MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias

Ncleo de Povos e Comunidade Tradicionais e Especficas

COMUNIDADES TRADICIONAIS E AS POLTICA PBLICAS Aderval Costa Filho1 Roberto Alves de Almeida2 Paula Balduino de Melo3

O conceito de Comunidades Tradicionais Inicialmente preciso considerar que este conceito novo, tanto na esfera governamental, quanto na esfera acadmica ou social. A expresso comunidades ou populaes tradicionais surgiu no seio da problemtica ambiental, no contexto da criao das unidades de conservao (UCs) [reas protegidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)], para dar conta da questo das comunidades tradicionalmente residentes nestas reas: Povos Indgenas, Comunidades Remanescentes de Quilombos, Extrativistas, Pescadores, dentre outras.4 Na medida em que estes grupos comearam a se organizar localmente, emergindo

Mestre e Doutorando em Antropologia Social-UnB, Assessor Tcnico e Coordenador do Ncleo de Povos e Comunidades Tradicionais/SAIP/MDS. 2 Mestre em Antropologia Social-UnB, Assessor Tcnico do Ncleo de Povos e Comunidades Tradicionais/SAIP/MDS. 3 Antroploga e Assessora Tcnica do Ncleo de Povos e Comunidades Tradicionais/SAIP/MDS. 4 Em 1992 criado no mbito do IBAMA o Conselho Nacional de Populaes Tradicionais, Cf.Portaria/IBAMA.N.22-N, de 10 de fevereiro de 1992, que cria o Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes Tradicionais - CNPT, bem como aprova seu Regimento Interno. A Lei n.9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o Art. 225 da Constituio Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, menciona explicitamente as denominadas populaes tradicionais (Art.17) ou populaes extrativistas tradicionais (Art.18) e focaliza a relao entre elas e as unidades de conservao (rea de proteo ambiental, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de desenvolvimento sustentvel).

da invisibilidade em que se encontravam, surge a questo de como balizar a interveno governamental junto aos mesmos. Neste sentido, em dezembro de 2004 foi instituda no mbito do Governo Federal a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais. O objetivo desta comisso estabelecer uma Poltica Nacional especfica para esses segmentos, apoiando, propondo, avaliando e harmonizando os princpios e diretrizes das polticas pblicas relacionadas ao desenvolvimento sustentvel das comunidades tradicionais nas esferas federal, estadual e municipal.5 Num primeiro momento preciso considerar a importncia de se criar uma categoria de diferenciao pr-determinada relacionada a segmentos sociais especficos. Isto importante devido ao fato de que, uma vez criada pelo poder pblico, no somente os segmentos sociais relacionados passam a ser includo poltica e socialmente, como tambm se estabelece um pacto entre o poder pblico e esses segmentos, que inclui obrigaes vis a vis, aliceradas num modelo de sociabilidade, a ponto desta categoria ter o poder de interferir nas realidades. Esta iniciativa tambm representa um avano na medida em que tanto se inscreve nos textos formais como se prope efetivamente formulao de aes diferenciadas, dirigidas a tais segmentos da sociedade nacional. Isto denota um comprometimento maior do Estado ao assumir a diversidade no trato com a realidade social brasileira. Num pas to diverso em sua composio tnica, racial e cultural, um grande desafio estabelecer e implementar polticas pblicas para promoo do bem-estar social da populao, sobretudo das comunidades tradicionais. Sabemos que boa parte dessas comunidades encontra-se ainda na invisibilidade, silenciadas por presses econmicas, fundirias, processos discriminatrios e excludas socialmente. No atendimento dessas comunidades, preciso levar em considerao suas especificidades, sua cultura, sua histria, suas estratgias de produo e sobrevivncia. Para implementar polticas direcionadas a esses segmentos, preciso ainda definir o conceito de Comunidades Tradicionais. Neste sentido, faz-se necessrio o esclarecimento de algumas questes. O que entendemos por comunidades tradicionais? O que as caracterizam? Quem tem o poder de definir quem e quem no comunidade tradicional e, a partir da, quais grupos devem ser considerados ou no enquanto tais? Trata-se somente
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Conferir decreto n 10.408 de 27 de dezembro de 2004.

de comunidades indgenas e quilombolas? Ou tambm entram comunidades ribeirinhas, vazanteiras, geraizeiras, caatingueiras, ligadas a biomas ou unidades naturais especficas? Ou ainda comunidades que se auto-definem ou so definidas pelas atividades produtivas que desenvolvem, como marisqueiras, quebradeiras de coco, etc.? No campo terico so vrias as tentativas de definio de ordem conceitual, partindo da realidade efetivamente diferenciada destes grupos frente sociedade envolvente. Dedicam-se assim a um duplo esforo: definir em que ponto exatamente a sociedade envolvente se diferencia de todas as Comunidades Tradicionais, clarificando assim quais elementos poderiam servir como diacrticos ou sinais de identidade a este conjunto, em princpio, amplamente heterogneo. Invariavelmente, a questo primordial o acesso a terra, ou, no caso, ao territrio. Sabemos que assegurar o acesso ao territrio significa manter vivos na memria e nas prticas sociais os sistemas de classificao e de manejo de recursos, os sistemas produtivos, os modos tradicionais de distribuio e consumo da produo. Isso alm de sua dimenso simblica: no territrio esto impressos os acontecimentos ou fatos histricos que mantm viva a memria do grupo; nele tambm esto enterrados os ancestrais e encontramse os stios sagrados; ele faz parte da cosmologia do grupo, referendando um modo de vida e uma viso de homem e de mundo; ele apreendido e vivenciado a partir dos sistemas de conhecimento, portanto, encerra tambm uma dimenso lgica e cognitiva. Alm naturalmente de assegurar a produo, indispensvel sobrevivncia. Assim, temos aqueles autores que situam esta diferena na especificidade do processo produtivo, de sua realidade pouco ou muito econmica. Defende-se que estas comunidades tradicionais se identificam entre si ao se situarem numa oeconomia,6 ou seja, num contexto em que a economia est merc das relaes sociais, enquanto que em nossa sociedade as relaes sociais que esto subordinadas na economia. H autores que situam a diferena priorizando a forma de apropriao e uso do territrio entre as distintas sociedades. Temos assim a proposta de Paul Little, antroplogo e professor da UnB, de construir o conceito de grupos sociais fundiariamente diferenciados

Este termo foi inicialmente cunhado por Aristteles e, recentemente recuperado por Karl Polanyi (A Grande Transformao as origens da nossa poca, Rio de Janeiro: Campus, 1980). Refere-se a um tipo de sociedade onde a economia de mercado, este ser autnomo e englobante de nossos tempos, no se faz presente.

da sociedade brasileira.7 Estes seriam aqueles que possuem sentido de pertencimento a um lugar especfico, regime de uso e propriedade comum de seu territrio e profundidade histrica da ocupao guardada na memria coletiva. A partir da, d-se o reconhecimento das respectivas leis consuetudinrias8 que esses povos mantm, particularmente no que se refere a seus regimes de propriedade. Contudo, isso implicaria o reconhecimento de um pluralismo legal`, ou seja, o reconhecimento oficial da existncia de diversos sistemas legais coexistindo na mesma sociedade. Temos ainda aqueles que procuram situar a diferena priorizando a esfera do saber e da tecnologia enquanto tradicionais. Neste caso, foca-se na viso de que o uso de uma tecnologia tradicional e no mecanizada utilizada em atividades produtivas de baixo impacto tenderiam a preservar os recursos do ambiente circundante. Servindo de base a esta proposta produtiva, estas sociedades geralmente so portadoras de uma viso cosmolgica numa perspectiva onde o homem entendido como parte constituinte do todo. Diferenciam-se, portanto, da viso recorrente de nossa sociedade onde o homem considerado um elemento autnomo e desvinculado das esferas natural e social, indivduo atomizado em fora de trabalho. Alm disso, estes contextos so reconhecidos pela sua natureza holstica, onde impossvel dissociar produo das demais esferas e dimenses da vida social. Da nossa parte, partimos do conceito de comunidade entendida como um grupo que interage diretamente, face a face, e que capaz de agir coletivamente a partir destas interaes, que compartilha um patrimnio e um pacote de recursos, dentre eles o territrio, sobre os quais so estabelecidos direitos coletivos. Quanto ao sentido de tradio, percebemos que o que tradicional no so os conhecimentos ou as prticas em si, mas a maneira de produzi-los e utiliza-los. Nesse sentido, a tradio um processo e um laboratrio coletivo. Os conhecimentos so materializados em dispositivos de ao, em regras, em normas, em formas de reconstruir a natureza. Naturalmente, como essas comunidades sofreram e sofrem muitas presses, suas identidades so mesmo efeito de processos polticos ligados com o territrio e com os demais direitos sociais, mas tambm

Conferir Little, Paul. Territrios Sociais e Povos Tradicionais no Brasil: por uma antropologia da territorialidade. Braslia: Universidade de Braslia, Srie Antropologia n 322, 2002. 8 Trata-se do sistema legal de cdigos, normas e condutas, transmitidos de gerao em gerao e baseados na tradio oral.

com a autonomia poltica. Polticas Pblicas para as Comunidades Tradicionais A partir do que foi acima exposto, ao se considerar a implementao de Polticas Pblicas para as Comunidades Tradicionais devemos estar atentos tanto para a especificidade como para a complexidade desta questo. Uma necessidade primordial, que diz respeito invisibilidade em que se encontra a maioria das comunidades tradicionais, o levantamento ou mapeamento prospectivo dos segmentos sociais ou comunidades tradicionais em questo. O reconhecimento pblico e formal destas comunidades, mesmo em termos exploratrios, tarefa essencial para proposio de polticas pblicas para comunidades tradicionais. Como a dimenso territorial fundante em termos das comunidades tradicionais, mesmo que tal territrio tenha sido expropriado e se refugiado, momentaneamente, no plano da memria, qualquer programa de interveno governamental deve prioritariamente assegurar o acesso ao territrio ou, no mnimo, considerar esta dimenso. Uma outra questo que nos parece basilar refere-se natureza da ao a ser implementada. Trata-se de uma atividade que tem lastro na ordem da tradio ou trata-se de uma inovao sem precedentes? E quanto ao processo produtivo ou implementao das aes, o quanto ele gera dependncia, ou trata-se de um processo que assegura autonomia em todas as suas etapas? Se o programa/projeto tiver um cunho econmico, por exemplo, ele possibilita o controle de todas as etapas pela comunidade tradicional? Neste sentido, at que ponto sustentvel? Uma outra questo, nesta mesma ordem de preocupaes, que parece consensual, mas negligenciada por vezes diz respeito vocao ambiental ou fsica natural; sob o ponto de vista ambiental, trata-se de um projeto vivel? E quanto aos propsitos? O propalado desenvolvimento sustentvel deve considerar, no que tange s comunidades tradicionais, que se tratam de dcadas, seno sculos de resistncia, que no h nada mais sustentvel que suas formas tradicionais de produo e distribuio e que, somente com a invaso territorial por grileiros, fazendeiros, agro-negcio, pelo prprio Estado, e imposio de novos modelos, ficaram comprometidas as condies de reproduo nos moldes tradicionais e a sustentabilidade. O entendimento e a prtica governamental tm primado pela implementao de projetos e aes de natureza econmica, normalmente em um meio sociocultural nada

econmico ou pouco inserido economicamente. Como vimos, nessas comunidades, a produo, via de regra, visa a auto-subsistncia e as relaes envolvidas revestem-se de motivaes e apelos da ordem do parentesco, do compadrio, e passam por consideraes sociais, de honra e prestgio, muito diversas das motivaes da produo de excedentes, do lucro, da acumulao, prprias dos sistemas de mercado. Muitas vezes, a perspectiva integracionista, de inserir tais comunidades no mercado regional, tem sido nociva e acelerado processos de desagregao. Outro aspecto ligado autonomia diz respeito necessidade de empoderamento destes povos ou comunidades, a partir do fortalecimento de suas prprias formas de organizao e instituies. Geralmente, a partir do pacto federativo, o Governo Federal chega a essas comunidades via municpio. No entanto, grande parte dessas comunidades no recebe os benefcios, s vezes por falta de vontade ou sensibilidade poltica dos gestores pblicos locais. Alm disso, em muitos casos o municpio uma fora disruptiva, sobretudo quando a comunidade est inserida na interseco de dois, trs ou mais deles. Por estas razes, necessrio pensar em gesto de recursos pblicos tambm pelas prprias associaes, ongs, oscips, relativas ao terceiro setor. Um outro aspecto diz respeito continuidade das aes, comprometidas pelas intercorrncias e mudanas de orientao poltica, fragilizando ainda mais as comunidades beneficirias, frustradas nas expectativas criadas. Ou ainda quando as aes no so compatveis com as necessidades e demandas locais, o que tem sido recorrente na interveno governamental. So muitos os aspectos e critrios necessrios para interveno em comunidades tradicionais e, seguramente, no esto todos aqui enumerados, mas guisa de provocao, esto enumerados alguns que nos levaro identificao e discusso de todos os demais.

Comunidades Tradicionais: o Encontro

No sentido de melhor instruir o conceito de comunidades tradicionais, os parmetros e formas de interveno governamental e os encaminhamentos da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais, com ampla

participao dos segmentos envolvidos, est-se propondo a realizao do I Encontro Nacional de Comunidades Tradicionais, entre os dias 17, 18 e 19 de agosto de 2005. Pretende-se neste Encontro criar um momento de troca entre atores do governo, das entidades da sociedade civil e das Comunidades Tradicionais, visando dar maior visibilidade a esses segmentos sociais, bem como explorar sua auto-imagem e suas formas de representao. O Encontro pretende tambm ser um espao de consulta aos representantes das Comunidades Tradicionais acerca de suas demandas, de identificao dos entraves no acesso das comunidades aos programas e aes do governo e de construo de formas de atuao mais adequadas s referidas realidades. Ainda na perspectiva de construir polticas pblicas em conjunto com os sujeitos objetos dessas polticas, definiu-se que a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais ser paritria. O Encontro tambm, prestar-se- complementao da composio da Comisso, quando sero definidos os representantes das Comunidades Tradicionais que tero assento nesta Comisso. Por fim, espera-se que o Encontro enseje a concretizao de um espao permanente de interlocuo do poder pblico com as comunidades tradicionais, visando a construo participativa da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais.