Quadro VIII B- DRE Centro Opinies sobre a interveno municipal

Satisfao com o processo


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total Nrc: 42 Nrc: 42

Fa 1 33 6 1 1 42

Fr 2% 79% 15% 2% 2% 100%

Utilidade das reunies


Muito teis teis em geral Pouco teis Inteis em geral Totalmente inteis Total Nrc: 42

Fa 7 30 3 1 1 42

Fr 17% 72% 7% 2% 2% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 8 22 11 0 1 42

Fr 19% 53% 26% 0% 2% 100%

Na anlise destes parmetros confirma-se uma impresso menos positiva por parte dos municpios rurais de 2 ordem, que apresentam percentagens de satisfao inferiores aos valores globais em todos os parmetros.

3.2.2. Constituio dos agrupamentos de escolas

3.2.2.1. A interveno autrquica

O decreto-lei n. 115-A/98 atribui a iniciativa e a conduo do processo de constituio dos agrupamentos de escolas aos directores regionais de educao que, para o efeito, devem ouvir os municpios respectivos, bem como o Departamento de Avaliao, Prospectiva e Planeamento do Ministrio da Educao (art. 8, n. 1). Como j salientmos antes, o decreto regulamentador desta matria (decreto regulamentar n. 12/2000, de 29 de Agosto) viria a estabelecer a possibilidade de tambm as escolas e os municpios poderem tomar a iniciativa de criao de agrupamentos. Contudo, para efeitos deste estudo, so as orientaes do decreto-lei n. 115-A/98 que interessam, uma vez que o estudo foi lanado

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praticamente na mesma altura da publicao do decreto regulamentar e este ainda no tinha, portanto, produzido efeitos. Nesta conformidade, importava-nos conhecer o efeito produzido pelos pareceres das autarquias na homologao ou no dos agrupamentos. Mas o debate pblico a que estas matrias tm vindo a ser sujeitas levou-nos a admitir que, afinal, a interveno autrquica podia no se limitar emisso do tal parecer, acabando por se traduzir tambm em tarefas facilitadoras da instalao dos agrupamentos. Por isso, perguntmos aos municpios se o processo de constituio dos agrupamentos tinha sido gerador de despesas adicionais e, em caso afirmativo, em que se tinham consubstanciado essas despesas. E perguntmo-lhes, naturalmente, como qualificavam a sua interveno.

3.2.2.1.1. A situao de homologao O Quadro IX mostra qual a situao no conjunto dos municpios que responderam e cuja resposta foi considerada vlida. Como pode ver-se, uma esmagadora maioria de agrupamentos, quer horizontais, quer verticais, foi constituda de acordo com o parecer inicial da Cmara Municipal (96%, no caso dos agrupamentos horizontais, e 95%, no caso dos agrupamentos verticais). Isto pode querer dizer que o processo preparatrio da constituio foi suficientemente negociado (pelo menos entre as DRE e os municpios) ou que as opinies expendidas pela Cmara Municipal foram bem acolhidas pelas Direces Regionais de Educao.
Quadro IX- Geral Situao de homologao dos agrupamentos Agrupamento homologados Agrup. Horizontais Agrup. Verticais

de acordo com o parecer da CM aps alterao do parecer da CM


Total Agrupamento no homologados

136 6 142

96% 4% 100% 0 1

123 6 129

95% 5% 100% 0 0

devido a discordncia da CM outros casos de no homologao

Nota: Nesta questo foram apurados um total de 195 agrupamentos horizontais, e em 53 no foram especificadas as circunstncias em que foram homologados. No caso dos agrupamentos verticais, foram apurados 161 agrupamentos, mas no foram especificadas as circunstncias de homologao em 32 casos.

Em apoio do que se disse anteriormente, est o facto de nenhum caso de no homologao se dever discordncia entre a Cmara Municipal e a respectiva Direco Regional de Educao. No entanto, dois municpios fizeram saber que no

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foram ouvidos no processo de constituio dos agrupamentos: so ambos da regio de Lisboa, um urbano e outro rural, um do PS e outro da CDU. Tendo em considerao a quase unanimidade geral quanto a este aspecto, no se procedeu ao desdobramento dos dados globais por regio, por categoria administrativa e por partido poltico.

3.2.2.1.2. A realizao de despesas sensivelmente idntico o nmero de casos em que a constituio de agrupamentos determinou um aumento das despesas municipais e o nmero de casos em que no determinou. Na amostra das respostas consideradas neste item, os nmeros so mesmo iguais, como pode ver-se no quadro X.
Quadro X- Geral Aumento de despesas

Situaes Casos de aumento de despesas municipais resultante da constituio dos agrupamentos Casos de no aumento de despesas municipais resultante da constituio dos agrupamentos Total Razes aumento despesas Despesas com pessoal Deslocaes de pessoal da autarquia Deslocaes de escolas Obras Equipamentos Material de consumo Total

Fa 53 53 106 Fa 4 6 9 27 16 8 70

Fr 50% 50% 100% Fr 6% 8% 13% 39% 23% 11% 100%

interessante verificar que as causas mais significativas do aumento das despesas so a realizao de obras, em 39% dos casos em que houve aumento das despesas, e o fornecimento de equipamento, em 23% dos casos. Tambm as deslocaes de professores e dos representantes das autarquias, determinadas certamente pela realizao de reunies fora dos seus locais de trabalho, so causa de aumento das despesas municipais em vrios municpios. Os desdobramentos efectuados por regio, categoria administrativa e partido poltico mostram, contudo, algumas interessantes diferenas. Assim, na regio Norte, a constituio de agrupamentos teve maior influncia nas despesas municipais do que a influncia global apurada, tendo-se confirmado (e, alis, acentuado) o peso das obras e dos equipamentos. (Quadro X- DRE Norte)

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Quadro X- DRE Norte Aumento de despesas

Situaes Casos de aumento de despesas municipais resultante da constituio dos agrupamentos Casos de no aumento de despesas municipais resultante da constituio dos agrupamentos
Nrc: 33

Fa 22 11 33 Fa 1 1 2 11 6 1 Total 22

Fr 67% 33% 100% Fr 5% 5% 9% 50% 27% 4% 100%

Total Razes aumento despesas

Despesas com pessoal Deslocaes de pessoal da autarquia Deslocaes de escolas Obras Equipamentos Material de consumo
Nrc: 18

Em sentido contrrio ao da regio Norte, se manifestaram os municpios das regies de Lisboa e, sobretudo, do Alentejo, que declararam maioritariamente no ter havido aumento das despesas decorrente da constituio dos agrupamentos. No Alentejo, h mesmo uma larga maioria que assim declararam (68%). Em consonncia aparente com isto, est o facto de tambm os municpios CDU dizerem muito maioritariamente (72%) que no houve influncia nas despesas municipais. Saliente-se ainda que tambm neste item os municpios urbanos e os municpios rurais de 2 ordem fogem dos valores globais e em sentidos opostos. Enquanto 62% dos municpios urbanos respondentes admitem ter havido influncia nas despesas municipais, apenas 31% dos municpios rurais de 2 ordem o admite. No surgem grandes divergncias quando se trata de identificar quais so as causas do aumento de despesas: so quase sempre as obras e os equipamentos.

3.2.2.1.3. Qualificao da interveno Tal como fizemos para a interveno municipal nas assembleias de escola, tambm perguntmos aos municpios como qualificavam a sua participao na constituio de agrupamentos de escolas. A impresso global recolhida francamente positiva: 74% dos municpios consideraram a sua interveno como activa e muito activa. Os restantes consideraram-na reservada (17%), passiva (4%) e de mero observador (5%). (Ver Quadro XI A- Geral)

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Quadro XI A- Geral Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Participao municipal
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total Nrc: 109

Fa 21 60 19 4 5 109

Fr 19% 55% 17% 4% 5% 100%

Mas tambm aqui h algumas interessantes diferenas quando o assunto analisado desdobradamente. A regio de Lisboa a que se mostra menos entusiasmada com o seu nvel de participao neste processo: 39% dos respondentes no a tambm foi em consideraram activa. (Ver Quadro XI A- DRE Lisboa). Assim 45% dos municpios urbanos respondentes, com forte

predominncia da participao reservada (39%), e em 31% dos municpios rurais de 2 ordem. Nos municpios CDU, mesmo maioritrio o nmero dos municpios que qualificam a sua participao nos trs nveis mais baixos: reservada- 33%; passiva- 10%; mero observador- 9%.

Quadro XI A- DRE Lisboa Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Participao municipal
Muito activa Activa Reservada Passiva Mero observador Total Nrc: 26

Fa 4 12 6 1 3 26

Fr 15% 46% 23% 4% 12% 100%

A ttulo de sntese deste ponto sobre a interveno autrquica no processo de constituio de agrupamentos de escolas, podemos dizer que as constataes realizadas nos permitem confirmar que, afinal, o papel das autarquias locais na constituio de agrupamentos no foi apenas dar um parecer. Muitas delas reconheceram que a sua participao neste processo foi activa (19% disseram mesmo que foi muito activa). Mas resta saber se a sua interveno mais relevante se ter verificado na negociao da constituio dos agrupamentos ou ter acabado por se limitar ao apoio material instalao dos mesmos, sobretudo em obras e em equipamentos.

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3.2.2.2. Nvel de satisfao Alm de conhecermos o grau de participao que os municpios tiveram na constituio dos agrupamentos pretendemos saber qual o nvel global de satisfao com este processo. Esse nvel foi aferido pelos parmetros Relaes com a Direco Regional de Educao, Satisfao com os resultados e Comparao com a situao anterior. Em todos os parmetros analisados, a opinio francamente positiva, sendo claramente o parmetro Relaes com as Direces Regionais de Educao aquele em que os resultados positivos so mais acentuados: 87% das opinies expendidas foram no sentido de ter havido identidade de pontos de vista (13%) ou de ter havido acordo fcil (74%). Pelo contrrio, o parmetro onde so manifestadas mais reservas a Satisfao com os resultados, em que 27% dos municpios no se revela satisfeito. (Ver Quadro XI BGeral)
Quadro XI B- Geral Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Relaes com a DRE


Identidade ponto vista Acordo fcil Dificuldade em acordo Elevado grau discordncia Conflituosas Total Nrc: 114 Nrc: 119

Fa 15 85 11 3 0 114

Fr 13% 75% 10% 3% 0% 100%

Satisfao com resultados


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total Nrc: 118

Fa 9 78 27 2 2 118

Fr 8% 66% 23% 2% 2% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 19 74 23 3 0 119

Fr 16% 62% 19% 3% 0% 100%

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As regies Norte e Centro so claramente as mais satisfeitas, com ndices de satisfao acima dos resultados globais (ver Quadro XI-B DRE Centro).

Quadro XI B- DRE Centro Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Relaes com a DRE


Identidade ponto vista Acordo fcil Dificuldade em acordo Elevado grau discordncia Conflituosas Total

Fa 3 23 2 0 0 28

Fr 11% 82% 7% 0% 0% 100%

Satisfao com resultados


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total

Fa 2 22 5 0 0 29

Fr 7% 76% 17% 0% 0% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 7 16 4 1 0 28

Fr 25% 57% 14% 4% 0% 100%

Tal como j acontecia com o parmetro Participao municipal, analisado no ponto anterior, so os municpios da regio de Lisboa que apresentam maiores valores no conjunto dos trs nveis mais baixos do parmetro Satisfao com os resultados: 33% dos municpios dizem no estar satisfeitos com os resultados. Deve notar-se, alis, que em trs das regies bastante significativa a percentagem de respostas nos trs nveis mais baixos, neste parmetro: regio Norte (28%); regio de Lisboa (33%); e regio Alentejo (30%). As opinies sobre este parmetro no mostram grandes variaes em funo das categorias administrativas dos concelhos, embora os municpios urbanos e os municpios rurais de 1 ordem apresentem valores um pouco inferiores aos valores globais. Quanto ao desdobramento por partidos polticos, os nmeros de maior satisfao vm do PS e do PP (embora, neste caso, a amostra seja muito pequena). O nvel de satisfao dos municpios PSD tambm elevado, excepo do parmetro Satisfao com os resultados, onde os trs nveis mais baixos ainda foram assinalados por 34% dos respondentes. (Ver Quadro XI-B PSD)

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Quadro XI B- PSD Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Relaes com a DRE


Identidade ponto vista Acordo fcil Dificuldade em acordo Elevado grau discordncia Conflituosas Total

Fa 2 31 5 1 0 39

Fr 5% 79% 13% 3% 0% 100%

Satisfao com os resultados


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total

Fa 1 26 13 0 1 41

Fr 2% 63% 32% 0% 2% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 4 27 7 2 0 40

Fr 10% 68% 18% 5% 0% 100%

O nvel mais baixo de satisfao vem dos municpios CDU: 37% dos municpios revelaram baixos nveis de Satisfao com os resultados; ainda significativa a percentagem de concelhos em que houve dificuldade em chegar a acordo com as Direces Regionais de Educao (19%), embora, em valores absolutos, isso corresponda apenas a 4 concelhos. (Ver Quadro XI-B CDU)

Quadro XI B- CDU Opinio sobre o processo de constituio de agrupamentos

Relaes com a DRE


Identidade ponto vista Acordo fcil Dificuldade em acordo Elevado grau discordncia Conflituosas Total Nrc: 21 Nrc: 23

Fa 0 16 4 1 0 21

Fr 0% 76% 19% 5% 0% 100%

Satisfao com os resultados


Muito satisfeito Satisfeito Pouco satisfeito Insatisfeito Muito insatisfeito Total Nrc: 24

Fa 0 15 6 2 1 24

Fr 0% 63% 25% 8% 4% 100%

Comparao com situao anterior


Muitas vantagens Algumas vantagens Sem alteraes Pior Muito pior Total

Fa 2 13 7 1 0 23

Fr 9% 57% 30% 4% 0% 100%

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Fica patente que a satisfao com os resultados deste processo de agrupamento das escolas no a melhor. Embora os valores globais sejam positivos, no pode deixar de se reconhecer como preocupante que 27% dos municpios no estejam satisfeitos, percentagem que aumenta em determinadas regies j referenciadas (Norte, Lisboa e Alentejo) e nos municpios PSD e CDU. Conviria saber-se porqu.

3.2.2.3. A elaborao de cartas escolares

Deixmos j clarificada a relao existente entre o processo de agrupamento de escolas e a elaborao das cartas escolares concelhias, quando explicitmos os objectivos deste estudo. A organizao prospectiva do sistema educativo local implica o desenvolvimento de aces de planeamento da rede de instalaes e equipamentos escolares e educativos, associando-lhes certamente uma previso das formaes julgadas mais necessrias e adequadas ao desenvolvimento dos alunos e da comunidade. Sobretudo no que respeita s instalaes e aos equipamentos, muitos municpios j tinham compreendido a necessidade de planear o seu desenvolvimento e, mesmo sem obrigao legal, tinham j elaborado as respectivas cartas escolares. Esta preocupao insere-se numa lgica, que veio a impor-se gradualmente, de se pensar o desenvolvimento local em termos estratgicos, de mdio e longo prazo, e da qual os Planos Directores Municipais so o exemplo mais concreto. A mais recente legislao sobre atribuies e competncias das autarquias locais determinou a obrigatoriedade de elaborao de cartas escolares em todos os municpios, a integrar precisamente nos Planos Directores Municipais. Embora nem tudo esteja ainda esclarecido a este respeito, muitos municpios que ainda no tinham carta escolar comearam a desenvolver o respectivo processo de elaborao. Tendo em conta que o processo de constituio de agrupamentos de escolas tem de ser coerente com o planeamento das cartas escolares concelhias, quisemos fazer o ponto de situao da elaborao destas cartas. Quisemos ainda saber como esto os municpios a proceder para elaborar as suas cartas escolares, designadamente quanto autoria dos respectivos projectos. No Quadro XII pode ver-se que a maior parte dos 153 municpios que responderam a este item do questionrio ou j tm carta escolar ou tm-na em elaborao (53% dos casos). Destes, contudo, s uma pequena parte que a tem concluda, mesmo que em reviso (12%). Apurou-se que no processo de elaborao das cartas escolares tm

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intervindo sempre os servios municipais, com ou sem a colaborao de organismos exteriores (59% e 41%, respectivamente) e que os servios mais envolvidos nessa elaborao so, naturalmente, os servios de educao e de planeamento urbanstico.

Quadro XII- Geral Elaborao da Carta Escolar

situao Existe e no est em reviso Existe em processo reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao
Nrc: 153

Fa 8 11 62 72 Total 153 Fa 23 0 33 56 Total

Fr 5% 7% 41% 47% 100% Fr 41% 0% 59% 100%

intervenientes S servios municipais S organismo(s) exterior(es) Servios municipais com organismo(s) exterior(es)
Nrc: 56

A anlise detalhada dos dados por regio, categoria administrativa e partido poltico mostrou diferenas interessantes a salientar. Assim, a regio Centro aquela em que se obtiveram valores mais baixos quanto existncia de carta escolar: dos 40 concelhos que responderam a este item, apenas 1 tem carta escolar, havendo 22 que no a tm sequer em elaborao. Tambm no Alentejo, em 67% dos casos, no existe carta escolar, nem est em elaborao. Os valores mais elevados foram obtidos na regio de Lisboa, onde j existe carta escolar em 23% dos municpios respondentes e onde apenas 28% desses municpios no tm carta escolar, nem a tm em elaborao. Na regio Algarve, a carta escolar est em elaborao em 67% dos casos apurados, o que corresponde a 6 municpios ( a amostra com que trabalhmos, no caso do Algarve, a mais pequena de todas).(Ver Quadro XII-DRE Algarve)

Quadro XII- DRE Algarve Elaborao da Carta Escolar

situao
Existe e no est em reviso Existe mas est em reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao Nrc: 9

Fa 1 0 6 2 9

Fr 11% 0% 67% 22% 100%

Total

Dos 24 municpios urbanos que responderam, apenas dois no tinham carta escolar, nem a tinham em elaborao. Esta situao muito diferente da que se

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verifica nos municpios rurais, onde apenas os municpios rurais de 1 ordem j iniciaram uma interveno assinalvel neste domnio (Quadro XII- Rurais de 1). Dos municpios rurais de 2 ordem, apenas um tinha carta escolar e dos municpios rurais de 3 ordem, nenhum a tinha.
Quadro XII- Rurais de 1 Elaborao da Carta Escolar

situao
Existe e no est em reviso Existe mas est em reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao Nrc: 55

Fa 4 4 29 18 55

Fr 7% 7% 53% 33% 100%

Total

Os resultados por partidos polticos mostraram tambm diferenas muito interessantes. O PS apresenta uma situao ligeiramente melhor que a situao global apurada (Quadro XII-PS), e o PSD uma situao ligeiramente pior (Quadro XII-PSD). Dos cinco municpios PP que responderam, nenhum tem ainda carta escolar. Mas nos municpios CDU que ocorrem os resultados mais curiosos, por aparentemente contraditrios: apresentam, simultaneamente, a maior percentagem de municpios com carta escolar (19%) e a maior percentagem de municpios que no a tm, nem esto a faz-la (63%) (Quadro XII-CDU).

Quadro XII- PS Elaborao da Carta Escolar

situao
Existe e no est em reviso Existe mas est em reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao Nrc: 65

Fa 5 4 33 23 65

Fr 8% 6% 51% 35% 100%


Quadro XII- PSD Elaborao da Carta Escolar

Total

situao
Existe e no est em reviso Existe mas est em reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao Nrc: 56

Fa 2 3 21 30 56

Fr 3% 5% 38% 54% 100%

Total

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Quadro XII- CDU Elaborao da Carta Escolar

situao
Existe e no est em reviso Existe mas est em reviso No existe mas est em elaborao No existe nem est em elaborao Nrc: 27

Fa 1 4 5 17 27

Fr 4% 15% 19% 63% 100%

Total

Parece evidente que o estado de desenvolvimento em que se encontra a elaborao das cartas escolares depende largamente da capacidade tcnica e financeira dos municpios, implicando a interveno de equipas tcnicas especializadas e o dispndio de verbas avultadas. V-se que so os municpios mais desenvolvidos que vo frente neste processo, como natural. Foram esses os municpios que se sentiram em condies de avanar, antes que viesse uma lei obrig-los a todos. claro que algum processo tem que ser encontrado para apoiar os municpios com mais dificuldade.

3.2.3. A criao dos conselhos locais de educao

3.2.3.1 Os conselhos existentes Tal como sucedeu com as cartas escolares, tambm na criao de conselhos locais de educao muitos municpios agiram antes que a lei tivesse vindo a generalizar a obrigao. As razes por que o fizeram, sendo certamente muito interessantes de se conhecer, estiveram fora do mbito deste estudo.

3.2.3.1.1. Um ponto de situao At ao final do ano lectivo de 1999/2000, estavam constitudos 46 conselhos locais de educao (ou organismos similares) nos 155 municpios cujas respostas foram consideradas, ou seja, em 30% desses municpios. Em 21 casos (14%), foram constitudos j depois da publicao do decreto-lei n. 115-A/98, mas no necessariamente por causa dele. Em constituio, encontravam-se mais 64, o que representa 41% dos municpios que responderam a este item. Desta forma, os municpios onde no existiam conselhos locais de educao, nem estava prevista a sua criao para breve, constituam j uma minoria. (Ver Quadro XIII- Geral)

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Quadro XIII Geral Existncia do Conselho Local de Educao

Situaes Existe, tendo sido criado antes D.L. 115-A/98 Existe, tendo sido criado depois D.L. 115-A/98 No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao para breve Total
Nrc: 155

Fa 25 21 64 45 155

Fr 16% 14% 41% 29% 100%

Em termos regionais, a regio de Lisboa que mais avanada est neste processo: apenas em 18% dos casos no existem conselhos locais de educao, nem se prev a sua criao para breve. Em 46% dos casos, o rgo j est a funcionar (Ver Quadro XIII- DRE Lisboa). No polo oposto est a regio Alentejo: apenas em 12% dos casos (3 concelhos) existem conselhos locais de educao e elevado o nmero de municpios onde no existem, nem esto em criao (46%) (Ver Quadro XIII-DRE Alentejo).

Quadro XIII- DRE Lisboa conselho local de educao

Quadro XIII- DRE Alentejo conselho local de educao

Situaes
Existe, tendo sido criado antes... Existe, tendo sido criado depois... No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao... Nrc: 39

Fa 9 8 15 7 39 Total

Fr 23% 21% 38% 18% 100%


Existe, tendo sido criado antes... Existe, tendo sido criado depois... No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao... Nrc: 26

Fa 2 1 11 12 Total

Fr 8% 4% 42% 46%

26 100%

Por outro lado, so os municpios rurais de 1 ordem que lideram claramente esta aco: em 45% dos casos, j esto constitudos os conselhos, embora ainda haja 25% de casos em que no existem, nem esto em fase de criao (Quadro XIII-Rurais de 1). interessante verificar que tambm os municpios rurais de 3 ordem (Quadro XIIIRurais de 3) tm percentualmente mais conselhos constitudos do que os municpios urbanos (27% contra 21%), embora estes tenham a mais elevada percentagem de conselhos em fase de criao (62%).

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Quadro XIII- Rurais de 1 Conselho Local de Educao

Quadro XIII- Rurais de 3 Conselho Local de Educao

Situaes
Existe, tendo sido criado antes... Existe, tendo sido criado depois... No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao...

Fa 14 11 17 14 Total

Fr 25% 20% 30% 25%

Situaes
Existe, tendo sido criado antes... Existe, tendo sido criado depois... No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao...

Fa 3 5 11 10 Total

Fr 10% 17% 38% 34%

56 100%

29 100%

Porque razo tero os municpios rurais avanado primeiro na constituio de conselhos locais de educao (chamando-lhes conselhos ou comisses, locais ou municipais, talvez em obedincia a concepes diferentes sobre o rgo)? A explicao pode talvez estar na menor complexidade das diligncias a empreender e na existncia de uma vida comunitria mais efectiva, baseada numa maior proximidade entre os parceiros locais. Mas a confirmao deste avano s se far se existirem condies que permitam mobilizar a tal proximidade para a construo de um projecto comum, suportado por uma capacidade organizativa e de liderana que preciso instalar, e sem o que os conselhos podem no conseguir vingar. No plano partidrio, PS e CDU repartem entre si os primeiros lugares quanto iniciativa de criao de conselhos locais de educao, respectivamente com 39% e 32% de casos em que o rgo estava constitudo no final do ano lectivo de 1999/2000. Mas enquanto nos municpios PS o rgo no existia, nem estava em criao, em apenas 16% dos casos (Quadro XIII-PS), nos municpios CDU isso dava-se em 36% dos casos. Nos municpios PSD s havia conselhos locais de educao em 18% dos casos e nos municpios PP que responderam no estava criado qualquer conselho local de educao.
Quadro XIII- PS Conselho Local de Educao

Situaes
Existe, tendo sido criado antes... Existe, tendo sido criado depois... No existe mas est em preparao No existe e no se prev a sua criao...

Fa 16 10 30 11 67 Total

Fr 24% 15% 45% 16% 100%

45

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3.2.3.1.2. Caractersticas dos conselhos locais existentes Procurmos tomar conhecimento de algumas caractersticas dos conselhos existentes que nos ajudassem a melhor fazer o ponto da situao actual. Assim, pedimos que nos fosse indicada a composio dos rgos j constitudos e solicitmos informao sobre a existncia ou no de estatutos ou regulamentos. No primeiro caso, visvamos conhecer a abrangncia do rgo, em termos de parceiros educativos locais, para poder pr hipteses sobre a sua verdadeira natureza. No segundo caso, queramos aferir o nvel de formalizao que tm os conselhos existentes, como um possvel indicador de consistncia (embora no nico). O Quadro XIV apresenta os dados apurados sobre a composio dos conselhos existentes nos municpios que responderam a este item, sendo 10 o nmero mdio de elementos por conselho.

Quadro XIV Composio dos Conselhos Locais de Educao

Membros Jardins de infncia Escolas Bsicas e Secundrias Universidades Escolas Superiores de Educao Centros de Formao de Professores Associaes de Estudantes Associaes de pais e encarregados de educao IPSS Colectividades Centros de sade/hospitais Assembleias municipais Cmaras municipais Assembleias de Freguesia Juntas de Freguesia Servios municipais Foras de Segurana Bombeiros Empresas rgos do Ministrio da Educao rgos de outros ministrios Outros Total
Nrc: 37

Fa 25 41 8 15 18 27 37 22 11 27 13 37 7 17 4 12 3 16 20 16 3 379

Fr 7% 11% 2% 4% 5% 7% 10% 6% 3% 7% 3% 10% 2% 4% 1% 3% 1% 4% 5% 4% 1% 100%

O quadro indica o nmero de vezes que os diferentes tipos de instituies foram mencionados como fazendo parte dos conselhos locais de educao. A anlise dos

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dados poderia ajudar-nos a colocar hipteses compreensivas sobre a natureza dos conselhos locais de educao existentes: So rgos de coordenao, cuja funo contribuir para a mais adequada realizao local do sistema educativo? Ou so rgos de participao da comunidade na criao de polticas prprias? O que se pode constatar com os dados recolhidos que os conselhos existentes incluem poucos representantes da chamada sociedade civil que no sejam actores clssicos do sistema educativo, ou seja, poucos intervenientes que tragam para o debate educativo novas vises locais de grupos e instituies com relevncia nos processos do desenvolvimento local. Eis como se pode rearrumar o conjunto de dados do Quadro XIV:

As escolas e os seus actores As autarquias locais Organismos de sade e apoio social Ministrios Associaes e empresas Segurana e proteco civil Outros

- 46% - 20% - 13% 9% 7% 4% 1%

A maior parte (75%) dos membros dos conselhos locais de educao j constitudos so representantes de escolas, autarquias locais e ministrios, ou seja, de instncias formais da educao. Os conselhos podero tender para o exerccio de funes de coordenao do trabalho destas instncias, acabando por reduzir as outras instituies a papis de consulta e facilitao. ainda de assinalar que, em 9% dos conselhos locais de educao, h representantes de ministrios, seja do Ministrio da Educao, seja de outros Ministrios. Esta circunstncia pode estar relacionada com a ambiguidade das funes e do estatuto dos conselhos locais de educao. Quanto existncia ou no de estatutos ou regulamentos, apurou-se que, dos 43 municpios que responderam a este item, 36 j tm a sua vida e o seu funcionamento minimamente formalizados (84% do total). Em 7 casos (16%) isto no ocorre, o que poder significar que esto ainda numa fase inicial de funcionamento.

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3.2.3.2. O funcionamento dos conselhos locais de educao

Alm do ponto de situao sobre a criao de conselhos locais de educao, importava-nos ter alguma ideia do modo como esto a funcionar os conselhos existentes, designadamente quanto ao papel da Cmara Municipal no seu funcionamento e quanto aco desenvolvida at ao presente.

3.2.3.2.1. O papel da Cmara Municipal Quase todos os conselhos locais de educao existentes foram da iniciativa da Cmara Municipal. Nas 43 respostas obtidas a este item, apenas 2 municpios referiram que a iniciativa partiu de outra entidade que no a Cmara Municipal: num caso, partiu de docentes e, noutro caso, da Assembleia Municipal. Por outro lado, as prprias Cmaras Municipais reconhecem que, alm de terem tido a iniciativa, mantm as rdeas do processo, uma vez que se consideram, sobretudo, lderes e coordenadores do funcionamento dos conselhos. O Quadro XVGeral resume os dados obtidos na questo sobre o papel das Cmaras Municipais nos conselhos locais de educao:
Quadro XV- Geral Papel da cmara municipal

Papel da cmara municipal Lder do processo Coordenadora do processo "um entre iguais" Simples apoiante da iniciativa Outros Total
Nrc: 42

Fa 12 17 7 0 6 42

Fr 29% 40% 17% 0% 14% 100%

Como pode ver-se, 69% das Cmaras Municipais acham que tm posies de liderana e de coordenao do funcionamento dos conselhos. Estas funes acentuam-se pelo facto de as reunies se realizarem quase sempre em instalaes municipais (86% dos casos). Em apenas 3 casos dos 44 que responderam a este item se realizaram em escolas e isso nunca aconteceu em associaes locais (Ver Quadro XVI).

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Quadro XVI Local das reunies do CLE

Local das reunies do CLE Instalaes cmara municipal Escolas Associaes locais Outros Total

Fa 38 3 0 3 44

Fr 86% 7% 0% 7% 100%

3.2.3.2.2. A aco dos conselhos locais de educao A aco que est a ser desenvolvida pelos conselhos locais de educao foi analisada atravs de informaes sobre o nmero de reunies realizadas ao longo do ano de 1999/2000 e sobre os tipos de actividades a que se tm dedicado desde que iniciaram as suas funes. Dos 43 municpios que responderam a este item, 24 deles reuniram pelo menos trs vezes (e 12 deles mais que quatro vezes) ao longo do ano de 1999/2000, como pode ver-se no Quadro XVII- Geral. Estes 24 casos (56% do total) podero significar que uma boa parte dos conselhos constitudos conseguiu j alguma dinmica de funcionamento, permitindo-lhes a persistncia e a regularidade necessrias ao desenvolvimento de uma aco consequente.

Quadro XVII- Geral Nmero de reunies realizadas

Reunies Nenhuma Uma e duas Trs e quatro Mais de quatro Total


Nrc: 43

Fa 6 13 12 12 43

Fr 14% 30% 28% 28% 100%

Por outro lado, 6 dos municpios respondentes disseram que os respectivos conselhos no tinham tido qualquer reunio durante o ano lectivo de 1999/2000. um nmero no negligencivel de casos de paralisao, cujas razes conviria conhecer melhor. Saliente-se que um dos municpios nestas condies esclareceu que o seu conselho local de educao deixou de reunir exactamente depois da publicao do decreto-lei n. 115-A/98. A anlise desdobrada dos dados sobre o nmero de reunies realizadas permite constatar que as regies de Lisboa (com 76% de conselhos com trs ou mais reunies durante o ano lectivo de 1999/2000) e do Norte (com 63%) so as que se distinguem neste aspecto, apresentando valores acima dos valores globais

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apurados.(Ver Quadros XVII-DRE Norte e XVII-DRE Lisboa). No polo oposto, temos a regio Centro, na qual em 10 dos 13 municpios respondentes os respectivos conselhos locais de educao ou nunca reuniram (4 casos) ou s reuniram uma ou duas vezes (6 casos).
Quadro XVII DRE Norte Nmero de reunies realizadas Quadro XVII- DRE Lisboa Nmero de reunies realizadas

Reunies Nenhuma Uma e duas Trs e quatro Mais de quatro Total

Fa 0 3 4 1 8

Fr 0% 37% 50% 13% 100%

Reunies Nenhuma Uma e duas Trs e quatro Mais de quatro Total

Fa 1 3 5 8 17

Fr 6% 18% 29% 47% 100%

Olhando este aspecto pelo ngulo das categorias administrativas, a maior dinmica , claramente, a dos concelhos rurais de 1 ordem. (Ver Quadro XVII Rurais de 1). Em 74% dos municpios respondentes, os conselhos locais de educao respectivos reuniram-se, pelo menos, trs vezes durante o ano lectivo passado. Todas as restantes categorias se mostram abaixo dos resultados globais, cujos valores positivos foram, pois, altamente influenciados pelos municpios rurais de 1 ordem (confirmando-se o que j atrs tnhamos constatado sobre o avano destes municpios nesta matria).

Quadro XVII- Rurais de 1 Nmero de reunies realizadas

Reunies Nenhuma Uma e duas Trs e quatro Mais de quatro Total


Nrc: 23

Fa 2 4 8 9 23

Fr 9% 17% 35% 39% 100%

No plano partidrio, os municpios PS e CDU so os que tm mantido conselhos locais de educao com maior regularidade de funcionamento, apresentando, respectivamente, 61% e 67% de casos em que houve mais que trs reunies durante o ano lectivo de 1999/2000, contra 45% nos municpios PSD. Recorde-se que nos municpios PP que responderam ao questionrio no havia conselhos locais de educao. O outro interessante aspecto que analismos sobre a actividade dos conselhos locais de educao foi a tipologia da aces levadas a cabo ao longo do tempo da sua existncia. Pedimos aos municpios que nos esclarecessem sobre os tipos das

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aces realizadas pelos conselhos e sobre a regularidade (ou no) com que as realizaram. O Quadro XVIII mostra os resultados relativos a este ponto:

Quadro XVIII- Geral Actividades do CLE regularmente Fa Fr ocasionalmente Fa Fr Fa nunca Fr

Tipo de aco Formulao de pareceres


Nrc: 33

17 8 11 3 1

52% 32% 33% 13% 4%

12 7 15 5 1

36% 28% 45% 21% 4%

4 10 7 16 22

12% 40% 21% 67% 92%

Projectos pedaggicos inter-escolas ou concelhios


Nrc: 25

Encontros, debates, trocas experincia


Nrc: 33

Aces de formao
Nrc: 24

Edio de livros, jornais e revistas


Nrc: 24

As actividades desenvolvidas com mais frequncia foram a elaborao de pareceres sobre aspectos especficos da poltica educativa municipal e a realizao de encontros e debates para troca de experincias. No se trata de aces de concepo de polticas locais, mesmo se os pareceres podem influenciar as decises de outras instncias. Outra natureza tem a realizao de projectos pedaggicos inter-escolas e concelhios, que implicam a mobilizao das escolas (e de outros eventuais intervenientes) em redor de uma ideia concebida pelos interessados: em oito municpios estes projectos tm lugar regularmente e j tiveram realizao ocasional em mais sete. Por outro lado, tambm houve conselhos locais de educao que j se preocuparam com a realizao de aces de formao: 3 realizam-nas mesmo com regularidade, o que pode ser sinal de quererem interferir directamente na qualidade do sistema educativo local. No nos parece particularmente interessante a anlise desdobrada dos

resultados apurados neste item, uma vez que todas as categorias se referem a poucos municpios. Ainda assim, diga-se que os nmeros apurados (que podem ser vistos no Anexo 2) so, em geral, compatveis com os resultados globais.

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4. Concluso
1. O novo regime jurdico da autonomia, administrao e gesto dos

estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, aprovado pelo decreto-lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, orienta-se segundo um conjunto de princpios, de que se destaca a promoo da democraticidade e da participao de todos os interessados no processo educativo (art. 4., n. 1, alnea a) e a responsabilizao do Estado e dos diversos intervenientes nesse processo (art. 4., n. 1, alnea d). Por fora destes princpios, defende-se a integrao comunitria dos estabelecimentos de educao e ensino, atravs da qual a escola se insere numa realidade social concreta, com caractersticas e recursos especficos (art. 4., n. 2, alnea a) e a iniciativa dos membros da comunidade educativa, na dupla perspectiva de satisfao dos objectivos do sistema educativo e da realidade social e cultural em que a escola se insere (art. 4., n. 2, alnea b). Estas orientaes decorrem naturalmente dos princpios superiores de

organizao do Estado Portugus, fixados constitucionalmente e confirmados pela Lei de Bases do Sistema Educativo. neste quadro que se torna lgica e imperativa uma acrescida participao das autarquias locais na organizao da vida pblica. A Carta Europeia da Autonomia Local, aprovada pelo Conselho da Europa em Novembro de 1985, explica que o direito dos cidados em participar na gesto dos assuntos pblicos faz parte dos princpios democrticos comuns a todos os Estados membros do Conselho da Europa e que ao nvel local que este direito pode ser mais directamente exercido (prembulo do documento). As autarquias locais so o modo poltico organizado de exerccio deste direito e, sendo assim, devem intervir na promoo e defesa do interesse pblico local, em todos os domnios em que a sua interveno seja julgada possvel, tendo em vista a dimenso e a complexidade das tarefas a executar. Elas no esgotam, naturalmente, as possibilidades de exerccio do direito participao, que assume as formas organizadas mais diversas, mas esto dotadas de uma legitimidade e de uma capacidade de interveno que, se utilizadas democraticamente, podem produzir uma poderosa expresso institucional da participao cidad ao nvel local. Nos ltimos dois anos tem vindo a consolidar-se, de alguma maneira, a tendncia de aumentar as atribuies e competncias das autarquias locais. Isso passou, sobretudo, pela aprovao de novas Leis sobre a matria, ocorrida em

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1999 (Leis n.s 159/99, de 14 de Setembro, e 169/99, de 18 de Setembro), com incidncia tambm na rea da educao, embora a entrada em vigor das novas determinaes esteja, em vrios aspectos, ainda pendente de regulamentao. O decreto-lei n. 115-A/98, de 4 de Maio, insere-se dentro destas transformaes, j que tambm contempla novas competncias de interveno das autarquias locais, sobretudo dos municpios. Trata-se de competncias associadas gesto do sistema educativo local, designadamente ao planeamento da sua evoluo, sua organizao e direco dos estabelecimentos de educao e ensino da rede pblica. Foi a propsito do modo como os municpios tm vindo a exercer essas novas competncias que se fez este estudo. No se visou discutir a bondade das frmulas propostas pela legislao em anlise, nem a poltica educativa subjacente a essas frmulas. Interessou-nos identificar pontos interessantes de observao, capazes de darem conta de como esto a ser aplicadas as novas determinaes legais, pondo em evidncia o eventual efeito de certas caractersticas das autarquias nos seus modos de agir. Mas claro que esta abordagem acabou por implicar um certo olhar crtico sobre o novo regime jurdico de autonomia, administrao e gesto das escolas.

2. No ser necessrio relevar aqui o interesse da avaliao das reformas, em qualquer momento do seu decurso, nem to pouco a utilidade das avaliaes externas, relativamente descomprometidas dos interesse polticos eventualmente em jogo. Portanto, esta avaliao justificou-se plenamente. Mas a reforma tem pouco tempo de execuo e h vrios aspectos do seu contedo que ainda no tiveram um desenvolvimento significativo. Basta recordar que nem todas as escolas esto a funcionar segundo o modelo em anlise, que esto por constituir muitos agrupamentos e que o processo de reforo da autonomia ainda no teve um verdadeiro incio. Para j no falar do muito que h a esclarecer sobre a interveno dos municpios na elaborao de cartas escolares e sobre o processo de criao e as competncias dos conselhos locais de educao. Alis, a nova legislao autrquica tambm tem pouco tempo e est por esclarecer nestes e em outros aspectos. Em suma, falta saber-se como vai, afinal, conformar-se o sistema educativo local: quais vo ser exactamente as competncias de cada interveniente, que relaes de interdependncia se vo estabelecer entre os participantes do sistema educativo local, qual vai ser o papel da administrao central. A este respeito, so conhecidas posies muito cautelosas da Associao Nacional dos Municpios

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Portugueses, que, no negando o interesse dos municpios na descentralizao e na assuno de novas responsabilidades, faz depender as mudanas da verificao de certos pressupostos organizacionais e financeiros. Por outro lado, as mudanas em curso tambm implicam a mobilizao de conhecimentos e competncias por parte dos intervenientes, que muitos destes, manifestamente, no possuem. Isto particularmente vlido para as autarquias locais e aplica-se tanto aos autarcas como aos tcnicos dos servios, determinando necessidades de formao que preciso satisfazer se se quiser ter hipteses de sucesso com estas reformas. No pode, pois, estranhar-se que haja algumas hesitaes e dificuldades em encontrar o registo certo para as intervenes a realizar hoje em dia. Tanto no plano estritamente poltico, como no plano organizacional, como ainda no plano educativo propriamente dito, h dvidas naturais a superar. O presente estudo mostrou que, no mnimo, os municpios procuraram acomodar-se ao novo modelo, cumprindo em geral as determinaes legais em vigor. Visvamos, com o estudo, saber at que ponto essas determinaes legais estavam a ser cumpridas e conhecer diferenas existentes nos modos de cumprimento, decorrentes de caractersticas particulares dos diferentes municpios. Pensamos que pudemos atingir estes fins e pode ser que tenhamos conseguido deixar pistas para os desenvolvimentos que se seguem. Em todo o caso, h que reconhecer as limitaes deste trabalho. Por um lado, o instrumento de recolha de dados que utilizmos o questionrio no se presta para obter grandes informaes sobre os sentidos e as justificaes que as pessoas do ao que fazem ou deixam de fazer; por outro lado, as informaes e opinies obtidas sobre a interveno municipal foram-nos veiculadas precisamente por Cmaras Municipais, precisando de ser confrontadas com informaes e opinies de outros intervenientes no processo. certo que, no quadro da avaliao externa em que este estudo se insere, h estudos de outra natureza (mais qualitativos) que podero ajudar a compreender melhor alguns aspectos que este estudo no clarificou. Mas so necessrios mais estudos, e de outra natureza, para se poder ter uma ideia mais precisa sobre o que realmente se passa no terreno: por exemplo, sobre qual a real interveno que os representantes autrquicos tm nas assembleias de escola, sobre os mecanismos de coordenao e acompanhamento da participao municipal nas assembleias de escola e de agrupamento (que pareceram relativamente fracos), sobre os processos de constituio de agrupamentos depois da publicao do decreto regulamentar n. 12/2000, sobre as razes pelas quais certos municpios divergem dos demais num ou noutro aspecto.

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3. Recorde-se que os objectivos do estudo se prendiam com trs das quatro competncias atribudas aos municpios no quadro do regime jurdico da autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio, a saber: a interveno no rgo de direco dos estabelecimentos de educao e ensino e dos agrupamentos de escolas; a participao dos municpios na constituio de agrupamentos de escolas; o papel dos municpios na criao e funcionamento de conselhos locais de educao. A quarta competncia interveno nos contratos de autonomia das escola ainda no est em execuo, pelo que no foi considerada neste estudo. O estudo realizou-se, como j deixmos entendido, num contexto de evoluo do quadro legal sobre a organizao do sistema educativo, sobretudo ao nvel local, perante alguma indefinio de aspectos relevantes desse quadro legal, completada pela existncia de posies cautelosas da Associao Nacional dos Municpios Portugueses e, portanto, num momento de alguma incerteza. Na economia global dos trabalhos de avaliao externa em que o estudo se insere, foi escolhido o questionrio como mtodo de recolha da informao pertinente. O questionrio foi aplicado a todos os municpios do continente (mbito geogrfico da avaliao externa), tendo o perodo de resposta decorrido entre Outubro de 2000 e Janeiro de 2001. Os dados foram analisados globalmente e tambm de forma desdobrada, segundo critrios que tiveram em conta a localizao dos concelhos (por regio, considerando os mbitos geogrficos das diferentes Direces Regionais de Educao), o desenvolvimento econmico e social (por categorias administrativas, aproveitando uma antiga classificao dos municpios que foi julgada pertinente para este efeito) e por partido poltico vencedor das ltimas eleies para a Cmara Municipal. Consideramos muito satisfatria a representatividade das respostas obtidas: 163 municpios responderam ao questionrio (59% do total), sendo que as respectivas distribuies por regies, por categorias administrativas e por partidos polticos revelaram uma regular distribuio das respostas pelo territrio do continente. As mais altas percentagens de resposta vieram da regio de Lisboa (78%, com o distrito de Setbal cabea 85% de respostas), dos municpios urbanos (73%) e rurais de 1 ordem (70%) e dos municpios CDU (68%) e PP (63%). Apenas as categorias relativas regio Algarve e ao partido PP foram definidas por amostras

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com poucos elementos, o que pode tornar menos significativos os dados obtidos nesses casos: com efeito, na regio Algarve responderam 9 municpios e no partido PP responderam 5 municpios (embora, num caso e noutro, isso corresponda a boas percentagens dos respectivos universos). Os dados revelaram que a grande maioria dos municpios portugueses tem correspondido s novas competncias que lhes foram atribudas pelo novo regime jurdico da autonomia, administrao e gesto das escolas. A tentativa realizada para encontrar diferenas e variedade de actuaes e opinies foi bem sucedida, uma vez que foram identificados vrios pontos de alguma divergncia nas actuaes e nas opinies. Por outro lado, h quem no cumpra o que est determinado e quem se mostre reservado quanto s novas tarefas.

4. Em 96% das assembleias de escola e de agrupamento constitudas h representantes autrquicos, sendo que nos municpios rurais de 1 ordem e de 3 ordem todas as assembleias os tm. Nos 4% restantes, o destaque vai para as escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio, relativamente s quais ainda faltam representantes autrquicos em 23 casos. Nos municpios CDU, a percentagem de assembleias sem representao autrquica de 7% (a maior), mas, curiosamente, aqui so as EB 2,3 e as escolas secundrias as mais contempladas com representantes. Na maior parte dos casos, a participao nas assembleias de escola garantida por eleitos municipais ou da freguesia. A participao de membros das Juntas de Freguesia bastante relevante, estando presentes em 25% das assembleias (com maior peso nas escolas do 1 ciclo), e sendo que as maiores representaes das Juntas se do na regio Norte (37% das assembleias, com importncia semelhante nos vrios tipos de escolas e de agrupamentos), nos municpios urbanos (33%) e nos municpios PS (30%). Num nmero significativo de escolas, h mesmo representao dupla da Cmara Municipal e da Junta de Freguesia. Por outro lado, a representao autrquica garantida, sobretudo, por eleitos: 76% dos representantes autrquicos so presidentes de Cmara, vereadores ou membros das Juntas de Freguesia. Ainda assim, bastante significativo o nmero de tcnicos envolvidos, sendo de salientar que 18% dos representantes so mesmo tcnicos sem posies de chefia nos seus servios. Tanto a interveno de membros das Juntas, como a de tcnicos sem posies de chefia, ganha naturalmente maior importncia relativa nos municpios em que preciso mobilizar duas ou mais pessoas para garantir a representao autrquica em todas as assembleias.

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A interveno de membros das Juntas de Freguesia e de tcnicos dos servios municipais levanta alguns importantes problemas, a que j nos referimos na apresentao dos dados. Por um lado, est em causa a relao entre os municpios e as freguesias, que so autarquias independentes: podem as Cmaras Municipais vincular os membros das Juntas de Freguesia ao cumprimento das suas orientaes (se as houver), quer estes sejam nomeados pelas Cmaras, quer o sejam pelas prprias Juntas, no exerccio de uma eventual delegao de competncias que a lei prev? Ser que as Assembleias Municipal e de Freguesia, como a lei impe, foram ouvidas para se proceder delegao de competncias, nos casos em que ela se deu? Em causa est tambm a interveno de tcnicos dos servios municipais, que tambm j tivemos ocasio de comentar: ela coloca um problema de legitimidade da participao, sobretudo quando se pretende discutir e votar orientaes de poltica da escola, que o que se deve passar nas reunies das assembleias de escola e de agrupamento. Procurmos tambm ter algum conhecimento do modo como os municpios desempenham esta sua tarefa. Obtivemos informaes sobre a existncia de mecanismos de coordenao e de acompanhamento das actuaes dos representantes autrquicos e opinies sobre o tipo de participao que esses representantes tm nas assembleias. Verificou-se que a coordenao e o acompanhamento so, sobretudo, informais, quando existem. Neste particular, os municpios da regio de Lisboa, os municpios urbanos e os municpios CDU so os que mais utilizam algum dispositivo, mesmo que informal, de coordenao e acompanhamento. Por outro lado, 75% dos municpios consideram que a sua participao nas assembleias tem sido activa ou muito activa, tendo ficado por apurar em que consistiu esta actividade. Os menos entusisticos a este respeito so os municpios da regio Alentejo, os municpios rurais de 2. ordem e os municpios CDU, mas sempre dentro de nveis bastante positivos de qualificao da interveno. Alis, o nvel de satisfao demonstrado pelos municpios, face sua participao nas assembleias de escola e de agrupamento , em geral, bastante elevado nos trs parmetros analisados: satisfao com o processo, utilidade das reunies e comparao com a situao anterior. No conjunto dos trs parmetros, as regies Norte e Centro so as mais satisfeitas com a participao nas assembleias. A utilidade das reunies colhe as apreciaes mais positivas: 85% dos municpios consideraram-nas muito teis ou teis, talvez porque lhes tenham permitido obter uma maior compreenso da escola e dos seus problemas. na satisfao com o processo que aparecem valores menos positivos, induzidos,

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sobretudo, pelos municpios da regio Alentejo, pelos municpios urbanos e pelos municpios CDU.

5. A constituio de agrupamentos de escolas fez-se, em geral, de acordo com os pareceres das Cmaras Municipais respectivas. No foi possvel apurar, neste estudo, se esse parecer foi precedido de discusso e negociao prvias com as Direces Regionais de Educao e com as escolas, mas a verdade que, globalmente, os municpios consideraram que a sua participao neste processo foi activa ou muito activa (74% assim o disseram) e que as relaes com as Direces Regionais de Educao foram boas (87% disseram que houve identidade de pontos de vista ou acordo fcil). No entanto, em Lisboa, a participao activa e muito activa s foi assinalada por 61% dos municpios e esta percentagem ainda baixa se considerarmos os municpios urbanos (55%) e os municpios CDU (48%, ou seja, mais municpios com participao reservada ou passiva ou que foram meros observadores do processo). Por outro lado, cerca de metade dos municpios disseram que a constituio de agrupamentos foi causa de aumento das despesas municipais. As obras e os equipamentos so as causas mais apontadas para esse aumento, e estaro certamente ligadas a transformaes que ter sido necessrio realizar para pr a funcionar os dispositivos organizacionais dos agrupamentos. Neste aspecto, a regio Norte que mais confirma o efeito dos agrupamentos no aumento das despesas (67% dos municpios dizem que houve aumento); os municpios da regio Alentejo (32%) e os municpios CDU (28%) tm a posio contrria. At que ponto que a tal participao activa, que muitos municpios disseram ter tido, consistiu, sobretudo, na realizao de obras e no fornecimento de equipamentos? Ou tratou-se de uma verdadeira participao na concepo dos diferentes agrupamentos, j na linha do que viria a ser determinado pela legislao regulamentadora do assunto (decreto regulamentar n. 12/2000)? Estas questes colocam o problema do real papel dos municpios na reorganizao do sistema educativo local e recolocam a necessidade de se completar a definio politicoadministrativa do sistema, com o fim de clarificar o papel dos municpios e do Ministrio da Educao (e suas Direces Regionais) na reorganizao dos sistemas educativos locais. Quanto s opinies dos municpios sobre o processo e a nova situao, elas so muito positivas. Alm da boa relao mantida, em geral, com as Direces Regionais de Educao, os municpios manifestam-se favoravelmente na comparao com a situao anterior e na satisfao com os resultados. Neste

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ltimo aspecto, h mais reservas que nos outros, resultantes, sobretudo, das posies dos municpios da regio Lisboa e dos municpios CDU. Relacionada com a constituio de agrupamentos de escolas est a questo da carta escolar concelhia: em causa est a reorganizao da oferta educativa no concelho, no presente ou em termos prospectivos. Sabia-se que bastantes municpios tinham j elaborado as suas cartas escolares e que havia, at, quem as estivesse a rever. Agora que a elaborao de cartas escolares se tornou uma competncia municipal, legalmente estabelecida, procurmos conhecer qual a situao no terreno. Apurou-se que 12% dos municpios tm carta escolar e que mais 41% a tm em elaborao, ou seja, que mais de metade dos municpios j assumiu esta competncia. Apurou-se ainda que, na elaborao da carta escolar, intervm sempre servios municipais (de educao e planeamento urbanstico), embora na maior parte das vezes em conjunto com organismos exteriores. Os municpios das regies de Lisboa e do Algarve so os que se mostram mais adiantados na elaborao de cartas escolares (72% e 78% dos municpios, respectivamente, j elaboraram a carta escolar ou tm-na em elaborao); pelo contrrio, os municpios das regies Centro e Alentejo so os mais atrasados neste aspecto (com apenas 45% e 33%, respectivamente). Noutra ptica, verificou-se que os municpios urbanos e os municpios rurais de 1 ordem levam grande vantagem sobre os municpios menos desenvolvidos, numa clara demonstrao das vantagens de quem tem mais capacidade financeira e tcnica. No plano partidrio, so os municpios CDU que, em termos relativos, vo frente: 19% destes municpios j tm carta escolar concluda; mas tambm so os municpios CDU que comandam a lista dos que no tm carta escolar, nem esto a faz-la: 63% esto nestas condies.

6. At ao final do ano lectivo de 1999/2000, estavam constitudos 46 conselhos locais de educao nos municpios da amostra considerada para este efeito (155 municpios), o que representa 30%. Em constituio estavam mais 64 conselhos (41% da amostra). Pode dizer-se que so os municpios urbanos e os municpios rurais de 1 ordem que se encontram numa situao mais evoluda neste aspecto, ou porque j tenham uma boa parte de conselhos constitudos (caso dos municpios rurais de 1 ordem), ou porque tenham uma grande parte dos conselhos em constituio (caso dos municpios urbanos). No plano regional, destacam-se os municpios da regio de Lisboa e no plano partidrio os municpios PS e CDU. Os conselhos locais de educao constitudos foram quase todos da iniciativa das Cmaras Municipais e renem geralmente em instalaes municipais; por outro lado, o seu funcionamento quase sempre liderado e coordenado pela respectiva
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Cmara Municipal. A sua actividade principal tem sido dar pareceres sobre aspectos especficos da poltica educativa municipal, destacando-se tambm a realizao de encontros e debates sobre problemas educativos. Aparentemente, trata-se de rgos de consulta do municpio, no se vendo, para j, que sejam sedes de verdadeiras polticas educativas locais. Alm disso, os conselhos existentes ainda so rgos muito centrados nos tradicionais poderes da educao: as autarquias (para aquilo em que tm poder), os professores (representando as escolas) e o Ministrio da Educao, atravs dos seus organismos desconcentrados. A participao dos rgos desconcentrados do Ministrio da Educao provoca alguma estranheza se entendermos os conselhos locais de educao como rgos de apoio definio de uma poltica educativa local, de responsabilidade municipal. Como j salientmos, est muito por esclarecer sobre a reorganizao do sistema educativo local. O regime jurdico institudo pelo decreto-lei n. 115-A/98 estabeleceu que, por iniciativa do municpio, seriam criados conselhos locais de educao, definidos como estruturas de participao dos diversos agentes e parceiros sociais com vista articulao da poltica educativa com outras polticas sociais, nomeadamente em matria de apoio socio-educativo, de organizao de actividades de complemento curricular, de rede, horrios e transportes escolares (art. 2.). Nada mais se encontra oficialmente estabelecido sobre estes rgos, excepto a confirmao de que a sua criao uma competncia municipal, surgida numa das novas Leis autrquicas, a Lei n. 159/99, de 14 de Setembro. H, entretanto, um protocolo firmado entre o Governo e a Associao Nacional dos Municpios Portugueses, que estabelece, entre outras coisas, que os conselhos locais de educao tero apenas funes consultivas e que a sua composio depende de deliberao da Assembleia Municipal, com a salvaguarda da participao de certas instituies. J posteriormente a este protocolo, a ANMP clarificou que, em seu entender, o conselho local de educao ter que ser politicamente responsvel pelas orientaes educativas do Concelho e que, deste modo, dever ter, entre outras, competncias para, por iniciativa prpria ou em resposta a solicitaes que lhe sejam apresentadas pelas demais entidades, analisar e emitir opinies, pareceres e recomendaes sobre todas as questes educativas do Concelho e, nomeadamente, sobre a Carta Escolar, os projectos educativos, os regulamentos internos e os planos anuais de actividades das escolas, instrumentos fundamentais do processo de autonomia. (In Princpios gerais relativos aos Conselhos Locais de Educao Posies da ANMP nesta questo) Resta, pois, saber em que ficamos. Esta questo e a regulamentao dos contratos de autonomia das escolas e das novas competncias educativas

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municipais estabelecidas pela Lei n. 159/99 vo determinar a nova conformao da administrao local da educao, a qual, para j, no est bem vista. Est em causa o esclarecimento do que realmente se pretende com a poltica de territorializao da educao e do conceito que se tem do territrio educativo. Voltando aos resultados do estudo, importa ainda fazer uma referncia actividade dos conselhos existentes, no que respeita frequncia com que renem. Constatou-se que 56% desses conselhos tiveram pelo menos trs reunies durante o ano lectivo de 1999/2000 e 28% tiveram mesmo mais que quatro reunies, o que pode ser sinal de algum dinamismo desses rgos. Os conselhos dos municpios das regies Lisboa e Norte foram os que mais se reuniram (com, respectivamente, 76% e 63% de casos em que houve, pelo menos, trs reunies). Em termos partidrios, foram os conselhos dos municpios CDU e PS que se destacaram (com, respectivamente, 67% e 61% de casos em que houve, pelo menos, trs reunies). Mas pode haver um denominador comum a muitos destes municpios: devero ser rurais de 1 ordem, j que estes municpios tm largo destaque em relao a todos os outros, em matria de nmero de reunies dos conselhos locais de educao (74% dos seus conselhos reuniram mais que trs vezes).

7. Os municpios portugueses no esto habituados a intervir nas escolas, em funes de direco. A chamada gesto democrtica (modelo de gesto institudo pelo decreto-lei n. 769-A/76, de 23 de Outubro), que vigorou na esmagadora maioria das escolas portuguesas at vigncia do decreto-lei n. 115-A/98, no considerava tal interveno, com direito a voto na matria. A Lei de Bases do Sistema Educativo, ao lanar os fundamentos da reforma do sistema, estabeleceu princpios e orientaes que demoraram a ser concretizados em medidas de poltica educativa. Estas medidas s agora foram concretizadas, com a publicao do decreto-lei n. 115-A/98 e da Lei n. 159/99, embora vrios aspectos estejam por regulamentar. Por outro lado, conhecida a dificuldade com que os professores vem a interveno, na definio das orientaes da escola, de actores com lgicas diferentes da sua, como o caso dos pais e das autarquias locais. Para que o sistema possa funcionar e as diferentes instituies possam ir fazendo o seu caminho de aprendizagem dos novos papis , naturalmente, necessrio vencer a inrcia da falta de hbito de uns e de outros e alguma desconfiana existente. Mas , sobretudo, necessrio dar clareza e coerncia ao sistema de administrao que se pretende criar.

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5. Referncias bibliogrficas

ASSOCIAO NACIONAL DOS MUNICPIOS PORTUGUESES (1999). Princpios gerais relativos aos Conselhos Locais de Educao. Coimbra: ANMP. BARROSO, Joo (1996). Autonomia e gesto das escolas. Lisboa: Ministrio da Educao. BARROSO, Joo (org.) (1999). A escola entre o local e o global Perspectivas para o sc. XXI. Lisboa: Educa. BRANCO, Francisco (1993). Municpios e polticas sociais em Portugal. Lisboa: Instituto Superior de Servio Social. BRAVO, Ana & S, Jorge (2000). Autarquias locais- descentralizao e melhor gesto. Lisboa: Editorial Verbo. CONSELHO DA EUROPA (1985). Carta Europeia de Autonomia Local. Estrasburgo: Conselho da Europa. DUTERCQ, Yves (2000). Politiques ducatives et valuation- querelles de territores. Paris: Presses Universitaires de France. FERNANDES, A. Sousa (1996). Os municpios portugueses e a educao As normas e as prticas. In Joo Barroso e Joo Pinhal (org.). A Administrao da educao Os caminhos da descentralizao. Lisboa: Edies Colibri. FERNANDES, Antnio Teixeira (1997). Poder autrquico e poder regional. Porto: Braslia Editora. FORMOSINHO, Joo, FERNANDES, Antnio Sousa, SARMENTO, Manuel Jacinto e FERREIRA, Fernando Ildio (1999). Comunidades educativas Novos desafios educao bsica. Braga: Livraria Minho. HURON, David e SPINDLER, Jacques (1998). Le management public local. Paris: Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence. NEVEU, Catherine (dir.). Espace public et engagement politique. Paris: L Harmattan. PINHAL, Joo (1993). L'mergence du territoire ducatif. Caen: Universit de Caen (mmoire de D.E.A., no publicada). PINHAL, Joo (1997). Os municpios e a descentralizao educacional em Portugal. In Ana Lus, Joo Barroso e Joo Pinhal (org.). A administrao da

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6. Legislao Referenciada

Constituio da Repblica Portuguesa Decreto-lei n. 769-A/76, de 23 de Outubro (Gesto das escolas preparatrias e secundrias) Decreto-lei n. 77/84, de 8 de Maro (Delimitao e coordenao das actuaes da administrao central e local em matria de investimentos pblicos) Decreto-lei n. 78/84, de 8 de Maro (Classificao dos municpios) Decreto-lei n. 100/84, de 29 de Maro (Atribuies, competncias e funcionamento das autarquias locais) Lei n. 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo) Decreto-lei n. 357/88, de 13 de Outubro (Fundo de conservao e manuteno das escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio) Despacho n. 8/SERE/89, de 3 de Fevereiro (Regulamento do Conselho Pedaggico das escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio) Decreto-lei n. 43/89, de 3 de Fevereiro (Autonomia das escolas dos 2. e 3. ciclos do ensino bsico e do ensino secundrio) Decreto-lei n. 172/91, de 10 de Maio (Direco, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio) Despacho normativo n. 27/97, de 2 de Junho (Constituio de agrupamentos de escolas) Decreto-lei n. 115-A/98, de 4 de Maio (Autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos de educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio) Lei n. 159/99, de 14 de Setembro (Transferncia de atribuies e competncias para as autarquias locais) Lei n. 169/99, de 18 de Setembro (Funcionamento dos rgos dos municpios e das freguesias, e respectivas competncias) Decreto regulamentar n. 12/2000, de 29 de Agosto (Constituio e funcionamento de agrupamentos de estabelecimentos de educao pr-escolar e do ensino bsico)

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