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Contornos jurdicos e aspectos prticos dos acrscimos e supresses nos contratos administrativos (art. 65, 1 e 2 da Lei 8.666/93)
Lus Gustavo Montezuma Herbster Publicado em 07/2013. Elaborado em 05/2013.

LIMITES DOS 1 E 2 DO ART. 65 E NECESSIDADE DE CMPUTO INDEPENDENTE DE ACRSCIMOS E SUPRESSES

Outra questo que traz relevante repercusso na atuao cotidiana do gestor a dvida sobre a possibilidade, ou no, de se compensar os valores decorrentes dos acrscimos com os da supresso, para fins de enquadramento final dos limites estabelecidos nos 1 e 2 do art. 65. A jurisprudncia do TCU no sentido de no se permitir essa compensao, tomando como fundamento o risco de descaracterizao do objeto licitado:

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A previso normativa que autoriza a Administrao exigir do contratado acrscimos e supresses at os limites estabelecidos nos 1o e 2o do art. 65 da Lei no 8.666/1993 no lhe legitima agir contrariamente aos princpios que regem a licitao publica, essencialmente o que busca preservar a execuo contratual de acordo com as caractersticas da proposta vencedora do certame, sob pena de se ferir o principio constitucional da isonomia; referido comando legal teve como finalidade nica viabilizar correes quantitativas do objeto licitado, conferindo certa flexibilidade ao contrato, mormente em funo de eventuais erros advindos dos levantamentos de quantitativos do projeto bsico. Os limites mencionados nos 1o e 2o do art. 65 da Lei no 8.666/1993 devem ser verificados, separadamente, tanto nos acrscimos quanto nas supresses de itens ao contrato, e no pelo computo final que tais alteraes (acrscimos menos decrscimos) possam provocar na equao financeira do contrato.(g.n.) (Acrdo 1733/2009 - Plenrio) 9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que, em futuras contrataes, para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65 da Lei n 8.666/1993, passe a considerar as redues ou supresses de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao estabelecidos no dispositivo legal; (Acrdo 749/2010 Plenrio) Da anlise dos julgados acima, percebemos que as condutas tidas como irregulares pela Corte de Contas consistiam na compensao entre valores decorrentes de acrscimos e decrscimos de itens ou parcelas diversas do contrato. Como exposto no tpico anterior, tal vedao procura evitar paralelamente o jogo de planilha e a descaracterizao do objeto, atravs da substancial alterao de alguns itens ou parcelas do contrato. No se deve, contudo, aplicar esse entendimento quando se estiver diante de acrscimos e supresses de um mesmo item, etapa ou parcela. Nesse sentido, possvel falar em compensao entre acrscimos e supresses dentro de um mesmo item ou parcela, uma vez que, em ltima anlise, tal mudana no configura efetivamente em compensao entre acrscimo(s) e supresso(es), mas sim um ou outro, a depender se o saldo da mudana seja positivo ou negativo. Para melhor ilustrar, peguemos o seguinte exemplo: em um dado contrato de vigilncia presencial a Administrao contratou inicialmente 40 postos de vigilncia de 44 horas. Em razo da reinstalao de uma unidade administrativa, houve a necessidade da supresso de 4 postos de 44 horas, em razo da desativao de um prdio, e a contratao de 11 postos da mesma natureza, diante da demanda do novo imvel. Diante deste cenrio, a pretexto de dar aplicao jurisprudncia do TCU que veda a compensao entre acrscimos e supresses, no h que se falar em reconhecimento cumulativo de uma

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supresso de 4 postos (10%) e de um acrscimo de 11 postos (27,5%). Estamos diante, na verdade, de um acrscimo de 7 postos, o que equivale a uma majorao de 17,5% do valor deste item do contrato. Utilizando-se do mesmo exemplo, importante registrar que o que vedado a compensao entre os valores decorrentes da supresso de postos de 44 horas com os referentes ao acrscimo de postos de 12/36 horas, pois a estamos falando de itens diversos do contrato. Embora a idia acima parea bvia, comum o gestor confundir as hipteses de compensao entre itens e parcelas diversas, vedado pelo TCU, e a compensao entre mesmos itens e parcelas, o que plenamente possvel.

PRORROGAO DO PRAZO DO CONTRATO NO SE CONFUNDE COM MODIFICAO QUANTITATIVA DO SEU OBJETO

H de se ressaltar que, embora a prorrogao dos prazos dos contratos administrativos, prevista nas hipteses do art. 57 da LLC, eventualmente leve majorao dos seus valores, tal fato no se confunde com a alterao quantitativa do seu objeto. muito comum nos contratos de obra, por diversos motivos, imputveis ao contratado, Administrao ou a terceiros, o atraso na execuo do seu objeto. Tal fato, desde que no seja motivado por alterao do projeto/especificaes ou mesmo da dimenso do objeto, no gera por si s a alterao do valor do contrato, j que se trata de contrato de empreitada por preo global. Por sua vez, os contratos que so acessrios aos contratos de obra, como os que tm como objeto a assessoria, superviso ou fiscalizao de obras, esto atrelados ao tempo de execuo da obra e so contratados por unidade de tempo, de forma que o valor final desses contratos ser majorado de forma proporcional ao tempo de prorrogao do contrato principal. Tal fato, contudo, no configura aumento na dimenso do objeto do contrato, mas to somente decorrncia lgica da continuidade na prestao do servio durante o perodo de prorrogao do seu prazo de vigncia. dizer, contratou por dois meses, paga X, prorrogou por mais dois meses em razo da prorrogao do contrato principal, paga 2 X. Nessa ordem de idias, no h que se falar em observncia dos limites previstos no 1 do art. 65 nas hipteses de majorao do valor do contrato decorrentes exclusivamente da prorrogao de seus prazos. Nesse sentido a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio :
[8]

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9. No TC 005.814/2002-9, foi esposado o seguinte entendimento: 'O Contrato n 023/99 (fls. 184 a 198 do anexo IV), celebrado entre a Codern e um consrcio formado por duas empresas - Petcon Planejamento, Engenharia, Transporte e Consultoria Ltda. e Hidrotopo Consultoria e Projetos Ltda. - teve por objeto a execuo de servios de assessoria fiscalizao das obras de Ampliao do Cais do Porto de Natal. O valor contratado inicialmente foi de R$ 768.740,00 (fl. 186 do anexo IV). Contudo, com o aditivo n 023/99-2 (fls. 201 e 202 do anexo IV), esse montante foi acrescido de 53,5%, passando a R$ 1.180.548,00. O procedimento caracteriza inobservncia do disposto no 2, art. 65, da Lei n 8.666/93.' 10. A concluso equivocada. 10.1 O que ocorreu no Contrato n 023/99 no foi alterao no objeto contratado, mas sim prorrogao no prazo contratual imposta pelo andamento das obras. Tal modificao, para os contratos de assessoria fiscalizao de obras contempladas no Plano Plurianual, encontra guarida no art. 57, inciso I, da Lei n 8.666/93. 10.2 Conquanto uma ou outra alterem o valor contratual, somente a alterao quantitativa no objeto contratado sujeita-se aos limites do art. 65 da Lei n 8.666/93. Quanto prorrogao do prazo, se por um lado os requisitos so mais rgidos, de modo que s excepcionalmente a medida se justifica, por outro no h de antemo limites ao valor contratual final.(g.n.)

FORMALIDADES: NECESSIDADE DE APRESENTAO DE JUSTIFICATIVAS EMBASADAS EM CIRCUNSTNCIAS SUPERVENIENTES LICITAO, ELABORAO DE TERMO ADITIVO E VERIFICAO DE COMPATIBILIDADE DO PREO CONTRATADO COM O PREO DE MERCADO
Faz-se necessrio consignar que o TCU exige que as modificaes previstas no art. 65, inciso II, sejam suficientemente justificadas e estejam embasadas em circunstncias supervenientes ao momento da licitao. Ademais, necessrio que se proceda formalizao da alterao por meio de termo aditivo, devidamente publicado, nos termos do art. 61, p.u., da Lei 8.666/93. Vejamos: 9.3.10. observe o princpio de que a execuo de itens do objeto do contrato em quantidade superior prevista no oramento da licitao deve ser previamente autorizada por meio de termo aditivo contratual, o qual dever atender aos requisitos a seguir: 9.3.10.1. ser antecedido de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a motivao das alteraes tidas por necessrias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos tcnicos pertinentes, bem assim caracterizar a natureza superveniente, em relao ao momento da licitao, dos fatos ensejadores das alteraes; 9.3.10.2. ter seu contedo resumido publicado, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93; (g.n.)(Acrdo TCU 554/2005Plenrio)
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Por fim, h de se registrar a necessidade do gestor, antes da assinatura do termo aditivo de acrscimo, verificar se os preos contratados continuam compatveis com os de mercado e vantajosos para a Administrao, caso contrrio, dever optar por nova licitao.

COMO PROCEDER DIANTE DA AUSNCIA DE CRITRIOS DE ACEITABILIDADE DE PREOS UNITRIOS EM CONTRATOS DECIDIDOS PELO CRITRIO DO MENOR PREO GLOBAL
Como visto acima, o jogo de planilhas prtica que deve ser evitada de todas as formas pela Administrao, tendo em vista a sua nocividade. A melhor forma de evit-la est no aprimoramento dos projetos bsicos e dos termos de referncia, tornando-os mais fidedignos e confiveis. Do contrrio, as empresas permaneceram procurando os pontos falhos do projeto de modo a buscar caminhos que aumentem os seus ganhos durante a execuo do contrato. Especificamente no que toca aos contratos de empreitada por preo global, outra forma eficaz de afugentar o jogo de planilhas prever no ato convocatrio critrios disciplinando os preos unitrios, prevendo preos unitrios mximos. Atento a esse fato, o TCU j se manifestou da seguinte forma: H que se nortear pelo entendimento, j comum no Tribunal, de que, estando o preo global no limite aceitvel, desde pelo oramento da licitao, os sobrepreos existentes, devido falta de critrios de aceitabilidade de preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se acrescentam quantitativos aos itens de servio correspondentes, porque, at esse momento, como disse antes, o valor contratado representava o equilbrio entre preos altos e baixos, apesar do vcio de origem. Na hora que se acrescenta quantitativos em itens com sobrepreo, perde-se o equilbrio que o preo global reproduzia.(Acrdo n 1.648/2003, Plenrio) Ocorre que a Administrao eventualmente pode deixar de prever critrios de aceitabilidade de preos unitrios (preos mximos). Quando isso ocorrer, no estar a Administrao obrigada a majorar o quantitativo do item com sobrepeo. Segundo o TCU, dever a Administrao buscar negociar o valor do item com sobrepreo de modo a adequ-lo ao preo de mercado. Caso a empresa contratada no aceite, dever contratar o acrscimo com outra empresa ou, caso no seja possvel a partio do objeto, rescindir unilateralmente o contrato e promover nova contratao. Nesse sentido:

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No entanto, h situaes que, por ausncia de critrios de aceitabilidade de preos unitrios, nem todos os valores da planilha oramentria da proposta vencedora so os menores frente aos demais concorrentes, ainda que o valor global da oferta seja o menos dispendioso para o errio. Nessa hiptese, a Administrao Publica no est necessariamente jungida obrigao imposta ao contratado pelo art. 65, 1, da Lei no 8.666/1993. Em caso de celebrao de termo de aditamento, com acrscimo de quantidade de servio nos limites legais, cujo preo unitrio seja superior ao de mercado, a Administrao no estar obrigada a seguir o valor unitrio inicialmente estabelecido na avena. Do contrario, a permitir a continuidade de sobrepreo desse item, restaria vulnerado o interesse publico. Assim, deve a Administrao contratante exigir que o preo unitrio das quantidades acrescidas pelo aditivo tenha por limite mximo o preo de mercado. Com efeito, em licitao decidida pelo critrio do menor preo global, em que no houve critrio de aceitabilidade dos preos unitrios, no h direito do contratado a utilizao dos preos unitrios inicialmente cotados para remunerar os quantitativos acrescidos por termo aditivo, mormente quando esses esto acima dos preos de mercado. O art. 65, 1o, da Lei no 8.666/1993 traduz beneficio para a Administrao e no para o contratado. Portanto, quando a alterao contratual traduzir prejuzo para a Administrao, caber sempre o juzo de oportunidade e convenincia por parte do administrador publico, j que, ao contrario da contratada, no se encontra ele jungido obrigao de aceitao da alterao. Assim, poder o administrador, frustradas as tratativas para reduo de preo excessivo de item cujo quantitativo necessita ser ampliado, contratar esse acrscimo com outra empresa ou, se invivel a partio do servio, rescindir unilateralmente o contrato se entender que isso melhor atendera o interesse publico.(g.n.) (Acrdo 1755/2004 Plenrio) No ponto, ressalvamos nossa posio, opinando pela impossibilidade de contratar separadamente apenas o acrscimo do item com sobrepreo, por entender que tal prtica configuraria indevido fracionamento do objeto. Assim, caso a empresa no concorde com a readequao do preo ao valor de mercado, a nica opo para a Administrao seria rescindir o contrato e licitar novamente.

CONCLUSO
Entendemos que essas eram as questes jurdicas mais relevantes e atuais acerca das nuances que envolvem os acrscimos e supresses dos contratos administrativos. Esperamos, assim, dentro dos limites de aprofundamento de um artigo, poder contribuir para a elucidao das dvidas dos gestores quando se deparem com tal temtica.

NOTAS
[1 ]

Esse princpio vem sofrendo temperamentos nos contratos de consumo em razo da incidncia do feixe jurdico protetivo do Cdigo de Defesa de Consumidor.
[2]

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Parecer do Representante do MPTCU na Deciso 215/1999 Plenrio-TCU, pg. 05. Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo: Malheiros, 1995, p.29

[3]

[4]

Curso de Licitao e Contratos Administrativos. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009, p. 450/452.
[5]

Deciso n 215/1999 - Plenrio TCU.

[6]

Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 13a edio, editora Dialtica, 2009, pag. 769
[7 ]

Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 13a edio, editora Dialtica, 2009, p. 623.
[8]

Acrdo TCU n 237/2003 - Plenrio

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Autor Lus Gustavo Montezuma Herbster

Procurador Federal em Araraquara (SP).

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
HERBSTER, Lus Gustavo Montezuma. Contornos jurdicos e aspectos prticos dos acrscimos e supresses nos contratos administrativos (art. 65, 1 e 2 da Lei 8.666/93). Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3674, 23 jul. 2013. Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/25000>. Acesso em: 17 abr. 2014.

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