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SOCIEDAD Lunes 17 de Febrero de 2014 | 11:43

La descentralizacin gener un golpe a la institucionalidad"

El investigador principal del CONICET Carlos H. Acua compil una serie de tres libros sobre la importancia de las instituciones. All seala que el Estado muestra un mosaico desparejo a nivel nacional y advierte sobre la falta de coordinacin entre las distintas reas de gobierno.
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Nota de Tiempo Argentino Cunto importan las instituciones en Argentina? Son su verdadero problema? Explican estas instituciones los procesos polticos y sociales, nuestras dificultades como sociedad o son, en cambio, esos procesos los que crean institucionalidad? Cunto cambiaron las instituciones en la ltima dcada? Son ms dbiles, ms fuertes, ms estables, de mejor calidad? Qu quiere decir calidad institucional? Con la intencin de discutir el peso de las visiones institucionalistas hoy dominantes en el mundo acadmico y fuera de l, el politlogo Carlos Acua reuni a especialistas en las distintas reas temticas que componen la institucionalidad argentina (poder ejecutivo, legislativo, judicial, federalismo, partidos polticos, sindicatos, poltica fiscal, social, exterior, transporte, seguridad, etc.) para analizar si se cuenta o no con mejores polticas pblicas, mejor gobierno, y cules son los desafos que quedan por delante. El resultado es una serie de tres volmenes, titulada Carlos Acua dialog con Tiempo Argentino Estado y poltica, editada por Siglo XXI, donde plantean un mosaico, un panorama dispar entre las reas de gestin, y a nivel nacional. y cierta dificultad para coordinar esas polticas entre s. "Los movimientos pendulares de las polticas en la Argentina de las ltimas dcadas son, es verdad, resultado de una dura lucha distributiva. Pero tambin, el resultado de un aparato estatal que, ms all de claros avances en diversas reas, no ha desarrollado suficientes capacidades de autonoma, planificacin, coordinacin y evaluacin, como para responder a las necesidades de las mayoras y disciplinar el veto de minoras", resumi Acua en dilogo con Tiempo Argentino. El libro plantea una discusin con las visiones institucionalistas que, aseguran, hoy son hegemnicas, en qu consisten y quines representan esa mirada? De la mano de la apertura democrtica, las ciencias sociales desarrollaron un inters muy grande por las instituciones, por entender qu pasaba con los partidos, el parlamento, temas que haban sido poco valorados en la dcada del sesenta y setenta. Esto tuvo un efecto positivo porque se empezaron a encarar temticas olvidadas, pero desde el punto de vista analtico se fue abriendo una brecha entre las distintas disciplinas, se perdi el dilogo entre politlogos, economistas, socilogos, y lo que encuentra es una produccin de textos sobre las instituciones que perdan de vista a la sociedad y a la economa. Eso coincide con lo que sucede en la produccin terica global. El neoinstitucionalismo con el que se debate en la serie signific un paso porque fue una reaccin a los neoclsicos, a quienes consideran que los mercados son fuerzas preexistentes a las sociedades y las instituciones slo traban su desarrollo. El problema es que esa valoracin de las instituciones tendi a moverse hacia el otro extremo.Las instituciones terminaron en un lugar predominante para explicar lo que pasa en las sociedades. Y

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instituciones terminaron en un lugar predominante para explicar lo que pasa en las sociedades. Y los neoinstitucionalistas adoptan una postura conservadora porque asumen que si hay conflictos, hay problemas institucionales, y por ende, que si mejoro las instituciones, se evitan los conflictos. Pero la paradoja es que muchas veces en la historia, la mejora de la institucionalidad, aumenta el conflicto. Cuando corregs y mejoras, abrs nuevas disputas. Frente a esa perspectiva, se desarrolla este debate. El objetivo es no reaccionar a ese conservadurismo, cayendo en el otro extremo, en una subestimacin de las instituciones. Cules son los supuestos de una posicin intermedia? Uno puede sintetizar la discusin en dos frases, que parecen contradictorias pero las dos son verdaderas. El habeas corpus es una institucin que hace la diferencia entre la vida y la muerte. OPININ Una vez que se reconoce la importancia de un habeas corpus, se reconoce la dinmica de las Alfredo Zaiat instituciones. En Argentina se aprendi la relevancia estratgica, el valor de una institucin como el habeas corpus a partir de haber sufrido el terrorismo de Estado. En ese sentido, es claro que La educacin en la mira las instituciones importan. Pero, al mismo tiempo pasa, lo que alguna vez dijo Guillermo O Rodolfo Hamawi Donnell, nunca un golpe de Estado se logr evitar con un artculo que prohba golpes de Estados En defensa de los autores en una Constitucin. Suponer que tener un artculo y asegurar que los actores lo cumplan argentinos resuelve el problema de gobierno es no entender la poltica. Sin embargo, una cosa es reconocer esto y otra perder de vista que al mismo tiempo las instituciones pueden distribuir poder, Ricardo Senz asegurar el respeto y la realizacin de derechos e incluso, pueden hacer la diferencia entre la POLTICA | ECONOMA | SOCIEDAD | MUNDO | EL GRFICO | TODOSHOW | MEDIOS Falta estructura para investigar vida y la10 muerte.
Me gusta Cunto arraigo tuvo en el campo poltico esa visin institucionalista?

Yo dira muchsima. A la clase poltica le facilita varias cuestiones, porque tiende a focalizar las 2 problemticas de la sociedad y sus soluciones estrictamente en el plano de la legislacin. Pero para modificar la realidad social, tan importante como el contenido de una poltica es la Tw ittear capacidad de implementarla y sostenerla en el tiempo. Si no se cuenta con esa capacidad, se reproduce la distribucin de poder y siguen vigentes los problemas que se busca corregir. En este 2 sentido el fortalecimiento de las capacidades estatales de largo plazo resulta clave. Los movimientos pendulares de las polticas en la Argentina de las ltimas dcadas son, es verdad, resultado de una dura lucha distributiva. Pero tambin, sin duda, son resultado de un aparato estatal que, ms all de claros avances en diversas reas, no ha desarrollado suficientes capacidades de autonoma, planificacin, coordinacin y evaluacin, como para responder a las necesidades de las mayoras y disciplinar el veto de minoras. Se entiende que los gobiernos no prioricen la construccin de estas capacidades en perodos de crisis. En las crisis se lica el mediano y largo plazo. Sin embargo, en las ltimas dcadas la democracia como rgimen y sus gobernantes como actores centrales, ni en tiempos de bonanza parecen haber valorado con suficiente convencimiento, que en el desarrollo de estas capacidades estatales se juega algo estratgico en la construccin de mejor gobierno y una sociedad ms justa. Y, probablemente, tambin se haya jugado en varias ocasiones, la posibilidad de evitar las crisis . Cules son los obstculos para ese fortalecimiento de las capacidades estatales? Hay muchos temas que vienen de las dcadas pasadas y complican esa construccin institucional. La primera es que Argentina tuvo un proceso de descentralizacin que no tom en cuenta lo que tena que mantener centralizado, porque se supona que la centralizacin era autoritaria e ineficiente y que la descentralizacin iba a resolver todos los problemas de la democracia. En los ochenta, noventa se transfirieron el diseo y ejecucin de las polticas a las provincias y se redujo el papel del Estado nacional en una serie de cuestiones fundamentales. Pero centralizacin y descentralizacin no son dos funciones en tensin. Para que un proceso descentralizador alcance el objetivo de mejorar la democracia, las polticas pblicas, tengo que tener en claro qu mantener centralizado y para qu. Cuando debilito al Estado Nacional, debilito la posibilidad de hacer transferencias entre provincias que me permitan un piso de bienestar mnimo por la condicin de ser ciudadano argentino. La descentralizacin gener un golpe a la institucionalidad argentina, que todava hoy afecta el funcionamiento del federalismo, y la calidad, legitimidad, eficacia, eficiencia de las polticas pblicas. Despus de ese proceso, Argentina termin con una estructura institucional mucho ms desarticulada, una sociedad mucho ms diferenciada, donde las provincias que pudieron aprovechar ese proceso mejoraron sus servicios y las que no lo pudieron aprovechar por falta de capacidades estatales, los empeoraron. As el pas result radicalmente ms desigualitario. Porque adems, esa descentralizacin fue de la mano de una mirada liberal, antiestatista, que mantena el viejo presupuesto neoclsico de que las ineficiencias del funcionamiento del mercado se explicaban por una excesiva estatizacin. Entonces, cuando aparecen fuerzas polticas que efectivamente valoran el papel del Estado

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Entonces, cuando aparecen fuerzas polticas que efectivamente valoran el papel del Estado nacional, en lo que es la integracin y el funcionamiento de la sociedad, se encuentran con una institucionalidad sumamente pobre para lograr eso. Una cosa es decir que se necesitan polticas sociales nacionales, para asegurar un piso de bienestar, y otra cosa es tomar la decisin, porque ah hay una construccin institucional que lleva dcadas y si no comenzs a caminar esa direccin, te vas a encontrar con una tensin entre los objetivos que persegus con un discurso correcto y los resultados concretos, que tienen poco que ver con esos objetivos.

Existe hoy una apuesta por lograr cierta recentralizacin? Si analizas la ltima dcada, lo que ves son claroscuros. Lo que muestra el Estado es un mosaico. En esta dcada, ha habido avances institucionales impresionantes, logros histricos que son puntos de no retorno, y que hoy estn naturalizados. El pas sigue mostrando capacidad para apuntar a una sociedad ms igualitaria. Con las limitaciones que uno quiera, se reconstituy la autoridad presidencial, y hay un surgimiento de Carlos Acua, investigador principal del CONICET programas que recentralizan el papel del Estado Nacional. La AUH es un buen ejemplo. Pero la pregunta es cmo se articulan esas polticas pblicas nacionales, con los Estados provinciales. La solucin no es quitarle a esos Estados las funciones ligadas a polticas sociales, el tema es cmo mejorar sus capacidades para desarrollar esas polticas y articularlas con las estrategias nacionales. Y qu herramientas garantizan esa integracin? Bueno, no hay forma de que esto se pueda dar sin liderazgo estatal y en la Argentina, ese liderazgo tiene nombres y apellidos estatales. Tiene que estar en manos de la presidencia y contar con una posicin protagnica de la Jefatura de Gabinete. Es un primer elemento de generacin, creacin y fortalecimiento institucional, una precondicin. Si no, vas a seguir trabajando con retazos, con buena institucionalidad en un sector, y una mala en otro. Para combatir la lgica de los retazos, desde una mirada inclusiva y progresista, debs tener decisiones claras y sistemticas. Si tens una mirada conservadora o excluyente, vas a necesitar menos capacidades para el Estado. Pero si buscas no slo resolver los problemas sociales sino la construccin de una sociedad ms igualitaria con crecimiento sostenido, parece poco probable que lo vayas a conseguir sin un fortalecimiento de las capacidades de la cpula del Estado nacional. No hay sociedad en la que se alcancen este tipo de capacidades sin el liderazgo estatal. Pero en el contexto de la poltica argentina, a veces esta coordinacin no se ve como prioritaria. En qu sentido? No son reconocidas como relevantes por los actores responsables de la poltica pblica. O si se le reconoce cierta relevancia, igual no se toma como prioridad asegurar una institucionalidad que me permita una mejor coordinacin de las polticas pblicas, una mirada integral del accionar pblico. Yo puedo declarar que la seguridad ciudadana est ligada a las polticas sociales. Ahora, cules son los mecanismos efectivos por los cuales se coordinan las polticas de seguridad ciudadana con las sociales y las laborales, y por qu se hace de una manera y no de otra? Coordinar polticas es una construccin institucional. Es una capacidad con la que el Estado argentino no cuenta. Hay un desafo que es el de encarar problemas que muestran multicausalidad. Pero para eso, tengo ministerios organizados por apropiacin de temticas sectoriales. Mi primer paso es tener un rgano fuerte que tenga una coordinacin. Pero eso quiere decir saber a dnde vas. Uno no coordina como una foto, sino con visiones de mediano plazo. La coordinacin no la pods pensar como algo que busque solo eficiencia, est ligada a la integralidad del accionar estatal y de la planificacin. Y no pods llevar adelante ese proceso sin capacidades de evaluacin. Para eso, tens que tener buena informacin. Argentina, con la intervencin al INDEC, perdi capacidad en ese sentido. Debilit sus capacidades estatales.

"Las ciencias sociales desarrollaron un inters muy

"Las ciencias sociales desarrollaron un inters muy grande por las instituciones"

Esa coordinacin es poltica o institucional? Es poltica e institucional. Por ejemplo, ah juegan un papel fundamental los Consejos federales. Pero, de nuevo, es interesante hacer un anlisis desagregado de los Consejos federales. Hay Consejos que han logrado avances importantsimos, como salud o educacin, pero otros no. Esto no quiere decir que las polticas de educacin y salud muestren la calidad que la sociedad argentina necesita en este momento. Pero como elementos de coordinacin son ineludibles. Ahora, los Consejos no te aseguran que las provincias sigan las indicaciones del Estado Nacional, porque esa es potestad de las provincias. El Estado Nacional puede hacer recomendaciones. En el caso del sistema de salud, por ejemplo, eso es particularmente complicado porque te muestra problemas de institucionalidad especficos. Podramos discutir si es un sistema, si muestra la mnima unidad necesaria, es decir, si sus tres patas (salud pblica, obras sociales y sector privado) estn suficientemente integradas. Hoy se puede discutir la capacidad que tiene el ministerio de disear e implementar una poltica de salud nacional que impacte sobre el conjunto de los ciudadanos. Estrategias pods tener muchsimas, pero ninguna va a poder ser implementada si el Ministerio de Salud de la Nacin no cuenta con el poder poltico mnimo y la mnima institucionalidad. La discusin sobre federalismo y unitarismo est resuelta. Pero hay muchos pases latinoamericanos que muestran un nivel de coordinacin mucho mayor en su federalismo. Hablaba del Estado argentino como un mosaico, cules son las reas con mejores avances y cules las ms atrasadas? La pelea permanente de la cartera laboral por reducir el trabajo informal es una pelea contra una dinmica estructural que surgi en las ltimas dcadas. Hoy Argentina tiene a dos tercios de la fuerza laboral incluida, con derechos institucionalizados, con una ciudadana social de una calidad bastante alta si la comparas con otros pases latinoamericanos. Los 1300 convenios colectivos de trabajo que se firman cubren la mitad de esos dos tercios. En Chile, en cambio, esa cifra representa el 3 por ciento. Desde ese punto de vista, la Argentina ha alcanzado una calidad institucional muy importante. Pero para el otro tercio, la ciudadana social es sumamente pobre. Entonces, tenemos mejor o peor institucionalidad? Creo que tiene sentido hablar de una democracia dual, que est cortada segn la estructura social. Cmo se pueden tejer puentes hacia esos sectores? Bueno, otra vez los claroscuros de la institucionalidad argentina. Hay reas con una capacidad y una sofisticacin importantes, que han avanzado en su capacidad de impacto: ANSES, AFIP, INTA. El Ministerio de Trabajo opera con cierto tipo de polticas universales que trascienden el asistencialismo hacia ese sector excluido de la sociedad. Pero el Ministerio de Desarrollo Social, en cambio, muestra una capacidad menor, gran parte de sus programas tienen una lgica asistencialista. El problema es que ese quiebre estructural que caracteriza a la sociedad argentina y que tiene impactos en su lgica ciudadana e institucional no se divide entre clases altas y medias, y el resto. Las clases populares muestran en s un corte, que lleva a una tensin por la distribucin de recursos fiscales: si van hacia docentes y empleados pblicos, o a polticas sociales. En ese sentido tens reas, espacios estatales, que se ven atravesados por tensiones entre sectores populares organizados y desorganizados o no incluidos en convenios colectivos. En el contexto general, de la tensin capital trabajo, hoy lo que tens es una tensin especfica ligada a una distribucin de bienes para diversos sectores trabajadores y populares. Se piensa el combate al empleo informal junto a otras reas, por ejemplo, el transporte? El captulo dedicado a ese tema tiene un enfoque que une la cuestin del transporte con la cuestin social y urbana. Poltica de transporte es una de las polticas donde se ven los mayores problemas. Encontrs no solamente la ausencia de una mirada integral, tambin ves un Estado que perdi autonoma porque se vio penetrado por intereses econmicos y que por eso no pudo cumplir con sus funciones ms bsicas, la provisin de transporte con seguridad. Esa prdida de autonoma no slo fue con los grupos empresarios, tambin tuvo que ver con los negocios con los sindicatos, la tercerizacin del trabajo y la distribucin del poder que se le dio a actores

sindicales que estaban en ese negocio. Pods discutir si en poltica de transporte tuviste algo que se pueda llamar Estado, considerando que, los que estaban tomando las decisiones, no slo no tenan capacidad de coordinar, planificar y evaluar, sino que tenan un objetivo distinto a la provisin del transporte. Claramente hay grandes avances y hay instituciones radicalmente distintas. Pero despus ves cierta falta de inteligencia del Estado. Energa o seguridad son otras dos esferas que han perdido capacidades. En seguridad, directamente, la estrategia ha sido desvincularse por ser un tema que consideran demasiado complicado. Se avanz en este ltimo tiempo en la capacidad de articulacin de los actores polticos con la sociedad civil? La relacin y articulacin con la sociedad civil muestra en esta dcada dinmicas positivas ligadas a la profundizacin democrtica, y otras dinmicas excluyente de clara desconfianza y que, muchas veces, fueron de la mano de medidas que hacan menos transparente a las polticas pblicas. Hubo incluso dinmicas donde la penetracin de actores de la sociedad civil no slo fue ilegtima sino que estuvo ligada a negocios espurios. Creo que no hay que darle una connotacin necesariamente positiva a la sociedad civil. Tens actores comprometidos con la democracia, pero tambin empresas encubiertas, actores no democrticos. La Ley de Medios surge de abajo para arriba y el gobierno desestim esa demanda, hasta que decidi articular, porque decidi pasar a la confrontacin. Lo mismo pasa con matrimonio igualitario. Pero hay otras reas del Estado donde se la excluy. Cuando ves las reformas en los entes de regulacin de servicios pblicos, hubo menor participacin de usuarios de lo que haba antes. O si ests de acuerdo en tomar a los sindicatos como actores de la sociedad civil, se ve una penetracin ilegtima de esos actores para determinar poltica pblica en funcin de sus interesas angostos. Desde algunas perspectivas ms estructuralistas, se habla de que hoy estamos nuevamente en un punto cero. est de acuerdo con esa interpretacin? No quiero entrar en el debate de la coyuntura, pero la tensin que existe por la distribucin es radicalmente distinta a la que encontrabas en otro momento: tus condiciones internacionales son otras, los trminos de intercambio, la situacin de la deuda. Es cierto que aparecen cierto tipo de tensiones que desde el punto de vista estructural no tenamos por qu enfrentar, por lo menos no con esta intensidad. Y ah aparece la importancia de una institucionalidad que no se termin de completar y aparece tambin el peso y la responsabilidad de los actores: sus ideologas, cmo establecen prioridades, intereses. Miradas estructuralistas sealan que la etapa de articulacin entre medidas desarrollistas, prioridades para la inversin, dlar alto y medidas distributivas, estaba destinada a agotarse. En el momento en que empezaron a existir las tensiones entre la demanda desarrollista y la demanda distributiva, el kirchnerismo encuentra en la apuesta a la lgica distributiva una necesidad fundamental para reproducir su permanencia y su autoridad estatal, pero eso lleva a una tensin con la lgica del crecimiento e inversin. El tema es que estas visiones estructuralistas no dejan mucho margen de accin para los actores. Yo estara de acuerdo en que hay una tensin a administrar. Lo que le agregara es que las instituciones y los actores pesan, no para evitar la tensin, pero s para mostrar un mejor manejo de esa tensin . Burguesa nacional o local? En las ltimas semanas resurgi el debate sobre las responsabilidades del empresariado y la posibilidad de contar con una burguesa nacional que aporte al desarrollo del pas. Para hablar del tema, Carlos Acua recupera una distincin de Guillermo ODonnell, quien se negaba a atribuirle una connotacin positiva y prefera hablar de burguesa local. "El empresariado tiene diversas facciones. Una cosa es si ests ligado al mercado interno y otra cosa es si te dedicas al mercado de exportacin y no te interesan los niveles salariales porque son un mero costo. Coyunturas como las de 2003 o 2004, en las que un dlar ms alto simultneamente defiende la industria local y le sirve a los exportadores, es excepcional. Reconociendo estos intereses diversos, que permiten un margen para establecer alianzas, hay que asumir que todos tienen algo en comn: generar sus propias ganancias. Si no lo hacen, se pone en juego su posicin en el mercado. Las preferencias polticas de los empresarios son relevantes cuando sirven para pactar alguna poltica pblica. Pero cuando se manejan a nivel de su empresa van a hacer lo que ms les conviene y si no les conviene liquidar, no lo van a hacer, salvo que el Estado los fuerce a hacerlo. Y el Estado es exitoso en forzar a los empresarios cuando por lo menos les aseguran que no van a quedar fuera del mercado. Si pones en juego su posicin, vas a tener desinversin o cierre, como estrategias defensivas. El desafo de la poltica pblica es tratar de establecer un equilibrio, ejercer la autoridad y dar aire. Que el Estado hable de solidaridad no est mal, pero una cosa es que se hable en esos trminos y otra cosa es que se confe en esa estrategia",

una cosa es que se hable en esos trminos y otra cosa es que se confe en esa estrategia", seala. Impuestos Estabilidad "En poltica fiscal hay otro claroscuro: a pesar de que el sistema sea regresivo, se alcanz un objetivo histrico, Argentina tiene una carga impositiva del 34% del PBI. Cobrar impuestos es uno de los cuatro elementos de estatidad fundamental. Sin eso, no hacs nada." Debilidad y fortaleza institucional En el libro menciona que la debilidad institucionalidad puede no ser nociva, en qu contextos? -Hay una discusin sobre qu es debilidad y fortaleza institucional. Si implica rigidez de las reglas y la obligacin de cumplir, la fortaleza no necesariamente es positiva, depende de si las reglas son buenas. Adems, si la fortaleza va ligada a la rigidez, te puede llevar a coyunturas que atentan contra los intereses de los que ms necesitan instituciones. La convertibilidad es un ejemplo clarsimo. Ese tipo de rigidez no necesariamente te habla de una buena institucionalidad. Ahora, fue una institucionalidad que mostr fortaleza? Bueno, se mantuvo durante mucho tiempo, molde comportamientos, determin la realidad argentina. Mostr fortaleza, pero es mala institucionalidad. Sin embargo, tampoco la flexibilidad es una salida, depende del contexto. Por ejemplo, qu es flexibilidad con respecto al mercado financiero? Seala el ejemplo de la flexibilidad del PJ Si lo compars con la reglamentacin de otros partidos, hay una debilidad. Pero lo que tens ah es una flexibilidad institucional que da la pauta mnima para que un conjunto de actores mantengan un accionar colectivo con el objetivo de alcanzar victoriosamente las elecciones. Eso no son los objetivos de los partidos polticos? Esa es una debilidad institucional? O es una flexibilidad institucional que en esta coyuntura se muestra con mayor capacidad de adecuarse que la que muestran otros partidos? Yo no estoy diciendo que la institucionalidad del PJ sea excelente. Lo que digo es que en la discusin por las instituciones, calificativos como fortaleza, debilidad, rigidez, calidad, durabilidad, son bastante menos obvios de lo que efectivamente queremos decir.

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