IPEA 11 Setembro

Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror
reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI
Organizadores
Andr de Mello e Souza Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
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Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror

reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI
Braslia, 2014
Organizadores
Andr de Mello e Souza Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Do 11 de setembro de 2001 guerra ao terror : reexes sobre o terrorismo no sculo XXI / organizadores: Andr de Mello e Souza, Reginaldo Mattar Nasser, Rodrigo Fracalossi de Moraes. Braslia : Ipea, 2014. 186 p. : grafs. Inclui Bibliograa. ISBN 978-85-7811-195-3 1. Terrorismo. 2. Poltica Internacional. 3. Relaes Econmicas Internacionais. 4. Segurana. 5. Religio. 6. Internet. 7. Crimes de Informtica. I. Souza, Andr de Mello e. II. Nasser, Reginaldo Mattar. III. Moraes, Rodrigo Fracalossi de. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 303.625
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
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SUMRIO
APRESENTAO........................................................................................... 7 INTRODUO............................................................................................... 9 CAPTULO 1 A RELEVNCIA DO TERRORISMO NA POLTICA INTERNACIONAL CONTEMPORNEA E SUAS IMPLICAES PARA O BRASIL................................. 13
Andr de Mello e Souza Rodrigo Fracalossi de Moraes
CAPTULO 2 PANORAMA DA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS UNIDOS APS O 11 DE SETEMBRO: O ESPECTRO NEOCONSERVADOR E A REESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO ESTADO............................................. 45
Marcos Alan S. V. Ferreira
CAPTULO 3 AS FALCIAS DO CONCEITO DE TERRORISMO RELIGIOSO.............................. 65

Reginaldo Mattar Nasser
CAPTULO 4
O IMPACTO ECONMICO DO 11 DE SETEMBRO.......................................89

Renato Baumann
CAPTULO 5 NINE/ELEVEN: REPERCUSSES NO PENSAMENTO EUROPEU........................ 107

Lus Moita
CAPTULO 6 O PAQUISTO E O COMBATE AO TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL: ENTRE O INTERVENCIONISMO ESTADUNIDENSE E A REGIONALIZAO DA SEGURANA............................................................. 129
Edson Jos Neves Jnior
CAPTULO 7 A SECURITIZAO DO CIBERESPAO E O TERRORISMO: UMA ABORDAGEM CRTICA............................................................................ 161

Marco Cepik Diego Rafael Canabarro Thiago Borne
APRESENTAO
O 11 de Setembro marcou uma virada na histria das relaes e segurana internacionais, no s pelo nmero de mortos e pelos meios utilizados no ataque, mas, principalmente, por ter sido uma investida de grandes propores dirigida ao territrio continental dos Estados Unidos potncia hegemnica de um mundo que se configura como unipolar desde o final da Guerra Fria. Os atentados anteriores desferidos contra o pas, inclusive aqueles de responsabilidade da al-Qaeda contra embaixadas norte-americanas na frica e contra uma embarcao militar dos Estados Unidos no Imen , no atingiram o territrio continental, e sequer representaram uma ameaa quele territrio. A viso do terrorismo contemporneo enquanto ameaa externa foi fundamentalmente modificada pelo 11 de Setembro: evidencia-se mais assustadora ainda por ter sido executada por indivduos que viviam nos Estados Unidos. A reao do presidente George W. Bush de declarar guerra ao terror foi alvo de crticas severas daqueles que ainda sustentavam o princpio ontolgico do realismo poltico, originrio da Paz de Westflia, segundo o qual guerra e segurana internacional pertencem esfera exclusiva dos Estados. Dado que a al-Qaeda no constitui um Estado, declarar guerra a esta organizao, assim como ao terrorismo, foi considerado inapropriado. Ademais, a natureza no estatal da al-Qaeda mina possibilidades de retaliao, punio e, portanto, dissuaso nos moldes tradicionais, sobretudo em se tratando de ataques suicidas. Neste contexto, no exagero afirmar que o 11 de Setembro transformou o significado do terrorismo internacional. Esta publicao constitui esforo para compreender a natureza, as implicaes e os diferentes impactos dessa transformao. Embora muito tenha sido escrito sobre o 11 de Setembro, poucas obras combinam o distanciamento histrico necessrio para uma avaliao objetiva do real significado de eventos marcantes com o rigor analtico de estudiosos das relaes internacionais. Este livro busca faz-lo a partir de contribuies que investigam diversas dimenses do terrorismo contemporneo, incluindo a conceitual, a da sua relevncia para o Brasil, a do papel da religio como uma de suas motivaes essenciais, a dos seus efeitos econmicos, a dos seus desdobramentos regionais, e a das novas tecnologias enquanto instrumento e alvo de suas aes. Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
Apesar de no constituir um fenmeno novo, o terrorismo internacional ganhou mais relevncia na agenda poltica mundial a partir dos ataques de 11 de setembro de 2001. Representariam estes ataques um ponto de inflexo que inaugura a prtica de um terrorismo essencialmente distinto do que vigorava at ento? Ou seriam eles, simplesmente, exemplos de transformaes superficiais em prticas antigas? Conquanto no haja consenso por parte dos estudiosos do tema acerca da medida e natureza das mudanas geradas no terrorismo e na segurana internacional por esses ataques, certo que sua escala (nmero de mortos) e meios empregados (aviao civil comercial) no encontram precedentes. certo, tambm, que geraram considerveis custos econmicos, tanto em mbito domstico, nos Estados Unidos, como em escala mundial. Ademais, o fato de os ataques de 11 de setembro terem se concentrado em cidades e edifcios que simbolizam o poder econmico, poltico e militar dos Estados Unidos, nica e incontestvel potncia hegemnica durante o perodo ps-Guerra Fria, significa que o terrorismo passou a produzir efeitos e a ser foco de ateno e combate em nvel global. Por conseguinte, tambm afetou as relaes entre Estados, realinhando coalizes e alianas internacionais e gerando novas presses sobre instituies multilaterais. O estudo do terrorismo internacional enfrenta obstculos tanto conceituais como empricos. No h definio consensual ou mesmo amplamente aceita do terrorismo. O fenmeno abrange necessariamente atores no estatais ou pode-se falar em terrorismo de Estado? No seria impreciso usar o termo guerra ao terror, uma vez que guerras so travadas entre grupos armados e no contra um mtodo de ao, como o terrorismo? Alm disso, como diferenciar atos terroristas de outros atos criminosos, especialmente nos casos que envolvem grupos com identidade originalmente definida por ideologias polticas, mas que, em tempos mais recentes, se aliaram a traficantes de narcticos? Se o terrorismo apresenta, por definio, motivaes polticas, como devem ser classificados atos com motivao aparentemente religiosa? Ou seriam as motivaes polticas e religiosas inseparveis? Ou se poderia afirmar que, a partir de investigao mais aprofundada, as motivaes do terrorismo so essencialmente polticas, e que a religio utilizada para legitimar sua prtica e garantir mais coeso identitria dos grupos? Se os meios empregados por terroristas necessariamente implicam danos fsicos populao civil, como tratar o fenmeno do ciberterrorismo? E, mais importante, como minimizar os inevitveis vieses polticos e ideolgicos que tornam o guerreiro da liberdade de alguns o terrorista de outros?
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Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror: reexes sobre o terrorismo no sculo XXI
Crucialmente, sem uma definio minimamente aceita do que seja terrorismo, torna-se invivel qualquer esforo para a instituio de regimes internacionais com o fim de combat-lo. Regimes que buscam regular guerras interestatais, como as Convenes de Genebra, revelam-se em muitos aspectos inadequados para tratar do terrorismo contemporneo. Alm disso, terroristas no se enquadram em definies tradicionais encontradas em arcabouos jurdicos domsticos, desenhados para enfrentar criminosos comuns. Tal vcuo legal e institucional no somente dificulta o combate ao terrorismo, mas tambm propicia violaes de direitos humanos por parte do Estado em nome deste combate, como evidencia o uso frequente de tcnicas de tortura contra suspeitos em diversos pases. As dificuldades empricas para as pesquisas que abordam o tema no so menores. O acesso aos dados dificultado por razes bvias, referentes operao de grupos que atuam margem das leis nacionais e internacionais. O nmero, o tamanho, as estratgias e os objetivos de grupos terroristas s podem ser deduzidos a partir de suas aes e de poucas declaraes proferidas publicamente. Processos de difuso destas estratgias tambm apresentam enigmas de difcil soluo. A crescente frequncia dos ataques suicidas, que corresponde a um dos aspectos mais distintivos do terrorismo internacional contemporneo, fornece exemplo destes processos e envolve grupos terroristas que no interagem entre si, no compartilham crenas ou objetivos polticos e, muitas vezes, atuam em regies geograficamente distantes. Essas dificuldades conceituais e empricas no significam, contudo, que se deva renunciar ao estudo do terrorismo internacional contemporneo, mesmo no Brasil. Embora a questo possa parecer distante da realidade brasileira, o pas afetado, indiretamente, tanto pela ocorrncia de atividades terroristas em outros pases como pelos esforos direcionados a combat-las. E, na condio de potncia emergente, com voz cada vez mais assertiva na poltica internacional, o Brasil no pode deixar de participar dos debates concernentes ao terrorismo internacional. Ademais, algumas caractersticas do terrorismo contemporneo levam concluso de que considerar a possibilidade de um evento terrorista em solo brasileiro no algo totalmente descabido. Em particular, a realizao de importantes eventos internacionais refora a necessidade de aes voltadas ao enfrentamento do problema. Este livro busca elucidar, a partir de diversos focos temticos, tericos e metodolgicos, algumas das principais questes presentes nos debates sobre o fenmeno. O livro fruto do projeto O Papel da Defesa na Insero Internacional Brasileira, coordenado pelo Ipea, que tem como objetivo contribuir com o debate sobre as polticas pblicas na rea da defesa nacional. A primeira questo que deve ser tratada diz respeito prpria relevncia do tema do terrorismo contemporneo para o Brasil um pas que, felizmente, tem sofrido relativamente pouco com este tipo de violncia, em que pesem os anos de
Introduo
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autoritarismo e instncias de luta armada e assimtrica entre as foras do Estado e grupos opositores. Este o foco do captulo que abre o volume, assinado por Andr de Mello e Souza e Rodrigo Fracalossi de Moraes, que tambm discute os problemas conceituais do terrorismo e analisa as formas pelas quais o Brasil tem contribudo para combat-lo por meio de polticas e instituies domsticas assim como de sua participao em regimes internacionais. Os autores sustentam que o terrorismo pode produzir consequncias indiretas para o Brasil, isto , aquelas resultantes de atividades terroristas ou de combate ao terrorismo realizadas em/ por outros pases, bem como consequncias diretas, entendidas como as atividades terroristas em solo brasileiro ou em reas prximas faixa de fronteira do pas. O segundo captulo, de Marcos Alan S. V. Ferreira, visa detalhar como se construiu a poltica de segurana dos Estados Unidos aps o 11 de Setembro. Discute-se o arcabouo ideolgico que orientou a Casa Branca no primeiro mandato de George W. Bush e serviu de base para a poltica de segurana dos Estados Unidos nos anos subsequentes: o chamado neoconservadorismo. Busca-se, assim, compreender a concepo de terrorismo adotada por parte de Washington e sua evoluo nas estratgias de segurana nacional a partir de 2002. Por fim, so mostradas as principais mudanas organizacionais no Estado norte-americano desde o 11 de Setembro, destacando-se a criao do Departamento de Segurana Interna, a reestruturao do setor de inteligncia e o aumento da influncia do Departamento de Defesa, refletindo a militarizao da poltica externa do pas. No terceiro captulo, Reginaldo Mattar Nasser discute se, e em que medida, o terrorismo internacional contemporneo motivado por objetivos religiosos. Parte considervel da literatura argumenta que uma das principais distines entre o terrorismo do sculo XXI e o do sculo XX residiria justamente no fato de o primeiro apresentar motivaes religiosas, e o segundo, polticas ou ideolgicas. A religio tambm desempenha um papel importante na tese de Samuel Huntington, Choque de Civilizaes, cuja aceitao produz importantes implicaes polticas. Com base em ampla reviso destes argumentos e das evidncias empricas disponveis, o autor rejeita o conceito de terrorismo religioso, enfatizando a racionalidade dos grupos terroristas contemporneos e mostrando que suas motivaes permanecem essencialmente polticas, ainda que a religio possa servir para justific-lo e emprestar-lhe mais apoio. O captulo subsequente, de Renato Baumann, busca avaliar os impactos econmicos do 11 de Setembro. Apesar das dificuldades de se mensurar e estimar estes impactos, certo que foram significativos, dados os seus alvos, as reaes exacerbadas, seu efeito multiplicador e o contexto econmico em que ocorreram. Ainda assim, os custos gerados como resultado da queda da produo nos Estados Unidos foram inferiores ao inicialmente esperado.
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No captulo que se segue, Lus Moita examina o pensamento europeu acerca do terrorismo. Com base na contribuio de alguns dos autores mais influentes do continente, ele traz para a reflexo: a espetacularizao do 11 de Setembro; o debate sobre se, e em que medida, o evento representa um marco histrico; a natureza global do terrorismo; questes conceituais sobre a distino entre terrorismo, crime e segurana interna/externa; os riscos de criminalizao da violncia poltica e da militarizao do combate s prticas terroristas; os conflitos religiosos; e, por fim, as chamadas novas guerras. O sexto captulo tambm apresenta enfoque regional, mas de cunho mais histrico que ideacional. Edson Jos Neves Jnior descreve, primeiramente, o papel crucial do Paquisto na criao, preparao e irradiao de organizaes terroristas no Sul da sia, e, em seguida, os modelos de combate ao terrorismo ora adotados na regio. Com tais propsitos, o autor demonstra como o terrorismo (chamado de jihadismo no Paquisto) se tornou um recurso corrente de ao militar no Afeganisto e no conflito com a ndia. Analisa, ainda, o projeto de intervencionismo militar dos Estados Unidos na sia Meridional como forma de combate ao terrorismo internacional aps os atentados do 11 de Setembro e, por fim, contrape o projeto dos Estados Unidos proposta de regionalizao securitria representada pela Organizao para a Cooperao de Xangai. No ltimo captulo, Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro e Thiago Borne procuram delimitar as principais razes da securitizao da Internet, assim como avaliar criticamente suas consequncias. Para tanto, abordam a interao entre a Internet e o terrorismo, delimitam em termos tcnicos e sociais o escopo do ciberespao e da Internet, apresentam alguns dos principais eventos que incorporaram a Internet s agendas acadmica e poltica de segurana nacional e internacional, e avaliam criticamente o tratamento securitizado do ciberespao e da Internet na atualidade. Os autores argumentam ser impossvel desvincular o estudo da segurana de aspectos tcnicos fundamentais e de questes polticas inerentes s tecnologias da informao e da comunicao. No obstante o terrorismo ter utilizado o ciberespao como mera plataforma de apoio a operaes no mundo fsico, suas diversas aplicaes (web, governo digital, redes sociais) tornam-se alvos potenciais. A sociedade depende deles e, portanto, eles devem ser protegidos.1 Andr de Mello e Souza Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes Organizadores
1. Os autores agradecem o apoio de Marcelo Colus Sumi e Joo Diogo Ramos Soub de Seixas Brites na reviso deste livro.
CAPTULO 1
A RELEVNCIA DO TERRORISMO NA POLTICA INTERNACIONAL CONTEMPORNEA E SUAS IMPLICAES PARA O BRASIL*

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Andr de Mello e Souza** Rodrigo Fracalossi de Moraes***
1 INTRODUO
Poucos dias antes da eleio presidencial de 2012 nos Estados Unidos, o ento candidato a presidente Barack Obama, no ltimo debate televisivo com seu opositor, Mitt Romney, foi questionado acerca da principal ameaa de segurana para os Estados Unidos. Sem titubear, respondeu: so as redes terroristas. Tal afirmao no apenas demonstra a centralidade deste tema na agenda de segurana norte-americana, mas tambm reflete o considervel poder alcanado pelos terroristas depois do 11 de Setembro de 2001. Do ponto de vista do pas militarmente mais poderoso do planeta, a principal ameaa sua segurana no so outros Estados e suas respectivas armas convencionais ou de destruio em massa. Tampouco so Estados que tm em posies antiamericanas uma bandeira de poltica externa. Em particular, nem mesmo a China (pelo menos por enquanto), cuja economia poder superar a dos Estados Unidos at o final da presente dcada, possibilitando o desenvolvimento de foras armadas cada vez mais modernas. Um Ir ou uma Coreia do Norte nuclearizados igualmente no so considerados as principais ameaas aos Estados Unidos. A ameaa central interpretada como um mtodo de ao (o terrorismo), promovido por grupos no estatais, com diferentes perfis ideolgicos e objetivos variados. Se sua centralidade enquanto ameaa securitria assim se mantiver at as prximas eleies presidenciais nos Estados Unidos, em 2016, o terrorismo ter permanecido por quinze anos como a principal preocupao de segurana da maior potncia militar do globo.
* Os autores agradecem os comentrios e sugestes de Antonio Jorge Ramalho da Rocha, Giovanni Hideki Chinaglia Okado, Joanisval Brito Gonalves, Joo Diogo Ramos Soub de Seixas Brites, Juliano da Silva Cortinhas, Marcelo Colus Sumi e Walter Antnio Desider Neto. Eventuais equvocos so de responsabilidade dos autores. ** Coordenador de Estudos em Governana e Instituies Internacionais (Cogin) da Diretoria de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. *** Tcnico de planejamento e pesquisa da Dinte do Ipea.
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A relevncia do terrorismo manifesta-se tambm pela forma como atualmente se percebem algumas das ameaas estatais. Se a ameaa clssica (proveniente de um Estado inimigo com poderosas foras armadas) no se desvaneceu, as percepes de ameaa estatal na agenda de segurana de algumas potncias, como os Estados Unidos, referem-se, em grande parte, s relaes estabelecidas entre Estados e grupos considerados terroristas. Nestes casos, a interpretao que a ameaa reside mais no apoio que certos Estados oferecem ao terrorismo que no poder militar destes Estados per se. O interesse em patrocinar grupos terroristas decorre, entre outros fatores, da possibilidade de utiliz-los para a realizao de aes violentas por procurao. Sua estrutura descentralizada e a ausncia de compromisso com as normas do direito internacional permitem que estes grupos (e, por consequncia, os Estados que os patrocinam) atuem com um leque maior de tticas, ampliando as possibilidades de ao. A compreenso dos impactos do terrorismo requer considerao no apenas de sua ameaa direta. A centralidade do tema nas polticas de segurana de algumas potncias, mormente dos Estados Unidos, produz, por si prpria, efeitos sobre dinmicas econmicas e polticas internacionais. Desta maneira, ainda que o terrorismo esteja sendo superestimado enquanto ameaa concreta, isto no significa que o tema no seja relevante do ponto de vista dos estudos em segurana, dada a atribuio de importncia que governos conferem questo.1 Como elemento central da agenda de segurana de alguns Estados, ampliam-se as possibilidades de que estes ofeream respostas militares ao enfrentamento do problema. Contudo, a mobilizao de amplas mquinas militares contra grupos terroristas pode causar tragdias humanitrias, sobretudo, pela dificuldade em se atingir alvos que, muitas vezes, atuam em ambientes urbanos.2 Nesse contexto, o Brasil no se manteve imune. O pas tem sido afetado (sobretudo, indiretamente) pela expanso do terrorismo e pelas formas adotadas para o seu enfrentamento. Ademais, consideradas algumas caractersticas do terrorismo contemporneo a serem analisadas neste trabalho , bem como a maior visibilidade internacional do Brasil, infere-se que a possibilidade da realizao de atividades terroristas no pas no inconcebvel.
1. Acerca dos exageros na percepo das capacidades de grupos terroristas desde o 11 de Setembro, particularmente quanto s condies para estes realizarem grandes ataques contra os Estados Unidos, ver Mueller e Stewart (2012). 2. Crticas tm sido realizadas quanto ao uso sistemtico de veculos areos no tripulados (drones) norte-americanos no exterior, sobretudo no Paquisto, e, em menor escala, no Imen. Em relatrio do projeto Living under Drones, conduzido pela Stanford Law School e pela New York University School of Law (IHRCRC e GJC, 2012), buscou-se desconstruir a percepo de que ataques com drones possuem preciso cirrgica, supostamente provocando danos colaterais mnimos. Segundo o relatrio, existem diversos registros de: mortes e ferimentos em civis ocasionados por drones (incluindo crianas); danos a bens materiais (automveis e residncias, sobretudo); e sentimentos de terror entre a populao que reside em reas onde este tipo de aeronave opera. O uso de drones pela Agncia Central de Inteligncia (CIA) tem sido ainda criticado em funo do suposto desvirtuamento de atividades da organizao. Em vez de realizar apenas misses de inteligncia, a agncia cada vez mais se dedica aos assassinatos seletivos. Sobre este tema, ver IISS (2012) e Mazzetti (2013).
A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil
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O presente captulo tem como objetivos: i) introduzir problemas conceituais do terrorismo; ii) oferecer um panorama geral das aes terroristas desde meados dos anos 1990, bem como do nmero de mortes delas decorrentes; iii) expor algumas das implicaes do terrorismo para o Brasil; e iv) analisar as formas pelas quais o Brasil tem contribudo para o enfrentamento do problema, assim como a questo da tipificao penal do terrorismo no pas. A seo 2 aborda as dificuldades de definio do terrorismo. A seo 3 oferece um panorama geral quanto ao nmero de eventos terroristas e de mortes por eles provocadas a partir de uma comparao entre os perodos 1994-2002 e 20032011. A seo 4 analisa as formas pelas quais o terrorismo afeta ou pode vir a afetar direta e/ou indiretamente o Brasil. E a seo 5 trata da adeso do Brasil a regimes internacionais de combate ao terrorismo e da discusso no pas acerca da sua tipificao penal, alm de introduzir consideraes acerca das capacidades institucionais do pas para lidar com a ameaa.
2 DIFICULDADES CONCEITUAIS E DE DEFINIO
No h consenso acadmico e muito menos poltico em torno dos critrios para a classificao de um grupo como terrorista. Geralmente, considera-se o seu carter no estatal e o fato de este buscar, por meio de atos violentos, aterrorizar a populao civil, com objetivos de cunho poltico, ideolgico e/ou religioso. Entretanto, existem mais de cem definies diferentes de terrorismo (Laqueur, 2004, p. 5), assim como diversas listas de grupos, variando de acordo com o Estado ou a organizao internacional que as elaboram. Por exemplo, o Hamas e o Hezbollah, comumente considerados terroristas, possuem classificaes distintas mesmo entre pases/organizaes do Ocidente desenvolvido. Enquanto os Estados Unidos consideram todo o Hezbollah como uma organizao terrorista, a Unio Europeia e o Reino Unido (principal aliado dos Estados Unidos) classificam dessa forma to somente o brao militar da organizao. Quanto caracterstica no estatal do terrorismo, h que se mencionar que alguns grupos classificados como terroristas atuam como governos de facto (Hamas na Faixa de Gaza, por exemplo) ou so partidos polticos legais de acordo com legislaes domsticas. Tal fato pe em questo, ainda que parcialmente, a definio de organizao terrorista como, necessariamente, um grupo no estatal, estreitando, em alguns casos, os limites entre grupos terroristas e estruturas polticas/estatais. A questo torna-se ainda mais complexa ao se considerar que, em determinados casos, grupos considerados terroristas tiveram integrantes eleitos
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democraticamente para a ocupao de cargos pblicos em seus pases, como os j citados Hamas e Hezbollah.3 Ademais, o terrorismo um mtodo praticado por diversas organizaes. Embora sua imagem esteja, atualmente, associada a grupos considerados jihadistas, as listas incluem organizaes com perfis variados, as quais realizam ou ameaam realizar ataques contra diversos tipos de alvo. A relao de organizaes terroristas da Janes, por exemplo, mencionava 271 grupos (em dezembro de 2012), dos quais 187 ativos e 84 inativos.4 Dos ativos, 79 localizavam-se na sia, 33 na frica, 30 no Oriente Mdio, 20 na Europa, 17 nas Amricas, e 8 eram internacionais. A relao inclua grupos com bandeiras de cunho: separatista/integracionista (como Ptria Basca e Liberdade ETA, Espanha/Frana; Frente de Libertao do Enclave de Cabinda FLEC, Angola; Frente Unida de Libertao de Assam ULFA, ndia); ambiental (como Frente de Libertao da Terra ELF, Estados Unidos; Frente de Libertao Animal, Estados Unidos);5 islmica (como al-Qaeda, internacional; Boko Haram, Nigria; al-Shabab, Somlia), entre outros. Classificaes distintas citam ainda grupos terroristas de orientao crist (como Frente de Libertao Nacional de Tripura, ndia) ou movimentos antiaborto (como Exrcito de Deus, Estados Unidos). Muitos no so de fcil classificao, observando-se, em vrios casos, a mistura de objetivos. Cook e Lounsbery (2011) analisaram 176 grupos terroristas ativos no perodo 1990-1994, bem como os 635 ataques cometidos por estes grupos no perodo 1995-1999. Os autores identificaram 33 ideologias diferentes, assim como diversos mtodos/tticas (ataques a bomba; sequestros; assassinatos; incndios; entre outros) e alvos (instituies de ensino; figuras religiosas; instalaes militares e/ou policiais; organizaes no governamentais; entre outros). O Global Terrorism Database, por sua vez, possui registros de 2.281 organizaes envolvidas em eventos terroristas (entre 1970 e 2011), direcionados contra 21 tipos de alvos, utilizando-se de onze classes de armamento e oito tipos de tticas.6 Tal diversidade evidencia as dificuldades em torno da definio do conceito de terrorismo e dificulta, ademais, os trabalhos de inteligncia destinados identificao de possveis aes terroristas. Alm disso, muitos ataques so realizados pelos chamados lobos solitrios (lone wolfs), indivduos que agem inspirados por ou em apoio a um grupo ou ideologia, mas sem vinculao formal com qualquer organizao ou cadeia de
3. Crenshaw (2010, p. 26-27) tambm chama ateno para este aspecto. Para a emergncia do Hamas como partido poltico, ver Bhasin e Halward (2013). 4. A Janes Information Group uma empresa britnica da rea de informaes especializada em assuntos de defesa, segurana nacional e transportes. controlada pela empresa norte-americana Information Handling Services Inc. 5. Para uma anlise do chamado terrorismo ambiental, observando-se o caso dos Estados Unidos, ver Carson, LaFree e Dugan (2012). 6. Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd>.
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comando, como Timothy McVeigh (ataques em Oklahoma, Estados Unidos, em 1995), Theodore Kaczynski (envio de cartas-bomba entre 1978 e 1995) e Anders Behring Breivik (assassinatos em Utoya, Noruega, em 2011).7 Tais casos trazem problemas adicionais definio de terrorismo e dificuldades ainda maiores quanto s possibilidades de previso de sua ocorrncia pelos rgos de segurana, dada a multiplicidade de indivduos na sociedade que, em tese, poderiam ser capazes de cometer atos desta ordem. Elemento central ao terrorismo seu objetivo de provocar um sentimento de pavor na populao. E neste efeito psicolgico que talvez resida a sua principal ameaa. Em um pas ou regio ameaado pelo terrorismo, o pnico da populao pode ser permanente, tendo em vista o grande nmero de casos em que no existe qualquer conexo aparente entre os perpetradores do ato terrorista e os alvos. Locais frequentados diariamente poderiam, a qualquer momento, ser o palco de um ato desta natureza. A imprevisibilidade da ao uma de suas maiores foras:
O terrorismo cria a incerteza por ser imprevisvel. A hora, o local e a identidade do criminoso so uma surpresa. Esse tipo de ao geralmente tem como alvos civis que esto simplesmente realizando suas atividades cotidianas. Eles no podem saber quem entre seus companheiros de viagem no metr, em um nibus ou em um avio, ou mesmo no meio de uma multido ou sentado junto deles em um restaurante vai atac-los. Os atos de terrorismo em si, mesmo que relativamente menores, so lembretes constantes da vulnerabilidade dos indivduos (Crenshaw, 2010, p. 39).
Ao mesmo tempo, as possibilidades de ataques terroristas crescem em funo das atuais facilidades de locomoo e de comunicao atravs de fronteiras. A transnacionalidade do terrorismo contemporneo amplia a sensao de vulnerabilidade dos indivduos:
Organizaes clandestinas podem tirar partido de todos os desenvolvimentos que tornam o mundo um lugar menor. fcil viajar, se comunicar e transferir dinheiro. (...) Os indivduos que fazem uso do terrorismo atuam do mesmo modo que as corporaes, as ONGs e as universidades contemporneas, para as quais mais fcil integrar suas atividades de modo a chegar a seus consumidores e clientes em uma escala transnacional (Crenshaw, 2010, p. 33).
Apesar desta maior transnacionalidade do terrorismo, nota-se uma crescente concentrao de sua incidncia em poucos pases/regies, conforme evidenciado na prxima seo, que compara a evoluo no nmero de ataques terroristas e mortes decorrentes entre os perodos 1994-2002 e 2003-2011.
7. Sobre este tipo de terrorismo, ver Spaaij (2012).
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3 EVENTOS TERRORISTAS E MORTES DECORRENTES: 1994-2011
A tabela 1 apresenta o nmero de eventos terroristas assim classificados pelo Global Terrorism Database (GTD), da University of Maryland e o nmero de pessoas mortas por ataques terroristas, comparando-se os perodos 1994-2002 e 2003-2011.8
TABELA 1
Eventos terroristas e mortes ocorridas em funo de eventos terroristas, por regio (1994-2011)9
Nmero de eventos Regio 1994-2002 Eventos Amrica do Norte Amrica Central e Caribe Amrica do Sul Oriente Mdio e Norte da frica frica Subsaariana Sul da sia Sudeste Asitico Leste da sia sia Central Australsia e Oceania 641 594 2.543 3.572 1.762 3.695 1.275 253 131 76 % sobre total 3,5 3,2 13,7 19,3 9,5 20,0 6,9 1,4 0,7 0,4 2003-2011 Eventos 177 35 830 9.418 1.920 10.468 2.848 50 28 18 % sobre total 0,7 0,1 3,2 36,2 7,4 40,2 10,9 0,2 0,1 0,1 (%) -72,4 -94,1 -67,4 +163,7 +9,0 +183,3 +123,4 -80,2 -78,6 -76,3 1994-2002 Mortes 3.694 417 4.750 11.769 14.162 10.009 2.339 224 189 41 % sobre total 7,4 0,8 9,5 23,6 28,4 20,1 4,7 0,4 0,4 0,1 Nmero de mortes 2003-2011 Mortes 72 55 873 28.706 7.429 22.572 2.790 253 61 4 % sobre total 0,1 0,1 1,3 44,1 11,4 34,7 4,3 0,4 0,1 0,0 (%) -98,1 -86,8 -81,6 +143,9 -47,5 +125,5 +19,3 +12,9 -67,7 -90,2 (Continua)
8. O Global Terrorism Database possui em seus registros cerca de 104 mil eventos terroristas, ocorridos entre os anos de 1970 e 2011. Os critrios para que um evento seja considerado terrorista (e, assim, includo neste banco de dados) so abrangentes. H, inicialmente, trs requisitos obrigatrios: i) o ato intencional; ii) o ato implica algum nvel de violncia ou ameaa de violncia; e iii) o ato realizado por atores subnacionais. Alm destes, preciso atender a pelo menos dois dos seguintes critrios: i) ato violento com objetivos de cunho poltico, econmico, religioso ou social; ii) ato violento com o objetivo de coagir, intimidar ou transmitir uma mensagem para uma audincia que se situa para alm das vtimas imediatas; e iii) ato violento que no atende aos preceitos do direito internacional humanitrio. So includos neste banco de dados, portanto, atos de violncia que no tenham civis como alvos (o que, do ponto de vista da denio de terrorismo, algo controverso), classicando-se como terroristas aes dirigidas, por exemplo, contra instalaes militares ou contra a propriedade. Como possvel introduzir alguns ltros no banco de dados, optou-se, neste trabalho, por retirar as aes que tinham instalaes militares como alvo (exceto as aes que visavam, simultaneamente, instalaes militares e outros tipos de alvo). Mantiveram-se, contudo, as aes contra a propriedade, tendo em vista que muitos eventos foram direcionados simultaneamente contra civis e contra a propriedade. Este mesmo critrio foi seguido por Stern e McBride (2013). Existem ainda aes sobre as quais pairam dvidas acerca de sua classicao como eventos de cunho terrorista ou de outra natureza criminosa. H, no prprio banco de dados, menes individualizadas acerca dos eventos sobre os quais existe esta dvida; contudo, como estas menes existem apenas para os eventos ocorridos a partir de 1998, foram includos todos os eventos classicados como terroristas, ainda que a classicao de alguns destes eventos como terroristas permanea duvidosa. Informaes sobre as fontes e a metodologia do banco de dados se encontram em National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism START ([s.d.]; 2012). 9. O ano de 2003 foi escolhido como marco tendo em vista o incio da Guerra do Iraque (2003-2011).

(Continuao) Nmero de eventos Regio 1994-2002 Eventos Rssia e demais ex-repblicas soviticas (excludas as da sia Central) Europa Ocidental Europa Oriental Mundo % sobre total 2003-2011 Eventos % sobre total (%) 1994-2002 Mortes % sobre total Nmero de mortes 2003-2011 Mortes % sobre total
19
(%)
700
3,8
1.111
4,3
+58,7
1.509
3,0
1.756
2,7
+16,4
2.605 660 18.507
14,1 3,6 -
996 113 26.012
3,8 0,4 -
-61,8 -82,9 +40,6
378 300 49.781
0,8 0,6 -
441 25 65.037
0,7 0,0 -
+16,7 -91,7 +30,6
Fonte: Global Terrorism Database (GTD). Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd/>. Elaborao dos autores.
Verifica-se que o nmero de ataques se expandiu em 40,6% entre os dois perodos. Houve uma diminuio nas Amricas e na Europa, bem como nas regies com menor incidncia de ataques. Em outras regies, entretanto, notadamente no Oriente Mdio e Norte da frica, no Sul e Sudeste Asiticos, bem como, em menor escala, na Rssia e em pases contguos, ocorreu o inverso. O nmero cresceu particularmente em alguns pases: no Afeganisto, de 77 eventos, no perodo 1994-2002, para 2.646, no perodo 2003-2011; nas Filipinas, de 484 para 1.085; na ndia, de 1.288 para 3.154; no Iraque, de 96 para 7.268; no Nepal, de 136 para 552; no Paquisto, de 1.399 para 3.357; na Rssia, de 540 para 1.005; e na Somlia, de 119 para 731. Similarmente, acerca do nmero de mortes, observa-se crescimento de 30,6% entre os dois perodos. Houve uma drstica reduo nas Amricas, na frica Subsaariana e em regies de menor incidncia de ataques, mas, ao mesmo tempo, assistiu-se a uma significativa expanso em outras regies centrais na estratgia antiterrorista norte-americana desde o 11 de Setembro, particularmente no Oriente Mdio e Norte da frica, bem como no Sul da sia.10 Nos mesmos pases mencionados no pargrafo anterior, as variaes no nmero de mortes foram: no Afeganisto, de 345, no perodo 1994-2002, para 6.818, no perodo 2003-2011; nas Filipinas, de 935 para 1.173; na ndia, de 4.197 para 5.142; no Iraque, de 404 para 24.920; no Nepal, de 624 para 1.108; no Paquisto, de 2.493 para 7.574; na Rssia, de 1.324 para 1.703; e, na Somlia, de 331 para 1.713. Observa-se, tambm, como ocorreu um processo de notvel concentrao de eventos terroristas e de mortes deles decorrentes. Enquanto, no perodo 19942002, as regies do Oriente Mdio/Norte da frica e Sul da sia responderam, em conjunto, por 39% destes eventos e 44% destas mortes, no perodo 2003-2011,
10. Sobre a expanso do terrorismo no Iraque desde 2003, ver Stern e McBride (2013).
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as duas regies passaram a responder por 76% dos eventos e 79% das mortes, respectivamente. Ao mesmo tempo, nas Amricas e na Europa, houve acentuada queda de ambos os indicadores, passando de 28% dos eventos e 19% das mortes, no perodo 1994-2002, para 8% e 2% no perodo 2003-2011, respectivamente. Em sntese, muito embora as estratgias anti ou contraterroristas de alguns pases (particularmente dos Estados Unidos) paream ter sido capazes de afastar os ataques de seus territrios, houve significativa expanso no nmero de ataques e/ou de mortos por ataques em outros pases/regies. Feitos alguns comentrios gerais sobre o terrorismo contemporneo, as prximas sees analisam as consequncias do terrorismo internacional para o Brasil e as formas pelas quais o pas tem contribudo para o enfrentamento do problema.
4 CONSEQUNCIAS DO TERRORISMO INTERNACIONAL PARA O BRASIL
O risco do terrorismo internacional pode ser percebido, primeira vista, como distante da realidade brasileira. No entanto, o terrorismo afeta ou pode vir a afetar o pas de formas tanto indiretas como diretas. Neste captulo so consideradas: como consequncias indiretas, os efeitos (reais ou potenciais) para o Brasil de atividades terroristas ou de combate ao terrorismo realizadas em/por outros pases; e, como consequncias diretas, as atividades terroristas (reais ou potenciais) em solo brasileiro ou em reas prximas faixa de fronteira do pas.
4.1 Consequncias indiretas do terrorismo
Se o terrorismo prioridade na agenda de segurana de grandes potncias militares e principalmente na da potncia hegemnica , as dinmicas polticas e econmicas globais so necessariamente afetadas. Ainda que o terrorismo esteja sendo superestimado enquanto ameaa concreta, isto no implica a ausncia de consequncias para o pas, tendo em vista a atribuio de importncia que a ela se confere. Ou seja, as implicaes para o Brasil existem independentemente de o terrorismo constituir-se ou no como uma ameaa direta ao pas. Os ataques de 11 de Setembro provocaram uma mudana nas prioridades de poltica externa dos Estados Unidos e de outras potncias. Os temas de segurana ganharam fora na agenda internacional, em detrimento de questes historicamente mais caras ao Brasil, como o comrcio e o desenvolvimento (Barbosa, 2002, p. 84). Foi em funo do 11 de Setembro que o governo norte-americano empreendeu duas grandes guerras, as quais influenciaram o ambiente internacional a partir de ento. Esta mudana trouxe desafios polticos que foram independentes da maior ou menor possibilidade de que o Brasil viesse a ser alvo direto de um ataque terrorista.
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O governo brasileiro, sobretudo aps o 11 de Setembro, passou a ser questionado com mais vigor por governos estrangeiros destacando-se o dos Estados Unidos sobre a sua poltica para o terrorismo e sua disposio em colaborar com outras naes no seu enfrentamento. Neste contexto, o tema da cooperao entre Brasil e Estados Unidos para o combate ao terrorismo ganhou imediata relevncia mormente em funo da suposta atuao no pas de grupos classificados como terroristas (sobretudo o Hezbollah e extremistas sunitas), principalmente em So Paulo, nas reas prximas Trplice Fronteira e em outras partes da regio Sul.11 E o Brasil, ainda que mantendo distncia militar e diplomtica da chamada Guerra Global contra o Terror, mostrou-se disposto a colaborar com o esforo norte-americano. Diante dos ataques de 11 de Setembro, o governo brasileiro liderou a proposta, ainda em setembro de 2001, de amparar as aes dos demais pases americanos no enfrentamento do terrorismo nos termos do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), proposta apoiada por 22 dos 34 Estados da Organizao dos Estados Americanos (OEA) (Lafer, 2001, p. 127-128; United States, 2002, p. 49). Em documentos do Departamento de Estado, reconheceu-se, de fato, o apoio brasileiro no esforo antiterrorista, como neste trecho de relatrio publicado em 2004:
O Brasil tem ampliado o apoio prtico e efetivo s aes de contraterrorismo dos Estados Unidos. O governo do Brasil tem sido cooperativo em verificar os registros fornecidos por agncias de inteligncia, de aplicao da lei e da rea financeira dos Estados Unidos acerca de centenas de suspeitos de terrorismo (United States, 2004, p. 79, traduo nossa).
Ao longo dos anos seguintes, o governo brasileiro adotou medidas nas reas de investigao e inteligncia, destacando-se as seguintes aes (assim reconhecidas pela Embaixada dos Estados Unidos no Brasil): investigao de possveis fontes de financiamento para o terrorismo; investigao de redes de falsificao de documentos; investigao de outras atividades ilcitas que poderiam estar relacionadas ao terrorismo; e a participao no Mecanismo 3+1 sobre Segurana na rea da Trplice Fronteira, reunindo diplomatas, integrantes de rgos de aplicao da lei e representantes de agncias de inteligncia de Argentina, Brasil, Paraguai e Estados Unidos. O objetivo deste mecanismo discutir estratgias de combate a atividades criminosas transnacionais passveis de serem exploradas por terroristas. Segundo a Embaixada dos Estados Unidos no Brasil, destacaram-se, particularmente, os trabalhos de colaborao: da Polcia Federal; da Agncia Brasileira da Inteligncia (ABIN); do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF); e de outras agncias na investigao, priso ou monitoramento de indivduos ligados ao
11. Ver: Goldberg (2002); Machain (2002); Hudson (2003); Abbott (2005); Halaburda (2006); Gato e Windrem (2007); Amaral (2008); e United States (2008).
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terrorismo, bem como de fluxos financeiros possivelmente destinados a grupos terroristas (United States, 2008). Aps o 11 de Setembro, tambm ganhou fora a percepo da necessidade de adoo ou fortalecimento de medidas multilaterais de combate ao terrorismo, destacando-se as aprovadas no mbito da ONU. O Brasil foi compelido a se posicionar com relao ao apoio ou rejeio a tais medidas, devendo implement-las medida que a elas aderir. No CSNU, em particular, foram aprovadas 33 resolues sobre terrorismo entre 11 de setembro de 2001 e o final de 2012. Destas, doze o foram em perodos nos quais o Brasil se encontrava na condio de membro temporrio, todas com voto favorvel do pas. Outra consequncia indireta para o Brasil foi a expanso da cooperao entre Estados Unidos e Colmbia no enfrentamento de grupos armados de oposio e da produo/trfico de drogas no pas. Aps o 11 de Setembro, o incio da Guerra Global contra o Terror implicou maior apoio domstico nos Estados Unidos ao fornecimento de cooperao militar para pases que enfrentavam o problema do terrorismo. Vincular a cooperao militar Estados Unidos-Colmbia e as aes do governo colombiano contra grupos armados/narcotraficantes Guerra Global contra o Terror tornou-se politicamente conveniente para os governos de ambos os pases. Por conseguinte, ocorreu uma expanso das aes contra grupos armados de oposio e a produo/trfico de entorpecentes na Colmbia, com forte apoio norte-americano. Por um lado, isto levou a um efetivo enfraquecimento de grupos armados e diminuio no plantio de folhas de coca e de produo de cocana no pas. Segundo dados oficiais do governo da Colmbia, o nmero de integrantes das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) diminuiu, entre 2002 e 2009, de 16.960 para 8.532 (reduo de 49,7%) (Colombia, 2010, p. 211). A rea estimada de plantio de folhas de coca diminuiu, entre 2001 e 2010, de 144,8 mil ha para 57 mil ha (reduo de 60,6%), conforme o grfico 1. E o volume total da produo de folha de coca fresca diminuiu 45% (UNODC, 2011d, p. 35-36). Por outro lado, a diminuio da rea de plantio na Colmbia implicou a sua expanso no Peru, com 32,5% de aumento entre 2001 e 2010, e na Bolvia, com 55,1% de aumento no mesmo perodo. E o volume da produo de folha de coca seca se ampliou 24,2% no Peru e 45% na Bolvia. Estes movimentos opostos demonstram, na prtica, o chamado efeito balo, em que a ausncia de polticas planejadas e executadas em mbito regional desloca o problema de um lugar para o outro.
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GRFICO 1
Evoluo de rea destinada ao plantio de folhas de coca Colmbia, Peru e Bolvia (2001-2010) (Em mil ha)
160 145 140
120 102 86 80 66 60 68 68 80 78 86 74 78 79 99 83 81 87 91 92
100
68 57
40 2001 2002 2003 2004 Colmbia 2005 2006 Peru + Bolvia 2007 2008 2009 2010
Fonte: UNODC (2011a, p. 11; 2011b, p. 18; 2011c, p. 12). Obs.: um fator a ser considerado quando da anlise destes dados que h diferenas de produtividade no cultivo da folha de coca de acordo com o tipo de clima/solo e o pas. No ano de 2010, as estimativas da produo de folha de coca seca foram: na Bolvia, 1,3 t/ha/ano (2011a, p. 28); no Peru, 2,2 t/ha/ano (2011b, p. 6); e, na Colmbia, 2,2 t/ha/ano (2011c, p. 49). Para a Colmbia, os dados originais consideraram a folha de coca fresca (e no seca), da qual a produtividade estimada foi de 4,4 t/ha/ano. Como a folha seca possui, aproximadamente, metade da massa da folha fresca (UNODC, 2011d, p. 104), os dados para a Colmbia foram divididos por dois.
O efeito balo pode ser observado tambm na mudana de rotas do trfico de entorpecentes. A interrupo de uma ou mais rotas implica o surgimento de caminhos alternativos; e esta pode ter sido uma das razes pelas quais o Brasil passou a ser mais utilizado como rota da cocana, destinada, sobretudo, para a Europa. De 2005 para 2009, o nmero de apreenses de cocana em portos europeus em navios provenientes do Brasil subiu mais de dez vezes, de 25 para 260, com o volume de apreenses no mesmo perodo subindo de 339 kg para 1,5 t (UNODC, 2011d, p. 109). A presso contra a produo nos Andes pode ter sido, ainda, um dos fatores que levou ao surgimento de uma variedade da folha de coca adaptada ao clima amaznico. reas de cultivo na Amaznia Peruana se expandem rapidamente, e esta produo poderia transbordar para a Amaznia Brasileira.12 Tal mudana (em parte consequncia indireta da Guerra Global contra o Terror) passa a impor
12. Em 2008, foi noticiada a descoberta de dois hectares de cultivo de folha de coca em solo brasileiro, prximo divisa com o Peru. Ver Platonow (2008).
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ao Brasil a necessidade de lidar com uma questo nova, qual seja, evitar o cultivo da folha de coca no pas.13 E, ainda que isto seja efetivamente evitado, a expanso do cultivo na regio amaznica em pases vizinhos traz o problema da produo de cocana para reas mais prximas fronteira amaznica brasileira, fazendo crescer a importncia do controle fronteirio. Outro aspecto a ser destacado que algumas das aes norte-americanas no mbito da Guerra ao Terror implicaram a deteriorao da imagem dos Estados Unidos junto opinio pblica em outros pases. Este processo contribuiu para minar a legitimidade do pas enquanto responsvel pela manuteno da paz e da segurana internacionais, mesmo entre pases da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN). No Reino Unido (principal aliado dos Estados Unidos), o percentual da opinio pblica com vises favorveis sobre os Estados Unidos diminuiu de 73% para 54% entre os perodos 2002-2003 e 2006-2007 (Pew Research Center, 2012, p. 58-60). E, em outros pases da OTAN, a deteriorao da imagem norte-americana foi ainda pior. Tal fato trouxe um custo poltico interno e crescente aos governos que optaram por apoiar os Estados Unidos em algumas de suas aes mais polmicas (sobretudo a Guerra no Iraque).14 Ao mesmo tempo, algumas das aes norte-americanas contriburam para a criao de um terreno frtil para os pases que optaram por contest-las. A supremacia poltica e militar dos Estados Unidos no ambiente internacional passou a ser percebida cada vez mais como elemento negativo estabilidade internacional, fortalecendo as posies de pases que defendem a necessidade de maior distribuio de poder em espaos multilaterais, como o Brasil.15 Do ponto de vista econmico, o Brasil tambm foi afetado. Aps o 11 de Setembro, observou-se uma contrao nos fluxos de investimentos externos diretos (IEDs) globais e de ampliao dos spreads bancrios de economias emergentes, impactando negativamente o pas. Ademais, as expectativas em torno da invaso do Iraque (e a sua futura concretizao, em maro de 2003) provocaram a elevao dos preos do petrleo. Tal fato gerou presses inflacionrias no pas e comprometeu a capacidade de financiamento das importaes de terceiros pases, impactando negativamente as exportaes de produtos brasileiros. 16 Este processo ocorreu independentemente de o Iraque ser uma ameaa real aos Estados Unidos ou de as aes norte-americanas contra o pas serem ou no racionais do ponto de vista da estratgia de combate ao terrorismo global.
13. Sobre esta questo, ver: Cruz (2012); Lyons (2012a; 2012b; 2012c); e Brasil (2011c). 14. Para uma anlise das principais possibilidades e desaos para a liderana norte-americana na atualidade, ver Buzan (2008). 15. Ver Spektor (2013). 16. Sobre os impactos econmicos do 11 de Setembro, ver o captulo de Renato Baumann neste mesmo volume.
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Ademais, as guerras do Afeganisto e do Iraque implicaram a expanso dos gastos pblicos em diversos pases da OTAN, sobretudo nos Estados Unidos. Ao avaliar os custos econmicos da Guerra ao Terror, o projeto Costs of War estimou que o gasto pblico norte-americano para esse fim, entre os anos fiscais de 2001 a 2013, alcanou o montante de US$ 3,1 trilhes.17 Deve-se destacar, ao mesmo tempo, que ocorreu uma queda na carga tributria nos Estados Unidos no perodo 2001-2003, comprometendo a capacidade de financiamento dos gastos pblicos e contribuindo para o crescente endividamento pblico do pas (de 32,4% do PIB em 2001 para 46,8% do PIB em 2007).18 Por ocasio do incio da crise econmica internacional em 2008, a expanso do endividamento pblico nos Estados Unidos ocorreu, portanto, sobre uma base j elevada. A ausncia das duas guerras, ainda que no fosse capaz de evitar a crise internacional, implicaria maior margem de atuao do governo ou resultaria em um grau de endividamento pblico inferior. Outro aspecto econmico, este mais especfico, mas com impactos sobre o Brasil, refere-se aprovao pelo Congresso dos Estados Unidos, em 2002, da chamada Lei do Bioterrorismo ( Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act). Esta medida forou diversos pases do mundo (incluindo o Brasil) a adaptarem seus sistemas de exportao de vrios tipos de alimento, sobretudo no que se refere ao processo de certificao e rastreabilidade, impondo custos adicionais para os exportadores. Caso no o fizessem, no poderiam mais exportar certos alimentos para os Estados Unidos.
4.2 Possveis consequncias diretas do terrorismo
Sobre a possibilidade de ameaas terroristas diretas ao Brasil, os seis elementos relacionados a seguir devem ser destacados em suporte tese de que tal fenmeno pode ocorrer no pas. 1) A natureza descentralizada de diversos grupos terroristas implica que as interpretaes dos vrios elos de uma rede terrorista nem sempre so convergentes, possibilitando a existncia de elos que possam enxergar o Brasil como um alvo. 2) Muitas aes so realizadas pelos chamados lobos solitrios, os quais podem surgir em qualquer parte do mundo. 3) Apesar da maior visibilidade do terrorismo jihadista, o terrorismo um mtodo passvel de ser utilizado por diversos grupos. 4) Os alvos do terrorismo poderiam ser organizaes/grupos/representaes instalados ou atuando (de forma permanente ou temporria) no Brasil,
17. Dados disponveis em: <http://costsofwar.org/article/economic-cost-summary>. 18. Fonte: Banco Mundial.
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tais como empresas, minorias tnicas, instituies da sociedade civil e delegaes estrangeiras, no necessariamente vinculadas poltica ou s instituies do governo brasileiro. 5) A realizao de ataques terroristas demanda um suporte logstico fornecido por redes de apoio cujos elos no se localizam, necessariamente, em pases ou regies que sejam alvos frequentes de ataques. 6) A crescente visibilidade internacional do Brasil amplia o impacto miditico de aes do gnero no pas, efeito geralmente buscado por grupos terroristas contemporneos. Cabe destacar que tal visibilidade crescer, particularmente, quando da realizao de grandes eventos esportivos. Os cinco primeiros elementos poderiam ser aplicados para anlises no apenas do Brasil, mas de diversos outros pases sem histrico de ataques terroristas, enquanto o sexto refere-se a um processo particular brasileiro. Acerca do primeiro ponto, caso se observasse em todas as redes terroristas um sistema de comando e controle semelhante ao de exrcitos regulares, ataques contra um pas como o Brasil poderiam ser avaliados como desnecessrios, tendo em vista a postura internacional pacfica do pas, marcada pela tradio da no interveno em assuntos internos de outros pases.19 No entanto, o grande nmero de grupos e a autonomia gozada por seus elos implicam que as aes destes possam atender a objetivos, em grande parte, locais, no possuindo, necessariamente, ligaes substanciais com os promovidos pela cpula da organizao. Dessa forma, a probabilidade de que ao menos um grupo ou uma clula enxergue o Brasil como um alvo no descabida.20 Quanto ao segundo ponto, as possibilidades de ataques terroristas se ampliam se forem considerados aqueles realizados pelos chamados lobos solitrios. Uma ao do gnero requereria to somente um indivduo com acesso a armas/ explosivos ou algum outro meio de perpetrar um ataque , bem como motivao (poltica, religiosa, ideolgica etc.) suficiente para, isoladamente, realizar um ato
19. O que, em tese, tambm reduziria a probabilidade de ataques terroristas contra instituies brasileiras presentes (de forma permanente ou temporria) no exterior, tais como: representaes diplomticas; delegaes; empresas; organizaes no governamentais; entre outras. 20. Como exemplo, trabalhos especializados comparam parte da al-Qaeda a uma rede de franquias, notadamente os seguintes grupos: al-Qaeda no Iraque; al-Qaeda no Magreb Islmico; e al-Qaeda na Pennsula Arbica. A literatura tambm menciona diversos grupos ou indivduos sem conexo formal com a al-Qaeda, mas que agem inspirados pela organizao. Ver Fishman (2008); Mendelsohn (2011); e Stewart (2012).
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desta natureza.21 Embora haja grande dificuldade de se identificar previamente estes indivduos, uma das possibilidades o monitoramento de atividades ligadas ao terrorismo na Internet. Conforme mostrou Weimann (2012, passim), os lobos solitrios so menos solitrios do que aparentam, estando conectados, muitas vezes, a redes de apoio ao terrorismo, especialmente por meio de mdias sociais. Sobre o terceiro ponto, o terrorismo um mtodo passvel de ser utilizado por diversos grupos. Embora a associao do terrorismo contemporneo ao chamado jihadismo tenha crescido aps o 11 de Setembro, as diversas listas de grupos terroristas divulgadas por Estados e organizaes internacionais incluem perfis ideolgicos variados. Caberia, dessa maneira, avaliar quais grupos poderiam enxergar no Brasil um terreno frtil para aes terroristas. De fato, o foco sobre grupos jihadistas pode no ser adequado para o enfrentamento da questo no pas. Com a relativa facilidade de acesso a armas, munies e artefatos explosivos, grupos dos mais diversos matizes ideolgicos (internos ou externos) poderiam ser tentados a realizar tais aes em territrio brasileiro. Quanto ao quarto ponto, a alegao de que o Brasil no poderia ser alvo do terrorismo em funo de sua postura pacfica deve ser relativizada. Ataques desta natureza so, muitas vezes, realizados contra organizaes ou grupos no necessariamente vinculados poltica domstica ou externa do pas no qual atuam. Minorias tnicas, embaixadas, autoridades em visita oficial, empresas, templos religiosos e organizaes no governamentais so exemplos reais de alvos de ataques terroristas. Esta possibilidade foi reconhecida em trabalho de integrante da ABIN: o pas pode ser palco de um ataque, tendo em vista, principalmente, a presena de representaes diplomticas e empresariais de pases considerados inimigos por organizaes terroristas internacionais (Paniago et al., 2007, p. 16). Sobre o quinto ponto, h que se destacar que aes complexas necessitam de instituies que funcionem, igualmente, de maneira complexa. Nos casos de redes terroristas, observa-se, comumente, uma diviso do trabalho tpica de instituies modernas, com atividades de inteligncia, recrutamento, treinamento, transporte, propaganda, levantamento de fundos e proviso de refgio. Neste sentido, ainda que no ocorram ataques em solo brasileiro, o Brasil ou reas fronteirias ao pas pode ser utilizado para a realizao de atividades de apoio a grupos atuando em
21. Alguns episdios ocorridos no Brasil se assemelham a aes terroristas cometidas por lobos solitrios, embora no se enquadrem na denio de terrorismo segundo os critrios mais comumente utilizados. Um deles foi o sequestro de uma aeronave da Vasp realizado por Raimundo Nonato Alves da Conceio, em setembro de 1988. Em funo de problemas econmicos pessoais, o indivduo pretendia lanar a aeronave contra o Palcio do Planalto. Durante o sequestro, ele baleou um comissrio de bordo, o engenheiro de voo e o copiloto (que morreu na mesma hora). Aps desistir da empreitada, a aeronave pousou em Goinia-GO. Ao usar o piloto como escudo, o sequestrador foi baleado pela Polcia Federal, vindo a morrer dias depois. Outro caso foi o chamado Massacre de Realengo, em abril de 2011. Wellington Menezes de Oliveira, motivado aparentemente pelo desejo de vingana por humilhaes que havia sofrido quando mais jovem, invadiu a escola onde havia estudado e efetuou diversos disparos, provocando a morte de doze estudantes.
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outros pases. H, por exemplo, casos concretos de indivduos que utilizaram o Brasil ou reas contguas ao pas como local de refgio, como Marwan al Safadi, um perito envolvido no ataque ao World Trade Center em 1993, que, conforme se descobriu em 1996, residia na regio da Trplice Fronteira. Outro caso foi o de Said Hassan Ali Mohamed Mokhles, participante do atentado ao templo de Luxor, no Egito, em 1997, e integrante do grupo al-Gamaa al-Islamiyya. Ele chegou a residir em Foz do Iguau, mas foi preso em 1999, quando tentava ingressar no Uruguai (via Chu) com um passaporte malsio falso, supostamente adquirido em Ciudad del Este. Em 2003, foi extraditado para o Egito (Casado, 2010). Acerca do sexto ponto, as possibilidades do terrorismo devem ser avaliadas em um ambiente internacional no qual o Brasil, em perodo recente, tem obtido maior visibilidade internacional, tornando o pas um palco que pode vir a ser considerado adequado para tais aes. Com a realizao de eventos no pas com ampla cobertura jornalstica e miditica, sobretudo esportivos, a visibilidade de ataques terroristas seria muito alta, tornando estes eventos possveis alvos de interesse. Um ataque desta natureza traria um dano permanente imagem tanto dos eventos como das capacidades institucionais do pas, tal como ocorreu no caso dos Jogos Olmpicos de Vero de 1972, em Munique. Estes so lembrados mais pelo massacre realizado pelo grupo Setembro Negro contra a delegao israelense que pelas conquistas esportivas ocorridas durante o seu transcurso. A reputao e a credibilidade das instituies de segurana alems foram severamente afetadas, com diversos relatos acerca da falta de preparo para se lidar com uma situao do gnero. Embora, neste caso especfico, tenha havido uma relao entre as causas defendidas pelos perpetradores de atos terroristas e a nacionalidade das vtimas, isto no implica que tal relao, necessariamente, deva existir. Diversos ataques podem ser perpetrados contra grupos ou indivduos sem conexo com os objetivos de uma organizao. Por esses motivos, a possibilidade de aes terroristas no Brasil no deve ser descartada, embora, ao mesmo tempo, no haja necessidade de alarmismo quanto a tal possibilidade. A partir de uma abordagem preventiva, algumas medidas tm sido adotadas no pas, especialmente em funo da adeso a acordos internacionais. Permanece, contudo, a ausncia de tipificao legal do crime de terrorismo e de uma estrutura que permita a efetiva coordenao de aes em caso de ocorrncia de ataques, bem como de aes de preveno destinadas a evit-los.
5 A QUESTO DO TERRORISMO NO BRASIL: TIPIFICAO PENAL E ESTRUTURAS INSTITUCIONAIS
No Brasil, durante o regime militar, grupos de oposio foram classificados como terroristas e/ou defenderam a utilizao do terrorismo como mtodo de ao. No livro denominado As tentativas de tomada do poder , concludo em 1985 e republicado recentemente com o nome de Orvil (Maciel e Nascimento, 2012),
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o termo foi aplicado a diversos grupos que teriam se utilizado do mtodo. Organizaes de extrema direita, contudo, como o Comando de Caa aos Comunistas e o Grupo Secreto, no receberam tal classificao, embora suas aes pudessem ser facilmente classificadas desta forma se fossem seguidos os mesmos critrios. Ademais, a abertura poltica promovida a partir do final dos anos 1970 implicou a formao de grupos no prprio Estado que se situavam direita daquele que ento o controlava, destacando-se, entre as aes, a que culminou na exploso do Riocentro, em 1981. Estes grupos no foram, igualmente, considerados terroristas. Trata-se, no entanto, no apenas de mera classificao realizada por outros atores, mas de mtodo cujo emprego foi defendido por integrantes de alguns grupos. No Minimanual do guerrilheiro urbano, por exemplo, Marighella (1969) mencionou que [o] terrorismo uma arma que o revolucionrio no pode abandonar.22 Aps o fim do regime militar, o termo deixou de ser utilizado de forma sistemtica pelo governo brasileiro. No entanto, no bojo dos ataques terroristas de 11 de Setembro, seu uso cresceu rapidamente em todo o mundo. Diversos governos passaram a utilizar-se do termo ao se referirem a certos grupos, tanto domsticos quanto externos. Ao mesmo tempo, o governo dos Estados Unidos buscou a formao de parcerias para o enfrentamento do problema, utilizando-se do termo guarda-chuva Guerra Global contra o Terror. E o Brasil no permaneceu margem deste processo. As subsees seguintes trazem breves comentrios sobre a questo, inicialmente sobre os tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio e, em seguida, acerca da discusso interna no pas a respeito da tipificao penal do terrorismo e dos arranjos institucionais para seu enfrentamento.
5.1 O Brasil e os acordos internacionais para o enfrentamento do terrorismo
No mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), por meio da Ao contra o Terrorismo, a comunidade internacional aprovou, desde 1963, catorze instrumentos legais universais sobre o tema (UN, [s.d.]a). Destes, cinco lidam com a proteo da segurana na aviao,23 dois com a segurana martima ou de instalaes na plataforma continental,24 dois com a proteo de pessoal diplomtico e refns,25
22. Existem vrias verses deste livro, no sendo possvel determinar qual delas a original. A obra referenciada neste trabalho a que se encontra disponibilizada em Marxists Internet Archive Library. 23. Conveno Relativa s Infraes e Certos Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves (1963); Conveno para Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves (1970); Conveno para a Represso de Atos Ilegais contra a Segurana da Aviao Civil (1971); Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos de Violncia nos Aeroportos a Servio da Aviao Civil (1988); e Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Relacionados Aviao Civil Internacional (2010). 24. Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima (1988); e Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana de Plataformas Fixas localizadas na Plataforma Continental (1988). 25. Conveno sobre a Preveno e Punio de Infraes contra Pessoas que Gozam de Proteo Internacional, incluindo os Agentes Diplomticos (1973); e Conveno contra a Tomada de Refns (1979).
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um com a marcao de materiais explosivos,26 um com a proteo de material nuclear,27 um com ataques a bomba,28 um com o financiamento do terrorismo29 e um com o terrorismo nuclear.30 exceo da Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Relacionados Aviao Civil Internacional, de 2010,31 o Brasil assinou e ratificou todos estes tratados e, desta forma, tem demonstrado apoio a estes esforos internacionais de combate ao terrorismo.32 No mbito do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), foram aprovadas diversas resolues relacionadas ao terrorismo, no total de 45, desde a primeira, aprovada em 1989 (UN, [s.d.]b). Deste total, 33 foram aprovadas aps o 11 de Setembro. E destas, 12 foram aprovadas enquanto o Brasil cumpria mandato como membro temporrio do CSNU, todas com voto favorvel do pas. Fora do mbito da ONU, o Brasil participa do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (Gafi/FATF), criado em 1989 pelo G-7 e que possua como membros, em fevereiro de 2013, 34 Estados e duas organizaes internacionais.33 O Brasil esteve na presidncia do grupo entre julho de 2008 e junho de 2009 e contribui com quantias de at 100 mil anuais para as suas aes (Brasil, 2012a).34 O Brasil integra, ainda, o Grupo de Egmont, criado em 1995 e composto, em fevereiro de 2013, por unidades financeiras de inteligncia (FIU) de 131 pases. Trata-se de um grupo informal que possui o objetivo de facilitar a cooperao no combate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. O Brasil contribui com valor equivalente a at 20 mil dlares canadenses anuais para o grupo (Brasil, 2012a). No mbito da OEA, diferentemente da ONU, h um instrumento que abriga diversas medidas de combate ao terrorismo: a Conveno Interamericana contra o Terrorismo (OEA, 2002). Ela decorreu de trabalhos do Conselho Permanente da OEA e do Comit Interamericano contra o Terrorismo (Macedo, 2008, p. 134), tendo sido aprovada em julho de 2002, entrando em vigor em outubro de 2003.35
26. Conveno sobre a Marcao dos Explosivos Plsticos para Fins de Deteco (1991). 27. Conveno sobre a Proteo Fsica dos Materiais Nucleares (1979). 28. Conveno Internacional sobre a Supresso de Atentados Terroristas com Bombas (1997) (com reservas do Brasil ao pargrafo 1o do artigo 20). 29. Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (1999). 30. Conveno Internacional para a Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear (2005). 31. O Brasil assinou a conveno ainda em 2010, mas, em meados de 2013, ainda no a havia raticado. 32. Encontra-se em discusso, desde 1996, a possvel criao da Conveno Global sobre Terrorismo Internacional, a qual colocaria o terrorismo como matria submetida legislao penal internacional. As negociaes, contudo, encontram-se em um impasse em funo da ausncia de consenso em torno da possibilidade de qualicao de foras armadas nacionais ou movimentos de libertao como terroristas. 33. Comisso Europeia e Conselho de Cooperao do Golfo. 34. A presidncia foi exercida por Antonio Gustavo Rodrigues, presidente do COAF desde o ano de 2004. 35. No mbito da OEA existem duas outras convenes: Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo Congurados em Delitos Contra as Pessoas e a Extorso Conexa, Quando Tiverem Eles Transcendncia Internacional (Washington, 1971); e Conveno Interamericana Contra a Fabricao e o Trco Ilcitos de Armas de Fogo, Munies, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (Washington, 1997).
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Trata-se do principal instrumento normativo para o combate ao terrorismo nas Amricas, com nfase no monitoramento de atividades financeiras (Vaz, 2004, p. 91).36 Em janeiro de 2013, a Conveno havia sido assinada e ratificada por todos os Estados-membros, exceto a Bolvia e nove Estados caribenhos,37 tendo sido internalizada no Brasil por meio do Decreto no 5.639, de dezembro de 2005. No mbito latino-americano, foi criado em 2000 o Grupo de Ao Financeira da Amrica do Sul contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFISUD), que possui doze Estados-membros (incluindo Mxico, Panam e Costa Rica) e para o qual o Brasil contribui com at US$ 30 mil anuais (Brasil, 2012a). O GAFISUD um dos elos da rede mundial que trata do tema, centrada no Gafi/FATF. No Mercosul, embora a questo tenha sido objeto de discusses e documentos ainda nos anos 1990 (Plano Geral de Segurana para a Trplice Fronteira e Plano de Cooperao e Assistncia Recproca para a Segurana Regional no bloco), foi aps o 11 de Setembro que o tema ganhou relevncia (Cunha, 2005, p. 58), tendo sido criado, ainda em 2001, o Grupo de Trabalho Especializado sobre Terrorismo (GTE).
5.2 A necessidade da tipicao penal do terrorismo no Brasil
No Brasil, embora o termo terrorismo seja utilizado em diversos instrumentos jurdicos e documentos oficiais, ele no possui tipificao, ou seja, no h definio legal da prtica que caracteriza este crime. A sua tipificao, contudo, traria algumas vantagens. Primeiro, garantiria que indivduos eventualmente presos por realizarem tais atividades receberiam um julgamento justo e uma pena correspondente aos atos cometidos. No haveria necessidade, assim, de se enquadr-los em outras categorias de crime, expediente praticado em razo da ausncia de tipificao. Segundo, este seria um caminho para se conferir mandatos mais claros para as instituies de Estado que, de alguma forma, lidam com o tema. Estas poderiam desenvolver arranjos institucionais mais adequados para o enfrentamento e preveno de um crime legalmente definido, processo dificultado pela no elucidao do fenmeno que se busca enfrentar. Terceiro, demonstraria comunidade internacional que a abordagem brasileira ao problema se distingue da adotada por alguns outros pases (notadamente os Estados Unidos), que consideram terroristas no como criminosos, mas como combatentes inimigos. Nos prximos pargrafos, so feitos alguns comentrios sobre as menes ao terrorismo na legislao e em documentos oficiais do Brasil, bem como o estgio da discusso sobre a tipificao do terrorismo no pas.
36. Para uma discusso sobre a Conveno e sua aplicabilidade no Brasil, ver Macedo (2008). 37. Fonte: OEA. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-66.html>.
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Na Constituio brasileira, o termo terrorismo aparece em duas passagens. A primeira, no inciso VIII do Art. 4o:
Art. 4o A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: (...) VIII repdio ao terrorismo e ao racismo; (Brasil, 1988).
E a segunda, no inciso XLIII do Art. 5o:

XLIII a lei considerar crimes inafianveis e insuscetveis de graa ou anistia (...) o terrorimo (...), por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evit-los, se omitirem; (Brasil, 1988, grifo nosso).
O termo aparece tambm no Art. 83 do Cdigo Penal, onde se menciona que os apenados devem cumprir dois teros da pena para obterem livramento condicional em caso de prtica de terrorismo (includo pela Lei no 8.072, de 1990). A Lei dos Crimes Hediondos registra, ainda, que o terrorismo insuscetvel de anistia, graa, indulto ou fiana (Art. 2o). A Poltica Nacional de Defesa, tal qual a Constituio, deixa claro o repdio do pas a tal prtica:
O Brasil considera que o terrorismo internacional constitui risco paz e segurana mundiais. Condena enfaticamente suas aes e implementa as resolues pertinentes da Organizao das Naes Unidas (ONU), reconhecendo a necessidade de que as naes trabalhem em conjunto no sentido de prevenir e combater as ameaas terroristas (Brasil, 2012b, item 5.8).
Na Estratgia Nacional de Defesa (Brasil, 2012c), o combate ao terrorismo tambm foi colocado como tema prioritrio. A meno ao terrorismo feita, ainda, em diversas outras leis e decretos.38
38. As demais leis nas quais a questo do terrorismo tratada so: Lei no 6.815, de 1980 (Lei dos Estrangeiros); Lei no 7.170, de 1983 (Lei de Segurana Nacional, ainda vigente); Lei no 7.180, de 1983; Lei no 9.034, de 1995, com as alteraes da Lei no 10.217, de 2001; Lei no 9.474, de 1997 (sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1991); Lei no 9.613, de 3 de maro de 1998 (sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores provenientes, direta ou indiretamente, de crimes como o terrorismo, contrabando ou trco de armas); Lei Complementar no 105, de 10 de janeiro de 2001, que prev a possibilidade de quebra de sigilo bancrio de instituies nanceiras para a apurao de ilcitos como o terrorismo; e Lei no 10.744, de 9 de outubro de 2003 (sobre a assuno, pela Unio, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos). Existem tambm diversos decretos presidenciais e legislativos que versam sobre o tema: Decreto Legislativo no 87, de 1998 (aprovao do texto da Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo Congurados em Delitos contra as Pessoas e a Extorso Conexa); Decreto no 4.150, de 2002 (execuo, no territrio nacional, da Resoluo no 1.390, de 2002, do Conselho de Segurana das Naes Unidas); Decreto no 5.035, de 2004 (regulamentao da Lei no 10.744, de 2003, sobre a assuno, pela Unio, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves); Decreto no 5.639 e Decreto Legislativo no 890, ambos de 2005 (promulgao e aprovao da Conveno Interamericana contra o Terrorismo); Decreto no 5.640 e Decreto Legislativo no 769, ambos de 2005 (promulgao e aprovao da Conveno Internacional para Supresso do Financiamento do Terrorismo); Decreto Legislativo no 267, de 2009 (aprovao do texto da Conveno Internacional para a Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear); e Decreto no 7.606, de 2011 (Execuo da Resoluo no 1.989, de 2011, do Conselho de Segurana das Naes Unidas, sobre a al-Qaeda).
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Aps o 11 de Setembro, a Presidncia da Repblica organizou um grupo com o objetivo de elaborar medidas antiterroristas (Cepik, 2004, p. 71). O principal resultado foi a elaborao, pelo Ministrio da Justia, de um anteprojeto de lei acerca da questo, o qual veio a se tornar o Projeto de Lei (PL) no 6.764/2002.39 Este projeto, entretanto, no avanou. Em 2007, o Gabinete de Segurana Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica preparou anteprojeto de lei para a tipificao do terrorismo no Cdigo Penal. Contudo, encontrando oposio em segmentos da sociedade civil organizada, do ministro Marco Aurlio de Mello (Supremo Tribunal Federal) e de parlamentares, o anteprojeto no foi aprovado (Britto..., 2007; Dip, 2012). Em 2011, introduziu-se novo PL no Senado (PLS no 762) com o mesmo objetivo, o qual se encontra, no momento, em tramitao. Por este projeto, a definio de terrorismo seria: Provocar ou infundir terror ou pnico generalizado mediante ofensa integridade fsica ou privao da liberdade de pessoa, por motivo ideolgico, religioso, poltico ou de preconceito racial, tnico, homofbico ou xenfobo (Brasil, 2011a). Trata-se de definio mais restrita que a encontrada em documentos oficiais do governo dos Estados Unidos. Segundo a definio utilizada pelo Departamento de Defesa daquele pas, o terrorismo motivado muitas vezes (e no sempre, como se interpreta da leitura do PLS no 762) por crenas polticas, religiosas e ideolgicas, e geralmente (e no sempre) possui objetivos polticos:
O uso ilegal da violncia ou a ameaa de violncia para incutir medo e coagir governos ou sociedades. O terrorismo frequentemente motivado por convices religiosas, polticas ou por outras crenas ideolgicas, e cometido na busca de objetivos que so, geralmente, polticos (United States, 2010, p. I-1, traduo nossa).
Ao mencionar o uso ilegal da fora e no especificar a ameaa a civis, esta definio poderia ser utilizada como referncia a um conjunto maior de grupos. Por exemplo, grupos criminosos que buscassem espalhar o medo na populao poderiam ser enquadrados como terroristas, o que no seria possvel pelo menos no automaticamente na definio adotada no projeto de lei em tramitao no Parlamento brasileiro.40 Em conjunto com o PLS no 762, tramita outro projeto de lei no Senado sobre a mesma matria, o PLS no 707. Por este projeto, a definio de terrorismo seria:
39. Este PL foi apensado ao PL no 2.462/1991, que versava sobre a denio dos crimes contra o Estado Democrtico de Direito e a Humanidade. 40. Outro PLS em tramitao o de no 499, de 2013. Em razo de o seu contedo ser bastante semelhante ao do PLS no 762, o mesmo no ser analisado de forma individual no presente captulo. Cabe destacar, contudo, uma importante diferena em relao ao PLS no 762, qual seja a previso de pena para que os que porventura oferecerem abrigo a indivduos que praticaram ou estejam por praticar atos terroristas.
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Art. 1o Praticar, por motivo poltico, ideolgico, filosfico, religioso, racista ou separatista, com o fim de infundir terror, ato de: I devastar, saquear, explodir bombas, sequestrar, incendiar, depredar ou praticar atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens; ou II apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, definitiva ou temporariamente, de meios de comunicao ao pblico ou de transporte, portos, aeroportos, estaes ferrovirias ou rodovirias, instalaes pblicas ou estabelecimentos destinados ao abastecimento de gua, luz, combustveis ou alimentos, ou satisfao de necessidades gerais e impreterveis da populao (Brasil, 2011b).
Em comparao anterior, esta definio mais abrangente. Enquanto o PLS no 762 classifica como terrorismo apenas os atos contra pessoas, o PLS no 707 inclui tambm danos a bens. Classifica igualmente como terroristas, por meio do inciso II, o apoderamento das chamadas infraestruturas crticas (instalaes de transporte, comunicaes, fornecimento de gua, fornecimento de energia eltrica e finanas), mesmo que no ocorresse nenhum dano contra sua integridade. Existem ainda alguns esforos destinados elaborao de um novo Cdigo Penal, em substituio ao atual, de 1940. Em agosto de 2011, uma comisso de juristas, criada a pedido do senador Pedro Taques (PDT-MT), entregou anteprojeto de lei em que alguns artigos abordam a tipificao do terrorismo. A definio proposta no Art. 239 foi a de que praticar terrorismo causar terror na populao, ao se: 1) forar autoridades (...) ou pessoas que ajam em nome delas, a fazer o que a lei no exige ou deixar de fazer o que a lei no probe (Brasil, 2012d); 2) buscar obter recursos para a manuteno de organizaes polticas ou grupos armados, civis ou militares, que atuem contra a ordem constitucional e o Estado Democrtico (op. cit.); ou 3) ter como motivao preconceito de raa, cor, etnia, religio, nacionalidade, sexo, identidade ou orientao sexual, ou por razes polticas, ideolgicas, filosficas ou religiosas (op. cit.).41 No debate no Brasil acerca do tema, h temor com relao possvel criminalizao dos movimentos sociais e sua tipificao como grupos terroristas. Este temor pode ser observado em declaraes de oposio a projetos de lei promovidos por entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil (Britto..., 2007; Dip, 2012).
41. So mencionados, em cinco pargrafos do Art. 239, os mtodos que poderiam ser utilizados para tanto: 1o Sequestrar ou manter em crcere privado; 2o Usar ou ameaar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos, gases txicos, venenos, contedos biolgicos ou outros meios capazes de causar danos ou promover destruio em massa; 3o Incendiar, depredar, saquear, explodir ou invadir qualquer bem pblico ou privado; 4o Interferir, sabotar ou danicar sistemas de informtica e bancos de dados; ou 5o Sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com grave ameaa ou violncia a pessoas, do controle [...] de meios de comunicao ou de transporte, de portos, aeroportos, estaes ferrovirias ou rodovirias, hospitais, casas de sade, escolas, estdios esportivos, instalaes pblicas ou locais onde funcionem servios pblicos essenciais, instalaes de gerao ou transmisso de energia e instalaes militares (Brasil, 2012d).
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Tambm est presente no prprio anteprojeto de lei elaborado pela comisso de juristas supracitada, por meio da ressalva presente no 7o do Art. 239: No constitui crime de terrorismo a conduta individual ou coletiva de pessoas movidas por propsitos sociais ou reivindicatrios, desde que os objetivos e meios sejam compatveis e adequados sua finalidade (Brasil, 2012d). O cuidado no uso do termo deve ser permanente. A criminalizao de movimentos sociais por meio da tipificao do terrorismo seria, de fato, um retrocesso. Contudo, o terrorismo um fenmeno real; o uso poltico do termo no implica que este seja uma mera construo lingustica.
5.3 Coordenao interinstitucional no combate ao terrorismo
Ademais da ausncia de tipificao penal, outro problema reside no fato de no haver no Brasil uma instituio responsvel por articular aes antiterroristas. Existem atividades e estruturas institucionais em vrios rgos de Estado, mas sem esforos conjuntos. Este problema decorre, em parte, da prpria ausncia de tipificao. A ABIN possui, em sua estrutura, o Departamento de Contraterrorismo, desempenhando aes de preveno (Buzanelli, 2007, p. 5), monitoramento do terrorismo internacional e avaliao de seus possveis impactos para o pas (Paniago et al., 2007, p. 18). A Polcia Federal (PF) possui a Diviso Antiterrorismo (Danter), responsvel por prevenir e investigar possveis aes do gnero no pas. A PF dispe, ainda, do Comando de Operaes Tticas (COT), acionvel nos casos de eventos terroristas. O Exrcito Brasileiro, ademais de suas atividades de inteligncia, possui em sua estrutura a Brigada de Operaes Especiais (Goinia-GO), rapidamente mobilizvel em casos de incidentes terroristas. No mbito da brigada, o 1 o Batalho de Defesa Qumica, Biolgica e Nuclear poderia responder, especificamente, aos eventos nos quais se utilizassem estes tipos de armamentos. Algumas polcias estaduais possuem unidades/subunidades de operaes especiais treinadas para realizar operaes contraterroristas. Outras instituies policiais/militares tambm atuam em prol da preveno do terrorismo ou teriam papel relevante no caso de eventos terroristas, entre as quais: Marinha do Brasil; Fora Area Brasileira; Polcia Rodoviria Federal; Fora Nacional de Segurana; e Corpos de Bombeiros. Algumas entidades de carter no policial/militar possuem, tambm, papel essencial na preveno e resposta no caso de eventos terroristas, como a Receita Federal, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), na qual existe um laboratrio de biossegurana de nvel 4.
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No entanto, h uma aparente incapacidade institucional para a coordenao das aes de preveno e de resposta a possveis ataques. Tal lacuna fragiliza o tratamento da ameaa terrorista, principalmente em funo das vrias frentes pelas quais ela deve ser enfrentada. Em termos de preveno, episdios ocorridos em outros pases demonstram a importncia de uma base legal e institucional adequada, como se observou no processo que levou ao ataque com gs sarin no metr de Tquio, em 1995. Por limitaes de carter jurdico e pela fraqueza do aparato de inteligncia do pas, o grupo Aum Shinrikyo foi capaz de preparar o ataque sem levantar suspeitas (Jones e Libicki, 2008, p. 49). Quanto s condies para se responder a eventuais ataques, qual seria a reao do governo brasileiro caso, como exemplo, um indivduo ou grupo, em uma ao bioterrorista, dispersasse por aerossol alguns quilos de um agente patognico, como o antraz? Caso esta disperso ocorresse, formar-se-ia uma nuvem cuja contaminao com doses fatais chegaria a mais de 60 km na direo do vento (Danzig, 2003, p. 6). Quais as instituies de governo federais, estaduais e municipais a serem mobilizadas em um evento desta natureza? Qual seria o papel de cada uma delas? Quem coordenaria as aes? E quais os meios jurdicos e fsicos que a autoridade responsvel por tal coordenao teria sua disposio? A criao da Secretaria Extraordinria de Segurana para os Grandes Eventos (Sesge), subordinada ao Ministrio da Justia, um laboratrio fundamental para se testar as vrias possibilidades de atuao conjunta. No entanto, embora inclua medidas de preveno e resposta ao terrorismo, seu objetivo restrito garantia da segurana nestes eventos. Pensar em uma estrutura institucional permanente (ademais das extraordinrias) essencial para se lidar com um problema to multifacetado como o terrorismo. Ademais da Sesge, algumas experincias de gesto integrada esto efetivamente em funcionamento, como os Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteira (GGI-F), permitindo a atuao conjunta de diversos rgos pblicos. Ademais, cabe mencionar a necessidade permanente do monitoramento de atividades ligadas ao terrorismo realizadas por meio da Internet. Isto particularmente til na identificao de potenciais lobos solitrios, que podem ser inspirados a agir em prol de uma organizao ou ideologia a partir de redes virtuais de intercmbio de informaes e experincias.42 Embora, novamente, no haja necessidade de alarmismo, destaca-se aqui a necessidade de reflexo no mbito da sociedade brasileira quanto s capacidades do pas de prevenir e enfrentar tal risco.
42. Sobre a relao entre lobos solitrios e a Internet, ver Weimann (2012).
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6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo discutiu problemas conceituais do terrorismo, as respostas oferecidas pelo Brasil sua globalizao e crescente relevncia poltica, bem como as consequncias diretas e indiretas deste processo para o pas a partir do 11 de Setembro. Ao faz-lo, introduziu o tema do terrorismo abordando sua questo mais fundamental, qual seja: o que define o terrorismo? Claramente, antes de debater sobre qualquer fenmeno, necessrio estabelecer o que ele e no . Contudo, em vez de discutir definies especficas, propostas por pesquisadores e suas respectivas bases tericas, apresentaram-se manifestaes essencialmente prticas da carncia de consenso conceitual, notadamente a politizao do termo terrorista e as muitas contradies em torno de seu uso. As dificuldades conceituais se manifestam, outrossim, nas leis e instituies nacionais que lidam com o problema do terrorismo, conforme explicitado neste captulo para o caso do Brasil. A proposta no foi agregar mais uma definio de terrorismo a uma longa lista j existente. No obstante, a inclinao foi por considerar o terrorismo um mtodo de ao, com objetivos polticos, praticado por atores no estatais e cujos alvos, comumente, no possuem relao direta com o objetivo pretendido pelo grupo/indivduo que realiza o ato. A nfase no mtodo enquanto elemento definidor contribui para reduzir a politizao do termo. O objetivo essencialmente poltico do terrorismo permite, ainda, distingui-lo de aes violentas do crime organizado, como as cometidas com frequncia nas grandes cidades brasileiras com vistas a intimidar a populao ou o governo. Enfatizou-se a diversidade destes objetivos polticos, entendidos de forma ampla, incluindo no somente os relacionados tomada de poder, mas tambm religio, autodeterminao e adoo de ideologias as mais diversas. O captulo considerou tambm a centralidade do problema do terrorismo na agenda poltica internacional. O 11 de Setembro, ao atingir a potncia hegemnica global, de certa forma tornou o terrorismo contemporneo uma questo global. Apresentaram-se dados que comprovam quantitativamente a crescente importncia do terrorismo, cuja manifestao se concentra cada vez mais no Oriente Mdio, no Norte da frica e no Sul da sia. A demonstrao da relevncia atual do terrorismo serve como justificativa para se estudar o tema e tambm para a produo de um livro como este. Entretanto, sendo este um livro produzido no Brasil, cabe justificar a relevncia do terrorismo para o pas, tarefa que ocupou grande parte deste captulo. Afinal, o pas est longe de ser um dos principais alvos de grupos terroristas transnacionais. Argumentou-se, contudo, que o mero fato de os Estados Unidos passarem a considerar o terrorismo como a maior ameaa sua segurana impacta, por si s, o sistema internacional no qual o Brasil se encontra inserido. Ademais, o risco de o Brasil sofrer diretamente
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ataques terroristas no desprezvel, dada sua estrutura descentralizada, a incidncia frequente de aes terroristas individuais, a diversidade de grupos e alvos terroristas, a presena no pas de instituies/delegaes estrangeiras e a crescente visibilidade do pas. Alm disso, o terrorismo necessita de uma rede de suporte, abrangendo atividades que j ocorreram no pas. Por fim, abordaram-se as polticas e instituies domsticas do Brasil que lidam com o terrorismo e as respostas do pas a este desafio. Embora a preveno ao terrorismo seja complexa e no se limite sua criminalizao, ressalta-se a necessidade da tipificao penal do terrorismo no Brasil, ainda ausente. Alm disso, h uma evidente deficincia institucional no que diz respeito s aes de preveno e resposta a possveis ataques terroristas no pas. No mbito internacional, notvel a disposio do Brasil para aderir aos muitos acordos internacionais que tratam do problema. Assim como as legislaes domsticas, tais acordos internacionais no constituem panaceias, mas sim iniciativas importantes no sentido de combater o terrorismo internacional contemporneo.
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CAPTULO 2
PANORAMA DA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS UNIDOS APS O 11 DE SETEMBRO: O ESPECTRO NEOCONSERVADOR E A REESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO ESTADO
Marcos Alan S. V. Ferreira* Every nation in every region now has a decision to make. Either you are with us, or you are with the terrorists. (George W. Bush, presidente dos Estados Unidos, em declarao no dia 20 de setembro de 2001) 1 INTRODUO
Passada mais de uma dcada dos atentados de 11 de Setembro, que destruram o centro financeiro dos Estados Unidos (o World Trade Center) e atingiram seu centro militar (o Pentgono), fica evidente que aquelas aes mudaram o curso da histria mundial. So vistas, nos dias de hoje, as consequncias daqueles atos perpetrados pela al-Qaeda, bem como da resposta norte-americana: conflitos no Oriente Mdio e Sul da sia; o aumento da segurana e vigilncia aeroporturias; alm de uma constante percepo de ameaa, proveniente de um inimigo invisvel. Nesta conjuntura, percebeu-se uma mudana no foco da poltica de segurana dos Estados Unidos. Aes belicistas, ancoradas no conceito de legtima defesa, foram disseminadas em duas frentes: Afeganisto e Iraque.1 No caso da primeira, o argumento utilizado foi que o governo Talib dava suporte e apoio para a al-Qaeda. Na segunda frente, o discurso oficial afirmava que o governo de Saddam Hussein estaria desenvolvendo armas de destruio em massa que poderiam ser utilizadas em ataques contra os Estados Unidos. Nesse contexto, este captulo almeja detalhar como se construiu a poltica de segurana dos Estados Unidos aps o 11 de Setembro. Inicialmente, ser explicado o arcabouo ideolgico que permeou a Casa Branca no primeiro governo de George W. Bush (2001-2004) e que serviu de base para a poltica de segurana dos Estados Unidos nos anos subsequentes: o chamado neoconservadorismo.
* Professor adjunto do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Federal da Paraba (UFPB) e pesquisador associado ao Instituto de Estudos Econmicos Internacionais da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (IEEI/UNESP). 1. Para um aprofundamento do conceito de legtima defesa aplicada ao terrorismo aps o 11 de Setembro, Michael Byers (2007, p. 81-93) fornece uma anlise crtica ancorada nas prerrogativas do direito internacional. Na viso deste analista, a extenso do direito de legtima defesa ao uso da fora contra terroristas no exterior certamente atenderia aos interesses dos Estados Unidos, no havendo a perspectiva de que outro pas viesse a exercer o direito de legtima defesa contra terroristas em territrio americano (Byers, 2007, p. 84, traduo nossa).
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Na sequncia, espera-se compreender a concepo de terrorismo por parte de Washington para, logo em seguida, observar como tal concepo evoluiu nas estratgias de segurana nacional a partir de 2002. Por fim, sero mostradas as mudanas organizacionais no Estado norte-americano que mais impactaram seu funcionamento desde o 11 de Setembro, destacando-se: a criao do Departamento de Segurana Interna; a reestruturao do setor de inteligncia; e o aumento da influncia do Departamento de Defesa.
2 O NEOCONSERVADORISMO NA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS UNIDOS DURANTE A ADMINISTRAO GEORGE W. BUSH
Durante a administrao George W. Bush, o governo dos Estados Unidos atuou dentro de um marco ideolgico denominado de neoconservadorismo. Este teve uma fora interna crescente ao longo do perodo, encontrando eco na formulao da poltica externa do pas. Por conta da fora desta ideologia durante o perodo, e tambm pela influncia do seu grupo de entusiastas na poltica externa nos anos subsequentes ao 11 de Setembro, torna-se importante delinear o papel do pensamento neoconservador na poltica de segurana dos Estados Unidos. A ideologia neoconservadora surgiu em meados dos anos 1960, mas tem suas origens em correntes ideolgicas anteriores. De incio, a partir dos anos 1930, intelectuais norte-americanos de esquerda, de perfil antistalinista, foram aos poucos diminuindo seu radicalismo, at se identificarem mais com o liberalismo. Finalmente, nos anos 1960, se autointitularam neoconservadores ou neocons, como so tambm conhecidos (Bloch, 1997, p. 49). Esta corrente ideolgica:
consiste em um discurso, pensamentos, opinies e crenas sobre o que uma boa sociedade, o que um bom governo para reg-la e como alcanar ambos. No entanto, esta ideologia tambm tem sido caracterizada pela sua histria e por certos estilos de ao, os quais, junto ao contedo formal das ideias, se mantiveram parte (Bloch, 1997, p. 50, traduo nossa).
Dotados de forte influncia do filsofo poltico Leo Strauss, os pais fundadores desta corrente poltica estiveram envolvidos com as revistas Commentary, Partisan e New Leader, incluindo indivduos como Sidney Hook, Philip Rahv e Mary McCarthy. Os intelectuais mais famosos e com escritos acadmicos de maior capacidade de influncia na poltica norte-americana, no entanto, surgiram nos anos 1940 e 1950, com nomes como Seymour M. Lipset, Irving Kristol e Norman Podhoretz. Com o tempo, intelectuais identificados com esta corrente foram se engajando em institutos de pesquisas polticas, conhecidos como think-tanks, tais como o American Enterprise Institute (AEI), a Heritage Foundation, a Olin Foundation, o Center for Security Policy e o Hudson Institute. A filosofia deste grupo expressa,
Panorama da Poltica de Segurana dos Estados Unidos Aps o 11 de Setembro: o espectro neoconservador e a reestruturao organizacional do Estado
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atualmente, em peridicos como Weekly Standard, National Interest, Commentary e National Review. Nos anos que se seguiram aos ataques de 11 de Setembro, nomes como Charles Krauthammer, Robert Kagan, William Kristol e Robert Nisbet se identificaram como neocons (Jackson e Towle, 2006, p. 29). Com o colapso do bloco sovitico, os neocons envidaram esforos em denunciar a cultura individualista liberal, preocupando-se com a perda dos valores familiares e se aproximando, assim, da direita religiosa crist (Bloch, 1997, p. 65). Nas palavras de um eminente analista neoconservador, a tarefa deste grupo intelectual seria a seguinte:
a tarefa histrica e o propsito poltico do neoconservadorismo seria este: converter o Partido Republicano, e o conservadorismo americano em geral, ainda que contra as respectivas vontades [internas do partido], dentro de um novo tipo de poltica conservadora adequada para o governo de uma democracia moderna (Kristol, 2003, traduo nossa).
A tarefa pretendida pelo grupo, qual seja, dar base a ideias de conservadorismo apropriadas para a governana de uma moderna democracia, acaba por adentrar o campo das relaes internacionais. O interessante ver que no h um conjunto sistematizado de conceitos sobre questes internacionais, mas que as ideias sobre tais problemticas so similares entre os intelectuais neoconservadores que ocuparam funes importantes no governo George W. Bush. Um dos principais, Irving Kristol, em texto de 2003, colocou o que, para ele, seriam algumas das prerrogativas defendidas pela corrente neoconservadora quanto insero internacional dos Estados Unidos:
Primeiro, o patriotismo um sentimento natural e saudvel e deve ser incentivado por instituies pblicas e privadas. Precisamente porque somos uma nao de imigrantes, este um sentimento americano poderoso. Em segundo lugar, o governo mundial uma ideia terrvel, uma vez que pode conduzir tirania mundial. As instituies internacionais que apontam para um governo mundial final devem ser vistas com a mais profunda desconfiana. Em terceiro lugar, os estadistas devem, acima de tudo, ter a capacidade de distinguir amigos de inimigos. Isto no to fcil como parece, como a histria da Guerra Fria revelou. O nmero de homens inteligentes que no contavam com a Unio Sovitica como um inimigo (...) foi absolutamente espantoso (Kristol, 2003, traduo nossa).
Aprofundando o tema, Kristol colocou que:

uma pequena nao pode sentir adequadamente que o seu interesse nacional comea e termina em suas fronteiras, de modo que a sua poltica externa quase sempre defensiva. Uma grande nao tem interesses mais amplos. E grandes naes, cuja identidade ideolgica, como a Unio Sovitica do passado e os Estados Unidos de hoje, tm, inevitavelmente, interesses ideolgicos, alm de preocupaes mais materiais. Com exceo de situaes extraordinrias, os Estados Unidos sempre se
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sentiro obrigados a defender, se possvel, uma nao democrtica sob ataque de foras no democrticas, [sejam elas] externas ou internas (Kristol, 2003, traduo nossa).
Pode-se perceber que, no pensamento de Kristol, permanecem traos de uma defesa ideolgica dos interesses norte-americanos, a qual pode, muitas vezes, no refletir os interesses em termos de poder, conforme o seria na teoria realista.2 Alm disso, percebe-se no pensamento no s de Kristol, mas no de muitos outros neocons, a crena na ideia de que os Estados Unidos so o pas escolhido para a liderana moral da humanidade. Este trao proveniente do iderio puritano calvinista presente na populao que povoou os Estados Unidos no incio de sua histria, extensivamente explicado por Max Weber em A tica protestante e o esprito do capitalismo (Weber, 2003). Esta defesa aberta da democracia prevista por Kristol (2003), mesmo que fora, se refletiu de modo marcante no governo de George W. Bush. Tal reflexo foi fruto de uma conjuno de valores e eventos que modelaram a realidade da poltica exterior dos Estados Unidos conforme os interesses de indivduos ligados a esta linha ideolgica (Jackson e Towle, 2006, p. 28). Tornaram-se marcantes, aps o 11 de Setembro, as vrias nomeaes de indivduos provenientes de fundaes e institutos abertamente neoconservadores para cargos importantes para a poltica externa. Alguns destes foram: o ex-secretrio de Defesa, Donald Rumsfeld; o ex-subsecretrio de Defesa, Paul Wolfowitz; o influente membro da Comisso de Poltica de Defesa, Richard Perle; o chefe de gabinete da vice-presidncia, Lewis Libby; e o secretrio assistente para Assuntos do Oriente Mdio, Elliot Abrams (Drew, 2003; Finguerut, 2009, p. 14; Singh, 2006, p. 16). Os impactos destas nomeaes no se refletiram apenas no ambiente externo. Na poltica domstica norte-americana, a dura postura destes tomadores de deciso dividiu o gabinete do presidente George W. Bush, colocando o grupo dos neocons em contraposio a outros detentores de cargos importantes, como: o ento diretor da Agncia Central de Inteligncia (CIA), George Tenet; o ex-secretrio de Estado, Colin Powell; e o ex-subsecretrio de Estado, Richard Armitage (Mitchell, 2005, p. 196). Tal situao ficou evidente, sobretudo, nas reunies que antecederam a invaso do Iraque em maro de 2003. E, alm das divergncias ideolgicas, prevaleceu, neste caso, o conflito entre um grupo ligado ao Departamento de Defesa e outro presente no Departamento de Estado. Na dinmica da segurana nacional, a burocracia do governo de George W. Bush seguiu uma abordagem descentralizada (Mitchell, 2005, p. 193) que deu margem para uma forte atuao dos neocons. Enquanto a ento assessora de Segurana
2. Sobre uma crtica realista ao neoconservadorismo que predominou na administrao George W. Bush, ver Walt (2012).
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Nacional, Condoleezza Rice, se encarregava do processo interinstitucional, Lewis Libby encontrava fcil acesso para influenciar as decises de segurana nacional junto vice-presidncia (Moens, 2004, p. 61). Em um ambiente de guerra, Donald Rumsfeld reforou a importncia de uma estratgia agressiva, preconizando o uso de foras especiais (Weinberg e Eubank, 2007, p. 163) e incurses armadas. Com um alto ndice de desaprovao aps a extenso dos conflitos no Oriente Mdio, a abordagem neoconservadora do primeiro mandato de George W. Bush e de seus entusiastas perdeu fora no seu segundo mandato. No entanto, a impopularidade de uma postura marcadamente arrogante, defendendo abertamente a projeo do poder dos Estados Unidos, mesmo que por meio da violncia, no deixou de ser vitoriosa. Mohamedi e Alkadiri (2002, p. 224) constataram que a maior vitria da influncia neoconservadora na poltica exterior de Washington permaneceria posteriormente. A inferncia dos autores se traduziu no governo de Barack Obama, em que permaneceu a prerrogativa do uso de uma abordagem militar preemptiva no combate ao terrorismo, conceito com forte presena nos documentos da Casa Branca publicados no ps-11 de Setembro.
3 O CONCEITO DE TERRORISMO E O GOVERNO DOS ESTADOS UNIDOS: ALGUMA POSSIBILIDADE DE DEFINIO?
Embora o terrorismo figure desde 2001 como a principal ameaa para os Estados Unidos, no h, dentro do arcabouo jurdico do pas, uma definio unvoca quanto ao termo. A indefinio conceitual reflete o desafio de se definir um fenmeno com valores altamente subjetivos para quem o utiliza como prerrogativa de ao em poltica externa. Uma acusao de terrorismo sempre percebida do ponto de vista do eu sendo atacado pelo outro, em que o eu representa o bem, e o outro, o mal. O simples fato de se rotular uma nao ou regio como terrorista ou apoiadora do terrorismo carrega, em si, um carter pejorativo, em virtude do qual certas naes e/ou regies passam a ser percebidas como territrios dotados de grupos e indivduos capazes de utilizar instrumentos violentos de afirmao do poder e que, portanto, merecem ser punidas por aqueles que esto do lado do bem. Foi com essa perspectiva que, aps os atentados de 11 de Setembro, a palavra terrorismo passou a estar cada vez mais presente nos relatrios do Departamento de Estado, em especial no Patterns of Global Terrorism (PGT), denominado, a partir de 2005, de Country Reports on Terrorism (CRT).3
3. O relatrio Patterns of Global Terrorism era publicado anualmente pelo Departamento de Estado e teve o nome alterado para Country Reports on Terrorism em 2005. Embora date de 1992, a publicao do documento de abril de 1993, haja vista que ele sempre reporta os fatos e dados referentes ao ano anterior de sua publicao. Logo, sempre que se referir, neste captulo, ao Country Reports on Terrorism ou ao Patterns on Global Terrorism, tratam-se dos dados do ano anterior publicao citada.
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No que tange definio de terrorismo, este documento segue o previsto no Cdigo dos Estados Unidos,4 em seu Artigo 22, seo 2656f(d), onde se afirma que o termo terrorismo significa violncia premeditada e politicamente perpetrada contra alvos no combatentes por grupos subnacionais ou agentes clandestinos (United States, 2008, p. 331, traduo nossa). No entanto, encontram-se definies diferentes conforme os rgos decisrios norte-americanos. No caso do Federal Bureau of Investigation (FBI), segue-se o Artigo 28 do Cdigo de Regulao Federal dos Estados Unidos, no qual terrorismo
o ilegtimo uso da fora e da violncia contra pessoas ou propriedades para intimidar ou coagir um governo, a populao civil ou qualquer segmento desta, em busca de objetivos sociais ou polticos (United States, 2005, p. iv, traduo nossa).
Por sua vez, o Departamento de Defesa define terrorismo como

o uso calculado ilegtimo da violncia ou a ameaa ilegtima de violncia para inculcar medo ou que pretenda coagir ou intimidar governos ou sociedades na persecuo de objetivos que so geralmente polticos, religiosos ou ideolgicos (United States, 2007a, p. 29, traduo nossa).
Como se percebe, a definio do Departamento de Defesa se mostra mais ampla, ao considerar como terrorismo a persecuo de objetivos religiosos. Ainda, inclui ameaas que coajam ou intimidem um governo ou sociedade. No entanto, a definio do que coao ou intimidao subjetiva. Por exemplo, uma intimidao de determinado pas frente a seus vizinhos por meio de uma demonstrao dissuasria em tempos de paz: seria esta uma ameaa ilegtima que constitui ato terrorista ou uma ao comum em uma ordem internacional anrquica? Ou, ento, forar um governo a mudar suas atitudes e leis com o argumento de se evitar um possvel ataque tal como feito no Iraque desde 2003 seria uma intimidao que se caracteriza como terrorista? Estes dois questionamentos, a ttulo de exemplo, mostram o quo frgil o conceito de terrorismo cunhado pelo Departamento de Defesa. Alm de frgil, tal definio fornece a legitimao argumentativa necessria para que este departamento possa promover aes, com anuncia de outros rgos governamentais, conforme os interesses preconizados pela Casa Branca em um dado momento histrico. Alm disso, considerando as definies do FBI e do Departamento de Estado, percebe-se que o primeiro considera terrorismo as aes contra a propriedade diferentemente dos demais. J o segundo utiliza o termo ataque contra alvos no combatentes, conceituao que pode ser inadequada ou no aplicvel ao se considerar
4. Segundo informa o Escritrio de Informaes Ociais dos Estados Unidos, o Cdigo dos Estados Unidos a codicao por assuntos das leis gerais e permanentes dos Estados Unidos (...). dividido em 50 artigos e publicado pelo Escritrio do Conselho de Reviso de Leis da Cmara dos Deputados dos Estados Unidos. Desde 1926, o Cdigo dos Estados Unidos tem sido publicado a cada seis anos (United States, 2009b, traduo nossa).
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os casos de ataques terroristas pontuais. Por exemplo, ao se pensar em uma unidade militar em tempos de paz que, hipoteticamente, sofra um ataque de um grupo como a al-Qaeda que resulte em vtimas fatais. Neste caso, este grupo no combatente (al-Qaeda) almejou destruir um alvo combatente ou no combatente? Qual a medida para a definio de um alvo no combatente? Tal ataque seria ou no terrorista segundo a lgica da definio do Departamento de Estado? Tal situao aqui explicada busca apenas ilustrar o quanto as definies de terrorismo de alguns rgos decisrios norte-americanos do margem a inferncias diversas, vrios argumentos e inmeras dvidas. Mais do que uma fraqueza jurdica, esta amplitude de interpretaes permite um amplo espectro de ao das diversas agncias da mquina governamental dos Estados Unidos. Por sua vez, independentemente da falta de clareza jurdica do conceito de terrorismo, as agncias governamentais atuaram com base em uma profunda reestruturao organizacional e estratgica perante a nova ameaa que surgira sob a perspectiva de Washington. Em termos conceituais, documentos publicados na dcada de 2000 forneceram a base que sustentaria no s a poltica de segurana da nao, mas tambm os alicerces para a atuao de diferentes rgos governamentais diante do terror global.
4 AS ESTRATGIAS DE SEGURANA DO PODER EXECUTIVO E SEU PAPEL NA POLTICA EXTERNA DOS ESTADOS UNIDOS
Diversos especialistas indicam que o embate Executivo versus Legislativo atenuado nos momentos em que os Estados Unidos esto engajados em algum tipo de conflito (Wiarda, 2006, p. 61), tal como ocorreu logo aps os atentados de 11 de Setembro (Wittkopf, Jones e Kegley, 2003, p. 438). O argumento que, em caso de conflitos nos quais a nao ameaada, somente o presidente teria a capacidade de liderana necessria para tomar decises urgentes, guiando a nao frente aos desafios impostos pelos inimigos (Wiarda, 2006, p. 61). A prerrogativa da constituio norte-americana de que o presidente o comandante-em-chefe da nao traz consigo um grande poder de mobilizao de estratgias e recursos humanos e/ou materiais (Lynch e Singh, 2008, p. 56-59). Com os atentados organizados pela al-Qaeda em 2001, o governo dos Estados Unidos prontamente se pronunciou, afirmando que, dali em diante, haveria uma guerra ao terror (War on Terror). Embora possa parecer um artifcio retrico, as palavras do presidente e do secretrio de Defesa significaram muito mais: elas endossaram o fato de que os Estados Unidos estariam, a partir dali, em uma guerra, na qual o comandante-em-chefe da nao teria total prerrogativa para atuar contra os inimigos do Estado.
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No obstante a ideia de guerra ao terror ser questionvel do ponto de vista conceitual e tico,5 ela foi posteriormente codificada e explicada seja em termos conceituais ou estratgicos em documentos publicados pela Casa Branca na dcada de 2000. Entre os principais, figuram a Estratgia nacional de combate ao terrorismo (National strategy for combating terrorism NSCT) e a Estratgia de segurana nacional (National security strategy NSS). A NSS publicada em 2002 traduziu uma reafirmao da liderana dos Estados Unidos ao mostrar que o pas, a partir dali, se esforaria para consolidar as alianas tradicionais e buscar novas alianas para a construo da paz (United States, 2002). Mais que isso, foi colocado que
a liderana dos Estados Unidos essencial para promover essa viso, mas outros devem compartilhar da responsabilidade. A histria da poltica exterior americana sugere que ampliamos nossas possibilidades de sucesso no exterior exercendo, por princpio, a liderana, mas buscando, ao mesmo tempo, trabalhar com outros para alcanar nossos objetivos (United States, 2002, traduo nossa).
A responsabilidade a que se refere o relatrio seria a de combater de maneira decidida e irrestrita o terrorismo ao redor do globo. Para isso, conceituou-se a viso de que grupos tidos como extremistas, instalados principalmente em algumas naes do Oriente Mdio e Sul da sia como Iraque e Afeganisto , seriam os principais adversrios do Estado norte-americano. Adicionalmente, a NSCT 2003 complementaria a NSS 2002 ao retratar, pormenorizadamente, a natureza da ameaa terrorista, concebida como um fenmeno estruturado e dependente de uma srie de fatores para seu sucesso. Em sua estrutura, compreende-se que a pobreza, a corrupo e os conflitos religiosos e tnicos so condies subjacentes que proporcionam a ao de grupos terroristas. Surgiu, desde ento, a crena de que tais condies possibilitam a base de crescimento e o desenvolvimento do terrorismo (United States, 2003, p. 6, traduo nossa). Todavia, como o ambiente internacional define as fronteiras dentro das quais as estratgias dos terroristas tomam forma (United States, 2003, p. 6, traduo nossa), estes devem ser ser combatidos no mbito global, sem distino de fronteiras, incluindo-se a a fronteira domstica. Como afirmado por Jackson e Towle,
os ataques, sem precedentes no territrio dos Estados Unidos, levaram o presidente e seus assessores a focalizarem em suas ideias fundamentais e reforarem suas tendncias de ver as solues para os problemas internacionais em termos militares. Os eventos de 11/9 geraram uma retrica extrema sobre a ordem mundial, o lugar dos Estados Unidos na mesma e a superioridade de seus ideais de democracia e liberdade. [O] presidente Bush se descreve como um unificador, no um divisor, mas, quando ele
5. Ver mais sobre as crticas Guerra ao Terror em: Jackson e Towle (2006), Jackson (2007) e Hobsbawn (2007).
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comprometeu os Estados Unidos com uma guerra sem fim em escala global, temores sobre suas intenes se espalharam (Jackson e Towle, 2006, p. 17, traduo nossa).
Tais temores passaram a ganhar fora quando a NSS 2002 trouxe o conceito de guerra preemptiva como uma ferramenta legtima no combate ao terror. Este conceito se mostraria fundamental na chamada doutrina Bush e previa o ataque a um inimigo antes que este tivesse possibilidade de atac-lo. Isto visava evitar um primeiro ataque contra os Estados Unidos por parte de um pas considerado inimigo no caso, o Iraque.6 O governo dos Estados Unidos tentou, posteriormente, indicar que o uso da fora preemptiva no seria feito indefinidamente na Guerra ao Terror e a ele se somariam aes como a integrao da inteligncia e a avaliao comum das ameaas com os aliados (United States, 2002, p. 15). Porm, na prtica, o que marcou os primeiros anos da poltica de segurana dos Estados Unidos no ps-11 de Setembro foi mesmo a doutrina da guerra preemptiva, fato visto tambm nos ataques com drones no Imen e Paquisto nos ltimos anos. Essa abordagem do governo norte-americano traria consequncias graves para a segurana internacional, dada a sua concepo peculiar acerca da legitimidade e do direito internacional (Gupta, 2008, p. 188). A possibilidade de ataque prvio, sem a chancela de organismos internacionais, emergira como uma sobreposio da fora militar perante as normas internacionais. Ainda, a dubiedade da concepo do que seria justificvel para um ataque implicou uma estratgia desestabilizadora em diversas regies, como demonstraram os fatos ocorridos posteriormente aos ataques dos Estados Unidos contra o Iraque e o Afeganisto, de Israel contra o Lbano, e da Colmbia, em territrio equatoriano. Ainda que a NSCT 2006 tenha mantido o terrorismo como ameaa chave para Washington aspecto repetido pela NSS 2006 , esta declarou com maior veemncia a necessidade de cooperao contraterrorista. Alm de retratar os sucessos da Guerra ao Terror mormente o avano da coalizo nos ataques ao Afeganisto e ao Iraque , outros xitos descritos no documento foram: a cooperao com outras naes no alinhamento legal e procedimental no combate ameaa; a criao do Departamento de Segurana Interna (DHS); e o reforo da segurana domstica. Posteriormente, no documento Estratgia nacional de defesa (National defense strategy NDS), de 2008, publicado pelo Departamento de Defesa no fim do governo George W. Bush, foram reforadas as percepes refletidas na NSS 2006 e na NSCT 2006, porm clarificando o papel do Departamento de Defesa de defender o
6. Um exemplo de ataque preemptivo teria sido visto anteriormente no governo democrata de Bill Clinton, no caso do Kossovo. Para mais sobre o assunto, ver Shimabukuro (2009, p. 45).
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territrio, vencer as guerras e promover a segurana com estratgias de curto e longo prazo (United States 2008; 2006). Surgiu ali, com clareza, a conceituao da defesa da democracia, quando se afirmou que se devia avanar em termos da liberdade e da dignidade humana atravs de uma democracia efetiva (United States, 2006, p. 9, traduo nossa). Este fato foi um valor capitaneado fortemente pela ala neoconservadora que conduziu o pas no perodo, somando-se a outras linhas de ao relacionadas preveno do terrorismo, domstica e internacionalmente (United States, 2006, p. 16). Por fim, com relao NSS 2010, publicada na administrao Obama, perceberam-se algumas sensveis mudanas frente aos mesmos documentos publicados durante o governo George W. Bush. Ainda que a palavra terrorismo tenha sido citada vinte e trs vezes no documento (United States, 2010, p. 18), houve uma preocupao em se diminuir a percepo negativa criada frente ao Isl, o que no existia no governo republicano. Este mesmo aspecto seria colocado um ano depois na NSCT 2011, focalizada no combate rede terrorista al-Qaeda. Adicionalmente, a NSS 2010 concluiu que prevenir atos terroristas exigia dos Estados Unidos mobilizar toda a nossa inteligncia, aplicao da lei e capacidade de segurana interna (United States, 2010, p. 20, traduo nossa). Tal percepo est em conformidade com o conceito de abordagem do governo como um todo (whole of government approach WGA), capitaneado pelo governo de Barack Obama. Por meio do WGA, tem-se sistematizado um esforo da administrao democrata de aprimorar a anlise de cenrios internacionais para uma melhor consecuo das estratgias de segurana. Para isto, foi criado o quadro interinstitucional de avaliao de conflitos (interagency conflict assessment framework ICAF), um instrumento metodolgico de anlise, capitaneado pelo Escritrio para a Coordenao de Estabilizao e Reconstruo no Departamento de Estado, e que almeja antecipar as caractersticas bsicas dos acontecimentos globais que afetam os Estados Unidos. As anlises baseadas no ICAF buscam centralizar a percepo de ameaas e a anlise de conflitos entre diferentes rgos da burocracia norte-americana, a saber: Departamento de Estado; Departamento de Defesa; Departamento de Segurana Interna; Agncia Internacional de Desenvolvimento dos Estados Unidos (USAID); Departamento do Tesouro; Departamento de Comrcio; Departamento de Justia; Departamento de Sade e Servios Humanos; e Departamento de Agricultura (United States, 2009a, p. 21). Os cenrios e as percepes construdas entre os nove departamentos visam gerar polticas pblicas mais eficazes, centralizadas nos atores e seus padres. Ainda que a WGA venha tentando consolidar uma unidade de viso e ao entre as agncias governamentais norte-americanas envolvidas com a poltica de segurana do pas, as profundas mudanas na formulao desta poltica foram deveras impactantes na estrutura organizacional de cada uma das agncias. Mais que isso, o que se
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viu nos meses e anos subsequentes aos ataques foi uma reestruturao substancial, ancorada nas estratgias nacionais citadas, que s encontram comparativo com as mudanas do perodo de 1946-1947. Esta havia ocorrido quando a emergncia da Unio Sovitica apresentou um desafio que recebeu, como resposta, a ampliao da burocracia voltada segurana, com a criao do Departamento de Defesa, do Conselho de Segurana Nacional e da CIA (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167).
5 REESTRUTURAES DOS RGOS DO PODER EXECUTIVO PERANTE A AMEAA TERRORISTA
Abruptamente, de um pas focalizado em ameaas transnacionais com impactos menos marcantes e mais facilmente manejveis (tais como o narcotrfico, as pandemias e a criminalidade organizada), os Estados Unidos passaram a viver sob o perigo de ameaas capazes de atingir diretamente seu territrio e de tirar a vida de milhares de civis em questo de minutos, escancarando suas fragilidades nos setores de inteligncia e segurana interna. Esse contexto exigiu uma reflexo interna nos Estados Unidos na procura de respostas organizacionais eficientes que prevenissem novas aes de tamanho impacto. Liderando este processo, os tomadores de deciso da linha neoconservadora passaram a focalizar o fortalecimento dos rgos de segurana do Estado, esperando, com isso, enfrentar as fraquezas que haviam permitido a ocorrncia dos atentados de 11 de Setembro. O cientista poltico Ashton Carter j notara tal necessidade poucos meses aps os ataques ao afirmar que
meramente coordenar as capacidades existentes dos Estados Unidos para conter o terrorismo catastrfico no adequado para proteger a nao ou a ordem internacional de seu maior desafio, visto que as capacidades existentes esto muito aqum do necessrio. Nem prtico imaginar que haja algum no governo verdadeiramente responsvel por uma misso que, inerentemente, transpassa todas as agncias dos governos federal, estadual, local e do setor privado. Ao invs disso, o que se requer um programa plurianual e interinstitucional, de inverso e investimento, concebido pela Casa Branca, incorporado nas submisses oramentrias do presidente e defendido por ele no Congresso, apoiado por uma lei apropriada e por uma regulao (Carter, 2002, p. 22-23, traduo nossa).
A percepo de Carter se concretizou em aes do governo norte-americano, como introduzido na seo anterior. Mas, mais do que isso, o que se viu posteriormente foi uma grande reformulao da arquitetura poltica institucional do Poder Executivo, que daria base para a criao do DHS. Nos meses seguintes aos ataques de 2001, o presidente George W. Bush nomeou o governador da Pensilvnia, Tom Ridge, como seu assistente para Segurana Interna, cargo que exerceu de 2001 a 2003 (Carter, 2002, p. 12). A escassez de recursos, bem como a percepo da necessidade de unir agncias federais para
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lidar com situaes de emergncia, proporcionou a criao do DHS, atravs da Lei de Segurana Interna de 2002. Em janeiro de 2003, o DHS passou a operar sob a liderana do mesmo Tom Ridge, sendo este o primeiro secretrio do rgo. A criao do DHS consolidou 22 agncias federais, tornando este departamento um dos maiores em termos de nmero de funcionrios e de oramento no arcabouo governamental dos Estados Unidos. Agncias previamente subordinadas a outros departamentos passaram a estar sob seu controle, como o Servio Secreto7 (antes no Departamento do Tesouro), a Imigrao e Naturalizao (antes no Departamento de Justia), a Equipe de Ao contra Incidentes Nucleares (antes no Departamento de Energia) e a Administrao de Segurana de Transportes (antes no Departamento de Transportes) (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167). Com 170 mil integrantes, a criao do DHS foi a maior reorganizao do governo dos Estados Unidos desde a criao do Departamento de Defesa (Marcella, 2004, p. 243). Atuando dentro de um marco conceitual definido, no qual a segurana interna entendida como um esforo nacional para prevenir ataques terroristas nos Estados Unidos, reduzir a vulnerabilidade dos Estados Unidos ao terrorismo, minimizar os danos e recuperar-se de ataques que possam ocorrer (United States, 2007b, p. 3, traduo nossa), tanto a NSCT 2006 como a NSS, no mesmo ano, afirmaram que prevenir ataques terroristas era a funo vital do DHS. A magnitude do DHS tem permitido que a ameaa do terrorismo seja efetivamente combatida em territrio norte-americano, fato demonstrado por aes frustradas por meio deste rgo, como a tentativa do nigeriano Umar Farouk Abdulmutallab de implantar uma bomba em seu corpo em um voo AmsterdDetroit no Natal de 2009. No obstante, para alm do trabalho operacional capitaneado domesticamente pelo DHS, a coleta de informao por parte dos servios de inteligncia era um ponto que mostrava a necessidade de drsticas melhorias. Conforme relatado na obra de Lawrence Wright (2007), a possibilidade dos Estados Unidos sofrerem um ataque de cidados de origem iemenita, egpcia e saudita com o uso de avies civis como armas de guerra era uma possibilidade aventada pela CIA e pelo FBI. Contudo, a dificuldade histrica destes rgos de cooperarem entre si impactou decisivamente a conteno dos ataques. Tal dificuldade tem sido fruto de disputas interburocrticas histricas, relacionadas importncia de cada rgo, possvel sobreposio de funes e competio pela alocao de recursos do governo federal.
7. Esta agncia no tem o mesmo papel da CIA ou de outros servios de inteligncia. O Servio Secreto
do DHS atua na proteo da moeda norte-americana, na segurana presidencial, no suporte recepo de lderes estrangeiros, alm de realizar eventuais investigaes criminais.
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As falhas do FBI e da CIA acabaram por atrair a ateno da mdia e geraram crticas duras, inclusive com questionamentos sobre a necessidade da existncia de dois rgos que, na viso da opinio pblica, deveriam cumprir uma mesma misso. Porm, as organizaes guardam responsabilidades distintas e precisavam, segundo o governo, de uma renovao organizacional que favorecesse a cooperao entre ambas. Perante esse contexto, a administrao George W. Bush fez questo de tomar decises que implicaram um rearranjo do setor de inteligncia no pas. A mais importante foi a criao do novo cargo de diretor nacional de Inteligncia (DNI), responsvel por reunir as informaes do setor de inteligncia junto a todos os rgos envolvidos com esta coleta, funo que vinha sendo delegada CIA por dcadas. Adicionalmente, o mesmo governo estabeleceu o Centro Nacional de Contraterrorismo (National Counterterrorism Center NTC), com o objetivo de construir uma base de dados comum e melhorar a anlise e a coordenao de operaes contra o terror (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167). Todas essas mudanas no setor de inteligncia vieram tona aps a aprovao do Lei sobre a Reforma da Inteligncia e a Preveno do Terrorismo (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act IRTPA), aprovada em 2004 pelo Congresso dos Estados Unidos. Para alm da criao dos cargos e instituies supracitadas, a IRTPA prev medidas polmicas, como a fiscalizao da lista de passageiros em avies norte-americanos antes do embarque, com o uso da base de dados do NTC. Visando atenuar crticas poltica de inteligncia de Washington, a mesma lei tambm criou o Conselho de Fiscalizao da Privacidade e Liberdades Civis (Privacy and Civil Liberties Oversight Board PCLOB), rgo independente do Poder Executivo com a funo de evitar que a sociedade civil sofresse violaes de suas liberdades bsicas em funo da Guerra ao Terror. Contudo, a polmica em torno de sua criao foi vista como um entrave s aes de inteligncia, fazendo com que o PCLOB ficasse inativo entre 2007 e 2012, voltando a funcionar somente no final do primeiro mandato de Obama. Alm do setor de inteligncia, mudanas estruturais e de pessoal ocorreram no Departamento de Defesa. Ainda que, conjuntamente, os Departamentos de Estado e de Defesa permanecessem como os principais rgos na formulao de estratgias de combate ao terror, o 11 de Setembro contribuiu, no mbito operacional, para o fortalecimento do setor militar. A prevalncia da doutrina de guerra preemptiva contribuiu para a militarizao da poltica externa, em detrimento de uma abordagem mais focada na diplomacia. embro foi o estopim que faltava para possibilitar que Nota-se que o 11 de Set o secretrio de Defesa e seus assessores modernizassem as Foras Armadas. A cautela com que viam e criticavam a desmobilizao das tropas na administrao Clinton deu lugar a um discurso mais incisivo em torno da necessidade de aprimorar os equipamentos e recursos humanos para o combate a uma ameaa global.
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Donald Rumsfeld prontamente assegurou a importncia de um papel mais proeminente para as foras especiais, como os Delta Force, os SEALS e o Gray Fox especializados em aes que exigem alto grau de treinamento e equipamentos altamente sofisticados para a tomada de controle de posies. Diante de um inimigo que age na clandestinidade, sem a visibilidade que um exrcito regular apresenta, a captura de membros da al-Qaeda e de outros grupos terroristas precisaria ser efetivada com base em boas informaes de inteligncia e forte inverso em novas tecnologias, destacando-se uma nova gerao de msseis e de avies no tripulados os chamados drones. Estas novas foras especiais dariam base a um corpo militar bem treinado e equipado que, por vezes, desafiaria ou agiria nos limites das leis penais e civis do pas, com assassinatos seletivos e prises extrajudiciais. Perante essa nova conjuntura, a estrutura do Departamento de Defesa ganhou complexidade e fora na arquitetura governamental. Suas quatro funes bsicas8 passaram a demandar um progressivo crescimento oramentrio para o combate ao terror no Afeganisto, no Iraque e em outros cantos do planeta (Wiarda, 2006, p. 71), conforme se nota no grfico 1.
GRFICO 1
750
Oramento dos Estados Unidos para o setor de defesa (2001-2011) (Em US$ bilhes correntes)
33 146 130 22 159
600 116 166
187
450 13 17 72
91
76
300
150
297
328
365
377
400
411
432
480
513
531
526
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Oramento base Fundos complementares de ultramar Suplementos no relacionados a guerras Fundos suplementares de ultramar
Fonte: United States (2012, p. 7).
8. A saber: i) prover assessoria e anlises para a Casa Branca em assuntos de segurana nacional, sob responsabilidade do Gabinete do Secretrio de Defesa (Ofce of the Secretary of Defense); ii) comandar as Foras Armadas dos Estados Unidos, sob autoridade do presidente e executada pelo Gabinete do Secretrio de Defesa e pelo Estado Maior Conjunto; iii) administrar os servios militares, gerenciando oramentos e recursos humanos sob superviso e controle do Gabinete do Secretrio de Defesa; e iv) coletar inteligncia para elaborao e reviso de poltica atravs da Agncia de Inteligncia de Defesa (Defense Intelligence Agency) (Wittkopf, Jones e Kegley, 2003, p. 372).
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O grfico 1 mostra que a subida ao poder em 2009 de Barack Obama e a forte crise econmica iniciada em 2008 no impediram o incremento no oramento militar norte-americano (comparando-se o ano de 2008 com o oramento de 2011). No entanto, h expectativa de diminuio destes gastos diante dos cortes oramentrios propostos para o segundo mandato. Alm das invases ao Afeganisto (2001) e ao Iraque (2003) terem exigido um treinamento especializado de operaes especiais, notou-se a necessidade de uma melhora significativa na comunicao interinstitucional com outros rgos, dentro do tabuleiro da competitividade departamental do governo norteamericano (Marcella, 2004). Esta mudana de cultura exigiu dos militares uma maior conexo com o setor civil, a fim de se evitar os problemas comunicacionais que impediram a interdio dos ataques de 11 de Setembro. No obstante, o esgotamento do discurso belicista tem se tornado claro nos ltimos anos. As milhares de mortes nos dois conflitos, alm dos incontveis soldados com sequelas de combate, tm fortalecido cada vez mais o ocaso de um discurso pr-democracia ancorado no poder militar, tal como preconizado pelos neoconservadores.
A poltica de segurana dos Estados Unidos no ps-11 de Setembro trouxe consigo um ponto de inflexo no desenvolvimento da arquitetura organizacional e estratgica do pas s comparvel aos dos anos posteriores ao fim da Segunda Guerra Mundial, quando foi criado o Departamento de Estado. Diante dos ataques que vitimaram milhares de norte-americanos viu-se o fortalecimento da ideologia neoconservadora, militarista em essncia, calcada no unilateralismo e na promoo dos valores democrticos. Paradoxalmente, esta mesma defesa da democracia se deu por meios que violaram as leis norte-americanas e internacionais, tal como demonstrado nas situaes de violaes de direitos humanos, assassinatos sumrios, prises extrajudiciais e derrubada de governos repudiados por Washington. Ainda que essa influncia tenha perdido fora com a subida de Obama ao poder, os policymakers alinhados com o neoconservadorismo tiveram papel fundamental na formulao das estratgias norte-americanas, expressas em distintas verses da NSS e da NSTC. Nelas, o conceito da doutrina preemptiva veio tona para fundamentar as aes dos Estados Unidos no combate ao que eles consideram a maior ameaa global. Nessa conjuntura, as estratgias de combate ao terrorismo necessitaram de uma estrutura institucional renovada, que possibilitasse a defesa do pas nos mbitos domstico e internacional. No setor domstico, a criao do DHS possibilitou a ampliao das aes de interdio de ataques, confluindo setores antes fragmentados para um nico rgo, o qual trabalha em frentes diversas, de transportes imigrao.
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Na interface entre os setores domstico e internacional, viu-se uma profunda reestruturao do setor de inteligncia rea duramente criticada pelo fato de no consolidar informaes para a defesa nacional. Com a aprovao, em 2004, da Lei sobre a Reforma da Inteligncia e a Preveno do Terrorismo, criou-se o Centro Nacional de Contraterrorismo e o cargo de diretor nacional de Inteligncia, na expectativa de se consolidar informaes e evitar os erros do passado. No campo internacional, a diplomacia deu lugar preponderncia do poder militar, traduzido no fortalecimento do Departamento de Defesa, com a ampliao significativa de seu oramento. Nesse cenrio de intensas mudanas na poltica externa e na estrutura organizacional, os Estados Unidos cumpriram com o objetivo de aprimorar sua atuao frente a um problema visto pela nao como a sua principal ameaa. Ainda que a Guerra ao Terror seja questionvel do ponto de vista conceitual e tico, ela exigiu do Estado norte-americano uma ampla reestruturao institucional. Dessa forma, o fortalecimento do Estado foi atingido s custas do enfraquecimento de sua imagem, com o solapamento de valores que guiaram historicamente o pas, tais como o imprio da lei e a defesa dos valores democrticos. No obstante, o resgate de alguns desses valores ainda que talvez somente no campo retrico tem sido demonstrado no mandato de Obama. Em uma estratgia mais ampla e dialogada, como a abordagem do governo como um todo, seu governo apresenta a perspectiva de aes mais colaborativas no campo da segurana. No choque de ideias e no dilogo aberto, as possibilidades de predominncia de uma ideologia como foi o neoconservadorismo no governo Bush perdem fora, ao mesmo tempo que se abre uma outra dificuldade: a de coordenar ideias e percepes diversas diante de obstculos latentes a serem superados pelas estruturas de segurana do pas.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
AS FALCIAS DO CONCEITO DE TERRORISMO RELIGIOSO

Reginaldo Mattar Nasser*
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1 INTRODUO
Aps os atentados de 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos elegeram o terrorismo como o seu principal inimigo existencial. Isto pode ser ilustrado pelo discurso do ento presidente do pas, George W. Bush, ao advertir que o mundo estava diante de novas realidades e perigos, colocados por terroristas modernos, que representam uma ameaa que no se assemelha a nenhuma outra enfrentada pela nossa nao (Bush, 2001, traduo nossa). De forma similar, o primeiro ministro ingls, Tony Blair, fazia referncia a um novo terrorismo global, que no era movido por um conjunto de demandas polticas negociveis, mas sim pelo fanatismo religioso (Filed, 2009, p. 195, traduo nossa). Como consequncia desta percepo, o tema passou a adquirir maior dimenso na academia, que reforou esta nova tese sobre o terrorismo, justificando, ainda, a necessidade de uma ao contraterrorista que contivesse novos elementos na poltica de segurana nacional. Um consenso se formou entre grande parte dos estudiosos de segurana internacional, polticos e policymakers na Europa e nos Estados Unidos em torno da seguinte assero: o fundamentalismo islmico era o principal fator causal dos atentados terroristas no mundo ps-Guerra Fria. Este pressuposto acabou por repercutir decisivamente nas formulaes de poltica externa, alimentando a crena de que o terrorismo somente poderia ser vencido se houvesse uma profunda transformao nas sociedades muulmanas por foras internacionais. Foi em torno deste objetivo, por exemplo, que as guerras do Afeganisto e do Iraque foram justificadas pelo governo dos Estados Unidos e amplamente apoiadas pela populao norte-americana (Nasser e Teixeira, 2010). O conceito do novo terrorismo, tambm denominado terrorismo religioso, catastrfico ou ps-moderno, estaria intrinsecamente relacionado s determinantes culturais e religiosas, e, dessa forma, foi amplamente incorporado aos discursos polticos e miditicos para explicar tanto a al-Qaeda quanto outros grupos considerados fundamentalistas no mundo islmico.
* Chefe do Departamento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-SP).
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Entretanto, cabe observar, esse conceito no surgiu como consequncia dos atentados de 2001, mas na dcada de 1980,1 com o objetivo de compreender os atentados suicidas no Lbano, tendo sido revigorado na dcada de 1990 com a exploso no World Trade Center, em 1993, e o atentado no Metr de Tquio com gs sarin, em 1995, responsvel por infectar 6 mil pessoas. Alm destes grupos, Hoffman inclui em sua lista os movimentos judaicos, como o Gush Emunim, que realizou atentados contra civis palestinos na Cisjordnia (Hoffman, 2006, p. 99), e os movimentos cristos norte-americanos de supremacia branca, que inspiraram Timothy McVeigh, autor do atentado em Oklahoma (Hoffman, 2006, p. 101). Os tericos que se propuseram a compreender a ao e o funcionamento dessas organizaes apontam duas caractersticas como essenciais: a motivao religiosa cada vez mais intensa, sobretudo no que se refere ao islamismo; e a determinao em provocar danos catastrficos. Como afirma Laqueur, o novo fanatismo, aliado ao desenvolvimento de armas de destruio em massa, cria uma ameaa sem precedentes na histria da humanidade (Laqueur, 1999, p. 79, traduo nossa). Segundo Simon (2003), Simon e Benjamin (2000), Hoffman (2006), Laqueur (1999) e Morgan (2004), o conceito utilizado para compreender o terrorismo do sculo XX mostrava-se insuficiente para explicar a articulao destes dois elementos fundamentais do terrorismo contemporneo. As premissas do antigo terrorismo foram construdas a partir da anlise de grupos marxistas, como o alemo Baader Meinhof e o italiano Brigadas Vermelhas, ou os de libertao nacional, como a Frente Popular para a Libertao da Palestina. Em todos estes grupos a poltica, no o aspecto religioso de sua motivao, que domina. Por seu turno, de acordo com os autores citados, a al-Qaeda, como tpica representante do novo terrorismo, tem, no imperativo religioso, a caracterstica mais marcante de suas atividades (Hoffman, 2006, p. 82). Em essncia, os elaboradores do conceito do novo terrorismo partem do pressuposto de que houve uma transformao qualitativa, ou mesmo uma transformao revolucionria, na natureza do terrorismo. Tratar-se-ia de diferentes atores, motivaes, objetivos, tticas e aes em relao ao velho terrorismo do sculo XX. Os partidrios do conceito argumentam que os grupos terroristas esto operando de uma forma sem precedentes na histria e representam um tipo inteiramente novo de ameaa, no qual as regras do jogo mudaram substantivamente. Desse modo, segundo tal corrente de pensamento, para se compreender os acontecimentos contemporneos, notadamente no ps-11 de Setembro, dever-se-ia partir de algo indito, completamente diferente do terror do sculo passado. Neste captulo pretende-se abordar os principais fundamentos tericos em torno dos quais foi construdo o conceito do novo terrorismo e quais suas implicaes polticas. So exploradas pesquisas empricas realizadas sobre as motivaes
1. Entre os autores principais esto Hoffman (2006), Simon e Benjamin (2000) e Laqueur (1999).
As Falcias do Conceito de Terrorismo Religioso
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individuais e as estratgias das organizaes terroristas contemporneas, indicando as deficincias metodolgicas e tericas da escola de pensamento que se constituiu em torno do conceito do novo terrorismo. Procura-se tambm mostrar as formas pelas quais a religio pode relacionar-se com os propsitos do terrorismo em um contexto de ocupao militar estrangeira.
2 EM BUSCA DE UM NOVO CONCEITO DE TERRORISMO
Uma primeira constatao possvel de ser feita acerca da dcada de 1990 diz respeito a um crescimento exponencial dos grupos terroristas religiosos. Segundo dados fornecidos por Hoffman (2006), apenas dois dos 64 grupos terroristas, em 1980, poderiam ser classificados como religiosos, contrastando claramente com os dados de 1994, em que o terrorismo religioso representava um tero das 49 organizaes terroristas internacionais conhecidas. Estes grupos, por sua vez, eram influenciados, de uma forma geral, por concepes radicais e extremistas de todas as religies, incluindo tambm os cultos religiosos nos quais existe a concepo do messianismo e do milenarismo. Todos esses elementos encontrar-se-iam em uma interpretao do mundo de acordo com a qual existem foras malignas que tentam dominar o seu povo e, portanto, precisam ser destrudas. Sua misso libertar os oprimidos, ou at mesmo toda a humanidade, e lev-los para o caminho divino (Laqueur, 1999, p. 82; Simon, 2003, p. 7). Existiria um sentimento entre os extremistas de que eles precisam agir rapidamente e se antecipar s movimentaes do inimigo antes que sejam destrudos por ele. Morgan (2004) aponta a importncia do processo de globalizao na motivao dos novos terroristas, na medida em que propiciou maior facilidade de acesso a uma srie de transformaes tecnolgicas, levando ao encurtamento das distncias. Com isso, doutrinas polticas, econmicas e culturais de carter mais universalista passaram a ser vistas como novas ameaas permanncia de formas tradicionais de vida em certas comunidades (Morgan, 2004, p. 8-9). Assim, se verdade que os autores citados admitem que qualquer religio ou culto pode, em princpio, ter uma relao direta com aes terroristas, para a grande maioria deles h uma evidente predominncia dos grupos islmicos, sendo a al-Qaeda o exemplo mais importante a ser considerado. De acordo com a corrente terica do novo terrorismo, os terroristas islmicos acreditam que o Ocidente est destruindo sua sociedade por meio da introduo de valores ocidentais e de um modo de vida que contradiz os ensinamentos de Al, corrompendo, assim, seu modo de vida original (Simon, 2003, p. 1). Esse tipo de argumentao reflete a influncia da obra de Samuel Huntington (1994; 1997), o qual observa que, apesar da presena de guerras de identidade durante o perodo da Guerra Fria, elas eram vistas sob o prisma da competio entre as
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duas superpotncias, de modo que o carter ideolgico e poltico se sobrepunha ao cultural. A pergunta crucial naquele momento era: de que lado voc est? E havia a possibilidade de as pessoas escolherem um lado inclusive poder mudar posteriormente. Entretanto, nos conflitos civilizacionais, a varivel principal passou a ser: O que voc? E isso no pode ser mudado. (Huntington, 1994, p. 124). Huntington (1997) aponta seis fatores que propiciaram a ocorrncia do choque de civilizaes. Em primeiro lugar, a civilizao exerce papel fundamental na identidade dos homens e, consequentemente, nas relaes sociais estabelecidas entre eles. Ou seja, pessoas de civilizaes diferentes possuem vises de mundo, concepes e valores completamente diferentes. Em segundo lugar, o processo de globalizao, que se acelerou com o fim da Guerra Fria, teve como resultado a maior circulao de bens, mercadorias e pessoas, resultando em uma interao cada vez maior entre pessoas de civilizaes diferentes, o que intensifica no s a conscincia das civilizaes como tambm as diferenas entre elas. Em terceiro lugar, o processo de modernizao levou ao enfraquecimento da identidade e dos laos comunitrios, e tambm do Estado-nao. Isto desencadeou uma reao de movimentos fundamentalistas religiosos que procuram retomar as tradies como fonte principal de identidade. Em quarto lugar, a ocidentalizao do mundo provocou a reao de sociedades no ocidentais que buscam reafirmar sua cultura e suas tradies particulares. Em quinto lugar, as caractersticas e diferenas de natureza cultural no so mutveis como as de carter poltico e econmico; pelo contrrio, a religio, que constitui um dos mais importantes elementos de uma civilizao, extremamente discriminatria e excludente. E, por fim, o crescimento do regionalismo econmico fortalece a conscincia civilizacional. Segundo o autor, apesar de os mulumanos constiturem apenas um quinto da populao mundial, eles se envolveram em mais conflitos intra e intercivilizacionais que os povos de qualquer outra civilizao. Por esta razo, as sociedades islmicas so fortemente militarizadas, possuindo ndices elevados de esforo militar (proporo dos recursos alocados s foras armadas em relao riqueza do pas) e de propores de foras armadas (nmero de militares por mil habitantes). Sendo assim, Huntington conclui: As fronteiras do Isl so sangrentas, como tambm o so suas entranhas (Huntington, 1997, p. 328). Ainda que os tericos do novo terrorismo admitam a existncia de interesses polticos seculares nas aes da al-Qaeda, entendem que estes apenas so compreendidos pelos terroristas a partir do filtro da religio (Hoffman, 2006, p. 82; Simon, 2003, p. 1), anunciando objetivos totalitrios. Por esta razo, recuperam uma literatura que chega a apontar semelhanas entre o nazismo e o islamismo no que se refere aos seus objetivos, aos mtodos e ao sentido missionrio (Laqueur, 1999, p. 129). H um consenso entre estes tericos de que os objetivos perseguidos por
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estes grupos, diferentemente daqueles do velho terrorismo, possuem finalidades ilimitadas e totalitrias exatamente devido sua intrnseca relao com as doutrinas religiosas fundamentalistas. Isto , como as motivaes so produtos de concepes messinicas e milenaristas de diferentes religies, os inimigos so vistos de forma absoluta, como os infiis ou a encarnao do mal, fugindo da concepo que prev a negociao e o dilogo entre as partes como decorrentes da lgica poltica. Como consequncia, as finalidades desses grupos no seriam delimitadas por questes nacionais ou ideolgicas, nem pela conquista de um territrio, mas, ao contrrio, perceberiam a vida como dividida entre o bem e o mal, os fiis e os infiis, o sagrado e o profano. De acordo com Simon e Benjamin,
No passado, os terroristas geralmente procuravam alcanar objetivos polticos por meio do uso da violncia cuidadosamente calibrada. Eles sabiam que empregar a brutalidade excessiva seria negar-lhes o lugar que procuravam na mesa de negociaes. (...). Os terroristas aliados de Bin Laden no querem um lugar na mesa, eles querem quebrar a mesa. Eles no so limitados por preocupaes polticas seculares. Seu objetivo no influenciar, mas matar, e em grande nmero (Simon e Benjamin, 2000, p. 3, traduo nossa).
Laqueur faz um alerta para a possibilidade de assassinato em massa nesse novo terrorismo. Na medida em que no se pode conceber qualquer tipo de compromisso ou convivncia poltica, o Isl deve dominar ou ser dominado.
Em sua forma mais extrema, este novo terrorismo pretende liquidar todas as foras satnicas, o que pode incluir a maioria do povo de um pas ou da humanidade, como uma pr-condio para o crescimento de um novo ser humano, melhor, e de qualquer modo diferente daquele existente. (...). Em sua forma mais extremada, pode visar destruio de toda a vida na terra, como o ltimo castigo para os crimes da humanidade (Laqueur, 1999, p. 90, traduo nossa).
Isso implica uma confluncia entre meios utilizados e fins que se procura alcanar, pois, na medida em que o objetivo principal do novo terrorismo a erradicao de um grupo inteiro (ou de sua influncia em um determinado povo), os novos terroristas utilizam-se da violncia indiscriminada em seus ataques sem se preocuparem com uma possvel seletividade, o que completamente diferente dos grupos de esquerda que procuravam atingir apenas a classe dominante (Hoffman, 2006, p. 88). Hoffman argumenta que, apesar de serem responsveis por apenas 6% dos atentados, entre 1998 e 2004, as organizaes terroristas religiosas causaram 30% das mortes em atentados neste perodo (Hoffman, 2006, p. 88). Ou seja, na concepo do novo terrorismo, trata-se de fanticos sem restries e sem qualquer respeito pela vida humana. A letalidade deixa de ser um meio a ser utilizado e passa a constituir-se em seu prprio objetivo (Crenshaw, 2007, p. 10).
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Existem dois elementos do novo terrorismo que permitem o uso indiscriminado de violncia contra civis em seus atentados: o primeiro diz respeito sua motivao religiosa; o segundo, inexistncia de uma estratgia poltica. Para os autores desta escola de pensamento, como os terroristas sentem a sua existncia e identidade ameaadas, o uso da violncia entendido como reao a uma hipottica agresso, e, portanto, aparece aos olhos dos militantes como legtima defesa, justificada pela religio (Laqueur, 1999, p. 88; Hoffman, 2006). Hoffman (2006) considera que os novos terroristas criam outro sistema de valores, baseado na ideia do martrio e dos mecanismos de legitimao dos assassinatos, de modo que, para eles,
violncia antes de tudo um ato sacramental ou dever divino executado em resposta direta a alguma demanda teolgica. O terrorismo assume, assim, uma dimenso transcendental, e os seus autores, portanto, muitas vezes, ignoram as restries polticas ou morais que afetavam outros terroristas (Hoffman, 2006, p. 88, traduo nossa).
Nessa interpretao, aqueles que cometeram os atentados do dia 11 de setembro de 2001 pautavam suas aes, por exemplo, por uma devoo religiosa, conduzidas em nome de Deus e de acordo com aquilo que interpretavam como seus preceitos (Simon, 2003, p. 1). Na percepo dos terroristas, as mortes resultantes dos atentados no eram vistas como imorais ou proibidas; pelo contrrio, faziam parte de uma luta para a expanso dos preceitos divinos. Alm disso, como as finalidades destas organizaes no so passveis de negociao poltica, no h preocupao com a violncia empregada nos atentados, como acontecia com as antigas organizaes terroristas, que teriam de sentar-se mesa com os representantes daqueles que assassinaram. O novo terrorismo rompeu com a premissa principal do antigo terrorismo, que era a propaganda pela ao, em que nenhum grupo desejava aparecer para o pblico como defensor do assassinato indiscriminado, pois o risco seria muito alto e os benefcios muito incertos (Laqueur, 1999, p. 90). O atentado suicida aparece como a caracterstica mais ilustrativa do novo terrorismo, o ponto culminante de manifestao da violncia apregoada pelo radicalismo religioso. As imagens dos terroristas suicidas que proclamam a glria de seu martrio em cartazes e em vdeos so, para os tericos do novo terrorismo, a confirmao definitiva do fanatismo em seu extremo, isto , a predominncia do religioso sobre o poltico e a ausncia de restries morais de seus membros. Para os defensores da afirmao do novo terrorismo, existe uma clara diferena entre a arquitetura organizacional e o mbito geogrfico da ao dos grupos tradicionais e dos novos grupos terroristas (Hoffman, 2006, p. 38-40). Estes adotam uma forma mais difusa e amorfa, usando uma rede internacional de clulas frouxamente ligadas e sistemas descentralizados de apoio, em vez de um comando hierrquico tradicional e com uma estrutura baseada em um pas ou uma
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regio (Wilkinson, 2003b, p. 124). As tradicionais organizaes terroristas eram nacionais e operavam em determinados pases, enquanto as novas so transnacionais e tm alcance global (Sageman, 2004, p. 61). De acordo com Kegley, tem-se testemunhado a transformao do terrorismo de um instrumento de mudana poltica subnacional para uma ao cujos mtodos quase sempre e inescapavelmente transcendem as fronteiras nacionais (Kegley Jr., 2003, p. 8, traduo nossa). Uma das consequncias dessa mudana que a ameaa do terrorismo se intensificou: passou de um problema de segurana, em grande parte, domstica, para um conjunto de ameaas dirigidas comunidade internacional como um todo. O terrorismo tradicional, do passado, estava ligado a uma agenda predominantemente nacionalista, ou separatista, preocupado com a situao poltica em uma determinada regio ou pas (Simon e Benjamin, 2002, p. 220). Em contraste, o novo terrorismo manifesta inteno de mudar todo o sistema internacional. Demandam nada menos que uma revoluo global completa, com a esperana de que uma nova ordem religiosa iria satisfazer as suas aspiraes. Apesar de ter sido amplamente adotado pela mdia, policymakers, militares e estrategistas, o conceito de novo terrorismo apresenta vrios problemas de ordem metodolgica e conceitual, que foram devidamente criticados por vrios autores que vieram a ser denominados como a escola da teoria crtica do terrorismo (Jackson, Smyth e Gunning, 2009). Para a discusso que se prope neste texto, contudo, escolheu-se abordar as principais pesquisas de cunho emprico, que permitem um conhecimento mais detalhado do perfil do indivduo e das organizaes que praticam o terrorismo.
3 O PERFIL DO TERRORISTA
As pesquisas empricas realizadas por Pape (2006) e Krueger (2007) so as mais consistentes em termos de contraponto concepo do novo terrorismo. Ambos os autores realizaram suas investigaes fundamentados em um importante preceito metodolgico: diferenciar o comportamento dos indivduos considerados terroristas dos propsitos perseguidos pelas organizaes que praticam o terror. Isto , trata-se de distinguir a motivao individual dos propsitos das organizaes, entendidas como aes estratgicas para se alcanar objetivos polticos. justamente esta atitude metodolgica que permite perceber o quo equivocadas so as concepes do mainstream, que influenciaram e influenciam as aes das grandes potncias no cenrio internacional. No nvel de anlise do indivduo, constri-se o perfil dos terroristas, buscando-se compreender, em primeiro lugar, as razes pelas quais aderem ao terrorismo e, em segundo lugar, as condies em que se formam os terroristas. As respostas mais convencionais a estas duas questes a primeira relativa motivao e a
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segunda s causas permissivas dizem que o fenmeno advm da irracionalidade, expressa pelo fanatismo religioso, e que sua ocorrncia facilitada por problemas socioeconmicos. Quanto varivel socioeconmica, constri-se um perfil daqueles que estariam mais propensos a aderir ao novo terrorismo e dispostos a dar a vida por uma causa: jovem, sem experincia, baixo nvel educacional, pobre, desempregado e sem perspectivas futuras. Isto , o perfil de uma pessoa desesperada que encontra as solues para seus problemas na religio (Islam is the solution), identificada como o oposto da razo (Simon, 2003, p. 4 e 7; Morgan, 2004, p. 8-9). Para Jessica Stern (2004), os lderes das organizaes terroristas exploram o sentimento de inferioridade de jovens desprovidos de educao e de quaisquer perspectivas de vida, fazendo-os acreditar que podem ser convertidos em mrtires de sua causa. Como afirmou a autora, terroristas encontraram maneiras engenhosamente cruis de se aproveitarem de pobres e ignorantes. Os movimentos extremistas conduzem jovens de seminrios onde h doutrinao fundamentalista, alguns dos quais funcionam como orfanato, para as garras do Talib e da al-Qaeda (Stern, 2004, p. 252, traduo nossa). E o suicdio um dos principais elementos para embasar a teoria sobre o novo terrorismo, pois somente a religio capaz de motivar os homens a agirem irracionalmente. Os proponentes do conceito do terror religioso relacionaram os atentados suicidas s promessas de que os jovens encontrariam o paraso aps a sua morte. Laqueur no nega completamente a motivao poltica nos atentados terroristas, admitindo que eles podem protestar contra a ocupao israelense, a Amrica e os judeus, pretendendo libertar toda a Palestina, mas acrescenta que eles tambm veem os seus suicdios como ocasies alegres onde podero encontrar belas mulheres jovens esperando por eles no paraso (Laqueur, 1999, p. 100, traduo nossa). Os dados coletados por Pape (2006) e Krueger (2007), entretanto, refutam frontalmente esse perfil. Pape compilou um banco de dados com todos os casos de terrorismo suicida ocorridos entre 1980 e 2003 (315 ataques no total), em um universo de 462 terroristas. Os primeiros atentados suicidas ocorreram no Lbano, na dcada de 1980, quando o pas estava sob ocupao de foras israelenses. Desde ento, este mtodo de ataque se expandiu para vrios pases, e teve como novidade, em relao a seus precursores, a utilizao sistemtica do terrorismo suicida como ferramenta de coao poltica. Os grupos terroristas investigados por Pape so aqueles que estiveram envolvidos em campanhas suicidas em diversos contextos histricos: a presena de foras norte-americanas e francesas no Lbano; a ocupao israelense da Cisjordnia e da Faixa de Gaza; a situao dos Tigres Tmeis no Sri Lanka; os curdos na Turquia; a ocupao russa da Chechnia; a ocupao indiana
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da Caxemira; o controle indiano do Punjab; e a presena de foras norte-americanas no Iraque e na Pennsula Arbica. Pape amplia as fontes de informao de sua pesquisa incluindo as declaraes e os informes das prprias organizaes terroristas algo que, at ento, nunca havia sido feito. O resultado desta inovao metodolgica foi a descoberta de dados demogrficos de grande relevncia para o estudo, o que permitiu ao autor reformular e refutar, com bases empricas, o conhecimento prvio sobre o terrorismo suicida. O autor justificou a necessidade de buscar fontes de pesquisa alternativas quelas dos think-tanks e dos governos ocidentais (Pape, 2006, p. 242). A pesquisa determinou a filiao ideolgica de 83% dos 462 terroristas suicidas em todo o mundo, entre 1980 e 2003. Ao contrrio do que se esperava, a maioria dos perpetradores (57%) era laica, sendo os demais (43%) religiosos. Ainda que se suponha que todos os terroristas no includos por falta de dados (17%) sejam religiosos, a distribuio fica quase uniforme: 52% de religiosos e 48% laicos. E mesmo supondo-se que os motivos religiosos tenham importncia, o terrorismo suicida no se restringe ao fundamentalismo religioso. De acordo com a pesquisa, 31 dos 92 atentados contra Israel foram cometidos pela Frente Popular para a Libertao da Palestina (FPLP), um grupo laico de esquerda, assim como 27 dos 36 atentados na guerra civil no Lbano foram realizados por grupos laicos e marxistas. A pesquisa realizada por Pape rejeita tambm as hipteses formuladas pelos adeptos do conceito de novo terrorismo no que se refere s motivaes dos suicidas, que, alm da religio, indicavam a existncia de transtornos e doenas mentais, isolamento e/ou excluso social e antecedentes criminais (Laqueur, 1999, p. 95). Na investigao de Pape, no h casos de transtorno mental, nem de tentativas anteriores de suicdio ou de indcios de conduta criminal, muito menos de casos de marginalizados sociais, embora reconhea que experincias traumticas pessoais possam ter certa influncia na adeso ao terrorismo suicida. Em 16 dos 462 casos de terroristas suicidas havia relato da morte de familiar ou de amigo ntimo pelas foras militares inimigas. Stern (2004) reconhece a importncia do sentimento de injustia e humilhao no terrorismo palestino por meio da comparao da vida na Palestina e em Israel: Os assentados vivem em um mundo diferente, que pode ser visto pelos que passam atravs de cercas ligadas por correntes e arame farpado tranado (Stern, 2004, p. 33, traduo nossa). As informaes relativas s condies socioeconmicas dos terroristas tambm refutam a concepo predominante. Nasra Hassan, uma funcionria paquistanesa da Organizao das Naes Unidas (ONU), entrevistou cerca de 250 pessoas, entre candidatos a suicidas e recrutadores na Faixa de Gaza, concluindo que a maioria possua um bom nvel de formao educacional, no era miservel e no sofria de problemas psicolgicos. De acordo com as respostas coletadas, o relato de alguma forma de humilhao
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vivenciada pelos jovens aparece como o principal fator para aliciar os suicidas. Um experiente militante disse-lhe que, aps cada massacre do povo palestino, violao sistemtica de seus direitos ou destruio de seus lares, o recrutamento feito de forma macia na juventude. O fundamental parece ser o modo como os valores de seu meio social e os da organizao que os recrutam modulam a identidade dos futuros suicidas. Estes devem sentir-se como autnticos mrtires, cujo sacrifcio os enobrece aos olhos dos que os cercam. No se trata de terroristas que atuam individualmente, no sendo tambm, exclusivamente, o produto de uma preparao psicolgica levada a cabo por uma organizao, mas uma combinao de ambos. So indivduos que se tornaram radicais pela opresso, real ou suposta, que sofrem em sua comunidade. E, na medida em que os atentados geram, frequentemente, aes de represlia, tem-se o ambiente propcio para que apaream novos voluntrios para o martrio. A organizao os utilizar como instrumentos de uma estratgia que calcula cuidadosamente suas aes em termos de custos e benefcios (Hassan, 2005). Os dados fornecidos por Pape e Krueger indicam que, em geral, os terroristas possuem nveis econmico e educacional mais elevados que o do meio social a que pertenciam (Krueger, 2007, p. 34-36). Na pesquisa de Pape, 10% dos terroristas suicidas de pases rabes tinham apenas estudos primrios ou menos, representando esta categoria, aproximadamente, 50% do conjunto da sociedade; 54% possuam estudos secundrios, que estavam ao alcance de uma pequena minoria da sociedade (Pape, 2006, p. 255). No que diz respeito s condies econmicas, esta tendncia se mantm, havendo uma discrepncia entre os terroristas e a sociedade em geral. De acordo com o autor, 17% dos suicidas rabes estavam desempregados ou pertenciam aos grupos mais pobres da populao, enquanto este grupo econmico representava um tero do conjunto da sociedade; 76% possuam empregos e faziam parte das classes mdia e trabalhadora tcnicos, mecnicos, policiais, professores, entre outros , as quais no encontravam representao significativa no conjunto da sociedade. Pape tambm compara o status socioeconmico dos terroristas suicidas laicos ao dos religiosos, pois, convencionalmente, estes so tratados como mais ignorantes que os outros. A incidncia de terroristas laicos com educao abaixo do secundrio, entretanto, expressivamente maior que a de religiosos, ao passo que a porcentagem destes com educao superior ao secundrio de, aproximadamente, 61%, contra 39% dos suicidas laicos (Pape, 2006, p. 256). Krueger nota que os ataques suicidas na Faixa de Gaza e na Cisjordnia so perpetrados com grande frequncia por pessoas que vivem acima da linha de pobreza, enquanto aproximadamente 35% da populao vive abaixo da linha de pobreza (Krueger, 2007, p. 34). Quanto escolaridade, aproximadamente 60% dos suicidas possuem mais que o segundo grau, contra somente 15% na populao total. Krueger acrescenta ainda que tais nmeros no so surpreendentes, uma vez que
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o Hamas e a Jihad Islmica recrutam militantes nas escolas (Krueger, 2007, p. 35). Pode-se dizer que isto est relacionado com a racionalidade das organizaes terroristas (Krueger, 2007, p. 161), que, devido ao risco envolvido nos ataques, possuem grande preocupao com sua execuo. Ou seja, vo sempre buscar militantes com bom nvel educacional, pois caso haja falha na misso sempre possvel que os servios de inteligncia cheguem at seus lderes, desarticulando a organizao (Krueger, 2007, p. 33). Entre os membros do Hezbollah, no entanto, o perfil apresenta algumas mudanas, mesmo que pequenas. A diferena econmica entre os militantes e a populao libanesa somente de 5%. Entre os membros do grupo, 28% esto abaixo da linha de pobreza, enquanto entre a populao libanesa a parcela de 33%. Apesar disso, existe uma maior discrepncia no nvel educacional: 47% dos integrantes do Hezbollah tm o segundo grau completo, enquanto apenas 38% dos libaneses alcanam este nvel educacional (Krueger, 2007, p. 36). Outro exemplo de pesquisa com concluses semelhantes de Pape (2006) e Krueger (2007) a realizada por Marc Sageman, que traou o perfil dos membros da al-Qaeda: aproximadamente 35% possuam alto grau de escolaridade e 45%, skilled professions (Krueger, 2007, p. 44). Uma nova percepo acerca dos terroristas possibilita uma melhor anlise de seus atos. A constatao de que o terror no perpetrado por indivduos de classe socioeconmica baixa ou com baixo nvel de escolaridade possibilita compreender a sofisticao envolvida nas organizaes terroristas (Krueger, 2007, p. 44). Como j se salientou neste texto, fundamental diferenciar as motivaes dos indivduos que praticam o terrorismo dos objetivos visados pelas organizaes terroristas. Nesse sentido, h um grande equvoco cometido pelos tericos do novo terrorismo, cujo entendimento que, se os indivduos possuem motivos religiosos para cometer um atentado, a finalidade ltima de sua organizao tambm religiosa. A organizao no consiste, entretanto, apenas de um agrupamento de indivduos, mas possui uma estrutura cuja finalidade ltima influenciar a luta pelo poder, qualquer que seja a motivao dos indivduos que participam da organizao.
4 AS ORGANIZAES TERRORISTAS
Nesta segunda dimenso, assim como no estudo do comportamento dos indivduos, se encontram semelhanas dentro de uma heterogeneidade de atores, pertencentes a diferentes contextos histricos e sociais, e filiados a ideologias diversas. Isto permite avaliar tanto grupos religiosos, como a al-Qaeda e o Hamas, quanto grupos laicos, como os Tigres Tmeis. Para a compreenso do terrorismo como fenmeno coletivo, as motivaes individuais deixam de ser relevantes, e as situaes histricas e o contexto social acabam sendo determinantes. Sendo assim, Pape (2006)
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e Krueger (2007) buscaram analisar o fator (ou os fatores) causal do terrorismo suicida, que poderia ser socioeconmico e cultural, como indicam as concepes predominantes, ou poltico. De acordo com a pesquisa de Krueger (2007, p. 79), todos os Estados de origem dos perpetradores do terror possuem baixos ndices de liberdade civil e direitos polticos. Logo, pode-se inferir que o terrorismo tem origem em sociedades que esto sob regimes repressores, possuindo um forte componente poltico e no econmico ou cultural. A concluso de Pape revela este mesmo aspecto do fenmeno: em todos os casos analisados pelo autor, de terror suicida ou no, havia ocupao estrangeira no territrio que os terroristas consideravam como seu. Dessa forma, o terrorismo aparece como um meio de combate, na maioria das vezes, causado por ocupaes estrangeiras, e tem como finalidade um objetivo estratgico, laico e poltico: a libertao nacional (Pape, 2006, p. 55-57). O terrorismo pode ser definido, portanto, como uma ao poltica no sentido weberiano de adequao racional entre os meios e os fins. Segundo Aron (2002, p. 74), a poltica no pode determinar os objetivos a adotar sem levar em conta os meios disponveis. A afirmao reflete o elemento do clculo na poltica, que fica explcito no discurso de Mahmud al-Zahar, lder do Hamas: devemos calcular o custo e o benefcio em continuar as operaes armadas. Se podemos cumprir nossos objetivos sem violncia, assim o faremos. A violncia um meio, no um fim (Pape, 2006, p. 59, traduo nossa). Em contraposio, pode ser dito que grupos terroristas, como a al-Qaeda e o Hamas, reverenciam, em seus discursos, o Isl, explicitando suas diferenas com outras religies e culturas, sobretudo a ocidental. A al-Qaeda, entretanto, nunca realizou atentados contra alvos cristos e judeus (com exceo de Istambul em novembro de 2002), nem mesmo contra Israel, uma vez que estes no possuem tropas destacadas na Pennsula Arbica, no Iraque ou no Afeganisto, como o caso dos Estados Unidos, principal alvo da organizao (Pape, p. 66 e 78). Dado que as organizaes terroristas escolhem deliberadamente seus alvos, sejam quais forem eles, os atos terroristas aparecem como o mtodo mais eficiente disposio e, portanto, podem ser considerados atos racionais (Krueger, 2007, p. 161).
5 AO RACIONAL E TERROR
Os dados da pesquisa realizada por Pape (2006) refutam tambm, de maneira categrica, a suposta relao indissolvel entre terrorismo suicida e fundamentalismo islmico. Nos nove estudos de caso analisados, o territrio de origem do terrorista estava sob ocupao estrangeira. Neste sentido, o aspecto comum, em todas as campanhas, um mesmo objetivo estratgico, laico e poltico: a libertao nacional, conclui Pape. Mais de 95% dos 2.200 ataques suicidas ocorridos em
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todo o mundo entre 1980 e 2010 apareceram em resposta ocupao estrangeira. E a grande maioria dos terroristas suicidas oriunda do local ameaado por tropas estrangeiras, razo pela qual 90% dos ataques suicidas realizados no Afeganisto foram executados por afegos (Pape, 2010). A prpria definio de campanha terrorista expressa este fato, uma vez que consiste em uma srie deliberada de atentados que os lderes terroristas explicam e justificam como medidas encaminhadas a obter concesses polticas de um governo que aparece como alvo em ponto de mira (Pape, 2006, p. 57, traduo nossa). Os grupos perpetradores do terror lutam contra um quadro poltico historicamente localizado, e no contra caractersticas de outras sociedades, como o modo de vida ocidental ou a religio catlica. Ou seja, mesmo os grupos como a al-Qaeda e o Hamas, que enunciam seus preceitos religiosos, no tm como causa primeira o islamismo, mas sim a libertao nacional. Dessa forma, pode-se compreender a unio entre grupos de diferentes acepes religiosas e ideolgicas em uma nica campanha, como ocorreu na Segunda Intifada e no Lbano durante a guerra civil. Pode-se inferir, ento, que as organizaes terroristas agem racionalmente, uma vez que realizam atentados premeditados, com objetivos claramente definidos. Isto explica o fato de campanhas j terem sido suspensas pelos seus lderes quando o governo-alvo havia feito concesses. Neste sentido que questiona Pape:
Se o terrorismo suicida fosse irracional ou desorganizado, o esperado seria uma pauta de atuao muito diferente: seus objetivos polticos no seriam pblicos (...), ou os objetivos declarados variariam consideravelmente, ainda que dentro do mesmo conflito. Caberia esperar tambm que a programao dos atentados fosse aleatria, ou talvez influenciada pelos acontecimentos, em resposta s aes injuriosas ou radicais cometidas por outro grupo, mas muito pouco ou nada relacionada com o avano das negociaes sobre os assuntos do conflito que os terroristas desejam influenciar (Pape, 2006, p. 59, traduo nossa).
H que se reconhecer, todavia, que permanece uma questo em aberto acerca dos atentados suicidas: o porqu de, em apenas alguns casos de ocupao militar ter havido a opo pelo terror. Para responder este questionamento, preciso compreender a lgica essencial do terrorismo: a coao. A coao militar travada entre dois Estados com poderes assimtricos regularmente exercidos: o Estado mais forte contra o mais debilitado. Assim, existem duas estratgias principais nesta lgica: o castigo e a negao. Na lgica do castigo, pretende-se coagir elevando os custos ou os riscos da sociedade adversria at que estes superem o valor dos interesses em conflito. Na lgica da negao, exerce-se coao demonstrando ao Estado adversrio que intil combater at o final, pois, mesmo que se empenhe muito, no poder vencer o conflito, dado que, por exemplo, quem coage tem a capacidade de conquistar o territrio em disputa.
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O terrorismo, entretanto, incluindo o suicida, ocorre em condies estruturais inversas: o ator mais fraco procura coagir o mais forte. Como consequncia disso, h uma mudana relevante na viabilidade da negao, que, nestas circunstncias, torna-se impossvel, fazendo que o terror suicida se baseie na estratgia do castigo. E, desse modo, se explica por que os atentados tentam causar aos inimigos dor e medo suficientes para anular sua resistncia s reivindicaes dos terroristas, forando o governo a ceder ou induzindo a populao a que se subleve contra o governo para que as mudanas ocorram (Pape, 2006, p. 43). A maior ocorrncia de campanhas em comparao aos atentados isolados, 95% contra 5%, produz uma influncia coercitiva de duas formas: mediante o pnico imediato que causa; e por meio do medo da possvel ocorrncia de outros ataques no futuro. De acordo com Pape (2006), o suicdio potencializa os efeitos coercitivos do castigo de trs formas. Uma delas que a probabilidade do cumprimento do ataque terrorista aumenta em grandes propores quando o perpetrador est disposto a morrer. Alm disso, possibilita que os atentados suicidas sejam mais destrutivos, causando maiores danos ao inimigo. Os 315 ataques terroristas suicidas cometidos entre 1980 e 2003 causaram uma mdia de doze mortes cada um (excluindo-se destes as vtimas do 11 de Setembro), enquanto os 4.155 atos terroristas realizados no mesmo perodo provocaram, em mdia, menos de uma morte em cada ato. As aes terroristas suicidas representam apenas 3% do total de atos terroristas, mas so responsveis por 48% das mortes decorrentes do terrorismo (Pape, 2006, p. 44). A lgica de coao implica a ameaa populao e ao governo inimigo, sendo necessrio aplic-la em condies favorveis ao seu sucesso. Isto porque o terrorismo suicida uma forma de ao de risco e custo elevados, tanto para seus perpetradores quanto para a comunidade a que pertencem. necessrio calcular os custos e benefcios ao se realizar uma campanha de atentados, procurando-se prever a reao do grupo inimigo. Em todos os casos estudados por Pape (2006), entre 1980 e 2003, com exceo dos curdos na Turquia, o terrorismo suicida possua como alvo governos democrticos. De acordo com a teoria de Pape, isto acontece por trs motivos. Em primeiro lugar, acredita-se que as democracias so mais vulnerveis ao castigo coercitivo que regimes autoritrios, uma vez que nelas a populao exerce uma influncia relevante nas decises do governo. Em segundo lugar, considera-se que as reaes de democracias ao terrorismo sejam menos agressivas, diminuindo a probabilidade de que cometam agresses contra civis, e tambm genocdios. Por ltimo, a organizao dos atentados se torna mais fcil em democracias, por conta da maior liberdade, que em regimes policiais autoritrios (Pape, 2006, p. 63). Acrescenta-se ainda que Pape deveria levar em considerao o fato de que, no mundo ps-Guerra Fria, a grande maioria das intervenes militares foi realizada por Estados democrticos.
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6 ESTRATGIA DE LTIMO RECURSO
possvel, finalmente, compreender a utilizao do terrorismo suicida por parte das organizaes terroristas como uma grande estratgia. Questiona-se, entretanto, por que esta forma de ao, de extrema periculosidade e de alto custo tanto aos seus perpetradores quanto comunidade civil , utilizada em alguns conflitos e em outros no. A estratgia utilizada com mais frequncia nos movimentos de libertao nacional a guerrilha. Como os combatentes no possuem poder necessrio para lutar diretamente contra as foras militares ocupantes, combatem em pequenas unidades, dispersas em um amplo territrio, com o fim de causar perdas constantes por tempo prolongado. Alm disso, as organizaes combatentes, ao contrrio dos grupos perpetradores do terrorismo, contam geralmente com amplo apoio popular. No entanto, no possvel a constituio de movimentos guerrilheiros em todos os conflitos de libertao nacional. Existem casos em que estes seriam derrotados, e outros nos quais a opo, desde o incio, no seria vivel. Assim, os lderes da resistncia enfrentam um dilema radical: aceitar o governo ocupante ou recorrer a medidas mais extremas (Pape, 2006, p. 118). O terrorismo suicida surge da opo pela intensificao da luta em lugar da rendio. Por esta razo, pode-se dizer que consiste em uma estratgia de ltimo recurso. Encarar o terrorismo suicida como continuao da guerrilha elucida muitos traos das organizaes nas quais est presente, explicando as principais diferenas entre a estrutura dos grupos perpetradores do terror e do terrorismo suicida. Em situaes em que h ocupao militar, as organizaes terroristas suicidas, em geral, possuem apoio da comunidade e lutam por uma causa intrinsecamente relacionada sociedade na qual se inserem. Ou seja, seguem a mesma estrutura dos grupos guerrilheiros. As pesquisas empricas realizadas por Pape (2006) e Krueger (2007) sugerem fortemente que o terrorismo suicida o ltimo recurso em processos de libertao nacional. Pape analisa quatorze casos, de 1980 a 2003, nos quais havia ocupao por uma potncia democrtica, com diferenas religiosas entre ocupantes e ocupados, e resistncia armada. Dos casos analisados, sete utilizaram o terrorismo suicida como meio de coao. Nos casos restantes, os combatentes obtiveram concesses polticas sem recorrer ao terror suicida. Pape conclui que:
isso indica que se forem estendidas as condies iniciais do terrorismo suicida ocupao estrangeira pelo estado democrtico com diferena religiosa para incluir tambm a presena de concesses rebelio, a teoria nacionalista do terrorismo explica 14 dos 14 casos em que as quatro concesses so atendidas, e 56 dos 58 casos no total (Pape, 2006, p. 126, traduo nossa).
A escolha do uso do terrorismo suicida como estratgia de coao para a libertao nacional sob a perspectiva das organizaes j foi elucidada. No entanto, como diz Pape, a questo essencial para explicar o surgimento do terrorismo suicida
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no reside no porqu de um ou vrios lderes extremistas demandarem operaes suicidas contra um ocupante, mas por que a comunidade ocupada, em seu conjunto, passa a conferir apoio significativo a esta forma de ao no mdio prazo. O terrorismo suicida possui uma lgica extremamente agressiva, que atenta contra os mais relevantes princpios sociais e religiosos em relao ao suicdio e ao assassinato. Apesar de as sociedades islmicas condenarem veementemente o suicdio, so nelas que se verifica o maior nmero de atentados. Uma eventual aceitao do terrorismo suicida pelas sociedades nas quais est inserido exigiria mudanas profundas nas normas ticas e morais destas sociedades. O suicdio e o assassinato so, nestes casos, redefinidos como atos de martrio em nome da comunidade. Esta transformao radical, entretanto, apenas acontece em um caso especfico: quando uma presena estrangeira ameaa a identidade nacional de um povo. Ou seja, a probabilidade de a comunidade prestar apoio ao terrorismo suicida est diretamente vinculada relao entre a identidade do ocupante e os sentimentos nacionalistas dos ocupados (Pape, 2006, p. 106). Pode-se concluir, portanto, que o terrorismo no possui relaes diretas com fatores socioeconmicos, como afirmam as teorias predominantes. Os autores demonstram tambm que a relao causal entre terrorismo e religio, construda por estas concepes, baseada em concluses precrias. Segundo as pesquisas empricas de ambos os autores, a questo religiosa, entendida neste texto como cultural, no constitui um fator determinante do fenmeno, mas sim um agravante do conflito (Krueger, 2007, p. 81; Pape, 2006, p. 59).
7 A RELIGIO SOB OUTRO PRISMA
Deve-se ento avaliar a religio simplesmente como uma poderosa arma retrica utilizada pelas organizaes terroristas e, consequentemente, um erro de percepo dos tericos do novo terrorismo? Mesmo no constituindo a causa determinante do terrorismo, a religio pode ser entendida como um fator agravante dos conflitos de ocupao estrangeira, como explicitam as pesquisas abordadas neste captulo. Segundo Krueger (2007), 62% dos atentados terroristas tm como alvo sociedades de religio diferente da sua, o que parece ser ainda mais forte em ataques suicidas, em que, como mostra Pape (2006), em todos os casos analisados, de 1980 at 2003, membros da sociedade ocupante e da sociedade ocupada pertenciam a religies diferentes. A religio consiste na principal fronteira entre o ocupante e o ocupado por ser a caracterstica mais excludente de um povo, ou seja, no permitido por nenhuma corrente religiosa, com exceo do budismo, pertencer simultaneamente a mais de uma. A diferena religiosa faz com que a sociedade ocupada sinta que sua identidade existencial est ainda mais ameaada por possveis transformaes
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radicais em seu modo de vida. Como consequncia, tal diferena proporciona a radicalizao dos sentimentos nacionalistas e, portanto, o recrudescimento dos meios empregados na luta, proporcionando justificativas ao suicdio e ao assassinato como atos de martrio. Como afirmou Pape:
salvo excees, a diferena religiosa provavelmente o elemento mais importante que ope a identidade dos dirigentes estrangeiros comunidade local (...) porque o simples fato de que se associe ao ocupante uma religio diferente permite, por si mesmo, uma dinmica concreta que incrementa o medo de que a ocupao altere para sempre a capacidade da comunidade ocupada de definir suas caractersticas nacionais, laicas ou religiosas (Pape, 2006, p. 111, traduo e grifos nossos).
Alm disso, preciso compreender que a religio tambm proporciona elementos retricos de legitimao relevantes para os grupos terroristas. Como afirma Halliday, na realidade, os grupos fundamentalistas so movimentos modernos que selecionam e reformulam elementos do passado para atender s necessidades do presente (Halliday, 2005, p. 212, traduo nossa), assim como fazem as organizaes laicas. A religio, por si s, no contra ou a favor de uma determinada ordem social e poltica. Pelo contrrio, um instrumento que pode legitimar a luta contra a ordem ou a permanncia desta mesma ordem (Halliday, 2005, p. 214). Foucault, em seus artigos sobre a Revoluo Iraniana de 1979, tambm explorou as perspectivas que a religio poderia dar a um movimento poltico. Para ele, a causa palestina, que nunca empolgou os povos rabes, muito menos os seus respectivos governos, poderia experimentar um novo dinamismo se surgisse como movimento islmico: como um movimento islmico, ele pode incendiar toda a regio, derrubar os regimes mais instveis e perturbar os mais slidos (Afary e Anderson, 2011, p. 20, traduo nossa). Entende-se, luz dessas afirmaes, que a religio no deve ser concebida como determinante das questes sociais e polticas, s adquirindo sentido poltico quando inserida em seu contexto histrico. A partir desta perspectiva, conclui-se que no a religio que modela as aes humanas, mas o inverso: o homem, por meio de suas escolhas, interpreta e d sentido ao texto religioso. Qualquer que seja a orientao religiosa, h sempre espao para interpretaes que justifiquem o assassinato e o cometimento de crimes, e a escolha destas possibilidades sempre uma ao poltica consciente (Halliday, 2005, p. 226). A diferena religiosa proporciona, portanto, elementos cruciais para a luta pela libertao nacional, constituindo um instrumento relevante para essas organizaes. A religio pode ser utilizada para construir uma percepo do ocupante como um inimigo moralmente inferior e extremamente perigoso, permitindo a justificativa do terrorismo suicida e sua aceitao nas normas comportamentais da sociedade. O martrio e a expiao so concepes fundamentais no terrorismo suicida, seja este religioso ou no, e tm origem no preceito religioso do sacrifcio em nome de uma causa coletiva (Pape 2006, p. 115).
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8 CONCLUSO
A teoria do choque entre civilizaes e o conceito de novo terrorismo, ou terrorismo religioso, j foram amplamente debatidos e criticados nos meios acadmicos, principalmente nas obras de Halliday (2006), Crenshaw (2007), Achcar e Chomsky (2006), entre outros, que desconstruram os conceitos utilizados pelo governo dos Estados Unidos em sua poltica de Guerra ao Terror, alertando para seu fracasso. O no reconhecimento das organizaes terroristas como atores racionais com objetivos polticos acaba por dificultar a compreenso dos conflitos internacionais enquanto lutas polticas, o que, por sua vez, acaba por justificar certos tipos de aes consideradas ilegtimas pela comunidade internacional, como os assassinatos seletivos, a tortura e as invases militares. Krueger (2007) realizou uma pesquisa sobre o processo decisrio do governo norte-americano na guerra ao terror a partir de leituras de pesquisas realizadas por rgos governamentais (principalmente da Central Intelligence Agency e do National Counterterrorism Center), em que constata uma falta de preocupao do Departamento de Estado norte-americano com dados e estatsticas sobre o assunto. O principal relatrio, Patterns of global terrorism, cujo objetivo analisar anualmente as ameaas e os atos terroristas ao redor do mundo (Krueger, 2007, p. 54), no uma fonte confivel, como mostrou Krueger ao descobrir uma srie de informaes e interpretaes imprecisas. Um dos relatrios apresentou uma queda no nmero de atentados terroristas, que teria sido o menor desde 1982, demonstrando o sucesso da poltica externa norte-americana, como afirmado pelo prprio Departamento de Estado poca (Krueger, 2007, p. 55). A pesquisa, no entanto, havia sido desenvolvida at o ms de novembro, deixando de incluir atentados com altos ndices de mortes. Quando questionado, o ento secretrio de Estado, Colin Powell, afirmou que a narrativa estava correta, apenas os nmeros que precisavam ser alterados (Krueger, 2007, p. 61, traduo nossa). Esta afirmao de Powell, que se repetiu ao longo das outras administraes e que, de certa forma, foi corroborada por analistas e acadmicos, fez com que Crenshaw (2007) e outros perguntassem se os Estados Unidos e seus aliados realmente desejavam realizar uma poltica de combate ao terrorismo com base em pesquisas empricas e conhecimentos cientficos sobre o tema. Por que, apesar da debilidade do conceito do novo terrorismo, ele mantem seu poder de influenciar as decises?
Uma razo para isso pode ser que a concepo de um terrorismo novo confirma a necessidade de uma mudana poltica importante uma justificao para a guerra global contra o terrorismo, a criao da categoria de combatente inimigo, mtodos brutais de interrogatrio, a dependncia de uma estratgia de preempo militar, e o uso de tticas como rendies, atividades de vigilncia interna, e outras medidas da Homeland Security que restringem as liberdades civis (Crenshaw, 2007, p. 28, traduo nossa).
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De forma anloga, Edward Said (2001) questiona a finalidade para a qual a teoria do choque entre civilizaes foi desenvolvida. Para Said, com o fim da Guerra Fria, todo o aparato de segurana norte-americano comeava a perder o seu significado e a sua relevncia. Neste contexto, Huntington, como um estrategista poltico (policymaker) ligado aos think-tanks e lobbies, procurou dar continuidade poltica norte-americana da Guerra Fria a partir de outros meios, a fim de manter ou mesmo expandir todo este sistema de segurana. preciso destacar o papel que os think-tanks norte-americanos desempenham na formulao da poltica de segurana dos Estados Unidos (Magalhes, 2008). De acordo com Richard Haas, presidente da Brookings Institute,
apesar do perfil relativamente discreto, os think-tanks afetam os formuladores de poltica externa americanos de cinco maneiras distintas: por meio do desenvolvimento de ideias e opes originais para a poltica, fornecimento de uma equipe de peritos para atuarem no governo, oferecimento de locais para discusses de alto nvel, a educao dos cidados americanos sobre o mundo e esforos oficiais suplementares para a mediao e resoluo de conflitos (Magalhes, 2008, p. 13).
Muito do conhecimento desenvolvido sobre o conceito do novo terrorismo foi decorrente de pesquisas financiadas e apoiadas por think-tanks. Prova disto que muitos dos formuladores destas ideias acabam por participar do governo norte-americano como conselheiros, caso de Bernard Lewis, ou como funcionrios, como Steven Simon e Daniel Benjamin. O conhecimento desenvolvido nestas instituies influencia tambm a pesquisa acadmica, os meios de comunicao e, portanto, a percepo da sociedade acerca dos temas internacionais. Como consequncia, pode-se notar a predominncia das interpretaes que relacionam o terrorismo a Estados, como o iraniano, ou com a religio, sobretudo a islmica. Como visto no incio deste trabalho, a teoria do choque entre civilizaes exerceu grande influncia na compreenso dos novos conflitos internacionais. O seu maior legado foi o emprego da cultura como fator explicativo, imperando sobre as causas econmicas, polticas e sociais. Halliday (2007) entende que esta corrente passou a analisar as ideias, ou a cultura, no em suas relaes com interesses e atores sociais, mas como varivel determinante e independente. Com a crise do marxismo e as crticas contundentes ao racionalismo, o termo cultura ganhou relevncia, apesar de ser um dos conceitos mais difceis de ser empregado em anlise poltica. Tornou-se um fetiche capaz de explicar toda e qualquer manifestao humana, principalmente quando se refere ao mundo islmico (Halliday, 2007, p. 32). Assim, pode-se encontrar uma resposta complementar para as indagaes de Krueger (2007) a respeito das aes do governo dos Estados Unidos: os dados no eram importantes para o secretrio de Estado norte-americano porque o terrorismo explicado por uma teoria essencialista da religio e da cultura, estabelecida
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de antemo. Os fatos e, muito menos, o significado que os atores do para suas respectivas aes no so considerados relevantes. Pape e Feldman (2010) testaram, a partir de novos dados, a hiptese formulada por Pape (2006) de que a principal causa do terrorismo suicida era a ocupao estrangeira, abrangendo o perodo entre 2004 e 2009, tendo como estudos de caso as campanhas suicidas no Iraque, no Afeganisto, no Paquisto, no Lbano, em Israel e no Sri Lanka. Nestes seis anos, houve um total de 1.833 ataques suicidas em todo o mundo, em comparao com um total de 350, entre 1980 e 2003. Alm disso, se, dos 350 ataques realizados entre 1980 e 2003, menos de 15% tiveram os Estados Unidos como alvo, entre 2004 e 2009 este nmero saltou para 92%. Este salto surpreendente parece claramente atribuvel poltica externa dos Estados Unidos no Oriente Mdio e, em particular, s invases no Afeganisto e no Iraque, onde a maioria dos ataques ocorreu (Pape e Feldman, 2010, p. 20). Em cada um desses estudos de caso, Pape e Feldman (2010) mostram como a ocupao militar estrangeira, ou mesmo a possibilidade de ocorrer uma ocupao, a fora motriz por trs da deciso dos grupos de resistncia para se engajarem em terrorismo suicida. Antes da invaso no Iraque, em maro de 2003, no havia registro de um nico ataque suicida, mas estes aumentaram vertiginosamente durante os seis anos, com mais de trezentos apenas em 2007 prximo ao nmero de ataques em todo o mundo entre 1980 e 2003. A maioria dos terroristas era sunita, a comunidade que se sentia mais ameaada pela ocupao norte-americana, sobretudo por seus temores de privao de direitos polticos e opresso nas mos da maioria xiita no governo. A queda significativa dos ataques suicidas, em 2008, correspondeu fase denominada Despertar Sunita, em que houve uma srie de negociaes entre sunitas, xiitas e os Estados Unidos, com a perspectiva de se estabelecer um equilbrio entre as comunidades no exerccio do poder. O caso do Afeganisto semelhante ao do Iraque. A explicao mais frequente, e a que teve mais influncia na conduo da Guerra ao Terror, elaborada pelo mainstream, era que os ataques suicidas expressavam o sentimento antiamericano como produto do fundamentalismo islmico. De acordo com esta narrativa, os suicidas provinham de Estados com grandes populaes de fundamentalistas islmicos, como Ir, Bangladesh, Sudo, Iraque e Afeganisto antes da invaso. Em vez disso, no entanto, a maioria dos suicidas vinha de reas com presena militar estrangeira, incluindo Arbia Saudita, Palestina, Lbano, Chechnia, Iraque, Afeganisto e Paquisto. A soluo proposta por esta corrente terica (novo terrorismo) era que os Estados Unidos e seus aliados deveriam promover uma radical transformao das sociedades muulmanas por meio de ao militar.
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No mesmo livro em que Samuel Huntington previa uma ao islmica contra os valores ocidentais, revelou-se, paradoxalmente, aquilo que, no fundo, parece ser a verdadeira causa de sua preocupao:
com o fim da Guerra Fria, a poltica internacional saiu da fase ocidental e passou a ter como foco principal a interao entre a civilizao ocidental e as no ocidentais, e entre as no ocidentais entre si. Na poltica das civilizaes, os povos e governos das civilizaes no ocidentais j no so objetos da histria, enquanto alvos da colonizao ocidental, mas juntam-se ao Ocidente como agentes e sujeitos da histria (Huntington, 1997, p. 121).
Da mesma forma, os recentes eventos na Tunsia, no Egito, na Sria, na Lbia e mesmo em Israel mostram que os vrios problemas que acometem a regio do mundo islmico devem ser percebidos como questes relacionadas predominantemente s experincias polticas e sociais de qualquer sociedade que vive sob represso e humilhao. Neste sentido, podem ser compreendidos, segundo entende Huntington, como tentativas de transformao de objeto para sujeito da histria. O que est em jogo so as diversas lutas polticas, muito mais relacionadas com as questes socioeconmicas do que propriamente com suas filiaes religiosas.2 Pape estabelece, de forma clara e consequente, aquilo que seria a melhor forma de combater o terrorismo: O primeiro passo reconhecer que as ocupaes no mundo muulmano no fazem os norte-americanos mais seguros; na verdade, elas so o principal problema (Pape e Feldman, 2010, traduo nossa).
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CAPTULO 4
O IMPACTO ECONMICO DO 11 DE SETEMBRO

Renato Baumann*
1 INTRODUO
Os atentados ocorridos nos Estados Unidos em setembro de 2001 tiveram impactos econmicos, polticos e militares muito maiores que a maior parte dos atentados terroristas. Primeiro, atingiram o corao da estrutura militar da principal potncia, aspecto que a cobertura posterior da mdia se esforou em minimizar, ao destacar muito mais o ocorrido em Nova York. Segundo, a imploso das chamadas torres gmeas provocou nmero elevadssimo de vtimas. Este autor ignora se h registro na histria de outro atentado com tantas vtimas. Terceiro, os ataques tiveram lugar em uma conjuntura na qual a economia americana apresentava sinais ainda fracos de recuperao de um perodo de baixa da atividade econmica, o que levou a se atribuir aos atentados, inicialmente, um impacto econmico maior que o efetivo. Quarto, por sua natureza, os ataques provocaram reaes exacerbadas na maior parte dos pases, por meio da adoo de medidas preventivas em relao a possveis atos terroristas. Por ltimo, afetaram diretamente as expectativas dos agentes econmicos, com efeitos importantes sobre diversos mercados.1 Do ponto de vista estritamente econmico, sob a tica de anlise de projeto, os atentados de 11 de Setembro so um caso de livro-texto, como exemplo de um investimento com retorno recorde. Se se tomarem os custos envolvidos, estes aparentemente compreenderam pouco mais que a seleo de uma dzia de fanticos, sua manuteno em territrio americano por algum tempo e o financiamento de cursos de pilotagem. J a taxa de retorno foi infinita e difcil de mensurar, pois no apenas causou danos materiais e ceifou nmero elevadssimo de vidas, mas tambm alterou o modo de vida na principal economia do planeta e afetou as economias da maior parte dos demais pases.
* Diretor de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. Um aspecto adicional, raramente enfatizado, o fato de o evento ter ocorrido naquela data. Em ingls, 11 de setembro September, 11, e se escreve 9/11. Ora, 911 o nmero de telefone em todo o pas para situaes de emergncia o que abrange a polcia, as ambulncias e os bombeiros. Isto signica que este nmero faz parte do dia a dia das pessoas, e a associao inconsciente imediata, como a lembrar por um tempo, que tudo indica ser bastante longo, o ocorrido naquela data.
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Este texto tem o objetivo de discutir os efeitos econmicos desses atentados, sem pretender apresentar alguma estimativa. O propsito apenas apresentar parte do debate existente sobre estes efeitos e alguns indicadores relevantes neste sentido.
2 A CONTROVRSIA SOBRE O IMPACTO ECONMICO NOS ESTADOS UNIDOS
Os custos econmicos desses atentados so os mais variados. De imediato, houve o custo do seguro com a destruio material das duas torres e dos edifcios prximos, estimado em US$ 40 bilhes. A isto, somam-se os custos de construo de um memorial no lugar das duas torres, estimado em US$ 700 milhes (Grabianowski, 2011). H, ainda, o custo das quatro aeronaves utilizadas nos atentados, estimado em US$ 400 milhes (Makinen, 2002). Esses so os custos imediatos, mais facilmente identificveis. A estes, h de adicionar-se a perda de negcios das empresas com escritrios nas duas torres (provavelmente, impossvel de ser estimada) e os prejuzos das empresas de transporte areo no perodo que se seguiu aos ataques. Estima-se que os lucros destas empresas foram reduzidos em US$ 100 milhes nos anos seguintes a 2001, ocasionando a falncia de algumas empresas, mesmo aps receberem ajuda do governo (Makinen, 2002). A cidade de Nova York teve perdas estimadas em US$ 25 bilhes at o final de 2002, quando considerados o movimento financeiro e a perda com arrecadao fiscal. Em torno de 100 mil postos de trabalho foram perdidos na ilha de Manhattan e 18 mil empresas foram foradas a se relocalizar (Grabianowski, 2011), a um custo difcil de se estimar. Evidentemente, outro custo imediato foi o aumento dos gastos com segurana. A preocupao quase paranoica nos meses que se seguiram aos ataques levou a uma elevao de US$ 400 bilhes nas despesas com segurana contra possveis aes terroristas. Como sabido, o temor de novos ataques originou, ademais, os argumentos de justificativa para o envolvimento dos Estados Unidos em duas guerras, no Afeganisto e no Iraque, a um custo adicional de US$ 1 trilho (Guerra..., 2011). O oramento do Pentgono passou de US$ 362 bilhes, em 2001, para US$ 652 bilhes, em 2011 (aumento de 80%), e os gastos com tratamento mdico de ex-combatentes passaram de US$ 590 bilhes, em 2001, para US$ 934 bilhes, em 2011 (aumento de 60%) (op. cit.). Esses so, evidentemente, grandes nmeros. Com impactos dessa magnitude, no surpreende que os mais diversos setores da economia estadunidense fossem afetados de algum modo pelo efeito de propagao desses eventos. As primeiras estimativas indicavam que os Estados Unidos poderiam perder aproximadamente 2 milhes de postos de trabalho, com queda em 5 pontos percentuais (p.p.) do produto interno bruto (PIB) ou seja, prejuzo da ordem de US$ 500 bilhes.
O Impacto Econmico do 11 de Setembro
91
Efetivamente, houve queda no nvel de emprego nos Estados Unidos no trimestre seguinte ao 11 de Setembro, em magnitude s registrada na dcada de 1980. Um milho de postos de trabalho foram perdidos. Da mesma forma, o investimento como proporo do PIB caiu em magnitude s observada anteriormente em 1982. Estima-se que esta reduo afetou o crescimento do PIB em 3% nos quatro meses seguintes a setembro (Bloom, 2007). A impresso inicial era, portanto, que os atentados teriam tido efeito catastrfico sobre a economia americana. Informaes divulgadas nos meses seguintes possibilitaram, contudo, anlise mais focada dos acontecimentos. Quando os ataques ocorreram, a economia americana estava em uma conjuntura de ajuste a um aperto do crdito que havia sido adotado entre meados de 1999 e maio de 2000. A atividade industrial estava em baixa desde ento (3% abaixo do nvel de dezembro anterior). O nvel de desemprego alcanou 5%, em agosto, e 5,4%, em setembro. E, neste ltimo ms, a produo industrial efetivamente caiu 1,1%, registrando nova queda em outubro (0,6%). Em novembro de 2001, o National Bureau of Economic Research (NBER, 2001), organizao de pesquisa oficialmente encarregada de identificar os ciclos de negcios nos Estados Unidos, declarou que a economia havia entrado em recesso em maro de 2001; portanto, seis meses antes dos atentados. Nos trs dias que se seguiram aos ataques, o FED (Banco Central americano) injetou US$ 100 bilhes dirios de crdito no sistema. Acordos com suas contrapartes na Europa, no Canad e no Reino Unido significaram uma injeo adicional de outros US$ 90 bilhes. Houve contrao do PIB nos trs primeiros trimestres de 2001, mas j no quarto trimestre portanto, aps os atentados verificou-se recuperao. A percepo de armageddon produzida pelos primeiros analistas correspondeu, de fato, a um perodo de ajuste do ciclo econmico; e a velocidade e a intensidade da recuperao superaram as expectativas. Isso foi possvel no apenas graas s medidas adotadas pelas autoridades estadunidenses. Nas duas semanas que se seguiram aos ataques, o dlar sofreu uma desvalorizao de 3% em relao ao euro e de 3,6% em relao ao iene. Isto motivou uma ao coordenada entre os principais bancos centrais, com o FED reduzindo a taxa bsica de juros e o Banco Europeu e o Banco do Japo intervindo no mercado de divisas para segurar a paridade do dlar. J em meados de outubro esta moeda havia recuperado o nvel anterior aos ataques. Assim, houve custos elevados de curto prazo na economia americana. Os indicadores so, no entanto, de que no mdio prazo estes custos se revelaram bem menores do que se temia inicialmente. Mais recentemente, um estudo (Rose et al., 2009) avaliou que o impacto dos ataques do 11 de Setembro sobre a economia
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americana foi de magnitude entre US$ 35 bilhes e US$ 109 bilhes (entre 0,5% e 1% do PIB), bem menos que as primeiras estimativas, que indicavam custo de US$ 500 bilhes (5% do PIB).
3 OS EFEITOS SOBRE A ECONOMIA MUNDIAL
A retrao no ritmo de atividade da principal economia do planeta teve repercusses inevitveis sobre o cenrio mundial. Um primeiro impacto foi sobre a cotao internacional do petrleo e derivados. J em setembro de 2001, houve reduo de 3,3% em relao ao preo de agosto, e a queda prosseguiu, com variao negativa de 16,5% em outubro e novas quedas de 9,6% em novembro e 1% em dezembro. Apenas a partir de abril de 2002, os nveis de preo voltaram queles do perodo anterior aos ataques. Por meio de diversos mecanismos de transmisso que no o caso de detalhar aqui , o ritmo de produo mundial tambm arrefeceu de forma notvel, como revela a tabela 1. A perda estimada em 2001 foi da ordem de 1,69 p.p. do PIB mundial.
TABELA 1
Crescimento anual do PIB mundial (Em %)
Mdia (1995-2000) 3,3 Fonte: World Bank (2012). 2001 1,6 2002 2,0 Mdia (2003-2008) 3,2
Em perspectiva de mais longo prazo, como revela o grfico 1, a inflexo em 2001 foi mais suave que a verificada em 1975 e 1982, e certamente em 2009. A recuperao foi igualmente mais rpida, at a crise de 2009. O menor ritmo de atividade comprometeu o volume de comrcio mundial, varivel de fundamental importncia, em particular para as economias em desenvolvimento. Como mostra a tabela 2, o principal agente no cenrio internacional (o conjunto de pases membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE) reduziu suas importaes de mercadorias em 2001 em 4,5%, e um pouco menos suas importaes de bens e servios.
TABELA 2
Reduo do comrcio mundial (2000-2001)
Valor (US$) Importaes de bens pela OCDE Importaes de bens e servios pela OCDE Fonte: World Bank (2012). 218 bilhes 213 bilhes Porcentagem (%) -4,5 -3,6
93
GRFICO 1
8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 1971 1973 1975
Crescimento do PIB mundial (1971-2009) (Em % anual)
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Fonte: World Bank (2012).
O grfico 2 apresenta a evoluo das importaes de mercadorias por parte da OCDE em perspectiva de mais longo prazo. diferena do observado com o PIB mundial, a retrao no volume de comrcio foi de magnitude prxima s observadas em 1982 e 1993 e bem menor que na crise mais recente.
GRFICO 2
40 30 20 10 0 -10 -20 -30 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: World Bank (2012).
OCDE: importaes de bens (1976-2009) (Crescimento em % anual)
2009
94
Isso significa que as economias puderam contar com menos estmulo ao seu crescimento decorrente da demanda externa. No entanto, j no ano seguinte, praticamente se recuperaram as perdas, com o aumento de 3% nas importaes por parte da OCDE. Mais severo foi o impacto sobre os investimentos externos diretos (IEDs), varivel que tem componente expressivo de expectativas, claramente afetadas em funo dos atentados. A tabela 3 mostra a evoluo no perodo relevante.
TABELA 3
IEDs mundo (total) (Em US$ bilhes)
1999 1.093 2000 1.330 2001 733 2002 544 2003 573 2004 930
Perda em 2000-2001: US$ 596 bilhes (menos 44,8%) Fonte: OECD (2012).
Os investimentos tiveram reduo de mais de 44% no ano dos atentados terroristas. E, diferena do PIB e do comrcio mundiais, a recuperao desta varivel foi bem mais lenta. Apenas em 2006, o volume de IED mundial aproximou-se do valor experimentado em 2000. E mais: esta quebra de ritmo interrompeu um processo de elevao sistemtica do valor investido, que vinha ocorrendo desde ao menos 1990. A retomada depois dos atentados levou trs anos para comear e seis anos para voltar ao patamar anterior, como revela o grfico 3.
GRFICO 3
IED mundo (total) (1990-2010) (Em US$ bilhes)
2500
2000
1500
1000
500
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: OECD (2012).
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Isso traz considerao a dimenso das expectativas, que certamente contriburam para essa recuperao mais lenta. Essas expectativas certamente se traduziram em maior averso ao risco no incio do quarto trimestre. Os spreads das economias emergentes medidos pelo indicador EMBI+ do Banco J. P. Morgan fecharam outubro 21 pontos acima do nvel de agosto, o que reflete a crescente desconfiana na retomada da atividade econmica. Movimento semelhante foi registrado nos spreads semanais dos eurobnus emitidos por estas economias. No caso das principais economias latino-americanas, por exemplo, a variao de spread entre 7 e 21 de setembro de 2001 foi de 14% para a Argentina, 16% para o Brasil, 20% para a Colmbia e 30% para o Mxico. Ou seja, tanto maior para as economias mais diretamente vinculadas ao ciclo de atividade da economia americana (ECLAC, 2002). Os pases latino-americanos conseguiram captar no mercado internacional apenas US$ 6,2 bilhes no quarto trimestre de 2001, comparado com US$ 7,6 bilhes no terceiro e US$ 11,2 bilhes no segundo trimestre daquele ano uma clara retrao da disponibilidade de crdito, que se somou queda nos IEDs. Com isso, a dvida externa das economias emergentes foi reduzida em 7% entre o terceiro e o quarto trimestres de 2011 (op. cit.). Em resumo, portanto, se o impacto dos atentados sobre a economia norteamericana no foi to violento como originalmente temido, no h como duvidar de que ocorreu um claro processo de ajuste no cenrio econmico internacional como consequncia destes episdios. Foi alterada, em particular, a percepo da necessidade de gastos com defesa e segurana, objeto da prxima seo.
4 OS GASTOS MILITARES
Por razes compreensveis, a disponibilidade de dados relativos aos gastos militares no to detalhada como seria interessante dispor para uma anlise mais qualificada. No que concerne a este tema, por exemplo, no foi possvel encontrar informaes discriminadas sobre gastos com segurana interna e aparato militar, tampouco discriminar entre gastos com reposio de equipamentos e novas adies capacidade militar. Assim, a anlise a seguir se baseia em dados agregados com gastos militares em seu conjunto. Os grficos 4 e 5 ilustram a variao, no tempo, dos gastos militares nas diversas regies do planeta. Fica claro que em valores constantes de 2010 a regio em que os gastos mais aumentaram foi a Amrica do Norte. Claro, estes dados compreendem como j argumentado aqui no apenas a segurana contra potenciais atentados terroristas, mas tambm os gastos com as duas guerras simultneas, no Afeganisto e no Iraque. De todo modo, h uma clara diferena entre estes grupos de pases.
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Em termos de valor, tambm houve aumento bem menos pronunciado na Europa e contnua elevao dos gastos militares no Leste Asitico. Mas resta pouca dvida de que o impacto localizado do ocorrido em 2001 foi muito mais intenso na Amrica do Norte que em qualquer outra regio.
GRFICO 4
750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gastos militares por regies (1988-2010) (Em US$ bilhes constantes de 2010)
Amrica do Norte Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri, 2011). Nota: Os dados europeus para 1991 no esto disponveis.
Europa
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GRFICO 5
250
Gastos militares por regies (1988-2010) (Em US$ bilhes constantes de 2010)
200
150
100
50
0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
frica Leste da sia Oriente Mdio
Amrica Central Sul da sia
Amrica do Sul Oceania
Fonte: Sipri (2011). Obs.: 1. Os valores indicados para a frica, nos perodos 1988-1990 e 2007-2010, tm ao menos 10% dos totais compostos por estimativas para pases em que os dados no esto disponveis. 2. O valor indicado para o Leste da sia, em 1988, tem ao menos 10% do total composto por estimativas para pases em que os dados no esto disponveis. 3. Os valores indicados para a Amrica do Sul, no perodo 1988-1990, tem ao menos 10% do total composto por estimativas para pases em que os dados no esto disponveis. 4. Os valores indicados para o Oriente Mdio, no perodo 1988-1996, tm ao menos 10% dos totais compostos por estimativas para pases em que os dados no esto disponveis.
Essas informaes precisam ser relativizadas em termos da importncia desses gastos no potencial econmico. O grfico 6 apresenta para o total mundial a importncia dos gastos militares em relao ao produto total. Segundo o grfico houve, efetivamente, pequena elevao dos gastos militares em proporo do PIB mundial a partir de 2001, que, de 2,3%, atingiro 2,5% do PIB em 2004. Mas a trajetria praticamente se estabilizou a partir disto.
98
GRFICO 6
Gastos militares mundo (total) (1989-2009) (Em % do PIB)

4,5
3,5
2,5
1,5
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Essas informaes so discriminadas nos dados por pases na tabela 4.

TABELA 4
Gastos militares do PIB (Em %)
2000 Amrica do Norte Canad Estados Unidos Amrica Latina Mxico Argentina Brasil Chile Colmbia Venezuela sia China Japo Coreia do Sul 1,9 1,0 2,6 2,1 1,0 2,6 2,2 1,0 2,4 2,1 1,0 2,5 2,1 1,0 2,5 (Continua) 0,6 1,1 1,8 3,8 3,0 1,5 0,6 1,2 2,0 3,8 3,3 1,6 0,5 1,1 1,9 3,6 3,4 1,2 0,5 1,1 1,5 3,4 3,5 1,2 0,4 1,0 1,5 3,5 3,5 1,3 1,1 3,0 1,2 3,0 1,2 3,4 1,1 3,7 1,1 3,9 2001 2002 2003 2004
2009

(Continuao) 2000 Taiwan Vietn ndia Paquisto Oceania Austrlia Nova Zelndia Europa Frana Alemanha Itlia Holanda Rssia Espanha Reino Unido Oriente Mdio Egito Ir Israel Kuwait Arbia Saudita frica Arglia Marrocos Angola Nigria frica do Sul Fonte: Sipri (2011). 3,4 2,3 6,4 0,8 1,5 3,8 3,9 4,5 1,3 1,6 3,7 3,6 3,8 1,5 1,6 3,3 3,7 4,8 0,9 1,7 3,3 3,4 4,1 0,7 1,5 3,2 3,7 8,0 7,2 10,6 3,3 3,9 8,4 7,7 11,5 3,4 2,3 9,6 7,4 9,8 3,3 2,7 9,6 6,5 8,7 3,0 2,9 8,7 5,8 8,4 2,5 1,5 2,0 1,5 3,7 1,2 2,4 2,5 1,5 2,0 1,5 4,1 1,2 2,4 2,5 1,5 2,0 1,5 4,4 1,2 2,5 2,6 1,4 2,0 1,6 4,3 1,1 2,5 2,6 1,4 2,0 1,5 3,8 1,1 2,5 1,8 1,2 1,9 1,2 1,9 1,1 1,8 1,1 1,8 1,0 2,4 3,1 3,7 2001 2,5 3,0 3,8 2002 2,2 2,9 3,9 2003 2,2 2,1 2,8 3,7 2004 2,2 2,0 2,8 3,6
99
De acordo com a tabela 4, alguns pases efetivamente aumentaram seus gastos militares como proporo do PIB entre 2001 e 2002, o que poderia ser atribudo a uma das consequncias do ambiente criado aps os atentados de setembro. o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, do Paquisto, da Rssia, do Reino Unido, do Egito, de Israel e da Nigria. No entanto, esse percentual de gastos militares foi reduzido aps 2002 em todos esses pases, com a notvel exceo dos Estados Unidos, que seguiram aumentando o comprometimento do seu produto com tais gastos at pelo menos 2004, e em propores bastante substantivas alcanando 3,9% do PIB naquele ano.
100
Isto refora a leitura dos grficos 4 e 5, no sentido de que os atentados provocaram impacto significativo nos gastos militares essencialmente no pas em que estes ocorreram. Outra forma de avaliar esses dados averiguar a importncia relativa dos gastos militares no conjunto dos gastos dos governos. Neste caso, os dados so ainda mais esparsos, com informaes agregadas apenas a partir de 2002. O grfico 7 revela alguma indicao a respeito.
GRFICO 7
Gastos militares mundo (total) (2001-2009) (Em % dos gastos do governo central)
11,5
11
10,5
10
9,5
9 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2005 6,3 18,9 (Continua)
Segundo o grfico 7, os gastos militares ganharam participao no total dos gastos governamentais at 2003 para o mundo como um todo, mas vm perdendo importncia relativa no total dos gastos desde ento. A tabela 5 discrimina esses gastos por pases com dados disponveis.
TABELA 5
Gastos militares (Em % dos gastos do governo central)
2001 Amrica do Norte Canad Estados Unidos 6,2 15,6 6,4 16,5 6,3 17,9 6,5 18,9 2002 2003 2004

(Continuao) 2001 Amrica Latina Argentina Brasil Chile Colmbia Venezuela sia China Coreia do Sul ndia Paquisto Oceania Austrlia Nova Zelndia Europa Frana Alemanha Itlia Holanda Rssia Espanha Reino Unido Oriente Mdio Egito Ir Israel frica Marrocos frica do Sul Mundo 5,6 10,2 Fonte: World Bank (2012). 12,0 5,8 11,0 12,6 5,6 10,9 11,6 5,0 10,9 11,4 5,1 10,2 20,1 17,0 12,3 12,0 19,0 12,2 14,1 19,5 11,3 15,7 18,6 10,4 15,3 17,6 5,5 4,6 4,9 3,9 3,8 6,6 5,4 4,6 5,1 3,8 19,3 4,3 6,5 5,5 4,5 5,1 3,8 18,7 4,3 6,5 5,6 4,5 5,1 3,8 17,9 4,2 6,3 5,4 4,4 4,8 3,8 18,7 4,2 5,9 7,3 3,5 7,3 3,4 7,4 3,3 7,4 3,2 7,3 3,1 14,5 19,1 24,8 20,3 14,6 17,9 24,9 20,3 13,0 17,5 25,2 18,6 13,1 19,0 28,5 15,3 13,3 18,5 27,7 8,6 18,1 16,9 6,5 5,5 8,4 17,4 19,4 4,9 5,3 6,1 17,1 16,2 4,7 5,2 6,5 18,5 15,6 5,2 6,0 18,8 12,5 5,6 2002 2003 2004 2005
101
Assim como na tabela 4, h indicaes de alguns pases que aumentaram o peso dos gastos militares no conjunto de despesas do governo central entre 2001 e 2002. Este o caso de Estados Unidos, Chile, Colmbia, Itlia e Israel. Mas, uma vez mais e igualmente como na tabela 4 , apenas os Estados Unidos mantiveram trajetria de aumento destas despesas como proporo dos gastos pblicos totais. Nos demais pases houve a partir de 2003 reduo ou manuteno do peso
102
relativo destes gastos, o que refora a percepo de que o impacto dos atentados em termos de expanso dos gastos militares foi essencialmente localizado nos Estados Unidos. Outra dimenso de anlise est associada venda de armas. Afinal, tendo em vista a j mencionada percepo de insegurana em relao a possveis futuros atos terroristas, seria de esperar que o mercado de armamentos experimentasse aumento expressivo do lado da demanda. O grfico 8 apresenta esta evoluo para o total mundial das exportaes de armas.
GRFICO 8
Exportaes de armas mundo (total) (1961-2009) (Em US$ bilhes constantes de 1990)
35
30
25
20
15
10
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
46,8 4,5
2007
A tabela 6 mostra os indicadores disponveis para alguns pases que esto entre os principais exportadores de armamentos.
TABELA 6
Variao nas exportaes de armas por pases (Em % e US$ constantes de 1990)
2001/2000 Canad Estados Unidos China Austrlia 174,3 77,0 169,6 2002/2001 133,3 86,5 100,4 69,8 2003/2002 155,2 110,2 131,8 146,7 2004/2003 101,1 121,3
(Continua)
2009

(Continuao) 2001/2000 Frana Alemanha Itlia Holanda Rssia Espanha Reino Unido Israel frica do Sul Mundo Fonte: World Bank (2012). 130,4 57,4 118,3 71,0 145,9 17,4 85,0 112,1 185,0 103,7 2002/2001 101,9 103,6 187,4 118,2 95,0 1.500,0 79,9 106,0 45,9 91,2 2003/2002 98,1 184,6 77,2 143,6 92,5 125,0 68,6 85,5 252,9 107,2 2004/2003 158,0 65,4 71,4 64,9 116,9 37,3 174,1 160,3 167,4 111,0
103
Os dados da tabela 6 confirmam que os acontecimentos de 2001 representaram estmulo ao mercado de armamentos. Ao menos cinco pases (Canad, Estados Unidos, Alemanha, Pases Baixos e Israel) aumentaram de forma expressiva o valor exportado de armas. No entanto, uma vez mais, apenas no caso dos Estados Unidos essas exportaes seguiram aumentando em valor a cada ano at 2004. Nos demais pases, o estmulo parece ter se esgotado j em 2003, com reduo do ritmo de aumento a partir da. Para o mundo como um todo, no se nota ntida elevao em 2002 em relao ao ano anterior. O impacto foi, portanto, claramente localizado, a exemplo dos indicadores anteriores. Uma ltima dimenso de anlise est associada importncia das foras de segurana no conjunto dos postos de trabalho. Um aumento do grau de militarizao teria implicado maior participao da fora de trabalho envolvida com questes de segurana no conjunto total dos trabalhadores empregados. O grfico 9 apresenta a evoluo deste indicador para o total mundial. O indicador no grfico 9 revela que houve, de fato, reduo dessa participao, que teve incio em 1995 e no foi alterada pelos acontecimentos em 2001. Uma explicao para tanto pode estar relacionada com o maior papel da tecnologia nas atividades militares contemporneas, demandando-se, assim, menos pessoal. Uma discusso sobre este tema, contudo, est alm dos propsitos deste captulo.
104
GRFICO 9
1,2
Foras armadas mundo (total) (1990-2009) (Em % da fora de trabalho total)
1,1
0,9
0,8
0,7 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2009 2009
Uma vez mais, o nico pas em que se observa aumento embora marginal desse percentual os Estados Unidos. Neste pas, o peso das foras armadas vinha em decrscimo desde 1989, com ponto de mnimo (0,96%) em 2001. J em 2002, atingiu 0,98% e seguiu trajetria crescente at novo mximo de 1,01% em 2005, conforme indicado no grfico 10.
GRFICO 10
Foras armadas Amrica do Norte (1990-2009) (Em % da fora de trabalho total)
1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Canad Fonte: World Bank (2012).
Estados Unidos
105
Assim, os maiores impactos econmicos foram concentrados no pas no qual os atentados tiveram lugar, e foram tambm ali mais intensos os esforos de aumento do grau de militarizao como reflexo destes atos bem como os benefcios , tendo em vista os maiores aumentos da venda de armas ao resto do mundo.
Este estudo teve o objetivo de identificar o que poderiam ter sido os efeitos econmicos dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, sem pretender esgotar o tema e, muito menos, apresentar estimativas alternativas s j existentes. Estima-se que os atentados e as duas guerras em que os Estados Unidos se envolveram com argumentos relacionados preveno de novos acontecimentos deste tipo j custaram mais de 250 mil vidas. No h como estimar o custo correspondente, o mesmo se aplicando a uma srie de custos paralelos, em termos de oportunidades perdidas por parte das empresas afetadas pela destruio das torres gmeas. O que possvel inferir, como foi demonstrado, que o custo em termos de perda de produo nacional nos Estados Unidos foi, de fato, menor que o pensado originalmente embora de propores substantivas , e que houve efeito multiplicador sobre as demais economias, via reduo do ritmo da demanda por importaes, queda nos IEDs e encarecimento do capital, refletido na elevao dos custos de captao. possvel argumentar, no entanto, que, no caso desses custos de captao, tampouco os indicadores parecem refletir totalmente o efeito do 11 de Setembro, uma vez que algumas economias como a Argentina e a Venezuela, no caso da Amrica Latina j comeavam, naquela poca, a apresentar situao bastante mais aguda que no restante dos pases, o que veio a tornar-se mais explcito nos anos seguintes. Em relao aos gastos militares propriamente ditos, seu efeito permaneceu claramente concentrado na economia estadunidense, o que pode ser entendido com uma notcia alvissareira: no houve propagao significativa do aumento no aparato blico no mundo a partir de 2001. Assim, no resta dvida de que os atos terroristas ocorridos h mais de dez anos tiveram consequncias econmicas generalizadas, embora no to drsticas quanto originalmente temido.
106
REFERNCIAS
BLOOM, N. The economic impact of 9/11. Stanford: Stanford University, Feb. 2007. (SIEPR Policy Brief ). ECLAC UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN. Capital flows to Latin America: fourth quarter 2001. Washington: ECLAC, 30 Apr. 2002. (LC/WAS/R.21). GUERRA ao terror tem seu preo. O globo, Rio de Janeiro, 30 jun. 2011. GRABIANOWSKI, E. What was the economic impact of September 11? How StuffWorks, 2011. Disponvel em: <http://www.howstuffworks.com/september-11 -economic-impact.htm>. MAKINEN, G. The economic effects of 9/11: a retrospective assessment. Washington: The Library of Congress, 27 Sept. 2002. (Report for Congress, Order Code RL31617). NBER NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH. The businesscycle peak of March 2001. Cambridge, MA, 26 Nov. 2001. Disponvel em: <http://www.nber.org/cycles/november2001>. OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Foreign direct investment (FDI) statistics: OECD data, analysis and forecasts. Paris: OECD, Oct. 2012. Disponvel em: <http://www. oecd.org/investment/statistics.htm>. ROSE, A. Z. et al. The economic impacts of the September 11 terrorist attacks: a computable general equilibrium analysis. Peace economics, peace science and public policy, Berkeley, v. 15, n. 2, p. 1-31, July 2009. Disponvel em: <http:// research.create.usc.edu/published_papers/67>. SIPRI Stockholm International Peace Research Institute. Sipri Military Expenditure Database. 2011. Disponvel em: <http://www.sipri.org/databases/milex>. WORLD BANK. World Development Indicators. 2012. Disponvel em: <http:// data.worldbank.org/indicator/all>.
CAPTULO 5
NINE/ELEVEN: REPERCUSSES NO PENSAMENTO EUROPEU

Lus Moita*
1 INTRODUO
A vaga de episdios terroristas que varreu numerosos pases na primeira dcada deste milnio teve, evidentemente, impacto significativo nas concepes e nas prticas dos europeus. Se o 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos abalou o mundo e se os atos de terror se dispersaram ao longo da vasta faixa que vai do Magreb Indonsia, a Europa tambm sofreu diretamente atentados de envergadura, apesar de menor escala: em 11 de maro de 2004, na estao de Atocha, em Madri; e em 7 de julho de 2005, no metropolitano de Londres. As consequncias foram da mais diversa ordem, desde a influncia no modo como os europeus passaram a encarar as polticas de multiculturalismo e as relaes com as minorias tnicas, sobretudo as de origem islmica, at a multiplicao de medidas de segurana no cotidiano dos cidados, as alteraes legislativas, as decises tendentes a secar as fontes de financiamento das redes terroristas e a colaborao entre polcias e servios de informao a fim de prevenir futuras ameaas. Este captulo no se prope a analisar o vasto conjunto desses impactos, muito menos se perder nas tentativas nunca integralmente conseguidas de encontrar a definio de terrorismo. Busca, antes, se circunscrever s repercusses dos atentados no pensamento de alguns dos mais representativos intelectuais europeus. Como sabido, em torno deste tema desenvolveu-se uma vasta literatura, repercutindo os modos de pensar o fenmeno do terrorismo e de refletir as alteraes que este provocou nos estilos de vida. Ao ensaiar uma anlise de tal processo a partir de um ponto de vista europeu, encontra-se uma to grande quantidade de elementos que corre-se o risco de se perder no labirinto das notcias, dos conceitos, das emoes, das polticas, das leis, das ideologias, das atitudes, das prticas. Para evitar tal disperso, optou-se por restringir o campo de anlise a determinados autores ou correntes de pensamento que parecem mais significativos, com um percurso que leva a diversas escolas, sempre no interior do panorama europeu. E o itinerrio seguido permite: percorrer a caracterizao das novas morfologias de terrorismo, questionando a sua
* Professor catedrtico de teorias das relaes internacionais, diretor do Departamento de Relaes Internacionais e membro do Conselho Cientco da Universidade Autnoma de Lisboa (UAL).
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globalidade; ver de que maneira estas novas formas suscitam questes interessantes quanto demarcao entre criminalidade e ao blica, bem como entre segurana interna e externa; e analisar os mecanismos de sacralizao da violncia, situando esta anlise no surpreendente contexto da conflitualidade contempornea. Antes disso, porm, note-se que o tema est longe de ser novo na cultura europeia. As experincias histricas referenciadas ao terror e ao terrorismo so abundantes e traumticas. Necessariamente conduziram a reflexes de natureza ora poltica, ora estratgica, ora moral, ora psicolgica e at mesmo filosfica. Nesta tradio intelectual, existe uma obra que ocupa um lugar de primeira grandeza: o livro de Albert Camus, Lhomme rvolt. Escrito em 1951 por este escritor francs nascido na Arglia e um dos intelectuais mais influentes da sua gerao, o livro uma espcie de grande afresco no qual se percorrem as diversas rebelies histricas, desde as revoltas mais simblicas da Antiguidade Prometeu, Antgona, Spartacus at as que ocorreram no prprio mundo artstico, como foi o caso do surrealismo. Pelo meio, so dissecadas as principais rupturas revolucionrias, aparecendo tanto o perodo do terror subsequente Revoluo Francesa, como o terrorismo dos anarquistas russos que, na virada do sculo XIX para o sculo XX, anteciparam o combate contra o regime dos czares. Compreende-se a transio operada pela revolta metafsica e pelo niilismo de Nietzsche e a sua influncia em direo violncia histrica, sob a forma de assassinato, de regicdio, de atentado ou de terrorismo de Estado. Desse balano histrico traado por Camus resulta uma lio profundamente amarga: de algum modo as revolues assistidas pela humanidade tiveram em comum uma espcie de revolta contra a graa expresso usada pelo autor no sentido quase cristo da palavra, porventura com uma conotao humanista , em nome da justia. A construo de um mundo de mais equidade legitimaria toda a sorte de totalitarismos. Pelo caminho, porm, foram perdidas tanto a graa quanto a justia, tanto o respeito pelo humano quanto a vontade de se ter uma sociedade mais igualitria. Da, segundo ele, a pergunta que dilacera a conscincia contempornea: como viver sem graa e sem justia? (Camus, 1951, p. 270). Fica assim formulada aquela que porventura a mais importante inquietao suscitada pelos ltimos cem anos da histria. O mesmo tema do terrorismo encontrou outros ecos, bem menos sofisticados, quando, nas dcadas seguintes, os poderes estabelecidos dos regimes europeus assim designavam as guerrilhas nacionalistas dos territrios coloniais, seja no Vietn, no Qunia, em Cuba ou na Arglia, seja mais tarde no Congo, em Angola, na frica do Sul, na Nambia, na Guin, na Palestina, em Moambique, no Saara Ocidental ou na Eritreia. Aqui residia um paradoxo: tanto o marxismo ortodoxo, desde Lnin, como a sua variante foquista de Che Guevara, repudiavam o terrorismo
Nine/Eleven: repercusses no pensamento europeu
109
enquanto ao desligada das lutas de massas, mas evidentemente legitimavam a contraviolncia revolucionria. Ao mesmo tempo, os governos utilizavam a mesma designao de terrorismo para estigmatizar os movimentos de oposio que praticavam a luta armada, ora de pendor separatista, ora de natureza mais poltico-social, com expresses na Irlanda do Norte, no Pas Basco espanhol e nos movimentos radicais na Alemanha, na Frana, na Itlia e em Portugal. Paradoxalmente, na transio para os anos 1980, a guerrilha, que tradicionalmente era uma metodologia de combate de movimentos de tipo emancipador e progressista, passou a ser utilizada por movimentos conservadores, apoiados pelo Ocidente de Ronald Reagan, para desgastar regimes adversos, no sendo mais apelidadas de terrorismo, mas antes de guerra de baixa intensidade: a Unio Nacional para a Independncia Total de Angola (Unita); os contra, na Nicargua; a Resistncia Nacional Moambicana (Renamo); e os mujahedin, no Afeganisto... Como se observa, razes no faltavam para se estar familiarizado com a ideia de atos terroristas, ao sabor das diversas ideologias, cobrindo um leque muito variado de situaes (guerras populares prolongadas, atos isolados de anarquistas, guerrilhas nacionalistas, atentados e sabotagens em regimes democrticos, resistncia armada s ditaduras), em que os mltiplos significados convivem com o denominador comum de assinalarem uma forma especfica de violncia poltica. E, no imaginrio das pessoas, perduram os momentos altos desta forma de violncia, com paroxismos simblicos em acontecimentos como o assalto do Setembro Negro aos atletas israelenses na aldeia olmpica de Munique, em 1972, ou o atentado ao avio da Pan Am, em Lockerbie, em 1988, em tempos ainda distantes deste outro terrorismo que foi o de Breivik, na ilha norueguesa de Utoya, em julho de 2011. Todavia, no obstante essa relativa familiaridade com o terrorismo, dir-se-ia que o incio do sculo XXI se abre com uma percepo a seu respeito impregnada de muito mais dramatismo, alastrando o sentimento de insegurana a sociedades supostamente seguras. O terrorismo entra em cena com rara intensidade, tanto nas opinies pblicas sem dvida influenciadas pelo discurso dominante como na reflexo estratgica, talvez configurando a ameaa por excelncia. A partir da, no h certamente documento oficial, relatrio de peritos, estudo acadmico, reportagem jornalstica, nem artigo de opinio que no estabelea um novo inventrio das ameaas prioritrias, tendo sempre cabea o terrorismo, logo seguido das armas de destruio em massa, da criminalidade internacionalizada, das catstrofes ecolgicas e, at mesmo, das migraes e, mais recentemente, dos ciberataques. Em tempo de rarefao das guerras interestatais, dir-se-ia que se deslocou a apreenso dos riscos para outros campos, surgindo uma ladainha de novos inimigos, embora estes se tornassem mais difusos, menos identificveis e, tambm por isto, mais sujeitos ora subavaliao temerria ora ao empolamento fantasioso. E durante largos anos, tantos quantos duraram os mandatos presidenciais de George W. Bush, as pessoas
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foram fustigadas pela propaganda da Guerra ao Terror, geogrfica e politicamente referenciada ao eixo do mal. Doravante, a principal questo da segurana incidiria no tema do terrorismo. Como reagiram os intelectuais europeus a esse fenmeno? Que tipo de anlises podem ser destacadas, produzidas por influentes pensadores, acadmicos, opinion makers? Quais os temas mais interessantes sobre os quais se debruaram universitrios, filsofos, socilogos, estrategistas? Correndo o risco da parcialidade, foram selecionados umas tantas questes e uns tantos autores, tentando dar conta de traos do pensamento europeu acerca do terrorismo nos primeiros anos deste novo sculo. Privilegiaram-se algumas publicaes na qualidade de fontes para este itinerrio. Logo em janeiro de 2002, o prestigiado Centro de Estudios y Documentacin Internacionales de Barcelona (CIDOB) organizou um seminrio internacional sobre o tema, coordenado por Manuel Castells e Narcis Serra. O seminrio resultou em um livro com textos de autores europeus de diversos quadrantes, no qual encontram-se nomes como os do alemo Ulrich Beck, da inglesa Mary Kaldor e do francs Alain Touraine (Castells e Serra, 2003). Por sua vez, a italiana Giovanna Borradori publicou uma densa obra que tem como principal contedo, a par de excelentes introdues da autora, um conjunto de entrevistas com dois influentes intelectuais europeus: o alemo Jrgen Habermas e o francs Jacques Derrida (Borradori, 2003). Alm disso, a revista francesa Cultures & Conflits, com relevo para os nomes de Didier Bigo e Michel Wieviorka, constitui um repositrio aprecivel de artigos sobre terrorismo e violncia poltica. Ainda antes do 11 de Setembro de 2001, a questo da violncia poltica sob forma de ao terrorista era, evidentemente, assunto de reflexo e tema de elaborao cientfica nas universidades europeias, existindo mesmo uma moldura conceitual bastante estruturada que permitiria enquadrar os desenvolvimentos posteriores. Um bom exemplo disto vem de Xavier Crettiez, professor na Universidade de Versailles Saint Quentin, que em 2000 publicara um artigo (tambm disponvel no seu blog) no qual elenca os vrios modelos de anlise do terrorismo (Crettiez, 2000). Ele distingue cinco modelos. O modelo estratgico o dominante entre polticos, policiais e jornalistas, para quem o atentado a essncia do terrorismo, o qual, por sua vez, consiste na trilogia ao violenta, alvos civis e presso poltica. O modelo da inverso prprio de alguns socilogos da escola francesa, segundo os quais o ato terrorista a negao da ideologia poltica ou mesmo a criao das lgicas burocrticas policiais e administrativas que, ao denomin-lo como tal, inventam o terrorismo. O modelo psicolgico considera o terrorista como, essencialmente, um psicopata, com mente perturbada, um ser associal, porventura um esquizofrnico paranoico, condicionado pelas condies de clandestinidade,
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fechado em pequenos grupos fanticos. Em contraste com esta anlise que privilegia a patologia do psiquismo pessoal, o modelo de ruptura vem da inspirao neomarxista e v o terrorismo como fruto das transies histricas ou manifestao das mudanas sociais, por vezes portador de um projeto moral de emancipao. Por fim, o modelo da configurao de afrontamento, influenciado pela sociologia alem, visa identificar, em cada conflito, o tipo de atores em presena, o seu peso respectivo na configurao, as suas interaes, os fatores que determinam a luta e o nvel de integrao funcional das organizaes clandestinas. Para alm destes modelos, Crettiez sublinha a heteromorfia das violncias polticas terroristas, ou seja, a evidente diversidade das formas historicamente assumidas pelo terrorismo. O mesmo professor Crettiez publicou com Isabelle Sommier uma importante anlise dos atentados do 11 de Setembro no Annuaire Franais des Relations Internationales (Crettiez e Sommier, 2002), mostrando os elementos de continuidade e de ruptura com a tradicional prtica dos atos terroristas.
2 UM NOVO TERRORISMO PARA UMA NOVA ERA?
Tendo como pano de fundo esse quadro analtico, esta seo e as seguintes podem ento centrar-se nos acontecimentos do 11 de Setembro. No conjunto da literatura acerca dos fatos, uma primeira ideia sobressai: muito possvel que as bases do mundo tenham mudado depois do 11 de Setembro de 2001 (Castells e Serra, 2003, p. 13, traduo nossa). Pelo seu lado, o francs Alexandre Adler, que durante anos dirigiu Le Courrier International, afirma que se viu acabar o mundo antigo (Adler, 2002). Ele refere-se aos acontecimentos como um apocalipse, uma revelao absolutamente surpreendente, de tal modo que corresponderia ao momento fundacional de uma nova era, como um marco a assinalar o verdadeiro incio do sculo XXI. Mas est longe de ser o nico que encara o 11 de Setembro como ponto de transio crucial, o que leva Adriano Moreira a inquirir:
Tem interesse averiguar porque que uma sociedade internacional submetida durante meio sculo a um equilbrio pelo terror, anunciado pelas armas estratgicas disposio dos pactos militares, foi abalada ao ponto de geralmente se entender que se iniciou uma nova era em 11 de setembro de 2011, a partir de uma agresso que horrorizou o povo americano e o mundo ocidental, mas que no tem a dimenso de Hiroshima ou Nagasaki (Moreira, 2004, p. 132).
Seria interessante saber se, passada uma dcada, os mesmos autores manteriam esta viso catastrofista e apocalptica ou se o impacto do evento se teria dissolvido com o tempo. De qualquer modo, a distncia crtica facilita um maior discernimento e um juzo mais cauteloso. Mas, ainda em cima do acontecimento, e no obstante esta noo difusa de ponto de mutao para uma nova poca, Habermas duvida que se esteja perante um fato que represente uma ruptura na histria mundial.
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O 11 de Setembro no resiste ao confronto com outros acontecimentos, no tanto Pearl Harbour, como talvez as consequncias do Agosto de 1914. () A deu-se o incio da era da guerra total, da opresso totalitria, da barbrie mecanizada e do homicdio burocrtico de massa (Borradori, 2003, p. 30, traduo nossa). Seja como for, a importncia do acontecimento assinala uma evidente transio, conforme a opinio de Alain Touraine:
Se estou de acordo em que o 11 de Setembro de 2001 uma data muito significativa da histria porque este conclui o perodo 1989-2001, desde a queda do muro de Berlim at a destruio das Torres Gmeas, durante o qual a nossa viso do mundo foi dominada em grande medida por conceitos como globalizao, integrao e hegemonia (Touraine, 2003, p. 171-172, traduo nossa).
Para alm do efeito surpresa, a magnitude desses atentados no se mede apenas pela escala do nmero de vtimas. verdade que provocou uma quantidade de mortos sem paralelo com nenhum outro ato terrorista (2.996 pessoas), ultrapassando o nmero de vtimas estimado para o ato de guerra dos ataques japoneses a Pearl Harbour. Tambm impressiona o nmero de nacionalidades das vtimas, a comprovar at que ponto Nova York cosmopolita, configurando uma verdadeira cidade-mundo. Mais que estas contabilidades, porm, os atentados foram portadores de uma formidvel carga simblica, a ponto de se poder falar de terrorismo catastrfico, sementeira do pnico (Rogeiro, 2004, p. 530) ou hiperterrorismo (Heisbourg, 2001). Isto porque os alvos escolhidos, como tem sido amplamente sublinhado, constituam smbolos por excelncia do hiperpoder financeiro, militar e poltico norte-americano. Um dos ingredientes fundamentais dos fatos est evidentemente na sua espetacularidade, no duplo sentido da palavra: uma aparncia de grande efeito visual e um ato presenciado por uma audincia multitudinria. Como exemplo mximo da guerra espetculo, foi o evento midiatizado por excelncia. Nova foi sem dvida a presena das telecmaras e da mdia, pelas quais um acontecimento local se torna simultaneamente um acontecimento global e a inteira populao mundial foi transformada em plateia de testemunhas oculares petrificadas (Habermas apud Borradori, 2003, p. 32, traduo nossa). E o filsofo francs Baudrillard acrescenta: Os terroristas exploraram o tempo real das imagens, a sua difuso mundial instantnea. Apropriaram-se da mesma maneira da especulao bolsista, da informao eletrnica ou da circulao area (Baudrillard, 2001, traduo nossa). Virada histrica, surpresa, magnitude, espetacularidade: estas foram evidentes caractersticas dos atentados terroristas. Todavia, eles encerraram um elemento portador de especial dramatismo, que o voluntrio sacrifcio da vida pelos seus autores. Inevitavelmente a realidade do suicdio sobe ao primeiro plano, mas aqui carregada de um potencial inusitado.
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Quando as duas torres se desmoronaram, dava a impresso que respondiam com o prprio suicdio ao suicdio dos avies-suicidas. () A diferena radical est em que os terroristas, dispondo das armas que so as do sistema, dispem a mais de uma arma fatal: a sua prpria morte. () Eles conseguiram fazer da sua prpria morte uma arma absoluta contra um sistema que vive da excluso da morte, cujo ideal o de zero baixas. Qualquer sistema de zero baixas um sistema de soma nula. E quaisquer meios de dissuaso e destruio nada podem contra um inimigo que j fez da sua morte uma arma contraofensiva (Baudrillard, 2001, traduo nossa).
Esse elemento tanto mais relevante quanto viver em um tempo em que, na opinio de Mary Kaldor, um dos fatos mais importantes desde os finais do sculo XX a recusa do homem, pelo menos na Europa e na Amrica do Norte, a morrer em uma guerra (Kaldor, 2003, p. 75, traduo nossa). Sobre esta importante questo do jogo da vida e da morte no mbito da violncia poltica, h um estudo que merece ser consultado. De autoria de um professor de cincia poltica da Universidade da Pensilvnia, Michael C. Horowitz, foi publicado em 2010 na revista International organization com o ttulo Nonstate actors and the diffusion of innovations: the case of suicide terrorism. A discusso sobre este artigo, contudo, no obstante sua importncia, no ser aqui desenvolvida porque ultrapassa o pensamento europeu. O paroxismo alcanado pelos terroristas deixa em aberto uma questo enigmtica que levaria a classificar o 11 de Setembro de 2001 em uma categoria atpica: a prolongada ausncia de reivindicao. Se a autoria dos atentados rapidamente atribuda al-Qaeda pelas autoridades norte-americanas, esta rede no segue a prtica tradicional de reivindicar o seu ato, expondo as motivaes, os objetivos, e eventualmente as condies que impe. Provavelmente nunca se saber as razes para tal silncio, coincidente com o fenmeno nunca bem explicado dos episdios com antraz. S bem mais tarde, reportagens sobre os autores morais ou declaraes fragmentadas destes revelaram alguma luz acerca de eventuais motivaes, possivelmente no consensuais, dos principais responsveis. Segundo parece, a liderana da al-Qaeda justificou os atentados no s como represlia pela presena militar norte-americana na Arbia Saudita, mas tambm como a fria e retardada vingana pela destruio de altos edifcios de Beirute pelos marines nos longnquos anos 1980, ou pela poltica da Casa Branca face Palestina. A serem verdadeiras estas justificaes, elas no coincidem com as explicaes oficiais de que se trataria de um ataque ao Ocidente e de uma violenta rejeio dos seus valores. Permanece, assim, a relativa obscuridade quanto s motivaes e aos objetivos dos terroristas. Puro desafio? Atingir o corao do sistema? Episdio de um confronto, por interpostos alvos, interior ao mundo islmico, entre radicais e moderados? Os analistas europeus dividiram-se nas suas opinies acerca destas incgnitas.
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3 TERRORISMO GLOBAL?
A ideia aqui referida, sobre o mundo como um palco aterrorizado a presenciar diretamente uma violncia nunca vista, encaminha-nos dimenso global dos acontecimentos do 11 de Setembro de 2001. Ao acontecimento pode atribuir-se uma marca de globalidade, no apenas por ter sido visualizado em simultneo por milhes de pessoas em todas as latitudes, mas tambm por ter sido sentido como algo que afetava o curso da histria humana alm de que, na sua origem, estaria uma rede desterritorializada com ramificaes sem confins. A sequncia de atentados em elevado nmero de pases parecia comprovar justamente esta nova globalidade do terror.
O mundo sem fronteiras em que vivemos aponta para o alargamento do terrorismo, que foi local como na Amrica Latina, que se alargou a reas como na frica em descolonizao, e agora se apresenta como global tendo eventualmente um ou mais Estados como bases de apoio financeiro, apoio logstico, funo de abrigo, ou hospedeiro (Moreira, 2004, p. 148).
O socilogo francs Michel Wieviorka, que desde os anos 1980 estuda a violncia poltica e particularmente o terrorismo, desenvolve esta natureza global do novo terrorismo, distinto do que ele chama terrorismo clssico. Os atentados do 11 de Setembro vo fazer explodir as categorias convencionais do nacionalismo, misturando as dimenses internas e externas da existncia das sociedades. O nvel a que se situa caracterizadamente transnacional, desterritorializado, desnacionalizado. Mais ainda, sendo terrorismo islmico, reporta-se a uma comunidade imaginria de crentes, ou a uma neo-umma transnacional (Wieviorka, 2010, p. 274-276), embora tambm se enraze em comunidades concretas da dispora rabe. Por sua vez, Jean Baudrillard, em artigo do Le Monde escrito pouco depois dos atentados de Nova York e Washington, equaciona de maneira distinta a correlao entre terrorismo e globalizao. Segundo ele,
o terrorismo, como os vrus, est em toda a parte. () ele est no prprio corao desta cultura que o combate (). No se trata, portanto, de um choque de civilizaes nem de religies, pois ultrapassa de longe o Isl e a Amrica, sobre os quais se tenta focar o conflito para criar a iluso de um afrontamento visvel e de uma soluo de fora. Trata-se, antes, de um antagonismo fundamental, mas que designa, atravs do espectro da Amrica (que poder ser o epicentro, mas no a encarnao solitria da globalizao) e atravs do espectro do Isl (que tambm no a encarnao do terrorismo), a globalizao triunfante a ajustar contas consigo mesma. Neste sentido, pode falar-se de guerra mundial, no a terceira, mas a quarta e a nica verdadeiramente mundial, porque nela se joga a prpria globalizao. () Guerra fractal de todas as clulas, de todas as singularidades que se revoltam sob forma de anticorpos. () Porque o prprio mundo que resiste mundializao (Baudrillard, 2001, traduo nossa).
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Esse tema do ajuste de contas da globalizao consigo prpria deixa transparecer quase imperceptivelmente um certo antiamericanismo, frequente nos autores franceses. De modo um pouco provocatrio, mas no seu estilo sempre estimulante, Alain Touraine escreve:
gostaria de sugerir que o centro do nosso mundo contraditrio j no so os Estados Unidos, mas a Arbia Saudita, que , ao mesmo tempo, um pilar da defesa dos interesses econmicos ocidentais no Mdio Oriente, um regime teocrtico, um Estado totalitrio repressivo e corrupto e a principal fonte de financiamento dos movimentos islamistas radicais na maior parte do mundo! (Touraine, 2003, p. 160, traduo nossa).
Em um registro algo distinto, o modo como os acontecimentos do 11 de Setembro de 2001 afetaram a estabilidade do sistema internacional assim interpretado por Jacques Derrida:
Desde o fim da Guerra Fria, o que podemos chamar ordem mundial, na sua relativa e precria estabilidade, depende em larga medida da solidariedade e da fiabilidade, do crdito, da potncia americana. Em todos os planos: econmico, tecnolgico, militar, meditico, e mesmo no plano da lgica discursiva, da axiomtica que universalmente defende a retrica jurdica ou diplomtica, e, portanto, o direito mundial, mesmo onde os Estados Unidos o violam sem deixarem de se fazer passar pelos seus campees. Portanto, fragilizar esta superpotncia, que desempenha o papel de tutor da ordem mundial, significa arriscar a fragilizar o mundo inteiro, incluindo os inimigos declarados dos Estados Unidos (Derrida apud Borradori, 2003, p. 100-101, traduo nossa).
De qualquer maneira a equao globalizao/terrorismo seguramente controversa, tanto mais quanto tambm se pode invocar a emergncia de novas formas de solidariedade global como reao gravidade dos atentados. Vejam-se alguns contrapontos. Ao inventariar as grandes lies que se podem deduzir do 11 de Setembro, Ulrich Beck enuncia, entre outras, estas quatro: i) perdeu-se a confiana nas instituies sociais, generalizou-se a percepo de risco e imps-se uma nova globalizao pela cooperao internacional; ii) a segurana nacional j no nacional, foram derrubados todos os sinais de identidade que caracterizavam a imagem genrica do Estado moderno, as fronteiras que separam o interior do exterior, a polcia do exrcito, o crime da guerra e a guerra da paz (), poltica interna e externa, segurana nacional e cooperao internacional esto agora totalmente ligadas (Beck, 2003b, p. 59, traduo nossa); iii) [o] 11 de Setembro ps mostra as limitaes do neoliberalismo na hora de solucionar os conflitos do mundo. Os ataques terroristas contra os Estados Unidos foram o Chernobyl da globalizao. Da mesma maneira que essa catstrofe sovitica minou a nossa f na energia atmica, o 11-S denunciou as falsas promessas do neoliberalismo; () as premissas aparentemente irrefutveis do neoliberalismo que a economia se imporia poltica e que o papel dos Estados diminuiria perdem fora num mundo de riscos globais
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(op. cit., p. 60, traduo nossa); e iv) nem sequer a nao mais poderosa pode garantir sozinha a sua prpria segurana; a sociedade global do risco est a forar o Estado-nao a admitir que no pode cumprir a sua promessa constitucional de proteger o ativo mais importante dos seus cidados, a segurana (op. cit., p. 62, traduo nossa); consequentemente, um aumento da interdependncia e da cooperao, quer dizer, uma perda de autonomia, aumentaria a soberania, de tal maneira que partilhar soberania no a reduz, antes a eleva a uma potncia superior (op. cit., p. 63, traduo nossa). Dessas concluses de Beck destaca-se a pesada metfora do 11 de Setembro como Chernobyl da globalizao, como se ele representasse aquele trauma coletivo que fez perder as iluses e abalar as promessas de um mundo onde a progressiva fragilidade dos centros de deciso poltica fosse compensada pelo otimismo da regulao pelos mercados. Por sua vez, Adriano Moreira reinterpreta a equao globalizao/terrorismo:
A premissa maior de todas as interpretaes da mudana, que tambm abrange o terrorismo, a globalizao: esta fez com que a anlise identificasse uma srie de captulos, designadamente o crime transnacional organizado e a segurana internacional, o crime transnacional e a globalizao econmica, a liberalizao e o crime financeiro transnacional, a cooperao entre as organizaes criminosas, tudo originando o crescimento de uma frente jurdica internacional (Moreira, 2004, p. 147). 4 CRIME OU GUERRA?
Um dos debates mais interessantes quanto caracterizao do 11 de Setembro a dvida quanto sua natureza: ato criminoso ou ato de guerra? Assunto de polcia ou problema do foro militar? Questo de segurana interna ou externa? Da parte deste autor, e h muito se defendeu, em um colquio organizado em Lisboa pouco depois dos acontecimentos, com a participao da ex-primeira ministra de Portugal, Maria de Lurdes Pintasilgo, e do destacado economista Joo Salgueiro, uma posio cujos traos podem ser enunciados brevemente a seguir. 1) O 11 de Setembro deveria ser considerado crime contra a humanidade pese embora a relativa indefinio deste conceito , no apenas pelo nmero de vtimas que provocou, mas sobretudo por um fato extremamente agravante, a saber, a utilizao de seres humanos vivos, passageiros de avies comerciais, como projteis destruidores, equiparados a bombas mortferas; isto representa o repugnante aviltamento da dignidade humana, ao reduzir pessoas condio forada de engenho explosivo.
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2) A ser assim, os seus autores ou mandantes deveriam ser presentes a uma jurisdio internacional competente para julgar crimes contra a humanidade, no caso, o Tribunal Penal Internacional (TPI). 3) Contra eles deveria ser passado um mandato de captura internacional, vinculando as polcias de todo o mundo, mesmo que para a sua captura fossem necessrios meios militares tal como ocorreu com os criminosos da guerra da ex-Iugoslvia, detidos por foras militares e entregues s polcias e s jurisdies civis. Uma tal soluo era, infelizmente, impossvel. Os Estados Unidos tinham se recusado a ratificar o tratado criador do TPI e o presidente George W. Bush apressou-se a proclamar a Guerra ao Terror, optando pela reao militar pura e dura. A resposta foi a guerra ao Afeganisto. Da resultou, tambm, a militarizao do prprio registro jurisdicional, tanto na deteno quanto no julgamento dos implicados. Guantnamo ficou como smbolo desta opo. Acresce que se caiu na contradio de se recusar aos detidos a condio de combatentes, nunca os considerando prisioneiros de guerra. A ideia de projteis humanos foi mais tarde encontrada em Habermas, que sublinha a monstruosidade do ato dos terroristas suicidas, os quais transformaram os avies [...], juntamente com os seus refns, em projteis vivos (Borradori, 2003, p. 32, traduo nossa). Mas poucos autores tiram consequncias decorrentes da natureza do ato em si nos ataques s Torres Gmeas e ao Pentgono. Curiosamente, outro alemo, Ulrich Beck, abordaria um tema anlogo em uma conferncia que proferiu em Moscou, passados dois curtos meses do 11 de Setembro de 2001, mais tarde editada em verso espanhola (Beck, 2003a). Referindo que a nossa imagem do mundo sustenta-se sobre distines entre guerra e paz, milcia e polcia, guerra e crime, segurana interna e externa, entre interior e exterior, em geral j superados (op. cit., p. 11, traduo nossa), afirma que os atentados terroristas no so apenas um crime, um caso para a justia nacional, nem o conceito e a instituio polcia so apropriados para fatos cujos efeitos devastadores so equiparveis a ataques militares (...). Em consequncia, a proteo de civis contra catstrofes perde o seu sentido (op. cit., p. 10, traduo nossa), e os terroristas inutilizam de chofre a gramtica nacional da milcia e da guerra (op. cit., p. 29, traduo nossa). Isto leva Beck a internacionalizar a resposta aos atentados, acabando por preconizar a celebrao de um pacto internacional contra o terrorismo, uma conveno que no s clarifique os conceitos, mas que situe sobre uma base legal a perseguio interestatal aos terroristas, e que crie, portanto, um espao legal unitrio e universal o que pressupe que o estatuto do tribunal internacional seja ratificado por todos os pases, incluindo os Estados Unidos. O objetivo seria converter o terrorismo em crime contra a humanidade punvel em todo o mundo (op. cit., p. 35, traduo nossa). A mesma ideia transparece no italiano Osservatorio sulla
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Legalit e sui Diritti, reportando-se especialmente s posies autorizadas do jurista Antnio Cassese, citado por Giulia Alliani: se Bin Laden fosse capturado vivo,
[a melhor soluo no seria] um processo perante um tribunal americano, embora este estivesse no seu pleno direito. importante tambm mostrar s opinies pblicas, designadamente as dos pases rabe-muulmanos, que o julgamento de Bin Laden no uma pura e simples vingana. Seria vantajoso que o maior nmero possvel de pessoas ficasse convencido de que, apesar do horror do crime pelo qual deve responder, ele se beneficiar de um processo verdadeiramente justo e da presuno de inocncia, como qualquer outro acusado. Seria necessrio um processo internacional contra Bin Laden (Alliani, 2004, traduo nossa).
Como se observa, nada que se possa equiparar ao posterior desfecho da operao de foras especiais com a execuo sumria do lder da al-Qaeda. Soluo militar ou policial? Este dilema permanece em aberto, para alm da bem conhecida declarao de Guerra ao Terror com todas as suas consequncias. Para Habermas,
a deciso de Bush de declarar Guerra ao Terror foi um grave erro tanto do ponto de vista normativo como pragmtico. No plano normativo, reconheceu a estes criminosos a dignidade de inimigos de guerra e, no plano pragmtico, no se pode conduzir uma guerra contra uma rede, contra uma entidade quase impalpvel, pelo menos se queremos que a palavra guerra continue a ter um significado preciso (apud Borradori, 2003, p. 40, traduo nossa).
E acrescenta:
Recorrendo a meios inapropriados, o Estado corre o perigo de se desacreditar: seja porque, no seu interior, d luz verde a uma militarizao das medidas de segurana, pondo em perigo o Estado de direito, seja porque, no exterior, mobiliza recursos de tecnologia militar certamente superiores aos do adversrio, os quais so, ao mesmo tempo, desproporcionais e ineficazes (apud Borradori, 2003, p. 34, traduo nossa).
Se os autores alemes insistem nessa posio, o mesmo se poder afirmar de certo nmero de franceses:
A resposta discursiva e poltica a estes ataques reativou os esquemas realistas tradicionais (Estado, territrio, fronteira, identidade) e marcou um regresso hard security. Ao territorializar e ao militarizar a sua resposta atravs da noo de Guerra ao Terror, as autoridades norte-americanas e numerosos analistas impunham o Estado como sujeito nico da segurana e sugeriam, assim, que este ator permaneceria em um lugar central, a partir do qual se deveria definir e organizar a segurana (Chaouad, 2010, traduo nossa).
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E outra opinio complementar:

Onde comea e onde acaba uma ameaa de defesa? Eis a questo central que organiza as respostas violncia das organizaes clandestinas. (...) A partir de quando impossvel tratar os atentados pela via policial e judiciria? (...) A via policial e judiciria exige muito tempo, pacincia, embora tenha a vantagem de delimitar melhor os culpados. Muitas vezes os atentados no podem destruir um pas. Agem como provocaes. A via militar seria ento pertinente? A capacidade de agir na urgncia parece ter favorecido o Departamento da Defesa sobre os outros. (...) Mais do que uma estratgia, a guerra contra o terrorismo uma frmula encantatria, ritual. Esta guerra no ser ganha; pelo menos, certo, no rapidamente (Bigo, 2001, traduo nossa).
O mesmo tema da Guerra ao Terror abundantemente tratado em artigo da revista Cultures & Conflits pelo general Christian Chocquet, ligado gendarmerie francesa, com evidente conhecimento de causa:
A assimilao do terrorismo guerra santa pelos islamistas constitui a ltima fase da justificao da violncia. O impacto desta teoria numa franja da populao muulmana, difcil de avaliar com preciso, convida a interrogarmo-nos sobre as razes que podem favorecer um tal discurso de dio. Este fenmeno ilustra, de qualquer modo, o fato de a luta contra o instrumento terrorista, por mais indispensvel que seja, dever ser acompanhada por uma anlise atenta das condies polticas, econmicas e sociais que permitem determinar as causas profundas da violncia (Chocquet, 2001, traduo nossa).
Em consequncia, pe em causa a guerra aos mafiosos e aos terroristas, referindo, em contraste, o caso de Israel, onde a militarizao da luta antiterrorista est institucionalizada (Chocquet, 2001, traduo nossa).
5 SEGURANA INTERNA OU EXTERNA?
O dilema entre crime ou guerra, entre soluo policial ou militar, prende-se de perto com outro, que o da alternativa entre segurana interna ou externa. Uma longa tradio da esquerda europeia em absoluto ciosa da distino entre uma e outra, sem dvida por causa das experincias histricas, em que as foras armadas eram usadas para garantir a segurana interna, e a interveno militar contra o prprio povo se justificava pela necessidade do combate subverso. Os regimes ditatoriais elaboraram doutrinas ditas de segurana nacional, no apenas contra qualquer inimigo exterior, mas a favor da estabilidade dos regimes, ameaada pelas revoltas populares. Da a preocupao das sociedades democrticas no sentido de bem separarem as guas entre polcia de ordem pblica e foras armadas, entre a esfera policial e a militar, esta sim formalmente investida da misso de assegurar a defesa contra o estrangeiro.
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Uma realidade recente ajudou a alterar essa viso adquirida. Por um lado, a participao de foras policiais ou de gendarmerie como os carabinieri italianos ou a Guarda Nacional Republicana portuguesa em misses de paz assumidas pela comunidade internacional fez esbater a distino consagrada e mostrou a utilidade da presena de foras de natureza policial em teatros de pr ou ps-conflito. Normalmente reconhecido que estas foras esto mais aptas a lidar com as populaes, alm de que o armamento utilizado pelos militares se pode revelar inapto para misses de patrulha ou vigilncia. Assiste-se, assim, presena e interveno de foras vocacionadas para a segurana interna em cenrios exteriores ao territrio nacional, como se se tratasse de uma internacionalizao da funo securitria. Por outro lado, as alteraes ocorridas na conflitualidade internacional com a referida rarefao das guerras entre Estados e na prpria composio e natureza das foras armadas em muitos casos na abolio do servio militar obrigatrio, provocando ora o voluntariado ora a profissionalizao dos militares levaram a que estas sejam hoje incumbidas de misses internas s fronteiras do pas, como a assistncia s populaes em catstrofes e outras tarefas de tipo civis. Nestas circunstncias, no admira que se tenha repensado em termos novos a distino policial/militar e que se aceite como vantajosa uma maior interpenetrao das dimenses interna e externa da segurana humana. Projetada essa questo no combate ao terrorismo, sabe-se, assim, quais os riscos que espreitam: de um lado, o risco da criminalizao da violncia poltica; do outro, a militarizao do combate s prticas terroristas. E outro risco preocupante o que se traduz na transposio das medidas de segurana para o conjunto da vida cotidiana dos cidados. De algum modo este tema pode relacionar-se com o pensamento que, desde os anos 1980, a Escola de Copenhague com os prestigiados nomes de Barry Buzan e Ole Wver tinha desenvolvido em torno do alargamento do conceito de segurana, conduzindo-o para esferas que tradicionalmente lhe eram alheias: para alm da segurana militar, a segurana poltica, econmica, ambiental, alimentar, sanitria, societal. Os atentados terroristas da primeira dcada deste sculo tiveram a consequncia de reforar este sentido de ramificao crescente da segurana, levando-a a penetrar em numerosos interstcios da vida coletiva e individual. A este respeito, deixando-se por momentos o quadro do pensamento europeu, destaca-se um autor canadense, Sylvain Munger, o qual com razo sublinha que:
o espao pblico da cidade moderna est associado ao espao ameaado, esquadrinhado por sistemas de cmaras e protegido por uma arquitetura do estilo fortaleza. Mais ainda, a adoo de certas tecnologias militares para fins de vigilncia e controle policial do territrio nacional representa bem a clebre inverso clausewitziana de Foucault: a segurana a continuao da guerra por outros meios (Munger, 2011, p. 523-524, traduo nossa).
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A onda terrorista provocou, como sabido, um acrscimo de vigilncia, com um espectro de tecnologias que vai desde a observao por satlite at o controle biomtrico. Mas existe a dificuldade em se estabelecer uma linha clara de demarcao entre a obrigatria prudncia, que aconselha medidas preventivas e dissuasrias de toda a ordem, e o alarmismo, porventura intencionalmente provocado, tendente a favorecer um ambiente de pnico e a justificar toda a espcie de medidas repressivas ou limitadoras das liberdades pblicas. Talvez Bigo tenha razo ao falar dos profissionais da gesto das inquietudes, no sentido em que o discurso de polticos e agentes de segurana tem a possibilidade de instigar e dosear os temores coletivos e de instrumentaliz-los para fins de controle social. Ele denuncia a incompreenso do social
com uma estrategizao dos perigos do cotidiano, uma insegurizao do mundo, onde o risco sempre lido como perigo e no como oportunidade, e um crescimento das intolerncias, onde o racismo e a xenofobia so justificados por uma grelha de leitura em termos de conflitos civilizacionais (Bigo, 2005, traduo nossa). 6 SACRALIZAO DA VIOLNCIA
A generalidade dos autores europeus rejeitou criticamente as clebres abordagens de Samuel Huntington sobre o choque de civilizaes, considerando que estas sofriam de fortes distores e estavam longe de constituir uma boa chave interpretativa para analisar os fenmenos contemporneos. Tambm por isto se recusaram a observar os atentados do 11 de Setembro luz da redutora equao Isl versus Ocidente. No obstante essa precauo, indiscutvel que esses atos terroristas eram portadores de uma dimenso religiosa, sendo irrecusvel a motivao religiosa do suicdio dos terroristas e do seu horizonte de martrio salvfico em nome de uma transcendncia indiscutvel. O seu ato foi, assim, portador de uma estranha mistura de modernidade e arcasmo: modernidade pelo uso de tecnologias de ponta, pelo funcionamento em rede, pela utilizao de aeronaves; arcasmo pelo fanatismo e pelas crenas primrias. Este ponto de vista, porm, deve ser enquadrado pela anlise das novas formas de violncia presentes na vida internacional, e mesmo por um novo paradigma relativo ao uso da fora. O socilogo Michel Wieviorka, que, conforme registrado neste captulo, distingue o terrorismo clssico do novo terrorismo internacional, publicou j em 1988, na revista Cultures & Conflits, um notvel conjunto de trs artigos em que antecipava a realidade do terrorismo radical e pormenorizava a natureza do novo paradigma da violncia nas sociedades. Sobre a violncia escrevia ele:
esta deve doravante ser efetivamente abordada com conceitos que j no podem ser os do mundo bipolar, nem os do mundo onde a economia permitia pensar diretamente as relaes internacionais em termos de dominao e de explorao, ou de
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modernizao mais ou menos avanada. A violncia deve ser apreendida no que uma das suas novidades radicais: o fato de ser ao mesmo tempo globalizada, porque referenciada a fenmenos planetrios, e localizada; geral e, para usar o termo de Hans Magnus Enzensberger, molecular; ela mesma mundializada e fragmentada ou dispersa. No envolve grandes diferenas se a consideramos no centro ou na periferia, noes que ela contribui para enfraquecer; e, por exemplo, no faltam semelhanas entre os jovens atores dos movimentos islamistas no Oriente Mdio e os jovens raivosos dos subrbios franceses, sejam eles muulmanos ou no (Wieviorka, 1998b, traduo nossa).
Esclarecendo o contraste com o terrorismo clssico, Wieviorka refere que:

as lgicas antigas eram antes de mais nada polticas, obcecadas, como se tem dito, pela tomada do poder de Estado ou pela instaurao de um novo Estado. No mundo atual, a ao terrorista , mais do que na poca clssica, ora mais que poltica, sobredeterminada pelas suas dimenses de combate planetrio sagrado, sem negociao possvel aqui reina o islamismo radical, que metapoltico , ora menos que poltica, motivada ento pelo lucro econmico, embora mantendo um contato com o poltico, como o caso, por exemplo, das FARC, na Colmbia, que se tornaram foras infrapolticas (Wieviorka, 2010, p. 278-279, traduo nossa).
Essa distino entre violncia infrapoltica e metapoltica particularmente elucidativa e merece ser retida para uma boa compreenso dos processos contemporneos. Na verdade, os decisores polticos, tal como os analistas e os estudiosos, esto habituados a lidar com a forma tradicional de violncia poltica, tendo como prottipo a guerra entre Estados. A reflexo sobre a segurana restringia-se classicamente a este registro. A atualidade, porm, trouxe ao primeiro plano estas outras formas de violncia. Uma delas, a infrapoltica, corresponde privatizao da violncia, aproxima-se da criminalidade organizada e internacionalizada, manifesta-se em vandalismos que parecem gratuitos e inconsequentes, na ausncia de reivindicaes e objetivos claros, fora de qualquer enquadramento ideolgico, concretizado para alm das mencionadas Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) nas mfias russas e albanesas ou nas favelas do Rio de Janeiro, nos movimentos xenfobos da Europa do norte ou nas redes dos trficos de toda a espcie. Em contraste com esta, a violncia torna-se metapoltica quando as suas razes se prendem ao absoluto e ao transcendente: seja a identidade nacionalista, seja mais frequentemente a crena religiosa, valores que, por serem sentidos como to elevados, no admitem concesses, no permitem sequer a negociao por impossibilidade de cedncias. A mobilizao coletiva instiga a vocao do martrio e a violncia assenta no fanatismo, no sectarismo, na intransigncia fundamentalista. Aos seus autores s resta o desespero (Wieviorka, 1998c). Compreende-se que os poderes convencionais tenham srias dificuldades em lidar com esses fenmenos, dada a imprevisibilidade dos seus protagonistas
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e a incompatibilidade dos discursos respectivos. Os atentados de Nova York e Washington situam-se claramente nesta esfera do metapoltico e, todavia, no so apolticos; antes mergulham em projetos polticos, apesar de suspensos de uma transcendncia situada para alm da gesto poltica.
7 UMA NOVA CONFLITUALIDADE
O conjunto dessas ideias e debates que atravessam o pensamento europeu da ltima dcada tem como pano de fundo, maneira de um cenrio difuso que d enquadramento a todo o resto, a mutao que se tem operado na conflitualidade, com importantes reflexos no relacionamento internacional. Os atentados do 11 de Setembro de 2001 sero porventura o episdio mais enftico e espetacular de uma tendncia que se ramifica em muitos outros fatos e processos. Desde o final do sculo passado, Mary Kaldor, professora da London School of Economics and Political Science, tinha consagrado a expresso novas guerras (Kaldor, 1999). Independentemente das reservas que este conceito suscitou em alguns setores, ele aponta para uma transio indesmentvel para novos tipos de conflitos, e entre as suas caractersticas destaca-se um primeiro tipo que
se poderia descrever como guerra em rede, redes armadas de atores estatais e no estatais. Incluem grupos paramilitares organizados em torno de um lder carismtico, senhores da guerra que controlam territrios concretos, clulas terroristas, voluntrios fanticos como os mujahedines, organizaes criminais, unidades de foras regulares ou outros corpos de segurana estatal, assim como mercenrios e companhias militares privadas (Kaldor, 2003, p. 79-80, traduo nossa).
No aqui possvel desenvolver os vrios aspectos dessa evoluo da conflitualidade. Porm, insistiu-se neste estudo em um conjunto de alteraes cuja visibilidade razoavelmente patente, mas das quais nem sempre se retiram as devidas ilaes. Os domnios da transio so muito variados. Verificam-se alteraes na geografia dos conflitos, com a redefinio dos arcos de crise. Do-se notveis alteraes nos atores dos conflitos, como anotado na anterior citao de Mary Kaldor, mas podendo acrescentar-se a rarefao dos conflitos interestatais, o crescente envolvimento das populaes civis, a tendncia para a privatizao da violncia (e mesmo para a empresarializao da guerra), os seus crescentes vnculos criminalidade organizada, e assim por diante. H uma grande transio dos conflitos na sua relao com o espao: a conquista territorial parece ter cado em desuso; h uma relativa desvalorizao do territrio; as fronteiras aumentam de elasticidade quando no entram em declnio; os conflitos processam-se com descontinuidades territoriais; e a ocupao territorial direta parece intil para assegurar hegemonias, ao mesmo tempo que os territrios santurios se tornam de duvidosa eficcia, j que nem o sobrearmamento garante a invulnerabilidade (como se viu desde Beslan com a ao dos chechenos at os vrios atentados no World Trade Center).
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De igual modo, significativas transies se verificam na relao entre conflitos e tempo, uma vez que aqueles tendem a oscilar entre polos opostos: ora a guerra-relmpago, ora o conflito interminvel, em que o arrastamento temporal coincide com a ausncia de desfecho militar concludente para as hostilidades. Tambm as formas de legitimao dos conflitos passam por importantes mudanas, deslegitimando-se tanto a guerra nacionalista como a guerrilha emancipatria, em contraste com a emergncia da motivao cultural, tnica ou religiosa, ou ento com os novos modos de legitimar a guerra preventiva ou a defesa antecipatria. Por sua vez, as configuraes dos conflitos alteram-se visivelmente, seja pelas inovaes tecnolgicas, seja pela midiatizao da guerra espetculo, seja pela desigualdade dos contendores nas guerras assimtricas, seja pela constituio das referidas redes, designadas como ONGs da violncia, agentes de guerras moleculares, como metstases de possvel projeo global. Tudo isso materializa aquela tendncia que se vinha adivinhando no sentido do fim da guerra industrial, da resultando uma evoluo estratgica de primeiro plano: hoje em dia, a utilidade da fora militar moderna, a capacidade de forar um inimigo a cumprir a nossa vontade, est posta em dvida (Kaldor, 2003, p. 89, traduo nossa). Tais palavras, aparentemente incuas, representam na verdade uma profunda convulso na maneira de pensar e operar o uso da fora. Esse tema foi amplamente desenvolvido por um general ingls, Rupert Smith, em um livro que marca a reflexo sobre a guerra na atualidade: A utilidade da fora. A arte da guerra no mundo moderno (Smith, 2008). Quase parece que melhor seria se seu ttulo fosse A inutilidade da fora, dado que elabora uma longa e autorizada reflexo autorizada, porque assente em uma prolongada experincia de conduo de guerras recentes na qual adverte para o contrassenso de continuar a pensar e a atuar em termos de guerra industrial, quando hoje a guerra est entre o povo, est no meio da gente. Sobretudo no tipo de violncia exercida pelas aes terroristas, tudo se distingue do sistema nervoso da guerra convencional, ou da guerra industrial, que era um sistema essencialmente hierrquico, com mecanismos de informao descendente, de cima para baixo, em que toda a fora est concentrada na prossecuo do seu objetivo militar estratgico especfico, embora o sistema seja vulnervel quebra da cadeia de comando. Em contraste,
o sistema nervoso da guerrilha e, em particular, dos terroristas, no funciona desta maneira, principalmente devido sua dependncia do povo e ausncia de objetivos militares. (...) Recorrendo a uma analogia botnica, o seu sistema nervoso rizomtico. As plantas rizomticas conseguem propagar-se pelas razes, o que fazem as urtigas, as silvas e a maioria das ervas. (...) Um sistema de comando rizomtico funciona com um sistema acima do solo, aparentemente hierrquico, visvel nas arenas operacional e poltica, e com um sistema subterrneo, centrado nas razes: este o verdadeiro sistema. um sistema horizontal, com muitos grupos discretos.
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(...) Estas clulas operam para o centro do sistema de razes atravs de um processo de franchisement. (...) O sistema de comando rizomtico difcil de atacar, tal como as ervas daninhas so difceis de erradicar. (...) nas redes terroristas os indivduos esto para a organizao como o solo est para o rizoma (Smith, 2008, p. 379-381, traduo nossa).
Posto isso, Smith pode concluir: [m]esmo se a fora for empregada para pr fim violncia, no garantir a deciso estratgica almejada pelos que decidem aplic-la. Na verdade, ao contrrio da guerra industrial, na guerra entre o povo nenhum ato de fora ser alguma vez decisivo (2008, p. 382, traduo nossa). Uma concluso que vem ao encontro daquilo que se tem amplamente defendido sobre a enigmtica incapacidade do uso de meios violentos para, na atualidade, atingirem os fins polticos que lhe estavam na base, como se a guerra tivesse perdido eficcia estratgica (Moita, 2008). A ser verdadeira esta hiptese ou a confirmar-se esta tendncia, depara-se com uma radical alterao do prprio conceito de violncia poltica e da conflitualidade nas relaes internacionais. Como se observa, o fenmeno do terrorismo neste incio de sculo insere-se em um contexto de profundas mutaes, e ele uma das decisivas componentes daquilo a que Ulrich Beck chama sociedade global de risco, caracterstica dos tempos atuais, tema que uma das constantes do seu pensamento:
Antes da poca moderna, os perigos eram imputveis natureza, aos deuses, aos demnios. O conceito de risco, pelo seu lado, um conceito moderno. Contrariamente aos perigos de antigamente, o risco pressupe decises humanas, atores individuais. (...) O atentado do 11 de Setembro ps em evidncia a vulnerabilidade da nossa civilizao. Mais precisamente, isto quer dizer que se, por um lado, ns estamos mais ou menos seguros contra acidentes fortuitos, estamos, por outro, expostos, sem nenhuma proteo, aos atentados terroristas intencionais (Beck, 2003a, p. 29 e 33, traduo nossa).
Este sentimento de vulnerabilidade da nossa civilizao assim uma das marcas deixadas pelos acontecimentos de 2001. Na simplicidade mais sumria da sua designao nine/eleven ou 9/11 , os atentados de Nova York e Washington tornaram-se um cone dotado de universalidade, como se, na sua grandeza espetacular e na sua visibilidade mundial, fossem um smbolo destes novos tempos.
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CAPTULO 6
O PAQUISTO E O COMBATE AO TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL: ENTRE O INTERVENCIONISMO ESTADUNIDENSE E A REGIONALIZAO DA SEGURANA
Edson Jos Neves Jnior*
1 INTRODUO
O Paquisto tem significativa relevncia no apoio s organizaes radicais jihadistas, sejam estas originadas em seu territrio ou em pases vizinhos. No se pode compreender o contexto securitrio sul-asitico sem levar em conta o papel preponderante exercido pelas organizaes polticas paquistanesas mais influentes. Esta parceria entre setores do Estado paquistans e organizaes religiosas extremistas tem uma histria longeva e, acrescente-se, nem sempre condenada pelo Ocidente. A contribuio deste captulo vai nesse sentido, qual seja o de desvelar: a importncia desse pas para se compreender o chamado terrorismo islamista na sia Meridional; como o Paquisto ingressou na campanha antiterrorista ao lado dos Estados Unidos; e quais os desdobramentos recentes da agenda de segurana na sia Meridional que apontam na direo da regionalizao. Duas constataes sustentam a argumentao: i) conhecer o terrorismo e elaborar formas mais eficazes de combat-lo no Sul da sia passa, obrigatoriamente, por desvendar o papel de instituies estatais paquistanesas, como o Exrcito e o principal servio secreto do pas, o Inter-Services Intelligence (ISI); e ii) aps mais de uma dcada da presena de foras ocidentais na sia Meridional observa-se uma tendncia progressiva regionalizao da segurana, o que inclui novos formatos de Guerra ao Terror, distintos do projeto intervencionista estadunidense. Assim, o objetivo deste captulo descrever o papel do Paquisto na criao, preparao e irradiao de organizaes terroristas no Sul da sia, e analisar os modelos de combate ao terrorismo que esto em ao na regio. Para atender este objetivo, este captulo se divide em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais. A seo 2 expe, de forma breve, a histria da Guerra ao terrorismo no Sul da sia. A seo 3 indica como o terrorismo, chamado no Paquisto de jihadismo, se tornou um recurso corrente de ao militar no cenrio
* Doutorando em estudos estratgicos internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Professor do curso de relaes internacionais da Universidade Vila Velha (UVV).
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de instabilidade afego e uma forma de dar continuidade ao conflito com a ndia. A seo 4 aborda o projeto de intervencionismo militar dos Estados Unidos na sia Meridional como forma de combate ao terrorismo internacional aps os atentados de 11 de Setembro. A seo 5, enfim, contrape o projeto estadunidense proposta de regionalizao securitria representada pela Organizao para Cooperao de Xangai (OCX).
2 BREVE HISTRIA DO COMBATE AO TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL
No restam dvidas de que a sia Meridional serviu de palco para alguns dos mais significativos acontecimentos da chamada Guerra ao Terror, levada a cabo desde fins de 2001. Nesta regio, a poltica externa da Casa Branca tem despendido grande ateno, com o envio de vultoso auxlio monetrio aos pases aliados e com a oferta de suporte militar e poltico, alm de se fazer presente no Afeganisto e, no raras vezes, em pores territoriais paquistanesas, como nas reas tribais daquele pas. Em termos de gastos, o relatrio Costs of War, publicado pelo Instituto Watson de Estudos Internacionais, da Universidade Brown, estima que metade dos cerca de US$ 4 trilhes empregados na luta contra o terrorismo desde os ataques de 11 de Setembro foi destinada aos esforos diretos e indiretos no contexto sul-asitico (Costs of War, 2011). A ao liderada pelos Estados Unidos na sia Meridional se estende, assim, por mais de uma dcada, mas, at o momento, demonstrou grande indefinio quanto ao seu desfecho. indiscutvel que neste perodo foi possvel contabilizar alguns avanos reivindicados pela aliana, como a retirada do governo talib do poder no Afeganisto e o assassinato de Osama bin Laden, lder da rede al-Qaeda. No entanto, a Guerra ao Terror ainda est longe de eliminar da regio os grupos considerados inimigos e terroristas. O nmero de atentados contra tropas da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), foras de segurana locais aliadas ocidentais e alvos civis tem crescido significativamente no s em territrio afego, mas tambm no Paquisto. O site iCasualties, que monitora os ataques contra foras ocidentais no Iraque e no Afeganisto e as baixas resultantes, aponta que, no cenrio afego, a violncia contra as tropas ocidentais tem aumentado consideravelmente. Em 2002 e 2003 foram registradas, respectivamente, 70 e 58 fatalidades de soldados ocidentais no Afeganisto e no Paquisto. Em 2010 e 2011, estes nmeros subiram para 711 e 566, respectivamente (Afghanistan, 2012). evidente o desgaste sofrido pelas tropas ocidentais nesse perodo. O nmero de baixas das foras da OTAN teve uma tendncia crescente. Os projetos para reconstruo do pas apresentam avanos em apenas alguns territrios, como na capital Cabul e arredores, mas, mesmo nesta regio, a ao internacional fustigada ou atrasada pelas investidas dos grupos denominados talibs. Complementarmente,
O Paquisto e o Combate ao Terrorismo na sia Meridional: entre o intervencionismo estadunidense e a regionalizao da segurana
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a crise econmica iniciada em 2008 tem exacerbado o tom da oposio interna nos pases envolvidos na aliana contra o terrorismo. Convm lembrar, ademais, que a instabilidade observada no contexto afego ao longo da Guerra ao Terror agora se faz cada vez mais intensa no vizinho Paquisto, membro essencial da coalizo internacional contra o terrorismo por fornecer rotas para a continuidade da campanha no pas vizinho e por conter, em seu territrio, organizaes radicais transnacionais classificadas como terroristas pelos ocidentais. Isso colocado, Casa Branca tem se configurado uma situao bastante peculiar, embora no indita visto o ocorrido no Vietn , em relao sua presena no Sul da sia. Tanto sua permanncia quanto sua retirada so projetos difceis de efetivar. Por um lado, a permanncia das tropas seria excessivamente custosa, sendo que a constante perda de efetivos repercute negativamente na opinio pblica interna. Por outro, a remoo das foras demonstraria fraqueza perante as demais potncias, desagradaria os setores econmicos envolvidos na guerra, abriria espao para a projeo chinesa, russa e indiana, e afastaria Washington de importantes reservas energticas e corredores comerciais, como a chamada Nova Rota da Seda, na sia Central. Contrariando os objetivos pretendidos, a presena de foras militares na sia Meridional, ao que tudo indica, causou prejuzos polticos e estimulou, ao invs de reduzir, a ao de grupos armados extremistas contrrios ocupao, como sugerem os especialistas Pape e Feldman (Pape, 2005; Pape e Feldman, 2012). Alm disso, nesses mais de dez anos surgiram anlises bastante divergentes sobre quem so os verdadeiros alvos e os reais aliados na campanha contra os terroristas do Sul da sia. Nos anos iniciais do governo de George W. Bush aparentava ser o governo talib do Afeganisto, apoiador da al-Qaeda, o nico inimigo a ser combatido. Esta posio evoluiu para a incluso de inmeros grupos armados transnacionais, todos classificados sob uma categoria imprecisa de talibs, atuantes nos dois lados da fronteira com o Paquisto. E, por fim, j na administrao de Barack Obama, so mais constantes as indicaes de que o prprio Paquisto, aliado fundamental da Guerra ao Terror, abriga grupos terroristas, os financia e os mobiliza para o Afeganisto. Ataques frequentes de aeronaves no tripuladas, os chamados drones, nas regies tribais autnomas e em partes da Provncia da Fronteira Noroeste, atestam esta nova tendncia. O crescente descontentamento dos Estados Unidos com seu parceiro sul-asitico, o qual teve incio j nos primeiros anos aps o estabelecimento da aliana, foi acompanhado por ameaas de se estender a Guerra ao Terror ao territrio do Paquisto. A mudana no discurso da grande potncia ocidental exigiu da elite governante paquistanesa a busca por outras estratgias de cooperao internacional, como com a China, com a qual possua laos histricos, e, mais recentemente, com
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a Rssia. Tais iniciativas visavam propiciar o ingresso do Paquisto em concertos regionais, principalmente a OCX, incitar a criao de outros, como o Frum Quadrilateral Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto (Martins et al., 2011), e fortalecer os j existentes, como a Associao Sul-Asitica para a Cooperao Regional (em ingls, South Asian Association for Regional Cooperation SAARC).1 Essa profuso de organizaes regionais, comprometidas ou destinadas exclusivamente a tratar dos assuntos de segurana e combate ao terrorismo, conforma um projeto alternativo ao intervencionista militar proposto pelos Estados Unidos. Ademais, atende a uma tendncia evidenciada desde o contexto da invaso do Iraque, em 2003, de reao internacional unipolaridade do governo de George W. Bush. Em linhas gerais, o projeto de combate ao terrorismo da OCX respalda uma viso de mundo multipolar e regionalizado. China e Rssia,2 as grandes potncias envolvidas na formao destas relativamente novas associaes entre naes asiticas, compreendem que a segurana internacional deve se organizar de acordo com suas dinmicas regionais, e no segundo o paradigma universalista/ideolgico que marcou a poca da Guerra Fria. Esta concepo contrasta com as ideias e as prticas da poltica externa estadunidense ps-atentados de 11 de Setembro. certo, portanto, que se observam dois modelos de combate ao terrorismo na sia Meridional, refletindo distintas percepes sobre a conformao da ordem internacional contempornea. Uma anlise preliminar sobre os projetos intervencionista e regionalista aponta que o segundo possui mais chances de se consolidar como a alternativa vivel. Alm dos elementos econmicos, como os impactos da crise econmica recente sobre as capacidades dos Estados Unidos de manter sua projeo de fora em vrias partes do globo, h de se destacar o deslocamento das tenses para os extremos asiticos. No Leste Asitico, Japo, Coreia do Sul, Coreia do Norte e China retomaram disputas at ento adormecidas. E, no Oriente Prximo, a situao interna da Sria e o desenvolvimento do programa nuclear iraniano tm se destacado como circunstncias urgentes. Ambas as conjunturas, do Leste Asitico e do Oriente Prximo, esto no topo da lista de prioridades da agenda da Casa Branca, fato que tem diminudo a importncia da Guerra ao Terror,3 muito embora no plano discursivo no sejam raras as menes Sria e ao Ir como apoiadores do terro1. A proposta de fortalecer a SAARC e dot-la de instrumentos de segurana regional esbarra, com frequncia, nos problemas histricos entre Paquisto e ndia, protagonistas do bloco. Por esta razo, os avanos institucionais relacionados associao so parcos, a despeito de presses externas asiticas ou extracontinentais. 2. Aqui se excluiu a ndia enquanto ator relevante na criao das organizaes de segurana regionais da sia Meridional porque seu protagonismo poderia causar a reao do seu adversrio histrico, o Paquisto, e impedir o avano das negociaes. Por esta razo a ndia includa como vtima do radicalismo islmico e ingressa nas instituies regionais com um carter mais passivo em relao China e Rssia. 3. A proposta de Guerra ao Terror remetia ao combate a grupos terroristas transnacionais apoiados pela al-Qaeda, evoluindo, posteriormente, para a incluso de Estados que apoiavam organizaes terroristas e produziam armas de destruio em massa que poderiam ser utilizadas pelos radicais.
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rismo. De qualquer forma, o conflito que se afigura no horizonte est muito mais prximo ao padro convencional interestatal de outrora que o combate a foras transnacionais islamistas radicais. Em sntese, independentemente do tipo de conflito que se anuncia, a Guerra ao Terror parece ser ainda uma realidade inscrita no mdio prazo. Para entend-la, fundamental analisar o papel do Paquisto na sia Meridional, pas cujo destino est intimamente ligado ao terrorismo.
3 O PAQUISTO E O TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL 3.1 Histria do envolvimento paquistans com o terrorismo
A utilizao de milcias religiosas pelo Paquisto no uma prtica indita. Desde os momentos fundadores do pas este recurso tem sido uma constante em sua histria. J na guerra contra os indianos (1947-1949) pela posse do territrio do principado de Jammu e Caxemira foi evidente o uso de grupos armados compostos por radicais religiosos (Lamb, 1994, p. 84-86; Bose, 2003). Tal recurso voltou a se repetir nas outras guerras travadas contra a ndia em 1965, 1971 e 1999. Tambm foi uma ttica comum na campanha de guerra promovida na Caxemira indiana, com maior intensidade aps 1989, e que persiste at os dias atuais (Ganguly, 2001; Neves Jnior, 2010). Contudo, a grande mudana na poltica de segurana paquistanesa, substanciada na utilizao massiva da guerra irregular,4 ocorreu no contexto da ocupao sovitica do Afeganisto (1979-1989), combinada com a ascenso ao poder da terceira ditadura militar de sua histria, liderada pelo general Muhammad Zia ul-Haq (1977-1988). Antes deste perodo, a utilizao dos chamados mujahidins (combatentes da jihad) era bastante controlada e estes nunca eram empregados isoladamente. Nas trs primeiras guerras contra os indianos as foras irregulares eram marginais na estratgia de Islamabad. Via de regra, estes grupos serviam como estopim para as guerras, que eram travadas entre as foras armadas regulares de ambos os pases. A mudana definitiva em sua condio, do ponto de vista do governo paquistans, decorreu de seu emprego macio na libertao do Afeganisto, ao longo dos anos 1980.
4. A guerra irregular se caracteriza pelo embate entre foras regulares de um Estado, como o Exrcito ou os contingentes policiais, e irregulares (internas ou externas), como guerrilhas ou combatentes descaracterizados sem uniformes ou qualquer identicao com uma fora poltico-militar conhecida.
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O formato do governo do general Zia ul-Haq5 e a campanha contra os soviticos no Afeganisto apoiada e financiada pelos Estados Unidos por meio da Agncia Central de Inteligncia (Central Intelligence Agency CIA), e tambm pela Arbia Saudita geraram o que Ali (2005, p. 275) chamou de nascimento da loucura no pas. Para atingir as metas de islamizao interna, onde residiria sua fonte de legitimidade poltica, e apoiar os mujahidins afegos, o governo de Zia ul-Haq concedeu amplos poderes e liberdades s organizaes mais conservadoras. Estas eram defensoras de uma ideia bastante particular da jihad,6 concebida, nesta verso, como aes violentas contrrias a todos os no muulmanos ou at a muulmanos considerados hereges, o que incrementou a luta sectria no pas contra xiitas e ahmadias (Nasr, 2002, p. 88). Ademais, em relao aos Estados Unidos, se estabelecia uma maior proximidade com a CIA e com oficiais do Exrcito americano. Sobre a participao da Casa Branca na promoo da guerra irregular no Afeganisto, so esclarecedoras as palavras do cientista poltico e conselheiro de segurana nacional de Jimmy Carter, Zbigniew K. Brzezinski. Em entrevista concedida revista semanal francesa Le nouvel observateur, em janeiro de 1998, quando perguntado se havia algum arrependimento sobre a poltica de interveno naquela situao, Brzezinski respondeu que a operao secreta foi um sucesso, pois deu aos soviticos o seu Vietn e contribuiu para a derrocada do bloco comunista. Mais interessante foi a resposta de Brzezinski sobre algum suposto arrependimento ao apoio oferecido aos fundamentalistas islmicos e, indiretamente, ao terrorismo contemporneo: [o] que mais importante para a histria do mundo? O Talib ou o colapso do imprio sovitico? Alguns poucos muulmanos enlouquecidos ou a libertao da Europa Central e o fim da Guerra Fria? (CRG, [s.d.], traduo nossa). No contexto do fim dos anos 1980 e da primeira metade dos anos 1990, os Estados Unidos estavam mais voltados para os acontecimentos influenciados pelo fim da Unio Sovitica, embora no tenham deixado de conceder alguma ateno
5. O governo do general ul-Haq buscava, em associao com os partidos e os movimentos religiosos ortodoxos, empreender uma islamizao por cima da sociedade e do Estado, com o beneplcito dos Estados Unidos, que condenara, contraditoriamente, o processo anlogo em andamento no pas vizinho, o Ir. A denominao de islamizao por cima, ou via Estado, utilizada para diferenciar o processo paquistans do iraniano que ocorreu praticamente no mesmo perodo (1979), mas que foi operado por meio da mobilizao popular, pelo clero religioso xiita e para indicar os objetivos de cada processo. Enquanto no Ir os aiatols adotaram um discurso em favor dos deserdados, contra a elite petroleira abastada, e os utilizaram para chegar ao poder, no Paquisto a islamizao serviu para associar a burguesia religiosa e os intelectuais islmicos a um sistema em que as elites governantes, representadas pelos militares, permaneciam no poder, e as massas eram dissuadidas de empreender qualquer tipo de revolta em nome de Al. (Kepel, 2003, p. 153-154, traduo nossa). 6. Segundo Peter Demant, h dois tipos de jihad: a grande jihad, que uma disciplina de transformao interior, por meio da qual o el se dedica a levar sua vida de acordo com os ensinamentos islmicos, e a pequena jihad, que o empenho na guerra de converso dos inis, externa, e, se necessrio, violenta (Demant, 2008, p. 36, traduo nossa). A pequena jihad ou militncia religiosa, por sua vez, se divide em dois turnos: a jihad defensiva, para proteger as terras onde a comunidade islmica predominante, e a jihad ofensiva, empregada para difundir o Isl. Na jihad defensiva devem se engajar todos os membros da comunidade islmica, tanto da atacada quanto das demais, tratando-se de uma prtica universal do mundo muulmano. A jihad ofensiva, por seu turno, deve ser realizada apenas pelas foras especializadas em batalha (Kepel, 2003, p. 214-215).
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regio. Em relao aos distrbios na Caxemira indiana, no reconheceram que se tratava de grupos terroristas oriundos do ou financiados pelo Paquisto. E, no caso afego, procuraram apoiar os talibs enquanto esta alternativa pudesse lhe gerar dividendos. O apoio dos Estados Unidos aos talibs, embora discreto, se fez notar pelo menos at 1997, muito em funo do interesse da empresa petroleira estadunidense Union Oil Company of California (Unocal)7 de construir um gasoduto entre o Turcomenisto e o Paquisto, atravessando o Afeganisto. Em 1997, a tendncia do governo talib de favorecer uma concorrente argentina da Unocal, induziu os Estados Unidos a condenar o regime devido ao seu desrespeito aos direitos humanos e o apoio a organizaes terroristas (Marsden, 2002, p. 162-163). A ampla liberdade, os recursos financeiros e os materiais blicos oferecidos pelo Paquisto s organizaes radicais islamistas paquistanesas as tornaram importantes. Estas puderam atuar no apenas no Afeganisto, mas tambm no territrio nacional, para auxiliar o Estado, notadamente na oferta de servios pblicos, como educao.8 Esta relao entre o Estado e setores civis organizados determinou o ambiente poltico nacional e moldou a poltica externa do pas e sua forma de fazer guerra na sia Meridional. A guerra por procurao se tornou regra na conduta contra os indianos e na atuao no Afeganisto.9 Por esta razo, esta guerra por procurao foi implementada enquanto poltica de Estado embora no oficial na Caxemira indiana desde o fim da campanha afeg, em 1989, para a formao e o treinamento dos talibs ao longo dos anos 1990, culminando com a sua chegada ao poder em 1996. O estmulo s organizaes jihadistas nos anos 1980 proporcionou ao Paquisto uma ferramenta relativamente eficaz de ao no Sul da sia. Tal situao gerou, por seu turno, a formao de redes destes movimentos, que tm como principal estmulo a ao transnacional e a luta pela criao de uma comunidade poltica islmica autnoma e articulada. Se o contexto internacional da Guerra Fria, articulado ao conflito histrico com a ndia pela Caxemira, oportunizou o surgimento e o fortalecimento de grupos jihadistas dentro e fora do Paquisto, resta saber como este pas instrumentalizou estes movimentos. Para tanto, de grande relevncia compreender o papel do ISI.
7. A Unocal foi adquirida pela Corporao Chevron em 2005, e desde ento atua como sua subsidiria. 8. Durante o governo de ul-Haq o nmero de instituies religiosas de educao, os madraais, cresceu vertiginosamente. Em 1971 havia 893 destas escolas, com 45.238 estudantes matriculados. Em 1983 este nmero tinha aumentado para 1.896 madraais, com 259.827 matriculados (Malik, 1998, p. 178 e 180). Este fenmeno criou uma base de recrutamento sem precedentes para a formao de grupos jihadistas ligados s maiores organizaes islamistas do pas. 9. De acordo com sua elite militar, o Afeganisto era vital para a sobrevivncia do Paquisto por ser um espao de recuo caso o pas fosse invadido pelos indianos. Contribui para esta explicao o fato de existirem, no territrio afego, dois grandes grupos tnicos prximos ao Paquisto: os pashtuns e os balchis.
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Para entender o terrorismo na sia Meridional imprescindvel ter em conta que sua irradiao se faz a partir do Paquisto, via estmulos, como financiamento, aparelhamento e treinamento oferecidos pelo ISI. O ISI e os grupos jihadistas paquistaneses possuem ligaes com grupos radicais atuantes: em pases do Oriente Mdio, como Iraque e Afeganisto; na sia Central, sobretudo Tadjiquisto e Uzbequisto; na regio norte da ndia, particularmente nos Estados indianos de Uttar Pradesh e Assam; em Bangladesh; e em parte do Nepal. Formam, assim, uma rede de ao transnacional. Para melhor compreender como o ISI atua no cenrio asitico necessrio entender sua histria e como ele se tornou o principal agente promotor do jihadismo/terrorismo entre os pases da regio, objeto da prxima subseo.
3.2 Breve histria do ISI e sua importncia para os grupos terroristas na sia Meridional
O ISI foi criado em 1948 por iniciativa britnica e tinha como principal objetivo ser um rgo de auxlio agncia Military Intelligence (MI) nos assuntos relativos Caxemira, haja vista o fracasso do pas durante a Primeira Guerra (1947-1949) em anexar a regio (Gregory, 2008, p. 3). Os primeiros agentes foram treinados pela agncia de inteligncia do Reino Unido e, depois, pela CIA e pelo Servio de Documentao Exterior e Contraespionagem (Service de Documentation Extrieure et de Contre-Espionnage SDECE), da Frana (Winchell, 2003, p. 375). At 1958 o ISI permaneceu com suas atividades restritas coleta de informaes sobre a regio da Caxemira, que se configurava no maior problema para o Paquisto no cenrio internacional. A fase inicial de expanso das atividades da agncia ocorreu durante a primeira ditadura militar do pas. Para Sean Winchell (2003, p. 375), o presidente militar Ayub Khan (1958-1969) colocou sob incumbncia do ISI as aes de vigilncia e espionagem no cenrio nacional, mais especificamente no Paquisto Oriental, onde lideranas polticas criticavam a participao marginal daquela poro do pas no centro de poder nacional. Ademais, o incremento oramentrio e poltico do ISI durante a administrao de Ayub Khan fazia parte de uma estratgia militar para implementar uma nova guerra contra a ndia pela Caxemira, que se concretizou em 1965 (Jones, 2003, p. 239-241). Como resultado do fracasso paquistans nesta segunda guerra pela Caxemira, o ISI sofreu reveses nos anos imediatamente posteriores, em termos de reduo de pessoal e suporte financeiro. A retomada do poder poltico s ocorreu ao longo dos anos 1970 e 1971 pela atuao do ISI no Paquisto Oriental, que se rebelara. A agncia foi determinante para a coleta de informaes e a priso de lideranas polticas bengalis independentistas. Apesar de, ao final do conflito, o Paquisto Oriental ter se tornado um
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pas autnomo (Bangladesh), no foi atribuda responsabilidade ao ISI, pois, em primeiro lugar, foi este servio que alertou sobre a entrada da ndia na guerra, possibilitando medidas rpidas pelo lado paquistans, e segundo, porque, aps a perda deste territrio, o Paquisto passou por uma crise institucional, na qual o governo militar foi substitudo pelo de Zulfikar Ali Bhutto, eleito de forma semidemocrtica.10 Entretanto, foi somente no governo do general Zia ul-Haq que o ISI se tornou uma superagncia e se transformou em um grupo de poder poltico pblico/privado autnomo no Paquisto.11 O processo de islamizao implementado por Zia teve como assistente principal o ISI, que persistia em seu papel de fiscalizador da poltica interna. Em articulao com o principal partido de apoio do governo o Jamaat-i-Islami (JI), islmico o ISI promoveu a renovao do funcionalismo pblico, civil e militar, sugerindo aos administradores os servidores que deveriam ser promovidos, rebaixados ou demitidos, de acordo com suas ligaes e comprometimento com as organizaes polticas islmicas. Contudo, foi o papel desta agncia na organizao e auxlio aos mujahidins no combate aos soviticos no Afeganisto que a dotou de competncias e poderes polticos que a tornaram uma das instituies mais importantes do Paquisto (Haqqani, 2005, p. 141-142; Zahab e Roy, 2004, p. 12-18; Jones, 2003, p. 241). O controle e a distribuio dos recursos oriundos dos Estados Unidos e da Arbia Saudita,12 principalmente, proporcionou ao ISI outra fonte de poder e recursos exclusiva, uma vez que parte deste aporte era desviada pelo servio secreto para aliados internos, como os madraais que treinavam mujahidins (Gregory, 2008, p. 4). Outra fonte de renda aproveitada pelo ISI foi obtida das propinas que recebia por permitir e garantir o trfico de pio e herona produzidos no Afeganisto (Winchell, 2003, p. 379).
10. Neste perodo o Paquisto era formado por dois territrios separados: o Paquisto Ocidental e o Paquisto Oriental. Nas eleies de 1970, a Liga Awami obteve vitria esmagadora no Paquisto Oriental, com mais de 90% dos votos. No Paquisto Ocidental, o Partido do Povo do Paquisto (PPP), de Zulkar Ali Bhutto, conseguiu a maioria dos votos. Como a parte oriental veio a se separar aps as eleies, foram considerados apenas os votos da poro oeste do pas, o que garantiu a vitria ao PPP. Por isso a utilizao do termo semidemocrtica. 11. Durante os anos do governo de Zulkar Ali Bhutto a agncia tambm apresentou signicativos avanos no cenrio poltico nacional. A insegurana do presidente e, depois, premi Bhutto, fez com que este recorresse com frequncia aos servios do ISI para vigiar correligionrios e oposicionistas. Foi com o auxlio do ISI que ele se inteirou dos planos independentistas dos rebeldes no Baluchisto e acionou a represso. Tambm foi por meio do diretor-geral do ISI, Gulam Gilani Khan, que ele obteve a indicao do general Zia ul-Haq para ser nomeado como chefe do Exrcito, em lugar de militares mais antigos (Winchell, 2003, p. 377). Apesar de privilegiado durante o governo de Bhutto, o aumento de poder garantiu agncia atuar inclusive contra o prprio presidente, articulando uma coalizo de oposio s eleies legislativas de 1977. A Aliana Nacional do Paquisto (ANP) reunia nove partidos e grupos polticos, religiosos e seculares, que no tinham muito em comum, apenas a vontade de retirar o primeiro-ministro da cena poltica nacional (Abbas, 2005, p. 85; Haqqani, 2005, p. 124-125). 12. Os recursos da Arbia Saudita eram oferecidos pelo governo daquele pas, mas tambm por paquistaneses emigrados, empregados nas empresas produtoras de petrleo.
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Ainda no que se refere aos ganhos obtidos pelas relaes externas, o suporte oferecido aos mujahidins, denominados pelo governo americano como guerreiros da liberdade, na atuao contra os soviticos aproximou o ISI de sua congnere estadunidense, a CIA (Gregory, 2008, p. 4-5). O treinamento de oficiais paquistaneses e o aporte financeiro e blico foram as principais tarefas realizadas pela CIA em relao ao ISI.13 A volta da democracia ao Paquisto, na dcada de 1990, vivenciou a alternncia no poder entre Benazir Bhutto e Nawaz Sharif. O ISI teve atuao marcante no perodo, muito em funo de seu apoio poltico a Sharif, pela ligao deste com as elites religiosas e com os grupos de poder no Punjab.14 Contudo, o fim da ditadura do general Zia no significou a pacificao do Paquisto e, muito menos, da regio sul-asitica. A islamizao promovida pelo governo militar oportunizou o vertiginoso crescimento das organizaes radicais islamistas, que trouxeram consigo a intensificao dos conflitos sectrios e a exportao de um jihadismo instrumental terrorista para a Caxemira e o Afeganisto. Neste contexto, o ISI teve papel central como instigador e organizador destes novos movimentos polticos.15 No plano externo, o ISI articulou sua conduta nas duas frentes mais importantes para o Paquisto. A agncia persistiu com sua poltica de interveno no Afeganisto, a qual, aps a retirada dos soviticos, se fez com o estmulo aos grupos talibs. O fenmeno dos estudantes da religio16 obteve apoio poltico, logstico, blico e de treinamento do servio secreto e do Exrcito paquistans.17 O talib chegou ao poder em Cabul em 1996, mas desde 1993 atuava em terras afegs. O perodo de ascenso dos talibs no Afeganisto coincidiu com o segundo governo da primeira-ministra Benazir Bhutto, o que sugere convenincia, conivncia, ou mesmo impossibilidade de interveno da presidncia nas aes exteriores da agncia. No front da Caxemira, as aes do ISI no foram menos intensas. Apesar da constante participao na organizao e no auxlio aos movimentos radicais na
13. A CIA e o ISI j haviam atuado em conjunto na dcada de 1960 no apoio ao movimento poltico para a autonomia do grupo tnico dos siques, contra o governo indiano de Indira Gandhi (Winchell, 2003, p. 378). 14. O apoio do ISI ao governo de Nawaz Sharif pode ser exemplicado pela sua participao na criao da Aliana Democrtica Islmica (Islam-e-Jamhoori Ittehad IJI), uma coalizo poltica eleitoral formada em 1988 por Hamid Gul, diretor-geral do ISI, para apoiar Sharif nas eleies contra Benazir Bhutto. Posteriormente, o ocial se declarou responsvel pela formao desta composio poltica (The News International, 2009; Daily Times, 2010). 15. O prprio ISI passou por um processo de islamizao de seus quadros e ideologia durante o governo ditatorial de Zia. 16. Talib (plural do persa taleb): estudantes de escola religiosa, no caso, cornica (Kepel, 2003, p. 564). 17. Embora envolvidos no teatro afego no incio da dcada de 1990, os talibs se diferenciam dos mujahidins que lutaram contra os soviticos nos anos 1980. Estes foram guerreiros jihadistas mobilizados contra um governo afego de tendncias socialistas e pr-sovitico. J os talibs so grupos preparados em escolas cornicas no Afeganisto e no Paquisto ao longo dos anos 1980 para uma possvel nova fase da guerra contra os soviticos ou mesmo contra os indianos, em funo da disputa pela Caxemira. Contudo, como mujahidins e talibs atuaram concomitantemente no Afeganisto nos anos 1990, e como continuaram a receber apoio do Estado paquistans por meio do ISI, comum que hoje ambos componham o que o Ocidente chama de talibs.
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Caxemira, at o fim da dcada de 1980 ela no foi responsvel pela criao de tais grupos.18 Seu papel se restringia ao apoio s organizaes nascidas no contexto regional. Uma conjuntura propcia, surgida no decorrer dos anos 1980, foi a responsvel pelo protagonismo do ISI na formao e no suporte a tais organizaes. Entre os fatores constitutivos desta situao, destacam-se os relacionados: disposio de recursos humanos; s turbulncias na poro caxemir dominada pela ndia; e ao contexto internacional do fim da dcada de 1980. A retirada das tropas soviticas do Afeganisto, em janeiro de 1989, liberou grande parte dos mujahidins at ento comprometidos no combate aos invasores. Na concepo de poltica exterior do ISI, estes guerreiros poderiam continuar mobilizados e se deslocar para o front caxemir, onde se reforava a legitimidade da jihad, conectada situao prvia do Afeganisto, qual seja: a de que o governo da ndia invadira terras do Isl e era necessrio prosseguir com a vitoriosa campanha de libertao dos muulmanos oprimidos. Paralelamente ao deslocamento dos mujahidins afegos, houve outra fonte de recursos humanos para o terrorismo na Caxemira, originada pela formao de uma nova gerao militante egressa dos madraais paquistaneses. Como indicado anteriormente, as escolas cornicas vinham apresentando um formidvel crescimento ao longo da dcada de 1980, apoiado pelo Estado, ento governado pelo general Zia. A morte do ditador em 1988 e a ascenso de um partido nacionalista, o Partido do Povo do Paquisto (PPP), com Benazir Bhutto no cargo de premi, no convergia com os planos do ISI e dos partidos religiosos vinculados aos madraais. Isto porque a nova governante assinalava promessas de aprofundar as negociaes com o governo indiano para a resoluo da questo caxemir. Temendo potenciais concesses por parte do governo, tal qual fizera Zulfikar Bhutto, pai de Benazir, nas negociaes de Simla, em 1972, os diretores dos madraais e o ISI resolveram intensificar a ao jihadista na Caxemira, enviando novos quadros para a regio, devidamente preparados para a guerra santa de libertao. Esta nova leva se compunha de guerreiros oriundos dos madraais e por mujahidins mais experientes, deslocados do Afeganisto. Contudo, uma srie de eventos precedentes ao deslocamento dos mujahidins afegos e dos alunos cornicos importante para se compreender a formao das organizaes polticas radicais muulmanas na Caxemira ocupada pela ndia. Estes acontecimentos ocorreram em 1987 e 1988, quando eleies legislativas gerais naquela regio opuseram dois Shas (Bose, 2001). O primeiro era o candidato
18. O ISI, desde sua criao, participou das aes das foras armadas e das milcias terroristas durante todas as grandes guerras com a ndia. Nas guerras de 1965 e 1971 foi responsvel por fornecer assistncia logstica e blica aos grupos paramilitares. E, da mesma forma, foi de extrema importncia no apoio Frente de Libertao de Jammu e Caxemira, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, quando seus objetivos eram convergentes.
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da situao, Ghulam M. Shah, indicado pelo Partido da Conferncia Nacional e apoiado por Nova Dli. O candidato de oposio, Mohammad Y. Shah, representava a Frente Muulmana Unida (FMU). A FMU defendia a implantao de um sistema islmico na poro caxemir indiana e tinha como um dos partidos integrantes o Jamaat-i-Islami de Jammu e Caxemira (JIJK), filial do Jamaat-i-Islami paquistans (Sikand, 2002, p. 748-749). Com a iminncia da vitria da FMU, muito em funo do descontentamento popular com as administraes regionais pr-indianas, as foras de segurana estatais prenderam o lder da coalizo islmica, Mohammad Y. Shah, e declararam a vitria do candidato situacionista, Ghulam M. Shah. O candidato da oposio permaneceu encarcerado por nove meses e s foi liberado quando finalizadas as eleies e quando o novo governo foi empossado (Bose, 2001, p. 41-42). As manipulaes polticas do governo indiano fizeram eclodir protestos populares em diversas cidades do estado e, ainda, oportunizaram o surgimento da primeira organizao islmica terrorista na regio. O candidato derrotado, aps sua soltura, e com o auxlio do ISI, que disponibilizou armamentos e campos de treinamento, organizou o Hizb-ul-Mujahidin (HM), Partido dos Guerreiros da Liberdade, e adotou o nome de guerra Sayeed Salahudin, pelo qual conhecido pelas autoridades indianas, figurando entre os mais procurados pelas foras de segurana do pas (Bose, 2001, p. 41-42). Assim, a fraude das eleies de 1987, por um lado, proporcionou o surgimento de um dos mais ativos grupos terroristas na Caxemira, dotado de um plano poltico assentado no projeto de islamizao estatal, derivado do Jamaat-i-Islami, e defensor da anexao da regio ao Paquisto. Por outro lado, obrigou o governo indiano a suspender os direitos democrticos do estado, instituindo o regime presidencial (Bose, 2001, p. 61-63). Ademais, o HM, com a permisso e o auxlio do ISI, empreendeu uma massiva campanha de ataques ao Jammu Kashmir Liberation Front (JKLF), organizao secular criada na caxemira indiana e que passara a defender a separao do estado da Caxemira da Federao indiana.19 Entender a guerra irregular na sia do Sul passa, assim, por detalhar as aes do ISI nas duas principais frentes de atuao do pas, o Afeganisto e a Caxemira. Estas reas no podem ser separadas na anlise porque a prpria agncia joga com seus recursos diretos (agentes) e indiretos (grupos jihadistas) em ambas.
19. A perseguio ao JKLF levou ao assassinato de mais de quinhentos de seus militantes, provocando sua extino. De acordo com a historiadora paquistanesa Ayesha Jalal, a aniquilao do JKLF foi obra de uma improvvel aliana entre o Hizb-ul-Mujahidin (HM), o ISI paquistans e o Servio Secreto Indiano (Research and Analysis Wing) (Jalal, 2009. p. 240).
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Os dilemas enfrentados pelo governo do general Pervez Musharraf a respeito do apoio que este oferecia aos grupos terroristas na Caxemira e ao governo talib, e o posterior ingresso na aliana internacional contra o terrorismo, tiveram sensveis impactos na atuao do ISI, dentro e fora do pas. Enquanto Musharraf pde desvincular, pelo menos no plano discursivo, a questo caxemir do cenrio afego, defendendo se tratar de insurreies populares contrrias administrao indiana, o ISI se manteve prximo ao governo (Haqqani, 2005, p. 304-305). No entanto, quando Musharraf, pressionado por Washington, optou por perseguir, ainda que de maneira branda, os grupos terroristas na Caxemira, setores do ISI se opuseram a sua gesto, auxiliando inclusive em ataques de grupos extremistas contra o governo. A chegada de Asif Ali Zardari ao poder, em setembro de 2008, implicou um aumento na represso estatal autonomia do ISI, com promessas de desislamizao do rgo. Neste sentido, alguns militares da chamada ala reformista (Mir, 2006, p. 23-25) e polticos civis foram indicados para os principais cargos da instituio (Grare, 2009). Cabe lembrar, entretanto, que esta agncia tem uma estrutura funcional bem extensa, conta com o apoio das principais organizaes religiosas do pas e possui canais de financiamento alternativos, como os j apontados esquemas no trfico de drogas. O presente status deste rgo foi erigido e consolidado ao longo de mais de sessenta anos, o que remete s perguntas sobre como e em quanto tempo seria possvel extinguir ou, ao menos, reduzir seu poder e autonomia. E tambm, no menos importante, qual o real interesse do governo em desabilitar tal ferramenta, que em vrias ocasies operou em consonncia com os interesses do Estado, tanto em assuntos de poltica domstica quanto exterior. Para se ter uma compreenso mais ampla do terrorismo no Sul da sia e do protagonismo paquistans, tanto na sua promoo quanto no seu combate, imprescindvel analisar as relaes que o pas mantm com os Estados Unidos desde 2001. A evoluo da aliana contra o terror depende do evolver desta parceria, no apenas por fatores prticos, como as rotas de transporte via territrio paquistans, mas tambm pelo destino poltico do prprio Paquisto. Via de regra, duas possibilidades se apresentam para este pas: i) ou capaz de se tornar estvel e promover aes eficazes para controlar as instituies estatais, como o ISI, e as organizaes extremistas em seu territrio; ou ii) torna-se cada vez mais ingovernvel, dando margem para a autonomia de grupos polticos internos pouco interessados na viabilidade do governo central.
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4 O PROJETO INTERVENCIONISTA DOS ESTADOS UNIDOS NO COMBATE AO TERRORISMO E A ALIANA COM O PAQUISTO PS-2001
Aps os ataques de 11 de setembro de 2001, o governo do Paquisto ofereceu irrestrito apoio aos Estados Unidos quando do incio das operaes no Sul da sia e, depois, no Oriente Mdio.20 O governo do general Pervez Musharraf aceitou o cumprimento de uma lista com sete exigncias colocadas pela Casa Branca e, em troca, tornou-se seu principal parceiro no combate aos talibs, governo com o qual mantinha ntimas relaes e que havia, inclusive, auxiliado com armas, treinamento e homens em sua ascenso ao poder na dcada anterior. A lista com as medidas exigidas pelo governo dos Estados Unidos, de acordo com Hafeez Malik, inclua os itens a seguir. 1) Deter a al-Qaeda em suas fronteiras, interceptar o transporte de armas atravs do Paquisto e encerrar todo apoio logstico a Bin Laden. 2) Liberar o espao areo para voos de aeronaves operando sob a autoridade da OTAN. 3) Permitir o acesso s bases navais, areas e s fronteiras do Paquisto. 4) Acesso imediato s informaes de inteligncia e imigrao do Paquisto. 5) Condenar os ataques do 11 de Setembro e reprimir todo tipo de apoio domstico ao terrorismo contra os Estados Unidos e seus aliados. 6) Cortar todo o transporte de combustvel ao talib e impedir o alistamento de voluntrios paquistaneses ao governo dos talibs no Afeganisto. 7) E, considerando as fortes evidncias da existncia de redes da al-Qaeda comandadas por Bin Laden no Afeganisto e que os talibs lhes oferecem abrigo, o Paquisto deve cortar relaes diplomticas e de suporte com o talib e auxiliar os Estados Unidos na supramencionada trajetria para destruir Osama bin Laden e sua rede al-Qaeda (Malik, 2008, p. 188189, traduo nossa). Na sequncia aceitao formal das exigncias dos Estados Unidos, o Paquisto empreendeu aes militares e de inteligncia em conjunto com foras da OTAN e da CIA (Abbas, 2005). Militantes indicados como membros da rede al-Qaeda foram presos e se efetuaram incurses nas zonas tribais autnomas do pas, em particular no Waziristo, regio onde os senhores da guerra locais oferecem abrigo
20. No caso do Afeganisto, a operao militar implementada em ns de 2001 foi intitulada Enduring Freedom (Liberdade Duradoura); e, no caso do Iraque, foi utilizado o termo clssico de guerra, embora com a adio do adjetivo preventiva, uma inovao do alto escalo militar e governamental dos Estados Unidos, com vistas a impedir ataques terroristas com armas de destruio em massa ao solo americano que, supostamente, estariam sendo gestados pelos chamados Estados prias ou bandidos e seus associados.
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aos talibs refugiados, bem como armam e treinam novas milcias para ajudar na resistncia aos invasores ocidentais. O auxlio paquistans foi deveras valorizado pelo governo norte-americano. John Negroponte, ex-diplomata estadunidense e atual pesquisador e professor da Universidade de Yale, declarou, em visita ao Paquisto, em janeiro de 2007, estarem os dois pases alinhados no objetivo de combater o terrorismo mundial. Tambm disse que aquele pas, sob o governo ditatorial do general Musharraf, caminhava para a democracia, e que o povo testemunhava a expanso da mdia livre, um desenvolvimento e crescimento econmico sem precedentes, e a moderao das leis de gnero e currculo escolar (Estados Unidos, 2007, traduo nossa). Paralelamente aproximao poltica, o governo dos Estados Unidos implementou um volumoso programa de ajuda financeira voltado para o estmulo ao desenvolvimento econmico e reestruturao das foras militares paquistanesas, bem como forneceu um pacote de auxlio social, embora menos vultoso. Exemplo do aporte financeiro foi que, ao fim da dcada de 1990, os gastos em defesa do Paquisto eram de aproximadamente US$ 4 bilhes. E o auxlio financeiro recebido pelos Estados Unidos aps os ataques de 11 de Setembro significou um aumento de quase um tero sobre este montante. Em termos objetivos, no ano 2000 a ajuda financeira estadunidense para o Paquisto totalizava pouco menos de US$ 4 milhes. No perodo posterior a 2001 esta cifra variou entre US$ 2 bilhes e US$ 4 bilhes por ano (Kronstadt, 2012, p. 56; Lum, 2002; Momani, 2004).21 Cabe ressaltar que, alm da ajuda direta, os Estados Unidos promoveram o perdo parcial ou total da dvida externa paquistanesa junto a quinze dos pases parceiros envolvidos na aliana contra o terrorismo, e tambm autorizaram novas linhas de crdito em organismos financeiros internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) (Cornell, 2006; Momani, 2004). As relaes entre os Estados Unidos e o Paquisto aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 tm sido bastante profcuas, tanto no campo poltico como no econmico. Contudo, nem sempre os dois pases tiveram tal proximidade, muito em funo do contexto internacional e dos interesses estratgicos dos Estados Unidos na regio da sia Meridional no perodo da Guerra Fria. plausvel afirmar que os momentos de convergncia com o Paquisto acompanharam as etapas de acirramento da disputa interblocos, e os perodos de afastamento coincidiram com a dtente entre Estados Unidos e Unio Sovitica e a chamada Nova Ordem Mundial nos anos 1990. Tambm possvel constatar, grosso modo, que as relaes entre os dois pases foram mais intensas quando ditadores militares estavam no comando do Estado paquistans. Esta ltima varivel vlida mesmo se considerado
21. Ao longo do perodo posterior a 2001, o auxlio para a rea de defesa cou em torno de dois teros a trs quartos desse montante; o restante destinado para desenvolvimento econmico e social.
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o ltimo deles, o general Pervez Musharraf, duramente criticado e punido pela administrao de Bill Clinton e de George W. Bush pelo golpe que perpetrou em 1999,22 mas que, depois de 2001, se tornou grande aliado do Ocidente. Contudo, mudanas significativas tm sido observadas na relao entre os dois pases nesta ltima dcada. A interveno das tropas ocidentais no Afeganisto e em partes do Paquisto, bem como a associao do pas aliana contra o terrorismo intensificaram as crticas de muitos grupos polticos paquistaneses. A causa principal da oposio proveio da contradio imanente da posio assumida, pois foi o governo de Islamabad que auxiliou os talibs a chegarem e se manterem no poder no Afeganisto. Foi tambm o Paquisto que empregou guerreiros jihadistas em todos os conflitos com a ndia, fazendo deste artifcio uma prtica comum de sua poltica externa. Como uma das foras de base dos diversos governos do pas, democrticos ou militares, as organizaes islamistas no aceitam a nova classificao de terroristas que agora lhes atribuda. Esta nova configurao de parcerias dentro e fora do pas ocasionou a incluso do prprio governo nacional como alvo de grupos radicais, causando crescente grau de ingovernabilidade em certas provncias. Outro problema enfrentado pelo governo de Islamabad a desconfiana do governo dos Estados Unidos em relao ao papel do pas na Guerra ao Terror. Intelectuais, think-tanks e consultores do Congresso dos Estados Unidos, voltados para a pesquisa sobre o Paquisto, destacam que parte do Exrcito nacional no s apoia os grupos religiosos radicais como tem entre seus quadros de soldados e oficiais integrantes de organizaes extremistas (ICG, 2002; 2003; Kronstadt, 2012; Mir, 2006. p. 23-25). As crticas de Washington se tornaram ainda mais cidas quando foi constatado que: i) autoridades paquistanesas aprisionavam centenas de lideranas de organizaes terroristas e os tribunais os libertavam quase que imediatamente, alegando falta de evidncias; ii) muitos dos grupos extremistas colocados na ilegalidade apenas trocavam de nome e continuavam atuando livremente no pas (Haqqani, 2004, p. 358-359); e iii) o pas oferecia abrigo a Osama bin Laden, capturado e assassinado em maio de 2011 por tropas norte-americanas.23
22. Alm do golpe de 1999, percebe-se que, ao longo da dcada de 1990, as relaes entre Estados Unidos e Paquisto pioraram signicativamente por vrias razes. Primeiro, com o m da ocupao do Afeganisto, o Paquisto perdeu importncia estratgica. Segundo, o programa nuclear desenvolvido por Islamabad, sem o consentimento da Casa Branca, levou imposio de sanes contra o pas sul-asitico. E, terceiro, havia uma clara preferncia do governo de Bill Clinton pela ndia, muito em funo de seu dilatado mercado consumidor, da disponibilidade de mo de obra especializada, do desenvolvimento de seu parque tecnolgico e do setor de servios (Kux, 2001; Cheema, 2004; Guimares, 2006, p. 15-19). 23. O assassinato de Bin Laden se agurou como uma excelente oportunidade para o governo de Barack Obama deixar a regio e anunciar para sua opinio pblica a vitria na Guerra ao Terror, ao menos na sia Meridional. Contudo, por presses de lobbies interessados na continuidade da campanha militar e devido a preocupaes estratgicas em deixar uma regio instvel e prxima a reservas de hidrocarbonetos, como a sia Central, a oportunidade foi perdida.
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O crescente descontentamento dos Estados Unidos com seu parceiro sul-asitico teve incio nos primeiros anos aps o estabelecimento da aliana. Ademais, foi acompanhado de denncias sobre o apoio que os terroristas recebiam de lideranas pblicas paquistanesas, culminando com ameaas por parte do governo de Washington de estender a Guerra ao Terror ao territrio do Paquisto, o que, de fato, tem ocorrido pelo menos desde 2004 nas reas tribais e na Provncia da Fronteira Noroeste. Os ataques com drones ao territrio paquistans tm como justificativa a frequente mobilidade de talibs provenientes do Afeganisto. Contudo, a situao se deteriorou quando alguns destes ataques se estenderam para outras partes do Paquisto e, acidentalmente, atingiram tropas regulares do pas, como ocorreu em novembro de 2011, causando a morte de 26 soldados paquistaneses (Pakistan, 2011). A mudana no discurso da grande potncia ocidental e os ataques ao territrio e s foras regulares paquistanesas exigiram da elite governante do pas a adoo de novas polticas em relao ao tradicional aliado. A opo por novos mtodos de combate ao terrorismo e novos objetivos de parcerias internacionais tem sido a tnica na poltica externa de Islamabad nos ltimos anos. Desde que os ataques dos drones se tornaram frequentes, o governo de Islamabad suspendeu a permisso de circulao para as tropas da OTAN em territrio nacional, medida revertida apenas recentemente.24 E, em abril de 2012, o parlamento do pas aprovou uma srie de recomendaes ao governo nacional para rever os termos da parceria com os Estados Unidos estabelecida em 2001 (Asian Tribune, 2012). Paralelamente s medidas internas, o Paquisto busca outras estratgias de cooperao internacional para contrabalanar a que mantm com a Casa Branca. Este o caso da cooperao com a China, pas com quem possui laos histricos e, mais recentemente, com a Rssia, com o intuito de forjar a entrada do Paquisto em concertos regionais, como a OCX e o Frum Quadrilateral Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto. Estas associaes regionais possuem objetivos distintos daqueles explicitados pelos Estados Unidos no que concerne Guerra ao Terror e segurana regional. A prxima seo se dedica sua anlise.
5 REGIONALIZAO DE SEGURANA NO SUL DA SIA E AS NOVAS FORMAS DE COMBATE AO TERRORISMO
A Guerra ao Terror, apesar de intensificada e incorporada na poltica externa das potncias ocidentais a partir de 2001, no uma novidade para os pases da sia. Rssia, China e ndia combatiam o terrorismo bem antes de ele entrar na agenda
24. O impedimento da circulao em territrio paquistans dos comboios de suprimento para as foras da OTAN no Afeganisto implicou um grave problema continuidade das operaes, uma vez que cerca de metade do abastecimento realizado pelo Paquisto.
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de segurana estadunidense e mundial. A Rssia tem problemas com organizaes radicais na regio do Cucaso, que caracteriza como interior e exterior prximos pelo menos desde o fim da Guerra Fria. J o governo chins combate rebeldes islmicos sunitas, pertencentes etnia uigur, na Provncia de Xinjiang (formalmente chamada de Regio Autnoma Uigur do Xinjiang),25 e eventuais levantes organizados por grupos separatistas no Tibete desde a ascenso do governo comunista, em 1949. E, por fim, Nova Dli enfrenta diversas insurgncias internas: grupos extremistas islmicos no norte do pas (Estados de Assam e Uttar Pradesh), desde a independncia de Bangladesh, em 1971, e no noroeste (Caxemira), desde a formao de Paquisto e ndia, em 1947; organizaes maostas-naxalitas no leste e sudeste; e o movimento sique pela independncia do Khalisto, no oeste do pas (Estado do Punjab). Os dois ltimos atuam na ndia desde o fim dos anos 1960. A seguir descreve-se, brevemente, como se configuram cada uma dessas situaes e de que forma cada governo vem combatendo tais organizaes. Tambm se busca determinar como esta situao veio a se modificar a partir de 2001, quando estes pases passaram a convergir suas polticas de segurana domsticas com a agenda internacional do combate ao terrorismo, e procuraram institucionalizar o combate ao terrorismo em fruns regionais, notadamente na OCX.
5.1 Variaes do papel da Rssia em relao ao terrorismo
O terrorismo um problema interno e externo para a Rssia muito anterior aos atentados de 11 de Setembro. De acordo com o Conceito de Poltica Externa russo de 2000, a luta contra o terrorismo internacional valorizada como importante tarefa de sua poltica externa, por ser capaz de desestabilizar a situao [poltica] no s em alguns pases, mas em regies inteiras (Russia, 2000, traduo nossa). Via de regra, articulado com o separatismo e o extremismo, o terrorismo uma das mais significativas preocupaes governamentais, se concentrando no sul do territrio russo, conhecido como Cucaso do Norte. O Cucaso do Norte uma rea relativamente pequena, de limitado desenvolvimento econmico exceto pela extrao de recursos energticos e pelas rotas de trnsito de oleodutos e gasodutos provenientes do Mar Cspio e povoado por grupos tnicos que, tradicionalmente, as autoridades imperiais czaristas e as soviticas tiveram dificuldades em controlar. Com o colapso da Unio Sovitica, as repblicas do Cucaso do Norte passaram, paulatinamente, a se distanciar do Estado russo e, mesmo estando sob o guarda-chuva poltico e econmico deste,
25. Os uigures so, numericamente, a maior etnia no Xinjiang (45% da populao). Esta proporo foi maior no passado, mas os esforos de Pequim para estimular a migrao de populao do leste para o oeste do pas equilibrou a distribuio demogrca. Xinjiang signica Fronteira Nova, em aluso s conquistas da dinastia Qing. O nome considerado pejorativo por lideranas tnicas locais.
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detm expressivo nvel de autonomia frente autoridade federal, caracterizando o uso da expresso interior prximo.26 Nesse contexto, a Chechnia se apresenta para a Rssia como um grande desafio: uma regio de imediata conexo fronteiria que, simultaneamente, configura um espao de fraca atuao estatal, um refgio para o crime organizado e uma base para aes extremistas islmicas de vasto alcance territorial, minando, assim, o controle estatal sobre as demais regies adjacentes. A Chechnia se coloca como fator-chave no cenrio securitrio russo, no somente no Cucaso do Norte, mas na regio como um todo, visto que sua instabilidade interna facilmente transborda para os Estados vizinhos. Exemplo desta importncia pode ser ilustrado pelo fato de a Rssia j ter travado duas guerras na Chechnia (1994-1996 e 1999-2000), alm de ter sofrido ataques terroristas perpetrados por chechenos em vrias ocasies, os principais no teatro Dubrovka (Nord-Ost), em 2002, e o massacre em uma escola em Beslan, na Osstia do Norte, em 2004, alm de outros em Moscou e arredores. Os ataques de 11 de Setembro contra os Estados Unidos inauguraram uma nova corrida contra um inimigo comum: o terrorismo. Pela reao russa aos ataques percebe-se como estes serviram como oportunidade nica para o presidente Vladimir Putin implementar sua nova viso do interesse nacional. Logo aps os atentados o governo russo ofereceu apoio s investidas antiterroristas em territrio afego, o qual foi recompensado com retricas sutis dos norte-americanos e europeus em relao Segunda Guerra da Chechnia, abrindo precedente para Putin definir as operaes no Cucaso, tambm, como Guerra ao Terror (Tsygankov, 2006, p. 200). H que se ressaltar que as aes contraterroristas russas pr-2001 eram bastante criticadas pela comunidade internacional pelo grau de violncia empregada. Ademais, a experincia de Moscou no combate ao terrorismo foi sendo aceita e incorporada aos esforos ocidentais no combate aos talibs no Afeganisto, bem como foi expandida a presena russa em pases da sia Central que enfrentam problemas com organizaes islamistas transnacionais.
5.2 O problema do separatismo tibetano, os grupos terroristas em Xinjiang e a atuao chinesa
Os chineses enfrentam problemas internos em duas grandes regies de seu territrio: no Xinjiang e no Tibete. Basicamente, algumas lideranas do Tibete reivindicam que este um pas livre, historicamente independente, e no uma provncia autnoma chinesa. Utilizam como argumento principal que este sempre foi um reino separado do chins e, quando muito, a elite teocrtica governante lamasta teve a funo de guia espiritual de monarcas chineses, mas no com exclusividade, uma vez que
26. A expresso interior prximo surge em aluso expresso comumente utilizada pela poltica externa russa de exterior prximo, referindo-se inuncia que a Rssia busca exercer nas ex-repblicas soviticas (Trenin, 2001, p. 179).
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efetuava este mesmo servio para outras dinastias regionais (Sperling, 2004). O governo chins, por seu turno, argumenta que a regio tem laos histricos com o pas e a caracteriza como parte integrante do antigo e vasto Imprio do Meio. Embora tenham ocorrido manifestaes por autonomia na provncia tibetana em 2008, em funo dos jogos olmpicos na China, os grupos independentistas perderam fora desde ento. H que se reconhecer que, apesar dos protestos episdicos, foi s com o governo comunista, a partir de 1949, que se aboliram prticas arcaicas na regio, como a servido, e que a regio conheceu certo grau de modernizao econmica e poltica. A China no classifica os movimentos polticos tibetanos segundo o conceito de terrorismo, mas, como se ver adiante, o projeto de Pequim para o combate aos terroristas est vinculado luta contra os extremismos e os separatismos estes, sim, categorias nas quais as mobilizaes pela libertao do Tibete so enquadradas. J a rebelio no Xinjiang fruto da ao de parte da etnia uigur, identificada com o islamismo sunita, que busca autonomia. A histria da insurgncia na regio remete prpria tenso histrica entre uma independncia requerida junto a eventuais imprios e pases vizinhos mais poderosos, como os reinos islmicos, ou Estados como o sovitico e o chins, e momentos breves de real autonomia. Com respeito ao movimento, afirma Bates Gill:
Diferenas entre os governantes chineses e uigures datam de mais de um sculo. Nos termos do Tratado de So Petersburgo, assinado em 1881, a China e a Rssia Imperial dividiriam a ptria uigur do Turquesto entre elas, embora a China no tenha exercido o controle completo sobre esta vasta regio, especialmente durante o perodo de seu colapso dinstico, sua guerra civil, e da invaso estrangeira, que afligiram a China na primeira metade do sculo XX. Um breve perodo de independncia (1945-1949) para o que era conhecido como Turquesto Oriental terminou quando os novos lderes comunistas chineses enviaram tropas para a rea e estabeleceram a Regio Autnoma Uigur do Xinjiang. O Exrcito de Libertao chins enfrentou uma resistncia feroz, tal qual seus antecessores da dinastia Qing, e durante a dcada de 1950 milhares de uigures foram executados e presos por defender o separatismo. A Revoluo Cultural foi um perodo particularmente difcil para os uigures, que viram suas mesquitas destrudas, ims presos, e a lngua nativa banida das escolas. Estima-se que 500 mil uigures fugiram para a Unio Sovitica durante este perodo. As tenses tambm foram exacerbadas pelo encorajamento oficial da migrao de indivduos da etnia Han para Xinjiang: a populao Han aumentou de cerca de 6-7% na dcada de 1940 para algo em torno de 40-45% em 2000 (Gill, 2007, p. 127, traduo nossa).
Embora o cenrio traado por Gill parea desolador, as tenses na regio s voltaram no fim da dcada de 1980 e nos anos 1990. A atual situao na provncia recebeu maior ateno das autoridades de Pequim pelo incremento do fator religioso fundamentalista transnacional e a desagregao da Unio Sovitica, que
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transformou as regies vizinhas em pases autnomos, com laos identitrios e poder de influncia no Xinjiang. Estas mudanas apressaram o governo chins na reformulao das relaes com a regio, aumentando sua integrao com o resto do pas e implementando uma poltica de segurana mais intensiva, uma vez que houve aumento da interao de organizaes uigures sunitas radicais com os talibs, com grupos islamistas centro-asiticos, como o Movimento Islmico do Uzbequisto, e com a rede al-Qaeda (Millward, 2007; Gill, 2007). Em termos prticos, esta foi a razo pela qual o governo de Pequim procurou instituir canais de comunicao e organizao securitria com as repblicas centro-asiticas. Da a origem do grupo conhecido como os Cinco de Xangai (Shanghai Five), depois formalizado na OCX (Shambaugh, 2005, p. 30-31). De qualquer forma, tal qual o ocorrido com a Rssia, a poltica de represso chinesa em relao aos uigures e tibetanos, bastante criticada pelas lideranas ocidentais, sofreu mudanas a partir de 2001, e passou a contar com o apoio dos antigos crticos. O governo de Pequim, por seu turno, aproveitou a oportunidade para fazer convergir sua agenda interna com a internacional e atuar com mais peso nas regies centro e sul-asiticas, bem como participar de fruns internacionais referentes s temticas securitrias.
5.3 O combate aos grupos terroristas islamistas no norte indiano
A ndia tem importncia no combate ao terrorismo no Sul da sia tanto por sua conturbada histria com o Paquisto como pela estratgia deste de utilizar a guerra irregular como ferramenta de poltica exterior de segurana. Entretanto, no processo de institucionalizao regional aqui abordado sua participao secundria, primeiro por fatores formais, pois no membro oficial da OCX, segundo por ainda ter problemas fronteirios com a China27 e com o Paquisto, que, no raras vezes, aciona sua parceria histrica com os chineses para contrabalanar a projeo indiana. Contudo, a contribuio indiana para o combate ao terrorismo no subcontinente pode auxiliar, como modelo, os esforos chineses e russos, alm da ndia ser considerada um ator importante desde o recente destaque que lhe foi atribudo pelos Estados Unidos.28 A atuao de organizaes islamistas terroristas na Caxemira indiana, em alguns outros estados indianos e em Bangladesh que eventualmente se deslocam para o territrio indiano decorrente da diligncia paquistanesa em causar instabilidade poltica na regio. Contudo, a ao de Nova Dli tanto na Caxemira indiana como
27. A regio do Aksai Chin, a Caxemira chinesa, reivindicada pela ndia, e o estado indiano de Arunachal Pradesh, por seu turno, reivindicado pela China. 28. Alm desses fatores, a ndia pode se beneciar da eventual pacicao da regio, pois isto permitir a construo de redes de abastecimento energtico, de transportes e comunicaes e corredores de comrcio, ainda que no seja uma liderana no processo de institucionalizao regional.
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no norte do pas tem demonstrado resultados positivos. Conforme pesquisa de Cordesman e Vira (2011, p. 154-155), a violncia poltica na Caxemira decresceu significativamente desde 2001, fruto de aes de inteligncia e desbaratamento indianas, mas tambm da cooperao com o governo de Islamabad. Resta saber, contudo, se a reduo da ao terrorista na Caxemira , de fato, uma realidade resultante da ao governamental ou se devida ao deslocamento de militantes para o front afego, onde h outra guerra santa para ser lutada contra os usurpadores, agora ocidentais, do Isl.
5.4 Institucionalizao regional da Guerra ao Terror na sia Meridional e Central
O processo de transformao do perfil da Guerra ao Terror na regio teve incio no mesmo momento em que a poltica de Guerra ao Terror proposta pelos Estados Unidos se colocou em andamento. As potncias regionais j indicavam alguma cooperao na rea de segurana para o combate s guerras irregulares em seus territrios nacionais. Havia uma preocupao comum e uma predisposio parceria com o objetivo de se eliminar ou ao menos reduzir estas ameaas localizadas. Contudo, foi com a imensa mobilizao promovida pelas foras ocidentais para a campanha contra o terrorismo islmico e, de forma conjugada, para a inibio de pases detentores de armas de destruio em massa, que se potencializaram e se legitimaram os esforos conjuntos regionais. Em troca, foi solicitado algum suporte nas recm-iniciadas operaes no Afeganisto. A oportunidade de impor suas caractersticas especficas Guerra ao Terror na regio, entretanto, s surgiu com o enfraquecimento da ocupao estadunidense, determinada tanto pela resistncia oferecida pelos grupos extremistas quanto pela crise interna, poltica e econmica por que passam os Estados Unidos desde 2008. Destarte, cabe agora analisar como essa institucionalizao regional se configurou, tendo em referncia a principal organizao criada por Rssia e China, a Organizao para Cooperao de Xangai (OCX), bem como outros fruns dedicados ao tratamento do tema. Cabe lembrar, todavia, que esta tendncia no se conformou em um processo de contraposio declarada s intenes estadunidenses na regio, mas sim em um programa complementar e coordenado de alterao do perfil de ao. Desde sua fundao em 2001, a OCX vem desempenhando um importante papel para a melhoria do relacionamento entre Rssia e China, provando ser de
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grande valor aos interesses comuns de Moscou e Pequim em mbito regional.29 A organizao no est livre das potenciais dificuldades das relaes bilaterais sino-russas; contudo, ambos os pases acreditam que ela possa se tornar um mecanismo de gerenciamento das tenses, decorrentes principalmente de suas divergncias de interesses na sia do Sul e Central. A OCX foi fundada tendo seu foco voltado para a cooperao em questes de mbito poltico-militar, em especial aes conjuntas a fim de neutralizar os trs ismos dos quais padece a regio: o terrorismo, o separatismo e o extremismo.30 Visa tambm, ainda no campo poltico-militar, o estabelecimento de medidas restritivas s atividades criminais que transcendem as fronteiras de seus pases-membros, como o trfico de narcticos e de armamentos, alm da imigrao ilegal. Ao mesmo tempo, est em sua carta constituinte o compromisso com a promoo da cooperao econmica entre as partes, por meio da construo de um ambiente favorvel para o comrcio e os investimentos, a fim de que surja gradualmente a livre circulao de bens, servios, capital e tecnologia (Shambaugh, 2005. p. 31). possvel afirmar que Moscou e Pequim vivenciam hoje o pice de seu relacionamento bilateral, fato reiterado por Putin que, com satisfao, declarou que ns [Rssia e China] superamos todas as tenses e desacordos que existiram no passado. Hoje, no h nem um nico problema que no possamos discutir abertamente e de maneira amigvel, e encontrar uma soluo mutuamente aceita (Mankoff, 2009, p. 195, traduo nossa). No tocante cooperao contra o terrorismo, foram empreendidas mudanas significativas quanto: i) forma de ao, bem menos intervencionista; ii) aos pases envolvidos como alvos e/ou centros irradiadores de atividades terroristas, da a importncia da ampliao do escopo, e a incluso de Paquisto e de naes centro-asiticas nas preocupaes coletivas; iii) compreenso das limitaes do terrorismo enquanto fora poltica e militar significativa; e iv) ao entendimento de que o combate ao terrorismo no efetivado apenas com a aplicao da fora, mas tambm com o estmulo ao crescimento econmico, o que resulta no fortalecimento dos projetos polticos de construo nacional e retira parte das justificativas e bases de apoio das organizaes extremistas. Neste ltimo ponto h, desde fins de 2009, uma crescente convergncia em relao aos interesses do governo de Barack Obama. Os meios utilizados para a efetivao destas metas devem ser
29. A OCX surgiu a partir do mecanismo Cinco de Xangai (1996-2000), por meio do qual os chefes de Estado de Rssia, Cazaquisto, China, Quirguisto e Tadjiquisto realizaram encontros para discusso de temas como a conana mtua, a delimitao de fronteiras e o desarmamento das regies fronteirias. Em 2000, o chefe de Estado do Uzbequisto participou do encontro como convidado. J no encontro de 2001, foi ocializada a admisso do Uzbequisto ao mecanismo; no mesmo ano, foi assinada a declarao conjunta das partes para a criao da OCX. A organizao tem ainda ndia, Ir, Monglia e Paquisto como membros observadores. 30. Os trs ismos referidos nada mais so do que a externalizao das diretrizes de segurana de Rssia e China em uma organizao regional.
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estabelecidos mediante negociao interestatal em organizaes regionais, como a prpria OCX, a Organizao do Tratado de Segurana Coletiva (OTSC) e o Frum Quadrilateral Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto (Thorun, 2009, p. 121; Martins et al., 2011). No tocante forma de ao no combate ao terrorismo, China e Rssia, via OCX, compreendem que a interveno direta nos pases de onde provm as organizaes terroristas no alternativa adequada. Tal recurso, alm de no contribuir, acaba por se tornar um bice ao objetivo pretendido. A presena de foras estrangeiras de ocupao, via de regra, tende a estimular a populao local a se amparar em organizaes polticas internas de resistncia e, com os eventuais abusos praticados pelos invasores, esta tendncia se agrava (Pape, 2005; Pape e Feldman, 2012).31 Deve-se sim, em se tratando de termos securitrios, fornecer os meios para as instituies estatais promoverem uma represso de maneira mais eficiente, necessariamente articulada com outras ferramentas. Por este motivo, chineses e russos tm aumentado as remessas de armas e recursos necessrios para a luta contra o terrorismo nos pases centro e sul-asiticos diretamente afetados (Shambaugh, 2005, p. 31; Martins et al., 2011). A incluso de novos atores envolvidos tanto como vtimas quanto como centros de difuso do terrorismo tambm uma novidade. A OCX considera que os pases da sia Central merecem ateno redobrada no combate aos grupos islamistas radicais, principalmente pelo potencial transfronteirio das suas aes. China e Rssia tambm destacam o papel decisivo do Paquisto como agente passivo e ativo na Guerra ao Terror. Os chineses, ao mesmo tempo em que reafirmam a parceria de todos os tempos com o governo de Islamabad (Jiabao, 2010), procuram dotar o pas de recursos militares para reprimir grupos radicais internos e de respaldo poltico para refrear as aes do ISI no suporte que este oferece s organizaes islamistas. Alm disso, apoiam a participao efetiva do pas na prpria OCX e mantm ativos os acordos de cooperao militar, nuclear, econmica e de infraestrutura com os paquistaneses.32 Sobre o poder, o alcance e as metas do terrorismo na sia Meridional e Central, h uma compreenso distinta por parte dos integrantes da OCX. Rssia, China e ndia, pela prpria experincia longeva no combate s foras irregulares terroristas, entendem as limitaes e verdadeiras capacidades destas foras. Os grupos terroristas, por si s, no tm possibilidade real de tomar o poder em nenhum dos grandes
31. A presena de tropas russas no Tadjiquisto se justicaria, entretanto, pela prpria solicitao do governo de Dushanbe. 32. incluso de novos atores vinculados ativa ou passivamente ao terrorismo, acrescenta-se a incorporao do combate ao trco de armas e drogas realizado pelos membros da OCX, o que conforma uma poltica mais complexa e, qui, eciente, j que h interconexo entre as atividades.
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Estados da regio. Sua ao se restringe a empreender o uso do terror esperando que este se converta em algum tipo de medida ou transformao benfica prpria organizao, tal como atrair a simpatia da populao reprimida pelo governo atacado ou levar instabilidade poltica interna ao pas-alvo. O verdadeiro perigo reside nas organizaes polticas que apoiam a ao terrorista, mas no mantm vnculos pblicos com seus perpetradores. Estas contam com projetos polticos alternativos, em alguma medida consistentes, vinculados conquista do poder estatal. Essa percepo compartilhada produz, de fato, esforos conjuntos para coibir movimentos terroristas, mas este no um elemento suficiente para que os pases respaldem a poltica de Guerra ao Terror promovida pelos Estados Unidos como um meio de retomar ou revitalizar sua hegemonia no cenrio internacional. Ademais, no que concerne s trs potncias asiticas aqui referidas, os volumosos investimentos em segurana so destinados, na sua maior parte, para combater ameaas convencionais, ou seja, provenientes das foras armadas de outros Estados, e no irregulares, como as de natureza terrorista muito embora a percepo da ameaa terrorista faa com que a populao legitime o aumento de gastos militares. A nfase da poltica externa de segurana russa e chinesa no incremento e modernizao de seus arsenais militar e nuclear so um exemplo desta tendncia (Haas, 2010; Cordesman e Kleiber, 2007). Em outras palavras, enquanto o combate ao terrorismo parece unificar esforos para uma pacificao e convergncia regional asitica, os governos nacionais apostam muito mais no vigor de uma nova ordem internacional multipolar, na qual as reais ameaas so as tradicionais e estatais. Finalmente, o combate ao terrorismo proposto pelas potncias regionais asiticas passa, necessariamente, pelo estmulo ao crescimento econmico e construo de infraestrutura nos pases-alvo/irradiadores do terrorismo. Esta proposta atende dois objetivos prticos: primeiro, com o crescimento econmico, resolver, pelo menos em parte, a crise social nos pases em desenvolvimento, o que resultaria em maior legitimidade do governo nacional e restrio do campo de ao de organizaes islamistas; e segundo, o aumento da riqueza nacional e a criao de infraestrutura propiciariam a pases como China e ndia maiores canais de comrcio para seus produtos, bem como novas formas de aquisio de matrias-primas e recursos energticos das regies envolvidas. Esse novo projeto tem o respaldo dos Estados Unidos, uma vez que podem tambm se aproveitar das mudanas nos mesmos termos que as potncias regionais. Em particular, a instituio da Nova Rota da Seda, que transformaria pases como Afeganisto e Paquisto em importantes pontos de passagem para os produtos asiticos, ligando o Ocidente ao Oriente, tem apoio do governo norte-americano (Star e Kuchins, 2010). Alis, foi tambm a aposta neste projeto, articulada crise interna estadunidense, que fez Washington repensar sua atuao no Afeganisto.
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No incio de sua administrao, em 2009, o presidente Barack Obama aumentou os efetivos no Afeganisto, que passou a ser o principal teatro das operaes contra o terrorismo internacional. Entretanto, tal tendncia sofreu mudanas justamente por se perceber que a poltica de fora, isoladamente, no resolvia o problema. A recente inflexo estadunidense permitiu se cogitar, inclusive, a formao de um governo de coalizo no Afeganisto que integre membros do Talib, alternativa impensvel durante os anos Bush. O projeto de criao de infraestrutura nas regies centro e sul-asiticas no se restringe s discusses na OCX. Entre 2009 e 2010,33 foi criado um espao poltico multilateral composto por quatro pases da regio, Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto o Frum Quadrilateral. Este grupo tem por metas, alm do combate ao terrorismo e ao trfico de drogas, a criao de infraestrutura energtica. Tambm marca a volta dos russos para o cenrio da sia Meridional, afastados desde o fim da ocupao sovitica no Afeganisto, em 1989. Embora ainda muito recente, o frum pode ser enquadrado, junto com as iniciativas bilaterais russas e chinesas de estimular a construo de estradas, portos e outros servios na regio, como um processo de multiplicao das organizaes regionais de cooperao (Martins et al., 2011).
Nos primeiros anos da ao da aliana contra o terrorismo prevaleceu a ideia equivocada de que apenas o combate aos talibs no Afeganisto bastaria para se alcanar a vitria. Contudo, passada uma dcada da campanha, h mostras suficientes de que ela no est perto do fim, apesar das declaraes de Washington sobre retirar as tropas norte-americanas da regio at 2014. Outra concluso resta evidente ao final deste perodo: o enfrentamento do terrorismo mais complexo do que se pensava. O cientista poltico Charles Tilly (2004; 2005) tinha razo quando publicou artigos analticos sobre o tema, afirmando que este tipo de guerra irregular no poderia ser entendido sem se levar em considerao suas relaes com Estados nacionais, os verdadeiros responsveis pela sua existncia. E, nesse caso, entra em jogo o Paquisto, o ISI e o Exrcito paquistans, para os quais a jihad j havia se transformado em uma ferramenta essencial para as guerras por procurao que estabeleceram em suas duas principais fronteiras. Assim, o Paquisto a pea fundamental para a evoluo da Guerra ao Terror na sia Meridional. Pelas condies que j oferecem s tropas ocidentais estacionadas no Afeganisto, pela funo do ISI na regio e pelas opes de cooperao regionais que vem entabulando, fundamental analisar o evolver da histria do pas naquele contexto poltico.
33. Em 2009, ocorreu a primeira reunio do Frum, em Dushanbe, no Tadjiquisto. Em 2010, o encontro se repetiu na cidade de Sochi, na Rssia.
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No mbito sul-asitico a tendncia mais provvel a da consolidao do projeto de regionalizao securitria para o combate ao terrorismo. A opo por uma soluo interasitica mais interessante em funo das crticas internas que o governo estadunidense sofre pela continuidade da ocupao, pelos exorbitantes gastos com a guerra, e pelas vantagens econmicas advindas da pacificao pela integrao regional. Entretanto, os elementos para o fracasso desta alternativa so variados, dependendo: da continuidade de governos democratas nos Estados Unidos; da eficincia dos futuros governos paquistaneses em reprimir as organizaes terroristas em seu territrio nacional e em controlar o ISI; e da relativa estabilidade do sistema internacional. Embora a opo pela regionalizao de segurana seja a escolha mais interessante para os atores envolvidos, ela est sujeita a uma srie de variveis difceis de serem negligenciadas. O projeto intervencionista, portanto, ainda uma possibilidade a se considerar. Outro problema para as linhas de ao do governo de Islamabad manobrar alguns grupos polticos internos com conexes internacionais. O principal deles o maior servio secreto do pas, o ISI, considerado um Estado dentro do Estado (Winchell, 2003). Mesmo com as restries levantadas pelo chefe de governo paquistans aos Estados Unidos, a inteligncia do pas tem mantido a continuidade das operaes iniciadas com a CIA em 2001. Tambm os militares do pas tm contatos privilegiados com militares e polticos norte-americanos (Schaffer e Schaffer, 2011, p. 57-72). Existem ainda, portanto, estes desafios para que o governo nacional possa dirigir e consolidar, de fato, suas opes de ao externa.
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CAPTULO 7
A SECURITIZAO DO CIBERESPAO E O TERRORISMO: UMA ABORDAGEM CRTICA

Marco Cepik* Diego Rafael Canabarro** Thiago Borne***
1
1 INTRODUO
O crescimento do ciberespao e o aumento do nmero de usurios da Internet, a partir da comercializao do acesso rede em 1995, fizeram com que ela alcanasse o status de servio pblico global (Blumenthal e Clark, 2009, p. 207) e passasse a ser considerada a espinha dorsal do mundo globalizado (Kurbalija e Gelbstein, 2005, p. 7; Zukang, 2007, p. 6). Contudo, medida que cresce a dependncia da sociedade em relao a sistemas informticos e computacionais, bem como se diversificam as possibilidades de aplicao destas tecnologias para fins lcitos e ilcitos, intensifica-se o debate em torno dos desafios que a era digital apresenta segurana nacional e internacional. A explorao do ciberespao para fins poltico-estratgicos, seja por atores estatais seja por atores no estatais, integra h tempos a agenda de pesquisa dos estudos de segurana (Arquilla e Ronfeldt, 1997; 2001). Entretanto, foi a partir do desencadeamento da guerra global ao terrorismo com os atentados de 11 de setembro de 2001 diante do comprovado emprego da Internet e de outras tecnologias da informao e da comunicao pela al-Qaeda (Weimann, 2006) que um rol bastante variado de atividades levadas a cabo por redes computacionais passou a ser indiscriminadamente tratado como assunto de segurana (Starr, 2009; Clarke e Knake, 2010).
* Professor dos programas de Ps-Graduao em Cincia Poltica e Estudos Estratgicos Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Diretor do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS. ** Doutorando em cincia poltica pela UFRGS. Assistente de pesquisa do GT Governana Digital do CEGOV/UFRGS. *** Doutorando em estudos estratgicos internacionais pela UFRGS. Assistente de pesquisa do GT Defesa, Inteligncia e Segurana do CEGOV/UFRGS.
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Diante disso, este captulo prope-se a delimitar as principais razes, bem como avaliar criticamente as consequncias da securitizao1 da Internet a fim de clarificar algumas das confuses conceituais que vm se proliferando a partir da adio do prefixo ciber guerra e ao terrorismo. Para tanto, o texto divide-se em quatro sees, alm desta introduo. Para abordar a interao entre a Internet e o terrorismo, a seo 2 delimita em termos tcnicos e sociais o escopo do ciberespao e da Internet. Parte-se do pressuposto de que o estudo da interao entre tecnologia e sociedade carece, no mbito das cincias sociais, de ateno para os aspectos tcnico-estruturais de determinada tecnologia estudada (Winner, 1986), bem como para os aspectos institucionais e organizacionais que moldam a aplicao desta tecnologia em um determinado contexto social (Fountain, 2001). Em seguida, na seo 3, apresentam-se alguns dos principais eventos que incorporaram a Internet s agendas acadmica e poltica de segurana nacional e internacional. A seo procura sinalizar as principais consequncias decorrentes da securitizao da Internet, ressaltando questes tericas e prticas que devero ser aprofundadas pelos estudos de segurana com o avano da digitalizao. Na seo 4, aborda-se especificamente uma destas questes: a relao entre Internet e terrorismo, em especial no contexto dos dez anos que se seguiram ao 11 de Setembro. Ao fim, na seo 5, avalia-se criticamente o tratamento securitizado do ciberespao e da Internet na atualidade, e demonstra-se a impossibilidade de se desvincular o estudo da segurana de aspectos tcnicos fundamentais e de questes polticas inerentes s tecnologias da informao e da comunicao.
2 CIBERESPAO E INTERNET
Ciberespao e Internet no so exatamente a mesma coisa. O primeiro precede o desenvolvimento do segundo em dcadas. O ciberespao um domnio operacional marcado pelo uso da eletroeletrnica e do espectro eletromagntico com a finalidade de criao, armazenamento, modificao e/ou troca de informaes pelas redes interconectadas e interdependentes (Kuehl, 2009, p. 29). Neste sentido, as redes de telgrafo, radioamador, telefonia fixa e/ou mvel e televiso via satlite configuravam o ciberespao muito antes do advento da Internet.
1. Securitizao um conceito desenvolvido por Buzan, Wver e Wilde (1998), da Escola de Copenhague. Para os autores, que procuram sintetizar correntes realistas e construtivistas da Teoria das Relaes Internacionais, o estudo da segurana e/ou da insegurana deve englobar tanto aspectos materiais armas, distribuio de poder, questes demogrcas etc. quanto imateriais prprios das fontes de insegurana. Os aspectos imateriais se referem a processos sociocognitivos de interpretao de ameaas inerentes forma com a qual determinado assunto no necessariamente relacionado ao emprego da fora, como, por exemplo, o caso das migraes ou a degradao do meio ambiente enquadrado como ameaa existencial a um objeto de referncia a populao do pas que recebe migrantes, ou a humanidade, respectivamente, no caso dos exemplos citados anteriormente. Segundo a teoria, quando determinado assunto legitimamente percebido como ameaa existencial, justica-se a adoo de medidas extraordinrias que extrapolam a ordem regular do processo de deciso poltica daquele pas, diante da urgncia de medidas que garantam a segurana do objeto ameaado. Inicialmente, a Escola de Copenhague identicou processos de securitizao nos setores militar, econmico, ambiental, poltico e social das relaes internacionais. Um panorama a respeito da Escola de Copenhague pode ser encontrado em Duque (2009). Mais recentemente, Hansen e Nissenbaum (2009) se propuseram a ampliar o ferramental terico dos estudos de segurana da Escola de Copenhague, a partir da avaliao de eventos de securitizao relacionados ao ciberespao e Internet, agregando assim o setor ciberntico anlise.
A securitizao do ciberespao e o terrorismo: uma abordagem crtica
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Contudo, com a revoluo cientfico-tecnolgica da dcada de 1970 e a inveno dos circuitos eletrnicos integrados os populares microchips , tais redes passaram a se apoiar em tecnologias da informao e comunicao (TIC) centradas na computao. Aos poucos, e notadamente a partir dos anos 2000, a Internet tornou-se no apenas a principal rede que compe o ciberespao, mas a plataforma para a qual tm convergido as demais tecnologias (Serra, 2006). O crescimento da Internet coincidiu com o fim da Guerra Fria e a deciso do governo norte-americano de explorar comercialmente aquilo que, at ento, era a ARPANET, uma rede de comunicao piloto montada pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos (DoD), interligando instituies de ensino e pesquisa que desenvolviam projetos financiados pelo DoD (Kleinwchter, 2007; Bygrave e Bing, 2009). Contribuiu para a popularizao da rede a proliferao do nmero de protocolos de comunicao para as diferentes aplicaes especializadas da Internet (e-mail: simple mail transfer protocol SMTP; troca de arquivos: file transfer protocol FTP; acesso a stios virtuais graficamente constitudos: hypertext transfer protocol HTTP; entre outros). Provavelmente, o mais influente destes protocolos foi o HTTP, que permitiu a criao da world wide web (www), ou simplesmente web, uma aplicao que funciona como uma espcie de janela de entrada a partir da qual outros endereos da Internet so acessados mediante o clique sobre um signo palavra, imagem, animao etc.2 A web aumentou em muito a usabilidade da Internet para o usurio no especializado e, segundo estatsticas de junho de 2012, a rede acessada por mais de 2,2 bilhes de pessoas no mundo, tendo crescido 528% entre 2000 e 2012 (World Internet Users and Population Stats, 2012).3 Inicialmente, a avaliao do impacto dessa trajetria de popularizao da Internet assumiu forma extremamente otimista e antiestatista (Van Dijk, 2005).4 Mas o escrutnio apurado da engenharia da Internet revela um cenrio
2. O princpio de funcionamento dessa aplicao simples: as informaes armazenadas em servidores e computadores distintos podem ser ligadas por meio de uma linguagem de formatao de documentos (hypertext mark-up language HTML) que permite a criao de links entre bancos de dados distintos. Este sistema, quando traduzido para uma linguagem compreendida por seres humanos, deixa mark-ups (marcas) no contedo publicado que levam o leitor a outros stios virtuais (Berners-Lee, 1989). O documento originalmente desenvolvido por Berners-Lee pode ser acessado no stio virtual da World Wide Web Consortium: <http://www.w3.org/History/1989/proposal.html>. 3. Primeiro, a web assumiu uma verso chamada de 1.0, em que os stios virtuais funcionavam como vitrines divulgadoras de contedo em uma via unidirecional. A tecnologia continuou a se desenvolver at chegar ao cenrio atual, marcado pelas redes sociais, Web 2.0 (ou multidirecional) e Governo 2.0. O ltimo termo, em especial, refere-se ao emprego de TIC pelos governos no apenas de maneira unidirecional, como no fornecimento de informaes ou na coleta de tributos a partir de sistemas informatizados, mas tambm de maneira multidimensional, como na colheita de inputs de participao no ciclo de polticas pblicas e nos processos de consulta democrtica. 4. O otimismo inerente popularizao da Internet pode ser sintetizado pelo texto seminal de John Perry Barlow, um dos mais reconhecidos entusiastas e pioneiros da vida virtual. Em sua declarao de ciberindependncia, publicada em 1996, o autor proclama uma verdadeira transformao da ordem westfaliana centrada na soberania estatal: medidas crescentemente hostis e coloniais nos pem na mesma posio de alguns antepassados amantes da liberdade e da autodeterminao que tiveram de rejeitar as autoridades de potncias distantes e desinformadas. Devemos declarar nossa existncia virtual imune a sua soberania, mesmo que continuemos consentindo s suas jurisdies sobre nossos corpos. Nos espalha virtualmente atravs do planeta de maneira que ningum poder prender os pensamentos (Barlow, 1996, traduo nossa).
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mais complexo, longe da percepo inicial de completa desvinculao entre o usurio ou contedo on-line e determinado espao fsico submetido jurisdio soberana de algum Estado (Goldsmith e Wu, 2006). Nesse sentido, a Internet est estruturada em, no mnimo, trs camadas distintas. A camada inferior tem relao com os elementos fsicos que do suporte s conexes e ao fluxo de dados que por meio delas circulam. So, por exemplo, as linhas telefnicas, os cabos de conexo, as antenas de transmisso, os satlites etc. A camada superior compe-se das informaes partilhadas e acessveis pelos usurios, que so codificadas e decodificadas de padres compreensveis por seres humanos para padres computacionais por aquilo que se encontra na camada intermediria, os padres tcnicos e lgicos responsveis por esta traduo. O uso e a partilha destas informaes por diferentes usurios geram ainda uma quarta camada, um espao vastssimo de interaes sociais (Eisenberg e Cepik, 2002) que se desenvolve de maneira transnacional e impe mltiplos desafios aos processos de governana poltica nos planos nacional e internacional (Mueller, 2002; Malcolm, 2008; Drake, 2008). A geografia do ciberespao delimitada, de um lado, por constrangimentos tcnico-tecnolgicos que definem as condies de uso da Internet em cada uma das camadas apresentadas anteriormente. Um exemplo disto o modelo atual de endereos IP (IPv4), que, limitado a 4 bilhes de combinaes matemticas possveis, tende insuficincia, dada a crescente necessidade de novos identificadores para a conexo de dispositivos Internet. De outro lado, existem limites socioeconmicos e polticos que restringem para mais ou para menos a possibilidade de uso e a capacidade de organizao dos usurios da Internet. So exemplos: a excluso digital; os diferentes custos de conexo ao backbone da Internet; a preponderncia do alfabeto latino nos nomes de domnio que identificam stios na web; a legislao dos diferentes Estados etc. Essas questes, entre muitas outras que integram a agenda abrangente de governana da Internet, transcendem em muito o campo tcnico-tecnolgico referente ao ciberespao e Internet: o que antes era uma matria restrita aos crculos especializados em computao, passou a ter implicaes para inmeras reas da vida em sociedade e a pautar a agenda mais ampla da poltica global na era digital (Canabarro, 2012). A seo seguinte aborda uma destas questes, a saber, a segurana ciberntica e a securitizao do ciberespao.
3 A SECURITIZAO DO CIBERESPAO
O crescimento atual da Internet marcado por duas tendncias: ubiquidade e convergncia digital. A ubiquidade diz respeito qualidade de onipresena da rede, com dispositivos de todo o tipo sendo desenvolvidos para conectarem-se uns aos
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outros, utilizando os protocolos de comunicao da Internet. A convergncia digital um fenmeno social complexo de integrao de mdias distintas em um nico canal de transmisso, a qual vem revolucionando as instituies e o modo de produo miditica do sculo XX. Um moderno telefone celular, por exemplo, , ao mesmo tempo, uma televiso, um rdio, um telefone, um modem, uma mquina fotogrfica, uma plataforma de acesso web etc. Atualmente, a telefonia mvel a TIC que mais cresce no mundo e tem o maior potencial de diminuir o custo e aumentar as possibilidades de acesso Internet (World..., 2012). Se, por um lado, estas integraes de mdias podem ser vistas como oportunidades comerciais para a ampliao de mercados consumidores de servios relacionados Internet, por outro, podem significar uma possibilidade de democratizao do acesso, que, em diversos pases, ainda tem preos impeditivos para a maioria da populao. Contudo, os avanos observveis at o momento e a ampliao do tamanho da Internet trouxeram, alm de benefcios econmicos e administrativos para governos, empresas e cidados, uma srie de implicaes polticas relacionadas maior disponibilidade de canais de interao e comunicao entre as populaes do planeta. Na dcada de 1990, por exemplo, as transmisses de televiso via satlite permitiram que pblicos distantes vissem, em tempo real, imagens de guerras ocorrendo em locais antes remotos. A influncia deste formato de transmisso sobre a opinio pblica e sobre o ciclo de polticas pblicas recebeu o nome de efeito CNN (Strobel, 1996; Livingstone, 1997). Na primeira dcada de 2000, como decorrncia do crescimento da Internet, o efeito CNN foi potencializado por aplicaes que permitem interao bidirecional entre fornecedores e consumidores de informao. Nestas aplicaes blogs, redes sociais etc. , o mesmo canal miditico que transmite determinada informao, permite, em geral, a rplica, a contestao e a mobilizao daqueles que a recebem (Richardson, 2009). Alm disso, no processo de desenvolvimento da Internet, as preocupaes com a segurana dos usurios individuais e da sociedade ficaram em segundo plano em relao a questes tcnicas como disponibilidade, funcionalidade, interoperabilidade de diferentes sistemas, facilidade de uso e velocidade de conexo. Um dos criadores da Internet, Vincent Cerf (Krill, 2009), explica que, apesar de todo o projeto da rede ter sido desenvolvido sob comando do DoD e em plena Guerra Fria, o pessoal civil da rea de TI nas universidades e empresas envolvidas no projeto de construo da ARPANET mantinha relativa autonomia. A Internet era antes um projeto piloto, tendo alcanado a abrangncia que tem hoje justamente por causa da colaborao entre pares que se formou em torno da comunidade de usurios, tcnicos e empresas de TI. S recentemente ela passou a atrair a ateno mais focada dos Estados, tanto por suas aplicaes positivas quanto pelas possibilidades de empreg-la de maneira nociva. a partir deste cenrio que se pode pensar as questes relativas s vulnerabilidades e ameaas inerentes era digital.
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3.1 Ameaas cibernticas contemporneas
Nos ltimos anos, aes deliberadas de indivduos e/ou de organizaes de carter variado inundaram os noticirios, ganharam espao na literatura e passaram a movimentar o debate relativo segurana nacional e internacional. Notadamente, o relatrio intitulado Strategic trends 2012: key developments in global affairs, do Centro para Estudos de Segurana do Instituto Federal de Tecnologia da Sua, dedicou um captulo inteiro ao tema da securitizao do ciberespao (Mckli, 2012). O captulo apresenta um histrico dos principais incidentes cibernticos no necessariamente relativos Internet registrados desde 1986 (Cavelty, 2012, p. 108-109). Entre estes, esto: os vrus Morris Worm (1986), Michelangelo (1992), I Love You (2000), Nimda (2001) e Stuxnet (2010); o acesso no autorizado a contas do Citibank (1994), que gerou ao banco um prejuzo, poca, de US$ 10 milhes; o escndalo do Cablegate (2010), em que um conjunto de comunicaes classificadas de chancelarias ao redor do mundo foi trazido a pblico pela organizao Wikileaks; e uma srie de eventos vinculados a operaes militares a partir da dcada de 1990, especialmente pelo emprego de TIC como ferramentas a servio da guerra informacional Kossovo, em 1999, e Iraque, em 1991 e 2003 , de retirada do ar de stios virtuais Estnia, em 2007 , e de inviabilizao de linhas de comunicao inimigas Gergia e Rssia, em 2008.
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O bug do milnio
Provavelmente, o primeiro episdio de comoo global em relao aos perigos da computao relacionou-se com o evento que cou conhecido como o bug do milnio. No incio do desenvolvimento da programao computacional, cada byte (ou caractere) de memria era muito caro. O custo de produo de um megabyte (106 bytes) pela IBM, em 1956, estava estimado, em valores atuais, em US$ 10 mil. Em 2010, com apenas um centavo de dlar, a empresa Western Digital era capaz de produzir 122 megabytes (122 x 106 bytes). Para economizar memria, portanto, em vez de grafarem as datas com quatro algarismos 1983, por exemplo , as empresas de TI gravavam-nas com apenas dois 83. Esta tcnica revelou-se perigosa com a aproximao do ano 2000, tendo em vista a potencial inadequao daquele sistema para interpretar a nova data 00. Um exemplo do que poderia acontecer em termos de catstrofe se relaciona com os juros de aplicaes nanceiras. Considere-se o acumulado na poupana de um indivduo em 1999 ou, para os computadores, 99. Como o software que calcula a correo monetria e os juros em um banco interpretaria o ano 2000 (ou 00)? Intuitivamente, ponderou-se que o 00 poderia ser interpretado como 1900 e, por isso, ou seriam calculados juros negativos, ou os programas de computador colapsariam diante do evento inesperado. Ambos os resultados trariam efeitos devastadores para o sistema nanceiro global. O mesmo poderia acontecer com o planejamento logstico de empresas, uma vez que, ao invs de andar para frente, os calendrios dos sistemas computacionais poderiam ser reiniciados para o incio do sculo XX, o que poderia levar paralisao dos processos produtivos. Estima-se que mais de US$ 300 bilhes1 tenham sido investidos para corrigir os inconvenientes das tcnicas de programao dos anos anteriores, especialmente no mbito do sistema nanceiro (Stuxnet..., 2000). A partir da, reetiu-se de forma crescente sobre os perigos da dependncia e das vulnerabilidades intrnsecas a sistemas informatizados e de tecnologia computacional.
Elaborao dos autores. Nota: 1 Aproximadamente US$ 400 bilhes em valores de 2012 correo pelo Consumer Price Index All Urban Consumers, dos Estados Unidos.
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O ex-oficial da Agncia Central de Inteligncia (em ingls, Central Intelligence Agency CIA), Thomas Reed (2004), conta em seu livro de memrias que os Estados Unidos cometeram uma ao de sabotagem contra a Unio Sovitica em 1982, gerando a maior exploso no nuclear registrada durante a Guerra Fria. Segundo o autor, a CIA infiltrou-se em uma empresa canadense de produo de softwares, a qual havia sido contratada pela Unio Sovitica para desenvolver uma ferramenta denominada Supervisory Control and Data Acquisition (SCADA) para a automao das atividades do gasoduto transiberiano que ligava as cidades russas de Urengoy, Surgut e Chelyabinsk. O trabalho dos americanos foi o de incorporar, aos cdigos lgicos de funcionamento da ferramenta, cdigos maliciosos programados para criar um descompasso funcional entre as partes mecnica (hardware) e digital (software) do sistema. Informaes desencontradas e contraditrias entre estas duas pontas levaram sobrecarga do gasoduto, gerando uma exploso da ordem de trs quilotons de dinamite. Outro evento semelhante narrado por Richard Clarke ex-coordenador de segurana, proteo de infraestrutura e contraterrorismo da Casa Branca. Clarke e Knake (2010) detalham o bombardeio, por Israel, de um local na Sria onde seria construda uma instalaonuclear. Em linhas gerais, o trabalho de Israel foi o de sabotar (hackear) o sistema de radares da Sria, tornando os caas israelenses invisveis aos olhos da fora area inimiga. Como meios possveis de terem sabotado o equipamento srio, Clarke aponta a infiltrao de pessoal, a interceptao fsica de cabos de redes de fibra ptica e, ainda, o envio de vrus de computador por sinais eletrnicos a partir de veculos areos. Em 2007, registrou-se na Estnia uma srie de ataques a servidores do governo, da imprensa e de bancos, que acabaram por desconectar o pas da web (Davis, 2007). Da mesma forma, tanto antes quanto durante a guerra entre Rssia e Gergia, em 2008, grande parte do acesso web na Gergia foi bloqueada. Nestes casos, suspeita-se do envolvimento de atores estatais e no estatais russos para: retaliar o governo estoniano por uma deciso adotada em desconsiderao histria da Unio Sovitica; e como forma de cortar os canais de comunicao da Gergia com o mundo, de maneira a assegurar Rssia vantagem estratgica no conflito (Klymburg, 2011). Nenhum desses eventos, entretanto, foi to contundente quanto o espalhamento do vrus Stuxnet, em 2010, em sistemas digitais de controle e automao fabricados pela empresa alem Siemens para o controle de centrfugas nucleares em uma usina na cidade de Natanz, no Ir. O vrus desativou aproximadamente 20% das centrfugas de purificao de urnio iranianas, o que pode ter atrapalhado significativamente a capacidade do pas de gerar energia nuclear (Stuxnet..., 2010). O Stuxnet foi desenvolvido com a finalidade de sabotar
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sistemas de controle industriais, reprogramando sua parte lgica e fazendo com que atuassem de maneira diferente da especificada originalmente, sem que os tcnicos responsveis por sua operao percebessem quaisquer modificaes em seu funcionamento. Apesar de se assemelhar ao da CIA no caso do gasoduto da Sibria, so a amplitude e a complexidade da tarefa de desenvolvimento, suas caractersticas funcionais, seu espalhamento a partir da Internet e sua capacidade de infeco seletiva que fazem do Stuxnet um vrus sem precedentes na histria da computao (Symantec, 2011). Ele congrega inmeras tcnicas de programao maliciosa, de identificao e violao de alvos especficos, bem como um conjunto robusto de informaes de inteligncia destinadas a alimentar e retroalimentar o vrus (Sommer e Brown, 2011). Desde a descoberta do Stuxnet, outros cdigos maliciosos to ou mais complexos vieram a pblico, como o Flame (CrySyS Lab, 2012) e o Gauss (Kaspersky, 2012). Grande parte das infeces registradas para o vrus Flame se deu no Oriente Mdio e no norte da frica em ordem decrescente de severidade: Ir, Israel e Palestina, Sudo, Sria, Lbano, Arbia Saudita e Egito (Zetter, 2012). O vrus Gauss, por sua vez, infectou sistemas financeiros do Oriente Mdio, especialmente de bancos operando no Lbano, com a finalidade de espionar contas bancrias especficas (Kaspersky, 2012). A complexidade desses cdigos computacionais levantou a suspeita de ao estatal por trs de sua criao. Em junho de 2012, o jornal The New York Times revelou que o Stuxnet um dos frutos de um programa do governo norte-americano inaugurado ainda na gesto Bush, em 2006, que objetiva dotar o pas de armas cibernticas (Sanger, 2012). Muitas das aes que ocorrem sob esta rubrica relacionam-se com o monitoramento individual de potenciais terroristas e a derrubada de stios eletrnicos identificados com atividades criminosas. Mesmo que o pas jamais tenha oficialmente admitido t-las empregado, a reportagem revela uma aproximao entre os servios de inteligncia dos Estados Unidos e de Israel na tarefa de desenvolver, testar, espalhar e fazer funcionar o Stuxnet. Diante desse cenrio, tentativas de classificao de incidentes cibernticos ganharam flego. Aes deliberadamente danosas tm sido classificadas emprica e hipoteticamente em um espectro que varia do ativismo guerra, passando por atos criminosos, espionagem, sabotagem e, logicamente, terrorismo (Cavelty, 2012). Uma forma de categorizar tais incidentes a que se encontra no quadro 1, construdo a partir da tipologia de conflitos cibernticos desenvolvida por Mckly (2012, p. 116) com base nos motivos e nos alvos das aes.
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QUADRO 1
Tipo de conito Hacktivismo Crime ciberntico
Tipologia de conitos cibernticos segundo Mckly (2012)

Caracterizao Mistura de aes hacker com ativismo poltico. Geralmente tem como objetivo a inviabilizao de stios eletrnicos e servidores. Desenvolvimento de aes ilcitas com o emprego de computadores e da Internet. Acesso no autorizado a computadores e servidores com a nalidade de se testar a congurao e os sistemas de defesa de um determinado computador, ou ganhar acesso a informaes sigilosas. Criao de empecilhos ao desenvolvimento de processos e rotinas de trabalho nos setores pblico e privado a partir de meios eletrnicos. Ataques ilcitos contra computadores e a informao neles armazenada e redes computacionais com o objetivo de intimidar ou coagir governos e/ou suas populaes para o alcance de objetivos polticos. Dos ataques, deve decorrer a violncia contra bens e pessoas, tanto quanto for necessria para se gerar o nvel de medo adequado ao rtulo de terrorismo ciberntico (grifos nossos). Nas palavras de Mckly (2012, p. 116, traduo nossa): O termo tambm usado de forma imprecisa e vaga para incidentes cibernticos de natureza poltica variada. Emprego de meios eletrnicos para atrapalhar as atividades de um inimigo, bem como atacar sistemas de comunicao. Nas palavras de Mckly (2012, p. 116, traduo nossa): [o] termo tambm usado de forma imprecisa e vaga para incidentes cibernticos de natureza poltica variada.
Espionagem ciberntica Sabotagem ciberntica
Terrorismo ciberntico
Guerra ciberntica
Fonte: Mckly (2012, p. 116). Elaborao dos autores.
Pode-se complementar a tipologia apresentada no quadro 1 a partir de sua conjugao com nveis de complexidade para incidentes cibernticos. O quadro 2, elaborada por Lachow (2009, p. 439), sintetiza esta ideia.
QUADRO 2
Nveis de complexidade de incidentes cibernticos segundo Lachow (2009)
Simples Escala do alvo Anlise do alvo Controle dos efeitos Recursos necessrios Estrutura requerida Uso potencial Sistema ou rede singular No h Desfocado Pessoa(s) com conhecimento bsico No h Assdio Avanado Mltiplos sistemas ou redes Bsica Focado Programador(es) com conhecimento avanado. Plataforma de testes. No h Ataques tticos Complexo Mltiplas redes Detalhada Escalvel Equipe de programao, anlise e planejamento. Plataforma de testes. Time sincronizado Ataques estratgicos
Fonte: Lachow (2009, p. 439).
Quando se leva em conta esta tipologia conjugada, pode-se afirmar que a maioria das ocorrncias registradas na atualidade dificilmente pode ser enquadrada no nvel avanado. Isto ocorre, especialmente, por conta da necessidade de conhecimento tcnico e de recursos disponveis para operar e empregar as ferramentas e softwares no ciberespao como se fossem verdadeiras armas, testveis de antemo,cujos efeitos so controlveis e que, nos casos mais extremos, podem ser articuladas a aes cinticas de toda ordem.
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O surgimento de novas ameaas e a interpolao de casos, contudo, resultaram em tipologias por vezes confusas e desencontradas. A tipologia apresentada revela que eventos cibernticos variam em relao forma, complexidade e ao alvo. Percebe-se, tambm, que mtodos semelhantes podem ser atribudos de maneira indistinta a aes contra indivduos, empresas e governos. Como definir, por exemplo, incidentes como o Stuxnet? A tarefa dificlima, uma vez que neste caso e em muitos outros a ausncia de evidncias e o sigilo que naturalmente permeiam este tipo de operao impossibilitam a responsabilizao do culpado pelo ato. O que muda em cada ocorrncia, em geral, o impacto que as aes instrumentalizadas pelas TIC podem ter na vida cotidiana, no mbito domstico dos Estados e nas relaes internacionais, bem como as respostas dadas a estes eventos, o que se passa a estudar a seguir.
3.2 Aescalada em direo militarizao do ciberespao e as questes conceituais decorrentes
Antes mesmo dos ataques ao Pentgono e ao World Trade Center, em 2001, o governo norte-americano considerava a possibilidade de que organizaes terroristas fizessem uso da Internet para infligir algum tipo de dano s instituies e infraestrutura do pas (Weimann, 2004b). O 11 de Setembro revelou que, antes de ser um alvo preferencial da ao de grupos terroristas, a rede pode ser considerada uma ferramenta polivalente de suporte a suas atividades. Aps os atentados, a ameaa terrorista ganhou propores descomunais na agenda de segurana dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, o crescimento da importncia do ciberespao para as atividades humanas implicou sua incluso nos debates sobre segurana nacional. Em uma dcada marcada pela guerra global ao terror e, ao mesmo tempo, pelo crescimento do nmero de incidentes cibernticos, a sobreposio entre os temas da cibersegurana e do terrorismo foi uma ocorrncia natural. Diante do caos decorrente das aes da al-Qaeda, fatores no apenas psicolgicos, mas tambm polticos e econmicos como o aumento da relevncia dos produtos e servios de TI voltados para a segurana combinaram-se para promover o tema do ciberterrorismo (Weimann, 2004a, p. 3). Em pouco tempo, o termo ciberterrorismo passou a aparecer com frequncia nas pginas dos principais jornais e revistas do pas, ganhando penetrao cada vez maior na sociedade norte-americana e na comunidade internacional. Acontece que a vinculao entre terrorismo e ciberespao ocorreu em meio prpria popularizao da militarizao e do uso do ciberespao por foras militares regulares, com destaque ao tratamento do assunto por pases como China (Hsiao, 2010), Estados Unidos (Kramer, Starr e Wentz, 2009), Rssia (Giles, 2011) e,
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mais recentemente, Brasil.5 No caso dos Estados Unidos e do Brasil, ao contrrio dos casos de Rssia e China, a institucionalizao da defesa ciberntica vem sendo amplamente divulgada. A Estratgia de segurana nacional dos Estados Unidos, por exemplo, apresenta o ciberespao como um quinto domnio operacional para as foras armadas do pas, ao lado da terra, da gua, do ar e do espao sideral (United States, 2010a). No Brasil, a Estratgia nacional de defesa (END) de 2008 tratou o ciberespao como um setor estratgico, ao lado dos setores espacial e nuclear (Brasil, 2008). Nos dois casos, as Foras Armadas criaram comandos cibernticos: em 2009, os Estados Unidos criaram o Comando Ciberntico dos Estados Unidos (USCYBERCOM),6 que passou a operar em 2010 com a misso de:
[a] planejar, coordenar, integrar, sincronizar e conduzir atividades para direcionar as operaes e a defesa de redes de informao do Departamento de Defesa; e [b] preparar-se para, quando ordenado, conduzir operaes militares de amplo espectro no ciberespao com a finalidade de habilitar aes em todos os domnios, garantir a liberdade de ao dos Estados Unidos e de seus aliados no ciberespao, bem como negar essa capacidade a seus adversrios (United States, 2010b, traduo nossa).
A exemplo dos Estados Unidos, o Comando do Exrcito Brasileiro iniciou, em agosto de 2010, a implementao do Centro de Defesa Ciberntica do Exrcito (CD Ciber), com a misso de gerenciar e supervisionar o setor ciberntico do Exrcito Brasileiro (Brasil, 2010a; 2010b).7
5. Apesar de a Internet ser relativamente nova, cabe ressaltar que a discusso a respeito das possibilidades, das limitaes e dos riscos do emprego do ciberespao no mbito militar vem de dcadas. Durante os anos 1980, especialmente no contexto do desenvolvimento de estratgias para o emprego de fora area, o conceito de guerra informacional passou a ganhar contornos mais precisos como forma de: incrementar a capacidade de acumular e assegurar informao e comunicao entre os integrantes de um mesmo esquadro; e incrementar a capacidade de georreferenciamento e, ao mesmo tempo, de gerar confuso nas linhas de comunicao do inimigo, de forma a minar sua capacidade de conhecer, se comunicar e se posicionar (Dunnigan, 2003). Do ponto de vista estratgico, no contexto da Revoluo dos Assuntos Militares (RMA), termos como guerra digital, guerra virtual, guerra eletrnica e guerra ciberntica mesmo sem fronteiras conceituais bem esclarecidas passaram a ser empregados para identicar opes estratgicas, operacionais e tticas que habilitam a guerra distncia, minimizando o nmero de baixas, aumentando a preciso dos diversos tipos de ataque e a economia de recursos a partir de uma melhor sincronizao no campo de batalha (Arquilla e Ronfeldt, 1997). 6. O USCYBERCOM uma subunidade de comando subordinada ao Comando Estratgico das Foras Armadas do pas. Integram o contingente do USCYBERCOM membros do Comando Ciberntico do Exrcito, o 24o Batalho da Aeronutica, o Comando Ciberntico da Marinha e um Comando Ciberntico dos Fuzileiros Navais (United States, 2010b). 7. O Setor Ciberntico do Exrcito Brasileiro diz respeito aos ambientes interno e externo da fora. Este setor apresentado em detalhes por Carvalho (2011, p. 9-16). As Portarias nos 666 e 667, de 2010, ambas do comandante do Exrcito, apenas puseram em funcionamento um Ncleo de Defesa Ciberntica no mbito do Exrcito, submetido ao Departamento de Cincia e Tecnologia. Cabe lembrar que a END, adotada pelo Brasil em 2008, atribuiu ao Exrcito o papel de integrar e coordenar as Foras Armadas do pas no que diz respeito s atividades de defesa relativas ao setor ciberntico. Por conta disso, em 2011 e 2012, o Exrcito tomou medidas para aprofundar a institucionalizao inclusive pela via da adoo de um Decreto Presidencial do Centro de Defesa Ciberntica, previsto para funcionar plenamente em 2015. A prova de fogo do ncleo ocorreu na Rio+20. Mais informaes a respeito esto na entrevista concedida Folha de So Paulo pelo general Jos Carlos dos Santos, comandante do CD Ciber (S, 2012). A segurana ciberntica, no Brasil, entendida como uma atividade mais abrangente que a defesa, e mais voltada para o estabelecimento de diretrizes e polticas de segurana a serem observadas na digitalizao do Estado brasileiro, ca a cargo do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Mais informaes em: <http://dsic.planalto.gov.br>.
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Nos ltimos anos, percebe-se, portanto, uma maior disposio e organizao de esforos por parte dos Estados para preparar-se para a guerra ciberntica e enfrentar ameaas que variam de acordo com as tipologias apresentadas anteriormente. A conscincia desta necessidade implica, por sua vez, o desenvolvimento de capacidades de ataque, defesa e dissuaso no ciberespao e por meio do ciberespao. Alm disso, dada a natureza descentralizada e distribuda dos recursos de infraestrutura do ciberespao,8 bem como as diferentes teias sociais que se estabelecem a partir de seu emprego, muitos pases vm adotando estratgias coletivas de defesa ciberntica. A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), por exemplo, criou, em 2008, um Centro Cooperativo de Excelncia em Defesa Ciberntica com a finalidade de aumentar a capacidade, a cooperao e a partilha de informaes na Organizao, entre seus membros e parceiros, na rea da defesa ciberntica, a partir de educao, pesquisa e desenvolvimento, lies compartilhadas e consultas.9 Diante da crescente dependncia e essencialidade das TIC para inmeras esferas da ao humana, a compreenso das implicaes mtuas entre defesa e digitalizao vem sendo, portanto, relacionada prpria viabilidade existencial das sociedades (Klymburg, 2011, p. 42). Acontece, porm, que isto vem sendo feito de maneira confusa e imprecisa, carente de rigor conceitual e de capacidade analtica. A pergunta fundamental da resultante diz respeito justamente aos limites que distinguem os diversos tipos de incidentes cibernticos. A preciso desta resposta condio necessria para que se possam avaliar as respostas dadas pelos diferentes pases s diferentes ameaas cibernticas. Na tentativa de contribuir com parte dessas respostas, a seo a seguir se prope a analisar algumas questes tericas e prticas relativas imbricao entre terrorismo e ciberespao.
4 O TERRORISMO E O CIBERESPAO
O conceito de terrorismo ainda carece de definio consensualmente aceita. Alm de envolver caracteres com campos semnticos bastante imprecisos, aplic-lo ou no na caracterizao de determinado evento , por si s, uma questo poltica. Para auxiliar na compreenso do que pode configurar o ciberterrorismo, fundamental destacar as definies de terrorismo propostas por Wardlaw (1982) e por Diniz (2002). Para o primeiro, terrorismo :
8. O trabalho seminal de Baran (1964) foi o responsvel por esclarecer as diferenas entre redes centralizadas, descentralizadas e distribudas. Apesar de datar da dcada de 1960, o trabalho continua sendo um dos principais textos introdutrios ao estudo de redes computacionais. Para um aprofundamento a respeito de arquiteturas de redes computacionais, ver Kurose (2010). 9. O centro est sediado em Tallinn, na Estnia. Mais informaes em: <http://www.ccdcoe.org>. Da mesma forma, a Unio Europeia realizou exerccios com simulao de ataques cibernticos em 2010. A iniciativa intitulada Cyber Europe coordenada pela Agncia Europeia de Segurana de Redes e Informao (Enisa). Vale ressaltar que a nfase da Cyber Europe no , prioritariamente, militar. Mais informaes em: <http://www.enisa.europa.eu>.
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o uso, ou a ameaa do uso de violncia por um indivduo ou um grupo, atuando a favor ou contra uma autoridade estabelecida, quando essa ao delineada para criar ansiedade extrema ou efeitos que induzem medo em um alvo mais amplo que as vtimas imediatas com o propsito de coagir aquele grupo a atender uma demanda poltica dos perpetradores (Wardlaw, 1982, p. 6, traduo nossa).
Diniz vai mais longe. Para ele, o terrorismo

uma forma especfica de luta poltica, um estratagema voltadopara alterar rapidamente a correlao de foras. Tem como fim uma meta poltica; emprega como meio de ao uma forma especfica de emprego da fora o terror; mas emprega-a no de forma a produzir imediatamente aquela meta poltica, isto , no visa a dissuadir nem a compelir, mas sim a induzir no alvo um comportamento que permita derrot-lo. (Diniz, 2002, p. 18).
Ou seja, terrorismo: i) representa o emprego de uma espcie de violncia e/ou fora ou ameaa do uso desta espcie de violncia e/ou fora (o terror); ii) age em prol ou contrariamente a uma autoridade estabelecida (ao poltica, tanto por agentes estatais, quanto no estatais); iii) objetiva, mirando parcelas representativas (vtimas diretas) de um grupo maior (vtima indireta), induzir coercivamente este a adotar determinado comportamento; e iv) milita em virtude de efeito psicolgico (ansiedade, medo, etc.) imputado nele a partir da ao. Em conjunto, estes pontos permitem ressaltar, como faz Diniz (2002), que o terror se diferencia de outras espcies do uso da fora pelos efeitos psicolgicos que gera no alvo da ao poltica. Estes efeitos psicolgicos da ao so o que Wardlaw (1982) chama de ansiedade extrema ou medo. E o alvo da ao poltica mais amplo que o rol de pessoas afetadas pela ao imediata. Se a prpria definio de terrorismo escorregadia e invariavelmente poltica em termos prticos, em torno da qual difcil se alcanar consenso na comunidade internacional (Deen, 2005), h de se fazer meno especial ao hermetismo das reas tcnicas em TIC como um complicador adicional para se avaliar de forma satisfatria as verdadeiras ameaas e vulnerabilidades inerentes e decorrentes da era digital. E isto no se aplica apenas aos tomadores de deciso em polticas pblicas, mas tambm populao em geral, que afetada em seus direitos e deveres por tais decises e parte fundamental no processo de accountability poltica. Apesar do destaque atual que o tema vem recebendo nas agendas acadmica e poltica, as imbricaes entre ciberespao e terrorismo no esto claramente definidas. Para alguns analistas, o termo ciberterrorismo seria inapropriado, uma vez que ataques cibernticos jamais causariam o mesmo impacto e terror que ataques cinticos. Para outros, ataques cibernticos poderiam, sim, afetar significativamente a vida em sociedade, gerando caos comparvel quele oriundo de aes perpetradas em meio fsico (Theohary e Rollins, 2011).
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Diferentes definies so adotadas, ademais, pelo Federal Bureau of Investigation (FBI), dos Estados Unidos, e por Zuccaro (2011, p. 61), no documento intitulado Desafios estratgicos para a segurana e defesa ciberntica, lanado recentemente pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) do Brasil. No primeiro caso, aes de terrorismo ciberntico so definidas como: i) ataques premeditados contra sistemas informticos, que resultem em ii) violncia ou danos contra alvos no combatentes, iii) por grupos subnacionais ou agentes clandestinos. A definio brasileira, por sua vez, formulada a partir de trs componentes: i) alvos identificados direta ou indiretamente com Estados ou grupos de Estados; ii) agncia no estatal como fora motriz; e iii) motivao poltica para a ao. A primeira definio : especfica no que diz respeito ao alvo sistemas informticos e aos agentes atores subnacionais ou agentes clandestinos; genrica no que diz respeito aos efeitos violncia ou dano; e silente no que diz respeito motivao. A segunda, por sua vez, : genrica no que diz respeito aos alvos; especfica no que diz respeito motivao poltica e aos agentes agncia no estatal; e silente no que diz respeito aos efeitos da ao. Diante disso, evidenciam-se as insuficincias e os riscos inerentes srie de definies de ciberterrorismo que vem se proliferando nos ltimos anos (Grauman, 2012). Em geral, estas definies no determinam de forma convincente o tipo de instrumento de terror cinticos, cibernticos e/ou a combinao de ambos. H uma tendncia de se restringir sua autoria a grupos no estatais. E, o mais grave: no delimitam de forma precisa o trao que separa os efeitos do terror de outros tipos de emprego da violncia politicamente motivada. Tais incertezas so agravadas pelo fato de que no h, at o presente momento, registros do emprego de terror contra, por, ou por meio de dispositivos computacionais e redes de computador. Isso deve, entretanto, ser visto com a seguinte ressalva: algumas organizaes, de 2009 em diante, passaram a chamar a ateno do mundo pela audcia de suas aes e pela ambio de sua agenda de demandas polticas. Grupos hacktivistas, como o Anonymous e o Lulsec,10 vm lanando mo de ataques de negao de servio tornar determinada mquina, determinado servidor, inacessvel por sobrecarga de trfego e desfigurao de stios virtuais invaso de servidores com alterao das informaes e arquivos divulgados on-line de governos, empresas e indivduos apontados como inimigos. Outros grupos, como a Wikileaks e a Openleaks, desenvolveram plataformas de divulgao de informaes governamentais e no governamentais sigilosas, adquiridas tanto por aes cibernticas, quanto por contato direto com pessoas dispostas a revelar tais informaes, a quem se garante o anonimato e o sigilo da fonte. Diante da severidade destas aes, especialmente diante do escndalo intitulado Cablegate, ganham espao iniciativas de se catalogar como terroristas atores dedicados ao ativismo ciberntico.11
10. Para mais informaes, ver: <http://anonnews.org> e <http://lulzsec.co.uk>. 11. Nesse sentido, ver Mccullagh (2010).
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Conforme um estudo publicado recentemente pelo grupo de pesquisa coordenado pelo professor Gabriel Weimann, da Universidade de Haifa, em Israel, no incio dos anos 2000, todas as organizaes terroristas, assim caracterizadas pelo Antiterrorism and effective death penalty act dos Estados Unidos, possuam stios na web. Alm dos stios oficiais, outras centenas de pginas eletrnicas revelavam apoio s causas destas organizaes (Weimann, 2006). Passados mais de dez anos, desde o incio das pesquisas, no h indicativo de que a tendncia de presena terrorista extensiva na rede tenha se modificado. O terrorismo na Internet no apenas um fenmeno dinmico, no sentido de que stios aparecem e desaparecem da rede, modificando seus formatos e endereos periodicamente. A prpria natureza e suas caractersticas estruturais fazem da Internet um espao de interao para grupos terroristas distintos. Em geral, a despeito de estarem crescendo as tentativas de controle estatal do acesso e do contedo on-line12 e da grande excluso digital ainda hoje registrada, a Internet oferece a estas organizaes um ambiente de alcance mundial, bastante fragmentado em termos de regulamentao e de ao coordenada de contraterrorismo e combate ao crime organizado. Alm disso, a manuteno de stios uma atividade de baixo custo e possibilita que clulas terroristas atinjam audincias potencialmente amplas e descentralizadas, por meio de mdias variadas. Soma-se a isto a velocidade com que os fluxos de informao ocorrem na rede, bem como a possibilidade de anonimato, a partir do emprego de ferramentas tcnicas apropriadas, para grande parte das operaes realizadas on-line. O potencial anonimato da rede permite que clulas terroristas circulem em diferentes esferas, realizando uma gama variada de operaes tanto lcitas, quanto ilcitas13 e com mais flexibilidade que em meios fsicos convencionais. Este mesmo anonimato permite que estes grupos desenvolvam laos com organizaes criminosas. Sabe-se, por exemplo, de criminosos que: alugam seus servios de hacking; vendem nmeros de cartes de crdito para a realizao de fraudes;
12. Exemplos disso so iniciativas como o Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA) e projetos de lei dos Estados Unidos: Pipa (Bill S.968), Sopa (H.R. 3261) e Cispa (H.R. 3523). Estes foram formulados com a nalidade de auxiliar no combate pirataria e violao a direitos de propriedade intelectual a partir do controle da rede e do monitoramento dos usurios. O Cispa emprega estes mesmos mecanismos com o objetivo de monitorar ameaas segurana nacional dos Estados Unidos. Iniciativas semelhantes so encontradas em inmeros outros pases e podem ser conhecidas a partir do stio virtual OpenNet, disponvel em: <http://opennet.net/country-proles>. Para acessar o tratado e as legislaes citadas, ver, respectivamente: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/11/st12/st12196.es11.pdf> e <http://www.govtrack.us>. 13. No se pode, a priori, dizer que ilcito todo e qualquer uso da Internet por um indivduo considerado terrorista pela legislao de determinado pas. Como armar ilcito o uso que um indivduo considerado terrorista faz da web para ler jornais e revistas? Quais so os limites que distinguem entre a licitude e a ilicitude das postagens de um blogueiro que se dedica a escrever sobre a cultura islmica? At que ponto suas manifestaes, mesmo aquelas ofensivas ao Ocidente, devem ser protegidas sob o manto da liberdade de expresso, e a partir de que momento elas so atos passveis de punio civil e/ou criminal? Tome-se o seguinte exemplo: stios de leiles de objetos que fazem aluso ao nazismo so proibidos na Europa. So, portanto, ilcitos. Nos Estados Unidos, porm, estes stios esto protegidos pela Primeira Emenda Constituio, que garante a liberdade de expresso (Goldsmith e Wu, 2006). Isto signica que, dependendo do ordenamento jurdico em questo, a licitude ou a ilicitude do uso da Internet pode variar.
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ou simplesmente usam a Internet para negociar drogas, armas e materiais embargados (Wilson, 2008).14 Este tipo de associao ilcita oferece a grupos terroristas mercados alternativos de produtos e servios, ao mesmo tempo em que expande a sua rea de influncia. O anonimato traz ainda a possibilidade de vinculao de organizaes criminosas terroristas ou no a Estados. Tal tipo de associao incrementaria a escala das aes cibernticas, uma vez que Estados, em geral, possuem mais capacidade para a orquestrao de aes complexas e podem despender uma quantidade maior de recursos para sua realizao que grupos no estatais, ainda que estes sejam mais capacitados para operar no ciberespao. Esta espcie de guerra por proxies vem sendo apontada por Clarke e Knake (2010) e Krekel, Adams e Bakos (2012), entre outros, como uma das principais atividades cibernticas do Ir, da China e da Rssia para manterem um nvel alto de hostilidade contra os Estados Unidos sem serem diretamente implicados em aes de contra-ataque. Estas trs possibilidades o estabelecimento de laos com outros tipos de organizaes criminosas, o potencial anonimato na rede, e o uso de proxies , porm, so de difcil constatao emprica e apresentam alguns desafios intrnsecos para se efetivarem. No primeiro caso, porque a forma de se identificar o liame entre terrorismo e crime organizado a partir do sucesso da ao repressiva de agncias estatais. Alm disso, h um trade-off que precisa ser considerado: o que mais vantajoso para uma organizao terrorista? Constituir capacidade interna para operar no ciberespao o que demanda tempo e recursos que poderiam ser direcionados a aes mais contundentes no plano fsico ou terceirizar estas atividades a outros atores correndo mais riscos de monitoramento e interceptao? No segundo caso, porque so raros os registros de agresses e contra-ataques publicamente assumidos e cabalmente atribuveis a qualquer ator, seja ele estatal ou no como o caso do Stuxnet apresentado neste captulo. importante perceber, porm, que o mesmo vu de anonimato que pode favorecer a ao de organizaes terroristas pode fazer com que seus objetivos sejam frustrados. O motivo simples: em geral, grupos terroristas querem ateno (Conway, 2011). O espetculo nefasto, naturalmente oferecido pela exploso de dois avies contra as torres gmeas de Nova Iorque dificilmente seria superado por aes lanadas a partir da web. Em outras palavras, o 11 de Setembro tornou-se uma meta a ser superada por estas organizaes. Basta pensar no impacto causado pelos atentados em Madri e Londres, em 2004 e 2005, respectivamente. Soma-se
14. difcil estimar a parcela dos uxos de dados da Internet dedicada a atividades ilcitas. Um complicador adicional a esta mensurao a deep web, ou a web profunda. Ela diz respeito a parcelas da rede hospedadas em computadores e bases de dados especcas que empregam mecanismos tcnicos para se tornar invisveis a olhos leigos e a grande parte dos motores de busca google.com, yahoo.com que simplicam o processo de pesquisa de contedo. Mais informaes sobre o tema podem ser encontradas em Bergman (2001).
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a isto o fato de que muitos ataques cibernticos poderiam passar despercebidos pela mdia, ou, pior, serem atribudos a outras causas ou atores. Disto resulta que os custos de se levar a cabo um ataque ciberntico poderiam superar os benefcios de faz-lo com sucesso. Pelas razes mencionadas, o uso que grupos terroristas fazem da Internet , por ora, bastante semelhante ao do usurio comum. Em uma srie de pesquisas, a equipe de Weimann (2004a; 2004b; 2005; 2006) registrou que o emprego terrorista da Internet ocorre, em geral, nas seguintes formas:
a) meio de acesso a, divulgao e troca de informaes; b) mecanismo de networking; c) mecanismo para trocas comerciais e financeiras, inclusive para captao de recursos; d) ferramenta para recrutamento e mobilizao de novos membros; e) meio auxiliar para o planejamento e a coordenao de aes; e f ) meio de guerra psicolgica.
Alm disso, h a possibilidade de que grupos terroristas estejam realizando campanhas de cibermedo, exagerando suas capacidades reais, a fim de aterrorizar a populao sem necessariamente empregar a fora sobre os danos que possveis ataques a sistemas computadorizados acarretariam. A ideia no de todo implausvel. Cabe, contudo, ponderar em que medida este tipo de discurso no passa de retrica para impressionar e coagir os Estados a adotarem posturas que favoream os interesses terroristas. At o momento, porm, de acordo com os critrios antes apontados, seria incorreto rotular tais aes como atos terroristas por excelncia de acordo com as definies de Wardlaw e Diniz ainda que, nos Estados Unidos, por exemplo, o Patriot Act de 2002 (Public Law Pub. L. 107-56) tenha equiparado tais usos da web a verdadeiros atos terroristas. O que se observa, portanto, passados mais de dez anos do incio da guerra global ao terror, o emprego da Internet como um meio valioso para a articulao interna e externa de aes de grupos criminosos diversos, inclusive terroristas. O uso que estes grupos fazem da rede no difere substancialmente daquele feito por Estados, empresas e organizaes no governamentais (ONGs). A essa altura, pode-se fazer duas ressalvas. Primeiramente, capacidade de grupos terroristas afetarem o funcionamento da Internet, seja por ataques virtuais, seja por ataques cinticos. E, em segundo, ao uso que as mesmas organizaes fazem da prpria rede. No primeiro caso, pode-se assegurar que a maior parte dos grupos terroristas se no todos no seria capaz de infligir danos considerveis estrutura robusta uma complexa teia de infraestrutura fsica e lgica distribuda por todo o
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planeta que a Internet alcanou na atualidade (Zetter, 2012). No segundo caso, diante do potencial comunicacional que a Internet tem para a operacionalizao de clulas terroristas na atualidade, pens-la como um alvo chega a ser contraintuitivo. O ciberespao instrumental a inmeros tipos de organizaes: Estados, sociedade civil organizada em geral, grupos criminosos e clulas terroristas. Se, neste caso, dar Internet o status de alvo parece descabido, no se pode prescindir de segurana e proteo de sistemas informatizados que do sustentao a atividades setoriais das mais distintas na atualidade economia e finanas, sade, infraestrutura crtica etc. , em virtude das diferentes categorias de ameaas e riscos apontados anteriormente. Entretanto, a capacidade de gerar medo, terror e pnico generalizado e indiscriminado pelo ciberespao , por ora, apenas um exerccio hipottico, cuja viabilidade est sujeita a escrutnio futuro.
Este captulo buscou revelar a impossibilidade de se tratar dos impactos da Internet e, com isto, do ciberespao nos domnios da segurana nacional e internacional de maneira desvinculada de seus aspectos tcnicos fundamentais e de uma conjuno poltica mais ampla. Se, entre outras coisas, o estudo da guerra e do terrorismo, em conjunto e isoladamente, representa um desafio extraordinrio e multidimensional para as reas dos estudos de segurana e para os estudos estratgicos, a adio do prefixo ciber em um contexto de ubiquidade e pervasividade das TIC, bem como de convergncia miditica, na vida contempornea a cada um destes termos amplia ainda mais a complexidade da tarefa. Conforme se observou, os diferentes tipos de incidentes cibernticos carecem de uma clara delimitao conceitual. A confuso semntica que se estabeleceu em torno desses conceitos no apenas prejudica a pesquisa, mas impe desafios adoo de polticas pblicas relativas ao ciberespao e Internet. Afinal, quais incidentes cibernticos devem ser alvo de polticas de segurana e defesa? Eventos ocorridos no ciberespao? Atravs do ciberespao? Contra o ciberespao? Que garantias e direitos fundamentais devem ser observados neste processo? Quais os limites da ao do Estado no enfrentamento de ameaas cibernticas? Os casos apresentados ao longo do texto demonstram que, por ora, tanto a guerra quanto o terrorismo os eventos mais severos no rol de aes violentas politicamente motivadas tm utilizado o ciberespao como mera plataforma de apoio a operaes no mundo fsico. Mas no de hoje que militares e terroristas utilizam a web na tentativa de maximizar seus ganhos de inteligncia, recrutamento ou divulgao. Se o espectro eletromagntico, neste caso a Internet, instrumental a atores estatais e no estatais, suas diversas aplicaes web, governo digital, redes sociais tornam-se alvos potenciais e merecem ser protegidos. Quanto maior a
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dependncia de tais aplicaes por parte da sociedade, maior a relevncia estratgica de aes ofensivas contra e defensivas de tais alvos. A Internet um conjunto de padres tecnolgicos que permite a interconexo de uma srie de redes de hardwares distintos que, em conjunto com softwares variados, habilita a interconexo de um sem-nmero de outros tipos de redes sociais, econmicas, polticas espalhadas pelos quatro cantos do planeta. Por isso, a Internet muito capilarizada, robusta e resiliente, e parece tarefa herclea inviabilizar toda esta infraestrutura de uma vez s, bem como bloquear todos os caminhos alternativos pelos quais os fluxos de dados e informaes circulam de maneira geograficamente distribuda atravs de distintas linhas de comunicao. Grande parte do alarme observvel ultimamente, nesse sentido, se refere web: uma nica aplicao entre tantas outras, mas que continua sendo a principal porta de acesso Internet. A web depende de um nodo centralizado treze servidores razes, replicados em todos os continentes para o endereamento alfanumrico de mquinas, uma espcie de agenda telefnica dos stios eletrnicos existentes (Mueller, 2002). A despeito da relevncia do modelo web para a Internet, a ltima no depende do primeiro para funcionar. Por isso seguro afirmar que a Internet continuar existindo ainda que o modelo web venha a desaparecer. O conhecimento consciente das diferenas entre cada um destes conceitos fundamental quando se pretende nortear investigaes cientficas e polticas pblicas na era digital. Isso se liga diretamente outra questo oriunda da impreciso conceitual em torno da securitizao do ciberespao: til se tratar o ciberespao como um quinto domnio operacional, autnomo em relao aos demais, como vem acontecendo a partir da doutrina militar norte-americana? A criao de comandos cibernticos em pases como os Estados Unidos e o Brasil denota, por um lado, o reconhecimento da Internet como possvel origem de ameaas segurana daqueles pases e, por outro, um elemento crtico viabilidade socioeconmica e poltica de sociedades inteiras. Esta percepo parece correta, mas a existncia destes comandos especializados revela um paradoxo que se relaciona com a natureza ubqua e pervasiva da computao na atualidade. Como se sabe, dispositivos computacionais vm sendo embarcados aos mais variados objetos. Soma-se a isto o fato de que os padres tecnolgicos que organizam o funcionamento da Internet habilitam a interoperabilidade e a convergncia de inmeras tecnologias digitais televiso, telefonia, rdio etc. Com isto, possvel que a Internet venha a estar presente em praticamente todos os lugares e possa ser acessada por diferentes aparelhos interconectados, para diferentes finalidades. A reflexo sobre o ciberespao, entretanto, sempre foi uma necessidade inerente prtica militar. impossvel pensar a guerra sem pensar, por exemplo, o papel das linhas de comunicao por meio de diferentes tecnologias pelas quais a informao transmitida no e ao teatro de operaes.
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Por isso, uma vez que todas as armas Aeronutica, Exrcito e Marinha e, em alguns casos, o Comando do Espao Sideral fazem uso de diferentes parcelas do espectro eletromagntico que compem o ciberespao, por que trat-lo como um quinto domnio operacional como preconiza a doutrina militar dos Estados Unidos e que vem sendo seguida substancialmente pelo Brasil? Esta questo ganha consistncia quando se considera que a prpria doutrina norte-americana prev a capacitao de suas foras para operaes de amplo espectro no ciberespao em conjunto com aes em outros domnios. Ou seja: pela tica de um Estado, em um contexto de guerra, no faria sentido optar exclusivamente pelo emprego de armas cinticas ou digitais. Finalmente, parece razovel supor que qualquer ato de violncia levado a cabo no, atravs do, ou contra o ciberespao, para ser considerado um ato de guerra ou de terrorismo, ter de possuir implicaes fsicas diretas e/ou indiretas. Isto porque, por mais que a Internet tenha estendido seus tentculos a praticamente todos os aspectos da vida em sociedade, a desvinculao completa do mundo terreno, ao contrrio do que profetizou John Perry Barlow ao propor, em 1996, a desvinculao dos netizens da jurisdio soberana dos Estados, continua a ser fico cientfica. At o momento, no se viu uma ao perpetrada no ou atravs do ciberespao que tenha gerado impacto comparvel ao de outros atentados terroristas registrados at aqui, especialmente o de 11 de Setembro. O que inegvel, contudo, que vem crescendo o emprego de TIC como instrumento de ao poltica. Se como afirmou Clausewitz a guerra a poltica por outros meios, espera-se que o emprego de TIC seja tambm instrumental nos pontos mais extremos do espectro de aes polticas, tanto de maneira unvoca, quanto em conjunto com os demais instrumentos disposio da violncia poltica. justamente a gradao valorativa dos diferentes pontos deste espectro como ativismo, terrorismo ou ato de guerra, por exemplo que exige cautela e mais conhecimento a respeito do ciberespao e de seu funcionamento. No plano normativo, a guerra continua tendo as suas possibilidades e limitaes de engajamento restringidas pelo direito internacional vigente. O emprego de TIC, especialmente da Internet, dificulta precisar, em geral, a origem do ataque e, portanto, o alcance que a retaliao legtima pode ter. Discute-se, neste caso, se aes ofensivas ou defensivas tm mais peso em estratagemas militares. No se sabe, ainda, alm disso, se estratgias de dissuaso funcionam no ciberespao da mesma forma que em caso de guerra nuclear. Apesar disso, os Estados inegavelmente tm por sua maior capacidade de mobilizao de recursos posio de vantagem na preparao e na realizao de atividades complexas que podem ser categorizadas como verdadeiras guerras cibernticas, com o maior nvel de complexidade e escopo possvel.
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Grande parte dos problemas analticos e prticos do ciberterrorismo, pela tica da cincia poltica e das relaes internacionais, relaciona-se justamente ao tratamento a ser dado s aes de atores no estatais. Nesse ponto, repetem-se e replicam-se as controvrsias polticas e jurdicas relativas ao tratamento de combatentes ilegais, guerra por proxies e, especialmente, aos tipos de prerrogativas que o Estado tem em termos de vigilncia e monitoramento da populao em um contexto securitizado. Como um reflexo prprio aps mais de dez anos dos ataques terroristas aos Estados Unidos, o tratamento de ameaas no militares a partir de uma lgica militar securitizada reacende o trade-off normativo entre a segurana e o respeito a liberdades e direitos fundamentais. Em um cenrio em que a Internet se espalha cada vez mais e se consolida como uma plataforma central para a vida em sociedade, solues homogeneizantes para aquela equao so inaceitveis. Especialmente pela tica do mundo em desenvolvimento que, diante da incluso digital mais avanada do mundo desenvolvido, tende a ser o principal espao de crescimento do ciberespao no prximo sculo.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Karen Aparecida Rosa (estagiria) Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria) Wanessa Ros Vasconcelos (estagiria) Editorao Bernar Jos Vieira Cristiano Ferreira de Arajo Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Diego Andr Souza Santos Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior
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Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror

reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI

Andr de Mello e Souza Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes

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Andr de Mello e Souza Reginaldo Mattar Nasser Rodrigo Fracalossi de Moraes

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

CAPTULO 3 AS FALCIAS DO CONCEITO DE TERRORISMO RELIGIOSO.............................. 65

O IMPACTO ECONMICO DO 11 DE SETEMBRO.......................................89

CAPTULO 5 NINE/ELEVEN: REPERCUSSES NO PENSAMENTO EUROPEU........................ 107

CAPTULO 7 A SECURITIZAO DO CIBERESPAO E O TERRORISMO: UMA ABORDAGEM CRTICA............................................................................ 161

Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror: reexes sobre o terrorismo no sculo XXI

Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror: reexes sobre o terrorismo no sculo XXI

A RELEVNCIA DO TERRORISMO NA POLTICA INTERNACIONAL CONTEMPORNEA E SUAS IMPLICAES PARA O BRASIL*

Andr de Mello e Souza** Rodrigo Fracalossi de Moraes***

Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror: reexes sobre o terrorismo no sculo XXI

A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

7. Sobre este tipo de terrorismo, ver Spaaij (2012).

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3 EVENTOS TERRORISTAS E MORTES DECORRENTES: 1994-2011

A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

2.605 660 18.507

996 113 26.012

-61,8 -82,9 +40,6

378 300 49.781

+16,7 -91,7 +30,6

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A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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E a segunda, no inciso XLIII do Art. 5o:

A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes para o Brasil

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Aprofundando o tema, Kristol colocou que:

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Por sua vez, o Departamento de Defesa define terrorismo como

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600 116 166

Fonte: United States (2012, p. 7).

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Andr de Mello e Souza Rodrigo Fracalossi de Moraes*