Plan Nacional de

Descentralizacin
2012 - 2015
Consejo Nacional de Competencias
Plan Nacional de
Descentralizacin
2012 - 2015
Consejo Nacional de Competencias
Aprobado mediante Resolucin N 003-CNC-2012
del Consejo Nacional de Competencias, publicada
en el Registro Ocial N 673 de 30 de marzo del 2012
Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin
nes comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos
Correspondientes reriendo a la fuente bibliogrca.
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS SENPLADES, 2012
De esta edicin:
Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planicacin
y Desarrollo
Colaboradores:
Galo Ambulud, Germn Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, Cristina
Bastidas, Silvia lvarez, Cecilia Arvalo, Ramiro Herrera, Stefany Pez,
Vctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oa, Gilberto Guaminga, Diego
Bravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodrguez, Catalina Peael,
Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobea, Karla Zambrano, Aleyda
Matamoros, Mara Soledad Len, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltn,
Nathalie Snchez, Paulina Mndez, Karla Aldaz, Gladys Ramn, Jorge
Romero y las autoridades y equipos tcnicos de la Subsecretara de
Descentralizacin, Subsecretaras Zonales, Coordinacin de Participacin
Ciudadana y Direccin de Comunicacin Social de SENPLADES.
Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias
Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo
Av. Juan Len Mera No. 130 y Patria
Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
Fax: (593) 2 2563332
www.senplades.gob.ec
Impreso en Quito / Pinted in Quito
Diagramacin: Senplades - Editorial Ecuador
Impresin: Editorial Ecuador F.B.T. Ca. Ltda.
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES
Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015
SENPLADES / 1 edicin Quito 2012
Contenidos
Presentacin 7
Introduccin
9
1
Marco conceptual
11
1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador
13
1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica
14
1.1.2 Estado plurinacional e intercultural
14
1.1.3 La participacin como piedra angular de la democracia
y la poltica pblica
15
1.1.4 Nueva Organizacin Territorial y rgimen de competencias
16
1.1.5 Nuevo rgimen de desarrollo planicado, participativo y
descentralizado
18
2
Diagnstico de la Descentralizacin en el
Ecuador
19
2.1. La descentralizacin en el perodo 1998-2008
19
2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores
20
2.2.1 Caractersticas del nuevo modelo de descentralizacin
21
2.2.1.1 Denicin de conceptos
21
2.2.2 Dinmicas territoriales
23
2.2.3 Conictos territoriales vigentes
24
2.3. Estado actual de la descentralizacin en sus
dimensiones poltica, scal y administrativa
24
2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad poltica del pas
24
2.3.2 Descentralizacin Fiscal: Equidad y eciencia en la asignacin de
recursos
25
2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno
25
2.3.2.2 Transferencia a GAD
28
2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias orde-
nada, obligatoria y progresiva
32
2.4. Elementos transversales de la Descentralizacin:
Fortalecimiento Institucional y Participacin Ciudadana
32
2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una
democratizacin de bienes y servicios pblicos
32
2.4.2 Participacin y Percepciones ciudadanas
36
3
Proceso de construccin participativa del
Plan Nacional de Descentralizacin 41
3.1. El enfoque de la participacin en el
Plan Nacional de Descentralizacin 41
3.2. Planicacin Participativa 42
3.3. Dilogo y concertacin 42
3.4. Talleres de participacin 42
3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralizacin 45
3.5. Grupos focales 48
3.6. Logros alcanzados en el proceso 49
4
Estrategias de descentralizacin para el
perodo 2012-2015 51
4.1. Objetivos Estratgicos para la descentralizacin 51
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralizacin pro-
mueva la equidad social, territorial y scal en el pas 51
4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin
pblica a travs del proceso de descentralizacin 55
4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralizacin sea
transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades
territoriales 57
4.2. Estructura programtica del Plan
Nacional de Descentralizacin 60
5
Visin Prospectiva de la Descentralizacin 63
6
Seguimiento y Evaluacin del Proceso de
Descentralizacin 67
6.1. Principios generales que guiarn el
sistema de seguimiento y evaluacin 68
6.2. Responsables del seguimiento
y evaluacin del Plan 69
6.3. La participacin ciudadana en el
proceso de seguimiento y evaluacin 70
6.4. Tablero de control para la toma de decisiones 71
7 Bibliografa 73
ndice de Ilustraciones
y Cuadros

Ilustracin 1. Votacin del COOTAD en la
Asamblea Nacional del Ecuador 20
Ilustracin 2. Participacin Ciudadana
en el debate del COOTAD 21
Ilustracin 3. Municipios: evolucin de Ingresos totales 26
Ilustracin 4. Municipios: evolucin de ingresos propios 26
Ilustracin 5. Gobiernos Provinciales:
Evolucin de ingresos totales 27
Ilustracin 6. Municipios: Evolucin
de las transferencias 28
Ilustracin 7. Gobiernos Provinciales
Evolucin Transferencias 29
Ilustracin 8. Modelo Actual de Transferencias 29
Ilustracin 9. Municipios: evolucin de gastos totales 31
Ilustracin 10. Gobiernos Provinciales:
Evolucin de los gastos totales 31
Ilustracin 11. Oferta Formativa para GAD 36
Ilustracin 12. Conanza en el gobierno
en pases de Amrica Latina 37
Ilustracin 13. Evolucin conanza
institucional en el Ecuador 37
Ilustracin 14. Solicitudes de ayuda
en la localidad en el Ecuador 39
Ilustracin 15. Percepcin ciudadana sobre
la calidad de los servicios en el Ecuador 39
Ilustracin 16. Participacin total por provincia 43
Ilustracin 17. Participacin de hombres y mujeres 43
Ilustracin 18. Participacin de GAD en el proceso 44
Ilustracin 19. Priorizacin de
competencias a nivel nacional 47
Ilustracin 20. Participacin en grupos focales 48
Ilustracin 21. Alcance del seguimiento participativo
al Plan Nacional de Descentralizacin 71
ndice de tablas

Tabla 1. Progresividad en el proceso de
transferencia de competencias 22
Tabla 2. Denicin de conceptos para sectores 22
Tabla 3. Denicin de conceptos para competencias 23
Tabla 4. Denicin de facultades 23
Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno 25
Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones
por nivel de gobierno 27
Tabla 7. Modelo de equidad territorial
/ Millones de dlares 30
Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno
(Composicin y porcentaje del PIB) 30
Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao 33
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE 34
Tabla 11. Oferta Formativa AME 34
Tabla 12. Oferta Formativa para los
gobiernos parroquiales rurales 35
Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado 38
Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos
municipales en Amrica Latina 40
Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados 2010 40
Tabla 16. Participacin de actores e
instituciones en el proceso 44
Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres
de consulta a nivel nacional 45
Tabla 18. Consulta a nivel nacional:
recomendaciones de los grupos focales 48
Tabla 19. Actores y roles en el proceso de
seguimiento y evaluacin de la descentralizacin 69
7
Presentacin
Han transcurrido 5 aos desde que la socie-
dad ecuatoriana, democrticamente, decidi
apostar por un proyecto poltico que trans-
formara radicalmente las inequitativas for-
mas de distribucin del poder a nivel nacio-
nal y territorial. El Ecuador de ese entonces
demandaba acciones revolucionarias con el
objeto de recuperar lo pblico y devolver la
conanza ciudadana en el Estado y sus insti-
tuciones, debilitadas por una agresiva retrica
anti-poltica y una serie de polticas e instru-
mentos que aanzaban la agenda neoliberal.
En ese contexto, la nueva organizacin terri-
torial fue uno de los pilares de la propuesta
de recuperacin y transformacin del Estado;
la tesis de caminar hacia un Estado regional
autnomo, que supere la histrica y aberrante
inequidad territorial, se fue consolidando.
Para ello, se requiri de un Estado que, a ms
de recuperar sus facultades de rectora, plani-
cacin y regulacin, se gobernase de manera
profundamente descentralizada, entendiendo
a sta como una forma de redistribucin del
poder y de ejercicio corresponsable en la obli-
gacin de satisfacer las demandas de la ciu-
dadana. La descentralizacin, por lo tanto, no
es un proceso tecnocrtico sino democrtico.
En el modelo anterior, todas las competen-
cias del gobierno central podan descentrali-
zarse a excepcin de las regularmente cali-
cadas como intransferibles, requirindose
tan solo de la simple voluntad de los gobier-
nos subnacionales para asumirlas y ejercer-
las a la carta, a partir de un modelo de nego-
ciacin uno a uno, que fomentaba prcticas
excluyentes y clientelares, y que no conside-
raba la integralidad del pas. Frente a esa reali-
dad, la Constitucin de 2008 y el Cdigo Org-
nico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin, desarrollan un modelo que
se rige por principios de obligatoriedad, pro-
gresividad, equidad, solidaridad, subsidia-
riedad, corresponsabilidad y unidad, entre
otros. Otra diferencia esencial entre el nuevo
modelo y el anterior radica en el componente
scal de la descentralizacin; as, la Consti-
tucin dispone de manera expresa que toda
competencia debe ser transferida con recur-
sos, es por ello que el COOTAD desarrolla el
procedimiento de costeo de las competencias
a transferir, adems de que tiene por objeto
generar mayor equilibrio territorial en la pro-
visin de bienes y servicios pblicos.
La Constitucin consagra un Sistema Nacio-
nal de Competencias que, a travs de un orga-
nismo integrado democrticamente por todos
los niveles de gobierno (Consejo Nacional de
Competencias), regula el procedimiento y la
transferencia de las competencias exclusivas y
adicionales. Con ello se busca dotar de institu-
cionalidad al sistema, a diferencia del modelo
anterior en el que no exista rectora alrededor
del proceso de descentralizacin, siendo esta
una de las razones de su exiguo impacto en ese
perodo. En este sentido, el Consejo Nacional
de Competencias, de conformidad con el COO-
TAD, tiene la obligacin de aprobar un Plan
Nacional de Descentralizacin cuya nalidad es
impulsar la equidad interterritorial. Este Plan
tiene tres grandes objetivos estratgicos: a)
garantizar que el proceso de descentralizacin
promueva la equidad social, territorial y scal
en el pas; b) impulsar la integralidad y exce-
lencia de la gestin pblica a travs del pro-
ceso de descentralizacin; y c) garantizar que
el proceso de descentralizacin sea transpa-
rente, participativo y responda a las realidades
y necesidades territoriales. Alrededor de estos
tres objetivos se articularon polticas y metas
que apuntalan la nalidad ltima de la descen-
tralizacin: alcanzar el Buen Vivir.
Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado cons-
titucional de derechos y justicia es el haber
consagrado la participacin ciudadana como
mecanismo de legitimidad democrtica que
complementa y enriquece a las formas tradi-
cionales de democracia representativa; en ese
sentido, debemos relevar la fuerza participativa
en la construccin del Plan Nacional de Descen-
tralizacin, pues se cont, precisamente, con
la subrayada participacin activa de alrede-
dor de 3000 personas, en 24 talleres provin-
ciales, y en donde estuvieron representadas
1200 entidades entre organizaciones sociales,
GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan sig-
nic un ejercicio democrtico que hizo reali-
dad la construccin de poltica de descentrali-
zacin de abajo hacia arriba en cumplimiento
de las disposiciones de nuestro nuevo marco
constitucional.
El Plan Nacional de Descentralizacin no
puede sino tener como fundamento terico-
conceptual el Plan Nacional del Buen Vivir
2009-2013, en virtud del principio de comple-
mentariedad y en consideracin a que uno de
sus objetivos centrales es construir un Estado
democrtico para el Buen Vivir, en el cual se
garanticen los derechos de la ciudadana, pue-
blos, nacionalidades, comunas y comunidades.
La descentralizacin no es un proceso neutro,
es un proceso eminentemente poltico, que
busca mejorar en el territorio la esperanza
y calidad de vida de la poblacin; establecer
un rgimen econmico productivo popular,
solidario y sostenible; fomentar la participa-
cin y control social; asegurar a la poblacin
el acceso equitativo, permanente y de calidad
al agua, aire y suelo; proteger la diversidad
cultural; y, sobre todo, promover un ordena-
miento territorial equilibrado y equitativo que
integre y articule las actividades sociocultura-
les, administrativas, econmicas y de gestin
que coadyuven a la unidad del Estado.
Se trata de un cambio de poca. El Estado
a tu lado es nuestra consigna. Los territorios
son ya parte del territorio nacional. Las auto-
nomas signican integracin y no autoaisla-
miento ni fragmentacin.
Con este marco, presentamos a continuacin
el Plan Nacional de Descentralizacin que diri-
gir la implementacin de este proceso en
nuestro pas entre el ao 2012 y el 2015.
INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
Fander Falcon Bentez
PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
Gustavo Baroja Narvez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES
Jorge Martnez Vsquez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Hugo Quiroz Vallejo
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES
Gustavo Bedn Tamayo
SECRETARIO EJECUTIVO, E.
9

a travs de los principios de subsidiariedad,
solidaridad, coordinacin y corresponsabili-
dad, complementariedad, sustentabilidad del
desarrollo, participacin y unidad del Estado.
Este modelo de descentralizacin pretende
superar las deciencias en la distribucin y
redistribucin de recursos, generar equidad y
cohesin territorial y fortalecer, por ende, el
proceso de democratizacin del Estado. Como
puede apreciarse, se distancia profundamente
de las consignas separatistas de las lites ren-
tistas y, por el contrario, busca la igualdad y la
justicia en todas sus dimensiones.
La descentralizacin en la nueva Constitu-
cin tambin est soportada por una nueva
institucionalidad con la responsabilidad de
promover, regular y organizar el traspaso y
el ejercicio de las competencias exclusivas y
concurrentes, de aquellas ya existentes y de
las nuevas que han empezado a transferirse.
Ello vuelve indispensable contar con este Plan
Nacional de Descentralizacin para dinamizar
y ordenar el proceso.
La construccin del Plan Nacional de Descentra-
lizacin responde a un procedimiento sostenido
de consulta, dilogo y concertacin de actores
sociales e institucionales. Para ello, como pri-
mera accin se desplegaron mecanismos de di-
logo para articular la planicacin con los apor-
tes de alrededor de 613 representantes de las
instituciones desconcentradas del ejecutivo en
las 9 zonas de planicacin. Adems se incluye-
ron observaciones de los gremios y asociaciones
de los Gobiernos Autnomos Descentralizados,
actores que cuentan con experiencia y legitimi-
dad en el territorio y que han impulsado proce-
sos exitosos de gestin participativa.
La formulacin del Plan se llev a cabo
mediante la participacin de prefectos, alcal-
des, concejales, presidentes y vocales de
gobiernos parroquiales rurales, funcionarios
Introduccin
En Ecuador la descentralizacin adquiri un
importante protagonismo a mediados de la
dcada de los 90, cuando la agenda neoliberal
atravesaba su mejor momento. Fue un puntal
en los discursos de las agencias de coopera-
cin internacional, los centros de investiga-
cin anes a la ortodoxia del momento y las
entidades gubernamentales encargadas de
la modernizacin y el achicamiento del
Estado.
Si bien sus propsitos contaron con la apro-
bacin y consenso de muchos sectores socia-
les, incluyendo los niveles de gobierno subna-
cionales, tuvo muy poco impacto a la hora de
redistribuir poder en el territorio y mejorar los
servicios pblicos y las condiciones de vida en
las localidades. Ese modelo de descentraliza-
cin estuvo marcado por un fuerte volunta-
rismo, por la falta de articulacin entre trans-
ferencia de competencias y de recursos y por
la ausencia de capacidades de gestin en el
gobierno central y en los gobiernos locales.
Lo descrito muestra que la descentralizacin
ha tenido una correspondencia directa con el
rgimen de desarrollo imperante y, por tanto,
con el modelo de Estado consagrado consti-
tucionalmente; ello es particularmente noto-
rio en las dos ltimas constituciones del pas.
La aprobacin democrtica de la Constitucin
de 2008 supuso un nuevo rgimen de desa-
rrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado
constitucional de derechos y justicia; esto
incluy la reorganizacin territorial del Estado
y la recuperacin de sus facultades esencia-
les como las de planicacin, distribucin,
rectora, regulacin y control. La Constitucin
consagr un Sistema Nacional de Competen-
cias articulado al de planicacin y un nuevo
esquema de descentralizacin fundamentado
en una transferencia obligatoria, progresiva
y denitiva de competencias, cuyo objetivo
fundamental es generar equidad territorial
10
delegados de los GAD, delegados del ejecu-
tivo en el territorio y representantes de orga-
nizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres
a nivel nacional. Alrededor de 3000 partici-
pantes discutieron sobre cuatro ejes temti-
cos: 1) Vialidad, Trnsito, Transporte y Seguri-
dad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberana
Alimentaria; 3) Infraestructura Pblica; y 4)
Ambiente, Agua y Patrimonio.
Adicionalmente se organizaron consultas y di-
logos con expertos sectoriales, acadmicos,
representantes de organizaciones no guberna-
mentales, agencias de cooperacin, responsa-
bles de la rectora nacional de las competen-
cias a descentralizarse y asociaciones de los
GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspec-
tos legales, tcnicos, polticos y administrativos
de la descentralizacin en complementariedad
con el proceso realizado en los territorios.
Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la cali-
dad de vida en todos los sectores de la poblacin, es
la nalidad de largo plazo del proceso de descentrali-
zacin; de modo que, la estructura programtica del
Plan propone tres objetivos estratgicos:
a) Garantizar que el proceso de descentrali-
zacin promueva la equidad social, terri-
torial y scal en el pas;
b) Impulsar la integralidad y excelencia de
la gestin pblica a travs del proceso de
descentralizacin; y
c) Garantizar que el proceso de descentralizacin
sea transparente, participativo y responda a
las realidades y necesidades territoriales.
Los objetivos, polticas y lineamientos del
Plan, recogen consideraciones fundamenta-
les sobre equidad, cohesin territorial, acceso
equitativo a los derechos ciudadanos, a la dis-
tribucin armnica de los bienes, de los recur-
sos y de los servicios pblicos, en atencin a
las condiciones territoriales y sectoriales del
desarrollo.
El Plan propone, adems de sus principios
bsicos, la evaluacin de la gestin y la cali-
dad de las polticas pblicas. En esta perspec-
tiva, el seguimiento y la evaluacin se inte-
gran en el proceso con la nalidad de que ste
sea transparente y legtimo; adems desarro-
lla una forma de poltica pblica articulada
entre planeacin, ejecucin y evaluacin, y
propicia mecanismos de dilogo interactivo
y participacin ciudadana en las acciones de
control y rendicin de cuentas, fomentando
as la transparencia y la responsabilidad de la
gestin pblica.
Finalmente, el Plan incorpora una visin
prospectiva de la descentralizacin, donde se
reconoce que a pesar de los obstculos y pro-
blemas existentes en el proceso, el avance
del mismo, en los ltimos tres aos, presenta
hitos realmente significativos; ello conlleva
ser rigurosos en la utilizacin efectiva de los
espacios y herramientas existentes, y no per-
der de vista el carcter instrumental de la
descentralizacin como generadora de con-
diciones de bienestar y cohesin social, desa-
rrollo territorial endgeno, y bienes y ser-
vicios estatales de calidad en el territorio,
cuyos principales beneficiarios son todos los
ciudadanos del pas.
Pabel Muoz L.
Subsecretario General de
Democratizacin del Estado
SENPLADES
11
La descentralizacin adquiere significancia a
partir de los aos 90, poca en la que se esta-
blece como tarea fundamental la reforma y
la reconstruccin del Estado desde el enfo-
que neoliberal; sin embargo, para com-
prender la complejidad de ste proceso y el
nuevo modelo propuesto a partir del 2008,
es imprescindible revisar los modelos que le
precedieron. Se habla del trnsito entre un
modelo desarrollista, aplicado en las dcada
de los sesenta y setenta, a un modelo neoli-
beral implementado desde mediados de los
ochenta y el logro de sus avances ms pro-
fundos en la dcada de los 90. Frente a este
modelo se propone un modelo que implica la
construccin de un Estado Democrtico bajo
una nueva concepcin de desarrollo.
Tras la gran depresin de los aos 30 por el
mal funcionamiento del mercado, las econo-
mas capitalistas entraron en crisis y con ellas
tambin entr en crisis el Estado liberal, esto
dio paso a la emergencia del Estado social
burocrtico, que en los pases desarrollados
se traduce en el Estado de bienestar mien-
tras que en los pases de Amrica Latina, en
el estado desarrollista y proteccionista. As
entre las dcadas del 60 y 70 el Estado se
convierte en el factor de desarrollo econ-
mico y social bajo la idea de potenciar el pro-
ceso de industrializacin indispensable para
la expansin y diversificacin deliberada del
mercado interno, cuyo fundamento terico
fue elaborado por la Comisin Econmica
para Amrica Lantina y el Caribe CEPAL a
partir de los aos 50.
Dentro de la dinmica evolutiva a largo plazo
del sistema econmico mundial, la periferia
crecer a menor ritmo que la productividad del
trabajo generando no solo la desigualdad en los
ritmos de esta productividad, sino que adems
los frutos de este progreso tcnico se concen-
trarn en el centro, esto implica no solo la pr-
dida de sus frutos sino la transferencia de su
propio progreso hacia los centros. Estos dife-
rentes ritmos de productividad dan cuenta de
la desigualdad entre las estructuras que impi-
den a la periferia alcanzar niveles de ahorro
y tasas de acumulacin elevados limitando la
posibilidad de eliminar el rezago estructural en
relacin con los centros. Esto llev a criticar los
errores de la teora neoclsica y proponer una
alternativa de transformacin econmica vin-
culada a una propuesta tica.
El liderazgo asumido por el Estado enmar-
cado en la poltica desarrollista implicaba la
aplicacin y diversificacin de la estructura
administrativa del gobierno y se tradujo en
la creacin y fortalecimiento de una variedad
de dependencias pblicas y privadas, adems
de una accin ms directa para la integracin
social y planificacin del desarrollo nacional.
En este marco se traza la tendencia centra-
lista que ampliaba el papel del Estado en los
procesos de desarrollo econmico, as como
reafirmaba la existencia de sectores estrat-
gico en la economa.
Posteriormente, la crtica neoclsica res-
ponsabiliz al planteamiento cepalino de
una industria ineficiente y sin capacidad de
exportacin debido a que no dispone de ven-
tajas comparativas y por tanto bloquea la
competencia. En consecuencia, la capacidad
de intervencin del Estado disminuye drsti-
camente y se transforma de agente de desa-
rrollo en el obstculo de ste.
Esta explicacin fue utilizada por la ola
neoconservadora para restaurar el optimismo
Marco conceptual

1
12
por el papel del mercado, determinando en
Amrica Latina la obediencia a los fundamen-
tos macroeconmicos y la adopcin de lo que
se diera en llamar el Consenso de Washing-
ton que representa un conjunto de polticas
orientadas al mercado auspiciado por la orto-
doxia econmica. El Informe sobre Desarrollo
Mundial de 1991, The Challenge of Develop-
ment, expresa en buena medida este nuevo
enfoque en el que se plantea la desregula-
cin de los mercados; apertura comercial y
financiera; privatizacin de empresas estata-
les; reduccin del dficit fiscal y la inflacin;
concentracin del gasto pblico en educacin
primaria, cuidados bsicos de la salud, nutri-
cin, planificacin familiar e infraestructura.
As, el ideario neoliberal gener un cambio en
las polticas regionales, promovi la reforma
del Estado para su reduccin, para volcarlo
hacia actividades ms especficas; y el inte-
rs por mantener un mercado interno forta-
lecido de los aos setenta fue sustituido por
un nfasis en las exportaciones. Adems, las
polticas de estabilizacin monetaria empe-
zaron a desmontar la planificacin centrali-
zada y el espacio nacional perdi importancia
frente a micro territorios conectados global-
mente. En este contexto, los planteamientos
de la CEPAL tambin abandonaron el modelo
original y aceptaron la necesidad de la aper-
tura para reactivar el desarrollo en la regin.
El enfoque que predomin en este momento
sita a la descentralizacin como componente
de un programa de reforma del estado basado
en la privatizacin de empresas pblicas, en el
debilitamiento de la capacidad de regulacin
del estado, en la desburocratizacin, en el aper-
turismo econmico y comercial y en la liberali-
zacin del mercado de capitales (Barrera, A;
2004:178).
El debilitamiento de la capacidad del Estado
fue el escenario en el que se desarroll el
auge poltico y discursivo de la descentraliza-
cin. A finales de la dcada de los 90, comen-
zaron a plantearse las reformas de segunda
generacin post consenso de Washington,
en las que se impulsaba la misma lgica de
mercado por sobre la lgica de Estado pero
estaba acompaada por instituciones pol-
ticas estables con rostro social y humano.
Luego de la fase de absoluto predominio
ideolgico de la ortodoxia econmica se evi-
dencia una transicin que no implic la rup-
tura de la lgica reformista pero s una rede-
finicin del rol del Estado en la promocin del
desarrollo. En el informe del Banco Mundial
de 1997, El Estado en un mundo de transfor-
macin, se pone nfasis en la necesidad de
un marco normativo institucional satisfacto-
rio, que permita el perfeccionamiento de los
mercados y se construye la idea de un Estado
capaz de cumplir sus funciones de manera
eficaz, se le otorga entonces el rol de cata-
lizador e impulsor del proceso de desarrollo.
As la nueva agenda impuls la reforma del
Estado y con ella, los procesos de descon-
centracin y descentralizacin. El Estado
regresa al primer plano pero bajo la evo-
cacin muy especfica de lo que se conoce
como el neoinstitucionalismo. ste marca-
ra una nueva etapa del enfoque neoliberal
en el que se realza la importancia decisiva
de las instituciones para el desarrollo econ-
mico, es decir, ya no alcanza con liberalizar
la economa sino que adems es necesario un
Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas
admisiones en el enfoque se sostienen bajo
el discurso de buena gobernanza en el que
se defiende la importancia del diseo institu-
cional para el crecimiento y la reduccin de la
pobreza, as el proceso de desarrollo requiere
de la combinacin de polticas acercadas y de
instituciones eficaces.
En el marco del ideario neoliberal, la eficien-
cia y la gobernabilidad atravesaban el pen-
samiento y la accin de los gobiernos. En
este contexto surgen algunas corrientes de
la descentralizacin en el Ecuador. Fernando
Carrin analiza al menos tres de stas: a) La
corriente municipalista que parte del con-
cepto de que la entidad estatal ms prxima
a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto,
es la ms democrtica y eficiente para resol-
ver los problemas sociales. Con este crite-
rio el municipio se convierte en el eje, sujeto
central nico y fin del proceso descentrali-
zador, al extremo de que se asocia descen-
tralizacin con municipalizacin. b) El enfo-
que autonomista, supone la transicin hacia
un nuevo estado unitario y autnomo, ade-
ms parte del criterio de que las regiones o
provincias se configuran como la periferia de
una centralidad que no solo impide su desa-
rrollo sino tambin se apodera de sus recur-
sos. Esta corriente carece de un proyecto
poltico, en su propuesta la descentraliza-
cin es un proceso que corrige las anomalas
siempre y cuando las regiones y provincias se
queden con los recursos que producen local-
mente; en esta misma lnea existen tres ver-
siones, la que apunta a la autonoma regional
a travs de una descentralizacin asimtrica,
la federalista que sigue el esquema norte-
americano y la que proviene de la combina-
cin del modelo econmico de convertibili-
dad y de autonoma apelando a la formacin
13
de un estado libre asociado; y c) La corriente
estructuralista, que entiende al proceso de
descentralizacin en el marco de la estruc-
tura del Estado lo que implica la redefinicin
de ste en relacin con la sociedad civil; por
lo tanto, el nuevo rol que ste asume est
asociado a un proceso de descentralizacin
flexible y plurinstitucional. (Carrin, F; 29-31).
1.1. Nuevo modelo
de Estado en el Ecuador
El nuevo Estado ecuatoriano hace una
apuesta por la bsqueda de su autonoma,
es decir, a generar mecanismos capaces de
sobrepasar los utilitarios intereses de los gru-
pos econmicos de poder y la mirada de gru-
pos sociales centrados en la reivindicacin
de intereses concretos y parcializados. En
ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol
fundamental como rector y garante de dere-
chos, su accionar debe velar por los colecti-
vos y el ciudadano de manera integral, y debe
hacerlo a travs de poltica pblica, acceso
equitativo a bienes y servicios pblicos y
medios efectivos de restitucin de derechos.
(Skocpol, 2007: 169)
Dentro de ese marco, la Constitucin de
Montecristi representa la voluntad de cam-
bio de la sociedad ecuatoriana, un cambio
substancial que busca recuperar lo pblico,
reconstituir el Estado, cambiar el rgimen de
desarrollo y fortalecer la participacin ciuda-
dana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes
fundamentales que reconfiguran las relacio-
nes Estado - sociedad, estos son: la instaura-
cin de un Estado constitucional de derechos
y justicia; el reconocimiento del Ecuador
como un Estado plurinacional e intercultu-
ral; la participacin como piedra angular de
la democracia y de la poltica pblica; una
nueva organizacin territorial del Estado
supeditada a los principios de unidad, sub-
sidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad,
complementariedad, equidad interterrito-
rial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo
rgimen de desarrollo planificado, participa-
tivo y descentralizado que busca la recupe-
racin de la soberana y la consecucin del
buen vivir.
Una de las mayores rupturas paradigmticas
con el anterior modelo de desarrollo consa-
grado en la Constitucin de 1998, fue la recu-
peracin de las facultad de planificacin del
Estado ecuatoriano; en ese sentido, el pas
cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo
al que deben sujetarse las polticas, progra-
mas y proyectos pblicos; la programacin
y ejecucin del presupuesto del Estado; y la
inversin y la asignacin de recursos pbli-
cos; adems debe coordinar las competen-
cias exclusivas entre el Estado central y los
gobiernos autnomos descentralizados.
As, el Plan Nacional de Desarrollo esta-
blece como uno de sus objetivo la construc-
cin de un Estado democrtico para el Buen
Vivir que; a ms de recuperar y fortalecer
las capacidades de planificacin, regulacin,
control y redistribucin del Estado; apuesta,
como uno de sus pilares fundamentales,
por la consolidacin de un Estado policn-
trico que supere las diferencias y desigualda-
des en el territorio ecuatoriano que no se ha
visto beneficiado, en igualdad de condicio-
nes, ni de las polticas pblicas nacionales,
ni de la distribucin de recursos del presu-
puesto general del Estado, donde se gene-
raban regiones ganadoras, predominante-
mente urbanas, frente al resto del pas que
no haba tenido un desarrollo econmico
equiparable al de las ciudades ms grandes
e influyentes. En esa direccin, el Objetivo 12
del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- esta-
blece como una de sus polticas promover un
desarrollo territorial equilibrado a travs de
la profundizacin de los procesos de descen-
tralizacin y desconcentracin.
En concordancia, la estrategia territorial
nacional del PNBV, que constituye un refe-
rente tanto para las polticas sectoriales
como para las instancias pblicas de todos
los niveles de gobierno, plantea como una
de sus temticas: Consolidar un modelo de
gestin descentralizado y desconcentrado
con base en la planificacin articulada y la
gestin participativa del territorio. En ese
marco, la estrategia del PNBV busca supe-
rar la falta de institucionalidad y rectora en
el proceso de descentralizacin, eliminar la
dispersin normativa que provocaba trasla-
pes de competencias y la imposibilidad de
determinar responsables de su ejecucin,
la voluntariedad y falta de decisin poltica
al momento de transferir competencias y la
debilidad institucional de los gobiernos aut-
nomos descentralizados; si a lo sealado se
agrega la obligatoriedad de transferir compe-
tencias con recursos, entonces se puede afir-
mar que la planificacin nacional y la Consti-
tucin 2008 ofrecen al pas un nuevo modelo
conceptual de descentralizacin cuyo obje-
tivo fundamental es alcanzar un desarrollo
territorial equitativo, solidario y sustentable.
14
Debe advertirse que la construccin de un
Estado policntrico conlleva necesaria-
mente la aplicacin de la cohesin terri-
torial como principio para las actuaciones
pblicas encaminadas al desarrollo territo-
rial, pues su objetivo es alcanzar una ade-
cuada articulacin entre todos los miem-
bros de una comunidad territorial y un
acceso equitativo de bienes y servicios
pblicos; en ese sentido, la cohesin territo-
rial demanda de la articulacin fsica entre
las partes del territorio, la equidad territo-
rial entendida como igualdad de oportuni-
dades para alcanzar el desarrollo de la per-
sona en todas las partes de un territorio, la
identificacin de la poblacin con un pro-
yecto de vida en comn y el establecimiento
de vnculos entre territorios que les permi-
tan aprovechar sus ventajas comparativas y
continuidades comerciales, sociales y cultu-
rales, evitando as procesos de polarizacin
territorial y desigualdad social. (Fernndez
Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172)
1.1.1 Estado constitucional
de derechos y justicia
La conceptualizacin de este tipo de Estado
tiene una entrada de orden jurdico y otra de
orden poltico, ambas sumamente importan-
tes en la nueva organizacin territorial del
Estado; por un lado, se pasa del Estado legal
al Estado constitucional, es decir, se pasa
de la supremaca del principio de legalidad
mediante el cual la autoridad est sometida
a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es
anterior y est por sobre la autoridad y sta
slo puede hacer lo establecido en la ley; a la
hegemona del principio de supremaca cons-
titucional en el que las mximas autoridades
e instituciones estn definidas y sometidas a
la Constitucin, la cual define sus atribucio-
nes y limita a la autoridad, incluso a la pro-
pia ley si la contraviene. La diferencia subs-
tancial entre ambos modelos est dada por la
presencia de un rgano encargado de inter-
pretar la Constitucin y realizar el control de
la constitucionalidad de todos los actos pbli-
cos. En concordancia, un Estado de derechos
significa que el Estado no est sometido al
derecho, entendido como ley, sino a los dere-
chos de las personas y colectivos, siendo ste
su ms alto deber, incluso debe garantizar
estos derechos frente a todo tipo de poder,
incluido el privado.
La apuesta poltica al momento de consagrar
al Estado ecuatoriano como constitucional de
derechos y justicia, viene dada por la concep-
cin igualitaria que conlleva la palabra justicia,
que busca dar solucin a situaciones de exclu-
sin, desigualdad y pobreza y, valga decir, que
todas estas situaciones son en extremo eviden-
tes en los territorios alejados de los centros de
poder poltico y econmico. En ese sentido, La
Constitucin del 2008 asume con vigor el modelo
igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la
proteccin de los menos favorecidos o peor situa-
dos y en un Estado que no puede ser sino fuerte.
(vila, R; 2009: 974)
Recapitulando, este primer eje y ruptura
paradigmtica determina el nuevo modelo
de Estado ecuatoriano que, de conformidad
con la Constitucin, tiene el deber de Pro-
mover el desarrollo equitativo y solidario de
todo el territorio, mediante el proceso de auto-
nomas y descentralizacin; adems, la Carta
Suprema sita como el ms alto deber del
Estado respetar y hacer respetar los dere-
chos garantizados en la Constitucin; por
ltimo, todos los actos pblicos que desa-
rrollen el proceso de descentralizacin estn
sujetos al control del rgano de cierre cons-
titucional: la Corte Constitucional.
Concomitantemente, el Cdigo Orgnico de
Organizacin Territorial, Autonoma y Descen-
tralizacin (COOTAD), al momento de deter-
minar las nalidades de la descentralizacin,
desarrolla de gran manera el espritu del Estado
constitucional de derechos y justicia; as, el
artculo 106 de COOTAD dispone: A travs de
la descentralizacin se impulsar el desarrollo
equitativo, solidario y equilibrado en todo el
territorio nacional, a fin de garantizar la rea-
lizacin del buen vivir y la equidad interterri-
torial, y niveles de calidad de vida similares en
todos los sectores de la poblacin, mediante
el fortalecimiento de los gobiernos autnomos
descentralizados y el ejercicio de los derechos
de participacin, acercando la administracin
a la ciudadana.
1.1.2 Estado plurinacional
e intercultural
El reconocimiento del carcter plurinacional
e intercultural del Estado en la Constitucin
de 2008, sin duda es una de las reivindica-
ciones ms relevante de las nacionalidades,
pueblos, comunidades y comunas, indge-
nas, afroecuatorianas y montubias ecuato-
rianas. Esta declaratoria representa un desa-
fo enorme para la sociedad en su conjunto, y
ms an para el Estado.
15
Resulta complejo para una sociedad heterog-
nea, poco tolerante y todava excluyente, pen-
sarse a s misma de manera distinta, por
ahora resulta poco probable situar en el
mismo nivel de validez a costumbres, hbi-
tos, prcticas e instituciones que no han sido
legitimadas jurdica, econmica y poltica-
mente pero que vienen aplicndose durante
siglos de un sostenido e inacabado proceso
de colonizacin. Sin embargo, ese es el reto
de la interculturalidad y la plurinacionalidad,
aprender a convivir en la diversidad pero
apropindose cada etnia o cultura de lo mejor
de cada una de ellas, en un proceso de apren-
dizaje e intercambio mutuo y continuo de
saberes; de all la necesidad de contar con un
Estado capaz de, por un lado, formular polti-
cas y crear instituciones que permitan gene-
rar los espacios indispensables para garanti-
zar ese aprendizaje e intercambio y, por otro,
de tutelar los derechos colectivos de nacio-
nalidades, pueblos, comunidades y comunas
histricamente excluidas. Ampliando la acep-
cin de sociedad indgena a la totalidad de
grupos tnicos y culturales que cohabitan el
Ecuador se entiende que La verdadera inter-
culturalidad no es solamente que las socieda-
des indgenas aprendan a convivir y enrique-
cerse con la sociedad mestiza, sino que las
sociedades mestizas aprendan a convivir, enri-
quecerse y valorar las prcticas polticas y cul-
turales indias. (Ospina, P.; 2010: 210)
En materia de organizacin territorial, la Cons-
titucin de 2008 en su Art. 60 consagra como
derecho colectivo de los pueblos ancestrales,
indgenas, afroecuatorianos y montubios, la
potestad para constituirse como circunscrip-
ciones territoriales (CT) con el objeto de pre-
servar su cultura; posteriormente la Consti-
tucin y el COOTAD desarrollan este derecho
y circunscriben a las CT a la divisin poltico
administrativa, es decir, podrn conformarse
como tales las parroquias, cantones y provin-
cias con presencia tnica mayoritaria, luego de
consulta popular aprobada con ms de las dos
terceras partes de los votos vlidos. La rele-
vancia de las CT viene dada por la posibilidad
formal que tienen los grupos tnicos ecuato-
rianos, en ejercicio de su libre determinacin,
para constituir un territorio en el que sus pro-
pias autoridades sean las garantes de los prin-
cipios de plurinacionalidad e interculturalidad
y velen por el respeto a los derechos colecti-
vos, en especial el de mantener la posesin e
imprescriptibilidad de sus tierras y territorios
ancestrales y preservar sin condicionamientos
su identidad, tradiciones y formas de organiza-
cin social; pero sin perder de vista la vigencia
del principio de unidad territorial.
1.1.3 La participacin como
piedra angular de la democracia
y la poltica pblica
La ampliacin de la participacin a comuni-
dades, pueblos y nacionalidades, y la obli-
gacin constitucional de contar con instan-
cias de participacin ciudadana al momento
de formular, ejecutar, evaluar y controlar las
polticas pblicas y los servicios pblicos,
marcan una ruptura con el anterior modelo
de Estado: ya no son solo los ciudadanos los
que tienen derecho a activar mecanismos
de control social tales como la rendicin de
cuentas o la revocatoria de mandato, ahora la
participacin se convierte en un deber social
y una obligacin estatal al momento de ejer-
cer sus facultades de planificacin, rectora
y gestin. La democracia se ve enriquecida
tanto en su forma representativa, pero ms
an en su forma deliberativa.
La participacin tiene un papel fundamental en
la nueva organizacin territorial y en el propio
sistema nacional de competencias. Los gobier-
nos autnomos descentralizados (GAD) deben
contar con la participacin individual y colec-
tiva en la toma de decisiones, la planicacin y
gestin de asuntos pblicos y el control social;
es su deber reconocer todas las formas de par-
ticipacin ciudadana, en especial las que se
generen en las unidades territoriales de base
como barrios, comunidades, comunas, recintos
y las de los pueblos y nacionalidades. El COO-
TAD reconoce el derecho a la consulta de los
pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciuda-
dana la atribucin para presentar proyectos
normativos locales y le faculta a participar en
audiencias pblicas, asambleas, cabildos popu-
lares y consejos consultivos, as como el reco-
nocimiento al derecho de consulta popular para
tratar cualquier asunto de inters de la comuni-
dad y para revocatoria de mandato. Incluso se
prev la gura de la silla vaca que permite a la
ciudadana contar con un representante en las
sesiones de los GAD con el objeto de que ste
pueda intervenir en la deliberacin y toma de
decisiones en asuntos de inters general.
La participacin social se erige como uno de
los componentes medulares y articuladores
del sistema nacional de competencias, as
el Consejo Nacional de Competencias tiene
como funcin promover y vigilar que se cum-
pla con los mecanismos de participacin ciu-
dadana en la gestin de los GAD; adems, la
propia construccin de este Plan Nacional de
Descentralizacin ha contado con la partici-
pacin activa de la ciudadana, sea individual
16
o colectivamente, y de todos los niveles de
gobierno, incluidas sus entidades asociati-
vas; esto demuestra el compromiso y la con-
viccin del Consejo Nacional de Competen-
cias en la democracia directa y deliberativa,
construyendo poltica nacional a partir de la
realidad local.
1.1.4 Nueva Organizacin
Territorial y rgimen
de competencias
A inicios de 2007, la reforma democrtica
del Estado se posicion como una de las
principales temticas en el debate nacio-
nal. Especficamente se analizaron, desde
una mirada crtica, conceptos hasta aquel
entonces incuestionables, se devel la
instrumentalizacin que el anterior modelo
haca de conceptos como descentralizacin,
desconcentracin, desarrollo territorial y
autonomas. El debate se centr en cmo los
conceptos descritos podan coadyuvar en la
redistribucin equitativa y democrtica del
poder en el territorio ecuatoriano, en vez
de seguir el juego a un rgimen de desarro-
llo privatizador con un Estado disminuido
y con exigua capacidad de regulacin. En
ese sentido, se redefini la descentraliza-
cin y se determin que sta no depende
solamente de los gobiernos locales, sino de
todos los niveles de gobierno, fundamental-
mente del gobierno central, pues a ste le
corresponde gobernar las relaciones estata-
les con el objetivo de democratizarlas, sin
concentrarlas o privatizarlas.
La propuesta de nueva organizacin poltico
administrativa del Estado ecuatoriano fue
pensada alrededor de los conceptos de auto-
noma y de regin. En el caso de la autono-
ma, sta no signific bajo ningn punto de
vista secesin, por el contrario, el COOTAD
reconoce como principio substancial de la
nueva organizacin territorial el de unidad;
as, la autonoma es concebida como una
garanta de que ninguna funcin del Estado
ni autoridad extraa podr interferir en las
potestades y competencias de los GAD, salvo
disposicin contraria y expresa de la Consti-
tucin o la ley. La autonoma comprende el
derecho y la capacidad efectiva de los nive-
les de gobierno para regirse mediante nor-
mas y rganos de gobierno propios.
La autonoma consagrada por la Constitucin
y el COOTAD no se asemeja a la autonoma de
los pases federales, es decir, los gobiernos
subnacionales no gozan de potestad legis-
lativa para emitir una constitucin propia
o un ordenamiento jurdico autnomo con
rango de ley; por el contrario, al ser el Ecua-
dor un Estado unitario, el ordenamiento nor-
mativo local, por el principio de jerarqua, se
encuentra subordinado a la Constitucin y a
la ley, incluso los GAD no pueden crear, modi-
ficar o eliminar impuestos, pues la Constitu-
cin consagra el principio de reserva de ley
en materia impositiva.
El segundo concepto, el de la regin, gir
alrededor de la propuesta de contar con un
nivel de gobierno intermedio capaz de coor-
dinar el nivel local con el nacional, y de asu-
mir el desarrollo subnacional; adems, se
concibi un nivel local mucho ms cercano
a la ciudadana y un nivel central con capaci-
dad de pensar al pas en su integralidad.
Se debe indicar que a ms de la regin, la
Constitucin contempla la posibilidad de
contar con regmenes especiales por razo-
nes de poblacin, de conservacin ambiental
o tnico culturales; en el caso de los regme-
nes especiales por razones de poblacin, se
faculta para que un cantn o varios conurba-
dos, si cuentan con al menos el 7% de pobla-
cin nacional, puedan conformarse como
distritos metropolitanos autnomos previo
aprobacin va consulta popular del proyecto
de ley de creacin del distrito y del proyecto
del Estatuto de Autonoma. La potencia de
este nivel de gobierno radica en que a ms
de las competencias y atribuciones propias
del cantn puede asumir las competencias
del nivel provincial y regional en lo que fuere
aplicable. El caso de la provincia de Galpa-
gos es distinto, si bien constituye un rgimen
especial de gobierno en razn de sus parti-
cularidades ambientales, su territorio ser
administrado de conformidad con una ley
especial y por un Consejo de Gobierno.
En lo que se refiere al nuevo modelo de des-
centralizacin, la Carta Suprema desarrolla
una propuesta programtica que redefine y
supera el modelo anterior consagrado por
la Constitucin de 1998, en el cual todas las
competencias del gobierno central podan
descentralizarse a excepcin de las regu-
larmente calificadas como intransferibles,
requirindose tan solo de la simple volun-
tad de los gobiernos subnacionales para
asumirlas y ejercerlas a la carta, a partir
de un modelo de negociacin uno a uno,
que fomentaba prcticas excluyentes y clien-
telares, y que no consideraba al pas en su
integralidad.
17
Frente a esa realidad, el nuevo modelo de
descentralizacin se rige por los principios
de obligatoriedad, progresividad, equidad,
solidaridad, subsidiariedad, complementa-
riedad, coordinacin y corresponsabilidad,
sustentabilidad y participacin; adems, se
consagra constitucionalmente un sistema
nacional de competencias que a travs de
un organismo tcnico, el Consejo Nacional
de Competencias, regula el procedimiento y
la transferencia de las competencias exclu-
sivas, adicionales, residuales y concurren-
tes, y la resolucin en sede administrativa de
conflictos de competencias entre niveles de
gobierno.
Posteriormente, la Asamblea Nacional, cum-
pliendo mandato constitucional, aprueba el
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin, publicado en el
Suplemento del Registro Ocial No. 303 de 19 de
octubre de 2010. Este cuerpo normativo desa-
rrolla la organizacin territorial y el sistema de
competencias establecidos en la Constitucin,
en lo principal elimina la dispersin normativa
existente alrededor de la materia, rearma la
autonoma de los niveles de gobierno, regula
el sistema de competencias y su instituciona-
lidad, ja los mecanismos para compensar los
desequilibrios en el desarrollo territorial y esta-
blece los principios bsicos que deben obser-
var los gobiernos autnomos descentralizados
en el ejercicio de su autoridad y de sus potesta-
des, en especial el de participacin.
En lo fundamental, el COOTAD dene el sis-
tema nacional de competencias y sus compo-
nentes principales, ja sus principios y nali-
dades, y desarrolla la integracin y facultades
del Consejo Nacional de Competencias, ente
encargado de organizar e implementar el pro-
ceso de descentralizacin y que tiene como
principales atribuciones, aparte de las cons-
titucionales ya enunciadas anteriormente, la
de aprobar un Plan Nacional de Descentraliza-
cin, intervenir temporalmente en la gestin
de una competencia de un nivel de gobierno,
promover y vigilar se cumpla con los meca-
nismos de participacin ciudadana, aplicar la
cuanticacin de los costos directos e indirec-
tos del ejercicio de las competencias descen-
tralizadas que debern ser transferidas a los
GAD, coordinar y ejercer la rectora en materia
de fortalecimiento de los GAD, monitorear y
evaluar la gestin adecuada de las competen-
cias transferidas, entre las principales. Es decir,
el Consejo Nacional de Competencias, confor-
mado por todos los niveles de gobierno, es el
garante de que el nuevo modelo de descen-
tralizacin cumpla con su objetivo primordial,
esto es, alcanzar un desarrollo territorial equi-
tativo y solidario, acercando el Estado a la
ciudadana y precautelando se lo haga en un
marco de participacin ciudadana.
Captulo aparte merece el tema del fortaleci-
miento institucional, puesto que si los gobier-
nos autnomos descentralizados no cuentan
con estructuras administrativas ajustadas a
las nuevas competencias constitucionales, ni
con capacidades operativas suficientes para
asumir una gestin eficiente y efectiva de sus
facultades, entonces el nuevo modelo de des-
centralizacin corre el inminente riesgo de
no incidir en el mejoramiento de las condi-
ciones de vida de las personas y colectivida-
des en el territorio, pues no existira garanta
alguna de que los servicios pblicos mejoren
en calidad y cobertura; de all la necesidad
de contar con planes de fortalecimiento ins-
titucional y una red de formacin y capacita-
cin, que bajo la rectora del Consejo Nacio-
nal de Competencias y en coordinacin con
las entidades asociativas de los GAD, articu-
len competencias y demandas instituciona-
les y locales. Asimismo, es de vital importan-
cia el rol de las universidades, en especial de
la Universidad del Estado (Instituto de Altos
Estudios Nacionales), pues de conformidad
con el principio de pertenencia consagrado
en la Ley Orgnica de Educacin Superior,
la universidad ecuatoriana debe responder
a las expectativas y necesidades de la socie-
dad, de la planificacin nacional y del rgi-
men de desarrollo.
El nuevo modelo de descentralizacin tiene en
la solidaridad y la equidad interterritorial dos de
sus principios fundamentales; en ese sentido, la
descentralizacin scal se transforma en com-
ponente central dentro del nuevo modelo; por
un lado, se busca una transferencia de recursos
del presupuesto general del Estado a travs del
modelo de equidad territorial en la provisin de
bienes y servicios pblicos para la transferencia
del 21% de los ingresos permanentes y del 10%
de los ingresos no permanentes, que tiene por
objeto distribuir solidariamente esos recursos
bajo criterios de tamao de poblacin, densidad
de la poblacin, necesidades bsicas insatisfe-
chas, logros en el mejoramiento de los niveles
de vida, capacidad scal, esfuerzo administra-
tivo y cumplimiento de metas del Plan Nacional
de Desarrollo y del plan de desarrollo de cada
GAD. Estos criterios sern ponderados cada 4
aos con el objetivo de alcanzar equidad inter-
territorial; adems, no se podr destinar con el
valor de estas transferencias sino hasta el 30%
de gastos permanentes y un mnimo del 70%
para gastos no permanentes necesarios para el
18
cumplimiento de sus competencias exclusivas
en base de su planicacin, con lo que se busca
asegurar el modelo de descentralizacin ins-
taurado en la Constitucin de 2008. Asimismo,
dentro de los rubros provenientes de las trans-
ferencias del presupuesto general del Estado se
encuentran aquellos provenientes del costeo de
competencias con el objeto de dar cumplimiento
con el mandato constitucional de que toda com-
petencia debe ser transferida con recursos su-
cientes, los que debern fundamentalmente
compensar los desequilibrios territoriales en el
proceso de desarrollo.
Por otro lado, se rearma la capacidad de
los GAD para generar ingresos propios pro-
venientes de impuestos, tasas y contribucio-
nes especiales de mejoras generales o espe-
ccas; venta de bienes races y servicios; los
de renta de inversiones y multas; los de ven-
tas de activos no nancieros y recuperacin
de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tam-
bin se reconoce la participacin en las rentas
que se produzcan de la generacin, explota-
cin o industrializacin de recursos naturales
no renovables en su circunscripcin territorial,
con el objeto de compensar los efectos nega-
tivos y la disminucin del patrimonio nacional
que esas actividades pueden producir.
Con el objeto de evitar que los gobiernos sub-
nacionales comprometan su presupuesto para
el pago de deuda, el Cdigo Orgnico de Plani-
cacin y Finanzas Pblicas estableci lmites
al endeudamiento de los GAD, en ese sentido
el Art. 25 del Cdigo en mencin dispone que
el monto total del servicio anual de deuda no
deber superar el 25% de los ingresos totales
anuales sin incluir endeudamiento, adems
la relacin porcentual calculada en cada ao
entre el saldo total de su deuda pblica y sus
ingresos totales anuales, sin incluir endeuda-
miento, no deber ser superior al 200%. Los
GAD que sobrepasen estos lmites no podrn
ser sujetos de crdito pblico o privado.
Finalmente, con el objeto de dar cumpli-
miento con los principios constitucionales
de transparencia, acceso a la informacin y
participacin ciudadana (control social), es
necesario contar con un sistema de informa-
cin que permita monitorear y evaluar el pro-
ceso de descentralizacin, informacin que a
su vez servir de insumo en la elaboracin
de polticas pblicas tanto sectoriales como
territoriales.
1.1.5 Nuevo rgimen
de desarrollo planicado,
participativo y descentralizado
El Plan Nacional de Descentralizacin (PND)
tiene como fundamento terico-conceptual
el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
en virtud del principio de complementarie-
dad, pues su objeto, por un lado, es dotar de
un orden participativamente construido al
proceso de transferencia de competencias;
pero, por otro, y ms relevante, el de cons-
truir un Estado democrtico para el Buen
vivir y garantizar los derechos de la ciuda-
dana, pueblos, nacionalidades, comunas y
comunidades.
En ese sentido, la descentralizacin no es
un proceso neutro, es un proceso eminente-
mente poltico que busca mejorar en el terri-
torio la esperanza y calidad de vida de la
poblacin; establecer un rgimen econmico
productivo popular, solidario y sostenible;
fomentar la participacin y control social;
asegurar a la poblacin el acceso equitativo,
permanente y de calidad al agua, aire y suelo;
proteger la diversidad cultural; y, sobre todo,
promover un ordenamiento territorial equili-
brado y equitativo que integre y articule las
actividades socioculturales, administrativas,
econmicas y de gestin que coadyuven a la
unidad del Estado.
19

2
En este contexto, el Plan Nacional de Descentra-
lizacin representa la posibilidad real de contar
con un instrumento construido de forma partici-
pativa que permita fortalecer progresivamente a
los gobiernos autnomos descentralizados para
ejercer sus competencias exclusivas constitucio-
nales, de tal manera que, las acciones del Estado
no se dupliquen, no dejen vacos y, sobre todo,
se corresponda con las necesidades locales sin
perder de vista lo nacional y, por tanto, lo global.
A continuacin se presentar un diagnstico que
parte de los antecedentes normativos que rigie-
ron procesos anteriores de descentralizacin en
nuestro pas; se contina con el anlisis de la
situacin actual de la descentralizacin conjun-
tamente con las problemticas identicadas en
los territorios y retos fundamentales a enfrentar
en el futuro, considerando tres aspectos: forta-
lecimiento institucional del Estado, descentra-
lizacin scal y transferencia de competencias.
2.1. La descentralizacin
en el perodo 1998-2008
Entre 1998 y 2008 existi un desarrollo norma-
tivo en relacin a la descentralizacin, conte-
nido, especialmente, en la Constitucin Poltica
de la Repblica de 1998 y la codicacin de la
Ley Orgnica de Rgimen Municipal del 2005.
En la Constitucin de 1998, bajo un marco concep-
tual individualista, se introduce un rgimen abierto
en materia de descentralizacin, cuyos aspectos
principales se reeren a: la posibilidad de transfe-
rencia de todas las competencias a excepcin de
seguridad nacional, direccin de la poltica exte-
rior y las relaciones internacionales, la poltica
econmica y tributaria del Estado, y la gestin del
endeudamiento externo; la transferencia volun-
taria para los gobiernos seccionales y obligatoria
para el gobierno central, en procesos de negocia-
cin individuales; y la creacin de un tercer nivel de
gobierno seccional autnomo, sin competencias ni
recursos: las juntas parroquiales rurales.
Para el caso de los municipios, en la codicacin
de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, se
establecieron incluso trminos perentorios obli-
gatorios para la transferencia de las competen-
cias y recursos solicitados, bajo pena de desti-
tucin de los ministros que incumplan dichos
plazos. Sin embargo, no hubo experiencias sig-
nicativas en transferencia de competencias con
sus respectivos recursos. (Bedn, 2009)
Los procesos se limitaron a la suscripcin con
municipios y consejos provinciales de convenios
inaplicables, especialmente en sectores como:
turismo (aproximadamente 76) y ambiente
(aproximadamente 68), y mucho menos en sec-
tores como: salud (8), educacin (13), agricultura
(20), trnsito y transporte (6).
En otras palabras, la descentralizacin no
oper a pesar de haberse iniciado varios pro-
cesos bajo distintas modalidades, y se puede
afirmar que no se produjo ninguna expe-
riencia significativa en que se haya concre-
tado totalmente la transferencia de la com-
petencias y recursos, tal como dispona el
marco jurdico. Durante una dcada per-
dida, el Ecuador inici varios procesos de
descentralizacin en los que, sin embargo, se
puede advertir resultados muy modestos en
la mayora de los casos, tanto por la ineje-
cutabilidad de las competencias, como por
la ausencia de recursos financieros que la
acompaen (Bedn, 2009).
Diagnstico de la Descentralizacin
en el Ecuador
20
En concordancia, Augusto Barrera seala que en la
ltima dcada existen casos especcos y sectores
ms dinmicos en trminos de descentralizacin,
pero no existe ningn proceso global exitoso y cul-
minado de transferencia de competencias desde el
Gobierno central a alguno de los gobiernos locales
() el modelo de voluntariedad y de convenio uno
a uno ha profundizado el desorden en la adminis-
tracin pblica. (Barrera, A; 2004:178).
Una gran limitacin jurdica fue que la Constitu-
cin del 98 no estuvo acompaada de una ley
correspondiente que permitiera transferir compe-
tencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales.
(Muoz, Larrea, Garca, 2008). En efecto, la Ley
Especial de Descentralizacin del Estado y Parti-
cipacin Social era anterior a la Constitucin. A
eso se debe aadir un divorcio entre lo tcnico y
lo poltico en un proceso impulsado por un des-
gastado Consejo Nacional de Modernizacin del
Estado (CONAM), organismo ejecutor de las pol-
ticas neoliberales de reduccionismo estatal, con
respaldo de organismos internacionales y sin par-
ticipacin ciudadana, y la inexistencia de modelos
de gestin descentralizada por sector.
2.2. Nueva propuesta frente
a los modelos anteriores
Quiz la mayor diferencia con respecto al proceso
anterior de descentralizacin en el Ecuador es el
avance logrado sobre los principios normativos y
la legislacin del proceso. La nueva Constitucin
de la Repblica abri el camino para que la des-
centralizacin actual se enmarque en los principios
de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia
econmica. Gener un proceso de descentraliza-
cin obligatorio y progresivo que busca superar las
deciencias en la redistribucin de recursos, gene-
rar equidad territorial y fortalecer con ello el pro-
ceso de democratizacin del Estado, esto cons-
tituye un desafo profundo para el proceso de
organizacin territorial y descentralizacin en el
pas, en tres aspectos generales importantes:
Mayor equidad y eciencia en la distribucin del
ingreso y destino del gasto pblico, para promo-
ver la sostenibilidad scal y el equilibrio territo-
rial en la provisin de bienes y servicios pblicos.
Asignacin de responsabilidades y atribuciones
por niveles de gobierno a travs de una transfe-
rencia obligatoria y progresiva de competencias,
la consolidacin de cada uno de los niveles de
gobierno con responsabilidades exclusivas, y la
delimitacin del rol y mbito de accin de cada
nivel para evitar la duplicacin de funciones.
Fortalecimiento de la capacidad del Estado
desde la consolidacin y fortalecimiento de
las capacidades de cada uno de los niveles de
gobierno, para alcanzar una administracin e-
caz de sus circunscripciones territoriales, impul-
sando as el desarrollo nacional desde la presta-
cin adecuada de los servicios pblicos.
El COOTAD a su vez, constituye una base legal
fundamental del proceso de descentralizacin, no
slo porque fue aprobado con una amplia vota-
cin a favor en la Asamblea Nacional en el 2010,
lo que evidencia los consensos y acuerdos llega-
dos con diversos actores polticos, sociales y eco-
nmicos; sino tambin por la alta legitimidad
construida en espacios de participacin, que fue-
ron promovidos para su debate y socializacin.
S
No
Ausentes
Blancos
Abstinencias
Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)
2%
2%
24%
64%
8%
Ilustracin 1.
Votacin del
COOTAD en la
Asamblea Nacional
del Ecuador
Fuente:
Asamblea Nacional del Ecuador
(www.asamblea.gob.ec)
21
Varios talleres de discusin de los contenidos de
la Ley se realizaron en todo el pas. Se cont con
la presencia de asociaciones de GAD, ciudada-
na, organizaciones indgenas, que se reunieron
para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.
El grco que se sita a continuacin, recoge el
nmero total de participantes que intervinieron
en el proceso de construccin de la Ley.
Pese a lo anterior, a la existencia del COOTAD y
los grandes avances en materia constitucional
y legal, el proceso presenta un vaco legal en
otras reas igualmente importantes para ase-
gurar un Estado descentralizado. A manera
de ejemplo, la ausencia de leyes como la de
agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos
y vialidad, ocasionarn algunas dicultades en
el proceso de transferencia de competencias
relacionadas con estos sectores.
En relacin al mbito normativo y reglamen-
tario, es preciso avanzar sobre la aprobacin
de leyes fundamentales que necesariamente
deben articularse con lo establecido en el COO-
TAD, para garantizar el correcto desempeo de
los GAD en ciertas reas y competencias que
tendrn que ser asumidas en los prximos cua-
tro aos.
Para continuar con el anlisis de las diferencias
con modelos anteriores, hay que situar al pro-
ceso en el marco de las dinmicas territoriales
y los conictos vigentes.
2.2.1 Caractersticas del nuevo
modelo de descentralizacin
El nuevo modelo de descentralizacin dene un
sistema nacional de competencias con carcter
obligatorio, progresivo y denitivo. El sistema de
competencias de los distintos niveles de gobierno
es la instancia a travs de la cual se lleva ade-
lante el proceso de descentralizacin. Lo que se
pretende es que el sistema disminuya la discre-
cionalidad en la transferencia de competencias
Organizaciones indgenas,
pueblos y nacionalidades
AME
Alcaldes
Fuente: La Asamblea de Buen Vivir, informe de labores 2009 - 2011
2%
13%
28%
57%
Ilustracin 2.
Participacin
Ciudadana en el
debate del COOTAD
Fuente:
La Asamblea de Buen Vivir, in
forme de labores 2009-2011
(Muoz, Larrea, Garca, 2008); dndole un orden
a la descentralizacin. La descentralizacin es
obligatoria, el criterio para asignar las compe-
tencias est determinado por la Constitucin y el
COOTAD, segn sea el nivel de gobierno. Este es
un proceso en el cual no interviene la discrecio-
nalidad de los actores, sino lo establecido en el
marco jurdico (Bedn, 2011).
Adems el proceso es progresivo, es decir, deber
concretarse paulatinamente. Los gobiernos aut-
nomos descentralizados deben asumir de forma
gradual las competencias, y stas deben ser tras-
ladadas por el gobierno central. Esta progresivi-
dad es indispensable en condiciones donde las
potencialidades y capacidades institucionales de
gobiernos autnomos del mismo nivel son muy
diversas. El siguiente cuadro muestra la progresi-
vidad en la transferencia de competencias.
Para que el proceso de descentralizacin sea
comprendido por todos los actores involucra-
dos, la normativa contempla precisiones con-
ceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .
2.2.1.1 Denicin de Conceptos
La importancia del trabajo en el desarrollo
de conceptos es brindar la consistencia que
requiere el proceso de descentralizacin en
sus diversos mbitos (Verdesoto, 2006). El
COOTAD define los conceptos bsicos con
los que debe funcionar el sistema nacional
de competencias, stos son: sectores, com-
petencias y facultades, y los desarrolla de la
siguiente manera
1
: (ver tabla 2)
22
Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias
Tabla 2. Denicin de conceptos para sectores
2
1 Artculos 109 a 116 del COOTAD.
2 Se reere al Estado, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectora y la denicin del modelo de
gestin, no el resto de facultades, especialmente, la gestin.
3 El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusin de la presencia del Estado, a uno
social de acercamiento del poder a la poblacin. En este sentido implica privilegiar la gestin de los servicios, competencias
y polticas pblicas por parte de los niveles de gobierno ms cercanos a la poblacin, pero con el n de mejorar su calidad y
ecacia, y alcanzar una mayor democratizacin y control social de los mismos.
Competencias Por
Etapas
Base Jurdica Plazo Mximo
1. Competencias Exclusivas
Constitucionales
Constitucin: Artculos 262, 263, 264
y 267
COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria
Determinado por el Consejo
Nacional de Competencias. (Inme-
diato hasta 4 aos, segn el Plan
Nacional de Descentralizacin).
2. Competencias adiciona-
les (nuevas, sean exclusi-
vas o concurrentes)
Constitucin: Art. 269.
COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria.
8 aos
3. Competencias residuales
(el resto)
Constitucin: Art. 269.
COOTAD: Art. 150
Permanente
Elaboracin: SENPLADES
Elaboracin: SENPLADES
Sectores.- Son las reas de intervencin y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta denicin que se
recoge en el artculo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance ms amplio e integral y, segn su organizacin,
pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educacin, ambiente, etc.
Sectores Denicin mbitos
Privativos
Son aquellos sectores en los que, por su
naturaleza estratgica de alcance nacional,
todas las competencias y facultades corres-
ponden exclusivamente al gobierno central y,
por tanto, no son descentralizables.
La defensa nacional, proteccin interna y
orden pblico; las relaciones internacionales;
las polticas econmica, tributaria, aduanera,
arancelaria, scal y monetaria; de comercio
exterior; y de endeudamiento externo.
Estratgi-
cos
Son aquellos en los que el Estado
2
, en sus
diversos niveles de gobierno, se reserva
todas sus competencias y facultades, dada su
decisiva inuencia econmica, social, pol-
tica o ambiental. En estos sectores, la facul-
tad de rectora y la denicin del modelo de
gestin corresponden de manera exclusiva al
gobierno central.
La generacin de energa en todas sus for-
mas; las telecomunicaciones; los recursos
naturales no renovables; el transporte y la
renacin de hidrocarburos; la biodiversidad
y el patrimonio gentico; el espectro radio-
elctrico; el agua; y los dems que determine
la Ley.
Comunes
Son todos los dems sectores de responsa-
bilidad del Estado, susceptibles de mayor o
menor nivel de descentralizacin y descon-
centracin, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad
3
, la naturaleza de los servi-
cios pblicos y las actividades a los que estos
se reeren.
Alta desconcentracin: Educacin,
Salud, Relaciones Laborales, Industrias y
productividad.
Alta descentralizacin: Agricultura,
Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclu-
sin Social, Planicacin.
23
Tabla 3. Denicin de conceptos para competencias
La concurrencia en la gestin puede darse tanto
en las competencias exclusivas como en las
concurrentes, pero mientras en las concurren-
tes es obligatoria, en las exclusivas es faculta-
tiva y depende de la voluntad del titular de la
competencia y del modelo de gestin del sector
al cual pertenece. Esta aclaracin es fundamen-
tal para desarrollar adecuadamente la aplicacin
del artculo 260 de la Constitucin, y la podemos
encontrar en el artculo 126 del COOTAD.
Tabla 4. Denicin de facultades
Los conceptos bsicos desarrollados desde la
normativa, brindan el marco dentro del cual
se llevar adelante el proceso, permitiendo a la
multiplicidad de los actores una comprensin
similar de lo que signica la descentralizacin
en sus mltiples dimensiones.
2.2.2 Dinmicas territoriales
Una de las dimensiones fundamentales de todo pro-
ceso de cambio, ms an de un proceso de descen-
tralizacin y reestructuracin del Estado en el terri-
torio, son las dinmicas territoriales, stas implican
el anlisis de los conictos vigentes y potenciales, las
posibles divisiones ideolgicas, y las polticas exis-
tentes tanto en el nivel nacional como en el local.
Por lo tanto, es importante poner especial atencin
sobre aquellas dinmicas que pueden obstaculizar el
proceso de descentralizacin en el pas.
Las dinmicas de conflictividad social inciden en los
apoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la
descentralizacin. Es posible que hayan existido gran-
des avances en materia constitucional y legal pero tam-
bin hay voluntades polticas y sociales adversas al cam-
bio y a la concrecin de dichos principios normativos.
En el pas existe una dbil cultura poltica de coope-
racin y trabajo conjunto, donde los espacios comu-
nes de convivencia son escasos. Es visible en
muchas esferas que los intereses poltico partidarios
y los intereses particulares prevalecen en la toma de
decisiones sobre temas colectivos. As mismo, existe
una resistencia al cambio en muchos espacios. Estas
situaciones generan fraccionamiento y conictos
latentes entre diversos grupos de la sociedad.
Histricamente el pas ha tenido conictos relati-
vos a divisiones de orden regional y poltico y, en
los ltimos aos, se han hecho evidentes aquellos
de orden ambiental y demandas de autonoma.
La caracterizacin y visibilizacin de estos conic-
tos deberan abrir el debate en ciertas reas para
poder avanzar en el proceso de descentralizacin.
Elaboracin: SENPLADES
Fuente: COOTAD
Competencias.- Son las capacidades de accin que un nivel de gobierno tiene en un sector
Clases Denicin
Competencias
exclusivas
Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestin puede realizarse de
manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitucin y la ley.
Competencias
concurrentes
Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razn del
sector o la materia.
Su gestin se sustenta en el principio de subsidiariedad.
Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestin de cada sector, sin perjuicio de las
resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para
evitar o eliminar la superposicin de funciones entre los niveles de gobierno.
Para el efecto, se debe observar el inters y naturaleza de la competencia y, como se
dijo, el principio de subsidiariedad.
Competencias
adicionales y
residuales
Finalmente, la Constitucin habla de competencias adicionales y residuales (artculo 269, No.
2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados
con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD)
Facultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facul-
tades: la rectora, la planicacin, la regulacin, el control y la gestin, y son establecidas por la Constitucin y la ley.
24
2.2.3 Conictos
territoriales vigentes
Un segundo elemento, que caracterizara la coyun-
tura poltica sobre la que se levanta este proceso
de descentralizacin son los conictos sociales
existentes en diferentes localidades del pas y que
tienen que ver principalmente con demandas de
autonoma y conictos ambientales.
Con esta articulacin, dos cosas quedan dibujadas cla-
ramente: por un lado, existe una fuerte demanda,
especialmente de pueblos y nacionalidades indge-
nas, sobre la autonoma del territorio y del manejo de
recursos estratgicos; por otro lado, dicha demanda de
autonoma encuentra un canal de articulacin con una
diversidad de actores entre los que se encuentran: las
ONGs ambientalistas, partidos polticos que histrica-
mente han manejado un discurso regionalista autono-
mista, y partidos y movimientos polticos que buscan
ampliar su base social de confrontacin en el territorio.
Dada la complejidad de las demandas de autono-
ma y los conictos ambientales, la alta capacidad
de articulacin de diversas fuerzas de oposicin y el
crecimiento de una lnea crtica sobre el modelo de
desarrollo actual; los conictos actuales requieren
un tratamiento especco en el proceso de descen-
tralizacin del pas. Es necesario ubicar el contexto
en el que se producen y abrir una discusin nacional
sobre el modelo de desarrollo y posicionar el debate
de la descentralizacin en el marco de la superacin
del modelo primario exportador.
2.3. Estado actual de la
descentralizacin en sus
dimensiones poltica,
scal y administrativa
La descentralizacin como proceso de reforma
poltica y econmica del Estado, redene en el
Ecuador la distribucin del poder entre los dis-
tintos niveles de gobierno, estos son: gobierno
central y gobiernos regionales, provinciales,
municipales y parroquiales rurales, con el n de
contribuir al buen vivir de la poblacin.
El proceso de descentralizacin abarca tres mbi-
tos fundamentales: a) lo poltico en cuanto a la
legitimidad de la representacin poltica y organi-
zacin del poder en los niveles de gobierno; b) lo
scal con respecto a los recursos que nancian a
los distintos niveles de gobierno en el proceso de
descentralizacin y; c) lo administrativo en rela-
cin a la transferencia de competencias y faculta-
des, por lo tanto, la organizacin del Estado.
2.3.1 Alto fraccionamiento y
heterogeneidad poltica del pas
Considerar que un Estado es menos eciente mien-
tras ms fragmentado sea, nos permitir visualizar
uno de los retos de este proceso de descentraliza-
cin, que es el producir resultados desde el forta-
lecimiento del Estado en su conjunto y la recupe-
racin de la dimensin nacional. En el Ecuador, el
modelo neoliberal produjo una tradicin localista
muy fuerte que no fue de la mano con procesos
de fortalecimiento institucional. Por un lado, las
posibilidades de lucha contra la corriente neolibe-
ral se aglutinaron sobre ciertos cantones o gobier-
nos locales, y por otro, el estado neoliberal fortale-
ci el espacio local sobre la base de una erosin y
debilitamiento del nivel nacional.
El Ecuador, con una extensin de 256 370 km y
una poblacin de ms de 14 millones de personas,
tiene una organizacin territorial compuesta por
24 provincias, 221 cantones y ms de 800 parro-
quias rurales, que evidencia la existencia de una
fuerte tradicin local en el territorio, y una alta divi-
sin poltico-administrativa del mismo. Frente a
esta realidad es necesario fortalecer los niveles de
integracin, coordinacin y cooperacin que favo-
rezcan la unidad en la diversidad y permitan la arti-
culacin de visiones nacionales del pas con las
problemticas y necesidades locales.
La creacin del nivel regional de gobierno fue pen-
sada en esa direccin, y contituye la posibilidad de
integrar varios niveles de gobierno para acciones
de mayor impacto en el territorio.
A la presente fecha, todava no existen regiones cons-
tituidas, las provincias continan ejerciendo sus com-
petencias tradicionales, a ms de una nueva compe-
tencia constitucional especca ya trasferida: riego.
Los gobiernos parroquiales rurales se constituyeron
como nivel de gobierno con competencias que toda-
va no llegan a asumir plenamente y que obliga a un
mayor trabajo de articulacin y coordinacin entre
estos y los otros niveles de gobierno para gestionar
concurrentemente sus competencias; por su parte,
los gobiernos autnomos municipales han tenido
procesos de fortalecimiento institucional distintos, lo
que genera capacidades dismiles que retardan el pro-
ceso de descentralizacin y su consolidacin como el
nivel local ejecutor ms cercano a la ciudadana. En
resumen, es todava temprano para determinar obje-
tivamente si se han dado o no pasos hacia un Estado
regional, falta esclarecer si existe voluntad poltica en
los niveles de gobierno para apuntalar ese proceso.
En este contexto, adems del alto grado de fraccio-
namiento poltico administrativo del pas, es nece-
sario mirar las fuerzas polticas diversas presentes
25
en los niveles de gobierno y las posibilidades para
un programa estratgico de carcter nacional
como es la descentralizacin.
El riesgo mayor, sin embargo, no se encuentra en
la diversidad de partidos polticos en el territorio, el
mayor problema es la alta heterogeneidad de fuer-
zas polticas que va acompaada de la debilidad de
los partidos polticos en el pas caracterizados por:
agotamiento ideolgico, falta de formacin de cua-
dros y debilidad en su agenda programtica. Este
es el terreno para que aoren protagonismos pol-
ticos carentes de voluntad poltica y con posicio-
nes opuestas a las lneas normativas y tcnicas del
proceso de descentralizacin, y a otros procesos de
cambio que el pas pueda emprender.
La debilidad partidaria y la heterogeneidad pol-
tica se hace evidente en el pas a travs de alian-
zas entre partidos con diferentes lineamientos,
elecciones caudillistas de personalidades y auto-
ridades polticas defendiendo agendas polticas
propias, que podran obstaculizar el proceso de
descentralizacin, por ello, es fundamental abrir
espacios y canales de dilogo con todas las lneas
polticas del pas y generar procesos sosteni-
dos de formacin de autoridades en el tema.
2.3.2 Descentralizacin Fiscal:
Equidad y eciencia en la
asignacin de recursos
El nuevo modelo de descentralizacin tiene en
la solidaridad y la equidad interterritorial dos
de sus principios fundamentales, lo que con-
vierte al mbito scal de la descentralizacin
en uno de los temas prioritarios para el Ecua-
dor, con el n de procurar: equidad en la asig-
nacin de los recursos, eciencia en el destino
de los recursos pblicos y endeudamiento res-
ponsable, con el propsito de asegurar la pres-
tacin de bienes y servicios pblicos a la pobla-
cin en los diferentes niveles de gobierno.
En el proceso de descentralizacin para un Estado
unitario como tiene el Ecuador, la coordinacin
entre los diferentes niveles de gobierno es fun-
damental para lograr y alcanzar los objetivos del
desarrollo planteados en la Constitucin y en el
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013.
2.3.2.1 Ingresos por niveles
de gobierno
En las ltimas dcadas en el Ecuador ha pri-
mado un modelo centralista que se evidencia
en la composicin de los recursos estatales a
travs de los ingresos y gastos de los distintos
niveles de gobierno. As, entre los aos 1994 y
2010, el gobierno central concentr en prome-
dio el 95% de los ingresos del Estado ecuato-
riano, en tanto que, los gobiernos provinciales
y municipales, el 5%. Los gobiernos municipa-
les han tenido una mayor participacin en el
uso de los impuestos dadas sus potestades tri-
butarias en tasas y contribuciones de mejoras,
principalmente. Mientras que los gobiernos
provinciales han tenido una limitada potestad
tributaria asignada, los gobiernos parroquiales
rurales no han tenido potestades tributarias.
Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno
4 Banco del Estado: Las nanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008;
5 Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.
Fuente: Banco del Estado
4
, Banco Central del Ecuador
5
Elaboracin: SENPLADES
Composicin de Ingresos 1994 1997 2008 2009 2010
Ingresos del gobierno central 95,13% 94,73% 96,39% 95,29% 96,09%
Ingresos gobiernos provinciales 0,39% 0,34% 0,37% 0,49% 0,39%
Ingresos gobiernos municipales 4,47% 4,98% 3,33% 4,23% 3,53%
Total Ingresos por Niveles de Gobierno 100% 100% 100% 100% 100%
Ingresos en % PIB 1994 1997 2008 2009 2010
Ingresos del gobierno central 14,00% 14,30% 25,20% 22,27% 26,00%
Ingresos gobiernos provinciales 0,06% 0,05% 0,10% 0,11% 0,10%
Ingresos gobiernos municipales 0,66% 0,75% 0,92% 0,99% 0,95%
Total Ingresos por Niveles de Gobierno 14,72% 15,10% 25,55% 23,37% 27,06%
26
Para la descentralizacin, la menor participa-
cin de los ingresos propios y el incremento
de transferencias desde el nivel central a los
GAD municipales, se puede interpretar por
un menor recaudo de tributos, dado el costo
poltico de cobrar impuestos, tasas y contri-
buciones, adems de la falta de incentivos
Ilustracin 3.
Municipios:
evolucin de
Ingresos totales
Fuente: Banco del Estado/
Elaboracin: SENPLADES
Ilustracin 4.
Municipios:
evolucin de
ingresos propios
Fuente: Banco del Estado /
Elaboracin: SENPLADES
6 En 1997 la proporcin de la Ley del 15% que debi ser transferida era del 3%, 7% en 1998; 11% en 1999 y 15% en 2000.
7 Los ingresos tributarios corresponden a los impuestos establecidos por ley como: predial urbano y rural, activos totales,
alcabalas, patentes, otros.
8 Los ingresos tributarios corresponden a las tasas, contribuciones especiales de mejoras, multas y otros.
La evolucin de los ingresos totales munici-
pales (ingresos propios ms transferencias),
muestran la dependencia de las transferen-
cias del presupuesto general del estado.
As, en el perodo entre 1993 y 1999, pre-
vio a la dolarizacin, la generacin de ingre-
sos propios represent en promedio el 36%
en el total de ingresos, mientras que en el
perodo 2000 2010, se presenta una dis-
minucin al 29%. Esto se explica por el
crecimiento de las transferencias a partir del
ao 2001 al 2010 del 91,6%, como efecto de
la aplicacin de la ley del 15% que estipu-
laba una programacin anual de asignacin
de manera gradual
6
; as como por el creci-
miento de los ingresos del gobierno cen-
tral dado por los tributos y el petrleo, ya
que las leyes de preasignaciones (FODESEC,
FONDEPRO, entre otras) participaban pro-
porcionalmente de dichos ingresos.
1,200 60%
39,8%
47,1%
1,000
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
800
600
400
200
58
257
436
628
4,8%
218
239
239
724
639
137
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
U
2
0
0
0
S
D

M
i
l
l
o
n
e
s
Ingresos Propios Transferencias Totales Tasa de crecimiento Ingresos Totales
para mejorar el esfuerzo fiscal a travs de
la recaudacin de tributos. Las cifras mues-
tran que la recaudacin promedio de ingre-
sos tributarios
7
caen del 50% (1993-1999) al
41% (2000 al 2008), mientras que los ingre-
sos no tributarios
8
pasan del 49% al 56% en
los mismos perodos.
300
80%
100%
81,2%
46,6%
250
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
200
150
100
50
-4,7%
126 115
129
92
139
79
97
31
26
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
Ingresos Tributarios Venta de Activos Ingresos no Tributarios Tasa de crecimiento Ingresos Totales
50
U
2
0
0
0
S
D

M
i
l
l
o
n
e
s
27
Fuente: Banco del Estado/
Elaboracin: SENPLADES
En los gobiernos provinciales la asignacin
de potestades tributarias histricamente
ha sido reducida. Antes de la aprobacin
del COOTAD les corresponda un porcentaje
por el impuesto al registro, y se mantiene
hasta la actualidad el impuesto del 1 por mil
a las Alcabalas (que es un impuesto de los
municipios). Adems, este nivel de gobierno
puede establecer tasas, rentas e inversio-
nes, derechos por inscripcin, multas e inte-
reses, contribuciones especiales y otros no
tributarios, siendo estos ltimos los que
ms ingresos generan. Dicho esto, la depen-
dencia de las transferencias del nivel central
es alta, alcanzando el 75% de sus ingresos
totales en el 2010.
400
54,9%
39,1%
38,8% 350
60%
40%
50%
20%
-30%
30%
-10%
10%
0%
-20%
-40%
300
250
200
150
100
50
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
Ingresos Propios Transferencias Totales Tasa de crecimiento Ingresos
65
-22,7%
144 171
326
260
299
-26,8%
25,5%
U
2
0
0
0
S
D

M
i
l
l
o
n
e
s
El nuevo modelo de descentralizacin scal, a
travs del COOTAD establece las facultades tri-
butarias por nivel de gobierno, de esta manera
se indica los principales impuestos, tasas y con-
tribuciones especiales de mejora que corres-
ponde a los GAD:
Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones por nivel de gobierno
Ilustracin 5.
Gobiernos
Provinciales:
Evolucin de
ingresos totales
Niveles de
gobierno
Impuestos Tasas Contribuciones
Regional
Impuesto a la renta por heren-
cias, legados y donaciones.
Propiedad de vehculos
motorizados.
ICE vehculos con excep-
cin del comercial pasajeros,
carga y servicios acuticos.
Facultad de crear, modicar
o suprimir en funcin de sus
competencias
Facultad de crear, modicar o
suprimir
Provincial
Propiedad Urbana
Propiedad Rural
Alcabalas
Vehculos (Rodaje)
Patentes
Espectculos Pblicos
Utilidad compra venta bienes
inmuebles
Al Juego
Afericin de Pesas y Medidas
Aprobacin de planos e ins-
peccin a construcciones
Rastro
Agua Potable y alcantarillado
Recoleccin de Basura
Control de Alimentos
Habilitacin y control Comer-
cios e industrias
Construccin de vas
Repavimentacin urbana
Aceras y cercas
Obras de agua y saneamiento
Desecacin y rellenos de
quebradas
Plazas, parques y jardines
Otra
Municipal
Propiedad Urbana
Propiedad Rural
Alcabalas
Vehculos (Rodaje)
Patentes
Espectculos Pblicos
Utilidad compra venta bienes
inmuebles
Al Juego
Afericin de Pesas y Medidas
Aprobacin de planos e ins-
peccin a construcciones
Rastro
Agua Potable y alcantarillado
Recoleccin de Basura
Control de Alimentos
Habilitacin y control Comer-
cios e industrias
Construccin de vas
Repavimentacin urbana
Aceras y cercas
Obras de agua y saneamiento
Desecacin y rellenos de
quebradas
Plazas, parques y jardines
Otras
Parroquial
rural
Delegacin de otros niveles
de gobierno
Delegacin de otros niveles
de gobierno
Delegacin de otros niveles
de gobierno
Fuente: COOTAD
Elaboracin: SENPLADES
28
2.3.2.2 Transferencias a GAD
En lo que respecta a las transferencias de recur-
sos desde el nivel central, tanto para munici-
pios como para consejos provinciales, se
establecieron en la dcada de los 90 pre-asig-
naciones que consistan en recursos asignados
proporcionalmente a los ingresos generados en
el presupuesto del gobierno central y estableci-
dos en leyes especcas.
La distribucin de los recursos por transferen-
cias de la Ley del 15% entre los municipios y
consejos provinciales, obedecieron a dos cri-
terios principalmente
9
: a) poblacin con nece-
sidades bsicas insatisfechas y b) poblacin.
Aunque el criterio de necesidades bsicas
insatisfechas tena como propsito compen-
sar a los municipios y provincias con mayo-
res niveles de pobreza y menor capacidad de
generacin de recursos propios, por otra parte
el criterio de poblacin distribuy ms recur-
sos a los territorios ms poblados. Estos cri-
terios de distribucin de recursos generaron
asignaciones con grandes inequidades, pues
la tendencia era premiar a los territorios ms
poblados pero no necesariamente con mayor
pobreza relativa.
Dentro de las preasignaciones ms importan-
tes estaban las originadas en rentas tributa-
rias, Fondo de Desarrollo Seccional FODESEC y
Ley del Fondo de Desarrollo Provincial FONDE-
PRO. El FODESEC se nanciaba con el 2% de
los ingresos corrientes netos del presupuesto
nacional, los cuales se distribuan entre los
municipios capitales de provincia. El FONDE-
PRO se nanciaba con el 2% de los ingresos
corrientes del presupuesto del Estado y se dis-
tribua a los Consejos Provinciales. Estas trans-
ferencias tambin presentaron grandes inequi-
dades, pues su criterio de distribucin estaba
en funcin de la poblacin. Estos recursos eran
transferidos sin haber sido descentralizada ni
una sola competencia, y solo a favor de algu-
nos gobiernos autnomos.
Adicionalmente, existieron leyes que asignaron
recursos en funcin de las rentas generadas por
la explotacin de recursos petroleros y energ-
ticos, entre estas se menciona: la Ley 010 Eco-
desarrollo que entrega recursos a los territorios
de la regin amaznica y la Ley 047 que entrega
recursos por venta de energa en los territorios.
Estas dos leyes fueron raticadas en la Consti-
tucin 2008.
Las cifras muestran que las transferencias desde
el ao 1993 tienen una tendencia eminente-
mente creciente, la cual es ms pronunciada
desde el ao 1999. Este crecimiento se debi
principalmente a la expedicin y aplicacin de
la Ley del 15% desde al ao 1997, que poste-
rior a la crisis nanciera de 1998, el gobierno
central empez a cumplir con la programacin
anual de asignacin jada de manera gradual
que se lleg a cumplir entre los aos 2003 y
2004. Entre 1997 y 2004 las transferencias cre-
cieron en el 99,8% para consejos provinciales
y en 107,2 para municipios.
800
700
600
500
400
300
200
100
136,51
256,61
378,09
628,25
728
0
U
S
D

M
i
l
l
o
n
e
s

2
0
0
0
800
700
600
500
400
300
100
0
Ley 15% Fodesec Leyes 040,047,46,75, otras Ley 010 - Ecodesarrollo
Donacin del
Impuesto a la Renta
De caracter
provincial
Transferencias Totales Otras
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
162
132
172
77 88
186
287
272 256
274 299
300
310 366
107
Ilustracin 6.
Municipios:
Evolucin de las
transferencias
Fuente: Banco del Estado /
Elaboracin: SENPLADES
9 La Ley del 15% estableca los soguientes criterios para los municipios: a) el 50% proporcionalmente a la poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas, b) el 10% en proporcin a la supercie territorial y c) el 40% restante,
en proporcin a la poblacin. Para las provincias la distribucin de la transferencia se haca segn los siguientes
criterios: a) 10% por partes iguales, b) 40% en proporcin a la poblacin y c) 50% en proporcin a la poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas.
29
Ilustracin 7.
Gobiernos
Provinciales
Evolucin
Transferencias
Ilustracin 8.
Modelo Actual
de Transferencias
Fuente: Banco del Estado
Elaboracin: SENPLADES
Fuente: COOTAD
Elaboracin: SENPLADES
144
86
65
350
300
250
200
150
100
50
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0
U
S
D

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l
l
o
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e
s

2
0
0
0


U
S
D

M
i
l
l
o
n
e
s

2
0
0
0
122
16
18
29
122
326
299
48
49
21
17
20 22
72
131
146
350
300
250
200
150
100
50
0
Ley 15%
FONDEPRO
Donacin del impuesto a la Renta
Fodesec
Leyes 040,047,46,75, otras
Otras
Ley 010 - Ecodesarrollo
Obras de inters Provincial
Transferencias Totales
El modelo actual de transferencias, como se indic anteriormente establece tres tipos:
Transferencias del
presupuesto General
del Estado
Transferencias
provenientes de
ingresos permanentes
para la equidad
territorial
Modelo de equidad
territorial (A+ B)
PGE
Recursos histricos
del Gobierno Central
Recursos establecido: en
las leyes sectoriales
existentes o por crear
Ley 010
Ley 047
Transferencias desti-
nadas a fnanciar el
ejercicio de nuevas
competencias
Transferencias para
compensar a los GAD
en cuyos territorios se
generen, exploten o
industrialicen recur-
sos no renovables
El modelo de equidad territorial en la provi-
sin de bienes y servicios pblicos que entrega
el 21% de ingresos permanentes, 10% ingresos
no permanentes del Presupuesto General del
Estado para los GAD, elimin las leyes de prea-
signaciones que hacan de la descentralizacin
scal un proceso engorroso altamente complejo.
El monto total de los recursos es distribuido
as: entre los gobiernos provinciales 27%,
municipales 67% y parroquiales rurales 6%.
Para cada uno de estos niveles de gobierno el
monto se divide en dos partes: a) los recur-
sos por transferencias entregadas en el ao
2010 (se toma como ao base y se repartir
el monto que por ley les haya correspondido
a los gobiernos autnomos descentraliza-
dos en ese ao); y b) el monto excedente que
resulta de la diferencia entre el monto total a
distribuir en el ao 2011 menos los recursos
asignados por ley en el ao 2010 se distribui-
rn entre los gobiernos autnomos descen-
tralizados segn lo dispuesto en la Consti-
tucin y en el COOTAD, en funcin de siete
30
criterios de equidad. Principalmente incorpora
criterios como: densidad poblacional, nece-
sidades bsicas insatisfechas jerarquizadas,
logros en el mejoramiento de los niveles de
vida, esfuerzo scal y cumplimiento de metas
de Plan Nacional del Buen Vivir.
Tabla 7. Modelo de equidad territorial / Millones de dlares
Las transferencias para el ejercicio de nuevas
competencias, de acuerdo al COOTAD (art. 154)
deben estar en funcin del costeo de las compe-
tencias realizada por la comisin de costeo con-
formada para el efecto.
Adicionalmente, se establece que los recursos
que nanciarn estas competencias correspon-
den a por lo menos los mismos recursos que el
nivel central de gobierno ha destinado histri-
camente, calculado sobre la base del promedio
de los ltimos cuatro aos (art. 204 COOTAD).
Finalmente, el COOTAD (art. 206) establece
que las comisiones de costeo considerar los
siguientes criterios: a) estndares mnimos
de prestacin de bienes y servicios y sus cos-
tos asociados de la nueva competencia; b) esti-
macin de posibles ingresos propios relaciona-
dos con la competencia a transferir, si existiere;
c) cuanticacin del gasto actual que realiza el
gobierno central para las competencias ajus-
tado por criterios territoriales y sectoriales y d)
determinar el monto de transferencia.
Las transferencias por explotacin de recursos
no renovables, tienen por objetivo compensar a
los territorios en donde se extraigan los mismos
y se compense los posibles efectos negativos y
la disminucin del patrimonio nacional.
2.3.2.3 Gasto por niveles de gobierno
La composicin del gasto entre los diferentes
niveles de gobierno, debe ser concordante a los
ingresos que disponen, no obstante, se observa
que el gobierno central concentra en promedio
el 83%, esto es 12 puntos porcentuales menos
que los ingresos, los cuales corresponden a
las transferencias que se destinan a los GAD.
Como ya se indic, este cambio se dio despus
del ao 1997, en el que se expidi la Ley del
15% que entreg ms recursos por transferen-
cias a los GAD.
Lo anterior se evidencia en el peso promedio del
gasto de los GAD que alcanzan un 17%, muy supe-
rior al 5% de ingresos propios promedio que ellos
generan en el total del Estado.
Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno (Composicin y porcentaje del PIB)
Niveles de Gobierno
Transferencias ao
2010 (A)
Excedente entre 2010
y 2011 (B)
Asignacin ao 2011
Gobiernos Provinciales 501.08 103.43 604.51
Gobiernos Municipales 1,374.19 125.88 1,500.07
Gobiernos Parroquiales 106.51 27.83 134.33
Total 1,981.78 257.13 2,238.92
Fuente: Presupuesto General del Estado 2010 y 2011 Ministerio de Finanzas.
Fuente: Banco del Estado
10
, Banco Central del Ecuador
11
Elaboracin: SENPLADES
Composicin de Gastos 1994 1997 2008 2009 2010
Gastos del gobierno central sin transferencias 84,8% 84,5% 81,7% 80,3% 81,9%
Gastos gobiernos provinciales 3,4% 3,1% 4,3% 5,4% 4,7%
Gastos gobiernos municipales 11,8% 12,4% 13,8% 14,1% 12,8%
Gastos gobiernos parroquiales rurales 0,2% 0,2% 0,6%
Total Gastos por Niveles de Gobierno 100% 100% 100% 100% 100%
Gastos en % PIB 1994 1997 2008 2009 2010
Gastos del gobierno central 11,9% 11,4% 21,8% 23,9% 21,1%
Gastos gobiernos provinciales 0,5% 0,4% 1,1% 1,6% 1,4%
Gastos gobiernos municipales 1,7% 1,7% 3,7% 4,2% 3,8%
Gastos gobiernos parroquiales rurales 0,1% 0,1% 0,2%
Total Gastos por Niveles de Gobierno 14,0% 13,5% 26,6% 29,8% 29,4%
31
En relacin a la participacin de los gastos
de los GAD respecto al PIB las cifras mues-
tran un cambio importante entre 1997 que
alcanzaba el 2,1%, en tanto que al 2010 llega
al 5,3%, esto es un incremento de 3 puntos
porcentuales.
Este incremento del gasto est relacionado
directamente con las transferencias que reci-
bieron por las leyes de preasignaciones,
principalmente la Ley del 15% que estableca el
destino de los recursos para inversin.
El gasto corriente realizado por los gobier-
nos municipales en el pas, si bien creci
en 114,8% entre el 2000 y 2010, el gasto de
inversin tuvo un mayor crecimiento que fue
del 362,4%, lo cual estuvo dado como ya se
mencion por los recursos de transferencias
para inversin.
1994
1,200
60%
70%
1,000
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
800
600
138
257
212
611
703
242 253
640
6,8%
61,2%
73
-6,8%
400
200
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
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2
0
0
0
Gasto de inversin Gasto de Capital Gasto Corrientes
y de produccin
Tasa de crecimiento
del Gasto Total
Ilustracin 9.
Municipios:
evolucin de
gastos totales
Fuente: Banco del Estado
Elaboracin: SENPLADES
10 Banco del Estado: Las nanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008;
11 Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.
Dentro de la ejecucin del gasto de inver-
sin los municipios han destinado principal-
mente sus recursos al sector de vialidad, el
cual alcanza una participacin importante
del 33% para el perodo 1993-1999 y 36%
durante los aos 2000-2008, en promedio.
Otros sectores en los que los municipios han
invertido son: agua potable, alcantarillado
y desechos slidos; infraestructura urbana
(mercados, camales, terminales terrestres,
otras); recreacin; educacin y salud.
En los gobiernos provinciales se destaca el hecho de
que el gasto de inversin en conjunto, siempre se
ha ubicado por sobre el gasto corriente. La participa-
cin del gasto de inversin crece del 57% en 1993 al
78% en el ao 2010, frente a un decrecimiento de la
participacin del gasto corriente del 32% al 15% en
el mismo perodo, respecto al gasto total.
1994
60%
80%
40%
-40%
20%
0%
-20%
20,6%
72,0%
59,2%
80
-21,7%
126
210
48 48 51
271 308
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0
U
S
D

M
i
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o
n
e
s

2
0
0
0
Gasto de inversin Gasto de Capital Gasto Corrientes
y de produccin
Tasa de crecimiento
del Gasto Total
350
400
450
300
250
200
150
100
50
Ilustracin 10.
Gobiernos
Provinciales:
Evolucin de los
gastos totales
Fuente: Banco del Estado /
Elaboracin: SENPLADES
32
En este contexto, se evidencia que en el Ecua-
dor si bien prevaleci un Estado centralista,
por cuanto la Constitucin de 1998 gener un
modelo voluntario y a la carta que complic
las transferencias de competencias a los GAD;
tambin existi una asignacin de recursos a
los GAD va transferencias por leyes sin clari-
dad en el ejercicio de competencias. Lo cual no
permiti vincular la descentralizacin scal con
la administrativa.
Dado el marco legal actual, en el cual se denen de
manera clara y precisa las competencias exclusivas
por cada nivel de gobierno, el escenario para la des-
centralizacin da un giro importante, en el cual el
reto es cumplir con los mandatos constitucionales
ordenados por la ciudadana.
2.3.3 Descentralizacin Adminis-
trativa: Transferencia de compe-
tencias ordenada, obligatoria y
progresiva
Un tercer elemento fundamental en el pro-
ceso de descentralizacin corresponde a la
transferencia de atribuciones y responsabi-
lidades. No existe capacidad de descentra-
lizar si slo se transeren recursos sin atri-
buciones, o viceversa. Es por ello, que en el
nuevo enfoque del proceso, la transferencia
de competencias por niveles de gobierno es
un elemento fundamental y quiz el ms rico
del nuevo proceso de descentralizacin, sobre
el cual, el COOTAD establece claramente las
competencias por nivel de gobierno y busca
de esta forma superar un viejo problema de
superposicin de roles y competencias en el
territorio. Adems, la obligatoriedad en la
entrega de esas competencias hacia los GAD
evita las clsicas negociaciones uno a uno,
que demuestran un proceso de transferencia
desordenado, basado en criterios polticos e
intereses particulares, que mantenan polos
de desarrollo inequitativo.
En este contexto, el ejercicio de competen-
cias, entrega de atribuciones y responsabilida-
des a cada nivel de gobierno constituye un ejer-
cicio fundamental para este nuevo proceso de
descentralizacin, por ello es necesario mirar
la realidad actual en este ejercicio para que el
traspaso competencial se base en las necesida-
des reales de los territorios y en profundos pro-
cesos de democratizacin de los servicios.
Sobre este enfoque, las mesas temticas para
la construccin participativa del Plan Nacional
de Descentralizacin realizaron importantes
aportes, porque identicaron problemticas
existentes en el territorio y algunas probables
que dicultaran el efectivo proceso de trans-
ferencia de competencias constitucionales
que sern entregadas de manera progresiva
durante los prximos cuatro aos.
2.4. Elementos transversales
de la Descentralizacin:
Fortalecimiento Institucional
y Participacin Ciudadana
El fortalecimiento del rol del Estado mediante
la consolidacin de cada uno de sus nive-
les de gobierno en la administracin de sus
circunscripciones territoriales impulsa un
nuevo modelo de desarrollo ms justo y soli-
dario en los territorios, que busca no slo
alcanzar una mejor calidad de vida de la
poblacin, sino garantizar el pleno ejercicio
de los derechos de los ciudadanos y ciudada-
nas para acceder a servicios y bienes pbli-
cos de excelencia.
En este contexto, el fortalecer las institu-
ciones y conocer las percepciones ciudada-
nas en el acceso a servicios, se convierten
en dos elementos fundamentales para sos-
tener este proceso.
2.4.1 Fortalecimiento de las
capacidades institucionales
para una democratizacin de
bienes y servicios pblicos
Otro aspecto fundamental dentro de la des-
centralizacin es la de fortalecimiento y capa-
cidades institucionales. Un gran reto de todo
proceso de descentralizacin es superar las
deficiencias y limitaciones institucionales
presentes en la estructura estatal en todos
sus niveles de gobierno.
El fortalecimiento del talento humano en el
territorio es un asunto pendiente en nues-
tro pas: sin dicho proceso, cualquier intento
de fortalecimiento del Estado es deficiente.
La descentralizacin debe ir de la mano con
un proceso de generacin de capacidades y
talentos humanos en el territorio; por ello,
la generacin de instituciones de educacin
superior a nivel regional puede ser unos de
los retos fundamentales para impulsar la
descentralizacin del Estado.
33
Es una realidad que el personal tcnico y con
formacin universitaria es menor en los GAD
que en el gobierno nacional, sin embargo, la
transferencia de recursos y cada vez mayo-
res atribuciones o competencias a los GAD
exige equilibrar el grado de formacin y
capacitacin tcnica entre el gobierno cen-
tral y los GAD. Tradicionalmente ha existido
una forma de enfrentar las carencias de for-
macin del personal en los gobiernos locales,
sta ha sido la capacitacin ofertada a travs
de cursos y programas.
La tabla que se presenta a continuacin eviden-
cia el grado de capacitacin de los municipios
en el 2009.
Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao
Provincia Alto Medio Bajo Total
Manab 4 7 9 20
Azuay 4 3 8 15
Los Ros 3 2 8 13
Guayas 11 7 6 24
Loja 4 6 6 16
Morona Santiago 3 3 6 12
Cotopaxi 1 2 4 7
El Oro 6 4 4 14
Caar 3 1 3 7
Chimborazo 5 2 3 10
Esmeraldas 3 1 3 7
Pichincha 4 0 3 7
Sucumbos 2 2 3 7
Zamora Chinchipe 5 2 2 9
Bolvar 3 3 1 7
Carchi 1 4 1 6
Imbabura 5 0 1 6
Napo 2 2 1 5
Tungurahua 8 0 1 9
Galpagos 1 2 0 3
Orellana 3 1 0 4
Pastaza 2 2 0 4
Santa Elena 1 2 0 3
Sto. Domingo Tschilas 1 0 0 1
Total 85 58 73 216
Fuente: Banco del Estado 2010
Elaboracin: SENPLADES
Como se puede apreciar en la tabla, las pro-
vincias cuyo personal ha recibido mayor
capacitacin son: Guayas, Tungurahua y
Chimborazo. Muchas de ellas aparecan en
las tablas anteriores con una baja capacidad
de autofinanciamiento o de recaudacin. Lo
cual nos podra indicar que las capacitacio-
nes no necesariamente implican una mejora
en trminos institucionales.
Durante los ltimos aos, tanto los gremios y
asociaciones de municipios, gobiernos parro-
quiales y gobiernos provinciales han desarro-
llado esfuerzos para generar programas de
formacin al personal de los gobiernos loca-
les en su respectivo nivel. En los cuadros de
la tabla 10 se evidencia la oferta formativa
existente para el personal de cada uno de los
niveles de gobierno.
34
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE
Tabla 11. Oferta Formativa AME
Curso Contenido Perl de Participantes
Programa Oferta Tcnica del
CONGOPE
Incluye asistencia tcnica y ase-
soramiento y formacin en las
siguientes reas de la gestin: Pla-
nicacin y Ordenamiento Terri-
torial, Descentralizacin Autono-
ma y Regionalizacin, Fomento
Productivo, Gobernabilidad y Par-
ticipacin Ciudadana, Ambiente
y Recursos Hdricos, Informacin
y Gobiernos Electrnico, Comu-
nicacin Social e Imagen Corpo-
rativa, Jurdica Legislativa, Inte-
gracin territorial, conectividad,
transporte y vialidad, Cooperacin
Nacional e Internacional.
Todos los funcionarios pblicos de
los gobiernos provinciales.
Curso Contenido Perl de Participantes
Planicacin Territorial
Marco conceptual y proceso meto-
dolgico de los PDOT.
Concejal y tcnicos de planica-
cin, nancieros, de ambiente y
sociales
Catastro Urbano y Rural
Diagnstico de situacin actual y
base legal y proceso de valoracin
de la propiedad urbana y rural.
Jefe de avalos y catastros. Procu-
rador Sndico. Director Financiero.
Control de Higiene en Manipula-
cin y Expendio de Alimentos
Manipulacin y expendio de
productos crnicos, lcteos y
mariscos
Jefe de mercados, Comisarios,
Inspectores.
Registro del Patrimonio Nacional
Entrega del Sistema de Informa-
cin Patrimonial.
Tcnicos de Planicacin.
Fuente: CONGOPE
Fuente: Plan Nacional de Capacitacin para las Municipalidades AME 2011
Como podemos ver, la formacin ofertada por
la AME a los funcionarios tcnicos y autorida-
des municipales tiene como base la formacin
en cursos de capacitacin. Esta formacin se
encuentra centrada en cuatro aspectos: pla-
nicacin, catastro urbano y rural, control de
higiene y expendio de alimentos y registro
patrimonial. Est dirigida a perles especcos
dentro de los municipios. La formacin se da
en una diversidad de lugares del pas, existe un
calendario previo de los eventos de formacin
y las personas interesadas pueden inscribirse a
El CONGOPE tiene una oferta tcnica de formacin y
desarrollo de capacidades que supera la visin limi-
tada a la capacitacin y ofrece tambin servicios de
asistencia tcnica y asesoramiento en varias reas.
A continuacin en la siguiente tabla se pre-
senta la formacin a funcionarios munici-
pales ofertada a travs de su ente asocia-
tivo AME.
35
Tabla 12. Oferta Formativa para los gobiernos parroquiales rurales
Curso Contenido Perl de Participantes
Programa de Fortaleci-
miento de Gobiernos
Parroquiales Rurales
Desde el 2005 el Programa Contribuye al fortale-
cimiento institucional de los Gobiernos parroquia-
les rurales, dotndoles de herramientas para la des-
centralizacin y el desarrollo territorial. Se capacita
sobre todo en metodologas participativas, en nor-
mas legales, liderazgo, planicacin y diseo de
proyectos.
Se desarrolla en alianza con: Universidad Simn
Bolvar, Banco del Estado, Gobiernos Parroquiales
Rurales.
Presidentes de Gobiernos
Parroquiales,
Tcnicos de Gobiernos, Jun-
tas Parroquiales.
Programa de Capaci-
tacin a Funcionarios
Pblicos de la Frontera
Norte
Programa desarrollado a partir de diciembre del
2009 con el n de fortalecer las capacidades de los
funcionarios en temas de gestin, inversin y con-
tratacin pblica, rgimen de desarrollo, plani-
cacin y ordenamiento territorial y evaluacin de
proyectos.
Desarrollado a travs del Instituto de Altos Estudios
Nacionales IAEN.
Presidentes de Gobiernos
Parroquiales Rurales.
Elaboracin: SENPLADES
Los gobiernos parroquiales rurales constituyen
el nivel de gobierno ms nuevo, es por ello que
su desarrollo institucional es incipiente y pre-
senta menos avances que el de los gobiernos
provinciales y municipales. De acuerdo con el
estudio realizado por Torres (2009), apenas el
21% de los gobiernos parroquiales cuenta con
un local propio, el 90% del personal no ha acce-
dido a ningn tipo de capacitacin tcnica, el
64% maniesta no tener una programacin de
sus actividades anuales. El 28% de los presi-
dentes de gobiernos parroquiales rurales tienen
un nivel de instruccin superior
12
. A travs de la
tabla podemos ver que el programa ms impor-
tante de formacin para los gobiernos parro-
quiales rurales se desarrolla en la Universidad
Andina Simn Bolvar y el IAEN.
La revisin detallada de las ofertas de forma-
cin para cada uno de los niveles de gobierno
nos muestra algunas evidencias:
a. No existe una formacin global para fun-
cionarios tcnicos y autoridades locales.
b. La oferta de formacin de cada gremio es
diferente as como sus tcnicas, recursos
y espacios. La experticia que cada gremio
ha desarrollado en este tema es un poten-
cial que podra tener ms fuerza si existiera
un acercamiento entre gremios y niveles de
gobierno y si se generara un sistema de for-
macin, capacitacin y asistencia tcnica
para cada nivel de gobierno.
c. Los contenidos de la formacin que se est
ofertando no estn actualizados con las
nuevas atribuciones y competencias que
los GAD tendrn en el futuro.
d. Existe una dbil coordinacin con Centros
de Investigacin, Universidades Regiona-
les y Universidades Nacionales.
cualquier evento de formacin en su localidad
si cumplen con el perl. Como vemos la oferta
de la AME es una formacin ms especca y
acotada a la capacitacin.
Finalmente, en el cuadro que se evidencia a
continuacin se presenta la oferta de forma-
cin existente para los gobiernos parroquia-
les rurales.
12 Torres, Marcelo. Tesis FLACSO: Las Juntas Parroquiales rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno.
36
Ilustracin 11.
Oferta Formativa
para GAD
Elaboracin: SENPLADES
Es necesario avanzar hacia un esquema de forma-
cin, asistencia tcnica y capacitacin global en
funcin de las nuevas atribuciones de cada nivel
de gobierno y de las necesidades comunes de for-
talecimiento institucional. De acuerdo a los deba-
tes producidos en los talleres participativos para la
construccin de este plan, la problemticas funda-
mentales que los GAD ven en el proceso de des-
centralizacin, con la debilidad institucional para
asumir nuevas competencias, la falta de coordina-
cin interinstitucional entre niveles de gobierno y
la debilidad en la articulacin con la planicacin.
Finalmente, se puede atender las necesidades
de asistencia tcnica para el fortalecimiento de
capacidades, a travs de la cooperacin interna-
cional no reembolsable, cuya gestin es compe-
tencia de todos los niveles de gobierno y deber
ser ejercida de manera articulada con las polti-
cas nacionales y con las necesidades reales de los
territorios.
2.4.2 Participacin y
Percepciones ciudadanas
No es posible cerrar un diagnstico de la des-
centralizacin sin analizar los actores sociales,
la participacin y percepciones de la ciudada-
na. Si los cambios sociales no se asientan sobre
la sociedad, si la sociedad no percibe que la cali-
dad de los servicios pblicos mejora en su loca-
lidad y no toma parte activa en los procesos de
cambio, entonces el proceso de descentraliza-
cin no habr cumplido con su n mismo. En
esta ltima parte se tratar de revisar la situa-
cin actual de la participacin ciudadana, rendi-
cin de cuentas y las percepciones de la ciuda-
dana frene al funcionamiento del Estado y los
servicios en el territorio.
El Ecuador atraviesa sin duda un momento
de transicin. Al igual que muchos pases
de la regin, en el Ecuador se ha vivido un
periodo de reformas constitucionales, lega-
les, institucionales y polticas. Tras una
dcada de crisis poltica e inestabilidad,
caracterizada por interrupciones presiden-
ciales, altos grados de insatisfaccin con
la democracia y desconfianza en el sistema
poltico y las instituciones; nuestro pas ha
iniciado un proceso de reforma cuyo punto
de inicio est dado por la eleccin de un
gobierno aceptado por la mayora de ecua-
torianos. Al 2011, el Ecuador junto con Uru-
guay encabezan el grado de confianza en su
gobierno con el 62%, muy por encima del
promedio de los pases latinoamericanos
que corresponde al 40%, como se puede ver
en el siguiente grfico:
El grco que se presenta a continuacin evi-
dencia las diversas instituciones que ofertan
formacin y capacitacin para funcionarios de
gobiernos autnomos descentralizados en el pas.
Elaboracin: SENPLADES
Cursos Especcos
Asistencia Tcnica
Sistema de Educacin Continua
Cursos de 32 horas en 9 zonas del pas
Programa de Formacin de Postgrado, Maestra y Especializacin
Universidad Andina Simn Bolvar ( Especialmente parroquias)
FLACSO Programa de Desarrollo Local y Territorio Otras ofertas acadmicas de
GIZ
AECID
Cooperacin Belga
ALADIS
ASOCIACIONES
IAEN
Universidades y ONGs
37
62%
Latinoamrica
Ecuador
Uruguay
Panam
El Salvador
Venezuela
Argentina
Costa Rica
Brasil
Bolivia
Paraguay
Nicaragua
Colombia
Per
Chile
Mxico
Honduras
Repblica Dominicana
Guatemala
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Conanza en el Gobierno
Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011
Ilustracin 12.
Conanza en el
gobierno en pases
de Amrica Latina
Fuente: Corporacin
Latinobarmetro 2011
Una amplia gama de teoras que intentan expli-
car la organizacin, participacin y el control que
los ciudadanos ejercen, han sealado que cier-
tos elementos como la conanza, la satisfaccin
con la vida y la solidaridad permiten entender el
grado de participacin existente en las socieda-
des y la calidad de sus democracias. Los estudios
de Putnam sobre capital social, dieron proyeccin
a esta lnea de pensamiento ms comunitarista
y republicana de la democracia. Putnam (1994)
realiza un estudio sobre capital social y demues-
tra que en Italia, la existencia de una comunidad
con un alto grado de solidaridad haba permi-
tido un mejor funcionamiento de la democracia.
El capital social se reere a las caractersticas de
organizacin social, tales como la conanza, las
normas y redes, que pueden mejorar la ecien-
cia de la sociedad mediante la facilitacin de las
acciones coordinadas.
La conanza en las instituciones democrticas ha
sido un elemento ampliamente estudiado en todos
los pases. Los pases de Amrica Latina que han
pasado por grandes crisis polticas y el cambio de
las instituciones compartieron grados muy bajos
de conanza y legitimidad en el sistema durante la
dcada pasada. El cuadro que se muestra a conti-
nuacin expresa la evolucin del grado de conanza
en el Ecuador hacia el gobierno nacional, los parti-
dos polticos y los gobiernos municipales.
Ilustracin 13.
Evolucin conanza
institucional en
el Ecuador
Fuente: Proyecto de Opinin
Pblica Universidad de Vanderbilt
LAPOP
2008 47,10%
Partidos polticos Gobierno nacional Gobiernos Locales
9,10%
19% 9,90% 44,70%
6,30% 37,30%
10,10% 37,10%
2006
2004
38
Como se puede ver en el grfico y en los
datos que se han expuesto. Entre el 2004
y el 2006 los grados de confianza se dete-
rioraron en al menos tres puntos en todas
las instituciones del sistema poltico. Los
grados de confianza expresados por la
poblacin hacia los partidos polticos y el
gobierno nacional haban descendido nota-
blemente a lo largo de la ltima dcada.
Segn datos del Proyecto de Opinin
Pblica, en el 2005 el Ecuador tena los
ltimos puestos en legitimidad y confianza
del sistema poltico. Los municipios por su
parte gozaban de una mejor calificacin
por parte de los ciudadanos, esto se puede
deber a que durante el periodo neoliberal,
la participacin y accin colectiva de las
organizaciones y movimientos sociales tuvo
una va de expresin en las instituciones
locales, especialmente en los municipios.
A partir del 2007 se puede ver que el movimiento
que las variables arrastraban en aos pasados
cambian. La conanza en el gobierno nacional
se incrementa notablemente llegando a estar
por encima de la conanza en todos los mbitos,
incluida la expresada por los municipios en aos
anteriores que se mantiene estable y no mejora a
partir del 2006.
Adems de la conanza, el uso y la valoracin que
las personas dan a los servicios pblicos son bue-
nos indicadores de la legitimidad de las institucio-
nes. Nuevamente, a nivel latinoamericano, actual-
mente el Ecuador encabeza el ndice de satisfaccin
con los servicios del Estado:
Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado
13
13 El total del ndice toma valores entre 0 y 11. En donde 0 es para nada satisfecho y 11 es simplemente satisfecho con los
servicios pblicos. Este ndice se compone a partir de resultados de la pregunta Satisfaccin con los servicios pblicos
centrales y municipales.
Pas TOTAL 2009 TOTAL 2010 TOTAL 2011
Ecuador 5,0 6,1 6,7
Uruguay 7,3 6,4 6,4
El Salvador 5,9 5,6 6,2
Costa Rica 5,9 5,9 5,9
Argentina 4,5 5,6 5,9
Panam 5,2 5,1 5,6
Nicaragua 5,1 5,4 5,5
Colombia 5,9 5,1 5,2
Mxico 5,0 5,0 4,9
Guatemala 5,4 4,3 4,7
Venezuela 4,6 4,8 4,7
Repblica Dominicana 5,5 4,9 4,5
Paraguay 4,5 4,3 4,4
Chile 5,5 5,3 4,3
Honduras 5,3 4,0 4,3
Brasil 4,3 5,0 4,2
Bolivia 4,7 3,9 4,1
Per 3,9 3,7 3,9
Latinoamrica 5,2 5,0 5,1
Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011
39
Sin embargo, el grco que se expresa a conti-
nuacin demuestra cunto se han acercado los
ciudadanos a las instituciones pblicas en el territorio
en nuestro pas, en una lnea progresiva del tiempo.
Ilustracin 15.
Percepcin
ciudadana sobre
la calidad de
los servicios en
el Ecuador
Ilustracin 14.
Solicitudes de
ayuda en la
localidad en
el Ecuador
Fuente: Proyecto de Opinin
Pblica Universidad de Vanderbilt
LAPOP
Fuente: Proyecto de Opinin
Pblica Universidad de Vanderbilt
LAPOP
Ha solicitado ayuda o ha presentado una peticin a alguna ocina, funcionario, consejal o sndico
de la localidad en los ltimos 12 meses?
16,95%
2002 2006 2010
13,05%
12,45%
Hay un descenso de ms de cuatro puntos en el
uso de las instituciones estatales a nivel local.
Pese a que ha habido un incremento signica-
tivo de los recursos en el territorio, no ha exis-
tido una repercusin de dicho incremento en
un mayor uso de los servicios pblicos locales y,
por tanto, en su mejora.
Esta situacin puede estar dada por dos posi-
bles explicaciones: a. una mejora signica-
tiva en la conanza del funcionamiento del
gobierno central lo que hace que los ciudada-
nos quieran resolver todas sus cuestiones en
el espacio nacional y pierdan la referencia a lo
local, b. Una baja en la calidad de los servicios
de la localidad y consecuente menor uso de
las instituciones en la localidad para la reso-
lucin de los problemas en la poblacin. El
proceso de descentralizacin a fortalecerse en
los prximos aos, debe tener como una de
sus nalidades la reconguracin de la con-
anza de las instituciones locales, lo cual slo
es posible cuando se mejora la calidad de los
servicios pblicos.
El grco que se presenta a continuacin reeja
la percepcin ciudadana de quin debera tener
ms responsabilidades.
2002
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
45,00%
50,00%
55,00%
60,00%
65,00%
70,00%
2004 2006 2008 2010
Municipio
Gobierno Nacional
Tomando en cuenta la calidad de los servicios, quin debera tener
ms responsabilidades?
Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP
40
Lo que es evidente en el grco es una baja en la
valoracin de los servicios pblicos a nivel local.
En el 2002 la ciudadana en nuestro pas opi-
naba que el municipio es el espacio que deba
tener mayores responsabilidades. Esto se deba
a una alta legitimidad del espacio local y una
prdida de conanza de los gobiernos naciona-
les. A medida que ha mejorado la conanza en
el gobierno nacional, la conanza, valoracin
de los servicios pblicos y la idea de que los
gobiernos locales deberan tener ms respon-
sabilidades ha bajado signicativamente. En
el caso del municipio ha descendido de 63.07%
a 30.10% lo cual es un descenso de ms de la
mitad de puntos.
A nivel latinoamericano la satisfaccin con los
servicios pblicos municipales tampoco se ha
incrementado, mantenindose la tendencia,
como se desprende del siguiente cuadro:
Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos municipales en Amrica Latina
Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos Autnomos Descentralizados 2010
Todas estas percepciones ciudadanas nos llevan a la
conclusin de que el proceso de descentralizacin
debe buscar un aanzamiento de las instituciones
en la localidad, una recuperacin de la conanza ins-
titucional y una progresiva pero signicativa mejora
de la calidad de los servicios en los territorios. La
experiencia del Ecuador en las ltimas dos dcadas
permite entender que el espacio local es un espacio
fundamental para la generacin de accin colectiva
y el fortalecimiento de los actores.
Por ello, una de las posibles lneas de tra-
bajo en el desarrollo de una cultura participa-
tiva y de control social en el Ecuador podra
ser la recuperacin y el fortalecimiento de los
espacios participativos en los gobiernos loca-
les y en los territorios y el incentivo a la par-
ticipacin en dichos espacios. La conexin de
los espacios participativos de las localidades
con el espacio nacional podra ser una buena
estrategia para el momento actual.
Finalmente, un indicador fundamental de la
gestin del Estado en el territorio es la rendi-
cin de cuentas. La cultura de trasparencia
de la gestin y rendicin de cuentas es todava
dbil e incipiente en el pas. El grco que se
presenta a continuacin expresa la rendicin de
cuentas de los gobiernos autnomos descentra-
lizados en el 2010.
Es evidente en la tabla la falta de una cultura de trans-
parencia en la gestin de los GAD. Pese a que la ley
lo exige, un 73.76% de los cantones, un 88.79 de la
parroquias y un 37.5% de las provincias no entregaron
un informe de rendicin de cuentas en el 2010.
Es fundamental entonces, avanzar hacia una
cultura de mayor participacin ciudadana,
transparencia y control social, como elementos
fundamentales para garantizar una mayor jus-
ticia econmica y democrtica en el territorio.
Servicios Pblicos 2006 2007 2008 2008 2010 2011 Promedio
Recoleccin de Basura 51 51 52 53 50 52 52
reas verdes y espacios pblicos 51 48 50 52 52 53 51
Alcantarillado 45 45 44 47 44 45 45
Servicios Municipales 44 42 44 47 46 46 45
Transporte pblico 45 43 45 48 40 44 44
Caminos y pavimentacin 41 38 40 45 41 41 41
Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011
Fuente: Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social
Nivel de Gobierno Nmero Informe entregado Falta
Cantones 221
58
26,24%
163
73,76%
Parroquias 802
90
11,2%
712
88,79%
Provincias 24
15
62,5%
9
37,5%
41
sostenido de consulta, dilogo y concerta-
cin de actores sociales e institucionales.
3.1. El enfoque de
la participacin en
el Plan Nacional de
Descentralizacin
La participacin ciudadana para la planicacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas
est reconocida como un derecho constitucional,
consagrado en la Ley de Participacin vigente en
el pas. En el actual modelo de Estado, las deci-
siones deben tomarse con una amplia gama de
actores directa e indirectamente involucrados.
La ciudadana deja de ser un simple receptor de
polticas pblicas y pasa a tomar parte fundamen-
tal en la toma de decisiones con el Estado. En
ese marco, el Consejo Nacional de Competen-
cias con el apoyo tcnico de la Secretara Nacio-
nal de Planicacin - SENPLADES ha planteado un
amplio debate nacional sobre el proceso actual de
la descentralizacin, sus rupturas con respecto al
modelo anterior y sus perspectivas.
As, la construccin participativa del Plan
Nacional de Descentralizacin respondi a
los siguientes principios:
Implementar el dilogo en el territo-
rio sobre el proceso de descentraliza-
cin actual, fomentar el debate sobre
la problemtica en el ejercicio de las
competencias, la transferencia de nue-
vas competencias constitucionales, el
fortalecimiento institucional y la des-
centralizacin fiscal y llegar acuer-
dos tcnicopolticos que permitan el

3
En el marco de la construccin de un Estado
democrtico para el Buen Vivir, la construc-
cin del Plan Nacional de Descentralizacin
tom como principio bsico la articulacin
transversal de mecanismos de participacin
que permitan asegurar la incorporacin de los
aportes ciudadanos en la planificacin y pro-
gramacin del proceso de descentralizacin.
La importancia del proceso de descentrali-
zacin como uno de los mecanismos para la
reestructuracin del Estado no puede redu-
cir la participacin ciudadana a un mtodo
o a un conjunto de tcnicas para legitimar
un proceso, de ah que en el proceso par-
ticipativo para la construccin de este plan
se crearon mecanismos necesarios para ase-
gurar un sistema de participacin social,
condicin necesaria para que los ciudada-
nos formen parte de la formulacin de stas
propuestas. En este sentido partimos de
una visin sistmica en la que se articulan
mecanismos de participacin en las distin-
tas fases del ciclo de polticas pblicas: pla-
nificacin, ejecucin, seguimiento, evalua-
cin y contralora social (Plan Nacional del
Buen Vivir 2009-2013; pg. 21).
La descentralizacin implica que los dis-
tintos niveles de gobierno adquieran un
carcter ms dinmico, no solo por sus
nuevas responsabilidades como gestores
de nuevas competencias sino tambin por
su rol articulador entre actores polticos
y sociales. En relacin a este gran desafo
se considera la corresponsabilidad de los
distintos actores tanto en el diseo como
en la ejecucin y gestin de las acciones
pblicas concernientes al proceso de des-
centralizacin, de ah que la construccin
de este Plan responde a un procedimiento
Proceso de construccin participativa
del Plan Nacional de Descentralizacin
42
involucramiento de todos los actores en
el proceso a implementarse en los prxi-
mos cuatro aos.
La posibilidad de disensos y conflictos
entre perspectivas es tambin real, por
tanto el enfoque de participacin no pre-
tende eliminar o rechazar opiniones con-
tradictorias sino analizar las diversas
perspectivas y opiniones como un ejer-
cicio democrtico y adems como un
mecanismo que acrecienta el proceso. La
existencia de visiones diferentes alerta
muchas veces sobre realidades que estn
sucediendo y frente a las cuales se deben
tomar decisiones y planificar acciones.
Revalorizacin de la experiencia de
los participantes del territorio, lo que
supone la participacin de actores y no
solo de participantes que den soporte o
contengan el proceso. A partir de este
enfoque se contrasta los aportes de los
especialistas y expertos en descentra-
lizacin con las experiencias y realida-
des de los participantes en el territorio
con la finalidad de que la construccin
de la poltica pblica, adems de regis-
trar consistencia tcnica sea coherente
con la realidad local.
Visin sistmica, en la que se articule el
proceso de descentralizacin a la planica-
cin nacional con la nalidad de construir
un proceso articulado que tenga como base
la integralidad del Estado y sus interrelacio-
nes con los otros niveles de gobierno.
3.2. Planicacin Participativa
Con la finalidad de iniciar un proceso soste-
nido de consulta, dilogo y debate se plan-
te previamente la articulacin de la plani-
ficacin y la gestin pblica involucrando a
las instituciones desconcentradas del eje-
cutivo. sta intervencin sinrgica logr la
optimizacin de las acciones puesto que
fueron los representantes del ejecutivo en
el territorio quienes tuvieron el primer acer-
camiento con los representantes de los GAD
y las organizaciones sociales locales. Esto
permiti crear las bases para la construc-
cin de mecanismos de participacin para
mantener un proceso dinmico con la parti-
cipacin diversa de actores. A partir de esta
primera accin se desplegaron procesos de
dilogo y debate sobre el proceso de des-
centralizacin a nivel nacional, entre dis-
tintas instituciones y variados actores que
dieron sus aportes y reflexiones en los dife-
rentes canales utilizados para la formula-
cin de este plan.
3.3. Dilogo y concertacin
La descentralizacin requiere de la accin arti-
culada de instituciones y actores para desarro-
llar un proceso dinmico que permita fortale-
cer el Estado en todos sus niveles. Desde esta
perspectiva se realizaron procesos de dilogo
con actores que cuentan con experiencia en el
territorio y que han impulsado procesos exi-
tosos de gestin participativa. En este pro-
ceso la planicacin cont con los aportes del
Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecua-
dor, Asociacin de Municipalidades Ecuatoria-
nas y del Consejo de Gobiernos Parroquiales
Rurales, posibilitando la formulacin de pro-
puestas ms concretas, el involucramiento de
sectores que no han sido tomados en cuenta
histricamente y un acercamiento a los acto-
res y realidades locales.
3.4. Talleres de participacin
Sin embargo, la discusin y formulacin del
Plan Nacional de Descentralizacin responde
a un proceso sostenido de consulta pblica
con la nalidad de identicar propuestas de
polticas nacionales sobre la descentraliza-
cin con los aportes de los diferentes actores
y sobre las necesidades reales de los territo-
rios y de los distintos niveles de gobierno a n
de fortalecer la democracia, disminuir las bre-
chas y lograr la redistribucin de los recursos.
El dilogo mantenido en todas las provin-
cias, del pas tuvo al menos tres efectos
fundamentales:
a. Equidad en el dilogo a travs de la
implementacin de 24 talleres de cons-
truccin y consulta en todo el territorio.
Generalmente estos procesos se centra-
lizan en las ciudades ms grandes o con
mayor poblacin, en este caso el proceso
lleg a todas las provincias del pas.
b. Se concret una amplia y diversa parti-
cipacin de actores: municipios, parro-
quias, provincias, entidades pblicas
43
desconcentradas as como organizacio-
nes sociales y otros actores de la socie-
dad civil.
c. En trminos de aportes a la construccin
del Plan, los talleres lograron concretar
problemticas y polticas fundamentales
para el proceso en cada territorio sin des-
articularse de la planicacin nacional.
A travs de una amplia convocatoria se desa-
rrollaron los 24 talleres en cada una de las pro-
vincias del pas, logrando la participacin de
prefectos, alcaldes, concejales, consejeros, pre-
sidentes y vocales de juntas parroquiales, dele-
gados del ejecutivo en el territorio, represen-
tantes organizaciones de la sociedad civil. Ms
de 3000 participantes discutieron sobre cua-
tro ejes temticos: 1) Vialidad, Trnsito, Trans-
porte y Seguridad Vial 2) Fomento Productivo
y Soberana Alimentaria 3) Infraestructura
Pblica 4) Ambiente, Agua y Patrimonio.
Asistieron a cada taller un promedio de 120
participantes. En algunas provincias se logr
mayor participacin que en otras.
300
152
119
98
151
98
143
158
100
142
192
100
150
261
120
104
84
80
72
126
51
92
168
102
86
250
200
150
100
50
0
Ilustracin 16.
Participacin total
por provincia
Fuente: CNC
Elaboracin: SENPLADES
El proceso estuvo marcado por una participacin
mayor de hombres en contraste con la participa-
cin de mujeres, conforme el siguiente grco,
esto reeja que en las instituciones de los territo-
rios son los hombres quienes todava tienen mayor
acceso a los cargos pblicos de direccin y tcnicos.
Ilustracin 17.
Participacin de
hombres y mujeres
Fuente: CNC
Elaboracin: SENPLADES
HOMBRES
62%
MUJERES
38%
44
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
100% Gobiernos
Provinciales
56% Gobiernos
Municipales
51% Gobiernos
Parroquiales
Rurales
0
23
98
123
394
408
GAD no participantes GAD Participantes
Ilustracin 18.
Participacin de
GAD en el proceso
Fuente: SENPLADES
Elaboracin: SENPLADES
En trminos generales, la participacin de orga-
nizaciones sociales y ciudadana correspondi al
43% del total de participantes, frente a un 36%
de representantes de gobiernos locales, y un 21%
de tcnicos de las distintas carteras de Estado en
el territorio. Adems existi una fuerte partici-
pacin de organizaciones indgenas, montubias
y afroecuatorianas sobre todo en las provincias
de la Amazona, la sierra centro y en las provin-
cias de Esmeraldas y Manab en la costa.
Tabla 16. Participacin de actores e instituciones en el proceso
La composicin de la participacin de organi-
zaciones de la sociedad civil fue diversa. As
por ejemplo, la representacin de actores fun-
damentales en los sectores de trnsito y trans-
porte fue baja a nivel nacional, a diferencia de
la participacin contundente de organizacio-
nes y usuarios del agua que estuvieron pre-
sentes masivamente en todo el proceso. Esto
reeja que la participacin es ms fuerte en
temas ms ligados a necesidades bsicas que
todava no han sido resueltas.
Respecto de gobiernos autnomos descen-
tralizados, se registra la participacin de 408
gobiernos parroquiales rurales, es decir el
50,8% del total de GAD parroquiales rurales
existentes a nivel nacional. De los GAD muni-
cipales se registra la participacin de 123
de un total de 221, es decir el 56% del total
de municipios a nivel nacional. Adems se
obtuvo la participacin de todos los gobier-
nos provinciales, 23 representantes de las 23
provincias que participaron en el proceso.
Participantes No. Personas No. Instituciones % Participacin
Ciudadana (C) 1269 333 43%
Ejecutivo desconcentrado (EJE) 613 287 21%
Gobierno provincial (GP) 118 23 4%
Gobierno municipal (GM) 282 123 9%
Gobierno parroquial rural (GPR) 672 408 23%
TOTAL 2954 1174 100%
Fuente: CNC
Elaboracin: SENPLADES
45
La mayora de mesas en todo el pas cont con una par-
ticipacin diversa y abri un dilogo tcnicopoltico
sobre las diferentes dimensiones de la descentraliza-
cin. Parroquias, municipios, provincias, representan-
tes del ejecutivo en el territorio y organizaciones de la
sociedad civil se integraron a las jornadas de discusin
3.4.1 Aportes al Plan Nacional
de Descentralizacin
El proceso evidenci altas expectativas de los
participantes sobre la descentralizacin, aper-
tura hacia el cambio y concordancia de sus
aportes con los principios constitucionales,
as como actitud positiva frente al proceso de
descentralizacin en los prximos cuatro aos.
El proceso de dilogo fue importante, per-
miti abrir espacios de debate y reflexin
sobre la descentralizacin. El dilogo en las mesas fue
amplio, la retroalimentacin fue de dos vas puesto que
permiti recoger los aportes de cada uno de los par-
ticipantes y adems se logr informar y socializar los
avances del proceso actual de descentralizacin y las
rupturas con respecto al anterior modelo.
y permiti identificar problemticas recu-
rrentes en el territorio. De esta manera se
logr consolidar y articular los planteamien-
tos tcnicos con la realidad local para pos-
teriormente definir polticas y metas sobre
la descentralizacin en forma conjunta y par-
ticipativa. A continuacin las problemticas
y propuestas de polticas resultantes de los
talleres por sector:
Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres de consulta a nivel nacional
Ejes temticos Problemticas Polticas propuestas
Vialidad, Trnsito y
Transporte

Hay una estructura monoplica de las coo-
perativas de transporte en el territorio

Socializar y aplicar la Ley de Con-
trol del Poder de Mercado en el
territorio.

Los GAD tienen una estructura mnima
como para asumir una competencia con
tantas problemticas y conictividades
por resolver.

Mejorar las capacidades de control
de los GAD en el territorio para que
puedan asumir la competencia.
Generar mancomunidades para el
tema de trnsito entre niveles de
gobierno.

Las instituciones que han manejado his-
tricamente la competencia de trnsito,
pueden tener un celo institucional.

Denir un proceso para asegurar
el traspaso de la competencia a los
GAD sin que se pierda el conoci-
miento acumulado.

No existe en el pas una planicacin ade-
cuada e integral de la vialidad.

Fortalecer los procesos y mecanis-
mos de planicacin en el territo-
rio y articular las planicaciones de
los diferentes niveles de gobierno.

La vialidad en las zonas rurales ha sido
abandonada, no se da importancia a los
caminos vecinales.

Realizar convenios con gobiernos
parroquiales para la planicacin
adecuada de la vialidad rural.
46
Fomento Productivo y
seguridad alimentaria

Tradicionalmente se ha entendido el
fomento productivo como las activida-
des agrcolas y el fomento productivo es
mucho ms que la agricultura.

Realizar una planicacin integral
de la produccin y el modelo de
produccin de todo el pas.

Los encadenamientos productivos son un
eje que no se ha trabajado histricamente

Denir la vocacin productiva de
cada localidad en el pas.
Mejorar las capacidades institu-
cionales de los GAD en el tema de
fomento productivo y en la pla-
nicacin de encadenamientos
productivos.
Fortalecer el talento humano
del pas y mejorar e incremen-
tar recursos para la formacin del
recurso humano para la produc-
cin no solo agrcola.
Infraestructura Pblica

No existe una planicacin adecuada del
uso del suelo y la infraestructura pblica
se levanta desordenadamente.

planicacin en los GAD y su arti-
culacin con los distintos niveles
de gobierno.
Es preocupante que ahora los GAD slo
tengan la competencia de infraestructura
pblica cuando han existido experiencias
exitosas de colegios y escuelas municipa-
les o provinciales.
Fomentar la rma de convenios
entre nivel nacional y GAD para
el manejo de ciertos temas edu-
cativos que han tenido xito
histricamente.

La infraestructura en salud y educacin
puede ser utilizada como un instrumento
poltico de autoridades.

Fomentar la realizacin de conve-
nios y acuerdos entre GAD para la
planicacin de la infraestructura
desde las necesidades.

Histricamente ha existido un abandono
de la infraestructura pblica en las zonas
rurales, se prioriza lo urbano y la construc-
cin en las reas rurales es ms costosa.

Priorizar en los planes la infraes-
tructura rural.
Involucrar a las parroquias en
la ejecucin de sta competen-
cia a travs de convenios de
subsidiaridad.
Agua, Ambiente y
Patrimonio

La poltica nacional es contradictoria con
el cuidado del ambiente y proteccin de
las cuencas hidrogrcas.

Establecer grandes acuerdos
nacionales sobre la minera y otras
actividades extractivas que con-
tradicen las polticas ambientales
denidas en el Plan Nacional del
Buen Vivir.


No existe capacidad institucional en los
GAD para el control de daos ambientales.


Fortalecer las capacidades de con-
trol ambiental de los GAD.
47
Adems de la identificacin de los problemas
en el territorio con respecto al proceso de
descentralizacin, los participantes de todas
las provincias del pas realizaron un ejerci-
cio de priorizacin de las competencias. Aun-
que se ha planteado el ao 2015 como tiempo
lmite para la transferencia obligatoria de las
competencias exclusivas constitucionales,
el proceso ha iniciado con algunas transfe-
rencias va ley, otras se mantienen vigen-
tes por convenios anteriores y las compe-
tencias de riego y gestin de la cooperacin
internacional se transfirieron ya con la nueva
institucionalidad creada para el efecto (Con-
sejo Nacional de Competencias). Del proceso
participativo ha resultado la priorizacin
de competencias para los siguientes cuatro
aos: la competencia de vialidad, fomento
productivo e infraestructura en salud son las
ms solicitadas a nivel nacional. Los criterios
que consideraron los participantes para este
ejercicio fueron la necesidad de la poblacin
y la capacidad institucional que tendra el
GAD para asumir la competencia:
1%
2%
3%
4%
6%
7%
7%
11%
13%
17%
30%
Hbitat y Vivienda
Patrimonio
Gestin de Cuencas
Infraestructura fsica de la parroquia
Infraestructura de Educacin
Trnsito, Transporte terrestre y seguridad vial
Gestin Ambiental
Soberana alimentaria
Infraestructura en salud
Fomento Productivo
Vialidad
Ilustracin 19.
Priorizacin de
competencias a
nivel nacional
Fuente: CNC
Elaboracin: SENPLADES
El traspaso de esta competencia exime
a los sectores estratgicos cuya explota-
cin es la que mayores daos ambienta-
les genera.
Generar acuerdos y dilogo
para la explotacin de sectores
estratgicos.

Las facultades sobre las cuencas hidrogr-
cas se estn dando, en su mayora, a un
nivel de gobierno que todava no existe (la
regin) y que se crear en el largo plazo.

Las provincias podran asumir la
planicacin de las cuencas hasta
que se cree el nivel regional.
No existe un inventario nacional de los
bienes patrimoniales intangibles.
Realizar un Programa Nacional
para la realizacin de un inven-
tario nacional de los bienes
patrimoniales.
No existen recursos adecuados para el cui-
dado y proteccin del patrimonio cultural.
Fomentar actividades tursticas
comunitarias que generen recur-
sos para la preservacin de bienes
patrimoniales.
Elaboracin: SENPLADES
48
3.5 Grupos focales
Adicionalmente a los talleres, este mecanismo
fue orientado como una accin de consulta y
dilogo con expertos sectoriales, acadmicos,
representantes de organizaciones no guberna-
mentales, agencias cooperantes, responsables
de la rectora nacional de las competencias a
descentralizarse, y asociaciones de los GAD
14
.
Alrededor de 75 expertos trataron aspectos lega-
les, tcnicos, polticos y administrativos de la
descentralizacin en complementariedad con
el proceso realizado en los territorios a nivel
nacional.
14%
12%
74%
Acadmicos, ONG y organismos de cooperacin
Expertos Sectoriales y responsables de la rectora nacional
Asociaciones GAD
Ilustracin 20.
Participacin en
grupos focales
Elaboracin: SENPLADES
Tras la problemtica identicada por los parti-
cipantes en los 24 talleres realizados en todas
las provincias del pas, los grupos focales se
concentraron en tres ejes de consulta relacio-
nados con las principales dicultades plantea-
das en los territorios: a) poltica scal, b) for-
talecimiento institucional y c) gestin pblica
descentralizada. A travs de este dispositivo se
consigui el compromiso efectivo y proactivo
de los actores en el proceso de descentraliza-
cin y se recogieron aportes y recomendacio-
nes que sirvieron de base para la construccin
de objetivos, polticas y programas. A conti-
nuacin los resultados de los grupos focales:
Tabla 18. Consulta a nivel nacional: recomendaciones de los grupos focales
Poltica Fiscal
Impulsar la transferencia de competencias con recursos considerando los recursos necesarios, as como los
disponibles en el Presupuesto General del Estado. Impulsando un sistema de transferencias equitativo entre
los territorios.
Fortalecer la autonoma en los GAD, a travs de sus capacidades tributarias, impositivas y recaudatorias en
funcin de sus competencias y mediante el apoyo en la gestin de sus nanzas pblicas.
Coordinar entre las diferentes entidades pblicas los mecanismos de acceso a crdito a GAD de tal manera
que se genere alternativas de nanciamiento para las competencias a ser ejercidas.
Desarrollar el sistema nacional de informacin con nes de descentralizacin, en el cual es importante deter-
minar la informacin a nivel central con los otros niveles de gobierno, para el manejo de informacin a nivel
de competencias y por nivel de gobierno.
Promover el fortalecimiento en aspectos scales que permitan mayor autonoma y eciencia en la gestin
pblica.
14 Entidades que participaron en el proceso: Ministerio de Finanza; Ministerio Coordinador de la Produccin, Empleo y Competiti-
vidad, Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica, Ministerio Coordinador de Patrimonio, Ministerio de Transporte y Obras
Pblicas, Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, Ministerio de Turismo, Secretara Nacional de gestin de Riesgos,
Banco del Estado, Banco Central, Servicio de Rentas Internas, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, Universidad Andina Simn Bolvar, Escuela Politcnica de Litoral, Gobierno Provincial de Pichincha, Consorcio de
Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociacin de Municipalidades del Ecuador, Consorcio Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales;
GIZ, gora Democrtica, PNUD, Esquel, Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planicacin
49
Fortalecimiento Institucional
El Fortalecimiento Institucional no es algo neutro, tiene un componente administrativo muy importante que
coadyuva a mejorar la gestin de las instituciones, pero en el caso de la descentralizacin, es necesario que
los GAD se constituyan como un verdadero nivel de gobierno, por ende el fortalecimiento a ms de mejorar
las capacidades operativas fortalece la autonoma y la democracia en territorio.
El trabajo imprescindible con las entidades asociativas de los GAD.
Es necesario contar con un proceso que incluya a todos los niveles de gobierno, incluido al central, pues una
de las mayores deciencias es la pobre rectora en lo tcnico, participativo y poltico.
Los planes de Fortalecimiento Institucional deben contar con la incorporacin de entornos virtuales de apren-
dizaje como una manera real de acortar brechas temporales y espaciales que dicultan los procesos de capa-
citacin. La asistencia tcnica debe centrarse en lecciones aprendidas a ms de transmisin de conocimien-
tos tcnicos y/o tericos.
El proceso de fortalecimiento debe ser anterior, en el peor de los casos, paralelo al de transferencia.
Creacin de una red de fortalecimiento y capacitacin responsable de la denicin de metodologas y apoyo
en la formulacin de planes de fortalecimiento.
Gestin Pblica Descentralizada
La capacidad operativa debe apuntar a una especializacin de competencias por escalas territoriales. Se debe
plantear una transferencia de especialidades que apunte a una vocacin territorial.
El territorio es la plataforma del ejercicio de las competencias, el territorio debe articularse a una visin de
desarrollo nacional, al situarse en el territorio si no existe una lgica de articulacin, es probable que las com-
petencias se traslapen y empiecen a ser disfuncionales.
Vinculacin y articulacin al proceso de desconcentracin
Los modelos de gestin deben ser coherentes con las realidades y diversidades territoriales.
3.6. Logros alcanzados
en el proceso
Integracin de las acciones pblicas y la
planicacin institucional a travs de pro-
cesos de dilogo permitiendo el involu-
cramiento de los representantes de los
distintos niveles de gobierno y de las ins-
tituciones desconcentradas del ejecutivo
en un proceso de descentralizacin que
tiene como base la integralidad del Estado
y con sta la interrelaciones entre diver-
sos actores sociales e institucionales.
Implementacin de espacios de participa-
cin y deliberacin sobre el proceso de des-
centralizacin a nivel nacional, logrando la
participacin diversa y masiva de distintos
actores sociales e institucionales en la for-
mulacin de la poltica pblica y la agenda
programtica del proceso de descentraliza-
cin para los siguientes cuatro aos.
Se crearon las bases para la construccin
de mecanismos de vigilancia y control
social sobre el proceso de descentrali-
zacin. Al mismo tiempo se difundi y
socializ informacin de los avances del
proceso y las rupturas del modelo actual
frente al que se dio anteriormente obte-
niendo la concientizacin de los partici-
pantes sobre la descentralizacin como
un proceso que compete a la sociedad
en su conjunto.
51
En este captulo se precisan las orientacio-
nes polticas y las definiciones operativas
del Plan Nacional de Descentralizacin, con-
forme a lo que indica la Constitucin de la
Repblica, las regulaciones del Cdigo Org-
nico de Organizacin Territorial, Autonoma
y Descentralizacin y el Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas. Su conte-
nido se establece tambin por las resolu-
ciones emitidas por el Consejo Nacional de
Competencias; y se fundamenta conceptual-
mente bajo el nuevo modelo de descentrali-
zacin que se caracteriza por ser regulado,
obligatorio y progresivo. Adems, se nutre de
los aportes de un fuerte proceso participativo
a nivel nacional y se alimenta de la reflexin
de procesos de descentralizacin anteriores y
de las lecciones aprendidas.
El Plan Nacional de Descentralizacin al arti-
cularse con la planificacin nacional recoge
en sus lineamientos consideraciones funda-
mentales sobre el estado actual del desa-
rrollo, en trminos de equidad de la pobla-
cin, acceso a los derechos ciudadanos, a la
distribucin armnica de los bienes recur-
sos pblicos en atencin a las condiciones
territoriales y sectoriales del desarrollo, de
la organizacin poltica y administrativa de
las funciones pblicas ejecutivas, de la distri-
bucin de las responsabilidades, competen-
cias y recursos que configuran el esquema de
organizacin poltica del estado en niveles de
gobierno, esferas de competencia y vnculos
de corresponsabilidad, complementariedad,
subsidiaridad y garanta de prestacin de ser-
vicios, funciones y sistemas, en la nacin y
cada una de sus niveles territoriales.
De este modo, el nivel programtico del plan se
convierte en un instrumento que permite orientar
Estrategias de descentralizacin
para el perodo 2012-2015

4
estratgicamente los planes operativos anuales
del Consejo Nacional de Competencias y aquellas
acciones o emprendimientos de cada una de los
entes pblicos que son parte del Sistema Nacio-
nal de Competencias, sobre todo de los diferentes
niveles de gobierno.
El Plan Nacional de Descentralizacin plantea las
polticas nacionales respecto al proceso de des-
centralizacin, dene objetivos y metas, disea
las estrategias ejecutivas para este perodo cua-
trienal y establece los programas de accin que
se desarrollarn para optimizar la sinergia y la
combinacin de esfuerzos de los actores institu-
cionales y sociales que se involucran.
4.1. Objetivos Estratgicos
para la descentralizacin
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que
el proceso de descentralizacin
promueva la equidad social,
territorial y scal en el pas
El ejercicio de los derechos ciudadanos
En trminos de la descentralizacin se reere
a las contribuciones de este proceso a mejorar
las condiciones de acceso efectivo de los ciu-
dadanos a los servicios, equipamientos, infra-
estructura, sistemas de fomento y conserva-
cin, y a los mecanismos de discriminacin
positiva, que se puedan generar o mantener a
efectos de incluir a los ciudadanos hasta hoy
52
excluidos o perjudicados en su situacin, en
las prestaciones del Estado ecuatoriano que
se brindan o planican, programan y proyec-
tan desde cualquier nivel de gobierno en las
diversas esferas competenciales o funcionales
de cada sector de actividad.
Ms all de alcanzar el propsito de hacer
efectivo el acceso a estas prestaciones, la
pretensin es tambin poner en vigencia
el derecho de los ciudadanos a participar
en las decisiones que afectan su situacin
actual y futura, desde los procesos de orde-
namiento territorial y de planificacin de su
desarrollo, de la opcin a intervenir con sus
aportes en la realizacin de estudios, formu-
lacin de proyectos, en la vigilancia de los
procesos de contratacin de obras y servi-
cios, en la supervisin de la implementacin
de acciones, en la canalizacin de inversio-
nes y en la evaluacin de sus resultados, su
mantenimiento, reinversin y renovacin
de instalaciones o de las implementaciones
tecnolgicas que deban aplicarse a efec-
tos de la correcta priorizacin, seleccin de
beneficiarios directos y ptima aplicacin
de los recursos.
Supone por lo tanto, la participacin equita-
tiva de los ciudadanos no solo como destina-
tarios de la accin pblica, sino como actores
de los procesos de implementacin y de eva-
luacin de los resultados.
El involucramiento del ciudadano parte de
sus derechos individuales pero su aplicacin
incluir adaptaciones para que las organizacio-
nes sociales de todo tipo encuentren facilida-
des para su intervencin en la gestin pblica.
Estas consideraciones de vigencia efectiva de
los derechos ciudadanos, debern reflejarse
en acciones y mecanismos debidamente ins-
titucionalizados, permanentes e inciden-
tes, de participacin de los ciudadanos y sus
organizaciones en la gestin pblica, como lo
prev la disposicin y el espritu constitucio-
nal vigente.
Estos mismos enfoques son vlidos, para jus-
tificar los procesos de transferencias compe-
tenciales a gobiernos de cercana y la forma-
cin de capacidades en los gobiernos locales
correspondientes, en el marco de una distri-
bucin de responsabilidades y de modelos de
gestin que prioricen el beneficio equitativo,
compensatorio y solidario a los ciudadanos, a
la vez que la aplicacin oportuna, eficaz y efi-
ciente de los recursos econmicos, materia-
les y humanos en la gestin pblica.
Alcanzar la equidad territorial
El desarrollo sostenible, armnico y de apro-
vechamiento de potencialidades y oportuni-
dades territoriales es, por obvio que parezca,
la integracin del territorio nacional, elimi-
nando condiciones de segregacin injustifi-
cadas que se han mantenido a lo largo de la
historia nacional.
Esta integracin supone la superacin de
obstculos geogrficos, de barreras aran-
celarias y de prcticas culturales y polticas
que obstruyeran de alguna manera la posi-
tiva integracin de las secciones territoria-
les y afectaran los flujos de personas, bienes
e interrelacin cultural, en nuestro pas de
ricas diversidades naturales y sociales.
Supone tambin, en el mismo sentido ante-
rior, la reconstitucin de corredores biticos
y de flujos de valores humanos, de acceso a
paisajes y fuentes naturales, que hoy estn
afectados por obras, titularidades de pro-
piedad y prcticas adversas, que afectan los
derechos universales de las personas o en
especial de los ciudadanos ecuatorianos.
Otro alcance de esta poltica, tiene que ver
con el reconocimiento de las diversidades
que se afincan en las diversas particiones
territoriales y, junto a ello, la ratificacin
prctica de la igualdad frente a los dere-
chos, por sobre las diferencias de adhesin
cultural, particularidades tnicas, de gnero,
etarias, econmicas, localizacin geopo-
ltica y de intereses entre los ciudadanos
ecuatorianos.
Diversas formas de interaccin con el territo-
rio y de apropiacin legtima, deben ser res-
petadas y consideradas, en los procesos de
descentralizacin y en los procesos de ges-
tin del territorio, en todos los niveles de
gobierno.
En trminos de sostenibilidad territorial,
las condiciones de aptitudes de suelo, por
ejemplo, de riesgo sobre los sistemas eco-
lgicos, de situaciones de fragilidad ambien-
tal, de capacidad de reposicin y mitigacin
de los efectos de aprovechamiento territorial
y de generacin o agudizacin de riesgos,
requerimientos de mantenimiento, mejora-
miento y adaptacin del patrimonio edificado
de propiedad social o individual, preserva-
cin de los intereses de futuras generaciones
y acceso responsable a los recursos natura-
les renovables y no renovables para el apro-
vechamiento de oportunidades deben ser
53
considerados, como elementos de planifica-
cin de las intervenciones pblicas y las for-
mas de construir y explotar sean estas priva-
das o pblicas.
El desarrollo armnico del territorio nacional
tiene relacin con las dimensiones de situa-
cin actual del equilibrio ecolgico, aptitu-
des naturales propias de cada zona, intere-
ses sociales y privados, sistemas productivos,
oportunidades sociales que determinen
modalidades de aprovechamiento del territo-
rio, disponibilidad y localizacin del patrimo-
nio edificado y adecuacin de las responsa-
bilidades institucionales sobre su control del
uso responsable y desarrollo sostenible.
Tambin tiene que ver con la asignacin pro-
porcional de los recursos a la suma de las
necesidades acumuladas y la imposicin
de calidades correspondientes en las pres-
taciones pblicas. No caben diferencias y
postergaciones entre habitantes de diver-
sas secciones territoriales sobre derechos y
prestaciones.
Nuevamente, en este escenario de profun-
das diversidades sistmicas, las dimensiones
antes citadas generan el espacio histrico
para valorar la intervencin de los niveles
de gobierno descentralizado, de su recupe-
racin si es el caso o del desarrollo de sus
capacidades para gestionar el territorio de
su circunscripcin institucional y para que
las intervenciones sectoriales se supediten al
criterio de gestin territorial.
La situacin de desarrollo bipolar o de cen-
tralidades ineficientes, la actual posterga-
cin de las zonas rurales en contraste con
las urbanas, los efectos de la alta densifica-
cin demogrfica con los paradjicos defec-
tos de no correspondencia entre los ndices
de ocupacin de suelo urbano y la extensin
de redes de servicios, la distribucin geogr-
fica de la pobreza, la falta de planificacin
de las compensaciones ambientales y de una
cultura relacionada, la obsolescencia de ins-
talaciones y construcciones de uso social,
la condicin de reas fronterizas y de tr-
fico internacional, la vecindad y pertenencia
a reas de conservacin natural, la vincula-
cin territorial a los yacimientos y fuentes de
riquezas naturales y muchas otras manifesta-
ciones, corroboran el requerimiento de for-
talecer la planificacin territorial, de impli-
car complementaria y subsidiariamente las
gestiones pblicas de diverso nivel y sec-
tor de competencias, de articular los intere-
ses sociales y privados con regulaciones de
control y fomento y de fortalecer la interven-
cin de los gobiernos descentralizados en
funcin de estos propsitos.
La participacin fiscal
en relacin a las responsabilidades
de los niveles de gobierno
en cada territorio
Es un proceso que implica el traspaso o devo-
lucin de poder y la transferencia de recursos
desde el gobierno central hacia los gobiernos
autnomos descentralizados en correspon-
dencia de sus competencias para mejorar la
prestacin de bienes y servicios pblicos.
El nuevo modelo de descentralizacin acorde
a la Constitucin tiene por objeto promover
la calidad de vida de los ciudadanos a tra-
vs de la transferencia efectiva de recursos
con cada competencia, a los gobiernos des-
centralizados que la ejercern en cada terri-
torio, tal como se lo recoge en la legislacin
vigente. En la misma que se define el proceso
de costeo, as como las condiciones para el
proceso de descentralizacin de una compe-
tencia y para la correspondiente transferen-
cia de recursos.
La descentralizacin fiscal debe ser soste-
nible en el marco de la estabilidad econ-
mica y fiscal del pas. Para lograr este fin
las tareas se enfocan a implementar pro-
puestas que permitan establecer polti-
cas de: ingresos permanentes; redistribu-
cin de recursos que aseguren la equidad
territorial y una mayor calidad en el gasto
pblico, endeudamiento responsable en el
tiempo para financiar inversin, principal-
mente. Todo esto en el marco de un sis-
tema de rendicin de cuentas, transparen-
cia y difusin de informacin.
Si bien se han realizado avances en el proceso,
es necesario abordarlo de manera integral con
el n de que el nuevo modelo de Estado con-
lleve a mejorar la calidad de vida de los ecuato-
rianos, a reducir la pobreza y, por lo tanto, hacia
una mayor gobernabilidad. En este contexto, se
exponen algunos aspectos a ser abordados:
a) Transferir competencias a los distin-
tos gobiernos autnomos descentrali-
zados, en funcin de la Constitucin y
el COOTAD, estableciendo de manera
clara y especfica las facultades para
cada nivel de gobierno, de tal manera
que permita la organizacin del Estado
descentralizado.
54
b) La generacin de instrumentos necesa-
rios que permitan a los gobiernos aut-
nomos descentralizados, ejercer sus
competencias con autonoma en cuanto
a la determinacin, recaudacin y admi-
nistracin de los impuestos, adems de
la generacin de tasas, tarifas y contribu-
ciones, asignados a cada uno de los nive-
les de gobierno, considerando la realidad
econmica y social de la poblacin.
c) Complementar el sistema de transferen-
cias intergubernamentales, en funcin
de los principios y criterios constitucio-
nales que procuran la redistribucin de
recursos entre niveles de gobierno en
base a la subsidiariedad, es decir consi-
derando la gestin de bienes y servicios
pblicos por parte de los niveles ms cer-
canos a la poblacin con el fin de mejo-
rar su calidad y eficacia.
d) Por otro lado, la solidaridad debe estar
presente en el sistema de transferencias,
en la medida en que es deber del Estado
en todos los niveles de gobierno, redis-
tribuir y reorientar los recursos y bienes
pblicos para compensar las inequidades
entre territorios para el cumplimiento
del buen vivir.
e) Motivar un endeudamiento responsable,
a travs del destino de los recursos por
parte de los gobiernos autnomos descen-
tralizados para el nanciamiento de inver-
siones de mediano y largo plazo, a travs
de programas y proyectos priorizados en
sus respectivos planes de desarrollo terri-
torial y que contribuyan al Plan Nacional
de Desarrollo.
f ) Garantizar el libre acceso a la informa-
cin para la descentralizacin fiscal de
todos los niveles de gobierno que per-
mita generar transparencia en el manejo
de los recursos pblicos y fomentar una
oportuna rendicin de cuentas a la ciu-
dadana para un efectivo control social.
Programacin scal en virtud del
nuevo modelo de descentralizacin
De acuerdo al COOTAD, para el costeo de las
nuevas competencias asignadas a cada nivel
de gobierno es necesario elaborar metodolo-
gas y estudios que fortalezcan este proceso,
de tal manera que se pueda estimar los recur-
sos necesarios para alcanzar la suciencia en el
ejercicio de las competencias.
De ah que la gestin de las finanzas pbli-
cas de los gobiernos autnomos descentrali-
zados y del gobierno central deba estar arti-
culada con la planificacin local y nacional
para alcanzar los objetivos y metas que se
plantee un territorio y a la vez se contribuya
con el desarrollo econmico y social. En este
contexto, es importante fortalecer a los nive-
les de gobierno en la elaboracin y estudio
de herramientas que sustenten su programa-
cin fiscal para el anlisis de ingresos, gastos
y financiamiento para la gestin de sus com-
petencias, con un enfoque descentralizado.
Polticas
1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal des-
centralizado que promueva el desarrollo territorial
equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servi-
cios pblicos. (Objetivo 12, poltica 12.3. PNVB)
1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin
territorial y el desarrollo armnico a travs
de una planificacin articulada para el ejer-
cicio de las competencias descentralizadas.
1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistri-
bucin de los recursos y sostenibilidad fiscal
en las competencias descentralizadas.
Metas
1.1.1 Transferir e implementar el 100% de
las competencias exclusivas constitu-
cionales hasta el ao 2015.
1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las
competencias exclusivas constituciona-
les de forma integral, hasta el ao 2015.
1.2.1 Construir la lnea base territorial que
permita conocer el estado actual de
cada competencia exclusiva constitu-
cional, hasta el 2013.
1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por
competencia que responda a la carac-
terizacin de capacidades instituciona-
les, vocaciones y potencialidades terri-
toriales, hasta el ao 2014.
1.3.1 Consolidar el modelo de equidad terri-
torial previsto en el COOTAD y las trans-
ferencias de recursos por competencia,
hasta el ao 2015.
1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vin-
cule la planificacin y las finanzas
pblicas territorializadas para la des-
centralizacin, hasta el ao 2013.
55
4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la
integralidad y excelencia de
la gestin pblica a travs del
proceso de descentralizacin
Complementariedad
Como parte de esta poltica, prev la arti-
culacin y coordinacin proactiva entre los
niveles de gobierno el central incluido
mediante los ejercicios de ordenamiento
territorial, planificacin del desarrollo, for-
mulacin de proyectos, realizacin de conve-
nios especficos, conformacin de fusiones,
mancomunidades y consorcios, intercambio
de capacidades, asistencias, delegaciones y
sustituciones, convenidas entre los actores, e
intercambios para formacin y desarrollo de
capacidades. Todo orientado por el servicio al
inters ciudadano.
El conjunto de los niveles de gobierno de la
organizacin poltica y administrativa del pas
responde, de manera especca, por todo el
territorio nacional y por toda la poblacin ecua-
toriana. Las acciones de cada GAD en sus res-
pectivas circunscripciones afectarn el conjunto
del territorio y el conjunto de la poblacin, an
cuando solo fuese indirectamente.
Ciertamente el nico tipo de territorio que
tiene una administracin exclusiva entre nive-
les de gobiernos descentralizados es la ciu-
dad (cabecera cantonal) y su territorio perif-
rico, dentro del llamado permetro urbano, que
corresponde a cada GAD municipal, sin que los
otros niveles de gobierno descentralizado pue-
dan intervenir directamente en ese territorio,
aunque puedan interferir en l por los efec-
tos indirectos de su gestin en otras parcelas
territoriales.
El resto de secciones territoriales, esto es
reas rurales de los cantones y cabeceras
parroquiales, son a su vez territorio de cada
parroquia rural, son parte del territorio canto-
nal y parte de la provincia que conforman en
conjunto, siendo a su vez circunscripciones de
los niveles de GAD parroquial, cantonal y pro-
vincial, mismos que en el futuro sern parte
de las circunscripciones de los GAD regiona-
les. A la inversa sucede lo propio: cada parte
de un territorio regional ser simultnea-
mente parte de alguna provincia, de un can-
tn y una parroquia.
Sin embargo, sobre las mismas ciudades y el
territorio inscrito en sus permetros urbanos
pesarn como afectaciones positivas y negativas
las acciones de los otros niveles de gobierno
descentralizado y del gobierno central, por
supuesto. Esto suceder en trminos ambien-
tales, comerciales, econmicos en general, de
movilidad humana e integracin, etc.
De esta manera, difcilmente puede armarse
la caracterstica de exclusividad de una circuns-
cripcin territorial, a no ser para nes de deli-
mitacin administrativa y acciones de orden
efectivo directo. Por oposicin, las gestiones
de los diversos niveles de gobiernos descen-
tralizados por autnomos que sean son de
hecho complementarias por el uso y aplicacin
de recursos naturales, por la poblacin destina-
taria y por los efectos de sus intervenciones en
los territorios circundantes y relacionados.
Esta es en s misma una condicin sistmica
territorial, que se refuerza notablemente por la
distribucin de diversas esferas de competen-
cia entre niveles de gobierno y la denicin de
condiciones de concurrencia, solidaridad y sub-
sidiaridad, que estn previstas en la ley y la pro-
pia Constitucin.
Por lo tanto, las relaciones de los GAD con las
acciones ejecutivas del gobierno central pasan
por tres aspectos que son fundamentales y tie-
nen modalidades especcas de articulacin,
que son:
a) Para las competencias transferidas a los
diferentes GAD la relacin de comple-
mentariedad pasa, en primer lugar, por
el desarrollo de la capacidad de rectora
nacional: denicin de poltica, planica-
cin nacional, regulacin de la operacin
y denicin de normas de calidad, nan-
ciacin con participacin territorial sobre
la base de un costeo competencial, capa-
cidad de seguimiento y evaluacin del
proceso; y, en segundo lugar, por la obser-
vancia de los GAD de la rectora nacional
y la adaptacin de la gestin regulada a
las condiciones del territorio.
b) Para las competencias nacionales que
son delegadas o desconcentradas a
los territorios: estas deben articularse
subordinadamente a las definiciones de
ordenamiento y planificacin del territo-
rio en el que operen.
c) Para las condiciones de intervencin sub-
sidiaria del gobierno central en una com-
petencia transferida a los GAD en las sec-
ciones territoriales en las que los GAD no
tienen la capacidad institucional para cum-
plir las normas rectoras sobre suciencia
56
y calidad de las prestaciones planicadas
o en los casos de emergencia declarada:
los GAD solo podrn revertir la interven-
cin por los mecanismos previstos en la ley
cuando se pruebe la superacin de la con-
dicin motivante. Este enfoque se funda-
menta en que los ciudadanos no tienen que
dejar de ejercer o permanecer afectados en
sus derechos por una deciencia institucio-
nal. Si as sucediera el conjunto del estado
es responsable de ello.
Finalmente, condiciones bsicas, calidad de vida
y desarrollo de los ciudadanos no se denen ni
se alcanzan por la gestin aislada de una com-
petencia o de un sector de competencias. Se
requiere un enfoque que supere las particiones
profesionales, institucionales y competenciales.
El tratamiento de los problemas o el aprovecha-
miento de una oportunidad desde las condicio-
nes reales es ms factible alcanzarlo desde un
gobierno de cercana y desde un enfoque terri-
torial integral y sostenible. Esto demanda la
doble articulacin complementaria: entre la ges-
tin sectorial y el enfoque territorial y entre el
desarrollo combinado de gestiones sectoriales.
Fortalecimiento institucional de GAD,
del Gobierno Central y del CNC
El modelo de descentralizacin consagrado
por la Constitucin vigente y el COOTAD
depende directamente de la capacidad insti-
tucional y operativa de todos los niveles de
gobierno, y ms an del organismo tcnico
encargado de organizar e implementar el pro-
ceso de descentralizacin, es decir, del Con-
sejo Nacional de Competencias, organismo
rector en materia de fortalecimiento institu-
cional y promotor de la red de formacin y
capacitacin a travs de la cual se ejecutarn
las polticas, estrategias, planes y programas
de fortalecimiento, capacitacin, formacin
y asistencia tcnica de todos los niveles de
gobierno. Los entes asociativos de los gobier-
nos autnomos descentralizados, as como
las universidades, los institutos de capacita-
cin de los GAD, la cooperacin internacional
y los organismos no gubernamentales, tam-
bin tienen un rol fundamental en el forta-
lecimiento institucional, por consiguiente la
coordinacin y corresponsabilidad se con-
vierten en valores articuladores del proceso
y generadores de espacios de deliberacin y
consenso necesarios al momento de definir el
qu, el cmo y el para qu de la transferencia
de saberes y conocimientos dentro del pro-
ceso de descentralizacin.
Ejercicio autnomo
e las facultades de los GAD:
descentralizacin poltica,
administrativa y nanciera
El proceso de descentralizacin atiende a los
ms altos intereses del estado y a los derechos
de los ciudadanos, por ello debe generar garan-
tas a partir de poner en juego las ms avanza-
das capacidades institucionales para administrar,
gestionar, ejercer, regir, regular, planicar, apli-
car los recursos, rendir cuentas, aceptar y promo-
ver la participacin social en cada competencia
que se transera, encontrando los esquemas de
gestin ms adecuados y las relaciones de com-
plementariedad, solidaridad, subsidiariedad, que
mejor cumplan los propsitos que tiene esta de-
nicin de la organizacin de los poderes, las auto-
nomas, la disponibilidad de los recursos y la res-
ponsabilidad, por parte de los gobiernos en todos
los niveles previstos en la organizacin jurdica
del estado ecuatoriano.
Gobernar de manera descentralizada alude a
un ejercicio democrtico que exige dotar a los
diferentes niveles de gobierno de lo necesario
para que respondan a las necesidades reales
de los territorios y adems afianzar los pode-
res y la institucionalidad estatal de stos para
que gocen del mayor grado de autonoma y
descentralizacin no solo administrativa y
financiera, sino poltica.
Ejercer competencias con capacidad,
probidad, oportunidad y eciencia
Este requerimiento demanda de los diversos nive-
les de gobierno que tuvieren cualquier responsabi-
lidad en el proceso un compromiso general de pro-
veerse de las mejores capacidades adecuadas a los
propsitos de la descentralizacin. Dicho compro-
miso deber ser evaluado y demandado poltica-
mente ante la sociedad y las leyes.
Las competencias debern ser ejercidas en cada
nivel con probidad, precisin, puntualidad, diligen-
cia y pertinencia poltica, gerencial, tcnica, admi-
nistrativa y operativa. El cumplimiento de cada
obligacin asumida, debe ser oportuno, ecaz y
pertinente, ante los requerimientos del estado, la
sociedad y el escenario territorial y de oportunida-
des en el que actan.
Progresividad de la transferencia:
secuencia, temporalidad y
capacidad administrativa.
La transferencia de las llamadas nuevas competen-
cias exclusivas constitucionales
15
que desarrolla el
COOTAD
16
se realizarn en los cuatro aos iniciales
57
de vigencia de este plan, mientras que la transfe-
rencia de las competencias adicionales
17
se reali-
zar en ocho aos. Las residuales,
18
en adelante.
En el marco de estos plazos, el COOTAD prev la
transferencia progresiva de cada competencia,
de acuerdo a los grados de disponibilidad y pre-
paracin institucional de los gobiernos recepto-
res y del tiempo para que obtengan las capacida-
des a travs de un programa de fortalecimiento
institucional que tendr un plazo denido por el
Consejo Nacional de Competencias
19
.
Cuando el procedimiento de obtencin de
informes habilitantes relacionados con el
estado de situacin del sector, de las capaci-
dades institucionales, y de identicacin y cos-
teo de recursos culmine, el Consejo Nacional
de Competencias emitir una resolucin de
transferencia que se promulgar en el Regis-
tro Ocial, y que constituye el nico instru-
mento jurdico que transere denitivamente
una competencia.
Cuando se inicie el procedimiento previsto
en la coordinacin de los programas de forta-
lecimiento institucional correspondiente, se
incluir un proceso de comunicacin social que
informe sobre los propsitos, pasos y los plazos
previstos, con el objeto de procurar la interven-
cin de la sociedad, adems de la de los delega-
dos de los GAD y de sus asociaciones.
Una vez perfeccionada la transferencia de
competencias y recursos, se comunicar a
la sociedad los logros y dicultades del pro-
ceso de descentralizacin. Con estos elemen-
tos se puede prever, en trminos generales,
la secuencia y la temporalidad de las transfe-
rencias previstas en el presente plan. El objeto
es trabajar con elementos previsibles para los
GAD, para sus asociaciones, para los organis-
mos rectores y para la sociedad en general.
Polticas
2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad,
eficiente y competente, en torno a las
competencias descentralizadas. (Objetivo
12, Poltica 12.4 PNVB).
2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades insti-
tucionales para el proceso de descentralizacin
y el ejercicio de competencias.
2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el terri-
torio de forma complementaria, corresponsa-
ble y coordinada en la gestin competencial.
Metas
2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percepcin
de calidad de los servicios pblicos, en las
competencias descentralizadas, hasta el ao
2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013).
2.2.1 Lograr que el 50% de los GAD de cada
nivel de gobierno cumplan al menos
un programa de fortalecimiento insti-
tucional en funcin del Plan de Forta-
lecimiento para el ejercicio de nuevas
competencias y atribuciones exclusivas
constitucionales, hasta el ao 2015.
2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios rec-
tores de las competencias transferidas
participen al menos en un programa de
fortalecimiento institucional para el ejer-
cicio de sus facultades, hasta el ao 2015.
4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que
el proceso de descentralizacin
sea transparente, participativo
y responda a las realidades y
necesidades territoriales
Transparencia, rendicin de
cuentas y eciencia en la aplicacin
de los recursos pblicos
La posibilidad de valorizar socialmente la des-
centralizacin como una estrategia de democra-
tizacin y de equidad est fuertemente ligada al
cumplimiento de la ley en este campo.
Parte de la transferencia de poderes esencia de
la descentralizacin es entregar a la ciudadana el
poder de evaluar, juzgar y ejercer la capacidad de
corregir (incidir) en la gestin pblica en todos los
niveles de gobierno y en las instancias delegadas
de los ministerios ejecutivos en los territorios. La
mencionada capacidad ciudadana de evaluacin,
vericacin, contrastacin, juicio y enmienda,
debe rebasar las consideraciones sobre la ecacia
de la gestin pblica en relacin a los planes de
trabajo y los programas de gobierno de cada nivel
15 COOTAD, artculo 125
16 COOTAD, artculos 129 a 148
17 COOTAD, artculo 149
18 COOTAD, artculo 150
19 COOTAD, artculo 154
58
y debe avanzar a constatar con elementos de jui-
cio la calidad de los ejercicios de gestin de com-
petencias, atribuciones y disponibilidad de recur-
sos humanos, nancieros y tcnicos.
La ejecucin de estas polticas puede signicar un
cambio cultural que supere incluso el mediano plazo
de este plan, de contar con hitos marcadores que
den cuenta de que se avanza en este sentido. Se
aspira a que socialmente se perciba estos cambios
como parte del proceso poltico de la descentraliza-
cin y contribuya a valorarla desde la sociedad.
Corresponsabilidad social en
el desarrollo territorial
No solo que la ciudadana, individualmente consi-
derada u organizada, tiene la obligacin de cum-
plir los preceptos legales o las disposiciones y
resoluciones institucionales, sino que debe parti-
cipar proactivamente en la gestin del territorio.
Para el efecto, la ley prev mecanismos de par-
ticipacin social en el ciclo completo de la ges-
tin pblica, iniciando con la participacin en la
eleccin de las autoridades de los territorios en
los que residen y pasando por la intervencin en
la planicacin, en la asignacin presupuestaria,
en la formulacin de los proyectos, investigacio-
nes y otros estudios, en la vigilancia de los pro-
cesos de contratacin de servicios profesionales
y de provisin, construccin o alquiler de bienes,
en la vigilancia organizada en el desarrollo del
objeto de los contratos, en la supervisin de su
cumplimiento y en la evaluacin de los resulta-
dos, en su mantenimiento y actualizacin.
Tambin participa la sociedad con sus contribu-
ciones tributarias, con el pago de tasas y tari-
fas por el uso de los servicios e infraestructura y
puede hacerlo con el nanciamiento y apalanca-
miento de los proyectos.
La ley tambin prev la participacin social en
la revocatoria del mandato de las autoridades.
Del proceso de descentralizacin no son los des-
tinatarios y beneciarios los GAD, sino los ciuda-
danos y estos ltimos deben tener capacidad de
valorarla y evaluar el proceso y los logros en el
mbito nacional y territorial.
Sin embargo, la participacin de los ciudadanos
tiene tambin sus condiciones:
La ciudadana debe estar informada desde los
niveles ejecutivos ms prximos de inversin y
es un requerimiento del desarrollo en este sen-
tido, en que los departamentos de comunicacin
de los entes rectores y de los GAD fortalezcan
sus capacidades de informar y no solo de repro-
ducir prcticas propagandsticas o proselitistas.
a) Que se generen de manera visible y opor-
tuna, como mecanismos institucionales
estables y permanentes, los espacios de
participacin social.
b) Que se transparente la informacin de todos
los niveles de gobierno por medios que estn
al alcance de diversos espacios y segmentos
de poblacin.
c) Que se generen oportunidades de formacin
a los ciudadanos, para la participacin ade-
cuada en los diferentes estadios de los ciclos
de gestin y su evaluacin.
d) Que se brinde acceso a la sociedad para cono-
cer la gestin de los organismos rectores, minis-
terios sectoriales y responsables de las nanzas.
e) Que se valorice la alternabilidad de represen-
tantes en las organizaciones sociales.
f) Que se garantice la incidencia de la participacin
social de manera efectiva en la gestin pblica.
Polticas:
3.1 Promover el involucramiento de actores
institucionales y ciudadanos en el pro-
ceso de descentralizacin y la creacin
de espacios de control social. (Objetivo
12, Poltica 12.7. PNVB).
3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre
el cumplimiento de transferencia de recur-
sos a los GAD as como sobre el ejercicio de
las competencias descentralizadas.
3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento
y evaluacin participativa al proceso de
descentralizacin y al cumplimiento del
Plan Nacional de Descentralizacin.
3.4 Promover la comunicacin social y la ren-
dicin de cuentas como recurso de cimen-
tacin poltica de la descentralizacin.
Metas
3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de con-
trol social sobre el cumplimiento del plan de
descentralizacin en cada una de las 7 zonas
de planicacin, hasta el ao 2015.
3.2.1 Contar con un sistema de informacin inte-
gral de la descentralizacin hasta el ao 2015.
59
3.3.1 Contar con dos evaluaciones participa-
tivas del plan nacional de descentrali-
zacin hasta el ao 2015.
Estrategias
La estrategia estatal de la descentralizacin tiene
sus propios nes, en torno a ellos se ha denido
los objetivos estratgicos a los cuales el Plan ni-
camente aade la proposicin de alcanzar un
estado de situacin al proceso que lo torne irre-
versible y producir un avance concreto que res-
palde esa condicin. Por esta razn, este plan
dene los objetivos, las polticas, las metas y los
programas generales del proceso y las estrategias
guas que contienen las deniciones de propsi-
tos, los conceptos loscos y metodolgicos de
este proceso.
Para alcanzar estos propsitos, que son como
metas intermedias a la luz de los objetivos de largo
plazo de la descentralizacin, se establecen unos
caminos o estrategias que son modos de hacer
que traslucen en esta fase el espritu democrtico
y equitativo del proceso estratgico de descentrali-
zar el poder y la responsabilidad del desarrollo.
a) Poner en accin las disposiciones legales
vigentes e involucrar a los actores institucio-
nales y sociales en los diversos programas
del Plan. Se debe crear una fuerte estrategia
de comunicacin social permanente sobre la
planicacin del proceso y la obtencin de
logros.
b) Formulacin de modelos de gestin de com-
petencias adecuados a las diversidades de
potencialidades, vocacin y hbitat cultural de
los territorios del pas, promoviendo la vincu-
lacin de actores sociales en su formulacin y
gestin. Esquemas de gestin alternativos.
c) Involucramiento de los actores sociales e ins-
titucionales de cercana en esquemas de ges-
tin con roles complementarios y de subsi-
diaridad ecaz.
d) Mecanismos de coordinacin de preeminen-
cia territorial con esquemas de coordinacin
intersectorial.
e) Formacin previa de capacidades de rectora
nacional y de gestin local, con consejos con-
sultivos sociales y colaboracin de los secto-
res pblico y privado, territoriales. Vincula-
cin a asociaciones de GAD.
f) Involucramiento de actores sociales, acad-
micos, sectoriales y gremiales en la caracteri-
zacin y desarrollo de propuestas.
g) Sistema de indicadores de hitos del proceso
(no de evaluacin de entidades), indepen-
diente de los actores institucionales. Detec-
cin de prcticas de descentralizacin exi-
tosa y de mecanismos de demostracin y
rplica.
h) Fuerte estrategia de comunicacin social
permanente sobre la planicacin del pro-
ceso y la obtencin de logros. Planicacin
estratgica de la comunicacin social, per-
manente y de largo plazo, no propagands-
tica. Utilizacin de medios nacionales y loca-
les de comunicacin masiva.
i) Transferencia de recursos inmediata. Polti-
cas de estmulo scal. Desarrollo de esque-
mas de gestin con capacidad de recauda-
cin propia de los GAD. Exposicin de logros
especcos del proceso en el mediano plazo.
Alcance programtico plurianual
Los programas que permiten poner en opera-
tividad el presente Plan tienen que ser impul-
sados y ejecutados por todos los niveles de
gobierno, las entidades dependientes, el Con-
sejo Nacional de Competencias y las enti-
dades rectoras de cada sector del desarrollo
nacional y sus unidades delegadas en los terri-
torios, igual que las asociaciones de los GAD,
que debern adecuar sus estatutos a las leyes
e instituciones vigentes para cumplir con su
obligacin de propiciar el fortalecimiento ins-
titucional de sus miembros para que cum-
plan sus obligaciones legales y polticas. El
grado de acatamiento de esta responsabilidad
se apreciar a travs del uso eciente de los
recursos del Estado.
60
4.2. Estructura programtica del Plan Nacional de Descentralizacin
FIN: Impulsar la equidad interterritorial y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la poblacin. (Art. 106 COOTAD).
OBJETIVOS ESTRATGICOS
Objetivo 1. Garantizar que el proceso de
descentralizacin promueva la equidad
social, territorial y scal en el pas.
Objetivo 2. Impulsar la integralidad y exce-
lencia de la gestin pblica a travs del pro-
ceso de descentralizacin.
Objetivo 3. Garantizar que el proceso de
descentralizacin sea transparente, partici-
pativo y responda a las realidades y necesi-
dades territoriales.
Polticas
(Equidad)
Polticas
(Integralidad y Excelencia)
Polticas
(Transparencia y participacin)
1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal des-
centralizado que promueva el desarrollo terri-
torial equilibrado y el acceso equitativo a bie-
nes y servicios pblicos. (PNBV Objetivo 12,
poltica 12.3.).
2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad, e-
ciente y competente en torno a las competen-
cias descentralizadas. (PNBV Objetivo 12, Pol-
tica 12.4.).
3.1 Promover el involucramiento de actores ins-
titucionales y ciudadanos en el proceso de des-
centralizacin y la creacin de espacios de con-
trol social. (PNBV Objetivo 12, Poltica 12.7).
1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin
territorial y el desarrollo armnico a travs de
una planicacin articulada para el ejercicio de
las competencias descentralizadas.
2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades
institucionales para el proceso de descentraliza-
cin y el ejercicio de competencias.
3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre
el cumplimiento de transferencia de recursos a
los GAD as como sobre el ejercicio de las com-
petencias descentralizadas.
1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribu-
cin de los recursos y sostenibilidad scal, en
las competencias descentralizadas.
2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el
territorio de forma complementaria, correspon-
sable y coordinada en la gestin competencial.
3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y
evaluacin participativa al proceso de descen-
tralizacin y al cumplimiento del Plan Nacional
de Descentralizacin.
3.4 Promover la comunicacin social y
la rendicin de cuentas como recurso de
cimentacin poltica de la descentralizacin.
Metas Metas Metas
1.1.1 Transferir e implementar el 100% de las
competencias exclusivas constitucionales hasta
el ao 2015.
2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percep-
cin de calidad de los servicios pblicos, en las
competencias descentralizadas, hasta el ao
2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013).
3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de
control social sobre el cumplimiento del plan
de descentralizacin en cada una de las 7
zonas de planicacin, hasta el ao 2015.
1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las
competencias exclusivas constitucionales de
forma integral hasta el ao 2015.
2.2.1 Alcanzar que el 50% de los GAD de cada
nivel de gobierno cumplan al menos un pro-
grama de fortalecimiento institucional en fun-
cin del Plan de Fortalecimiento para el ejer-
cicio de nuevas competencias y atribuciones
exclusivas constitucionales hasta el ao 2015.
3.2.1 Contar con un sistema de informa-
cin integral de la descentralizacin hasta
el ao 2015.
1.2.1 Construir la lnea base territorial que per-
mita conocer el estado actual de cada compe-
tencia exclusiva constitucional hasta el 2013.
2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios
rectores de las competencias transferidas par-
ticipen al menos en un programa de fortale-
cimiento institucional para el ejercicio de sus
facultades hasta el ao 2015.
3.3.1 Contar con dos evaluaciones participa-
tivas del plan nacional de descentralizacin
hasta el ao 2015.
1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por
competencia que responda a la caracterizacin
de capacidades institucionales, vocaciones y
potencialidades territoriales, hasta el ao 2014.

1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial
previsto en el COOTAD y las transferencias de
recursos por competencia, hasta el ao 2015.
1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vincule
la planicacin y las nanzas pblicas territo-
rializadas para la descentralizacin, hasta el
ao 2013.
61
Programas
Aos
2012 2013 2014 2015
Objetivo 1
1.1 Programa Transferencia de Competencias Exclusivas Constitucionales Nuevas
1.1.1 Vialidad
1.1.2 Trnsito y Transporte
1.1.3 Fomento Productivo y Seguridad Alimentaria
1.1.4 Gestin de Riesgos: prevencin, proteccin, socorro y control de incendios
1.1.5 Infraestructura Social: educacin, salud, hbitat y vivienda.
1.1.6 Gestin Ambiental y Patrimonio Natural
1.1.7 Cuencas Hidrogrcas
1.1.8 Patrimonio Cultural
1.1.9. Tipologas de GAD por competencia
1.2 Competencias Adicionales, Residuales
1.2.1
Elaboracin de Plan de Transferencia de competencias adicionales potenciales de
transferir
1.2.2 Identicacin de competencias residuales potenciales de transferir
2 Programa Descentralizacin Fiscal
2.1 Planicacin y nanzas pblicas territorializada
2.2 Implementacin del Modelo de equidad
2.3 Alternativas de nanciamiento para GAD
Objetivo 2
2.1. Programa de Fortalecimiento Institucional
2.1.1
Fortalecimiento institucional de los GAD para el ejercicio de competencias constitucionales
exclusivas nuevas
2.1.2
Fortalecimiento institucional para el ejercicio descentralizado de otras atribuciones
constitucionales
Prestacin de Servicios Pblicos
Registro de la Propiedad y Catastros
Promocin de la Organizacin Ciudadana y Vigilancia
Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia
Otorgamiento de Personera Jurdica a Organizaciones Sociales
Explotacin de materiales ridos y ptreos
2.1.3 Fortalecimiento de las facultades de los ministerios rectores
2.1.4 Red de fortalecimiento institucional (capacitacin, formacin)
2.1.5 Apoyo tcnico horizontal entre GAD y sus asociaciones
2.2 Programa de Gestin Pblica Coordinada, Complementaria y Corresponsable
2.4 Incorporacin de los convenios anteriores de descentralizacin al nuevo proceso
2.5 Identicacin y resolucin de conictos competenciales y territoriales
2.6
Estmulos a la formacin de mancomunidades y consorcios, a la fusin de GAD y a la rea-
lizacin de convenios que propicien la descentralizacin
3 Objetivo 3
3.1 Programa de Participacin Ciudadana y Evaluacin
3.1.1 Mecanismos de control social zonales del Plan de Descentralizacin
3.1.2 Sistema de informacin para la descentralizacin
3.1.3 Mecanismos y herramientas de seguimiento y evaluacin participativa
3.1.4 Evaluacin de impacto de las competencias transferidas
3.1.5 Comunicacin social de la descentralizacin
63
Como se ha podido evidenciar, a pesar de los
mltiples obstculos existentes, la descentra-
lizacin en el Ecuador ha tenido en los ltimos
tres aos avances contundentes, en trminos
de su establecimiento e institucionalizacin;
fundamentalmente a travs de una transfor-
macin jurdica sin precedentes, producto de
coyunturas y consensos polticos difciles de
alcanzar y consecuencialmente de repetir.
Lo anterior nos obliga no solo a ser rigurosos
en la utilizacin de los espacios instituciona-
les y el empleo de las herramientas jurdicas
generadas; sino tambin a propiciar espacios
de reexin y dilogo a favor de la sostenibi-
lidad, defensa y retroalimentacin del proceso;
que nos permita mantener activa la voluntad
poltica que hoy dinamiza el proceso y que de
alguna manera ha permitido instaurar en casi
todos los decisores polticos, la nocin del
Estado que se gobierna de manera descen-
tralizada a la que alude la Constitucin de la
Repblica
20
.
Por otro lado, no podemos dejar de consi-
derar que la descentralizacin es un medio,
una herramienta cuyo receptor y beneficia-
rio son los ciudadanos, pues mediante ella se
procura lograr igualdad en el acceso de dere-
chos, acercando el Estado a los ciudadanos,
universalizando y mejorando la prestacin de
bienes y servicios; en tal virtud la descentra-
lizacin se vaca de sentido, si no se consigue
en los hechos, beneficios sustanciales y con-
cretos en la calidad de vida de las personas.
Con estos antecedentes, es posible identi-
ficar algunos elementos que deben llamar
nuestra atencin en el corto y mediano plazo,
de cara a las sostenibilidad de la descentrali-
zacin en el largo plazo.
En este contexto, un primer elemento que
hay que considerar, es la construccin de
sistemas de informacin sectorial que nos
permita generar indicadores de impacto, a
efectos de poder medir la repercusin efec-
tiva de la transferencia de competencias y
su ejercicio descentralizado, para asegurar
de este modo una provisin de bienes y ser-
vicios pblicos con estndares mnimos de
satisfaccin y de regularidad, y tambin para
dotar al sistema nacional de competencias de
informacin precisa para solventar con sus
propias herramientas las vicisitudes propias
de la gestin pblica descentralizada.
En esa misma lnea y con la finalidad de
generar mejoras en el acceso a bienes y ser-
vicios pblicos, la gestin descentralizada de
competencias, requiere de procesos de vee-
dura y control social, que adems de audi-
tar y vigilar el ejercicio de competencias,
retroalimenten las propuestas sectoriales
de emplazamiento de las diferentes estruc-
turas estatales en el territorio, para evitar
la superposicin de competencias, lograr la
racionalidad y efectividad del gasto pblico
y regular adecuadamente los espacios de
concurrencia.
Por otro lado, habr que tener siempre pre-
sente que la distribucin de poder que
implica la descentralizacin, requiere el for-
talecimiento de capacidades estatales, tanto
a nivel local como a nivel nacional.
Visin Prospectiva de la Descentralizacin
20 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 1

5
64
En el mbito local, la gestin de compe-
tencias requiere dotar efectivamente a los
gobiernos autnomos descentralizados de
potestades y capacidades efectivas, para
generar soluciones a nivel territorial. Estos
poderes pueden ir desde facultades normati-
vas, pasando por las capacidades de gestin,
hasta la entrega de potestades tributarias
efectivas por prestacin de servicios. El reto
est en lograr que efectivamente los proble-
mas locales sean resueltos a nivel local con
visin y accin territorial.
A nivel nacional, es imprescindible que las
entidades ministeriales se apropien efectiva-
mente de su rol preponderantemente rector,
regulador y controlador; para que establez-
can polticas pblicas integrales de carc-
ter nacional, que apunten directamente a la
consecucin de los objetivos nacionales de
desarrollo; para que definan los estndares
mnimos de satisfaccin de los bienes y ser-
vicios pblicos, a efectos de lograr cumplir
con los principios de obligatoriedad, gene-
ralidad, uniformidad, eficiencia, responsa-
bilidad, universalidad, accesibilidad, regula-
ridad, continuidad y calidad que dispone la
Constitucin de la Repblica
21
; y para gene-
rar mecanismos de control de la prestacin
de los servicios y bienes pblicos.
Una de las caractersticas fundamentales
del modelo de descentralizacin es su carc-
ter progresivo
22
, en tal virtud, el marco nor-
mativo constitucional y legal
23
, han prede-
finido la priorizacin de la implementacin
efectiva de las competencias constituciona-
les, dejando para una segunda fase el tra-
bajo sobre las competencias adicionales y
residuales. En ese sentido, ser preciso avan-
zar en la construccin de los cimientos de la
descentralizacin post-competencias cons-
titucionales, lo que requerir una acuerdo
nacional respecto del rol efectivo de los dife-
rentes niveles de gobierno en el marco del
Estado descentralizado y de la determina-
cin de los sectores susceptibles de mayo-
res o menores niveles de descentralizacin o
desconcentracin.
Otra de las caractersticas del actual modelo de
descentralizacin adoptado en el Ecuador tiene
relacin con la implementacin del proceso por
niveles de gobierno, proscribiendo los meca-
nismos de negociacin y transferencias indi-
viduales, esto se evidencia en la existencia y
composicin del Consejo Nacional de Compe-
tencias
24
en el procedimiento denido para la
transferencia de competencias
25
y en la nece-
sidad de establecer modelos de gestin inte-
grales y sectoriales para el ejercicio de com-
petencias
26
; sin embargo la aplicacin de este
modo de descentralizacin, puede traer apa-
rejado el efecto de perder la visin de territo-
rialidad y endogenizacin del desarrollo que se
ha planteado como objetivo del desarrollo
27
. En
ese contexto el desafo consiste en establecer
mecanismos para asegurar que la descentrali-
zacin de competencias, no deje de mirar efec-
tivamente las particularidades territoriales, de
modo que por una parte genere herramientas
efectivas para la resolucin de problemticas
territoriales, pero por otra, se constituya efec-
tivamente en un dinamizador de las activida-
des en el territorio, de manera que, a travs de
ella, se potencie a los territorios deprimidos y
se logre un desarrollo territorial efectivamente
policntrico.
El modelo de descentralizacin desde un
aspecto poltico alude a un ejercicio pro-
fundo que apela a las propias capacidades
polticas de los gobiernos autnomos des-
centralizados. La implementacin del pro-
ceso en un primer momento responde a una
esfera administrativa de transferencia de
competencias pero que forma parte de un
proceso ms amplio, una reforma poltica
con cambios sustanciales en la gestin terri-
torial local en la que se incluye el gobierno
parroquial rural como unidad bsica y tiene
como funcin fundamental ser el vnculo
con el nivel comunitario. Esto implica algu-
nos retos como la conformacin de regiones
autnomas como un nuevo nivel intermedio
de gobierno que permita generar procesos de
articulacin horizontal para potenciar y com-
plementar las capacidades territoriales.
Finalmente, uno de los ejes de la Constitucin de
Montecristi est determinado por la recupera-
cin de la capacidad planicadora del Estado en
todos sus niveles,
28
y en esa virtud la Constitucin
establece el sistema nacional descentralizado de
21 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 314
22 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 239
23 Constitucin de la Repblica del Ecuador 269. COOTAD, Art. 125 y Resol. No. 0001-CNC-2011
24 Constitucin de la Repblica Art. 269 y COOTAD Art. 118
25 COOTAD, Artculo 154
26 COOTAD, Artculo128
27 Plan Nacional para el Buen Vivir, Objetivo 11.
65
planicacin participativa, cuyo instrumento
principal es el Plan Nacional de Desarrollo, el
mismo que deber coordinar el ejercicio de las
competencias exclusivas entre los distintos nive-
les de gobierno,
29
de manera de asegurar que
el esfuerzo institucional del Estado en su con-
junto se oriente a la consecucin de los objeti-
vos nacionales de desarrollo, en el marco de un
estado unitario que se administra descentrali-
zadamente
30
y en el que los gobiernos locales
estn dotados de autonoma poltica, adminis-
trativa y nanciera en los trminos establecidos
en la Constitucin y la ley.
31
28 Constitucin de la Repblica del Ecuador Art. 279
29 Ibdem Art. 280
30 Ibdem Art.1
31 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 238 y COOTAD Art. 5
32 Cdigo de Planicacin y Finanzas Pblicas, Art. 5
33 Ibdem, Artculo 13
En ese contexto es conditio sine qua non,
para asegurar la supervivencia de la des-
centralizacin, una interoperabilidad entre
el sistema nacional de planificacin y el sis-
tema nacional de competencias, as como
el aseguramiento de que la planificacin
en los gobiernos autnomos descentraliza-
dos ordene efectivamente la gestin pblica
y el ejercicio de sus competencias, vincule
el presupuesto de los gobiernos locales
32
y
se construya participativamente a efectos
de levantar efectivamente las necesidades
territoriales.
33
67
Para lograr estos fines, hace falta contar
con un proceso efectivo de seguimiento y
evaluacin al Plan Nacional de Descentra-
lizacin. La formulacin de esta propuesta
forma parte del ciclo de las polticas pbli-
cas, las cuales se caracterizan por cua-
tro fases: 1) identificacin del problema u
oportunidad; 2) formulacin de la poltica;
3) implementacin o ejecucin y 4) eva-
luacin que, a su vez, permite la redefini-
cin de las polticas pblicas basadas en sus
resultados
34
.
La gestin del proceso de descentralizacin
contar con informacin oportuna y perti-
nente sobre el cumplimiento de metas y pro-
gramas para la toma de decisiones por parte
del Consejo Nacional de Competencias. Sig-
nifica una innovacin en doble sentido: en
primer lugar, en la perspectiva de la institu-
cionalizacin de la funcin de seguimiento
y evaluacin como parte del proceso de la
gestin competencial; en segundo lugar, en
la perspectiva de medir el proceso, a travs
de indicadores de seguimiento. Se plantean
numerosos desafos para construir y operar
este proceso de seguimiento y evaluacin,
en un contexto en que entran en juego una
serie de condicionantes organizativos, ins-
titucionales e interinstitucionales, internos
y externos al proceso de descentralizacin.
La descentralizacin es un proceso que
implica el diseo de un nuevo modelo de
funcionamiento del Estado, esto supone
un proceso de articulacin entre los dis-
tintos niveles de gobierno para garantizar
y profundizar el sistema democrtico. A
diferencia de las reformas planteadas en
la dcada de los 90 que bajo el discurso
de la eficacia y la eficiencia lograron dis-
minuir la accin del Estado y sus resulta-
dos mostraron escasos mecanismos de con-
trol de la poltica pblica, el nuevo modelo
plantea adems de sus principios bsicos
la evaluacin de la gestin y la calidad de
las polticas pblicas. En esta perspectiva,
el seguimiento y la evaluacin se integran
transversalmente en el proceso con la finali-
dad de que ste sea transparente y legtimo.
En concordancia con la formulacin e imple-
mentacin de la poltica pblica, al proceso
de descentralizacin se le incorporan meca-
nismos de rendicin de cuentas con la fina-
lidad de detectar y corregir las fallas que
pueda contener el proceso y poder alcan-
zar la eficiencia y la eficacia de la gestin
pblica para garantizar los derechos de la
ciudadana a travs de la transferencia del
poder poltico, de recursos y de competen-
cias del nivel central a los otros niveles de
gobierno.
El Plan Nacional de Descentralizacin, al
contener las orientaciones polticas, tcni-
cas y programticas, se convierte en el pri-
mer instrumento orientador de la consecu-
cin del proceso de la descentralizacin y
de la consolidacin del Cdigo Orgnico de
Organizacin Territorial, Autonoma y Des-
centralizacin; por lo tanto el sistema de
seguimiento y evaluacin del proceso de
descentralizacin responde a este primer
Seguimiento y Evaluacin del
Proceso de Descentralizacin

6
34 SENPLADES. Notas para discusin : Deniciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin, Pp. 7
68
instrumento, lejos de ser el nico, al mismo
que se recurrir para verificar el cumpli-
miento de las acciones programadas as
como para analizar si los resultados obteni-
dos corresponden a las necesidades por las
que se plante este proceso.
De este modo, incluir transversalmente
mecanismos de seguimiento y evaluacin
al proceso de descentralizacin forma parte
de la estrategia de organizacin del Estado
pues vela por el cumplimiento eficiente de
sus fines, pero adems desarrolla una nueva
forma de hacer poltica pblica al activar
una articulacin permanente entre la pla-
neacin, ejecucin y evaluacin del proceso.
Tambin propicia mecanismos de dilogo
interactivo y participacin ciudadana en las
acciones de control y rendicin de cuentas
fomentando la transparencia y la responsa-
bilidad de la gestin pblica.
El seguimiento y evaluacin al Plan Nacional
de Descentralizacin, es una propuesta des-
tinada a producir informacin que permita
diagnosticar el avance de la descentraliza-
cin en el Ecuador y efectuar anlisis tiles
para la reformulacin de polticas; capturar
informacin sobre el ejercicio de las com-
petencias en marcha; monitorear el grado
de avance en el cumplimiento de las metas
propuestas en el Plan Nacional de Descen-
tralizacin y evaluar el grado de correspon-
dencia entre el impacto previsto y el efecti-
vamente alcanzado.
6.1. Principios generales
que guiarn el sistema de
seguimiento y evaluacin.
Solidaridad. En virtud de este principio, el
proceso de seguimiento y evaluacin rea-
lizar el anlisis integral de las competen-
cias y atribuciones establecidas en el Plan,
por territorios, niveles de gobierno y sus
instituciones.
Coordinacin y corresponsabilidad. Para
visibilizar y apoyar el cumplimiento de este
principio, el proceso de seguimiento y eva-
luacin permitir el intercambio de informa-
cin entre las entidades identificando sus
competencias exclusivas y concurrentes, as
como los compromisos interinstitucionales
que se establezcan.
Subsidiariedad. Para el cumplimiento de
este principio, especialmente para la aplica-
cin del ejercicio supletorio de competen-
cias, el sistema responder con informacin
enfocada en la gestin por resultados y prio-
ridades del Estado.
Complementariedad. En este mbito es
importante la estructuracin del sistema
de evaluacin para medir efectos e impac-
tos definidos territorialmente tanto por el
gobierno central cuanto por los GAD en cada
espacio territorial.
Equidad interterritorial. Para este principio,
el proceso de seguimiento y evaluacin con-
templa la posibilidad de comparar los indi-
cadores de desarrollo de cada territorio per-
mitiendo su agrupamiento y comparacin
individual y colectiva.
Participacin ciudadana. Este derecho se
relaciona con el principio de transparencia
que a su vez se instrumenta en el sistema
mediante herramientas de acceso libre a la
informacin contenida por l mismo.
Igualdad. La relacin entre los gobiernos
autnomos descentralizados y el gobierno
central es armnica, trato igualitario y reci-
procidad entre ellos, no admite subordina-
cin jerrquica ni tutela entre s.
Confiabilidad. Debe ser objetivo, imparcial y
transparente
35
; permitir el libre acceso a la
informacin pblica por parte de la ciudada-
na y entidades gubernamentales, considera
a la informacin como un activo pblico.
Capacidad propositiva. Debe proveer insu-
mos para mejorar los resultados en diferen-
tes niveles y a diferentes actores.
Practicidad. Debe proporcionar informacin
que aporte al logro de los objetivos y solu-
cin de problemas.
Relevancia. Debe proporcionar informacin
suficiente, confiable, til y oportuna para la
planificacin y toma de decisiones.
Eficiencia. Debe considerar el mnimo costo
en trminos de tiempo y recursos financieros.
35 SENPLADES Notas para discusin - Deniciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin. Pp. 15
69
6.2. Responsables
del seguimiento y
evaluacin del Plan
En el mbito de la descentralizacin, el COO-
TAD determina las funciones del Consejo
Nacional de Competencias que, entre otras,
debe organizar e implementar el proceso de
descentralizacin, as como monitorear y eva-
luar la gestin de las competencias, y realizar
el balance general de la descentralizacin
36
.
Estas facultades del Consejo Nacional de Com-
petencias las debe realizar de manera arti-
culada con el organismo nacional de plani-
cacin, que es la instancia encargada de
coordinar con el sector pblico los procesos
de descentralizacin del Estado, en funcin de
las polticas del Plan Nacional de Desarrollo
37
.
A travs de mecanismos de seguimiento y eva-
luacin, el Consejo Nacional de Competencias,
buscar generar espacios de interlocucin per-
manente entre las instituciones que forman
parte del Sistema Nacional de Competencias y
la ciudadana, pro pender a trabajar en la arti-
culacin de un sistema en red de seguimiento
y evaluacin con todos los actores del sistema.
De acuerdo a las deniciones conceptuales
para un subsistema de seguimiento y evalua-
cin elaborado por SENPLADES se tiene en
cuenta las siguientes cuestiones:
Los ejecutores son quienes deben infor-
mar sus avances. En la medida en que
las instituciones cuenten con informa-
cin automatizada, proveern informa-
cin directamente al Sistema Nacional
de Informacin (SIN). Para el caso de la
descentralizacin los ejecutores son los
ministerios rectores de las competencias
y los GAD.
Sin importar el medio que se utilice para
registrar la informacin, debe haber un
tercero responsable de validar y monito-
rear lo que se reporta. Los actores inter-
medios en el proceso de descentralizacin
son el Consejo Nacional de Competen-
cias y SENPLADES. Los ministerios rec-
tores y los GAD deben contar con siste-
mas de monitoreo de sus programas en el
ejercicio competencial de acuerdo a sus
facultades.
Cuando se habla de evaluacin se
piensa, generalmente, en evaluaciones
de impacto, sin embargo, las evaluacio-
nes experimentales toman tiempos lar-
gos. Muchas veces, el que un programa
no produzca los efectos deseados puede
deberse a la forma en que se ejecuta la
intervencin. En el proceso de descen-
tralizacin, a mitad del periodo de plani-
ficacin, una evaluacin de procesos, de
resultados o de corte cualitativo puede
ser ms eficiente para determinar formas
alternativas de mejorar la intervencin.
En el proceso de seguimiento y evaluacin de
la descentralizacin los actores tienen diferen-
tes roles y responsabilidades:
36 COOTAD. Art. 119.
37 Cdigo de Planicacin y Finanzas Pblicas. Art. 26 numeral 12.
Tabla 19. Actores y roles en el proceso de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin
Actores Roles
Consejo Nacional de Competencias
Monitorear y evaluar la gestin de las competencias
transferidas.
Realizar el balance general de la descentralizacin de
forma anual.
Recopilar e informar las alertas generadas por la
ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma
de decisiones al interior del Consejo.
70
6.3. La participacin
ciudadana en el proceso de
seguimiento y evaluacin
La participacin de la ciudadana, en el pro-
ceso de descentralizacin, es de vital impor-
tancia, dado que los ciudadanos son los
receptores directos de los productos y servi-
cios pblicos resultantes del ejercicio compe-
tencial; aplicar mecanismos de seguimiento y
evaluacin participativa a la accin pblica,
no solo que permite obtener informacin de
la poblacin, si no que ayuda a replantear el
rol de la poblacin en la planificacin, gestin
y evaluacin de los programas y proyectos
operativos del proceso de descentralizacin.
Partiendo del esquema Alcance del Seguimiento
Participativo
38
se dene la trascendencia de la pro-
puesta de seguimiento y evaluacin al proceso de
descentralizacin que, a ms del seguimiento par-
ticipativo programas que se plantea en el Plan, se
realizar el seguimiento y evaluacin al ejercicio de
las competencias transferidas a todos los actores del
proceso de descentralizacin de acuerdo a las facul-
tades competenciales que asuman. Entonces, se
presentan dos escenarios de seguimiento y evalua-
cin participativos claramente denidos; primero,
un proceso de seguimiento concurrente (SENPLA-
DES;:17) aterrizado a los programas del Plan Nacio-
nal de Descentralizacin; y segundo, un proceso de
seguimiento participativo externo (SENPLADES; : 18)
relacionado al ejercicio de las competencias trans-
feridas, este ltimo estar impulsado por mandato
legal por el Consejo Nacional de Competencias.
Para el caso del seguimiento concurrente a los
programas del Plan Nacional de Descentrali-
zacin, los actores del proceso, liderados por
el Consejo Nacional de Competencias debe-
rn plantear los mecanismos, herramientas y
alcances del seguimiento participativo.
Para el seguimiento y evaluacin externo,
se utilizar la metodologa para segui-
miento participativo externo elaborada por
SENPLADES, como entidad rectora del Sub-
sistema de Seguimiento y Evaluacin.
38 Metodologa para Seguimiento Participativo de Acciones Pblicas- SENPLADES, Pp. 9
SENPLADES
Realizar evaluaciones de las polticas y sus resultados en
el proceso de descentralizacin.
Realizar seguimiento de mediano y largo plazo.
Recopilar e informar las alertas generadas por la
ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma de
decisiones de todos los usuarios del sistema
Ministerios rectores
Monitorear la implementacin de las polticas de rec-
tora y regulacin y otras facultades otorgadas en el
proceso.
Reportar sus avances e informes de seguimiento en
torno a sus facultades competenciales.
Ministerio de Finanzas
Reportar informacin nanciera territorializada sobre
recursos designados a los GAD y ministerios rectores
para el ejercicio de competencias transferidas.
Gobiernos Autnomos Descentralizados
Remitir sus avances en torno al ejercicio competencial.
Recopilar e informar respecto de las alertas generadas
por la ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma de
decisiones de todos los usuarios del sistema.
Ciudadana
Reportar alertas y quejas sobre los bienes y servi-
cios que brindan todos los niveles de gobierno en los
territorios.
71
Ilustracin 21.
Alcance del
seguimiento
participativo al
Plan Nacional de
Descentralizacin
Elaboracin: SENPLADES
6.4. Tablero de control para
la toma de decisiones
El sistema de seguimiento y evaluacin al proceso
de descentralizacin, se traduce nalmente en
un tablero de control que resume el avance de las
metas propuestas en el Plan Nacional de Descentra-
lizacin. El tablero de control usar la informacin
contenida en el Sistema Nacional de Informacin, a
lo cual todos los actores del proceso debern repor-
tar la informacin con la periodicidad que el Consejo
Nacional de Competencias as lo disponga.
Para realizar un proceso eciente de segui-
miento y evaluacin ser necesario comple-
tar la lnea base de los indicadores plantea-
dos, homogenizar herramientas, metodologas
en todos los actores del proceso que permi-
tan seguir de forma continua el comporta-
miento de los indicadores propuestos, y nal-
mente levantar un sistema de informacin para
la descentralizacin.
Se pretende realizar en el mediano plazo eva-
luacin de procesos, de productos y de resul-
tados o de corte cualitativo para determinar
formas alternativas de mejorar la intervencin
durante el proceso.
Despus de dos aos de implementacin del
PNDz, se realizar una evaluacin interme-
dia, para realizar este ejercicio se contar con
los resultados del proceso de seguimiento y
el sistema de informacin para la descentrali-
zacin implementado. Los resultados del pro-
ceso de evaluacin intermedia, permitir conti-
nuar o reorientar, dependiendo los resultados,
las polticas, programas y estrategias previstos
en el PNDz.
Concluido el horizonte de planicacin del
PNDz, es decir los cuatro aos, se realizar
una evaluacin nal donde se vericar en qu
medida las nalidades, objetivos y metas pro-
puestas en el Plan Nacional de Descentraliza-
cin se han cumplido.
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Torres, Victor Hugo y Ramn Galo. El Desarrollo Local en el Ecuador. 2004, Abya Yala, Quito
- Ecuador.
Universidad de Vanderbilt, Proyecto de Opinin Pblica: encuestas 2006 2010.
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El Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015 es el instrumento que dirigir
la implementacin de este proceso en nuestro pas durante los prximos cuatro
aos. Contiene consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesin territorial,
acceso equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los
bienes, recursos y servicios pblicos, en atencin a las condiciones territoriales y
sectoriales necesarias para alcanzar el buen vivir. Desarrolla una forma de poltica
pblica articulada entre planeacin, ejecucin y evaluacin; y propicia mecanismos
de dilogo interactivo y participacin ciudadana en las acciones de control y rendicin
de cuentas, fomentando as la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica
en todos los niveles de gobierno.
Consejo Nacional de Competencias