BANCO MUNDIAL

BRASIL

Departamento do Brasil
Setor de Desenvolvimento Ambiental e Social Sustentveis
Regio da Amrica Latina e do Caribe
Contrato de Assistncia Tcnica Banco Mundial/CODEVASF

Maro, 2009




Anlise do Arcabouo para a
Implementao de
Parcerias Pblico Privadas em
Permetros Pblicos de Irrigao.






Daniele La Porta Arrobas
Jos Virgilio Lopes Enei








2
CONTEDO


SIGLAS E ABREVISTURAS
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE FIGURAS
GLOSSRIO
INTRODUO E OBJETIVOS DO ESTUDO

ANTECEDENTES

O Sub-Setor de Irrigao: No Brasil e na Regio Semi-rida
A Agricultura Irrigada e os Investimentos Privados para o Setor
Principais Deficincias e Necessidades
Lies Aprendidas

O MARCO POLTICO-ESTRATGICO

1. Marcos Legal e Institucional
1.1 Da Poltica Nacional de Irrigao
1.2 Da Irrigao em Projetos Pblicos
1.2.1 Da Infra-estrutura de Irrigao em Projetos Pblicos
1.2.2 Do Permetro Irrigado nos Projetos Pblicos de Irrigao
1.3 Do Gerenciamento de Recursos Hdricos
1.4 Da Gesto Ambiental
1.5 Da Ocupao do Permetro Irrigado
1.6 Da Agricultura
2. Marco Legal e Regulatrio das Parcerias Pblico - Privadas
2.1 Parceria Pblico-Privada em Sentidos Amplo e Estrito: Conceito e
Entendimentos
2.2 Contextualizao da Parceria Pblico-Privada e da Lei de PPPs
2.3 Consideraes Gerais sobre a Parceria Pblico-Privada
2.4 Abrangncia da Lei de PPPs ao Setor Pblico
2.5 As Modalidades de Parceria Pblico-Privada
2.5.1 Concesso Patrocinada
2.5.2 Concesso Administrativa
2.6 O Objeto da Parceria Pblico-Privada
2.7 Princpios Norteadores da Contratao de PPPs
2.8 Os Contratos de Parceria Pblico-Privada
2.9 A Sociedade de Propsito Especfico
2.10 Licitao da Parceria Pblico-Privada
2.11 Garantias Pblicas e sua Relevncia
2.12 Modalidades de Garantia
2.13 O Fundo Garantidor de Parcerias
2.14 A Regulamentao do Fundo Garantidor de Parcerias
2.15 Limitaes do Fundo Garantidor de Parcerias
3
2.16 Alternativas para o Fortalecimento do Fundo Garantidor de Parcerias
2.17 A Gesto das Parcerias Pblico-Privadas em Nvel Federal
2.18 Limitaes Contratao e ao Financiamento de Parcerias Pblico-
Privadas
2.19 Controle e Fiscalizao das Parcerias Pblico-Privadas
3. Experincia Brasileira com Parcerias Pblico Privadas
4. Experincia Internacional em Parcerias Pblico - Privadas

MODELOS DE PPPS PARA O SETOR DE IRRIGAO

1. Breve Diagnstico do Modelo Tradicional de Projetos Pblicos de Irrigao
1.1 O Relatrio de 2004
1.2 Breve Descrio do Modelo Tradicional
2.. O Agronegcio como Base de um Novo Modelo
3. J ustificativa Legal para as PPPs e CDRUs no Setor de Irrigao
4. Os Modelos
4.1 Modelo Dual: PPP Patrocinada combinada com CDRU
4.1.1 Submodelo Dual: Licitao da PPP simultnea Licitao
das CDRUs
4.1.2 Submodelo Dual: Licitao da PPP previamente Licitao
das CDRUs
4.1.3 Submodelo Dual: Licitao da PPP posteriormente
Licitao das CDRUs
4.2 O Modelo Verticalizado
4.3 A PPP Administrativa

OUTRAS FUNES ESTRUTURANTES

1. Pesquisa Agrcola
2. Assistncia Tcnica
3. Marketing
4. Crdito

CRITRIOS ECONMICOS NO MODELO PPP EM IRRIGAO

1. Objetivos Econmicos da PPP
1.1 Gesto Privada
1.2 Risco da Demanda
2. Anlise do Risco em Projetos PPP de Irrigao
2.1 Fundamentos e Conceitos da Anlise Econmica
2.2 Eficincia Produtiva e Risco em Projetos de PPP em Irrigao
3. Marco Regulatrio
3.1 Sistema Tarifrio
3.2 Estruturas de Governana
4. Comentrios Finais
4
SIGLAS E ABREVIATURAS

ABAG Associao Brasileira de Agronegcios
ACAR Associao de Crdito e Assistncia Rural
AT Assistncia Tcnica
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
AM&A Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao
ANA Agncia Nacional de guas
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
APP rea de Preservao Permanente
ARCPC Anlise de Riscos e Controle de Pontos Crticos
BA Estado da Bahia
BID Banco Interamericano de desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento Banco Mundial
BNB Banco do Nordeste
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BOT Build, Operate and Transfer
BSB Braslia
CDRU Concesso de Direito Real de Uso
CE Comisso Europia
CEAGESP Companhia Estadual de Abastecimento de So Paulo
CEASA Centrais de Abastecimento Sociedade Annima
CGP Comit Gestor de PPP
CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CODEMIG Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba
CODEVERDE Companhia de Desenvolvimento Rio Verde
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
C&T Cincia e Tecnologia
CVM Companhia de Valores Mobilirios
DI Distrito de Irrigao
DIJ Distrito de Irrigao do J aba
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
DRS Desenvolvimento Regional Sustentvel
EIA Estudo de Impacto Ambiental
ELETROBRAS Empresa Brasileira de Energia Eltrica
EMBASA Empresa Baiana de guas e Saneamento
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EMBRATER Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
ESW Economic Sector Work
ETP Evapotranspirao
FAO Organizao das Naes Unidas Para Alimentos e Agricultura
FC Fatores de Converso
FGP Fundo Garantidor de PPP
FSG Fundo Seguro-Garantia
GOB Governo Brasileiro
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IGPM ndice Geral de Preos de Mercado
IFC International Finance Corporation
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
IPCA ndice de Preos ao Consumidor
IUC Infra-estrutura de Uso Comum
LAFICO Liberian Arab Foreign Investment Co.
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LI Licena de Implementao
5
LO Licena de Operao
LP Licena Provisria
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MG Estado de Minas Gerais
MGP Modelos de Gesto Produtiva
MI Ministrio da Integrao Nacional
MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MT Ministrio dos Transportes
NMCI Novo Modelo Conceptual de Irrigao
OGU Oramento Geral da Unio
O&M Operao e Manuteno
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG Organizaes No-Governamentais
PAT Plano Anual de Trabalho
PCD Project Concept Document
PE Estado de Pernambuco
PIB Produto Interno Bruto
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PLP Plano de PPP
PMI Project Management Institute
PPA Plano Plurianual de Investimentos
PPI Permetros Pblicos de Irrigao
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility
PPP Parceria Pblico-Privada
PROAGRO Programa de Seguro Agrcola
PROFIR Programa de Financiamento da Irrigao
PROVARZEAS Programa de Desenvolvimento das Vrzeas
RIMA Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente
RL Reserva Legal
RMA Relatrio Mensal de Acompanhamento
RP Reserva Permanente
RTA Relatrio Trimestral de Acompanhamento
RTM Relatrio Trimestral de Monitoramento
RSM Relatrio Semestral de Monitoramento
RURALMINAS Programa de Desenvolvimento Rural de Minas Gerais
SAB Semi-rido Brasileiro
SAU Superfcie Agrcola til
SAM&A Sistema de Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao
SCGD Sistema de Gerenciamento de Bases de Dados
SGA Sistema de Gesto Ambiental
SIG Sistema de Informao Gerencial
SPE Sociedade de Propsito Especfico
SPS Sistema de Proteo Sanitria Animal e Vegetal
SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUVALE Superintendncia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
TBT Barreira Tecnolgicas ao Comrcio
TCU Tribunal de Contas da Unio
TER Taxa Econmica de Retorno
TGI Transferncia de Gesto da Irrigao
TIR Taxa Interna de Retorno
TIRE Taxa Interna de Retorno Econmico
EU Unio Europia
UEN Unidade Estratgica de Negcios
UF Unidade da Federao
UPA Unidade de Produo Agrcola
VPL Valor Presente Lquido
VPL Valor Presente Lquido Social

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LISTA DE QUADROS



QUADRO 1 Qualificao dos Servios Pblicos e Privados em Agricultura Irrigada

QUADRO 2 Outorga de Terras Regulaes, Base Legal e Caractersticas

QUADRO 3 Alternativas de Contratao da Iniciativa Privada pelo Setor Pblico.

QUADRO 4 Esquema Operacional de projetos

QUADRO 5 Eficincia Produtiva

QUADRO 6 Risco de Demanda

QUADRO 7 Risco da Atividade

QUADRO 8 Elementos do Sistema de Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao.
LISTA DE TABELAS

Tabela 1 reas com infra-estrutura (construda e em construo) ocupadas e em
produo, nos Permetros Pblicos de Irrigao.


Tabela 3 Pontuao para o Estabelecimento de Prioridades
ISTA DE TABELAS
LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Modelo Atual dos Permetros Pblicos de Irrigao: Federais e Estaduais

Figura 2 Diagrama de Modelo Genrico de Parceria Pblico-Privada para Irrigao.

Figura 3 - Modelo de Processo

Figura 4 Modelo Genrico de Ciclo de Produto ou de Cadeia de Logstica

Figura 5 Modelo de Cadeia de Produo em Nvel de UPA

Figura 6 Modelo de PPP Unificada segundo o IFC Projeto Pontal

7
Figura 7 Modelo de PPP Dissociada segundo o IFC Projeto Pontal

Figura 8 Modelagem Contratual segundo a CODEVERDE Projeto Baixio de Irec

Figura 9 Exemplificao de Modelos para licitaes de servios pblicos

Figura 10 Submodelos do Modelo I de Duas Licitaes

Figura 11 Licitao nica para a concesso de dois servios

Figura 12 Esquema do Modelo de PPP Administrativa

Figura 13 Indicadores de Desempenho

GLOSSRIO


Aes Estruturantes - So aes - de carter sistmico que visam instrumentalizar o
processo de desenvolvimento. Elas so de responsabilidade governamental e interagem
com o setor privado. Estas aes abrangem a organizao comunitria, a capacitao dos
atores e a disponibilizao de infra-estrutura e de tecnologias e servios necessrios ao
processo de desenvolvimento. Coerente com a sua natureza sistmica, as aes
estruturantes permeiam as instituies, aproximando-as e integrando-as, de maneira a
envolver os setores pblico e privado nas suas implantaes.

Aes Finalstico - Integrativas So, tambm, de natureza sistmica, holstica e
identificadas como essenciais para a agricultura do futuro e prprias do Setor Privado.
Representam a possibilidade objetiva de interao entre os fatores ou marcos poltico-
estratgicos e estruturantes, com a ao produtiva. A se situam: a base dos recursos
naturais (clima, solo e gua) utilizados nos processos ecolgicos e agrolgicos com fins
econmicos; o fator tecnologia de produo, incluindo suprimentos e servios; e os
agronegcios, que abrangem todos os elos da cadeia produtiva - da biodiversidade ao
consumidor final - passando pela produo primria, processamentos agroindustriais,
transportes e armazenamentos, distribuio e entrega. As aes finalstico - integrativas
realizam-se, sempre, mediante a elaborao de projetos de trs tipos: (i) projetos de
desenvolvimento regional; (ii) projetos de produo de commodities; e (iii) projetos em
nvel de estabelecimento ou propriedade, em unidades de produo agrcola.

Aes Poltico-Estratgicas - So norteadoras do processo de desenvolvimento, visando
melhorar a qualidade de vida humana e ambiental. Elas so de responsabilidade do Estado
em interao com a sociedade e tm por objetivo criar um quadro favorvel ao
desenvolvimento sustentvel da regio em foco ou de aes/produtos prioritrios. Sua
misso atender aos interesses da sociedade e criar condies para os desempenhos
eficientes, eficazes e efetivos dos agentes de desenvolvimento.

8
Agente Regulador Normalmente, instituio pblica ou paraestatal incumbida de
regular questes e relaes entre o governo e a(s) concessionria(s) na implementao dos
termos de contratos de concesso e de sub-concesses. O Agente Regulador acompanha e
controla as etapas/fases operacionais de elaborao de projeto; das obras de implantao da
Concesso PPP; da concesso de implementao do empreendimento agronegocial; e do
gerenciamento pela transferncia da gesto da irrigao.

Agricultura De acordo com definio da FAO, inclui lavouras irrigadas e de sequeiro;
criaes de animais; pesca e aqicultura; florestas e reflorestamentos. Agricultura arte e
cincia de cultivar a terra e de produzir em meios aquticos: a cultura agrcola de um
povo.

Agricultura Irrigada Complementar ou em substituio aos regimes de precipitao
pluviomtrica (solos oxidados), praticada com o uso de sistemas poupadores de gua e de
energia, de altos rendimentos e com grande potencial de melhoria de processos, inclusive
de ambincia, onde se incluem, tambm, os sistemas de cultivos protegidos ou protected
cultivation; e por irrigao por inundao natural em margens de rios, lagoas e lagos,
induzida em tabuleiros/quadros (solos reduzidos), para alguns cultivos, principalmente do
arroz.

Agricultura de Sequeiro (Pluvial) Praticada emsolos oxidados totalmente dependente
dos regimes de precipitao natural, principalmente de gua da chuva, no que exerce ou
pode exercer um papel importante para disciplinar os regimes de escoamento superficial e
de infiltrao, fundamental para a agricultura irrigada, alm de reduzir a evaporao direta.
Precisa ficar claro se o termo usado apenas para regies semi-ridas pois, se no, no se
limita a solos oxidados opinio, no cabe no glossrio


Agricultura Protegida (Protected cultivation) Praticada em ambientes total ou
parcialmente protegidos das intempries climticas e de ataques de pragas e doenas,
podendo contar com climatizao controlada, fertirrigao, e manejo de plantas em meios
slidos ou lquidos.

[ordenar alfabeticamente, agricultores antes de agricultura]

Agricultores de Subsistncia So eminentemente extrativistas, pela caa, pesca ou
extrao de nutrientes do solo, sem nenhuma ou mesmo parcial reposio, e com
dificuldades de alimentar sua famlia e a si prprios. Premidos pela escala de produo,
pela localizao, pelo baixo nvel de instruo e outras circunstncias desfavorveis, os
integrantes dessa categoria necessitam de apoio integral e de assistncia plena. Os
agricultores e familiares que se enquadram nessa categoria representam importante
percentual da sociedade com baixssima ou nenhuma participao na economia formal.

Agricultores Empresariais - Orientados para o mercado, necessitando apenas de regras
claras e estveis, a fim de reduzir incertezas e riscos econmicos de produzir e
comercializar. Necessitam, tambm, de condies equiparveis com outros pases. Os
agricultores que j praticam esse tipo de atividade no campo, de alguma maneira esto
inseridos nas relaes que determinam o binmio fornecedor/cliente, em todas as cadeias
agroprodutivas em que operam.

9
Agricultores Transicionais - Constitudos por indivduos e famlias com pouca ou
nenhuma disponibilidade de capital, no raro arrendatrios de terra ou meeiros, mas que
possuem boa experincia prtica, potencial gerencial e propenso ao uso de tecnologias,
por isso, decididos a permanecerem na atividade de produo primria.

Agronegcio - Visto como a cadeia produtiva que envolve desde a fabricao de
insumos, a produo nas fazendas, a transformao at o consumo, incorpora os servios
de apoio, a pesquisa, a assistncia tcnica, transportes, comercializao, crdito, dealers,
bolsas de fsicos e/ou de negcios, etc at o consumidor final. O conceito de Agronegcio
com enfoque na melhoria de processos visa ao aumento da eficincia das cadeias de
produo primria; na melhoria da eficcia nas cadeias de logstica/commodities ou ciclo
de vida dos produtos; na melhoria das cadeias de custdia para o cumprimento de
requisitos com registros, licenas, certificaes, garantias, seguros e as correspondentes
condies factveis de rastreabilidade para cada commodity; e das cadeias de valor, a partir
de onde se manifestam as preferncias dos consumidores/usurios, sob a forma de
efetividade.

Aqicultura o caso da hidroponia ou de soilless culture e da piscicultura, ambas
prticas agrcolas com enorme potencial de desenvolvimento, tanto no manejo adequado de
gua, como na produo de alimentos e de fcil certificao de origem e de conformidade.
Projetos integrados de uso mltiplo da gua ou de recursos hdricos podem otimizar seu
uso e maximizar os resultados.

Arranjos Produtivos (Clusters) Consistem de instituies geograficamente
concentradas com forte ligao entre si, horizontal e verticalmente, e que incluem
empresas especializadas de produo, fornecedoras de insumos e prestadoras de servios,
instituies de pesquisa e desenvolvimento, organismos pblicos e entidades privadas de
suporte fundamental. A essncia do desenvolvimento de clusters reside na capacidade de
especializao dentro de regies ou localidades comprometidas com o desenvolvimento
regional sustentvel. Como exemplo, a reunio de vrias fruteiras e frutas e de servios e
produtos correlatos, podem constituir arranjos produtivos ou clusters de fruticultura.

Avaliao Econmica - realizada pela obteno das figuras de mrito do Valor Presente
Lquido (VPL) e da Taxa Interna de Retorno Econmico (TIRE), obtidas a partir da
confrontao de custos e benefcios apresentados nos fluxos de caixa, e nos cenrios com e
sem projeto.

Avaliao Financeira - Compara custos e receitas a preos de mercado e objetiva
estabelecer se o empreendimento como um todo sustentvel. Adicionalmente, verifica se
o projeto, ao suprir a demanda de gua pode, ao mesmo tempo, gerar algum retorno
financeiro e, eventualmente, contribuir para a amortizao do empreendimento. Em nvel
micro, verifica capacidade de gerao de renda aos produtores empresrios e suas famlias.

Avaliao Fiscal Admitida como de utilidade pela descrio relativa das receitas
arrecadas por meio de diversos impostos e tarifas. No necessariamente faz parte de
avaliaes sociais e econmicas.

Avaliao de Impactos Sociais e de Externalidades Ambientais - Alm dos benefcios
econmicos e financeiros que resultam de projetos com inverses em investimentos de
infra-estrutura de uso comum, como o caso de permetros pblicos de irrigao, esses
10
projetos geram, necessariamente, externalidades importantes para o processo de
desenvolvimento municipal, regional, estadual e nacional, resultantes de benefcios sociais,
ambientais e, por vezes, gerenciais/organizacionais. Dentre eles destacam-se: crescimento
demogrfico; reduo da pobreza; indicadores sociais (IDH); migraes e indicadores de
impactos e/ou de externalidades ambientais por efeito de aes mitigadoras.

BOT (Build, Operate and Transfer) - Esquema de desenvolvimento e execuo de
projetos, normalmente no setor de infra-estrutura, segundo o qual determinado ente
privado assume responsabilidade pela construo e operao de determinado projeto,
comprometendo-se a reverter s instalaes correspondentes ao Poder Pblico ao final do
prazo de concesso ou autorizao.

Certificao de Conformidade Critrio internalizado pelo Decreto Legislativo N
0

030/1974, resultante do Acordo com a OMC, trata de estabelecer e certificar padres de
processos (eficincia) para os commodities produzidas no pas.

Certificao de Origem - Critrio internalizado pelo Decreto Legislativo N
0
030/1974,
resultante do Acordo com a OMC, trata de estabelecer e certificar padres de produtos
(eficcia) para os commodities produzidas no pas. quase como um habite-se rural.

Concesso de Direito Real de Uso (Terra) Regime legal fundado no artigo 7 do
Decreto-Lei 267, de 28.2.1967, por meio do qual terras pblicas tm o seu direito real de
uso outorgado a ente privado, sendo tal direito vinculado finalidade indicada no contrato
de concesso. No mbito de PPPs no setor de irrigao, a Concesso de Direito Real de
Uso poder servir concesso das terras que compem o permetro irrigado para uso dos
irrigantes.

Concesso de Servio Pblico No mbito das PPPs no setor de irrigao, corresponde
concesso do servio pblico de operao da infra-estrutura comum, precedida de obra
pblica, tendo por objetivo o suprimento de gua aos irrigantes de forma adequada e
contnua.

Concesso Patrocinada Concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que
trata a Lei N
o
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver adicionalmente tarifa
cobrada dos usurios, a contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

Concesso Administrativa o contrato de prestao de servios de que a
Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de
obra ou fornecimento e instalao de bens.

Concessionria do Servio (Concessionria da Infra-Estrutura ou, por vezes,
simplesmente Concessionria) a sociedade de propsito especfico SPE, constituda
por empresa ou consrcio de empresas, a qual assume, mediante contrato de concesso, a
realizao de servios pblicos de concluso de obras e estruturas hidrulicas e outras, da
gesto da infra-estrutura de uso comum, de reas comuns de preservao ambiental e de
empreendimentos agronegociais.

Contrato de Concesso Contrato administrativo que regula os termos e as condies
estipuladas para a Parceria Pblico - Privada, segundo o que estabelece o Captulo II,
11
artigos e incisos da Lei N
0
11.079/2004, ou a concesso comum de que trata a Lei
8.987/95.

DBFO (Design, Build, Finance and Operate) Esquema de desenvolvimento e execuo
de projetos, normalmente no setor de infra-estrutura, segundo o qual determinado ente
privado assume responsabilidade no s pela construo e operao de determinado
projeto (BOT), mas tambm pela sua concepo e projeto.

Desenvolvimento Sustentvel Refere-se ao racional uso e manejo da base de recursos
naturais; numa orientao tecnolgica, revista e adequada; em mudanas institucionais,
capazes de assegurar qualidade dos sistemas produtivos, qualidade ambiental e qualidade
de vida das populaes, com aumento de renda e reduo da pobreza; e na satisfao das
necessidades das atuais e futuras geraes. Em Agricultura, esse desenvolvimento
sustentvel preserva os recursos genticos vegetais e animais, conserva gua, ar e solos,
tecnicamente factvel, economicamente vivel e socialmente aceito.

Empresa ncora Instituio de reconhecida capacidade empresarial juridicamente
constituda que no novo modelo assume a liderana de integrao dos produtores
objetivando a melhoria de processos, a qualidade de produtos e a assiduidade de oferta,
facilitando a assistncia tcnica aos produtores, a comercializao e eventuais
processamentos de transformao inicial ou final de produtos. A Empresa ncora pode
assumir a Concesso de Direito Real de Uso das Terras Pblicas e conceder as Sub-
Concesses de Mdulos ou de Unidades de Produo Agrcola aos produtores rurais, e
assumir a Concesso de Servios Pblicos, isolada ou conjuntamente.

Fatores de Converso (FC) So ndices ou valores estimados e aplicados para levar os
preos de mercado a preos de eficincia ou preos sombra refletindo preos de
oportunidade.

Fundo Garantidor de PPP (FGP) Constitudo por Lei, formado com recursos
financeiros e alocaes pblicas, tem por objeto assegurar as contraprestaes de governo
no mbito de contratos de PPP.

Gesto da Qualidade a gesto estratgica que considera fundamentais as variveis
sociais, psicolgicas, ambientais, tcnicas, econmicas, informacionais e poltico-culturais,
que conformam e caracterizam as empresas e os empreendimentos, em que assume papel
bsico a satisfao do usurio ou cliente. o somatrio da eficincia (processo), eficcia
(produto) e efetividade (satisfao do cliente/consumidor).

Objeto da Parceria O objeto da parceria a prestao de servio coletivo para o
desenvolvimento da prtica de irrigao em projetos pblicos, entendida como tcnica
agrcola que visa otimizao da produo agrcola e a minimizao dos riscos
notadamente climticos, objetivando servir como alavanca para o desenvolvimento
regional sustentvel, em especial do bioma Semi-rido do pas.

Objeto Estrito O objeto estrito da parceria entre o segmento pblico e a iniciativa
privada (PPP) o forjado pela Lei N
o
11.079/04 e que tem como escopo a prestao de
servio pblico, incluindo a implantao e ou concluso das obras e instalaes de uso
comum de permetros pblicos de irrigao (PPI), classificados no Grupo 1, pelo
Ministrio da Integrao Nacional (MI), bem como a manuteno e operao dessa infra-
12
estrutura de uso comum, em benefcio dos usurios de recursos hdricos e de servios
correlatos. Para as PPPs em Permetros Pblicos de Irrigao o objeto estrito pode, no
entanto, atender a outros interesses coletivos ou de uso comum como no caso de reas e de
aes e atividades relacionadas com questes ambientais.

Objeto Amplo O objeto amplo da PPP em Permetros Pblicos de Irrigao inclui, alm
do objeto estrito, as aes e atividades relacionadas com a instalao de infra-estrutura on
farm, operao e manuteno das bases ou unidades de produo agrcola (UPA) e dos
agricultores e demais stakeholders, das unidades estratgicas de negcios (UEN), e das
respectivas cadeias de produo e agronegociais e/ou clusters.

Parcerias Pblico - Privadas (PPP) A Parceria Pblico - Privada, em sentido/objeto
estrito, uma modalidade de contrato de concesso entre o governo federal e empresas
privadas para o desenvolvimento de projetos considerados prioritrios e nos quais o retorno
econmico no grande o suficiente para estimular investimentos puramente privados. A
PPP trata de ajuste celebrado entre a administrao pblica e entidades privadas, que
estabelea vnculo jurdico para a implantao ou gesto, no todo ou em parte, de servios,
empreendimentos e atividades de interesse pblico, em que haja aporte de recursos pelo
parceiro privado, que responder pelo respectivo financiamento e pela execuo do objeto.
So previstas duas modalidades de contrato de concesso: (i) patrocinada, o empreendedor
recebe como retorno do seu investimento tarifas pagas pelos usurios e mais uma
contraprestao da Unio, e (ii) administrativa, o empreendedor recebe apenas a
contraprestao da Unio, ao no caber a cobrana de tarifas pelos servios prestados
1
.

Preo Sombra ou Preos de Conta - Buscam refletir o real valor econmico, ou seja, o
ajustamento dos preos de mercado aos preos econmicos ou preo sombra. Para a
converso de preos domsticos em internacionais, so usados Fatores de Converso
(FCs).

Preo Fronteira De produtos por projetos, consideram as distncias que vo da
produo primria e/ou dos packing-houses at os locais de embarque e os respectivos
custos para produtos exportveis, importveis e domsticos.

Processo - entendido como um conjunto de uma ou mais atividades realizadas em certa
ordem para produzir um resultado, ou um conjunto de causas operando sobre certos
insumos (inputs), objetivando o alcance de certo efeito final / produto (output) ou de
resultado (outcome).


Project Finance Tcnica de financiamento com foco no empreendimento e que se baseia
na alavancagem financeira e na viabilizao de financiamento externo, junto a agentes
financeiros, baseado em garantias exclusiva ou principalmente derivadas do prprio
projeto e de sua capacidade de gerao de receitas.

Relao Benefcio/Custo (B/C) - A Relao Benefcio/Custo (B/C) estimada dividindo-
se o valor do benefcio do projeto (Bt) pelos seus custos (Ct), atualizados mesma taxa de
desconto. A relao B/C deve ser maior do que 1.

1
Lei N
0
11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico - privada no mbito da administrao pblica.
13

Sociedades de Propsitos Especficos (SPE) Para efeito das parcerias pblico-privadas
ou concesses comuns, significa a sociedade constituda com o nico propsito de celebrar
o contrato de concesso, na qualidade de concessionria.

Stakeholders Instituies e projetos podem afetar pessoas e organizaes qualificadas,
normalmente, como pblico-alvo, e serem afetados por outras pessoas e outras
organizaes. A esse conjunto que afeta ou pode ser afetado por um projeto/instituio
denomina-se, na falta de uma verso para o idioma Portugus, de stakeholders.

Tarifas de gua (k
0
, k
2.1
e k
2.2
) Definidas em lei, referem-se cobrana pelo suprimento
de gua bruta (k
0
) e fornecimento de um recurso hdrico (gua produzida) k
2
, com
subdiviso em k
2.1
, do custo fixo, e k
2.2
, do custo varivel. Destina-se, tambm, a cobrir os
custos de administrao, operao e manuteno da infra-estrutura de uso comum.

Tarifas de Amortizao de Investimentos (k
1
) - Destinada a fazer frente amortizao
dos investimentos realizados com a infra-estrutura de uso comum no Permetro Pblico de
Irrigao.

Taxa Interna de Retorno (TIR) - A TIR medida de eficincia que reflete os benefcios
lquidos do projeto em termos de rendimento percentual sobre os desembolsos. similar
relao benefcio/custo. A Taxa Interna de Retorno Econmico (TIRE) ou simplesmente
Taxa Econmica de Retorno (TER), modernamente, usada para medir o fluxo de caixa
composto por benefcios econmicos.

Transferncia da Gesto de Irrigao (TGI) Do evento da FAO/Land and Water
Division, com a cooperao da Fundao Ford, surgiu a definio de Transferncia da
Gesto da Irrigao (TGI) como a transferncia de responsabilidade e de autoridade da
gesto de sistemas de irrigao de agncias governamentais para as associaes de usurios
da gua ou outro setor ou entidade privada. A TGI pode incluir transferncia de autoridade
decisria (governana) e pode incluir transferncia de propriedade da infra-estrutura off
farm de irrigao, normalmente considerada como privatizao. TGI pode incluir, tambm,
a passagem do direito de uso de gua do governo para as associaes de usurios, ou pode
se referir apenas a transferncia parcial da responsabilidade de gesto aos usurios, do tipo
fornecimento de gua, manuteno dos canais ou pagamento por servios, enquanto que a
aprovao final de O&M e de oramentos permanecem como atribuies do Governo.

Transferncia de Terras - Definida por meio de um contrato em que a administrao
pblica transfere a terra ao particular como direito real resolvel (transferncia da
propriedade por tempo determinado), mediante o cumprimento de requisitos previamente
determinados (por exemplo, uso da terra para fins/propsitos especficos, com eficaz
resultado econmico).

Unidades Estratgicas de Negcios (UEN) - So entendidas como a reunio de UPAs
em torno de determinado produto final ou commodity, constituda sob a forma de grupos
de interesse, associado cadeia de logstica ou ciclo de vida do produto. Nesse nvel de
UEN so exercitadas, tambm, as cadeias de custdia, com todos os regulamentos,
especificaes e normas, certificaes, garantias/seguros e condies de rastreabilidade. Os
Planos de Negcios formados sob a estratgia de constituio de cadeias de logstica e de
14
custdia, so formulados em funo da anlise e do exame de cadeias de valor, com todos
os componentes de preos e custos e de oportunidades e benefcios/lucros.

Unidades de Produo Agrcola (UPA) - So entendidas como estabelecimentos
agrcolas ou lotes irrigados, pertencentes a proprietrios, arrendatrios/meeiros ou
concessionrios, que se propem atividade agrcola produtiva, quer seja de agricultura
irrigada, de sequeiro, aqicultura e/ou de agricultura protegida, seja ela de produo
vegetal (cultivos temporrios e permanentes) ou de produo animal (pequenos, mdios e
grandes animais). Uma UPA pode ser especializada em um conjunto de
produtos/commodities obtidos mediante irrigao em permetros irrigados ou no, ou pode
ser de agricultura mista com lavouras e pecuria. A pequena agricultura familiar
normalmente praticada nessa ltima condio ou modelo produtivo (farm model). Ao
obter diferentes produtos, uma UPA pode filiar-se a diferentes canais de comercializao,
com destinos e mercados consumidores tambm diversificados. Essa uma estratgia de
diminuio de riscos e diversificao de ingressos.

Valor Presente Lquido (VPL) definido como o beneficio econmico gerado pelo
projeto (Bt), menos o custo do projeto (C
t
), atualizado a taxa de desconto normalmente
usada no mercado. O valor presente lquido deve ser positivo. Mede a viabilidade
econmica e financeira de um projeto em relao preferncia temporal do dinheiro ou de
obter benefcios com e sem projeto, ou, ainda, mede ou avalia custos de oportunidade.
Utiliza-se, tambm, denominar de Valor Presente Lquido Social (VPLS).
INTRODUO E OBJETIVOS DO ESTUDO

A histria da irrigao em Permetros Pblicos no pas relativamente recente e a
experincia tem sido evolutiva. A construo dos projetos pblicos de irrigao de
Bebedouro e Mandacaru foi iniciada em 1965, inicialmente com a proposta de serem
projetos pilotos. O projeto Bebedouro, localizado na regio de Petrolina, iniciou suas
operaes em 1968. Embora os primeiros projetos tivessem um cunho eminentemente
social, principalmente na atuao do Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
DNOCS, alguns projetos da CODEVASF foram pioneiros no estabelecimento de uma
cultura empresarial. As terras aptas eram desapropriadas, as obras e instalaes de uso
comum construdas e os lotes distribudos a famlias locais de sertanejos. A produo sob
irrigao era, fundamentalmente, de produtos de cesta bsica. Durante a dcada de 1980,
seguiu-se com o modelo social, porm identificando-se a necessidade de destinar pequena
percentagem da rea aos chamados lotes empresariais e outros para tcnicos de diferentes
profisses. Alguns projetos passaram a produzir cultivos de maior ingresso e renda, como
fruteiras anuais e hortalias.

Decorridos mais de vinte anos, questionaram-se os modelos adotados para os projetos. O
setor pblico teve que enfrentar os altos custos dos investimentos, os altos custos de
Operao e Manuteno da infra-estrutura de irrigao alm da inadimplncia significativa
no pagamento das tarifas de gua. O resultado foi que, durante a dcada de 1990, foram
paralisados os investimentos pblicos (financiamentos externos com contrapartida da unio
e/ou dos estados), perodo em que os empreendimentos empresariais mostraram resultados
satisfatrios, sobretudo, naqueles projetos que passaram a produzir frutas tropicais para o
15
abastecimento interno e para a exportao. Durante esse perodo buscou-se desenvolver e
aplicar o conceito de emancipao dos permetros pblicos de irrigao, entregando-os,
sob condies, aos usurios da gua.

O ano de 2001 foi marco significativo do incio de verdadeiras mudanas. Apoiados em
estudos e ensaios sobre o Novo Modelo Conceptual de Irrigao (NMCI), amplamente
discutido com a sociedade, o Banco do Nordeste (BNB), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), o Ministrio da Integrao Nacional (MI), a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF) e o
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), sob a liderana do Banco
Mundial (BIRD), desenvolveram estudo em parceria sobre os impactos sociais e
externalidades da irrigao pblica na regio Semi-rida brasileira
2
. Nesse mesmo ano, a
Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) realizou
conferncia eletrnica mundial para tratar do tema de Transferncia da Gesto da Irrigao
(TGI)
3
.

Pelo estudo liderado pelo BIRD constatou-se que o investimento em irrigao uma
excelente opo estratgica para o desenvolvimento econmico e social da regio Semi-
rida brasileira, contribuindo para a dinamizao e diversificao da economia, o aumento
do PIB regional, a gerao de empregos estveis, o aumento da renda per capita, a
reteno de migrantes, o melhoramento da infra-estrutura e o aperfeioamento dos servios
pblicos de educao, sade e saneamento. O estudo constatou, alm disso, que o custo do
investimento por emprego gerado na agricultura irrigada significativamente inferior
mdia observada nos demais setores da economia.

A partir da, inmeros ensaios vm sendo exercitados no sentido de aplicar as
recomendaes adotadas pelo Governo Brasileiro (GOB), as quais, resumidamente
constam do que segue:

Mudana de enfoque em obras civis de engenharia, para o do agronegcio;
Mudana do foco em irrigao, para o de cadeias produtivas;
Mudana do foco para a produo baseado na demanda;
Mudana de permetros pblicos de irrigao, para o de desenvolvimento
regional integrado;
Assegurar maior envolvimento e comprometimento da iniciativa privada;
Adotar o conceito de mltiplos propsitos de uso da gua;
Alcanar maior preocupao e envolvimento com questes ambientais; e
Envolver e comprometer comunidades locais com os propsitos dos projetos.

Especificamente, para a maior participao da iniciativa privada, os ensaios e estudos
apiam-se em conjunto de leis promulgadas em 1993 e, particularmente, em 1995, e que
tratam de licitaes e de concesses, respectivamente, acrescidas da Lei N
o
11.079/2004,
que trata das Parcerias Pblico - Privada (PPP).


2
World Bank, Report N
o
28785-BR: Brazil. Irrigated Agriculture in the Brazilian Semi-Arid Region: Social
Impacts and Externalities. April 26, 2004.
3

FAO and INPIM, International E-mail Conference on Irrigation Management Transfer (IMT) Sharing
Lessons from Global Experience, with the support of Ford Foundation, 2001.
16
Nesse sentido, o Ministrio da Integrao Nacional (MI) elaborou diagnstico, executado
entre novembro de 2004 e janeiro de 2005, de 72 dos 88 Permetros Pblicos de Irrigao
(PPIs) existentes. Desses 72 PPIs, 12 foram selecionados como prioritrios, dos quais 4
fazem parte da proposta de PPP para o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), 2004-
2007.

A partir dos trabalhos que o Banco Mundial vm desenvolvendo sobre o tema, em
colaborao com organismos governamentais e com instituies da iniciativa privada, do
pas e de outros pases, o presente estudo representa uma continuao desses esforos,
seguindo as constataes e recomendaes do Economic Sector Work (ESW) Report No
28785-BR, Brazil, e tem como objetivos analisar o arcabouo que trate da implementao
de Parcerias Pblico Privada para o Sub-Setor da Irrigao, no Brasil.

Genericamente, o estudo tem como objetivo o Desenvolvimento Regional Sustentvel
(DRS) por intermdio: (i) da implantao de obras e de equipamentos infra-estruturais para
a irrigao; (ii) da implantao de sistemas de gesto ambiental; e (iii) da implementao
dos negcios agrcolas e no-agrcolas nas respectivas regies onde se inserem os PPIs.

Em face aos trabalhos desenvolvidos pelo Banco Mundial e da estrita colaborao com a
CODEVASF nos ltimos trs anos, foi firmado um contrato de assistncia tcnica para o
qual o Banco foi contratado para realizar uma anlise do projeto de irrigao do Baixio de
Irec. Este relatrio, que consiste do primeiro produto acordado no contrato firmado entre
as duas instituies, tem como objetivo apresentar e analisar o marco legal e institucional
para a implementao dos projetos de irrigao na modalidade de PPPs.

O estudo indica as opes de modalidades de implementao, segundo a legislao
existente e vigente, elabora e justifica a eleio de procedimentos, adota modelos
disponveis e desenvolve novos para a implementao de parcerias entre iniciativas e
instituies pblicas e privadas, objetivando o desenvolvimento e o aprimoramento
institucional, programtico e operacional de permetros pblicos de irrigao parcialmente
implantados, particularmente para os projetos de grande e mdio porte.

ANTECEDENTES

A irrigao no pas possui caractersticas particulares e especficas se comparadas com
outros pases da Amrica Latina. Essas diferenciaes se manifestam desde aspectos
institucionais, passando pelo financeiro, pelo tecnolgico e por objetivos sociais e
econmicos. Do ponto de vista institucional, os sistemas de irrigao no Brasil so
eminentemente privados (mais de 90%), derivando a gua diretamente de rios, lagos e
represas, sem o armazenamento em reservatrios, exceto nas transformaes/ajustes de
sistemas de aduo superficial, para sistemas on farm de irrigao pressurizada.

Desde o incio, os projetos foram desenvolvidos por agentes privados (arroz no Sul,
exemplo), o que inclua o planejamento, a construo de obras e estruturas hidrulicas, a
manuteno e operao e a propriedade coletiva e/ou particular dessa IUC. Entretanto,
aproximadamente 50% da rea desses sistemas privados so alimentados por instalaes
17
eltricas (sub-transmisso e distribuio) construdas pelos programas governamentais de
eletrificao rural. O financiamento de sistemas e de equipamentos de irrigao, com
subsdios ao redor de 50%, foi ofertado aos produtores de todo o pas durante as dcadas
de 1970 e 80, por programas governamentais como o PROVRZEAS e o PROFIR.

Diversamente do que ocorreu em pases com vastas regies ridas da Amrica Latina,
como Mxico, Peru, Chile, Argentina, todos eles com tradio centenria em agricultura
irrigada, a regio do Semi-rido brasileiro tem uma experincia muito recente com
investimentos pblicos, baseada em projetos que datam do incio dos anos 1970.

Na Regio do Semi-rido a oferta de gua subterrnea limitada, o que faz com que
grande parte (aproximadamente 95 %) das terras irrigadas, utilize guas superficiais. As
terras arveis e irrigveis se situam, normalmente, em condies geomorfolgicas e de
altitude que exigem bombeamentos e adues distantes, sendo limitada extenso de terras
baixas com facilidades de derivao de gua por gravidade. Como conseqncia, a aduo
de gua em projetos brasileiros de irrigao demanda energia (diesel ou eltrica), fato que,
por seu turno, obriga a adoo de tecnologias poupadoras de gua e de energia, afetando os
modelos de cultivo e de produo primria, os quais tambm precisam ser eficientes,
eficazes e poupadores de outros insumos e servios.

Os mtodos de irrigao, utilizados no pas, podem ser considerados modernos, como
natural resposta aos altos custos de energia de bombeamento. Mesmo o arroz irrigado por
inundao no Sul do pas, do ponto de vista do uso intensivo de energia, adota um grande
conjunto de tecnologias poupadoras de gua, de energia e de insumos. A maior parte (52%)
da irrigao brasileira pressurizada, desde a tomada dgua, at a aplicao em campo.

Do ponto de vista de tecnologia agrcola, a irrigao brasileira diversificada. Uma
classificao aceitvel poderia incluir: (i) irrigao do arroz (por inundao); (ii) irrigao
complementar (de outros cultivos); (iii) irrigao de fruteiras tropicais; (iv) irrigao de
biomassa (cana-de-acar e pastagens/forrageiras); (v) irrigao pblica em distritos
(cultivos vrios); e (vi) irrigao de hortalias. Ainda que os mtodos de irrigao no
Brasil possam ser considerados modernos, se comparados com outros pases da Regio,
ainda assim a irrigao por gravidade ocupa 48 % da rea de agricultura irrigada, sendo 42
% por inundao (arroz) e 6 % por sulcos e outros mtodos gravitacionais. Dos restantes
52 %, aproximadamente 22 % so por asperso em sistemas mveis, 23 % por asperso
mecanizada (piv central), 1% por tubos perfurados/janelados, e 6 % por irrigao
localizada, por gotejamento e/ou por micro-asperso
4
.

A inconstncia de polticas pblicas e oramentrias concorrem para que a agricultura
irrigada no apresente um desempenho regular. A Tabela 1 evidencia a situao de
ociosidade da infra-estrutura nos PPIs no pas, o que refora a deciso do Governo de
buscar solues para esses projetos por meio de concesses de servios pblicos e de uso
de terras pblicas.






4
World Bank. Project Concept Document. 2002
18


TABELA 1: reas com infra-estrutura (construda e em construo), ocupadas e em
produo, nos Permetros Pblicos de Irrigao.

rea (ha)
Entidade Total
Com Infra-
estrutura Ocupada Produo
CODEVASF 334.239 131.983 113.830 75.848 990.476 353
DNOCS (1) 127.603 44.325 40.370 17.091 ND 185
Ministrio da Integrao 454.369 95.342 - - - 682
Total
916.211 271.650 154.200 92.939 - 1.216
VPB (R$1.000)
(2)
Vazo total
(m
3
/s) (3)
FONTE: Ministrio da Integrao Nacional: Avaliao e diagnstico de PPIs. Braslia, Janeiro de 2005. (1)
Dados preliminares; (2) VPB = Valor Bruto da Produo; (3) Vazo correspondente rea total.

O Sub-Setor de Irrigao: No Brasil e na Regio Semi-rida

Os Permetros Pblicos de Irrigao, introduzidos no Semi-rido brasileiro por iniciativa
do poder pblico h pouco mais de 30 anos, abriram novas perspectivas para o
desenvolvimento dessa regio, como fator de dinamizao da economia regional, gerao
de empregos, reteno de migrantes e reduo da pobreza.

Os primeiros PPIs implementados tiveram objetivos eminentemente sociais, beneficiando
exclusivamente pequenos produtores tradicionais da regio, os quais, entretanto, no
tiveram a capacidade gerencial, tecnolgica e financeira requerida para explorar
adequadamente todo o potencial das tcnicas de irrigao. Com o envolvimento de
produtores empresariais, nos projetos iniciados a partir da dcada de 1980, a agricultura
irrigada foi reorientada e passou a protagonizar a formao de alguns dos mais importantes
plos agronegociais do pas. O plo de Petrolina-J uazeiro, no mdio So Francisco,
emblemtico. Transformando-se rapidamente em um dinmico centro exportador de frutas,
contribuiu, com o seu sucesso, para o re-direcionamento da irrigao pblica, para o
desenvolvimento do agronegcio e motivou a expanso acelerada da agricultura irrigada
privada no Semi-rido e no restante da Regio Nordeste.

A rea total das terras irrigadas, na Regio Semi-rida, estimada em 500.000 ha, dos
quais pouco mais de 140.000 ha so de permetros pblicos e cerca de 360.000 ha so da
iniciativa privada. A diferena com os nmeros da Tabela 1 reside no fato de que a Regio
Nordeste maior do que a do Semi-rido, mesmo esta incluindo o Norte de Minas Gerais.
Alguns dos projetos do DNOCS e da CODEVASF situam-se fora da regio semi-rida.
O Governo brasileiro vem tratando de substituir o conceito de setor e sub-setor para
investimentos, por definies abrangentes que tratam do desenvolvimento integral e
harmnico de regies, bacias hidrogrficas, municpios ou mesmo, de mbito local. Os
prprios agentes financeiros internacionais, alguns deles, no mais recomendam investir
em setores da economia, mas antes, no desenvolvimento regional sustentvel e nele a
interao entre setores e sub-setores da iniciativa pblica e da iniciativa privada.0



19


A Agricultura Irrigada e os Investimentos Privados para o Setor

O Estado-Nao, que antes era executor dos PPIs, tende a passar para a condio de
promotor, normatizador e supervisor dessas iniciativas, podendo tambm assumi-las
quando identificadas como de interesse do Governo Federal e da sociedade. Resulta da,
duas situaes gerais que norteiam procedimentos para a tomada de decises poltico-
estratgicas, para a orientao de aes estruturantes e, sobretudo, para a definio de
aes finalstico - produtivas que integrem as aes do Estado com as aes da Iniciativa
Privada.

As duas situaes normalmente recomendveis para essa articulao interinstitucional so:
(i) para os PPIs com obras e instalaes no concludas ou em implantao, e/ou para os
projetos novos, a modalidade recomendada a de Parceria Pblico - Privada (PPP), objeto
de que trata o presente estudo; e (ii) para os projetos com obras e instalaes concludas e
com os processos produtivos em operao, o procedimento natural o da Transferncia de
Gesto da Irrigao (TGI), seja por meio de concesso de servio pblico comum ou por
delegao;

Em qualquer dos casos, TGI ou PPP, a agenda que se prope para o futuro das tcnicas de
irrigao e da agricultura irrigada, contempla o racional e competente uso dos recursos
naturais, sobretudo da gua, do solo e dos recursos genticos; e a absoluta eficincia e
eficcia no uso de inovaes tecnolgicas biticas e abiticas e se apia em instituies
remodeladas para o atendimento das necessidades das atuais e futuras geraes.

A operacionalizao de contratos de concesses, no caso da agricultura irrigada, ter um
importante papel no aumento da oferta de alimentos e, em menor escala, de outros
produtos essenciais. Segundo as projees feitas pela Organizao das Naes Unidas para
Alimentos e Agricultura (FAO), a populao mundial cresce a um ritmo de 90 milhes de
pessoas por ano e 80% do suprimento incremental de alimentos (entre 2001 e 2025) dever
ser produzido em terras sob a prtica da irrigao. A FAO estima que somente 20% mais
gua poder ser disponibilizada para essa demanda adicional de alimentos, de fibras e de
bioenergia. A diferena s pode ser alcanada por uma agricultura mais produtiva e
intensiva e pelo uso mais eficiente de gua e de energia.

Principais Deficincias e Necessidades

As deficincias e necessidades dos PPIs tm especificidades de local, de propsitos e de
projetos. Da a necessidade de que os projetos sejam analisados individualmente. De um
modo geral, os estudos desenvolvidos ao longo dos ltimos quinze anos, corroborados pelo
estudo liderado pelo Banco Mundial, apontam para os seguintes desafios:

1. Recursos naturais com condies desfavorveis, principalmente, por escassez
de chuvas, escassez de guas subterrneas e superficiais, e, tambm, solos
imprprios;
20
2. Distncias de centros urbanos, dificultando o acesso a servios essenciais de
educao, de sade, de fornecimento de insumos e de servios em geral,
inclusive de processamentos ps-colheita;
3. Dificuldades de acesso/transporte a portos de embarque e marketing;
4. Inexistncia de equipes competentes para o gerenciamento de projetos de
suprimento de gua com mltiplos propsitos, de manejo ambiental, de
organizao de produtores e de organizao da produo;
5. Dificuldade em assegurar maior envolvimento e comprometimento da iniciativa
privada, seja em construes e instalaes ou em atividades produtivas,
notadamente em etapas de projetos e com implementaes estagiadas;
6. Indefinies prolongadas sobre produtos e produes potenciais e de suas
respectivas cadeias agronegociais;
7. A falta de promoo para a diversificao de cultivos com base em cadeias de
produo, em nvel de Unidades de Produo Agrcola (UPAs), inclusive de
agricultura de sequeiro e de aqicultura;
8. Deficincia de um suporte tecnolgico organizado, que deveria ser
proporcionado por centros de pesquisa e por universidades;
9. Dificuldades operacionais decorrentes de inflexibilidades nos processos
fundirios em reas dos PPIs;
10. Distanciamentos entre os PPIs, seus propsitos e aes, e as comunidades
locais, as polticas de suporte e de desenvolvimento regional sustentveis.

Lies Aprendidas

A avaliao dos projetos de irrigao no Semi-rido, objeto do Relatrio N
o
27.785-BR,
Banco Mundial, concluiu que houve uma evoluo altamente positiva na implementao
da agricultura irrigada pblica e privada - na regio do Semi-rido, ao longo das trs
dcadas que decorreram desde o seu incio. O enfoque dos projetos pblicos evoluiu do
assistencialismo para a atividade empresarial sustentvel; da agricultura de subsistncia
para o agronegcio; dos cultivos tradicionais de subsistncia para a fruticultura altamente
tecnificada; e da irrigao convencional para as modernas tcnicas de irrigao localizada e
de preciso.

O estudo mostrou que foi a incluso de produtores empresariais nos permetros de
irrigao, mediante a bem sucedida parceria entre agentes do setor pblico com o segmento
privado, o fator que mais contribuiu para a inflexo positiva do desempenho da agricultura
irrigada na regio. Outros fatores que contriburam para o xito dos projetos e que
convergiram interativamente no plo Petrolina-J uazeiro foram: (i) adequados
dimensionamentos e ritmos de implantao; (ii) contnuo apoio poltico e financeiro; (iii)
competentes e criativas agncias executoras; (iv) adequado apoio urbano/municipal; (v)
suporte tecnolgico efetivo; (vi) proximidade de mercados e de portos de embarque; (vii)
adequada infra-estrutura de transportes; (viii) marketing agressivo e eficiente; (ix)
organizao dos produtores; (x) organizao e padronizao dos produtos; e (xi) boa gesto
das unidades de produo primria. Os projetos bem sucedidos apresentaram altas taxas de
retorno econmico (entre 16% e 19%) bem como altas taxas internas de retorno.

Entretanto, enquanto alguns plos tiveram um ritmo de desenvolvimento acelerado, outros,
onde faltaram alguns dos fatores descritos acima, apresentaram resultados mais modestos,
21
com taxas de retorno econmico abaixo de 12%. O projeto J aba (MG) um caso extremo
de projeto crtico, cuja taxa de retorno econmico foi de apenas 7%. Superdimensionado,
localizado em uma regio remota, distante dos mercados e de centros urbanos de porte,
com um apoio tcnico e gerencial insatisfatrio, e carecendo de um apoio poltico
adequado, o Projeto J aba no conseguiu atingir os seus objetivos: aps 32 anos desde o
seu incio, apenas 10% da rea irrigvel encontra-se efetivamente ocupada. Entretanto, o
seu potencial grande. Assegurando-se os investimentos marginais e a criao de
condies favorveis para atrair a participao de produtores empresariais, o desempenho
desse projeto poder ser dinamizado em mdio prazo.

Em geral, apesar dos projetos crticos, a agricultura irrigada contribuiu efetivamente para a
gerao de empregos, aumento do PIB regional, aumento da renda per capita (e, por
conseguinte, reduo da pobreza na regio), diversificao da economia, melhoramento da
qualidade de vida e reteno de potenciais migrantes. Estima-se que o conjunto dos
projetos pblicos e privados tenha gerado cerca de um milho de empregos diretos e
indiretos. O estudo conclui que o investimento em agricultura irrigada excelente opo
estratgica para o alvio da pobreza no Semi-rido brasileiro.

Uma vez adotada a proposta de investimento em agricultura irrigada como uma opo de
estratgia de desenvolvimento regional e de reduo da pobreza no Semi-rido, o estudo
recomenda: (a) dar prioridade concluso dos projetos j iniciados, otimizando o uso da
infra-estrutura existente, antes de iniciar novos projetos; (b) melhorar o contexto
institucional, com nfase no marco legal e regulatrio pertinente; (c) atrair e envolver a
iniciativa privada na implementao, como fator de dinamizao dos projetos; e (d)
promover um maior comprometimento com os aspectos ambientais, desenvolvendo
mecanismos de manejo dos recursos naturais, como fator de desenvolvimento regional
sustentvel.


O MARCO POLTICO-ESTRATGICO

1. Marcos Legal e Institucional

1.1 Da Poltica Nacional de Irrigao

Coube Lei N
o
6.662, de 25.6.1979 (Lei de Irrigao), dispor sobre a Poltica Nacional
de Irrigao. Conforme o Art. 1 o objetivo da Poltica Nacional de Irrigao o
aproveitamento racional de recursos de gua e solos para a implantao e
desenvolvimento da agricultura irrigada, atendidos certos princpios fundamentais como
o da preeminncia da funo social e utilidade pblica do uso da gua e solos irrigveis;
promoo de condies que possam propiciar maior segurana atividade agropecuria
frente s adversidades climticas, bem como aumento da produo e produtividade
agrcola.

So tambm citados como princpios fundamentais, conforme Art. 2, a definio dos
deveres dos concessionrios e usurios de gua, objetivando a utilizao racional dos
22
sistemas de irrigao, segundo o interesse pblico e social; e a observncia das normas de
preveno de endemias rurais e de salinizao dos solos, bem como a preservao do meio
ambiente e da boa qualidade das guas.

A Lei de Irrigao prev, ainda, a atuao do Poder Pblico de forma direta ou supletiva
nas etapas de elaborao, financiamento, execuo, operao, fiscalizao e
acompanhamento dos projetos de irrigao (art. 1, IV).

O Projeto de Lei N
o
6.381 (Projeto de Lei de Irrigao), em trmite na Cmara dos
Deputados e j aprovado no Senado Federal (PL 229), pretende reformular a Poltica
Nacional de Irrigao luz da realidade mais atual, revogando a Lei N
o
6.662/79.

De um modo geral, o Projeto de Lei de Irrigao, tal qual aprovado pelo Senado Federal e
subseqentemente apresentado Cmara dos Deputados, compartilha os mesmos objetivos
e princpios fundamentais contemplados pela Lei de Irrigao, acrescentando ou
ressaltando, no entanto, os seguintes princpios, com destaque para integrao das polticas
e rgos de governo, assim como para a parceria entre o Poder Pblico e a iniciativa
privada (Art. 3):

(a) respeito legislao ambiental e, sobretudo, Lei N
o
9.433, de 8 de janeiro
de 1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
(b) integrao com as polticas setoriais de saneamento, meio ambiente e
recursos hdricos, visando utilizao harmnica dos recursos naturais;
(c) preferncia por tcnicas de irrigao de menor consumo de gua por rea
irrigada;
(d) integrao e articulao das aes do setor pblico na promoo da
agricultura irrigada, nas diferentes instncias de governo;
(e) integrao entre as iniciativas e aes dos setores pblico e privado; e
(f) gesto participativa dos projetos de irrigao.
Segundo a Lei de Irrigao, os projetos de irrigao podem ser pblicos ou privados (Art.
8). Projetos Pblicos so aqueles cuja infra-estrutura de irrigao projetada, implantada
e operada, direta ou indiretamente, sob a responsabilidade do Poder Pblico (1). Projetos
Privados so aqueles cuja infra-estrutura de irrigao projetada, implantada e operada por
particulares, com ou sem incentivos do Setor Pblico (2). Por sua vez, o Decreto N
o

89.496, de 29.3.1984, que regulamenta a Lei de Irrigao define projeto de irrigao como
o conjunto de atividades de planejamento, execuo, administrao, operao e
manuteno, visando ao aproveitamento agrcola dos recursos de gua e solo em
determinada rea (Art. 8, 1).

Embora tal classificao permita distinguir facilmente aqueles projetos claramente
pblicos, nos quais o prprio Poder Pblico constri e opera a infra-estrutura comum de
irrigao e assenta irrigantes familiares, e, de outro lado, aqueles projetos inteiramente
privados, executados a partir de infra-estrutura e terras privadas, no claro o
enquadramento de projetos com participao relevante tanto do Poder Pblico como do
setor privado.

23
Talvez por isso o Projeto de Lei de Irrigao proponha uma terceira categoria, o Projeto
Misto de Irrigao, definido como aquele em que o projeto executado e implementado
em conformidade com a Lei N
o
11.079, de 30.12.2004, que instituiu o regime da parceria
pblico-privada a PPP (Art. 12, par. nico).

Embora o Projeto de Lei de Irrigao tenha o mrito de reconhecer, por meio de uma
categoria prpria, as particularidades dos projetos de irrigao executados em regime de
PPP, tais projetos podem ser enquadrados como espcies de Projetos Pblicos na prpria
acepo da Lei de Irrigao, haja vista que a implantao e operao da infra-estrutura de
irrigao so entregues ao parceiro privado na condio de concessionrio de servio
pblico, ou seja, como mero executor do servio cuja titularidade mantida pelo Poder
Concedente.

Assim, maior ateno dispensada aos Projetos Pblicos de Irrigao, incluindo a
subespcie de Projetos Mistos como formula o Projeto de Lei de Irrigao, por serem
projetos diretamente voltados ao desenvolvimento socioeconmico que constitui
importante misso do Estado.

A titularidade dos projetos do PPA que se situam na Bacia do So Francisco e, portanto, na
esfera de atuao da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba - CODEVASF
5
, recomenda uma anlise do marco legal e institucional em nvel
federal, devendo-se reconhecer, todavia, que leis e entes pblicos estaduais ou municipais
podero ter relevncia para projetos de titularidade dos Estados ou Municpios,
respectivamente.
6


Nesse sentido, a formulao e conduo da Poltica Nacional de Irrigao competncia
do Ministrio da Integrao Nacional, sucessor do Ministrio do Interior, nos termos da
Lei N
o
10.683, de 28.05.2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica
e seus Ministrios (Art. 27, XIII, j).

CODEVASF compete, dentre outras atribuies, implementao da Poltica Nacional
de Irrigao, sempre em consonncia com as diretrizes do Ministrio de Integrao
Nacional, ao qual est vinculada.


5
Vide Lei 6.088, de 16.7.1974, que dispe sobre a criao da CODEVASF, e o Decreto 95.940, de
20.4.1988, que autoriza a CODEVASF a implantar, administrar e operar projetos pblicos de irrigao na
Regio Nordeste.
6
Segundo o Decreto 24.643, de 10.7.1934 (Cdigo de guas), art. 29, as guas pblicas de uso
comum, a includas o mar territorial, os rios, lagos e demais guas correntes, pertencem Unio Federal,
salvo se as guas se compreenderem nos limites de um nico Estado e no servirem de fronteira com outro,
hiptese em que tais guas competiro ao referido Estado ou salvo ainda se as guas se contiverem nos
limites de um nico Municpio, no servindo de fronteira com outro, hiptese em que a titularidade das
referidas guas competir ao respectivo Municpio. Tal sistemtica foi recepcionada pela Constituio
Federal de 1988, conforme art. 20 dentre outros. Segundo o art. 62 do Cdigo de guas, as concesses ou
autorizaes para derivao que no se destine produo de energia hidreltrica sero outorgadas pela
Unio, pelos Estados ou pelos Municpios, conforme o seu domnio sobre as guas a que se referir ou
conforme os servios pblicos a que se destina a mesma derivao .... Decorre da que a Unio Federal tem
competncia para autorizar ou conceder o uso da gua do Rio So Francisco para fins de irrigao, sendo
natural, portanto, sua titularidade para implantao de Projetos Pblicos de Irrigao na regio do Vale do
So Francisco.
24
Com efeito, de acordo com o Art. 4 da Lei N
o
6.088/74, a CODEVASF tem por finalidade
especfica o aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e agroindustriais, dos
recursos de gua e solo do Vale do So Francisco, diretamente ou por intermdio de
entidades pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de reas
prioritrias e a implantao de distritos agroindustriais e agropecurios, podendo, para
esse efeito, coordenar ou executar, diretamente ou mediante contratao, obras de infra-
estrutura, particularmente de captao de guas para fins de irrigao, de construo de
canais primrios ou secundrios, e tambm obras de saneamento bsico, eletrificao e
transportes, conforme Plano Diretor, em articulao com os rgos federais competentes.

Pode ainda a CODEVASF, por meio de delegao de rgos competentes, desempenhar
funes de administrao e fiscalizao do uso racional dos recursos de gua e do solo
(Art. 4, 2).

1.2. Da Irrigao em Projetos Pblicos

Segundo a Lei de Irrigao, Projetos Pblicos de Irrigao so aqueles cuja infra-estrutura
de irrigao projetada, implantada e operada, direta ou indiretamente, sob a
responsabilidade do Poder Pblico (Art. 8, 1).

Distingue-se entre a infra-estrutura de irrigao e o solo destinado agricultura irrigada, o
chamado permetro
7
ou permetro pblico de irrigao (PPI).

1.2.1 Da Infra-estrutura de Irrigao nos Projetos Pblicos

A infra-estrutura relacionada a PPIs compreende (i) a infra-estrutura de irrigao de uso
comum (off farm), (ii) a infra-estrutura parcelar (on farm), (iii) a infra-estrutura de apoio
produo; e (iv) a infra-estrutura social.

Conforme definies propostas pelo Projeto de Lei de Irrigao, infra-estrutura de uso
comum o conjunto de estruturas e equipamentos de captao, aduo, armazenamento,
distribuio e drenagem de gua; estradas e redes de distribuio de energia eltrica,
situadas no interior do projeto de irrigao; e prdios de uso da administrao do projeto
de irrigao.

A infra-estrutura parcelar (on farm), por sua vez, o conjunto de benfeitorias e
equipamentos de utilizao individual, implantado nos lotes agrcolas do projeto de
irrigao, enquanto a infra-estrutura de apoio produo o conjunto de benfeitorias e
equipamentos de uso comum para beneficiamento, armazenagem e transformao da
produo agrcola, bem como de pesquisa e extenso para a agricultura irrigada.

Finalmente, a infra-estrutura social consiste no conjunto de estruturas e equipamentos
destinados a atender as necessidades de sade, educao, saneamento, energia eltrica e
comunicao no projeto de irrigao.


7
O termo permetro no empregado na Lei de Irrigao, nem tampouco no Projeto de Lei de
Irrigao, mas de uso corrente, inclusive no Decreto Regulamentador (art. 1, 1, d e 2, II; art. 4, XIII, a;
art. 14).
25
exceo da infra-estrutura de apoio produo, as demais se encontram tambm
definidas e disciplinadas pela Lei de Irrigao e seu Decreto Regulamentador.
8


Infra-estrutura de Uso Comum

Nos PPIs a construo, a manuteno e a operao da infra-estrutura de uso comum so
realizadas em proveito de uma multiplicidade de irrigantes para promoo da utilidade
pblica ou do fim social do solo irrigvel. Tais atividades ou servios de irrigao,
conforme definio proposta pelo Projeto de Lei de Irrigao
9
apresentam-se como
verdadeiro servio pblico, como reconhecido expressamente pelo Art. 1, V, da Lei N
o

9.074, de 7.07.1995
10
.

A legislao pertinente contempla trs alternativas para a execuo de tais servios de
irrigao: (i) primeiramente, tratando-se de servios cuja incumbncia, por exigncia
constitucional, atribuda ao Poder Pblico (Art. 175 da Constituio Federal), podem ser
eles executados diretamente pela Administrao Pblica. Essa a alternativa que, em
regra, tem prevalecido nos Projetos Pblicos executados nas ltimas dcadas, segundo um
modelo centrado no irrigante familiar e de cunho nitidamente paternalista. Nesses
Projetos Pblicos em que a construo e a implantao da infra-estrutura de uso comum
so realizadas com recursos oramentrios, a propriedade da infra-estrutura deve ser do
Governo Federal ou de entes pblicos por ele controlados; (ii) em segundo lugar, a
execuo dos servios de operao e manuteno pode ser delegada a rgos ou
associaes de irrigantes constitudas para esse propsito, dentro do chamado regime de
emancipao ou segundo os regimes preparatrios que a precedem, a co-gesto e a auto-
gesto (Art. 9 e pargrafos do Decreto Regulamentador)
11
. Em tese, a emancipao
deveria contemplar a transferncia de todos os custos e riscos financeiros ao rgo
executor dos servios, em contrapartida to somente tarifa de distribuio da gua que
passaria a ser por este arrecadada junto aos irrigantes. Todavia, por diversas razes, a
transferncia total dos riscos segundo o modelo da emancipao tem sido dificilmente
alcanada, exigindo aportes e intervenes constantes do Poder Pblico e criando uma
dependncia de difcil soluo; e (iii) por fim, com base na autorizao constante do Art.
175 da Constituio Federal e no disposto no Art. 1, V, da Lei N
o
9.074/95 (vide tambm

8
Conforme art. 36 do Decreto Regulamentador, as infra-estruturas de irrigao, de uso comum, so
aquelas voltadas para o apoio direto produo, compreendendo barragens e diques; estruturas e
equipamentos de aduo, conduo e distribuio de gua; estradas e linhas de transmisso de energia
internas; rede de drenagem principal e prdios de uso da administrao; a seu turno, as benfeitorias
internas realizadas nos lotes, abrangem o desmatamento, sistematizao, canais e drenos parcelares,
habitaes e outras obras de utilizao individual; por fim, as infra-estruturas sociais, de uso comum,
incluem as obras e equipamentos ambulatoriais ou hospitalares, prdios e equipamentos escolares,
estruturas e equipamentos urbanos e de saneamento.
9
servios de irrigao: atividades de administrao, operao, conservao e manuteno da infra-
estrutura de irrigao de uso comum.
10
A contrario sensu, a atividade de operao e manuteno de uma infra-estrutura voltada ao
atendimento exclusivo de um ou poucos proprietrios que tenham adquirido suas terras fora do mbito de um
Projeto Pblico de Irrigao no constitui servio pblico e, portanto, pode ser executada dentro do regime
de livre iniciativa, respeitadas apenas as normas ambientais e de uso da gua.
11
A constitucionalidade e a legalidade desse regime de delegao, concebido pelo Decreto
Regulamentador em 1984, poderiam ser questionadas luz do art. 175 da Constituio Federal e do art. 1,
V, da Lei 9.074/95, dispositivos esses que admitiriam to somente a concesso de servio pblico ou,
excepcionalmente, a permisso. No obstante, tal delegao uma prtica corrente da Administrao
Pblica e, portanto, no pode ser afastada como um realidade existente, ainda que juridicamente
questionvel.
26
Art. 20, 1, do Projeto de Lei de Irrigao), tais servios pblicos poderiam ser
concedidos a concessionrios privados, dentro do regime de concesso de servio pblico
comum (Lei N
o
8.987/95) ou de parcerias pblico-privada nas modalidades de concesses
administrativa ou patrocinada (Lei N
o
9.074/04).

QUADRO 1 Qualificao dos servios pblicos e privados em Agricultura Irrigada


O SERVIO DE IRRIGAO

I. Servio Pblico de Irrigao

Servio prestado no interesse de terceiros usurios, em
regime de Direito Pblico (Lei N
o
9.074/95, art. 1, V)
1. Servio prestado diretamente pelo Poder
Pblico
No mbito federal, a prpria Unio ou empresa pblica
por ela delegada (ex. CODEVASF), presta os servios.
2. Servio delegado (emancipao) Programa
de TGI do MI

Prestao do servio delegado a privadas (ex. Distritos
de Irrigao) com o objetivo de emancipar o Projeto e
reduzir a sua dependncia do Poder Pblico (art. 9, ,
do Decreto 89.496/84)
3. Servio concedido a Concessionrio
Privado

Concesso de Servio Pblico comum (Lei 8.987/95) ou
Parceria Pblico-Privada, modalidades concesso
patrocinada ou administrativa (Lei 11.079/2004), em
qualquer dos casos com amparo no art. 175, CF
II. Irrigao como Atividade Econmica
Privada

Atividade de agricultura irrigada carreada em regime de
Direito Privado, no prprio interesse do operador da
infra-estrutura ou mediante contratao privada do
proprietrio da rea irrigada.

Da Infra-estrutura Parcelar de Apoio Produo e Social

Como regra, a infra-estrutura parcelar de responsabilidade do produtor rural, pessoa
fsica ou jurdica. No obstante, a Lei de Irrigao autoriza o uso de verbas pblicas para a
implantao de infra-estrutura parcelar em favor de produtores individuais nos seus
respectivos lotes familiares (Art. 24).

O Projeto de Lei de Irrigao impe como obrigao do Poder Pblico a implantao da
infra-estrutura parcelar, de apoio produo e sociais naqueles Projetos Pblicos
destinados to somente a irrigantes familiares (ou seja, Projetos Pblicos orientados
preponderantemente pelo interesse e finalidade social Art. 20, 3).

De outro lado, o Projeto de Lei de Irrigao apenas autoriza o Poder Pblico a implantar
integral ou parcialmente as infra-estruturas de irrigao de uso comum, de apoio
produo, parcelar e social, com relao aos Projetos Pblicos embasados em utilidade
pblica vale dizer, focados em empresas do agronegcio que atuem, tanto quanto possvel,
em regime de integrao com irrigantes familiares ou pequenos detentores de terras (Art.
20, 4).

O racional do Projeto de Lei de Irrigao parece ter sido dar maior flexibilidade
estruturao de Projetos Pblicos com foco empresarial, j que a atual Lei de Irrigao
parece afastar a possibilidade de o Poder Pblico contribuir para a infra-estrutura parcelar.
Todavia, ainda que o Projeto de Lei de Irrigao seja afinal convertido em lei, deve
prevalecer, luz do interesse pblico, a regra geral de que a infra-estrutura parcelar e de
apoio produo continuem responsabilidade e investimento primordial das empresas e/ou
27
produtores rurais ainda que com apoio ou incentivos do Poder Pblico. Por sua vez, o
Poder Pblico tende a permanecer responsvel, de um modo geral, pela infra-estrutura
social e por contribuir, antecipadamente ou atravs da contraprestao pblica em regime
de PPP, para a implantao da infra-estrutura de uso comum.


1.2.2 Do Permetro Irrigado nos Projetos Pblicos de Irrigao

Nos PPIs, a implantao do permetro irrigvel deve ser prioritariamente realizada em
terras pertencentes ao patrimnio pblico, reservadas ou adquiridas para esse fim (Art. 12
da Lei de Irrigao e Art. 20 do Projeto de Lei de Irrigao). A infra-estrutura comum de
irrigao dever ser localizada no prprio permetro ou em faixas de terra de titularidade
do Poder Pblico ou seu concessionrio ou sob regime de servido instituda em seu
favor
12
.

Em regra, no haver, interesse pblico que possa justificar prioridade para a realizao de
investimentos pelo Poder Pblico na infra-estrutura de irrigao e correspondente
permetro em favor de terras exclusivamente privadas e de seus proprietrios, sobretudo
quando estes no forem hipossuficientes. A Lei de Irrigao admite apenas
excepcionalmente o aproveitamento da estrutura fundiria existente, exigindo, todavia, que
os proprietrios das terras se qualifiquem como irrigantes e atendam a todos os requisitos
legais e aos objetivos do referido projeto (Art. 18).

A aquisio das terras pelo Poder Pblico d-se por meio da desapropriao, iniciada pela
expedio de decreto desapropriatrio, desapropriao essa que pode seguir o
procedimento amigvel, se o proprietrio concordar com o valor da avaliao realizada ou
contratada pelo Poder Pblico, ou judicial, se no houver acordo prvio quanto ao valor da
justa indenizao pela rea desapropriada.

Segundo o Art. 5, XXIV, da Constituio Federal, a desapropriao pode ser justificada
pela utilidade pblica ou pelo fim social. No contexto da irrigao, a desapropriao
orientada pelo fim social deve ser empregada em Projetos Pblicos destinados ao
assentamento de irrigantes familiares em lotes familiares
13
ou, ainda, a pequenas
empresas, desde que estas no ocupem rea superior a 20% do permetro irrigado (Art. 14
do Decreto Regulamentador).

Por sua vez, a desapropriao por interesse pblico consistente com Projetos Pblicos de
Irrigao destinados a empresas do agronegcio, podendo estas integrar irrigantes
familiares ou detentores de pequenas glebas de terras, conforme melhor esclarecido pelo
Art. 20 do Projeto de Lei de Irrigao.

1.3. Do Gerenciamento de Recursos Hdricos

12
Vide arts. 117 e seguintes do Cdigo de guas, Servido Legal de Aqueduto.
13
Segundo o Decreto Regulamentador, considera-se lote familiar o imvel rural que, direta e
pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva a fora de trabalho disponvel,
garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, (...), podendo recorrer, eventualmente,
ajuda de terceiros (art. 14, 2). E ainda o lote familiar, cuja dimenso dever corresponder rea
mnima de produo capaz de assegurar a promoo econmica e social do irrigante e sua famlia,
constitui propriedade resolvel e indivisvel... (Art. 15, caput).
28

A Lei N
o
9.433, de 08.01.1997 (Lei de Recursos Hdricos), estabelece que a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos baseada nos seguintes princpios fundamentais (Art. 1):

(a) a gua um bem de domnio pblico;
(b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
(c) em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o
consumo humano e a dessedentao de animais
14
;
(d) a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo
das guas;
(e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos; e
(f) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Art. 2):

(a) assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de
gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos;
(b) a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o
transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; e
(c) a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem
natural (secas, enchentes etc.) ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais.
Dentre os principais instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos destacam-se o
Plano de Recursos Hdricos, a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e a cobrana
pelo uso dos recursos hdricos (Art. 5).

De acordo com o Art. 6 da Lei de Recursos Hdricos, os Planos de Recursos Hdricos so
planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos. So ainda,
segundo o Art. 7, planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com
o perodo de implantao de seus programas e projetos.

Em consonncia com o Art. 11 e seguintes da Lei de Recursos Hdricos, exceto por
derivaes, captaes, lanamentos e acumulaes considerados insignificantes, ou pelo
uso para satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais distribudos no
meio rural, todo uso relevante da gua est sujeito outorga do direito de uso de recursos
hdricos, inclusive para fins de consumo, uso como insumo no processo produtivo,
aproveitamento do potencial hidreltrico ou lanamento de efluentes. A outorga do direito
de uso de recursos hdricos d-se por meio de autorizao a cargo da Agncia Nacional de
guas (ANA), instituda pela Lei N
o
9.984, de 17.7.2000.


14
Nesse mesmo sentido, o Cdigo de guas j priorizava o uso da gua para as primeiras
necessidades da vida (Art. 71, 3).
29
Dessa forma, tambm o uso da gua para a agricultura irrigada exige outorga do direito de
uso dos recursos hdricos, sendo certo que, a teor dos princpios fundamentais e do Art. 15
da Lei de Recursos Hdricos, tal uso poder ser interrompido caso necessrio ao
atendimento de usos mais prioritrios, inclusive para atendimento de situaes de
calamidade, como graves secas
15
.

A outorga de direitos de uso dos recursos hdricos limitada ao prazo de 35 anos, podendo,
no entanto, ser renovada. Em conformidade com a Lei N
o
9.984/00, a outorga se sujeita
ainda ao prazo limite de 2 anos para incio do empreendimento objeto da outorga e 6 anos
para concluso desse empreendimento, podendo tais prazos serem ampliados, quando o
porte e a importncia social e econmica do empreendimento o justificar, ouvido o
Conselho Nacional de Recursos Hdricos.

No obstante, a teor do Art. 5, 4, da Lei N
o
9.984/00, as outorgas de direito de uso de
recursos hdricos para concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de gerao de
energia hidreltrica vigoraro por prazos coincidentes com os dos correspondentes
contratos de concesso ou atos administrativos de autorizao. Nesse sentido, pode-se
concluir que as outorgas em favor de Projetos Pblicos de Irrigao podero ter prazos de
incio e concluso do empreendimento, assim como de vigncia da outorga, por perodos
coincidentes com aqueles objetos da concesso dos servios de irrigao.

A Lei de Recursos Hdricos prev, ainda, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, com o
objetivo de reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu
real valor; incentivar a racionalizao do uso da gua; e obter recursos financeiros para o
financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos
(Art. 19).

A Lei de Recursos Hdricos incumbiu-se ainda de criar o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, com o objetivo de coordenar a gesto integrada das
guas; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos;
implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; planejar, regular e controlar o uso,
a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; e promover a cobrana pelo uso de
recursos hdricos (Art. 32).

A teor do Art. 33 da Lei de Recursos Hdricos, integram o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, a ANA,
os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal, os Comits de Bacia
Hidrogrfica, os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e municipais cujas
competncias se relacionem com a gesto dos recursos hdricos, e as Agncias de guas.

Dentre as diversas competncias a ele atribudas pelo Art. 35 da Lei de Recursos Hdricos,
compete ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos promover a articulao dos
planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usurios elaborados pelas
entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e
formular a Poltica Nacional de Recursos Hdricos em conformidade com a Lei de
Recursos Hdricos.


15
Vide tambm Art. 4, 7, da Lei 9.984, de 17.7.2000.
30
Por sua vez, a ANA, autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e
financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, tem por finalidade implementar,
em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Art. 3).

Cada Comit de Bacia Hidrogrfica tem atuao sobre uma determinada bacia, cabendo-
lhe aprovar o Plano de Recursos Hdricos da respectiva bacia, acompanhar sua execuo e
recomendar aes para que suas metas possam ser alcanadas, estabelecer mecanismos de
cobrana e propor os valores a serem cobrados a ttulo de outorga do direito de uso dos
recursos hdricos (Art. 38 da Lei de Recursos Hdricos). A seu turno, as Agncias de gua
exercero a funo de secretaria executiva do(s) respectivo(s) Comits de Bacia
Hidrogrfica (Art. 41).

1.4. Da Gesto Ambiental

O Art. 225 da Constituio Federal classifica o meio ambiente como bem de uso comum e
essencial sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para presentes e futuras geraes. A Poltica Nacional do Meio
Ambiente, delineada na Lei N
o
6.938/81, regula a responsabilidade civil por danos
causados ao meio ambiente.

A responsabilidade da Lei objetiva, ou seja, independente da existncia de culpa. Exige-
se a comprovao de nexo de causalidade entre o dano causado e a ao ou omisso
praticada, para que o poluidor seja obrigado a reparar o dano ambiental. A circunstncia de
o poluidor estar regular quanto s suas licenas ambientais para operar no excludente de
responsabilidade.

A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente ampliou o rol de sujeitos responsveis por
danos ambientais, estipulando a responsabilidade solidria entre os poluidores. A vtima do
dano ambiental, ou quem a lei autorizar, no est obrigada a processar todos os poluidores
em uma mesma ao. Por ser solidria a responsabilidade, pode-se escolher uma dentre
todas as empresas poluidoras (aquela que tem todos os requisitos necessrios para figurar
como r na ao, ou simplesmente a de melhor situao econmica) para a efetiva
reparao do dano. Resta para a empresa acionada o direito de regresso contra as demais.
Apesar de no haver referncia expressa na lei, segundo entendimento da doutrina, a
pretenso reparatria do dano ambiental no est sujeita prescrio.

Na esfera penal, a Lei dos Crimes Ambientais (Lei N
o
9.605/98) sujeita aos seus efeitos
qualquer pessoa, fsica ou jurdica, que concorrer para a prtica de certas condutas
consideradas lesivas ao meio ambiente. Em matria penal a responsabilidade subjetiva. A
Lei atribui responsabilidade penal s pessoas jurdicas. Portanto, uma vez ocorrida a
infrao ambiental, o diretor, o administrador, o membro de conselho, o auditor, o gerente,
o preposto ou mandatrio de pessoa jurdica, tambm estaro sujeitos s sanes penais.

A Lei N
o
9.605 foi regulamentada pelo Decreto N
o
3.179/99 no que se refere s
penalidades administrativas. Toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso,
gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente considerada infrao
administrativa ambiental, que poder ser punida com multa simples ou diria, embargo de
obra ou atividade, suspenso parcial ou total das atividades, pena restritiva de direitos e
reparao do dano causado, entre outras.
31

A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente prev, como um de seus instrumentos, o
licenciamento ambiental. De acordo com a referida lei, a construo, instalao, ampliao
e funcionamento de estabelecimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependem de prvio licenciamento do rgo ambiental competente (sem prejuzo de outras
licenas legalmente exigveis), o qual estabelecer as condies, restries e medidas de
fiscalizao do empreendimento.

Os empreendimentos de irrigao podem causar modificaes ambientais e, por isso, esto
sujeitos ao licenciamento ambiental. O processo de licenciamento ambiental, regulado na
Resoluo CONAMA 237/97, compreende um sistema trifsico, no qual cada licena resta
condicionada emisso de sua precedente, na seguinte ordem: Licena Prvia (LP);
Licena de Instalao (LI) e Licena de Operao (LO).

As autoridades ambientais competentes, mediante deciso fundamentada, podem suspender
ou cancelar uma licena nos casos de: (i) violao ou inadequabilidade de qualquer das
condicionantes ou normas legais; (ii) omisso ou falsa descrio de informaes relevantes
que subsidiaram a emisso da licena; e (iii) supervenincia de graves riscos ambientais e
de sade.

A ausncia de licenas ou autorizaes dos rgos ambientais competentes sujeita o
infrator a sanes civis, e, especialmente, a processos administrativos que podem culminar
em multas previstas na legislao, de R$500,00 a R$10.000.000,00. Independentemente
das multas, devem ser consideradas, ainda, penalidades de embargo, desativao e
demolio, dentre outras
16
.

Segundo a Resoluo CONAMA 1/86, o licenciamento de certas atividades modificadoras
do meio ambiente, nela explicitadas, depender de elaborao de Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), a serem
submetidos aprovao do rgo competente. De acordo com Art. 2, VII dessa
Resoluo, o licenciamento de obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais
como barragens e abertura de canais para irrigao, ser objeto de EIA/RIMA.

O EIA, alm de atender legislao, dever obedecer a certas diretrizes gerais: (i)
contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto, confrontando-as
com a hiptese de no execuo do projeto; (ii) identificar e avalizar sistematicamente os
impactos ambientais gerados nas fases de implementao e operao da atividade; (iii)
definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominada rea de influncia do projeto; e (iv) considerar os planos e programas
governamentais, propostos e em implementao na rea de influncia do projeto, e sua
compatibilidade.

A Resoluo CONAMA 284/01, por sua vez, criou regras especficas sobre o
licenciamento de empreendimentos de irrigao, os quais so classificados em categorias
de acordo com a dimenso efetiva da rea irrigada, por propriedade individual, e o mtodo
de irrigao empregado.


16
Decreto Federal 3.179/99, que institui sanes administrativas para infraes ambientais.
32
De acordo com o Art 2 dessa Resoluo, entende-se como empreendimento de irrigao o
conjunto de obras e atividades que o compem, tais como: reservatrio e captao,
aduo e distribuio de gua, drenagem, caminhos internos e a lavoura propriamente
dita, bem como qualquer outra ao indispensvel obteno do produto final do sistema
de irrigao.

A Resoluo estabelece, tambm, que os rgos ambientais licenciadores podero definir
critrios diferenciados de exigibilidade e procedimentos alternativos para o licenciamento,
considerando, alm do porte, as caractersticas tcnicas do empreendimento, a localizao,
o consumo de gua e especificidades regionais, bem como a compatibilizao do processo
de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao (Art. 5). Alm
disso, os projetos que incorporem equipamentos e mtodos de irrigao mais eficientes, em
relao ao menor consumo de gua e de energia, tero sempre prioridade (pr. nico).

Considerando que o controle da poluio est diretamente relacionado com a proteo da
sade, garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado e a melhoria da qualidade de
vida, levando em conta os usos prioritrios e classes de qualidade ambiental exigidos para
um determinado corpo de gua, a Resoluo CONAMA 357/05 classificou os corpos de
gua e estabeleceu diretrizes ambientais para o seu enquadramento e as condies e
padres de lanamento de efluentes.

Alm do licenciamento ambiental, o empreendimento de irrigao dever respeitar as
limitaes administrativas ao uso da propriedade rural impostas pelo Cdigo Florestal
Brasileiro (Lei Federal N
o
4.771/65). Um desse limites consiste na obrigao de destinar
uma parcela do imvel para fins de conservao do meio ambiente. Trata-se da reserva
legal (RL).

Na maior parte do territrio nacional a reserva legal deve corresponder a 20% do imvel
rural. Na Amaznia Legal
17
esse percentual de 80% nas reas de floresta e 35% no
cerrado. A localizao da reserva deve ser aprovada pelo rgo ambiental estadual
competente. Ademais, obrigatria sua averbao na matrcula imobiliria.

O Cdigo Florestal prev, nos artigos 44 e seguintes, quatro maneiras de se regularizar a
reserva legal que no tenha sido constituda ou que tenha sido degradada:

1. Recomposio mediante plantios efetuados a cada 3 anos cobrindo, no
mnimo, um dcimo da rea total necessria complementao da reserva;

2. Conduo da regenerao natural;

3. Compensao por outra rea equivalente em importncia ecolgica e
extenso, desde que (a) pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada
na mesma microbacia; e (b) as supresses de vegetao procedidas a partir
de 14 de dezembro de 1998 tenham sido devidamente autorizadas pelo
rgo ambiental competente; ou


17
Para fins de reserva, entende-se por Amaznia Legal os Estados do Acre, Par, Amazonas,
Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e as regies situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de
Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44 W, do Estado do Maranho.
33
4. Doao de rea equivalente inserida em unidade de conservao de proteo
integral (parques, reservas ecolgicas, dentre outras). Essa forma de
regularizao de reserva legal tem prazo limitado a 30 anos.

O Cdigo Florestal define algumas reas como de preservao ou reserva permanente
(APP), independentemente de se tratar de imvel rural ou urbano. Alguns exemplos de
APP so: margem dos rios, topos de morros e entorno de represas. No h previso legal
de compensao para as RPs degradadas, tal como ocorre com a reserva legal. Isso
significa que sua recuperao deve ser realizada nos prprios locais definidos por lei como
APP. Ademais, no h necessidade de averbao dessas faixas de proteo.

Em casos de utilidade pblica ou de interesse social, inexistindo alternativa tcnica e
locacional ao empreendimento proposto, ser possvel a autorizao para supresso de
vegetao em APP. O rgo ambiental poder autorizar tal supresso caso ela seja eventual
e de baixo impacto definido em regulamento. As noes de utilidade pblica, interesse
social e baixo impacto foram regulamentadas por meio da Resoluo CONAMA 369,
de 28 de maro de 2006. O texto aprovado define como de utilidade pblica, dentre outras:

5. Obras pblicas para implantao de instalaes necessrias captao e
conduo de gua e de efluentes tratados; e

6. Implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de
efluentes tratados para projetos privados de aqicultura.

1.5. Da Ocupao do Permetro Irrigado

A depender do modelo de Projeto Pblico de Irrigao, a ocupao dos permetros
irrigados, aps sua devida desapropriao, pode dar-se por meio de: (i) alienao da
propriedade da terra, de forma resolvel e vinculada ao seu uso; (ii) arrendamento da terra;
(iii) cesso de uso; (ii) concesso de uso; (iv) concesso do direito real de uso; ou ainda
(v) incorporao ao capital social de empresas que tenham por objeto a agricultura irrigada.
A alienao, arrendamento, cesso ou concesso podem dar-se em favor de um irrigante
familiar ou de uma empresa.

A alienao da terra uma alternativa mais condizente com aqueles Projetos Pblicos
calcados no interesse social, onde se quer dar a agricultores familiares terra que possa
prover-lhes o sustento e desenvolvimento. Por expressa disposio legal (Art. 26, 1, 2 e
4, da Lei de Irrigao), o desvio de finalidade, a no explorao do solo para fins da
agricultura irrigada ou o descumprimento de qualquer outra norma legal ou regulamentar,
sujeita o produtor rural resciso imediata do contrato de promessa de venda ou da
concesso de uso. Caso o agricultor seja o proprietrio do lote irrigvel, o desvio de
finalidade ou descumprimento das normas e regulamentos autorizar a desapropriao por
interesse social de sua propriedade.

O arrendamento constitui alternativa afeita a Projetos Privados de Irrigao, onde o Poder
Pblico, encontrando-se na condio de proprietrio das terras, poderia arrend-las em
condies semelhantes s de mercado. No obstante, nada impede que o arrendamento
seja empregado em Projetos Pblicos de Irrigao, sobretudo por utilidade pblica, onde
empresas teriam condio econmica de assumir os correspondentes aluguis.

34
A cesso de uso, concesso de uso e concesso de direito real de uso so figuras afins,
todas elas apresentando a vantagem de permitir a reverso do bem cedido ou concedido ao
Poder Pblico ao final do contrato. So figuras mais condizentes com os Projetos Pblicos
de Irrigao, na medida em que sua natureza pressupe como regra, o respeito a
determinado encargo ou finalidade que grava a propriedade cedida ou concedida,
dificultando, alm disso, a alienao no autorizada do bem pelo cessionrio ou
concessionrio. A reverso ao final do contrato permite tambm que o Poder Pblico se
aproprie da valorizao dos imveis que constituem o permetro, podendo relicit-los,
sobretudo em Projetos Pblicos de Irrigao por utilidade pblica em que o permetro seja
explorado preponderantemente por empresas.

A cesso de uso regulada pelos Artigos 18 e seguintes da Lei N
o
9.636, de 15.3.1998, e
pelo Decreto-Lei 9.760, de 1946
18
. A concesso de uso de bem pblico, regulada
genericamente pela Lei N
o
8.666/93, tem sido freqentemente utilizada para outorgar o
direito de explorao de bens da Unio por parte de particulares, como, por exemplo, o
potencial hidreltrico.

A concesso de direito real de uso regulada pelo Art 7 do Decreto-Lei 267 de 28.2.1967,
tendo a vantagem de propiciar no um mero direito obrigacional em favor do
concessionrio, mas um verdadeiro direito real, passvel de oferecimento em garantia (ex.,
hipoteca) a financiadores
19
. Embora a concesso de direito real de uso no venha sendo
utilizada no mbito de Projetos de Irrigao, tal figura se revela bastante adequada para
essa finalidade. Alm da possibilidade de dao do direito real em garantia, a concesso
do direito real de uso permitiria a sua sub-concesso como forma de viabilizar a integrao
de agricultores familiares ou pequenos detentores de terra s empresas ncora nomeadas
como concessionrias.

A incorporao de reas irrigveis ao capital de empresa dedicada agricultura irrigada
pressupe a participao do Poder Pblico no capital dessa sociedade, diretamente ou
atravs de empresas pblicas como a CODEVASF, para o que j h inclusive autorizao
legal a teor do Art 9, I, da Lei 6.088, de 16.7.1974

QUADRO 2 Outorga de Terras Regime, Base Legal e Caractersticas.

Regime de Outorga dos
Lotes que integram o
Permetro Irrigado
Base Legal Caractersticas
1. Alienao (titulao) da terra

Lei 8.666/93; Compra-e-
venda / Doao (Cdigo
Civil, Arts. 481 e ss. e 538 e
ss)
Mais consistente com projetos calcados na Reforma
Agrria ou interesse social, voltados para pequenos
agricultores. No obstante, alienao dificulta
retomada do imvel em caso de uso indevido da
terra ou desvio de finalidade (ex. especulao ou

18
Art. 18. A critrio do Poder Executivo podero ser cedidos, gratuitamente ou em condies
especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, imveis da Unio a: I
Estados, Muncipios e (...); II pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou
de aproveitamento econmico de interesse nacional, que merea esse favor.
19
Cf. Hely Lopes Meirelles. Licitao e Contrato Administrativo. 14 Ed. So Paulo: Malheiros,
2006. A concesso de uso, como direito real, adere ao bem e o acompanha em todas as suas mutaes,
sendo alienvel por ato inter vivos e transfervel por sucesso legtima ou testamentria. Admite hipoteca e
qualquer outro gravame, como os demais direitos reais, com a s diferena de que o imvel reverter
desonerado Administrao concedente se o concessionrio, seu adquirentes ou sucessores no lhe derem o
uso prometido ou o desviarem de sua finalidade contratual. (p. 353)
35
revenda). Pouco recomendado para projetos
voltados ao agronegcio. No h reverso do bem
ao Poder Pblico.
2. Locao/ Arrendamento

Lei 8.666/93; Arts. 95 e ss.
do Decreto-Lei 9.760, de
1946; Locao (Cdigo
Civil, Arts. 565 e ss.); e art.
95 do Estatuto da Terra (Lei
4.504/64)
Poderia ser empregado em projetos voltados para
empresas do agronegcio (utilidade pblica),
encontra restries no Estatuto da Terra (art. 94).
Cesso e concesso de uso so figuras mais
adequadas ao propsito de conferir posse
temporria da terra a ente privado.
3. Cesso de Uso

Lei 9.636, de 15.3.98, Arts.
18 e segs. e Decreto-Lei
9.760, de 1946

Regime adequado para conferir, onerosa ou
gratuitamente, uso estvel e por prazo determinado
da terra a ente privado. Vigncia da cesso
condicionada ao uso que atenda interesse pblico
ou social e segundo finalidade previamente
estabelecida. No estabelece direito real sendo
neste aspecto menos atrativo para financiadores.
4. Concesso de Uso de Bem
Pblico
Regulada genericamente pela
Lei 8.666/93
Idem ao anterior.
5. Concesso de Direito Real de
Uso

Decreto-Lei 267, de 28.2.67,
art. 7
Idem ao anterior com a vantagem de conferir
direito real e, portanto, mais estvel ao
concessionrio, admitindo-se a instituio de
hipoteca ou outro gravame para financiadores.


1.6. Da Agricultura

As principais agncias do governo federal atuando no setor agrcola brasileiro so as
seguintes:

a) O Ministrio da Agricultura, que atua com polticas e programas para a agricultura
comercial tanto para exportao assim como para o mercado domstico, incluindo entre
outros: a soja, caf, avicultura, pecuria, arroz e produo de leite e derivados20. O
Ministrio da Agricultura inclui entre outros o Conselho Nacional de Poltica Agrcola e a
Secretaria de Polticas Agrcolas.
Alm disso, outras agncias importantes esto relacionadas ao Ministrio da Agricultura,
incluindo entre outras a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) e a
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).

b) O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio que atua principalmente na agricultura
familiar e na reforma agrria. O Ministrio inclui o Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA) que prioriza principalmente expropriao de terras
improdutivas e criao de assentamentos para agricultores sem terra. Ele tambm inclui o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), um programa
de crdito subsidiado, direcionado s famlias em reas rurais que estejam dentro ou fora
de assentamentos.

c) O Ministrio de Integrao Nacional, que atua principalmente com a irrigao e
programas para promover o desenvolvimento das regies mais carentes do Pas. So as
seguintes as agncias mais atuantes dentro do Ministrio de Integrao Nacional:
(CODEVASF), que implementa projetos de irrigao na bacia do Rio So Francisco; a
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que implementa
programas direcionados ao Nordeste; e a Superintendncia de Desenvolvimento da
Amaznia (SUDAM), que implementa projetos para a regio Norte. Alm disso, o

20
O Ministrio da Agricultura encarregado da poltica de pesca.
36
Ministrio de Integrao Nacional implementa entre outros projetos, o Programa Nacional
de Emprego e Renda (PRONAGER), um programa de mbito nacional direcionado ao
treinamento e responsvel por trs fundos para o desenvolvimento: da Amaznia
(FINAM), do Nordeste (FINOR) e do Centro Oeste (FCO).

d) O Ministrio do Meio Ambiente, que implementa polticas e programas para a
conservao e manuteno dos recursos naturais assim como medidas para controlar a
poluio. O Ministrio do Meio Ambiente tambm responsvel pelas polticas das guas,
com exceo da irrigao, e que tem no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) o seu rgo fiscalizador.

Este sistema institucional tem sido o resultado de importantes reformas polticas e
institucionais no setor agrcola, implementadas desde o inicio dos anos 90. At aquela
poca, o Ministrio da Agricultura era a principal agncia do governo atuando com
polticas agrcolas. Presses de movimentos sociais, especialmente na forma de invaso de
terras, colocou a poltica de distribuio de terras no centro da agenda poltica. Como
resultado, em 1995, questes de reforma agrria foram transferidos para a Presidncia,
sendo para isso especificamente criado o Ministrio da Reforma Agrria. O Governo
Federal acelerou a criao de novos assentamentos e iniciou a implementao de um novo
programa que fornecia crdito de longo prazo aos agricultores sem terra, ajudando-os a
adquirir terras. Em 1999, o Ministrio de Poltica de Terra e Desenvolvimento Rural
(posteriormente renomeado Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA) foi criado no
somente para as polticas da terra, mas de maneira geral para a agricultura familiar. O
Ministrio de Desenvolvimento Agrrio inclui: o Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA), como rgo executor da Reforma Agrria, e o Programa
Nacional de Agricultura Familiar, um programa de crdito para a agricultura familiar
disponvel em todo pas atravs do Banco do Brasil e do Banco do Nordeste.

Enquanto o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio trata da agricultura familiar, o
Ministrio da Agricultura se concentra na agricultura comercial, dando nfase aos
programas para promover produtos para a exportao e para o mercado domestico
(principalmente caf, soja, cana de acar, frutas, arroz, pecuria, leite e derivados) e nas
negociaes agrcolas internacionais. Alm disso, o Ministrio da Agricultura lida tambm,
desde 1999, com a poltica de pesca que era anteriormente responsabilidade do Ministrio
do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e a Amaznia Legal.

Apesar da relevncia dos Ministrios, a criao de polticas no Brasil caracterizada pela
grande importncia dada ao Congresso, organizaes da sociedade civil e instituies de
pesquisa. Os governos estaduais tm grande influncia em ambos rgos do Congresso. Os
Congressistas tendem a ser mais leais aos interesses de grupos do que aos partidos ou s
polticas, e polticos individuais, especialmente governadores de estados e prefeitos, que
possuem grande influncia. Devido a forte natureza federativa da Constituio Brasileira e
a grande autonomia dos estados, a maioria das questes legislativas so vistas em termos
de seu impacto regional, portanto as foras polticas mais poderosas no Congresso so os
lobbies regionais que transcendem divises de ordem partidria.

Alm disso, o Brasil passou por um importante processo de descentralizao durante a
dcada de 90, possibilitando aos governos locais a exercer uma forte influncia na
formalizao de polticas. Uma nova Constituio aprovada em 1998 transferiu diversas
funes aos governos estaduais e municipais (os servios pblicos de extenso, entre
37
outros) e forneceu a capacidade de coletar diversos tributos importantes. A maioria dos
governos estaduais possui suas prprias Secretarias de Agriculturas e realizam uma ampla
variedade de funes relacionadas ao setor agrcola, tais como extenso e pesquisa
agrcola, investimento em irrigao e projetos para reduo da pobreza, especialmente no
Nordeste.

Fora do Governo, organizaes da sociedade civil, universidades e outras instituies de
pesquisa possuem uma grande influncia na elaborao de polticas. O Movimento dos
Sem Terra (MST) surgiu como uma nova fora poltica nos anos 90, liderando invases de
terras atravs de todo o pas e com isso, exercendo uma forte influncia nas decises
governamentais no que se refere poltica de propriedade de terras. A Confederao
Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG), que representa os trabalhadores
rurais assalariados e agricultores familiares, tem exercido tambm uma forte influncia no
sentido de convencer o Governo Federal a incorporar a agricultura familiar em sua agenda
poltica. Empresrios tambm tm sido uma fora de razovel influncia na elaborao de
polticas, principalmente atravs de federaes da indstria a nvel estadual e de
associaes de exportadores a nvel regional, tais como a Associao dos Exportadores do
Vale do Rio So Francisco (VALEXPORT), que influncia principalmente as negociaes
de comercio internacional e as pesquisas agrcolas realizadas pelos servios dos rgos
governamentais (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, EMBRAPA).

Instituies de pesquisa tem tradicionalmente um papel importante na elaborao de
polticas. Diversas universidades brasileiras realizam extensas pesquisas de poltica
agrcola, principalmente a Universidade Federal do Rio de J aneiro, a Universidade de
Campinas e a Universidade de So Paulo. O Governo Federal, tambm possui uma agncia
de pesquisa de reconhecida capacidade que se especializa na pesquisa de polticas, o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que faz parte do Ministrio do
Planejamento e Oramento. Alm disso, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio criou
como parte de sua estrutura o Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento (NEAD),
que possui um pequeno e permanente corpo de pesquisadores e contrata estudos realizados
por universidades brasileiras.

2. Marco Legal e Regulatrio das Parcerias Pblico - Privadas

2.1. Parceria Pblico-Privada em Sentidos Amplo e Estrito: Conceito e
Entendimento

Parcerias entre o setor pblico e a iniciativa privada no constituem novidade no Brasil,
pois, de um modo ou de outro, vm sendo praticadas no pas desde o seu descobrimento.

Assim, deve-se distinguir as parcerias pblico-privadas em sentido/objeto amplo daquela
nova espcie introduzida pela Lei Federal N
o
11.079, de 30.12.2004 (Lei de PPPs), ou seja,
a parceria pblico-privada em sentido estrito.

Em sentido amplo, as parcerias pblico-privadas, assim entendidas como quaisquer
colaboraes entre o setor pblico e a iniciativa privada em prol da execuo de
determinados empreendimentos, podem compreender institutos diversos como a licitao
de obra pblica, a concesso de servio pblico comum, a concesso de uso de bem
pblico, a concesso de direito real de uso, a permisso, a autorizao para exerccio de
atividade regulada, o convnio, o contrato administrativo em geral, o consrcio envolvendo
38
entes da administrao pblica e entes privados, a sociedade de economia mista, a
terceirizao, a franquia, dentre outras.

Por sua vez, a parceria pblico-privada em sentido ou objeto estrito (a PPP) apresenta-se
como uma modalidade alternativa de colaborao entre o Setor Pblico e a iniciativa
privada, fundada especificamente na Lei Federal 11.079, de 30.12.2004 (Lei de PPPs) e
legislao correlata.

Nesse sentido, pode-se definir a parceria pblico-privada propriamente dita como uma
nova espcie de colaborao entre o setor pblico e o setor privado, introduzida e
disciplinada pela Lei Federal N
o
11.079, de 30.12.2004, e fundada em um contrato de
concesso de longo prazo, tendo por objeto um servio ou utilidade fruvel pela
comunidade ou Administrao Pblica e atribuindo ao Poder Pblico responsabilidade pelo
pagamento ou garantia de parcela (PPP patrocinada) ou da totalidade (PPP administrativa)
das receitas do concessionrio.

QUADRO 3 Alternativas de contratao da Iniciativa Privada pelo Setor Pblico


Regimes de Contratao
da Iniciativa Privada pelo
Setor Pblico ou de
Investimento Pblico-
Privado
Descrio
1. Licitao de Obra Pblica

Poder Pblico assume responsabilidade pela especificao da obra, pela sua
operao e manuteno, delegando ao ente privado to somente a execuo da obra
(Lei 8.666/93)

2. PPP: Concesso Administrativa

Parceiro Privado assume responsabilidade pelo projeto, execuo e financiamento
da obra, bem como pela sua operao e manuteno durante a vigncia do contrato
de forma a assegurar uma utilidade fruvel Administrao Pblica ou
comunidade em geral. Poder Pblico paga a integralidade da receita do ente
Privado. Ex. presdios (Lei 11.079/2004, art. 2, 2)

3. PPP: Concesso Patrocinada

Parceiro Privado assume responsabilidade pelo projeto, execuo e financiamento
da obra, bem como pela sua operao e manuteno durante a vigncia do contrato
de forma a assegurar uma utilidade fruvel aos usurios do servio. Poder Pblico
assume o pagamento ou garantia de parcela da receita do Parceiro Privado. Ex.
rodovias pedagiadas (Lei 11.079/2004, art. 2, 1)

4. Concesso de Servio Pblico
Comum

Concessionrio privado assume responsabilidade pela execuo e financiamento da
obra, bem como pela sua operao e manuteno durante a vigncia do contrato de
forma a prestar um servio pblico aos usurios, sendo remunerado integralmente
pela tarifa correspondente. Ex. transmisso de energia eltrica (Lei 8.987/95)

5. Concesso de Uso de Bem
Pblico

Concessionrio privado autorizado, por meio de contrato administrativo
(concesso), a utilizar e explorar bem pblico, por sua conta e risco, mas sujeito
regulao pblica. Ex. gerao hidreltrica em regime de produo independente;
explorao petrolfera (Lei 8.666/93 combinada com leis setoriais)

6. Permisso

Ente privado assume execuo de servio pblico por ato unilateral do Poder
Pblico, devendo prestar o servio por sua conta e risco e mediante tarifa paga pelo
39
usurio

7. Autorizao

Ente privado autorizado, mediante ato unilateral da Administrao Pblica, a
explorar atividade econmica sujeita a regulao por fora de interesse pblico. Ex.
comercializao de energia eltrica; telefonia celular etc. (leis setoriais)
8. Sociedade de Economia Mista

Sociedade controlada pelo Estado mas receptora de capital privado, atuando em
setores econmicos estratgicos. Ex. Petrobras, IRB, Banco do Brasil (Decreto-Lei
200/67)

9. Consrcio entre Entes Pblicos e
Privados

Consrcios envolvendo entes pblicos e entes privados em prol da execuo de
empreendimento delimitado (arts. 278 e 279 da Lei das S/As combinada com leis
autorizativas, como, por ex., arts. 63 e 64 da Lei 9.478 e art. 22 da Lei 10.438)

10. Franquia

Ex. Correios e telgrafos

Como demonstra o quadro acima, a parceria pblico-privada uma nova alternativa de
contratao da iniciativa privada pelo setor pblico que se apresenta como uma espcie
intermediria licitao de obra pblica e concesso de servio pblico comum.

2.2. Contextualizao da Parceria Pblico-Privada e da Lei de PPPs

Com o declnio do volume de investimentos viabilizados por privatizaes e concesses
comuns, a PPP surgiu com o objetivo de atrair uma nova onda de investimentos privados
para projetos de elevado interesse social, sobretudo no setor de infra-estrutura, projetos
esses que, de outra forma, ou no seriam economicamente viveis ou seriam relegados
ao do Estado, dependendo de disponibilidades oramentrias bastante escassas.

Portanto, as PPPs so uma resposta s limitaes verificadas nos regimes tradicionais de
investimento mediante colaborao do Estado e da iniciativa privada (concesses,
permisses, autorizaes e licitao de obra pblica). No Brasil, as PPPs vm sendo
estudadas desde a virada do sculo. Os estudos avanaram e culminaram no
encaminhamento Cmara dos Deputados, em 19 de novembro de 2003, de um projeto de
lei de autoria do Poder Executivo, capitaneado pelo Ministrio do Planejamento, projeto
esse finalmente convertido na Lei Federal N
o
11.079, de 30.12.2004.

Paralelamente Lei Federal, diversos Estados e Municpios j aprovaram leis criando e
regulando programas estaduais ou municipais de parcerias pblico-privadas. Tais leis
devem atender s normas gerais estabelecidas na Lei Federal N 11.079/2004, podendo, no
entanto, disciplinar as peculiaridades do programa de parceria local, como instrumento de
garantia e rgo gestor local.

No incio do ano de 2006, j haviam sido aprovadas as seguintes leis estaduais e
municipais de PPPs: a Lei 14.868, de 16.12.2003, do Estado de Minas Gerais; a Lei
11.688, de 19.5.2004, do Estado de So Paulo; a Lei 12.930, de 4.2.2004, do Estado de
Santa Catarina; a Lei 14.910, de 11.8.2004, do Estado de Gois; a Lei 12.234, de
13.1.2005, do Estado do Rio Grande do Sul; a Lei 13.557, de 30.12.2004, do Estado do
Cear; a Lei 9.290, de 27.12.2004, do Estado da Bahia; a Lei 6.261, de 23.12.2004, do
Municpio de Vitria, no Esprito Santo; a Lei 3.418, de 4.8.2004, do Distrito Federal; e a
Lei 9.875, de 8.12.2005, do Municpio de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul.

2.3. Consideraes Gerais sobre a Parceria Pblico-Privada

40
As PPPs diferenciam-se dos regimes tradicionais de investimento e colaborao Estado
iniciativa privada por trs caractersticas principais: (i) remunerao do setor privado
assumida ou garantida pelo Estado; (ii) longo prazo, e (iii) vinculao da remunerao ao
desempenho.

Compromisso de Pagamento pelo Estado

Diferentemente da concesso de servio pblico ou uso de bem pblico tradicional, no
contrato de PPP o Estado assume o compromisso de remunerar total ou parcialmente o
parceiro privado ou, quando menos, garantir um montante mnimo de remunerao, caso as
demais fontes de remunerao mostrem-se insuficientes.

A diferena substancial. Na concesso de servio pblico comum, o concessionrio deve
auferir toda a sua remunerao a partir da cobrana de tarifas diretamente dos usurios. A
verso original do Projeto de Lei que culminou na aprovao da Lei N
o
8.987/95 (Lei dos
Servios Pblicos) continha disposies expressas que autorizavam o Estado a subsidiar,
garantir ou complementar a tarifa (Art.24)
21
. No obstante, referidos dispositivos foram
propositadamente vetados, pois poca, com certa razo, pretendia-se priorizar a
participao da iniciativa privada nos projetos que fossem inteiramente auto-sustentveis,
independentemente de qualquer subveno do Estado
22
.

Graas a essa caracterstica das PPPs, remove-se total ou parcialmente os riscos tarifrios,
de demanda e de mercado, o que muitas vezes crucial para conferir viabilidade
econmica a um projeto aos olhos da iniciativa privada, sobretudo no regime de
financiamento de projetos, ainda que, por conseqncia dessa configurao, outros riscos
sejam agregados (risco de crdito do governo, risco poltico etc.). Do contrrio, se o
projeto revelar-se vivel economicamente independentemente da assuno de
compromissos de pagamento por parte do Estado, ento no h que se cogitar na aplicao
das PPPs, preferindo-se a concesso tradicional, salvo se houver algum outro interesse
pblico determinante, recomendando o contrrio.
23


Longo Prazo

Contudo, somente a contraprestao pblica insuficiente para diferenciar a PPP de uma
licitao de obra pblica tradicional, onde o Estado quem assume a remunerao do
licitante construtor.


21
Cuja redao assim dispunha: Art. 24. O poder concedente poder garantir, no contrato de
concesso, uma receita bruta mnima ou, no caso de obras virias, o correspondente a um trfego mnimo,
durante o primeiro tero do prazo da concesso.
22
No Estado de So Paulo, por exemplo, tamanha era tal preocupao que o Artigo 119, pargrafo
nico, da Constituio estadual previu que os servios pblicos no seriamsubsidiados pelo Poder Pblico,
em qualquer medida, quando prestados por particulares.
23
O interesse pblico pode eventualmente aconselhar o uso da PPP, mesmo que o projeto seja, em
princpio, auto-sustentvel. O poder pblico pode acreditar, por exemplo, que a tarifa deve ser mantida em
nvel inferior quela que tornaria o projeto rentvel, objetivando torn-la mais acessvel comunidade. Ou
ainda, o poder pblico pode no julgar conveniente definir previamente uma poltica de reajuste tarifrio a
ser aplicada durante toda a vigncia da concesso, por entender que o interesse pblico pode recomendar um
reajuste aqum da evoluo dos ndices inflacionrios ou setoriais. o caso, por exemplo, do servio
metrovirio, cuja tarifa, por deciso poltica, pode ser mantida em nvel subsidiado, insuficiente para atender
s necessidades de novos investimentos.
41
Tal diferenciao decorre da segunda caracterstica, o longo prazo que, segundo a Lei de
PPPs, deve variar entre um mnimo de 5 e um mximo de 35 anos. Diferentemente da
licitao de obra pblica, onde o Estado obrigado a efetuar o pagamento da obra
praticamente vista (ao longo da medio, mas em prazo no superior a 30 dias do final da
obra), nas PPPs o Estado efetua o pagamento da remunerao ao parceiro privado ao longo
da vigncia do contrato, medida que os servios contratados (e.g., operao da obra e
disponibilizao de sua fruio e utilidades) so prestados
24
.

O longo prazo , portanto, premissa bsica do contrato de PPP que, a teor da Lei de PPPs,
toma a forma de uma concesso patrocinada ou administrativa, conforme os servios sejam
dirigidos a usurios definidos, comunidade em geral ou ao prprio poder pblico, em
oposio concesso de servio pblico dita comum, que aquela originalmente tratada
pela Lei de Concesses Lei N
o
8.987/95.



Vinculao da Remunerao ao Desempenho Dvida x Despesas
Correntes

Todavia, significasse esse longo prazo mera dilao ou parcelamento do pagamento pela
obra, ento ter-se-ia uma mera concesso de crdito por parte do licitante construtor,
gerando um endividamento de natureza no muito distinta de qualquer outro e, bem por
isso, sujeito s limitaes dos Artigos 30 a 40 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A terceira caracterstica das PPPs afasta essa interpretao. Por meio de uma PPP, o
Estado no contrata a construo de uma obra a crdito, mas a prestao de um servio no
longo prazo a ser pago medida de sua prestao. Caso esse servio requeira a construo
de uma obra pblica, essa se concluir mediante financiamento do parceiro privado, por
sua conta e risco, como atividade meramente incidental aos servios contratados. No
obstante, o objeto efetivo do contrato de PPP continuar a ser a prestao de um servio,
no caso, a manuteno e a operao adequada da obra e a disponibilidade de sua fruio ou
suas utilidades ao Estado ou comunidade.

J ustamente por isso fala-se em remunerao vinculada ao desempenho. O parceiro privado
s far jus ao pagamento se, em cada perodo de apurao (mensal, trimestral ou em
qualquer outra periodicidade), o servio for prestado a tempo e modo adequados, ou seja,
se a infra-estrutura pblica construda para prestar os servios for corretamente operada e
mantida e se for colocada disposio para fruio do Estado ou da comunidade, conforme
o caso.

Nessas condies, verifica-se que, em regra, a PPP no impor um endividamento ao
Estado, porque jurdica e contabilmente no se pode qualificar como dvida esses
compromissos futuros e condicionados a uma contrapartida ainda no entregue pela
contraparte. Tm-se, em verdade, compromissos futuros que podero sim onerar a
mquina estatal, mas somente quando a contrapartida (o servio contratado) for entregue
em conformidade com as exigncias contratuais.


24
Lei 11.079/2004, Art. 7. A contraprestao da administrao pblica ser obrigatoriamente
precedida da disponibilizao do servio objeto do contrato de parceria pblico-privada.
42
Tais compromissos so definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal como despesas
correntes de carter continuado, e sua assuno, a teor dos Artigos 16 e 17 do referido
diploma legal, condicionada preservao do equilbrio oramentrio de longo prazo do
referido ente estatal, mediante o aumento permanente de receitas, ou reduo permanente
de despesas, capaz de contrabalance-las.

Nas PPPs, a remunerao vinculada ao desempenho pode e recomenda-se que o seja
alada a uma dimenso ainda maior, para que a remunerao atribuvel ao parceiro privado
tenha, ao menos em parte, natureza varivel, de acordo com a pontuao atingida pelo
parceiro privado no tocante aos diversos quesitos de qualidade e desempenho
objetivamente estipulados no contrato de PPP
25
.

Em certa medida, esse modelo de receita varivel j adotado com bons resultados em
concesses de servio pblico tradicionais, como na transmisso de energia eltrica, em
que 12,5% da receita do concessionrio est diretamente vinculada disponibilidade das
linhas de transmisso por ele operadas.

De um lado, a estipulao objetiva desses quesitos de qualidade e critrios de pontuao
tende a estimular muito mais um bom desempenho do que o receio de aplicao de multas
conforme previsto no regime de concesso tradicional. Isto porque a objetividade e a
clareza dos critrios afastam o risco de impunidade, ao mesmo tempo em que a apurao
da receita varivel pode ser aplicada de imediato, diferentemente da multa que requer
processo administrativo naturalmente moroso em vista da sua sujeio aos princpios da
ampla defesa e do contraditrio, alm do maior grau de subjetividade, normalmente
presente.

De outro lado, a objetividade e a clareza dos critrios traduzem-se em maior segurana e
confiabilidade ao parceiro privado, na medida em que este tem conhecimento prvio e
claro dos fatores dentro de sua esfera de controle capazes de reduzir sua remunerao
peridica. Essa segurana e confiabilidade podem ser reforadas, a exemplo da
experincia internacional, caso a averiguao do cumprimento dos quesitos de qualidade e
desempenho venha a ser atribuda a um verificador independente e imparcial, livre das
presses dos parceiros pblico e privado.

2.4. Abrangncia da Lei de PPPs ao Setor Pblico

Segundo o Art. 22, XXVII, da Constituio Federal, compete privativamente Unio
Federal legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,
para a Administrao Pblica direta e indireta. No exerccio de tal prerrogativa
constitucional, a Unio Federal promulgou a Lei de PPPs, que institui normas gerais para
licitao e contratao de parcerias pblico-privadas. As normas gerais contidas na Lei de
PPPs (Arts. 1 a 13), nos termos do seu artigo 1, aplicam-se indistintamente Unio
Federal, aos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como s autarquias, s fundaes
pblicas, s empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades
controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico.


25
Art. 6, pargrafo nico, da Lei de PPPs: O contrato poder prever o pagamento ao parceiro
privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de qualidade e
disponibilidade definidos no contrato.
43
Os artigos 14 e seguintes da Lei de PPPs aplicam-se especificamente Unio Federal e
suas controladas. Como j observado no item 2.2, os Estados e Municpios podem editar
suas prprias leis de PPPs para disciplinar as peculiaridades de seus programas locais de
parceria, desde que atendam s normas gerais estabelecidas pela Lei de PPPs.

2.5. As Modalidades de Parceria Pblico-Privada

A Lei de PPPs escolheu o contrato administrativo de concesso como instrumento da
parceria pblico-privada, prevendo duas modalidades distintas: a concesso patrocinada e
a concesso administrativa.

2.5.1 Concesso Patrocinada

Na modalidade de concesso patrocinada, a PPP tem por objeto a prestao de um servio
pblico onde parte da remunerao do concessionrio pode advir no s das receitas
tarifrias cobradas perante seus usurios, mas tambm de contraprestao pblica (Lei de
PPPs, Art. 2, 2), sendo esta ltima limitada a 70% do total da remunerao auferida pelo
parceiro privado, salvo autorizao legal em sentido contrrio (Lei de PPPs, Art. 10, 3).
Esta modalidade regida pela Lei de PPPs e subsidiariamente pela Lei de Concesses, Lei
N
o
8.987, de 13.2.1995.

2.5.2 Concesso Administrativa

Na modalidade de concesso administrativa, a PPP tem por objeto a prestao de servios
diretamente Administrao Pblica, como usuria, sociedade em geral ou a uma
coletividade no passvel de individualizao ou de arrecadao tarifria (Lei de PPPs, Art.
2, 2). Esta modalidade regida pela Lei de PPPs e, supletivamente, apenas por alguns
dos dispositivos da Lei de Concesses, a saber, seus Artigos 21, 23, 25 e 27 a 39 (Lei de
PPPs, Art. 3). So exemplos de concesses administrativas as PPPs efetivadas para
construo e operao de presdios, escolas pblicas e prdios para a Administrao
Pblica.

2.6. O Objeto da Parceria Pblico-Privada

A PPP tem por objeto, necessariamente, a prestao de um servio e a utilidade dele
extrada, devendo o servio ter prazo mnimo de 5 anos e mximo de 35 anos (Lei de PPPs,
Arts. 2, 4, II e 5, I). O servio no pode se limitar cesso de mo-de-obra (Art. 2, 4,
III).

Usualmente, o contrato de PPP contemplar a execuo de obra pblica ou fornecimento
de bens como etapa prvia prestao do servio. Contudo, a execuo da obra ou o
fornecimento do bem no podero constituir o objeto nico da PPP (Lei de PPPs, Art. 2,
4, III), tampouco constituiro seu objeto fim, configurando apenas atividade-meio e
incidental ao objeto final, que o servio.

Alm disso, a Lei de PPPs veda a celebrao de PPPs para contratos que tenham valor
inferior a vinte milhes de reais (Lei de PPPs, Art. 2, 4, I). No se deve confundir o
valor de eventual obra a ser executada como etapa prvia ao servio contratado com o
valor do contrato, que deve incluir o somatrio das receitas projetadas para o servio.

44
2.7. Princpios Norteadores da Contratao de PPPs

A contratao de uma PPP est sujeita aos seguintes princpios:

11. Eficincia no cumprimento das misses do Estado e no emprego dos recursos
da sociedade (Lei de PPPs, Art. 4, I). Significa dizer que a PPP dever ser
contratada to somente quando o seu emprego representar a alternativa mais
eficiente para o Estado em termos de custo-benefcio;
12. Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes
privados incumbidos de sua execuo (Lei de PPPs, Art. 4, II). Em outras
palavras, a contratao da PPP dever observar um equilbrio entre os interesses
dos usurios e consumidores, de um lado, e os interesses legtimos do
concessionrio privado, de outro;
13. Indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder
de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado (Lei de PPPs, Art. 4, III);
14. Responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias (Lei de PPPs,
Art. 4, IV). Nesse sentido, as despesas continuadas geradas pela PPP devero
ser compensadas por aumento permanente de receitas ou reduo permanente
de despesas;
15. Transparncia dos procedimentos e das decises (Lei de PPPs, Art. 4, V).
Como a PPP pressupe gastos pblicos, toda a implementao e gesto da PPP
dever ser transparente para a sociedade;
16. Repartio objetiva de riscos entre as partes (Lei de PPs, Art. 4, VI). A PPP
admite e incentiva a alocao de riscos entre parceiros pblico e privado,
assegurando-se ao parceiro privado o direito de pleitear o equilbrio econmico-
financeiro do contrato apenas com relao aos riscos por ele no assumidos; e
17. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de
parceria (Lei de PPPs, Art. 4, VII). Devero ser priorizados os projetos PPPs
que apresentem externalidades sociais e econmicas positivas, assim como
sustentabilidade financeira de longo prazo, mediante reduo da
contraprestao pblica, desenvolvimento econmico ou gerao de impostos.
2.8. Os Contratos de Parceria Pblico-Privada

A PPP um contrato administrativo de concesso e como tal dever satisfazer uma srie de
requisitos mnimos, conforme previstos no art. 5 da Lei de PPPs. Dentre as clusulas
obrigatrias, podem ser citadas:

(i) Penalidades aplicveis Administrao Pblica e ao parceiro privado;
(ii) Alocao de riscos entre as partes;
(iii) Formas de remunerao e atualizao dos valores contratuais;
(iv) Mecanismos de atualidade da prestao do servio;
45
(v) Eventos de inadimplemento, perodos e modos de regularizao e acionamento de
garantias;
(vi) Critrios de avaliao de desempenho do parceiro privado;
(vii) Garantias de desempenho a cargo do parceiro privado;
(viii) Compartilhamento de ganhos decorrentes de reduo do risco de crdito; e
(ix) Vistoria dos bens reversveis.
O contrato de PPP poder prever as condies em que os financiadores podero assumir o
controle da sociedade de propsito especfico encarregada de executar o projeto (o
chamado step-in), bem como a prestao de garantias e pagamento de valores pela
Administrao Pblica diretamente aos financiadores. Poder ainda prever o emprego de
mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive arbitragem, a ser realizada no
Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei N
o
9.307, de 23.9.1996 (Lei de
Arbitragem).

2.9. A Sociedade de Propsito Especfico

Segundo o Artigo 9 da Lei de PPPs, exige-se do licitante vencedor a constituio de uma
Sociedade de Propsito Especfico (SPE) para celebrar o contrato de PPP, cabendo a tal
sociedade figurar como a entidade incumbida de implantar e gerir o objeto do projeto.

Tal exigncia, a exemplo do que vem constituindo a regra em matria de concesses de
servio pblico comum, se justifica pela necessidade de isolar a sociedade resultante da
parceria de riscos estranhos ao servio por ela prestado, inclusive daqueles associados aos
demais negcios de seus controladores. Alm disso, a tcnica de sociedade com propsito
especfico facilita sobremaneira a fiscalizao e controle das atividades da concessionria
pelo Poder Pblico e rgos reguladores, j que impe segregao contbil e societria
obrigatria. Facilita, tambm, o eventual exerccio do direito de step-in dos financiadores,
uma vez que estes, ao assumir o controle da sociedade, intervm to somente no servio
objeto da PPP, no se envolvendo em atividades estranhas ao referido servio.

A Lei de PPPs no impede que a SPE tenha participao do setor pblico, mas veda que
este seja titular da maioria do capital votante da sociedade.

2.10. Licitao da Parceria Pblico-Privada

Toda parceria pblico-privada dever ser precedida de licitao na modalidade de
concorrncia (Lei de PPPs, Art. 10). O Edital de Licitao dever, antes de sua publicao,
ser submetido consulta pblica para recebimento de comentrios de interessados e da
sociedade em geral. Ao final do perodo de consulta pblica, a Administrao Pblica
dever reservar pelo menos 7 (sete) dias para anlise dos comentrios e ajustes ao Edital,
conforme o caso (Lei de PPPs, Art. 10, VI).

Sem prejuzo da consulta pblica, toda vez que o valor da licitao for superior a 150
milhes de reais, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia
pblica concedida pela autoridade responsvel (Lei N
o
8.666/93, Art. 39).
46

A Lei de PPPs autorizou a chamada inverso de fases, ou seja, a classificao das
propostas para verificao da habilitao apenas dos licitantes melhor qualificados (Lei de
PPPs, Art. 13).

O julgamento das propostas poder adotar como critrio: (i) o menor valor da
contraprestao pblica; ou (ii) a melhor proposta em razo da combinao do critrio de
menor contraprestao com o de melhor tcnica, de acordo com os pesos estabelecidos no
Edital (Lei de PPPs, Art. 12, II).

2.11. Garantias Pblicas e sua Relevncia


Em se tratando uma PPP no setor de irrigao, a SPE constituda pelo parceiro privado se
incumbir de prestar o servio pblico de suprimento de gua para a irrigao e de O&M
da IUC, na qualidade de concessionria, auferindo parte de sua remunerao por meio de
tarifas cobradas junto aos usurios desse servio (ncoras agrcolas e seus produtores rurais
integrados e outros usurios de gua), e parte via contraprestao pblica.

justamente essa contraprestao pblica que reduz os riscos de demanda/mercado e
oferta pelo servio, oscilao de preos, nvel tarifrio e inadimplncia dos usurios,
assegurando viabilidade econmica a um projeto que, de outra forma, no seria
sustentvel, ainda que oferecendo externalidades sociais positivas.

A reduo desses riscos de demanda e de outros d-se custa do surgimento ou
intensificao de um outro risco, o risco de inadimplemento do Poder Pblico, seja por
falta de disponibilidades financeiras para honrar a contraprestao pblica (risco de crdito
do setor pblico), por fora de congelamento das despesas (risco de contingenciamento) ou
por repdio ao contrato como resultado de uma mudana de governo (risco de quebra de
contrato ou, mais genericamente, risco poltico).

O risco poltico revela-se particularmente preocupante em razo da baixa credibilidade de
certos governos, inclusive em nvel federal, e a baixa propenso de investidores privados
em aceit-lo, sem mitigaes adequadas, em um horizonte contratual de longo prazo.

Contrariamente ao modelo ingls em que a Coroa Inglesa no precisou valer-se de
qualquer garantia, a viabilidade das parcerias pblico-privadas no Brasil exigiu a previso
de garantias que pudessem equacionar o risco de inadimplemento do Poder Pblico.

2.12 Modalidades de Garantia

Segundo o Artigo 8 da Lei de PPPs, as obrigaes pecunirias contradas pela
Administrao Pblica nos contratos de PPP podero ser garantidas mediante:

2. Vinculao de receitas, observado o inciso IV do artigo 167 da Constituio
Federal, o qual veda a vinculao de impostos a quaisquer destinaes, exceto
aquelas especificamente previstas no prprio dispositivo constitucional,
nenhuma das quais aplicveis a parcerias pblico-privadas no setor de irrigao;
47
3. Contratao de seguro-garantia com companhias seguradoras privadas, a
depender da disponibilidade de tal cobertura no mercado (inadimplncia do
Poder Pblico);
4. Garantia prestada por organismos internacionais, incluindo seguro contra risco
poltico (political risk insurance);
5. Garantia prestada por instituio financeira privada, incluindo fiana bancria
ou congneres;
6. Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade, como o caso do Fundo Garantidor de Parcerias institudo em nvel
federal com base no Artigo 16 da Lei de PPPs, e da Companhia Paulista de
Parcerias, no mbito do Estado de So Paulo; e
7. Outros mecanismos admitidos em lei.

Dadas as restries, custos e indisponibilidade de cobertura no mercado verificadas em
diversas das espcies de garantia acima, o Fundo Garantidor (FGP) foi escolhido como o
principal instrumento de garantia para fins de suporte ao programa de PPPs Federal. Nos
programas de PPPs dos Estados, destacam-se, alm dos fundos garantidores, empresas
estatais constitudas ou adaptadas ao oferecimento de tais garantias, como o caso da
Companhia Paulista de Parcerias no Estado de So Paulo e da Companhia de
Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais - CODEMIG.

2.13. O Fundo Garantidor de Parcerias

O Fundo Garantidor de Parcerias Pblico - Privadas (FGP) foi concebido como um fundo
de natureza privada, com quotas subscritas pela Unio Federal e outros entes pblicos,
assemelhando-se, assim, a um fundo de investimentos qualquer.

O Fundo Garantidor no se confunde, portanto, com fundos pblicos que so meras
segregaes contbeis em favor de determinados usos, constituindo exceo ao princpio
da universalidade das receitas e sua gesto a partir de caixa nico do Tesouro.

Embora, como qualquer fundo, o FGP no tenha personalidade jurdica propriamente dita,
possui, por fora de lei, caractersticas muito prximas as de uma sociedade, vale dizer,
capacidade processual, patrimnio delimitado e legitimidade para prestar garantias e
celebrar contratos em nome prprio.

O nico objetivo do FGP garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas
pelos parceiros pblicos federais em projetos de PPPs.

A teor do Artigo 16 da Lei de PPPs, a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas foram
autorizadas a participar do FGP com aportes mximos de 6 bilhes de reais. O Decreto
Presidencial N
o
5.411, de 6.4.2005, autorizou a transferncia de determinadas aes detidas
pela Unio Federal em sociedades por ela controladas para fins de capitalizao do Fundo
Garantidor. Em cumprimento Lei de PPPs, so aes que excedem ao percentual
necessrio manuteno do controle acionrio pela Unio Federal. Na sua maior parte,
so aes extremamente lquidas, listadas em Bolsa de Valores.

48
Alm do aporte em dinheiro e/ou aes, a Lei de PPPs tambm autoriza a conferncia de
bens para fins de subscrio de quotas do FGP, sujeita a avaliao prvia e aprovao do
Presidente. Os bens admitidos em conferncia devem ser bens dominicais ou bens
especiais ou de uso comum previamente desafetados.

A teor da Lei de PPPs, o FGP deve ser criado, administrado, gerido e representado judicial
e extrajudicialmente por instituio financeira controlada pela Unio Federal. Para
alcanar o objetivo do FGP, a instituio financeira administradora dotada de uma
autorizao prvia e irrevogvel para liquidao dos ativos do Fundo Garantidor e
pagamento ao parceiro privado em caso de inadimplemento.

No se admite alavancagem do FGP, de modo que este deve garantir obrigaes at o
limite mximo do valor de seu patrimnio. O resgate de quotas pelos quotistas do Fundo
Garantidor Unio Federal, suas autarquias ou fundaes permitido at o limite no
comprometido com garantias.

As garantias oferecidas pelo FGP podem dar-se na modalidade de mera garantia pessoal
fiana outorgada pelo Fundo Garantidor ou por meio de garantia real, em quaisquer de
suas modalidades (hipoteca, penhor, alienao fiduciria e outras modalidades).

Alm disso, o FGP pode constituir patrimnio de afetao, com o objetivo de segregar
parte de seu patrimnio e vincular tal parcela segregada, ou patrimnio afetado, a um nico
projeto de PPP.

2.14. A Regulamentao do Fundo Garantidor de Parcerias

As linhas gerais do FGP foram estabelecidas pelos Artigos 16 e seguintes da Lei de PPPs.
Segundo o Artigo 16, foram autorizadas a participar do FGP a Unio Federal, suas
autarquias e fundaes pblicas.

O Decreto N
o
5.411, de 6.4.2005, autorizou a Unio Federal a integralizar cotas do FGP
mediante aes representativas de aes de sociedades de economia mista disponveis para
venda e desnecessrias manuteno do controle acionrio.

A Resoluo 3.289 do Conselho Monetrio Nacional, de 3.6.2005, previu que a
administrao do FGP somente poderia ser exercida por instituio financeira controlada,
direta ou indiretamente, pela Unio Federal e que estivesse autorizada pela Comisso de
Valores Mobilirios para o exerccio da administrao de carteiras de valores mobilirios,
devendo obedecer s normas pertinentes de tal Comisso. Tal papel foi atribudo ao Banco
do Brasil ou, em caso de conflito, ao BNDES.

A Instruo N 426, de 28.12.2005, da Comisso de Valores Mobilirios, disciplinou as
normas aplicveis administrao do FGP e instituio administradora, incluindo o
dever de encaminhar CVM as demonstraes financeiras e regulamento do FGP, divulgar
fatos relevantes ao mercado, no investir em valores mobilirios de sua prpria emisso e
no praticar qualquer ato em nome do FGP inconsistente com os seus objetivos, conforme
previstos na Lei de PPPs. A administrao do FGP rege-se, subsidiariamente, pelas
normas contidas na Instruo CVM 306, de 5.5.1999.

49
Pela Portaria 413 do Ministrio da Fazenda, de 14.12.2005, foi autorizada a transferncia
para o FGP de aes do Banco do Brasil, da Companhia Vale do Rio Doce e da Eletrobrs,
totalizando valor de mercado de 2,9 bilhes de reais, segundo cotao mdia do perodo de
14 a 18 de novembro.

Em 27 de janeiro de 2006, em Assemblia Geral Extraordinria do FGP, foram aprovados
o Regulamento e o Estatuto do FGP, sendo tambm deliberada a integralizao inicial das
cotas do FGP por meio das aes indicadas pela Portaria 413 do Ministrio da Fazenda.

O Estatuto do FGP reala a finalidade nica do fundo, vale dizer, prestar garantia de
pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em
virtude de parcerias pblico-privadas (art. 6). O Estatuto prev ainda dois rgos
estatutrios do FGP: a Assemblia de Cotistas e o Conselho Consultivo. O FGP somente
prestar garantia na forma aprovada pela Assemblia de Cotistas, a quem caber ainda
deliberar sobre a alterao do regulamento do FGP, demonstraes financeiras,
substituio da instituio administradora, fuso, incorporao, ciso, transformao ou
liquidao do FGP, alterao da taxa de administrao, poltica de investimento, emisso e
subscrio de novas cotas, aprovao de laudo de avaliao de bens e aprovao do plano
de terceirizao (art. 9).

A Assemblia de Cotistas no deliberar sobre o pagamento de garantias, regra que tem
por objetivo dar maior independncia instituio administradora e maior segurana aos
parceiros privados beneficirios das garantias (art. 9, 1). Nesse aspecto, o pagamento
das garantias prestadas incumbir instituio administradora do fundo, que dever
cumprir fielmente as regras de liquidao da garantia previstas na Lei de PPPs, no
Regulamento do FGP e no instrumento de garantia propriamente dito.

Por sua vez, o Conselho Consultivo ter por atribuies, dentre outras, acompanhar o
desempenho do FGP, opinar sobre os estudos de viabilidade das garantias, acompanhar
relatrios de gesto do FGP, propor ou opinar sobre polticas de gesto e estratgias de
atuao e examinar as demonstraes financeiras do FGP (Art. 13).

O FGP no pagar rendimento a seus cotistas (Art. 15) e perseguir como poltica de
investimentos rentabilidade, segurana e liquidez para seus ativos (Art. 16).

O Regulamento do FGP nomeia o Banco do Brasil como administrador do FGP. Compete
ao administrador administrar e dispor dos ativos do FGP em conformidade com a poltica
de investimentos, propor Assemblia de Cotistas a modalidade mais adequada de
garantia para cada projeto de PPP, analisar a viabilidade das garantias, estimar o valor
presente das garantias, outorgar as garantias aprovadas pela Assemblia de Cotistas, honrar
as garantias em caso de inadimplemento e representar o FGP, ativa ou passivamente,
judicial ou extrajudicialmente, dentre outras atribuies (Art. 2).

O Regulamento refora ainda a necessidade de uma poltica de investimentos consistente
com as garantias prestadas, e a escolha de modalidades de garantias mais adequadas s
necessidades de cada projeto e s caractersticas dos ativos integrantes da carteira do FGP.
O FGP no poder alavancar-se, isto , o valor presente das obrigaes garantidas pelo
FGP no poder ser superior ao valor de mercado dos seus ativos.
+

50
2.15. Limitaes do Fundo Garantidor de Parcerias

Embora o FGP apresente-se como uma opo slida e confivel de garantia, dada a
liquidez dos ativos a ele transferidos e a independncia da instituio administradora, a
quem competir, com exclusividade, a deciso de honrar as garantias prestadas em caso de
inadimplemento do parceiro pblico, algumas limitaes do FGP devem ser assinaladas.

Em primeiro lugar, a teor do Artigo 18, 5, da Lei de PPPs, o FGP poder ser acionado
apenas 90 dias aps o vencimento da obrigao no saldada voluntariamente, e desde que
no tenha havido rejeio expressa por ato motivado do parceiro pblico. O pargrafo 4
do referido dispositivo da Lei de PPPs prev um prazo menor de 45 dias no caso de crdito
lquido e certo, constante de ttulo exigvel e aceito pelo parceiro pblico, mas tal situao
deve se verificar muito raramente na prtica, j que, usualmente, o ttulo de cobrana em
favor do parceiro privado consistir de nota fiscal-fatura no sujeita a aceite previamente
ao vencimento.

Assim, como regra geral, o parceiro privado dever estar preparado para aguardar pelo
menos 90 dias at que possa executar sua garantia contra o FGP, o que pode significar, em
situao de inadimplemento total, um perodo de at 3 meses sem o ingresso de novas
receitas.

O parceiro privado deve estar atento tambm para o fato de que, em caso de rejeio
expressa por ato motivado do parceiro pblico, s lhe restar recorrer ao mecanismo de
resoluo de disputas contratualmente previsto (judicirio ou arbitragem) para ento, de
posse de uma deciso favorvel e irrecorrvel, satisfazer-se por meio do acionamento de
sua garantia perante o FGP. Neste cenrio, a demora na resoluo da disputa poder
representar um risco elevado para o parceiro privado.

Tal risco poder ser mitigado contratualmente por meio de regras claras e objetivas quanto
exigibilidade da contraprestao pblica e ao clculo de sua parcela varivel, de modo a
reduzir ao mximo o espao para controvrsias.

Outra limitao importante do FGP o valor de seu patrimnio, limitado pela Lei de PPPs
em 6 bilhes de reais, dos quais apenas 2,9 bilhes foram efetivamente integralizados por
ocasio da aprovao do Estatuto e Regulamento do FGP em janeiro de 2006.
Considerando o grande nmero de projetos que se pretende incluir no Programa Federal de
PPPs, muito provvel que o FGP no baste para garantir a integralidade dos
compromissos pecunirios assumidos pelo Poder Pblico em todos esses projetos. Nesse
caso, caber Unio Federal, via Assemblia de Cotistas, priorizar alguns projetos em
detrimento de outros, definir um limite nominal de obrigaes garantidas em cada projeto
ou um percentual mximo das obrigaes totais, ou ainda limitar a garantia a um perodo
contratual inferior sua vigncia. Em quaisquer dessas hipteses, restaro obrigaes no
garantidas pelo FGP.

2.16. Alternativas para o Fortalecimento do Fundo Garantidor de Parcerias

De acordo com o Artigo 18, 2, da Lei de PPPs, o FGP poder prestar contra-garantias a
seguradoras, instituies financeiras e organismos internacionais que garantirem o
cumprimento das obrigaes pecunirias dos cotistas em contratos de parcerias pblico-
privadas.
51

Tal previso sinaliza a possibilidade de organismos internacionais como o Banco Mundial
e instituies do seu grupo (nternational Bank for Reconstruction and Development
(IBRD), International Finance Corporation (IFC); e Multilatereal Investment Guarantee
Agency (MIGA)), dentre outras agncias multilaterais ou de fomento exportao (e.g.,
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), OPIC etc.), prestarem garantias
diretamente a parceiros privados no mbito de PPPs, tomando contra-garantias do FGP.
Essa alternativa poder aumentar a atratividade dos projetos para a iniciativa privada, na
medida em que a garantia prestada pelos referidos organismos internacionais reduza
substancialmente a percepo de risco para seus beneficirios, sobretudo para aqueles
menos afetos ao risco governamental. De outro lado, a assuno desse risco
governamental por parte do IBRD, MIGA ou mesmo IFC estaria dentro do escopo normal
de atuao dessas instituies, podendo tal risco, por essa razo, ser absorvido com menor
custo e maior eficincia.

A Lei de PPPs e sua regulamentao tambm no vedam outras formas de estruturao ou
combinao de garantias. Assim, alm da alternativa acima apontada, seria possvel
combinar o FGP com garantias prestadas pelos referidos organismos internacionais, de
forma que, ilustrativamente:

Garantias de organismos internacionais garantissem as obrigaes assumidas pelo
FGP, criando lastro adicional em favor dos beneficirios;
Garantias de organismos multilaterais complementassem as garantias prestadas
pelo FGP, em relao s obrigaes do Poder Pblico no mbito dos contratos de
PPP que excedessem a capacidade do fundo ou de seus ativos (limitados a 6 bilhes
de reais); e
Garantias de organismos multilaterais complementassem as garantias prestadas
pelo FGP em termos de prazos, por exemplo para que o FGP garantisse obrigaes
nos primeiros 15 anos do contrato PPP, e as garantias dos organismos
internacionais garantissem os prazos remanescentes.

As garantias acima referidas, a cargo dos organismos internacionais, poderiam tomar a
forma de garantias convencionais ou mesmo seguro, como o caso do seguro contra risco
poltico (political risk insurance).

2.17. A Gesto das Parcerias Pblico Privadas em Nvel Federal

Em nvel federal, a gesto das PPPs foi confiada ao Comit Gestor de Parceria Pblico-
Federal (CGP), conforme Artigo 14 da Lei de PPP e Decreto Presidencial N
o
5.835, de
4.3.2005.

Ao CGP foram atribudas as competncias de: (i) definir os servios prioritrios para
execuo em regime de PPP; (ii) disciplinar os procedimentos para celebrao desses
contratos; (iii) autorizar a abertura da licitao e aprovar seu edital; e (iv) apreciar os
relatrios de execuo dos contratos. Ao CGP incumbe ainda encaminhar ao Congresso
Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio relatrios de desempenho dos contratos de
PPP, com periodicidade anual.
52

O CGP composto por representantes e suplentes nomeados pelo Ministrio do
Planejamento, pelo Ministrio da Fazenda e pela Casa Civil. O CGP ainda auxiliado por
uma Comisso Tcnica das PPPs e pela Assessoria Econmica do Ministrio do
Planejamento, atuando como uma Secretaria Executiva.

Como condio abertura de licitao em nvel federal, todo o projeto de PPP deve ser
aprovado pelo CGP, aps parecer favorvel do Ministrio do Planejamento no tocante ao
mrito do projeto e do Ministrio da Fazenda quanto viabilidade da concesso da garantia
e sua forma, relativamente aos riscos para o Tesouro Nacional e ao cumprimento dos
limites de gastos contemplados na Lei de PPPs.

2.18. Limitaes Contratao e ao Financiamento de Parcerias Pblico-Privadas

As instituies financeiras e outras sociedades controladas pela Unio, como o BNDES,
no podero financiar mais de 70% da necessidade de recursos da sociedade de propsito
especfico incumbida de explorar a PPP. Tal limite ser de 80% se o projeto estiver
localizado em reas da regio Norte, Nordeste e Centro-Oeste onde o ndice de
Desenvolvimento Humano seja inferior media nacional.

Alm disso, a contribuio total de sociedades controladas pela Unio e entidades fechadas
de previdncia complementar (fundos de penso) na forma de capital ou financiamento no
poder exceder 80% dos recursos totais captados pela SPE, exceto por aqueles projetos
localizados nas regies pobres do pas acima referidas, onde tal percentual mximo poder
ser de 90%.

Finalmente, a Lei de PPPs veda a contratao pela Unio de novas PPPs caso a soma das
despesas realizadas no ano anterior em decorrncia de projetos de PPPs, ou daquelas
projetadas para os dez exerccios seguintes, se apresente superior a 1% da receita corrente
lquida verificada no ano anterior ou projetada para o mesmo perodo de dez anos.
Estados, Distrito Federal e Municpios devero observar a mesma limitao sob pena de
no se habilitarem concesso de garantias ou transferncias voluntrias por parte da
Unio.

2.19. Controle e Fiscalizao das Parcerias Pblico-Privadas

As PPPs despertam duas grandes preocupaes. De um lado, criar um marco legal que
tenha xito na atrao de investimentos privados em projetos de elevado interesse social.
De outro, no permitir que esse mesmo marco legal constitua instrumento de abuso para,
utilizando-se a PPP em projetos que no se justificam sob tal regime, burlar-se o rigor
fiscal e procedimental normalmente imposto Administrao Pblica.

Quanto primeira preocupao, h um consenso de que o novo regime legal introduzido
pela Lei de PPPs, mais flexvel, necessrio para atrair investimentos privados em projetos
prioritrios que no encontram espao no oramento pblico e que, sob a tica dos regimes
comuns de contratao, no ofereceriam atratividade econmica suficiente para serem
viveis exclusivamente pela cobrana de tarifa dos usurios. Maior flexibilidade
necessria para que o Estado possa assumir compromissos de longo prazo, conferir
garantias efetivas aos investidores e celebrar ajustes que atendam o nvel de sofisticao
exigido pela complexa realidade moderna. A Lei de PPPs andou bem nesse aspecto.
53

Embora nenhum regime legal esteja livre de abusos, a preocupao de no favorec-los
bastante pertinente. Por isso a extrema relevncia de instrumentos de governana,
fiscalizao e controle que assegurem lisura e eficincia nos programas de PPP, impedindo
o seu mau uso poltico e o conseqente desperdcio do patrimnio pblico. Tais
preocupaes no passaram despercebidas pela Lei de PPPs.

Em primeiro lugar, a Lei de PPPs estabelece uma srie de princpios dentre eles
eficincia, transparncia e responsabilidade fiscal que deve nortear os programas de PPP.

Alm disso, o programa de PPPs deve obedecer aos princpios oramentrios. Por se tratar
de projetos de longo prazo, nenhum projeto poder ser implementado sem prvia incluso
no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). As despesas
projetadas para o exerccio seguinte devero estar provisionadas por dotaes
oramentrias especficas na Lei de Oramento (LO). Como compete ao Poder Legislativo
aprovar o PPA, a LDO e a LO, haver, previamente a tal aprovao, uma importante
oportunidade de controle dos programas de PPP.

Acarretando as PPPs o aumento de despesas em vrios exerccios futuros, o programa de
PPPs deve, em obedincia aos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
comprovar a origem dos recursos para seu custeio, seja atravs de aumento permanente de
receita, ou reduo de despesa, em qualquer dos casos assegurando-se o equilbrio
oramentrio de longo prazo.

A criao de fundos ou sociedades controladas pelo poder pblico, bem como a vinculao
de receitas para lastrear garantias nas PPPs dependem de lei especfica, exigindo mais uma
vez o aval do Poder Legislativo. No caso do Fundo Garantidor de Parcerias FGP, tal
autorizao legislativa foi outorgada na prpria Lei de PPPs, dispensando novo diploma
legal. De qualquer forma, a gesto desse fundo a cargo de instituio financeira
independente, o Banco do Brasil, importa nova esfera de controle sobre as PPPs federais.

A Lei de PPPs exige a realizao de consulta pblica previamente licitao para a PPP,
dando sociedade oportunidade de se manifestar. Exige, como condio adicional a
apresentao de estudo tcnico, que demonstre a convenincia e oportunidade do projeto,
bem como despacho da autoridade competente atestando a obedincia aos requisitos
oramentrios acima referidos.

Prev ainda a instituio de rgo gestor o CGP conforme item 2.17 acima - com o
objetivo de selecionar os projetos prioritrios que devero integrar o programa de PPPs.
Referido rgo dever enviar relatrios anuais de desempenho ao Congresso Nacional e ao
Tribunal de Contas da Unio. Alm desta triagem elaborada pelo referido rgo gestor, o
programa de PPPs estar sujeito ao controle interno da Administrao Pblica, incluindo o
controle dos Ministrios setoriais e a fiscalizao das agncias reguladoras. Aos
Ministrios e agncias reguladoras caber o encaminhamento ao CGP, com periodicidade
semestral, de relatrio circunstanciado acerca da execuo dos contratos de PPPs.

Sem prejuzo do controle interno pela prpria Administrao, da fiscalizao das agncias
reguladoras e do balizamento legal, a implantao de programas de PPP, inclusive quanto
escolha dos projetos, sua estruturao e execuo, estar sujeita ao controle externo pelo
Poder Legislativo, a ser exercido com o auxlio tcnico do Tribunal de Contas. Note-se
54
que esse controle externo pode envolver aspectos de mrito, incluindo economicidade e
oportunidade dos projetos de PPP, dele podendo resultar a sustao de atos do Poder
Executivo.

Finalmente, o Programa de PPPs e os projetos implantados no seu contexto estaro sujeitos
ao controle que o Ministrio Pblico e a prpria populao podem exercer por meio da
ao civil pblica e ao popular, respectivamente.

3. Experincia Brasileira com Parcerias PblicoPrivadas

A Lei N
o
11.079, de 30.12.2004, Lei Federal que disciplina as Parcerias Pblico-Privadas
(PPPs), j havia completado um ano e meio de vigncia ao final do primeiro semestre de
2006. Mais antiga, a Lei Mineira N
o
14.868, precursora das PPPs no Pas, havia
completado dois anos e meio, sendo seguida de perto pela legislao do Estado de So
Paulo, com dois anos. No entanto, nenhuma PPP havia sido concedida iniciativa privada.

A demora na implantao das PPPs , contudo, natural. Mesmo na Inglaterra, onde as
PPPs surgiram e experimentaram maior sucesso, pouqussimos projetos foram
implementados nos primeiros anos, um projeto no ano de 1987, nenhum projeto em 1988 e
1989 e apenas dois projetos em 1990. Com muito mais razo, tal implantao haveria de
demorar no Brasil, onde as estruturas precisam ser mais complexas e as garantias mais
fortes para compensar a menor credibilidade do Governo e sua menor capacidade
oramentria. Isso para no falar na instabilidade poltica ao longo do ano de 2005 e o
perodo eleitoral em 2006.

Apesar de toda a instabilidade poltica e a proximidade das novas eleies, as negociaes
para o estabelecimento de PPPs, em vrios setores da economia, vm resistindo e j se
revelam os primeiros projetos a serem outorgados iniciativa privada.

Aps passar por audincia e consulta pblicas, o edital e a minuta de contrato da PPP da
Linha 4 do Metr de So Paulo foram submetidos a processo de consulta pblica para
colher contribuies de interessados e da sociedade em geral, tal como previsto na Lei
Federal de PPPs. Concluda a consulta pblica e analisada as contribuies oferecidas, o
Edital de Licitao foi publicado em 22 de dezembro passado e previa a entrega de
propostas em maro de 2006. No obstante, deciso do Tribunal de Contas do Estado de
So Paulo suspendeu o processo licitatrio para ajustes ao Edital, tendo o processo sido
retomado apenas no segundo semestre de 2006.

O Projeto de Linha 4 do Metr de So Paulo, concebido sob a gide da Lei Federal de
PPPs e da Lei Paulista N
o
11.688, foi estruturado como uma PPP na modalidade concesso
patrocinada, onde parte substancial das receitas do parceiro privado incumbido da operao
e manuteno da Linha, assim como do fornecimento do material rodante, advm da tarifa
paga pelos prprios usurios, cabendo ao Governo Estadual complementar a tarifa caso ela
fique defasada em relao a uma tarifa de referncia (R$2,08 por passageiro referenciados
a fevereiro de 2005), corrigida pela mdia do IGPM e do IPC-FIPE, nos primeiros 15 anos
de operao, e apenas pelo IPC-FIPE a partir de ento.

Alm disso, a depender das propostas formuladas, o Governo poder ser chamado a pagar
uma contraprestao pecuniria adicional ao parceiro privado, dividida em 48 parcelas e
limitada a 120 milhes de reais. A proposta contendo a menor contraprestao exigida do
55
Poder Concedente ou, alternativamente, o maior desconto oferecido em seu favor sobre as
tarifas pagas pelos usurios, ser classificada em primeiro lugar, passando-se ento ao
exame de sua habilitao, dentro do critrio de inverso de fases autorizado pela Lei
Federal de PPPs.

Assim, a Linha 4-Amarela do Metr de So Paulo, no mbito do Programa de PPPs do
Estado de So Paulo, se apresenta como um marco na histria das PPPs no Brasil,
constituindo o primeiro projeto de PPP a ser aberto licitao.

Paralelamente, o Estado de Minas Gerais publicou edital e contrato d a primeira PPP no
setor rodovirio, compreendendo a recuperao e manuteno da Rodovia MG-050. O
Edital foi publicado em 12 de abril de 2006, com entrega de propostas prevista para 19 de
junho.

A MG-50 foi tambm estruturada como uma concesso patrocinada, integrando a
remunerao do parceiro privado a cobrana do pedgio, fixado em R$3,00 por praa de
pedgio, e uma contraprestao adicional limitada a 30 milhes de reais por ano e
garantida pela CODEMIG, empresa estatal dotada da funo de garantidora.

Com sua Lei de PPPs aprovada em dezembro de 2004 (Lei 9.290), o Estado da Bahia j
concluiu o processo de consulta pblica e, em 19 de abril de 2006, publicou seu primeiro
edital e contrato de PPP, desta vez no setor de saneamento bsico, tendo por objeto a
construo, operao e manuteno do Sistema de Disposio Ocenica do J aguaribe
(incluindo emissrio submarino). A submisso das propostas foi originalmente prevista
para junho de 2006.

Tal projeto, que ser contratado pela Empresa Baiana de guas e Saneamento S.A.
(EMBASA), constituir a primeira PPP na modalidade concesso administrativa, em que o
servio prestado diretamente ao Poder Concedente, advindo deste 100% da remunerao
devida ao parceiro privado. Tal contraprestao se dar na forma de cesso de recebveis
detidos pela EMBASA ao parceiro privado.

Alm desses projetos que j se encontram estruturados e em fase de licitao ou consulta
pblica, alguns outros projetos vm sendo anunciados. Em nvel federal, destacam-se os
projetos de recuperao, manuteno e extenso do segmento baiano da Rodovia BR-116
(sendo estudado por meio de Convnio firmado entre o Ministrio do Planejamento,
BNDES e IFC). Forte candidata PPP, a Ferrovia Norte-Sul foi retirada do programa de
PPPs, por se entender que a mesma poderia ser vivel dentro do regime comum de
concesses de servio pblico, com maiores responsabilidades iniciativa privada e menor
custo ao setor pblico.

No Setor da Irrigao, quatro Permetros Pblicos foram selecionados como prioritrios e
includos no PPA 2004-2007, e o MI lanou concorrncia para a elaborao de modelos e
de editais de licitao para outros PPIs.

4. Experincia Internacional em Parcerias Pblico-Privadas

A dcada de 1990 foi marcada por um acentuado aumento do envolvimento da iniciativa
privada, em todo o mundo, no desenvolvimento e financiamento de infra-estrutura fsica,
de servios e de tecnologias. Esse processo continua com o desenho de modelos em que os
56
setores pblico e privado possam compartilhar riscos e benefcios associados com as
atividades de interesse da sociedade.

A expresso Parcerias Pblico-Privadas (PPP), no sentido mais inovador, foi concebida na
Inglaterra no incio da dcada de 1990, tendo sido adotada com sucesso em diversos pases,
como Portugal, Holanda, Alemanha, Irlanda, Finlndia, Itlia, Polnia, Espanha, ustria,
Dinamarca, Polnia, Hungria, Blgica, Sua, frica do Sul e Canad. Na Amrica Latina o
destaque cabe ao Mxico e ao Chile. No Brasil, o processo de parcerias pblico-privadas
propriamente ditas teve incio a partir da virada do sculo, com os estudos que culminaram
na Lei Federal de PPPs de 30.12.2004 e nas diversas leis estaduais e municipais sobre o
tema.

No caso brasileiro o sistema poltico-estratgico anterior Lei de PPPs conduzia a que a
iniciativa privada no fosse necessariamente pr-ativa, exceto na formao de opinio
sobre investimentos de interesse para a iniciativa governamental. Quem assumia o nus
dos estudos iniciais, da encomenda de elaborao de projetos, dos editais de concorrncia e
dos contratos com a iniciativa privada para a execuo de obras e de instalaes de infra-
estrutura de interesse da coletividade era invariavelmente o Estado. Nessa atitude de
expectativa a iniciativa privada, praticamente, no assumia compromissos e muito menos
riscos. Os riscos resumiam-se em inadimplncias dentro dos cronogramas fsico-
financeiros e de renegociaes dos valores e montantes contratados.

No caso especfico dos projetos pblicos de irrigao, coincidiu o fato da suspenso de
financiamentos pblicos para a execuo de obras de infra-estrutura, a partir de 1990, com
o movimento mundial de incio do conceito de parcerias pblico-privadas. Enquanto eram
questionados os valores mdios de US$ 10 mil por hectare potencialmente irrigvel, em
relao aos retornos potenciais que esses investimentos poderiam representar, surgiram
inmeras tentativas de contornar o impasse criado entre os que alegavam ser muito caro e
os que afirmavam ser a irrigao, para o Nordeste e o Semi-rido brasileiro, a verdadeira
panacia.

Uma dessas tentativas resultou de um acordo feito entre instituies brasileiras e
internacionais no sentido de promover estudo sobre os impactos e externalidades
decorrentes dos investimentos sociais feitos em permetros pblicos de irrigao (PPI).
Esse trabalho foi conduzido pelo Banco Mundial
26
, constatando-se que os investimentos
em irrigao so excelente opo estratgica para o desenvolvimento econmico e social da
regio, contribuindo para a dinamizao e diversificao da economia, o aumento do PIB
regional, a gerao de empregos estveis, o aumento da renda per capita, a reteno de
migrantes, o melhoramento da infra-estrutura e o aperfeioamento dos servios pblicos de
educao, sade e saneamento. O estudo, alm disso, constatou que o custo do
investimento por emprego gerado na agricultura irrigada significativamente inferior
mdia observada nos demais setores da economia.

Com isso, a retomada do interesse por esse tipo de projeto se fez em dois sentidos: o
primeiro, no da eficincia, eficcia e efetividade dos projetos existentes, assumindo novo
papel de alavanca no processo de desenvolvimento regional sustentvel; e o segundo, no
sentido de usar as experincias de outros pases e instituies no aprimoramento dos

26
World Bank, Report N
o
28785-BR: Brazil. Irrigated Agriculture in the Brazilian Semi-Arid Region:
Social Impacts and Externalities. April 26, 2004.
57
conceitos de parcerias pblico-privadas (PPP) e no de transferncia da gesto da irrigao
(TGI).

Usar de lies aprendidas e dos procedimentos do planejamento estratgico conduz a que
se examine a questo da experincia internacional para os projetos nacionais, sob duas
formas: (i) de modelo que trate das relaes intrnsecas ao objeto da parceria; e (ii) de
questes temticas resultantes. No primeiro caso a experincia escassa, seno de pouca
relevncia. No segundo, muitos dos temas so de natureza comum a qualquer projeto de
parceria e outros tero que ser desenvolvidos em funo da especificidade do segmento ou
sub-setor de agricultura irrigada.

Nesse sentido, a experincia internacional contribui com algumas questes que so
pertinentes e relevantes. Depois de experimentado um perodo de grande participao
privada em projetos de infra-estrutura de transportes, gua, energia e telecomunicaes,
com um pique de inverses por volta de 1997 (em torno de 2.500 projetos), houve um
acentuado decrscimo nos investimentos privados, particularmente na Amrica Latina,
decorrente do vagaroso aprimoramento das relaes contratuais entre as partes, e pior, dos
conflitos que surgiram durante a implementao dos projetos de parceria, com grande
nmero de projetos retornando ao mbito governamental.

Em decorrncia, surge um dos pontos fundamentais nesse tipo de relacionamento
contratual que a capacidade de renegociar condies contratuais originalmente
estabelecidas. necessrio que as partes estejam abertas e receptivas a esse processo de
ajustes e aprimoramentos das relaes entre os parceiros. A qualidade do processo de
desenhar e desenvolver determinada opo para a participao privada repousa em
flexibilizar os procedimentos de busca do melhor esquema/modelo e de identificao do
melhor parceiro privado para os projetos/permetros pblicos de irrigao.

Para alimentar de modo transparente e com credibilidade para ambas as partes, reala-se a
importncia dos sistemas de informao, acompanhamento, monitoramento e avaliao
desses projetos de parceria, capazes de alimentar os tomadores de decises com indicadores
e parmetros isentos e com suficiente qualidade para as avenas contratuais decorrentes da
dinmica prpria dos projetos.

Ressalta-se, tambm, a importncia da existncia de uma bem estruturada e fortalecida
agncia reguladora capaz de reduzir as incertezas e servir como barreira a intenes
polticas oportunistas. A agncia reguladora ser muito mais atuante quando participa
desde o incio das negociaes. O trabalho desenvolvido sobre concesses de infra-
estrutura na Amrica Latina
27
ilustrativo quanto preocupao em termos de limitantes e
riscos de empresas em cumprirem com os emprstimos e financiamentos tomados em
funo do objeto da parceria, inclusive em situaes de mudanas de governos, e as
possibilidades de sucessivas renegociaes. Segundo o mesmo trabalho, entre 1997 e 2000
foram renegociados 15 contratos no setor de transportes e 21 no de gua.

Dentro da mesma linha de anlise, outro parmetro de peso foi o de renegociaes em
funo de eleies governamentais. Numa amostragem de 307 projetos registrou-se forte
concentrao de mudanas por iniciativa do parceiro governo imediatamente aps a

27
Guasch, J .L. et all. Infrastructure Concessions in Latin Amrica. World Bank Policy Research
Working Paper 3749, October 2005.
58
primeira eleio (79 % do total) durante o perodo de contrato, enquanto que por iniciativa
do parceiro privado as renegociaes se distriburam em qualquer poca,
independentemente do fator eleies.

A experincia internacional, at o momento, ilustrativa, porm no necessariamente
esclarecedora para os casos de programas estruturalmente complexos e com necessidade de
investimentos em infra-estrutura de uso comum compartilhada, estreitamente associada a
inverses em infra-estrutura de uso particular, como o caso da agricultura irrigada em
projetos de irrigao de grande porte. Questes relevantes como os objetivos do investidor
privado, a gesto de riscos mercadolgicos, comerciais e polticos, instrumentos e anlises
financeiras, oportunidades e critrios/necessidades de renegociaes de parcerias em
andamento, representam apenas alguns dos pontos que vm sendo estudados por empresas,
instituies de ensino e pesquisa, agentes financiadores, agncias seguradoras/garantidoras
e profissionais de diversas reas.

Do ponto de vista operacional, uma questo relevante diz respeito mitigao de riscos
dessas duas naturezas: mercadolgica/comercial e poltica. Nos esquemas de project
finance os riscos normalmente so atribudos ou alocados ao parceiro mais habilitado a
gerenci-los. Os instrumentos de mitigao incorporados nos contratos e nos arranjos
financeiros referem-se aos perodos de construo, de operao e manuteno, e de
implementao do objeto maior da parceria, que so os arranjos produtivos. A gesto de
riscos, nesse caso, acompanha os conceitos de gesto de projeto e de gesto por projetos.

A adoo da PPP deve trazer vantagens e maior eficincia em relao a outras formas de
contratao da iniciativa privada, com resultados mensurveis pela sociedade. o value
for money.

Outra lio que um ambiente favorvel a novos investimentos em PPP requer no s um
marco regulatrio, mas uma experincia e cultura em PPPs que s podero ser alcanadas
com a implementao dos primeiros projetos. Essencial, portanto, que os projetos-piloto
sejam bem escolhidos dentre aqueles que tenham maior apelo social e melhor realcem as
vantagens das PPPs, para que outros projetos possam segui-los numa verdadeira
progresso geomtrica.
MODELOS DE PPPS PARA O SETOR DE IRRIGAO

1. Breve Diagnstico do Modelo Tradicional de Projetos Pblicos de Irrigao

1.1 O Relatrio de 2004

Segundo o estudo empreendido pelo Banco Mundial e intitulado Brasil:
Agricultura Irrigada na Regio do Semi-rido Brasileiro: Impactos Sociais e
Externalidades (Brazil: Irrigated Agriculture in the Brazilian Semi-Arid Region: Social
Impacts and Externalities. Report n. 28785-BR, 26 de April, 2004) (doravante
simplesmente o Relatrio de 2004), os projetos de irrigao implementados ou em
implementao at 2004 na Regio do Semi-rido Brasileiro serviam a uma rea total de
cerca de 500.000 hectares, incluindo assentamentos pblicos e terras privadas. Dessa rea
59
total, cerca de 200.000 hectares receberam investimentos pblicos da ordem de 2 bilhes
de dlares nas ltimas trs dcadas, porm 140.000 hectares ainda permaneciam
produzindo muito aqum do seu potencial. O Governo Brasileiro iniciou a implementao
de esquemas pblicos de irrigao em 70.000 novos hectares, mas a grande maioria desses
esquemas encontra-se paralisada em virtude de limitaes oramentrias e da necessidade
de reformulao do modelo praticado nesses projetos.

O Relatrio de 2004 focou seu estudo em onze projetos distribudos em cinco plos
de irrigao nos Estados de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Cear e Rio Grande do
Norte, alcanando uma rea irrigada de cerca de 85.300 hectares, dos quais 63.800 foram
avaliados em 2002 como pouco produtivos pelos seus respectivos agricultores, enquanto os
21.500 hectares restantes ainda aguardavam assentamento. O estudo orientou-se pelas
perspectivas econmico-financeira, scio-econmica e institucional.

Naquela oportunidade, constatou-se que, do ponto de vista econmico-financeiro,
apenas quatro dos onze projetos mostraram-se rentveis, todos eles nas regies de Petrolina
e J uazeiro. Desses quatro projetos, dois haviam sido concebidos como projetos-pilotos
num acordo de cooperao com a Organizao de Alimentos e Agricultura das Naes
Unidas (United Nations Food and Agriculture Organization FAO). Todos os demais
sete projetos apresentaram-se bastante deficitrios.

Um exemplo considerado emblemtico foi o Projeto J aba no Norte de Minas
Gerais. Concebido para abranger 100.000 hectares de reas irrigadas, 268 milhes de
dlares foram gastos pelo poder pblico em infra-estrutura que permanece sub-
aproveitada. Quinze anos transcorreram desde o incio do projeto at que o primeiro
agricultor fosse assentado. Outros treze anos se passaram desde ento e, no obstante,
apenas 8.500 hectares (menos de 10% da rea originalmente projetada) estavam em
operao em 2004.

Outro projeto emblemtico, o Projeto Morada Nova no Cear, revelou-se deficitrio
desde sua concepo na Dcada de 60, sofrendo um excessivo paternalismo em relao aos
agricultores assentados, os quais, por falta de assistncia tcnica e treinamento, no
lograram se adequar s necessidades do mercado agrcola. Em contraste, as poucas reas
exploradas pela iniciativa privada na regio desses projetos mostraram-se superavitrias.

Do ponto de vista scio-econmico, o Relatrio de 2004 concluiu que os projetos,
embora na sua maior parte deficitrios, serviram ao propsito de criar novos empregos,
contribuindo modestamente para o desenvolvimento scio-econmico da regio e sua
populao.

De um modo geral, o Relatrio de 2004 demonstrou que os projetos de irrigao no
Semi-rido Brasileiro, exceo daqueles poucos projetos superavitrios na Regio de
Petrolina e J uazeiro, padeciam de alguns principais problemas, dentre os quais podem ser
citados:

(i) superdimensionamento e conseqente sub-aproveitamento;
(ii) falhas no planejamento do projeto e de sua logstica de apoio, inclusive para
escoamento de produo para o mercado;
60
(iii) atrasos constantes e prolongados na concepo e execuo dos projetos;
(iv) falta de assistncia tcnica e treinamento aos agricultores assentados;
(v) seleo inadequada dos agricultores para fins de assentamento;
(vi) falta de acesso dos agricultores assentados ao mercado;
(vii) falta de priorizao nos gastos pblicos em irrigao, constatada pelo
elevado nmero de projetos inacabados ou sub-aproveitados em oposio a
poucos projetos concludos e em operao; e
(viii) incertezas e dificuldade de obteno de financiamentos geradas pela falta de
titulao das terras (lotes) e das competentes outorgas de gua.

O Relatrio de 2004 conclui ainda que iniciativas puramente privadas, embora
saudveis, s se desenvolvero no campo da irrigao caso os investimentos em infra-
estrutura possam ser realizados a baixo custo. Onde elevados investimentos em infra-
estrutura forem necessrios para viabilizar projetos de irrigao, a participao do setor
pblico como co-financiador ser fundamental.


1.2 Breve Descrio do Modelo Tradicional

Os projetos pblicos de irrigao nas Regies dos Vales do So Francisco e do
Parnaba so de competncia da CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales
do So Francisco e do Parnaba, empresa pblica federal criada pela Lei 6.088, de
16.7.1974
28
e atualmente vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional. Originalmente
criada com atuao limitada ao Vale do So Francisco, a CODEVASF teve sua
competncia ampliada para o Vale do Rio Parnaba atravs da Lei 9.954, de 6.1.2000.

Segundo o modelo pblico em vigor nas ltimas dcadas, a CODEVASF
desapropria as reas objeto dos projetos pblicos de irrigao, responsabiliza-se pela
obteno de todas as licenas ambientais e outorgas de uso da gua, licita iniciativa
privada a construo da infra-estrutura de uso comum, assume o custo integral dessa obra
mediante recursos oramentrios ligados ou no a endividamento pblico especfico e
toma para si a responsabilidade integral pela operao e manuteno dessa infra-estrutura
comum de irrigao.

Alm disso, a CODEVASF, com o objetivo de promover o desenvolvimento social
das populaes locais carentes, seleciona e assenta famlias de pequenos agricultores em

28
Art. 4. A CODEVASF tem por finalidade o aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e agro-
industriais, dos recursos de gua e solo do Vale do So Francisco, diretamente ou por intermdio de
entidades pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de reas prioritrias e a
implantao de distritos agroindustriais e agropecurios, podendo, para esse efeito, coordenar ou executar,
diretamente ou mediante contratao, obras de infra-estrutura, particularmente de captao de gua para
fins de irrigao, de construo de canais primrios ou secundrios, e tambm para obras de saneamento
bsico, eletrificao e transportes, conforme Plano Diretor em articulao com rgos federais
competentes.
61
lotes familiares dentro das reas irrigadas
29
, subsidiando o custo da gua fornecida e os
investimentos on farm (infra-estrutura parcelar), e ainda provendo outras formas de apoio
de cunho tcnico e financeiro.

Esse assentamento promovido pela CODEVASF, no entanto, acaba reunindo
agricultores (os chamados irrigantes
30
) com diferentes graus de capacitao, capacidade
financeira e plano de culturas, sem que o modelo oferea algum elemento que promova
eficientemente a integrao entre os irrigantes. Como conseqncia, verifica-se uma
explorao desordenada e ineficiente do permetro.

Em contrapartida distribuio da gua, a CODEVASF autorizada a cobrar uma
tarifa composta de dois fatores, o K1 e o K2, o primeiro destinado a fazer frente
amortizao do investimento realizado com a infra-estrutura de uso comum, e o segundo
destinado a cobrir os custos de administrao, operao e manuteno da infra-estrutura
(art. 43 do Decreto 89.496/84). Os nveis de inadimplncia, no entanto, so altssimos e
no raramente a CODEVASF v-se obrigada a renunciar ao pagamento das tarifas de K1.

Embora a CODEVASF normalmente assuma responsabilidade inicial pela operao
e manuteno da infra-estrutura comum de irrigao, reconhecendo a necessidade e
convenincia de maior participao da iniciativa privada, ela busca transferir gradualmente
essa responsabilidade para os irrigantes, medida que os mesmos alcanam certo grau de
desenvolvimento. Passando pelos estgios da co-gesto e autogesto, o objetivo final a
emancipao do permetro, vale dizer, a operao e manuteno auto-sustentvel da infra-
estrutura de uso comum por conta e risco dos irrigantes, sem qualquer participao da
CODEVASF.

Alis, quanto emancipao, o Decreto 89.496, de 29.3.1984, ao regulamentar a
Lei 6.662/79, j previa que proceder-se- emancipao quando constatados o trmino
das obras da infra-estrutura indispensvel, o assentamento de, pelo menos, 2/3 (dois
teros) dos irrigantes e a comunidade esteja social e economicamente apta a se
desenvolver, dispondo de uma organizao interna que lhe assegure vida administrativa
prpria e atividades comerciais autnomas (art. 9, 2).

A operao da infra-estrutura comum de irrigao no permetro emancipado ou
mesmo sob auto-gesto , portanto, confiada aos irrigantes, que, mais recentemente, tm se
organizado, por exigncia da prpria CODEVASF, sob a forma de Distrito de Irrigao.

Aos irrigantes, compete, em tese, a instalao da infra-estrutura parcelar de
irrigao (on farm), isto , dentro de seus respectivos lotes, bem como a construo das
demais benfeitorias que se faam necessrias. No obstante, dentro do modelo paternalista
de assentamento de irrigantes individuais em lotes familiares, o poder pblico tem
subsidiado integralmente tais custos, com a esperana de ser reembolsado aps a
maturao dos projetos (art. 24, Lei 6.662/79). Compete, por fim, ao irrigante a produo
da terra propriamente dita.

29
Lei 6.662, de 25.6.79 (Dispe sobre a Poltica Nacional de Irrigao). Art. 15. O lote familiar, cuja
dimenso dever corresponder rea mnima de produo capaz de assegurar a promoo econmica e
social do irrigante e sua famlia, constitui propriedade resolvel e indivisvel, de acordo com esta Lei.
30
Lei 6.662/79. Art. 26. Considera-se irrigante, para efeitos desta Lei, a pessoa fsica ou jurdica que se
dedique, em determinado projeto de irrigao, explorao de lote agrcola, do qual seja proprietria,
promitente-compradora ou concessionria de uso.
62

No obstante o esforo da CODEVASF, o modelo pblico de irrigao acima
descrito vm mostrando uma srie de deficincias, resultando em projetos na sua maior
parte deficitrios, sub-aproveitados e com externalidades scio-econmicas positivas
porm muito aqum do que se poderia alcanar.


Conforme antecipado e referendado por estudos anteriores como o Relatrio de
2004 do Banco Mundial, esse quadro negativo deve-se em grande parte falta de
capacidade do Poder Pblico de implementar com agilidade os projetos, em razo
sobretudo das limitaes e incertezas oramentrias, a falta de capacidade do Poder
Pblico de prover assistncia tcnica e treinamento aos irrigantes consistentes com as
necessidades do mercado agroindustrial, excesso de paternalismo e falta de integrao com
empresas do agronegcio, dentre outros fatores.

Claramente, o modelo vigente no est atingindo seus objetivos econmicos e
sociais, reclamando uma reformulao luz de modelos mais eficazes.


2. O Agronegcio como Base de um Novo Modelo

Embora tenha sido louvvel o esforo de implementar projetos pblicos de
irrigao sob um enfoque eminentemente social, por meio do assentamento de pequenos
agricultores em lotes familiares, com prioridade para as famlias locais, a experincia
demonstrou os parcos resultados alcanados por esse modelo. Com efeito, esse modelo
assistencialista vem revelando uma perversa combinao: elevados investimentos pblicos
porm com baixo retorno social e econmico.

Com efeito, a baixa capacitao dos pequenos agricultores e a falta de acesso a
recursos tcnicos e financeiros tm impedido a participao efetiva de tais agricultores na
cadeia do agronegcio e nos mercados competitivos, condenando-os agricultura de
subsistncia e eterna dependncia em relao ao Poder Pblico.

Em vista dessa inegvel situao, construiu-se no prprio Poder Pblico um
consenso quanto necessidade de reformulao desse modelo tradicional de projetos
pblicos de irrigao, modelo esse que, reconhecidamente, no vem sendo capaz de
apresentar resultados sociais e econmicos condizentes com a enorme potencialidade da
agricultura irrigada.

Com base em todos os estudos mais recentes sobre o tema e, sobretudo, na
experincia bem sucedida daqueles poucos projetos que lograram melhores resultados, h o
reconhecimento de que os projetos pblicos de irrigao no podem prescindir da
participao de empresas do agronegcio, que possam introduzir as tcnicas mais
modernas e eficientes de agricultura irrigada, beneficiar-se das economias de escala,
integrar-se cadeia da agroindstria como forma de agregar valor ao produto agrcola,
desenvolver canais eficientes de distribuio, acessar mercados consumidores globais e
obter crdito e financiamento a custos viveis e competitivos.

Como bem reconhecem a Lei de Irrigao e o Projeto de Lei de Irrigao, a
implementao de Projetos Pblicos de Irrigao destinados a empresas do agronegcio
63
tambm pode atender ao interesse pblico, na medida em que tal configurao, segundo as
caractersticas de cada projeto, se revele mais apta a promover o desenvolvimento
econmico e social das respectivas regies e suas populaes.

Mesmo a preocupao social em relao ao pequeno agricultor local pode ser
atendida por meio da gerao de empregos diretos ou indiretos a tais agricultores ou por
meio de sua integrao diretamente cadeia produtiva das empresas do agronegcio, que
dessa forma passam a exercer o papel de verdadeiras ncoras integradoras.

3. Justificativa Legal para as PPPs e CDRUs no Setor de Irrigao

Parece incontestvel que o modelo tradicional de implementao e gesto de
Projetos Pblicos de Irrigao no vem apresentando resultados condizentes com o
potencial da agricultura irrigada, seja em termos de desenvolvimento econmico ou social.
Sabe-se tambm que a reformulao desse modelo deficiente deve ter como pressuposto o
investimento privado, para livrar tais projetos das incertezas e ineficincias do oramento
pblico, bem como a lgica do agronegcio, para que se possa assegurar sustentabilidade
econmica aos projetos e sua insero no mercado global.

A reformulao pretendida no setor de irrigao consistente com a reforma pela
qual o Estado brasileiro vem passando, mormente na ltima dcada, na linha da evoluo
internacional e luz dos princpios norteadores da Constituio Federal de 1988.

Segundo o princpio do Estado-subsidirio (Constituio Federal, art. 173)
31
que se
ope ao Estado-intervencionista, a atividade econmica ou empresarial deve ser deixada
prioritariamente iniciativa privada, devendo o Estado atuar no setor econmico apenas
supletivamente, somente quando a atuao da iniciativa privada no for suficiente para
atender determinados interesses coletivos. Ao Estado cabe fomentar a atividade
econmica, alm de regular aqueles setores considerados de maior relevncia social.

Dentro desse contexto, resta saber ento, mais especificamente, qual o modelo
mais adequado realidade e s necessidades dos projetos de irrigao.

Nos projetos de irrigao verificam-se duas atividades bastante distintas: (i) a
construo, operao e manuteno da infra-estrutura de uso comum com o objetivo de
fornecimento de gua para a irrigao, ou seja, o servio de irrigao, e (ii) a produo
agrcola propriamente dita, viabilizada ou potencializada pela irrigao.

3.1 O Servio de Irrigao

De acordo com a Lei 9.074/95 (art. 1, V)
32
, o servio de irrigao qualificado
como um servio pblico, haja vista sua essencialidade e relevncia pblica. S no se
qualificar como tal, se a explorao da infra-estrutura de irrigao for carreada pelo

31
CF, Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
32
Lei 9.074, de 7.7.1995. Art. 1. Sujeitam-se ao regime de concesso, ou, quando couber, de permisso,
nos termos da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes servios e obras pblicas de competncia
da Unio. (...) V explorao de obras federais de barragens, contenes, eclusas, diques e irrigaes,
precedidas ou no da execuo de obras pblicas;
64
prprio irrigante, no seu interesse particular, ou semelhantemente no mbito de projetos
eminentemente privados.

Via de regra, portanto, a prestao do servio de irrigao no mbito de projetos
pblicos de irrigao, que por definio sero voltados ao atendimento de uma coletividade
de interessados, se qualificar como servio pblico, e como tal, a teor do artigo 175 da
Constituio Federal
33
, dever ser prestado pelo Poder Pblico diretamente ou atravs de
concesso ou permisso.

Considerando que uma das principais razes da deficincia do modelo tradicional
de projetos pblicos de irrigao consistiu justamente na incapacidade do Estado de prestar
ou disponibilizar, diretamente, o servio de irrigao de forma adequada, eficiente e auto-
sustentvel, no h dvida que um novo modelo de projetos pblicos de irrigao
pressupe a participao da iniciativa privada na realizao dos investimentos necessrios
construo e implantao da infra-estrutura comum de irrigao, assim como na operao
e na manuteno eficientes dessa infra-estrutura. Em conformidade com os dispositivos
legais e constitucionais acima referidos, tal participao da iniciativa privada dever se dar
sob a forma de concesso de servio pblico.
34


Segundo a legislao vigente, a concesso de servio pblico admite duas
modalidades bsicas: a concesso de servio pblico comum, regida pela Lei 8.987, de
13.2.1995, e a concesso em regime de parceria pblico-privada, regida precipuamente
pela Lei 11.079, de 30.12.2004.

Na concesso de servio pblico comum, o concessionrio assume a prestao do
servio pblico, assim como as obras pblicas correspondentes, em contrapartida
cobrana de tarifas diretamente dos usurios do servio. O servio deve ser prestado de
forma adequada, contnua e eficiente pelo prazo do contrato, o qual dever ser compatvel
com o volume de investimentos e o prazo necessrio sua amortizao.

Na concesso em regime de parceria pblico-privada, a chamada PPP, o
concessionrio continua obrigado prestao do servio de forma adequada, contnua e
eficiente pelo prazo do contrato, assim como pela realizao das obras necessrias
prestao do servio, porm tendo como contrapartida uma contraprestao financeira
peridica a cargo do Poder Concedente, medida que o servio prestado. Na PPP, tal

33
CF, Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
34
Descartamos a figura da permisso pela sua precariedade e, conseqentemente, incompatibilidade com o os
projetos pblicos de irrigao, onde so exigidos elevados investimentos, longo prazo para sua amortizao
e, portanto, regras mais claras e estveis prprias de um contrato de concesso. Nesse sentido, a prpria Lei
de Concesses de Servios Pblicos (Lei 8.987/95) define a permisso como a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. Alm da precariedade, verifica-se
que a lei no admite a permisso para a explorao de servios que devam ser precedidos de obra pblica a
cargo do ente privado, j que tal possibilidade reservada ao regime da concesso. A figura da delegao,
que por vezes adotada no modelo tradicional de projetos pblicos de irrigao em favor de associao ou
distrito de irrigantes, com base no artigo 9, 3, do Decreto 89.496, de 29.3.1984 (que regulamenta a Lei de
Irrigao), tambm no se mostra adequada a projetos que requeiram investimentos prvios na infra-estrutura
ou que contemplem a prestao de servios por ente distinto dos prprios irrigantes. Alm disso, o modelo
de emancipao baseado em delegaes a associaes de pequenos irrigantes uma das bases e fonte de
deficincias do modelo tradicional que se pretende reformular.
65
contraprestao pblica pode representar a totalidade da remunerao do concessionrio
(PPP, subespcie concesso administrativa) ou um complemento tarifa cobrada
diretamente dos usurios (PPP, subespcie concesso patrocinada).

Em ambos os casos, a contraprestao pblica prpria da PPP tem por objetivo
tornar economicamente vivel um projeto que, de outra forma, pelo regime tradicional de
concesso, no seria auto-sustentvel e, portanto, no admitiria a gesto privada.

fcil perceber que, embora a PPP tenha o mrito de contribuir para a atratividade
e viabilidade de um determinado projeto, tal regime pressupe a assuno de
compromissos financeiros importantes por parte do Poder Concedente, compromissos
esses que no precisariam ser assumidos em uma concesso comum.

Sendo vivel, portanto, a concesso de servio pblico comum, em que o Estado
no assume qualquer exposio financeira, transferindo todo o risco remuneratrio ao
particular, h de se preferir a referida soluo em oposio PPP. A experincia mostra,
contudo, que a concesso comum uma alternativa vivel apenas para aqueles projetos
pblicos de irrigao que no exijam grandes investimentos do concessionrio privado, por
exemplo, porque a infra-estrutura comum de irrigao j tenha sido concluda previamente
por investimentos pblicos.

Via de regra, os projetos pblicos de irrigao que ainda dependam de
investimentos elevados na construo e implementao da infra-estrutura comum de
irrigao no sero viveis com base na mera cobrana de tarifa dos usurios, at porque
h um limite para o valor tarifrio que pode ser cobrado dos irrigantes sem inviabilizar-lhes
a produo agrcola de forma competitiva. Nesses casos, a PPP parece ser a melhor
soluo, sem prejuzo de um exame mais aprofundado luz das caractersticas de cada
projeto.

Assim, em virtude dos compromissos relevantes que devem ser assumidos pelo
Estado nas PPPs, sobretudo financeiros, conclui-se que a adoo da PPP s atender ao
interesse pblico e, portanto, s ser legtima e justificada quando, em relao a um
determinado projeto, forem sopesadas todas as alternativas de contratao da iniciativa
privada pelo setor pblico, inclusive a concesso de servio pblico comum, e no obstante
a PPP restar como nica alternativa vivel ou, ao menos, como aquela capaz de alcanar os
melhores resultados em contrapartida ao menor investimento pblico.

Claramente, no entanto, as PPPs apresentam-se como alternativa bastante
interessante, e provavelmente a mais recomendada, para projetos pblicos de irrigao que
ainda requeiram elevado volume de investimentos, seja pela enorme deficincia do modelo
tradicional de implementao sob responsabilidade quase integral do Estado, seja pela
impossibilidade de atrao da iniciativa privada para projetos baseados no regime de
concesso comum ou outros que no assegurem sua sustentabilidade econmica.

3.2 A Produo Agrcola Agricultura Irrigada

Por sua vez, a produo agrcola uma atividade econmica que se insere na cadeia
da agroindstria e, como tal, deve ser, tanto quanto possvel, explorada pela iniciativa
privada, sob sua conta e risco, sujeita ao atendimento da funo social da terra.

66
Trata-se, ademais, de atividade bastante distinta do servio de irrigao, no
somente pelo regime legal aplicvel (que, no caso da produo agrcola, nada tem de
servio pblico), mas pelas suas caractersticas, riscos associados e perfil de investidores.

Assim, um novo modelo de implementao de projetos pblicos de irrigao deve
contemplar um regime integrado de explorao do servio de irrigao e da explorao
agrcola no permetro irrigado, atentando, contudo, para as especificidades de cada
atividade.

Por exigncia da Lei de Irrigao (art. 12), que nesse aspecto perfeitamente
consistente com a lgica do interesse pblico, os projetos pblicos de irrigao e seus
permetros irrigados devem ser implantados prioritariamente em terras pertencentes ao
patrimnio pblico, reservadas ou adquiridas para esse fim (vide tambm art. 20 do Projeto
de Lei de Irrigao.

Tratando-se de projetos implantados em terras pblicas, a outorga de tais terras
explorao da iniciativa privada dever ser realizada sob regime legal adequado. Dentre os
regimes aplicveis, podem ser citados: (i) a alienao da propriedade da terra pelo Poder
Pblico aos irrigantes, de forma resolvel e vinculada ao seu uso; (ii) o arrendamento da
terra; (iii) a cesso de uso; (ii) a concesso de uso; (iv) a concesso do direito real de uso;
ou ainda (v) a incorporao ao capital social de empresas que tenham por objeto a
agricultura irrigada. A alienao, o arrendamento, a cesso ou a concesso podem dar-se
em favor de um irrigante familiar ou de uma empresa, inclusive empresa do agronegcio
que, como visto, dever constituir a base do novo modelo.

Dadas as caractersticas do novo modelo que se pretende implementar maior
participao da iniciativa privada, concesso do servio de irrigao via PPP ou concesso
comum e lgica do agronegcio vamos concentrar o presente estudo no regime de
concesso do direito real de uso, que parece ser o regime mais adequado s circunstncias.

De fato, tendo em vista a natureza pblica dos projetos de irrigao em exame,
mostra-se recomendvel que o Poder Pblico mantenha a propriedade da terra, para assim
beneficiar-se de sua valorizao no longo prazo, para a qual, alis, contribuir de forma
determinante, sobretudo no regime de PPP, e para que a terra seja mais facilmente
retomada em caso de desvio de sua finalidade ou das condies que tenham embasado a
outorga da posse empresa agrcola concessionria. Com efeito, um dos grandes fatores
de insucesso dos projetos pblicos de irrigao nos modelos tradicionais tem sido,
justamente, a dificuldade de coibir o desvio de finalidade e a transferncia no autorizada
da terra, ou mesmo a sua retomada, aps a titulao da terra ao particular.

No regime de concesso do direito real de uso, ao concessionrio agrcola seria
assegurado to somente o direito real de uso da terra por prazo determinado e sujeito ao
cumprimento dos compromissos e encargos associados outorga da concesso, sendo que
ao fim do prazo ou diante do descumprimento das condies da outorga, a terra e suas
benfeitorias seriam revertidas prontamente ao Poder Pblico.

Alm disso, a Concesso do Direito Real de Uso tambm se mostra mais
apropriada que outras alternativas, como o arrendamento ou a cesso de uso, por garantir
maior estabilidade ao concessionrio, assim como um direito real resolvel passvel de ser
dado em garantia (ex. hipoteca) a financiadores. A Concesso seria transfervel mediante
67
autorizao prvia do Poder Concedente, sujeita comprovao prvia da capacitao
tcnica, financeira e jurdica do cessionrio proposto.

Sob a lgica do agronegcio, a concesso do direito real de uso seria outorgada a
empresas com forte presena no mercado agroindustrial, as chamadas ncoras agrcolas,
que garantiriam a sustentabilidade econmica dos projetos. Com o objetivo de
potencializar os benefcios sociais dos projetos, tais ncoras agrcolas seriam estimuladas
a, tanto quanto possvel, integrar pequenos agricultores em sua cadeia produtiva,
fornecendo-lhes assistncia tcnica e creditcia, bem como garantindo-lhes a compra de
parcela mnima de sua produo.
Esse modelo calcado no agronegcio integrado tambm seria facilitado pela
concesso do direito real de uso, na medida em que os concessionrios, ncoras agrcolas,
poderiam integrar os pequenos agricultores via subconcesso, previamente autorizada pelo
Poder Concedente, de seu direito real de uso em relao a lotes de sua rea concedida.


4. Os Modelos

Adotando-se como premissas (i) a participao da iniciativa privada nos
investimentos necessrios construo e implementao da infra-estrutura comum de
irrigao, bem como na sua operao e manuteno, via regime de parceria pblico-
privada - PPP (sem prejuzo da anlise, caso a caso, da viabilidade da concesso comum ou
outro regime mais recomendvel s circunstncias); e ainda (ii) a lgica do agronegcio
integrado como base do novo modelo, foram identificados 3 (trs) modelos que sero
melhor descritos abaixo.

A anlise dos modelos abaixo ter um enfoque mais jurdico e descritivo. Para uma
anlise sob a perspectiva econmica dos referidos modelos, vide Quarta Parte deste
Estudo, Critrios Econmicos no Modelo PPP em Permetros Pblicos de Irrigao.





















68
4.1. Modelo Dual: PPP Patrocinada combinada com CDRU




No modelo dual, em ateno s particularidades das duas atividades inerentes ao
projeto de irrigao, seriam feitas duas licitaes distintas, porm coordenadas entre si,
objetivando a realizao de contratos de duas naturezas.

De um lado, seria licitada a concesso patrocinada do servio pblico de irrigao,
em regime de parceria pblico-privada. O critrio de julgamento da licitao seria o menor
valor de contraprestao pblica dentre os valores ofertados pelos candidatos que se
qualificassem tcnica, financeira e juridicamente. Eventualmente, a concesso patrocinada
poderia ser convertida em concesso comum caso o licitante vencedor propusesse
contraprestao pblica igual a zero ou negativa (neste ltimo caso, comprometendo-se a
pagar determinado valor pelo direito de explorao da concesso comum).

Em qualquer dos casos, a concesso deveria ter prazo compatvel com o volume de
investimentos e o prazo necessrio para a sua amortizao, observado o prazo mximo de
35 anos previsto na Lei de PPPs.


Como parte de sua qualificao, os licitantes seriam instados a comprovar sua
experincia em obras de porte e complexidade semelhante, bem como na operao e
manuteno de infra-estrutura de irrigao ou, ao menos, na prestao de servios pblicos
semelhantes.





Poder
Concedente
Poder
Concedente
1 Licitao - Servio Pblico
2 Licitao - Ocupao Agrcola Integrada

I. Edital de PPP
- Menor Contra-
prestao Pblica
- Inverso das Fases
- Condio Suspensiva
SPE
Irrigao
II. Edital de CDRU
- Mdulos Agrcolas
- Mix: Melhor Pacote de
Integrao + Maior
Tarifrio
- Mesmo Prazo PPP ou
maior
ncora
Agrcola 1
ncora
Agrcola 2
ncora
Agrcola 3
P
R
O
P
O
N
E
N
T
E
S

CDRU = Concesso do Direito Real de Uso
PPP Modalidade Concesso
Patrocinada
69
A remunerao do concessionrio, a partir do incio de operao da infra-estrutura e
da disponibilidade do servio de irrigao aos usurios, seria baseada no somatrio da
contraprestao pblica (sendo esta limitada a 70% da remunerao total, salvo autorizao
legal em sentido contrrio art. 10, par. 3, da Lei de PPPs), com as tarifas arrecadas junto
aos usurios do servio.

A contraprestao pblica, devida mensalmente ao concessionrio privado
medida da prestao do servio de irrigao, seria garantida pelo Fundo Garantidor de
Parcerias federal, autorizando-se a instituio gestora o Banco do Brasil - a liquidar
ativos do fundo e honrar os pagamentos devidos ao concessionrio sempre que o
pagamento no fosse voluntria e tempestivamente realizado pelo Poder Pblico.

De outro lado, o permetro irrigado seria divido em mdulos ou lotes agrcolas de
tamanhos variveis com base em critrios eminentemente tcnicos (qualidade do solo,
logstica, culturas adequadas, vocao agrcola, demanda de mercado etc.), assegurado um
lote de rea irrigvel mnima (e.g., 500 hectares) suficiente para atrair empresas do
agronegcio.

Cada um dos mdulos ou lotes do permetro irrigado seria ento licitado em regime
de concesso do direito real de uso CDRU - a empresas que comprovassem capacidade
tcnica e idoneidade financeira e jurdica prprias de uma empresa com atuao efetiva no
agronegcio. O contrato de concesso de direito real de uso teria prazo mnimo
equivalente ao da concesso do servio pblico de irrigao, podendo, no entanto, super-
lo, haja vista a ausncia de limitao legal e o maior volume de investimentos realizado na
agricultura irrigada e sua industrializao.


Tanto o Contrato de Concesso do Servio Pblico de Irrigao como a Concesso do
Direito Real de Uso CDRU imporiam s partes o compromisso de celebrar entre si
contrato padro de fornecimento de gua e disponibilidade da infra-estrutura de irrigao.
O contrato disporia em detalhes sobre o esquema tarifrio, bem como obrigaes e direitos
das partes. A padronizao do referido contrato de fornecimento necessria em virtude
da impossibilidade de negociao real entre o concessionrio prestador do servio de
irrigao e os ncoras agrcolas, j que o servio seria, aps a escolha do concessionrio do
servio, prestado em regime de monoplio natural.


A tarifa compreenderia um componente calculado segundo a rea servida pelo servio de
irrigao (R$/ha) para fazer frente aos custos fixos do concessionrio do servio de
irrigao associados ao seu investimento na infra-estrutura comum (fator K1) e
operao e manuteno (K2(a)), assim como um componente varivel segundo o volume
de gua efetivamente consumido, o qual capturaria os custos variveis com a captao da
gua, energia para bombeamento etc. (K2(b)).






70
Componentes da
Tarifa
Correlao Unidade
K1

Amortizao dos
investimentos
R$/hectare
K2(a)
(1a. Subparcela)
Custos fixos de operao R$/hectare
K2(b)
(2a. Subparcela)
Custos variveis de
operao e manuteno
R$/m
3
H
2
O


Assim, ainda que o concessionrio agrcola atrasasse na implantao de sua cultura,
estaria sujeito ao pagamento dos componentes tarifrios vinculados extenso da rea
irrigada atendida pelo servio de irrigao, desde que, claro, o servio estivesse sendo
prestado ou colocado sua disposio. A tarifa associada ao volume de gua efetivamente
consumido incentivaria o uso racional da gua.


O ncora agrcola, na condio de titular da CDRU, seria a parte efetivamente
obrigada ao pagamento da tarifa perante o concessionrio do servio pblico. No
obstante, o ncora seria encorajado a integrar pequenos agricultores em sua cadeia
produtiva, mediante a instituio de sub-CDRUs. O custo tarifrio da gua pago pelo
ncora para propiciar a irrigao aos seus sub-concessionrios seria deduzido do preo da
produo da parcela da colheita cuja compra seria garantida pelo ncora, segundo o
esquema de integrao.

A licitao da CDRU em relao a cada um dos mdulos ou lotes agrcolas adotaria
como critrio de julgamento uma combinao entre fatores econmico (valor do bnus da
CDRU ou disposio de pagar maior tarifa pela gua) e tcnico (eficincia no uso da gua
e nvel de integrao de pequenos ou mdios agricultores).

Embora as licitaes devam ser conduzidas separadamente e resultem em contratos
distintos, obviamente se exigiria coordenao e sincronismo entre elas, considerando a
forte conexo entre seus objetos. Nesse sentido, a velocidade de implantao da infra-
estrutura comum de irrigao seria programada de acordo com a velocidade de
implantao das culturas irrigadas, de modo a minimizar a ociosidade da infra-estrutura e
dos investimentos, otimizando-se o fluxo de caixa do projeto.

O modelo dual tem a vantagem de respeitar as particularidades de cada uma das
atividades acima referidas o servio pblico de irrigao e a agricultura irrigada
reservando um procedimento licitatrio distinto para cada uma delas, assim como um
contrato especfico regido pelas normas apropriadas para cada regime.

71
Tem a vantagem tambm de propiciar maior competitividade, na medida em que,
segregando o projeto em objetos distintos, investidores com perfis variados podem
participar autonomamente da licitao para a atividade a que estejam mais afetos. A
diviso do permetro em mdulos e lotes agrcolas tambm contribui para que empresas do
agronegcio com perfis variados, de menor porte ou com maior averso a risco, possam
concorrer to somente ao mdulo ou lote agrcola que melhor atenda s suas expectativas
ou vocao.

Por fim, a tarifa tender a refletir a real capacidade de pagamento dos usurios do
servio, na medida em que os contratos de fornecimento sero celebrados, em decorrncia
de processo licitatrio, por empresas independentes e no relacionadas: o concessionrio
do servio pblico de um lado, e os concessionrios agrcolas de outro.


A desvantagem do modelo dual , indubitavelmente, sua maior complexidade
documental, incluindo a necessidade de duas licitaes. Como veremos, a necessidade de
duas licitaes tambm suscita dvida quanto seqncia mais apropriada para as
licitaes. Pode-se indagar, nesse sentido, se seria mais recomendvel efetuar as duas
licitaes simultaneamente, ou se, diversamente, dever-se-ia licitar primeiramente o
servio pblico e depois os mdulos e lotes agrcolas, ou vice-versa. Vejamos, assim, as
trs variaes possveis do modelo dual.



4.1.1 Submodelo Dual: Licitao da PPP simultnea Licitao das CDRUs

Licitao
PPP
Licitao
CDRU
Concomitantes

Embora o servio pblico de irrigao e a produo agrcola no permetro irrigado
sejam atividades claramente distintas, esto elas intimamente ligadas, a ponto de no ser
concebvel o servio de irrigao sem usurios ou, inversamente, irrigantes sem a infra-
estrutura e o servio que lhes proveja a irrigao.

Assim sendo, em projetos pblicos de irrigao ainda no implementados, onde no
se fazem presentes nem o prestador do servio, nem os irrigantes produtores, poderia
parecer lgica a realizao de licitaes simultneas para ambas as atividades. De outro
modo, s se poderia evitar os riscos e custos de um descasamento se os efeitos do contrato
resultante da primeira licitao fossem condicionados contratao oriunda da segunda
licitao.

72
No obstante, constata-se que a realizao simultnea da licitao do servio
pblico, via PPP, e das CDRUs teria o indesejvel e duplo efeito de no permitir que os
candidatos concesso do servio conheam de antemo os usurios que, em ltima
instncia, sero responsveis pelo pagamento de sua tarifa, nem tampouco que os
investidores agrcolas conheam o concessionrio responsvel pela implantao, operao
e manuteno da infra-estrutura de irrigao da qual depender o sucesso de suas culturas.
Tal desconhecimento traduz-se, naturalmente, em maior percepo de risco para ambos os
grupos.

Com efeito, esse desconhecimento poderia inibir investidores interessados em
ambas as atividades de participar da licitao ou lev-los a propor condies mais onerosas
ao Poder Pblico, como forma de compensar e precificar a maior percepo de risco.

O risco associado a esse desconhecimento poderia ser mitigado mediante a
associao, desde que no vedada pelos respectivos editais ou pela lei de licitao, de
candidatos ao servio pblico de irrigao e investidores agrcolas interessados nos
respectivos mdulos. No obstante, tal mitigao seria apenas parcial, pois a
independncia dos procedimentos licitatrios no garantiria que empresas de alguma forma
relacionadas ou associadas viessem a ter xito simultneo em ambos os certames.


4.1.2 Submodelo Dual: Licitao da PPP previamente Licitao das CDRUs

Licitao
PPP
Licitao
CDRU
Condio
Suspensiva

Nessa variao do modelo dual, a licitao de PPP precederia a licitao das
CDRUs.

Tal configurao teria a vantagem de permitir ao investidor agrcola
provavelmente a parte mais avessa ao risco governamental - participar da licitao dos
mdulos agrcolas j conhecendo a empresa nomeada como concessionria do servio de
irrigao e, portanto, responsvel pela realizao das obras e implementao da infra-
estrutura de uso comum.

Esse conhecimento prvio reduziria as incertezas dos investidores agrcolas e
aumentaria a atratividade das CDRUs, justamente onde se espera maior volume de
investimentos, computando-se os investimentos na infra-estrutura parcelar (on farm), no
cultivo, na sua industrializao ou beneficiamento e logstica de distribuio.

73
De outro lado, maior incerteza seria imposta ao candidato ao servio pblico de
irrigao, pois este no teria o benefcio de conhecer seus usurios antes da licitao e
celebrao do contrato de concesso. Tal incerteza poderia traduzir-se em risco e, dessa
forma, levar a uma proposta mais onerosa ao poder pblico em termos de contraprestao
pblica.

Esse risco, todavia, poderia ser mitigado por alguns fatores. Em primeiro lugar, o
fato de que a contraprestao pblica pode responder por at 70% (setenta por cento) da
remunerao total do concessionrio do servio reduz a importncia e risco relativo
associado tarifa devida pelos irrigantes usurios.

razovel supor tambm que os investidores mais afetos ao servio de irrigao,
ou seja, construo, operao e manuteno da infra-estrutura, estejam mais acostumados
a lidar com o risco governamental, haja vista que no histrico de projetos dessa natureza
so freqentes as licitaes de obra pblica e correspondentes contratos com o governo.

Seria recomendvel que o edital de licitao do servio pblico de irrigao
apresentasse detalhadamente os requisitos de qualificao dos futuros concessionrios
agrcolas (inclusive cpia do edital das CDRUs), de modo que o licitante do servio
pudesse prever minimamente o porte e o perfil de seus usurios.

Por fim, nessa variao do modelo, seria recomendado tambm que os efeitos do
contrato de concesso do servio, sobretudo o compromisso de iniciar as obras correlatas,
s se tornassem eficazes e exigveis mediante a concluso bem sucedida da licitao das
CDRUs. Tal efeito suspensivo daria ao concessionrio do servio a tranqilidade de que
no seria obrigado a realizar investimentos enquanto no houvesse a certeza da demanda
para os servios por meio da outorga das CDRUs aos respectivos irrigantes usurios.

Cumpre notar que a otimizao da contraprestao pblica dependeria de um
mecanismo de dupla aferio. Com base em projeo do nvel tarifrio mnimo a ser
assumido pelos usurios do servio, a contraprestao pblica seria determinada, dentro do
limite de 70%, como resultado da licitao do servio pblico, constituindo justamente o
critrio de julgamento do licitante vencedor (menor contraprestao pblica em adio
tarifa fixada em piso mnimo). Na licitao das CDRUs, todavia, previr-se-ia a
possibilidade de o piso tarifrio ser elevado com a correspondente reduo da
contraprestao pblica caso todos os licitantes vencedores viessem a manifestar em suas
propostas disposio de pagar tarifa superior ao piso.

Na verdade, duas possibilidades se abririam nesse quesito. O edital da licitao das
CDRUs poderia admitir, como resultado das propostas, tarifas distintas para cada um dos
concessionrios agrcolas, conforme suas respectivas capacidades de pagamento
manifestadas em suas propostas. De outro lado, caso a adoo de tarifas distintas seja
considerada inconveniente ou juridicamente inadequada, a diferena a maior entre a tarifa
proposta por cada um dos licitantes vencedores e aquela adotada como patamar geral
(supondo-se o nivelamento por baixo), poderia ser convertida em um pagamento a cargo
do referido licitante vencedor pela CDRU a ele outorgada (o bnus da CDRU), pagamento
esse que tambm poderia ser utilizado para reduo da contraprestao pblica ou como
reforo de garantia.


74

4.1.3 Submodelo Dual: Licitao da PPP posteriormente Licitao das CDRUs

Licitao
CDRU
Licitao
PPP
Condio
Suspensiva



Analogamente ao submodelo anterior, esta variao do modelo dual teria a
vantagem de permitir ao concessionrio do servio de irrigao o conhecimento prvio de
sua demanda, ou seja, dos titulares das CDRUs e usurios do seu servio. Tal
conhecimento prvio poderia contribuir para que a contraprestao pblica j fosse
apurada no patamar mnimo possvel, como resultado de um nico julgamento no mbito
da licitao do servio, sem necessidade de uma dupla aferio.

Esse sub-modelo tambm teria a vantagem de tornar desnecessria a realizao da
segunda licitao, a de PPP, caso a primeira considerada mais difcil - no fosse bem
sucedida.

Pode-se aventar como desvantagem desse submodelo o aumento do risco de
insucesso do projeto como um todo. Isto porque, embora reduzindo o risco do candidato
ao servio pblico, essa configurao aumentaria por outro lado o risco dos investidores
agrcolas, cuja atratibilidade, em tese, o maior desafio do projeto, haja vista o maior
volume de investimentos exigido, a multiplicidade de mdulos ou lotes a serem licitados e
a maior averso desses investidores ao risco governamental.

75


4.2 O Modelo Verticalizado


Poder
Concedente
Licitao nica - Servio Pblico de Irrigao
e Explorao Agrcola
Licitao de PPP
SPE
Irrigao
SPE
Agrcola 1
SPE
Agrcola 2
SPE
Agrcola 3
Arranjos ou
Contratao Pri vada
Poder
Concedente
Licitao de CDRUs
SPE
Irrigao
SPE
Agrcola 1
SPE
Agrcola 2
SPE
Agrcola 3
Arranjo ou
Contratao Privada




No modelo verticalizado, far-se-ia uma nica licitao, outorgando-se empresa
vencedora ou consrcio de empresas o direito de explorar a infra-estrutura e o servio
de irrigao, bem como ocupar, por si ou terceiros sua escolha, o permetro irrigado.

Em verdade, tal modelo verticalizado poderia comportar algumas variantes, como
as que so descritas abaixo, sem prejuzo de outras que possam ser desenvolvidas caso a
caso, ante as caractersticas de cada projeto.

No submodelo 1, poder-se-ia imaginar uma licitao nica que outorgasse a uma
empresa ou consrcio de empresas o direito de construir a infra-estrutura de irrigao,
assim como mant-la e oper-la em prol da prestao do servio de irrigao, assegurado o
pagamento de uma contraprestao pblica em regime de PPP; e, simultaneamente, o
direito de escolher, ao seu critrio, os ncoras agrcolas que ocupariam o permetro irrigado
em regime de CDRU diretamente outorgada pelo Poder Pblico, de sub-CDRU (sendo o
prestador do servio, neste caso, tambm o titular da CDRU responsvel pela
subconcesso), de arrendamento ou outro regime pertinente.

No submodelo 2, adotando-se a perspectiva inversa, a licitao nica poderia
incumbir-se de outorgar a concesso de direito real de uso sobre o permetro irrigado para
um ou mais licitantes, autorizando-os a escolher, a seu critrio, o prestador do servio de
irrigao, responsvel pela construo, operao e manuteno da infra-estrutura de uso
comum. Os concessionrios agrcolas teriam liberdade, inclusive, para formar associao
76
ou sociedade de propsito especfico que se incumbisse do servio, tal como ocorre em
relao aos distritos de irrigao. Assumindo a necessidade de contribuio pblica para a
viabilidade econmica do projeto, assistiria ao prestador do servio de irrigao uma
contraprestao pblica, em regime de PPP, que lhe permitisse prestar o servio a custo
compatvel com a capacidade de pagamento dos concessionrios agrcolas.

Finalmente, no submodelo 3, a licitao nica exigiria a participao de consrcios
de empresas que reunissem membros aptos prestao do servio de irrigao em regime
de PPP e, ao mesmo tempo, membros aptos ocupao agrcola. Embora nica, a licitao
adjudicaria dois objetos ao consrcio vencedor: a concesso patrocinada em regime de
PPP do servio de irrigao, e a ocupao agrcola do permetro irrigado. Caberia ao
consrcio vencedor constituir uma sociedade de propsito especfico para o servio, e
outra para a explorao agrcola do permetro irrigado ou de cada um dos mdulos
agrcolas. No seria admitida a outorga dos referidos objetos a consrcios distintos, nem
tampouco a partes estranhas ao consrcio vencedor, ao contrrio dos submodelos 1 e 2.

Poder
Concedente
Licitao nica Submodelo 3
Licitao nica e Global
Consrcio
Vencedor
CDRU 1 CDRU 2 Concesso
PPP
SPE 1 SPE 2 SPE PPP





Qualquer um desses submodelos teria a vantagem de propiciar maior flexibilidade
aos investidores, na medida em que poderia permitir, em maior ou menor grau, (i) a
consolidao do servio de irrigao com a ocupao agrcola, dentro de uma grande
empresa ou consrcio de empresas verticalizado; ou ainda (ii) a livre negociao, em
regime de mercado, entre o prestador do servio de irrigao e os produtores agrcolas.

Tal liberdade poderia ser percebida pelos investidores como um indicador de menor
risco, pois tais investidores teriam sob seu controle a escolha dos seus parceiros,
consorciados e partes contratadas, independentemente de novos procedimentos licitatrios.
Garantias de pagamento, tarifas (ou preos), prazos de implantao ou ocupao, seriam
77
negociados livremente pelas partes, dentro de sua esfera de negociao privada. Segundo a
teoria econmica, seria razovel supor que as partes, melhor do que o Poder Pblico e seus
procedimentos licitatrios saberiam compor seus interesses de forma a maximizar a
eficincia do projeto como um todo.

Outra vantagem bastante relevante do modelo verticalizado poder concentrar todo
o risco sistmico nas partes privadas, inclusive no que diz respeito eventual quebra ou
inadimplemento no regularizvel de um ncora agrcola, sem necessidade de recurso ao
Poder Pblico. No modelo verticalizado, tal alocao de risco ao parceiro privado seria
factvel e justificada, pois ao prestador do servio pblico e aos ncoras agrcolas em geral
seria dada a liberdade para negociar amplamente a substituio de um ncora inadimplente
ou outra soluo que assegurasse a continuidade do projeto, independentemente da
interveno ou ao do Poder Concedente. dizer, os parceiros privados poderiam ser
responsabilizados pelo sucesso ou insucesso do projeto como um todo.

No modelo dual, como o Poder Pblico que concede diretamente as CDRUs de
um lado, e a concesso do servio de irrigao de outro, impondo s partes a celebrao de
um contrato de fornecimento de gua padro, uma falha no regularizvel de um ncora
agrcola poder eventualmente obrigar o Poder Concedente a intevir na CDRU, retom-la e
relicit-la para um ncora substituto. Ainda que diversos mitigantes possam ser adotados
para atenuar esse risco residual do Poder Pblico (e.g., step-in rights conferidos ao
financiador ou ao prprio concessionrio do servio; garantias suplementares; reservas
financeiras; pr-qualificao de interventores etc.), dificilmente se conseguir transferir
todo o risco aos parceiros privados.

No obstante as potenciais vantagens e maior simplicidade documental do modelo
verticalizado e suas variantes, constatam-se alguns obstculos jurdicos no verificados no
modelo dual.

(i) Em primeiro lugar, nota-se uma potencial reduo da competitividade e isonomia
nos procedimentos licitatrios.

No submodelo 1, por exemplo, no poderiam participar meros construtores ou
prestadores de servio pblico, mas somente empresas que, alm dessas atribuies,
possam assumir responsabilidade pelo papel empreendedor, prximo ao de uma
incorporao, de atrair ncoras agrcolas, negociar contratos de longo prazo com estes, e
fiscalizar a sua ocupao agrcola. Tais requisitos certamente reduziriam o universo de
empresas capazes de participar da concorrncia, pois exigiriam maior porte e sofisticao
dos licitantes. Alm disso, no que diz respeito aos ncoras, estes no teriam garantia de
isonomia no processo de seleo que lhes permitisse assumir um ou mais lotes agrcolas.
Isto porque, tratando-se de seleo privada a cargo do concessionrio do servio, nada
impediria que este optasse pelas ncoras com as quais tivesse maior afinidade,
relacionamento ou mesmo vnculo societrio ou econmico.

No submodelo 2, as mesmas constataes so aplicveis, com a diferena de que o
universo de candidatos CDRU que seria reduzido em virtude da necessidade de maior
porte e sofisticao dos ncoras, deles se exigindo a assuno de certos riscos ligados
implantao e operao da infra-estrutura de uso comum; alm disso, os potenciais
candidatos ao servio de irrigao que sofreriam com a possvel falta de isonomia, em
78
virtude da ausncia de regras objetivas de seleo em um processo de escolha
eminentemente privado.

Da mesma forma, no sumodelo 3, apenas um menor universo de empresas capazes
de se consorciar e, desta forma, reunir qualificaes to dspares quanto a explorao
agrcolas e a construo de obras de grande porte, poderiam participar da licitao.

(ii) Em segundo lugar, o modelo verticalizado suscita questionamentos jurdicos em
termos de cumprimento da Lei de Licitaes, Lei 8.666/93, e legislao correlata.

No submodelo 1, permite-se que determinada rea, de propriedade do Poder
Pblico, seja entregue posse e explorao de empresa agrcola que no tenha participado
originalmente da licitao nica, mas tenha sido escolhida, em processo de seleo
privada, pelo concessionrio do servio de irrigao. Tal resultado poderia ser interpretado
como afronta aos princpios da Lei de Licitaes, pois poderia transparecer uma licitao
por interposta pessoa, ou ainda uma delegao no autorizada pelo Poder Pblico do seu
poder-dever de licitar a CDRU, como espcie do gnero alienao de bens pblicos.

Semelhantemente, no submodelo 2, a possibilidade de o servio pblico de
irrigao ser confiado a empresa que no tenha participado de licitao especfica para esse
propsito seria provavelmente interpretada como uma violao Lei de Licitaes e, mais
particularmente, Lei de Concesso de Servios Pblicos (Lei 8.987/95) e Lei de PPPs
(Lei 11.079/94). O instituto da delegao que, no modelo vigente, permite a atribuio do
servio de irrigao a associao de irrigantes independentemente de licitao prvia ou
concesso de servio pblico tambm no emprestaria fundamento jurdico ao submodelo
2, pois, a teor do decreto regulamentador da Lei de Irrigao, tal delegao admissvel
to somente no mbito da emancipao de projetos pblicos de irrigao que tenham sido
implantados em favor de pequenos agricultores, dentro da perspectiva de interesse social.
Alm disso, a delegao do servio no admitiria a realizao de obras sob o seu abrigo,
muito menos o pagamento de contraprestao pblica em regime de PPP.

(iii) Em terceiro lugar, constata-se risco de incompatibilidade entre o objeto da licitao
nica no mbito do modelo verticalizado e o objeto passvel de ser carreado por meio de
uma PPP nos termos da Lei de PPPs.

Com efeito, a PPP deve ter como objeto um servio, precedido ou no de obra
pblica, consistente com o regime de concesso de servios pblicos, haja vista a
aplicao, ainda que supletiva no caso da PPP concesso administrativa, da Lei 8.987/95.
No caso da concesso patrocinada, que parece ser a mais coerente com o modelo
verticalizado, a Lei de PPPs expressa em afirmar que a concesso patrocinada a
concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei n
o
8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

Nos submodelos 1 e 3, ter-se-ia no somente a concesso do servio de irrigao,
mas tambm a transferncia de uma atividade incorporadora e/ou agrcola que no
constitui servio pblico ou obra pblica e, portanto, no se coaduna nem com a Lei de
PPPs, nem com a Lei de Concesso de Servios Pblicos. Pelo contrrio, estar-se-ia
caminhando na contramo das legislao de Direito Administrativo e normas regulatrias
que tm buscado segregar o servio pblico de outras atividades que no sejam com ele
79
compatveis, inclusive mediante a exigncia de sociedades de propsito especfico para a
prestao do servio e desverticalizao setorial (e.g., setor eltrico).

No caso do submodelo 2, as dificuldades jurdicas seriam aquelas relatadas no
segundo item iiacima.

(iv) Em quarto lugar, a realizao de uma licitao nica para transferir todas as
atividades, riscos e recompensas associados ao projeto de irrigao para um nico
empreendedor ou consrcio de empresas, ainda que por prazo certo, poderia ser
interpretada como inconsistente com a natureza pblica prpria dos projetos de parceria
pblico-privada e dos Projetos Pblicos de Irrigao, mesmo daqueles implantados em
favor de empresas de mdio e grande porte sob fundamento da utilidade pblica. Com
efeito, a configurao de um projeto levado a cabo dentro do modelo verticalizado poderia
se assemelhar mais a um projeto privado favorecido por subsdios ou incentivos fiscais.

(v) Por fim, a concentrao de todos os riscos atinentes ao servio de irrigao, s
obras que devem preced-lo e explorao agrcola, em uma nica empresa ou consrcio
de empresas poderia acabar reduzindo a atratividade do projeto, na medida em que
obrigaria as empresas participantes a assumir riscos alheios ao seu negcio, muito embora
tendo flexibilidade para mitig-los mediante arranjos e contrataes privadas.


Cumpre observar, todavia, que os riscos e obstculos jurdicos aqui descritos
poderiam ser atenuados ou intensificados a depender das caractersticas de cada projeto
considerado (e.g., tamanho do projeto, nmero de mdulos ou lotes agrcolas, culturas
viveis, necessidade ou no de investimentos elevados em obras prvias ao servio,
regularidade fundiria, propriedade da terra previamente implantao do projeto ou
desapropriao etc.), bem como dos termos e condies especficos propostos para o
servio de irrigao e a explorao agrcola.


4.3 A PPP Administrativa

Poder
Concedente
Licitao de PPP
SPE
Irrigao
SPE
Agrcola 1
SPE
Agrcola 2
SPE
Agrcola 3
Licitao de CDRU+
Fornecimento da gua
Poder
Concedente
$$$
Contraprestao
Pblica - $$
Fornecimento da gua

80
No modelo de PPP via concesso administrativa, o servio de irrigao seria,
mediante licitao prvia e especfica, contratado pelo prprio Poder Concedente, a quem
incumbiria o pagamento de 100% da remunerao do concessionrio, sendo tal
compromisso garantido, no todo ou em parte, pelo Fundo Garantidor de Parcerias. Assim,
o concessionrio no teria, num primeiro momento, o direito de cobrar tarifa dos usurios
finais do servio, haja vista que, contratualmente, o Poder Concedente seria o tomador
direito do servio.

Em seguida, o Poder Concedente licitaria as concesses de direito real de uso dos
mdulos ou lotes agrcolas, assegurando, como direito vinculado CDRU, o acesso gua,
infra-estrutura de uso comum e, em ltima instncia, ao servio de irrigao. Os titulares
da CDRU assumiriam o compromisso de pagar pela direito real de uso assegurado pela
CDRU, inclusive pelo servio de irrigao, na medida da capacidade de pagamento das
culturas irrigadas.

Parte dos valores devidos pelo Poder Concedente ao concessionrio do servio de
irrigao poderiam ser pagos medidante a cesso com ou sem coobrigao para o cedente
dos recebveis detidos pelo Poder Concedente em face dos titulares das CDRUs.

O modelo da PPP administrativa teria a vantagem de reduzir os riscos de demanda
do concessionrio do servio de irrigao, assegurando a viabilidade da concesso
independentemente do sucesso da ocupao agrcola e possibilitando, em teoria, uma
remunerao menor para o concessionrio em vista da reduo das incertezas de tal
atividade. Com efeito, o concessionrio deixaria de assumir o risco de ocupao agrcola,
de existncia de ncoras dispostos a pagar pela tarifa dgua e de inadimplncia do ncora
agrcola (salvo, neste ltimo caso, pelas cesses em pagamento realizadas ao
concessionrio do servio sem coobrigao do Poder Concedente).

Outra vantagem seria a flexibilidade que o modelo propiciaria em termos de
outorga das CDRUs e prazos de ocupao agrcola. No modelo dual, baseado no conceito
da concesso patrocinada, a concesso do servio pblico e as CDRUs teriam que ser
licitadas simultnea ou sucessivamente, neste ltimo caso mantendo-se a eficcia do
contrato de concesso do servio suspensa at a celebrao bem sucedida de todas as
CDRUs, ou vice-versa, pois a viabilidade do servio de irrigao e obras correlatas
dependeria da segurana quanto gerao de receita tarifria proveniente de todos os
mdulos integrantes do permetro irrigado. No modelo da PPP administrativa, o contrato
de concesso do servio pode ser celebrado, as obras implantadas e at mesmo o servio
iniciado sem que o Poder Pblico tenha concludo a outorga de todas as CDRUs relativas
ao permetro irrigado. De fato, haveria muito mais flexibilidade para implantao do
projeto em etapas, o que talvez permitisse ao Poder Pblico obter condies mais
favorveis ao longo das etapas do projeto tendo em vista a sua implementao parcial e a
conseqente reduo gradual das incertezas.

A desvantagem do modelo, todavia, seria concentrar muitos riscos no Poder
Pblico, fato que constituiu justamente um dos fatores de insucesso do modelo tradicional
de projetos pblicos de irrigao. Com efeito, o Poder Pblico assumiria responsabilidade
pelo pagamento integral do servio de irrigao e obras associadas sem ter a garantia de
demanda final para tal servio, vale dizer, da atrao de ncoras agrcolas capazes de
ocupar eficientemente o permetro irrigado e assumir os custos do servio de irrigao e de
sua infra-estrutura.
81

Por fim, h no modelo da PPP administrativa margem para questionamento
jurdico. Segundo o artigo 2, 2, da Lei de PPPs, concesso administrativa o contrato
de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta,
ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. No caso,
poder-se-ia entender que o servio de irrigao no tem a administrao pblica como
usuria direta ou indireta, mas sim os produtores agrcolas, ainda que a administrao
pblica seja contratualmente colocada na posio de intermediria. Nessa linha de
raciocnio, a concesso administrativa no setor de irrigao poderia vir a ser considerada
uma concesso patrocinada disfarada, onde ter-se-ia burlado o limite de 70% para a
contraprestao pblica aplicvel modalidade patrocinada nos termos do artigo 10, 3,
da Lei de PPPs.


OUTRAS FUNES ESTRUTURANTES

Existe uma extensa literatura sobre a importncia da pesquisa agrcola, assistncia
tcnica e o crdito no desenvolvimento da agricultura irrigada e sua melhor utilizao. A
experincia de governos e organizaes internacionais como o Banco Mundial tem sido
extensa e tem mudado de uma pesada interveno do Estado no fornecimento de suporte
tcnico para uma crescente presena do setor privado. As questes so suficientemente
amplas de forma que impossvel acess-las adequadamente neste captulo, portanto
somente questes gerais sero apresentadas. Acima de tudo deve ficar claro que a
estratgia de interveno no sub-setor de irrigao no Brasil no deve se concentrar
somente em questes relacionadas construo, operao e manuteno da infra-estrutura
de irrigao. O desenho dos projetos de irrigao s vezes considera que investimentos na
infra-estrutura levaro automaticamente ao desenvolvimento de uma agricultura de
irrigao bem sucedida. Ao contrrio, as evidncias no Brasil e em outros pases indicam
que os investimentos na infra-estrutura de irrigao podem no ser suficientes para
promover o desenvolvimento de uma agricultura dinmica que acesse os mercados
domsticos e de exportao e gere empregos e salrios a nvel local. De fato, enquanto os
investimentos pblicos de irrigao no Brasil levaram algumas regies (principalmente
Petrolina-J uazeiro) a desenvolver uma agricultura dinmica direcionada a lavouras de alto
valor comercial, investimentos similares em outras regies (por exemplo, no baixo So
Francisco e norte de Minas Gerais) no geraram os mesmos resultados. Um desempenho
to diverso sugere que os investimentos na infra-estrutura de irrigao devem ser
acompanhados de servios de apoio, pesquisas agrcolas, assistncia tcnica e crdito.

1. Pesquisa Agrcola

A literatura em geral concorda que devido a sua boa vontade pblica, os governos
desempenham um papel importante na pesquisa agrcola. A pesquisa moderna
caracterizada por uma economia de escala, o que concorre contra a otimizao do nvel de
82
pesquisa por parte do setor privado, principalmente nos pases em desenvolvimento.
35

Alm disso, apesar de inovaes como linhas hbridas e frmulas qumicas patenteadas
permitirem que firmas privadas se apropriem do crescente fluxo financeiro que se tornou
possvel devido a isso, a maior parte da tecnologia de gros, pecuria e informao fica de
fora desta categoria. Portanto, possivelmente pouca atividade de pesquisa estar
disponvel a no ser que haja um financiamento pblico direto.

A pesquisa agrcola financiada pelo governo tem desempenhado um papel relevante
no desenvolvimento agrcola do Brasil. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(EMBRAPA), uma agncia federal criada em 1962, tem sido uma das melhores agncias
de pesquisa agrcola da Amrica Latina, incluindo um grande nmero de pesquisadores
com doutorado e estaes de pesquisa direcionadas a um grande nmero de produtos e
regies. A EMBRAPA bem conhecida por ter criado muitas solues tecnolgicas com
grande impacto na agricultura brasileira, tais como a expanso da lavoura de soja nos solos
cidos, to comuns na regio Centro-Oeste e a introduo de novas pastagens apropriadas
para condies de seca do semi-rido Nordestino. Apesar destes resultados, a EMBRAPA
tem experimentado os efeitos negativos de um oramento insuficiente durante a dcada de
90. Mais importante, a pesquisa da EMBRAPA sobre outras culturas irrigveis, alm do
arroz no sul do Brasil, foi escassa at o final da dcada de 90.

Alm da EMBRAPA, a maioria dos estados tem organizado suas prprias agncias
de pesquisa. Enquanto a maioria das agncias estaduais de pesquisa se concentra em um
ou mais cultivos ou produtos animais de importncia em seus estados, elas normalmente
no dispem de recursos suficientes, o que as leva a representam um papel relevante no
desenvolvimento da agricultura irrigada. Uma exceo regra pode ser encontrada no
Estado de Pernambuco, onde o Instituto de Pesquisa Agropecuria (IPA) possui um longo
histrico de pesquisas direcionadas agricultura irrigada. O IPA desenvolveu links com
institutos de pesquisa nos EUA como, por exemplo, a Universidade de Purdue, e seus
estudos geraram as primeiras variedades de tomate industrial no Brasil adaptados para
crescer com a irrigao na regio do semi-rido nordestino na dcada de 80. Esta
variedade de tomate possui uma alta produtividade e um longo perodo de cultivo que
serviu para atrair plantas industriais de tomate para a regio Nordeste.

Evidncias de estudos de projetos de irrigao no Brasil tm demonstrado que a
pesquisa agrcola levada adiante pelos rgos pblicos tem tido crucial no
desenvolvimento da agricultura irrigada. Pesquisas sobre as possibilidades de diferentes
culturas com a irrigao, seu consumo de gua, potencial produtivo, resposta a fertilizantes
e suscetibilidade a pestes e doenas geraram informaes chave de forma a atrair firmas
privadas de outras regies para projetos pblicos de irrigao no Nordeste. Com isso, a
pesquisa agrcola pode desempenhar um importante papel nas regies em seus estgios
iniciais de desenvolvimento, que possuem potencial para a irrigao, mas pouca
experincia com a agricultura irrigada. Nestes tipos de regies, a pesquisa agrcola ser
pea chave para o desenvolvimento de novos projetos de irrigao porque ir fornecer
informao que reduzir a percepo de risco de potenciais investidores privados
interessados em se estabelecer nos projetos.


35
Timmer (1991), The Role of the State in the Agricultural Development, Peter Timmer,ed., Agriculture
and the State,pp. 1-28. Cornell University Press.
83
A relevncia da pesquisa pblica tambm particularmente verdadeira para a
resoluo de alguns problemas relacionados com a exportao de culturas de alto valor,
que tem demonstrado aumentar significativamente os benefcios socioeconmicos tanto no
Brasil como no resto do mundo. Por exemplo, uma rea de pesquisa e assistncia tcnica,
com demanda em alta hoje em dia, se relaciona ao desenvolvimento de variedades menos
suscetveis a pestes e doenas, enquanto mantm os nveis de qualidade (i.e. sabor e
aparncia)
36
. O desenvolvimento de tais variedades possivelmente iria gerar uma exploso
nas exportaes para mercados como os EUA e a Europa, onde consumidores esto
elevando a demanda por produtos orgnicos. Os benefcios ambientais pela reduo no uso
de pesticidas tambm iria aumentar. Entretanto, a reduo da suscetibilidade a pestes e
doenas, enquanto se reduz tambm o uso de pesticidas, exige pesquisas, ao mesmo tempo
em que exige tempo e tem um alto custo. No de se surpreender que a atividade privada
nesta rea seja limitada, o que deve se prolongar por um tempo sem a ajuda institucional e
um marco de polticas adequado.

Enquanto se reconhece que a pesquisa agrcola tem um papel importante a
desempenhar, debates podem surgir sobre os nveis de financiamento e a apropriada
organizao institucional. Enquanto no Brasil a resoluo destas questes principalmente
um problema da esfera federal, futuros projetos de irrigao devem incorporar em seu
esboo aes que propiciem elos adequados com a pesquisa agrcola.

2. Assistncia Tcnica

Os resultados de pesquisas so praticamente inteis sem um servio de assistncia
tcnica bem estruturado que propicie inovaes aos produtores agrcolas. Portanto, a
assistncia tcnica desempenha um papel chave na transferncia de tecnologia. Por causa
dessa importante contribuio da assistncia tcnica ao desenvolvimento agrcola,
governos no Brasil e em outros pases tm desempenhado um papel dominante no
fornecimento de assistncia tcnica. Entretanto, servios pblicos de assistncia extensiva,
tm freqentemente um desempenho fraco, em parte por falta de financiamento, baixa
remunerao paga aos agentes de extenso e poucos incentivos para que haja um melhor
desempenho de seus agentes. Alm disso, boa parte da controvrsia sobre assistncia
tcnica foi focada de forma extensiva na abordagem visita e treinamento a ponto de se
tornar base de programas de extenso (principalmente pblicos) desde 1960. Apesar do
sistema visita/treinamento funcionar bem em alguns locais ele era falho em outros
parcialmente devido a grande diferena educacional e cultural entre os agentes e os
agricultores.

O baixo desempenho das agncias pblicas de extenso tem levado a um crescente
direcionamento para meios alternativos de realizar a assistncia tcnica com um melhor
custo efetivo e que responda melhor s necessidades dos agricultores. Ao mesmo tempo,
tem gerado um aumento na ateno em relao ao potencial de privatizao da assistncia
tcnica agrcola. Uma boa parte dos servios de assistncia tcnica utiliza informaes de
natureza privada por isso, pelo menos a curto prazo, a informao tcnica s poderia ser
direcionada aqueles que pagassem pelo servio. Portanto, teoricamente, o
desenvolvimento de tcnicas de assistncia privadas perfeitamente possvel e muitos

36
Mangas exportadas representam um caso em questo. Estas frutas so submetidas a tratamento anterior,
quarentena ps-colheita e longas viagens. Uma situao semelhante verificada no controle de moscas que
afetam os meles exportados para os EUA.
84
pases tm efetivamente promovido a mesma. Entretanto, provedores privados tendem a
oferecer seus servios somente em reas onde eles possam obter um retorno razovel,
tendendo a se concentrar em ambientes fisicamente mais favorveis, fazendas maiores e
colheitas de maior valor. Alm disso, a capacidade do setor privado freqentemente fraca
ou ausente, por isso firmas de consultoria privadas, ONGs, ou associaes de agricultores
precisariam ser estimuladas nos estgios iniciais
37
.


No caso do Brasil, o acesso assistncia tcnica de qualidade um grande
problema para os pequenos agricultores tanto nas reas irrigadas quanto nas reas secas.
Enquanto os agricultores de mdio e grande porte que realizam agricultura irrigada pagam
por sua prpria assistncia tcnica, pequenos agricultores dependem de servios das
agncias do governo, geralmente rotuladas como de baixa qualidade. Os governos federais
e estaduais h muito tempo tm desempenhado um papel importante no fornecimento de
assistncia tcnica aos agricultores. At o final da dcada de 80 estes servios eram
fornecidos pela Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(EMBRATER). Aps a homologao da Constituio de 1988 a tarefa foi transferida aos
estados, o que levou a criao das agncias de extenso (EMATERs) administradas e
financiadas pelos governos estaduais. As agncias da EMATER forneciam servios de
extenso tanto para agricultura irrigada quanto seca atravs de tcnicos baseados em
escritrios localizados em cada municpio. Tanto a CODEVASF quanto o DNOCS
firmaram acordos com EMATERs de diferentes estados para que a agncia fornea
assistncia tcnica a pequenos agricultores em seus projetos de irrigao.

O sistema EMATER de servios de extenso do governo enfrentou muito dos
problemas comuns a outros sistemas pblicos de extenso. Por ser gratuito e possuir
poucos recursos eles enfrentavam diversos problemas que afetavam a cobertura e a
qualidade dos servios. Entre outros problemas, os tcnicos recebiam baixos salrios e
careciam de incentivos para trabalhar, e eram incapazes de ficar mais tempo no campo
devido falta de fundos de combustvel e despesas dirias.

Devido aos problemas dos servios pblicos de extenso, os fazendeiros, grandes e
mdios, que trabalham com terras irrigadas geralmente contratam a sua prpria assistncia
tcnica. O pagamento do custo da assistncia geralmente leva os produtores a se
envolverem mais no processo de aprendizagem e se preocuparem com os resultados da
produo. Entretanto, permitindo que o sistema seja dominado pela abordagem pague
pelo que voc obtm pode levar a conseqncias negativas para os pequenos agricultores,
que podem enfrentar problemas para pagar o custo total da assistncia tcnica. No caso de
projetos de irrigao pblicos, a CODEVASF e a DNOCS tm pago o custo total pelo
fornecimento de assistncia tcnicas aos pequenos produtores geralmente contratando
firmas privadas de consultorias e ONGs ( eventualmente a EMATER). A experincia tem
demonstrado que os servios privados tm obtido um desempenho substancialmente maior
que os das EMATERs. Porm, inmeros problemas persistem, principalmente a falta de
qualquer contribuio de parte dos pequenos produtores no custeio do fornecimento da
assistncia tcnica, o que aumenta as dvidas sobre a capacidade de ser auto-sustentvel no
caso de suspenso da ajuda governamental.


37
Umali, Dina and Lisa Schwartz, Public and Private Agricultural Extension. Beyond Traditional
Frontiers. World Bank Discussion Papers No.236, 1994.
85
Resumindo, futuros projetos de irrigao devem almejar explicitamente o
fornecimento de assistncia tcnica de qualidade, especialmente no caso de pequenos
agricultores, incluindo um componente que pagaria os custos totais dos servios de
extenso fornecidos aos pequenos agricultores, que pode ser a melhor soluo a curto
prazo. Entretanto, a sustentabilidade exige solues mais profundas do que enfocar na
promoo de um mercado para a assistncia tcnica, incluindo mudar a atitude dos
agricultores em relao a receberem assistncia paga ao invs da gratuita e ao mesmo
tempo estimular o fornecimento de assistncia tcnica privada. Tal opo exige uma
responsabilidade do setor pblico no sentido de criar um ambiente propcio para que o
setor privado possa crescer e se desenvolver, ao invs de inibi-lo duplicando suas
atividades
38
. Outra boa alternativa a promoo de agricultura por contrato, um acordo
onde uma grande firma agrcola ou de processamento agrcola realiza contratos com
pequenos agricultores para comprar sua produo de um determinado produto e geralmente
fornece financiamento e servios de extenso, debitando os seus custos do preo pago aos
agricultores.


3. MARKETING

As cadeias produtivas, incluindo o setor de irrigao, se defrontam com varias
deficincias relacionadas ao marketing, incluindo entre outros o seguro alto e o custo do
frete. Estas deficincias so mais crticas no negcio de exportao, j que os mercados
externos demandam mais que os internos exigindo uma maior eficincia no processo de
comercializao. Muitos destes problemas no podem ser solucionados pelos projetos de
irrigao, pois eles se referem a investimentos em estradas, portos e infra-estruturas de
aeroportos e reformas polticas focalizadas no crescimento do papel do setor privado na
administrao destes investimentos. O governo federal do Brasil realizou importantes
investimentos durante a dcada de 90 na infra-estrutura utilizada intensivamente por
exportadores de colheitas irrigadas, tais como a expanso de portos como o de SUAPE no
Estado de Pernambuco, construindo novos como o porto de PECEM no Estado do Cear e
a construo de novas pistas e estocagem refrigerada no aeroporto de Petrolina. Alm
disso, privatizou o servio em diversos portos, o que levou a resultados positivos e a
melhorar os servios e com isso deve levar a uma queda nos custos dos mesmos. A
continuidade destes investimentos ser essencial para a reduo dos custos de marketing.

Alm dos problemas acima mencionados, produtores de colheitas irrigadas de alto
valor para exportao freqentemente enfrentam problemas que exigem solues coletivas
para serem solucionados. De fato, exportadores de colheitas de alto valor, freqentemente
precisam realizar tarefas que exigem um alto grau de comprometimento de todos os
produtores da regio, tais como, criar e exigir padres mnimos de qualidade, evitando
concentrao de colheita e controlando pestes que poderiam dizimar colheitas ou at
comprometer o acesso a alguns mercados externos. Se apenas alguns poucos produtores
no se comprometerem com essas medidas, o acesso a mercados externos pode ser
prejudicial a todos os produtores.

A experincia bem sucedida de regies exportadoras no Brasil e em outros pases
demonstra que associaes de produtores tm desempenhado um papel crucial na soluo
destes problemas. Alm disso, eles tm sido ativos no estabelecimento de um elo entre o

38
Umali and Schwartz
86
setor privado e o governo obrigando as agncias do governo a ter um desempenho melhor.
Por exemplo, a Valexport desempenhou um papel chave no sucesso da regio
Petrolina/J uazeiro como regio exportadora estabelecendo e forando padres mnimos de
qualidade que todos os exportadores deveriam alcanar, evitando que qualquer um com a
inteno de se aproveitar da boa imagem da regio vendesse produtos de m qualidade,
prejudicando todos os produtores da regio. Alm disso, a Valexport realizou campanhas
para controlar pestes que pudessem prejudicar o acesso dos exportadores a mercados de
maior demanda, tais como os EUA, para a manga. Outrossim, a Valexport participou com
um grande nmero de instituies a nvel nacional para negociar com as agncias do
governo federal e dos governos estaduais. Por exemplo, ela obteve a presidncia do
Instituto Brasileiro de Fruticultura (IBRAF) e participou nos grupos de consultorias que
orientaram as agncias de pesquisa federais (EMBRAPA) e Conselho Nacional de
Pesquisa (CNPq) na definio de suas linhas de pesquisa agrcola. Em contraste com
Petrolina/J uazeiro, o Projeto J aba e outros projetos de irrigao que a CODEVASF
construiu no norte de Minas Gerais, Sergipe e Alagoas tm associaes de usurios que
lidam com questes operacionais e de manuteno em cada projeto de irrigao, mas
carecem de instituies do tipo da Valexport.

A experincia da Petrolina/J uazeiro demonstra que as agncias governamentais
podem desempenhar um papel importante no surgimento da ao coletiva fornecendo
financiamento e assistncia tcnica na fase inicial das associaes de produtores, sem que
estes necessariamente se tornem permanentemente dependentes de financiamento do
governo ou no sejam representativos dos interesses dos produtores. Portanto, a estratgia
de desenvolvimento no sub-setor de irrigao deve incluir intervenes de forma a
promover a criao e fortalecimento dessas associaes com interesses, objetivos e
funes. O apoio poderia incluir financiamento e assistncia tcnica nos primeiros estgios
de vida das associaes de produtores.



4. CRDITO

O crdito para investimento e formao de capital muito importante para as
culturas irrigadas. Culturas irrigadas normalmente tm altas exigncias de capital porque
os agricultores precisam adquirir maquinrios e equipamentos de irrigao, pagar pela
informao fornecida e por grandes volumes de servio. Alm disso, muitas culturas
irrigveis como mangas e uvas so permanentes devido a isso, os agricultores s obtm o
retorno financeiro dois a trs anos aps o investimento inicial.

O acesso limitado ao crdito fcil e rpido no um fenmeno novo. A experincia
global demonstra que em geral a abordagem para solucionar esse problema tem evoludo
de forma significativa de uma interveno pesada (i.e., crdito oficial altamente
subsidiado) para uma abordagem atualmente muito mais baseada no mercado. Existe uma
literatura bastante ampla referente s dificuldades de se fornecer crdito altamente
subsidiado (e outros tipos de subsdios)
39
. Resumindo, os problemas tendem a se
posicionar nas seguintes categorias: (a) dano moral e especulao; (b) desperdcio de gua,
super produo da cultura errada (tipicamente culturas de baixo valor) e utilizao errnea

39
Veja por exemplo Papers in HONOR OF d. Gale J ohnson edited by Antle and Sumner in The economics
of Agriculture, volume 2, 1999.
87
de uma ou mais tecnologias; (c) desperdcio dos escassos recursos fiscais em infra-
estruturas dispendiosas (chamadas banhadas a ouro) que acabam sendo subutilizadas ou
abandonadas e (d) nem sempre atingindo os beneficirios pretendidos.

Ao mesmo tempo, importante reconhecer que o acesso ao crdito de
bancos de desenvolvimentos principalmente o Banco do Nordeste tem desempenhado
papel chave no desenvolvimento da cultura irrigada. A responsabilidade de fornecer
crdito de investimento foi importante uma vez que o mercado para crditos de longo
prazo tende a se concentrar nas culturas j existentes e em outras atividades econmicas,
tendo uma maior percepo dos riscos de novas culturas e atividades. Portanto, programas
do governo que forneam crdito de investimento podem desempenhar um papel crucial na
promoo do desenvolvimento de novas culturas irrigadas.


CRITRIOS ECONMICOS NO MODELO PPP EM
PERMETROS PBLICOS DE IRRIGAO

Projetos de PPP em Irrigao no s so raros nessa nova modalidade como, tambm, o
Novo Modelo Conceptual de Irrigao difere muito dos modelos tradicionais at ento
adotados no pas. Os projetos pioneiros do Chile Illapel/El Bato e Viejo, embora
planejados no fim da dcada de 1990
40
ainda no foram implementados, enquanto que
outros como Ancoa, Punilla e Regadio Aconcagua ainda esto em carteira. O Projeto
Guerdane, no Marrocos que pretendia ser uma concesso plena, acabou sendo viabilizado
com aportes pblicos via PPP. Uma caracterstica da agricultura irrigada em PPIs de todo
o mundo que ela no se viabiliza com preos que reflitam o custo econmico da gua de
irrigao. Em todos os pases, desenvolvidos ou no, a gua ou o recurso hdrico
fortemente subsidiado. Dessa forma, as experincias confirmam que a contraprestao
pblica nos projetos de irrigao pblica crucial e, portanto, um fator importante a ser
minimizado.

1. Os Objetivos Econmicos da PPP

Qual seria a justificativa para governos investirem recursos pblicos gerados pelos
contribuintes em projetos de infra-estrutura que promovem benefcios privados que podem
ser cobrados dos usurios e reduzem a capacidade desses governos em atuar em projetos
sociais que servem populaes que no tm capacidade de pagamento?

As inverses pblicas em projetos de infra-estrutura, principalmente nos pases em
desenvolvimento, foram sempre justificadas pela baixa taxa de poupana da economia, o
que exigiria ento investimentos com gastos governamentais financiados via poupana
compulsria, isto , via tributao, ou pela poupana externa.


40
ANGUITA, P. S. Privatisation of Infrastructure Hydraulic Work Chilean Experience. Prepared for Thematic
Review IV.2: Assessment of Irrigation Options, World Commission on Dams, Cape Town, 1999.

88
No raramente a presena de capital estrangeiro era repudiada reduzindo assim o alcance
desta opo e a poupana externa se realizava muitas das vezes, principalmente em
momentos de alta liquidez internacional, via emprstimos soberanos. Mesmo em condies
mais favorveis o capital estrangeiro no se aventurava nestes investimentos, exceto pelas
joint-ventures em empresas de economias mistas que j eram at ento as formas existentes
de parceria pblico-privada.

Em muitos pases onde no houve disciplina fiscal, tal modelo acabou esgotando a prpria
capacidade da economia em elevar seu nvel de poupana quando a dvida pblica atada ao
fluxo de comprometimentos das inverses realizadas associado ao baixo desempenho
destas, seja pela m gesto ou por conta de um populismo tarifrio, consumia cada vez
mais tributos para fazer frente aos servios desta dvida.

Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram reformas econmicas
com base na privatizao ou nas concesses privadas. Mas o capital privado no respondeu
de forma significativa nos servios de infra-estrutura. Com investimentos de longo prazo e
pesados custos afundados (sunk costs) os investidores percebiam que as restries fiscais
destas economias resultariam em alta volatilidade da demanda, impedindo um crescimento
no sustentado e, assim, colocando alto risco ao retorno do empreendimento.

Adicionalmente, muitos pases no conseguiram desenvolver um ambiente regulatrio
crvel (seja setorial normativo, ambiental ou judicirio) que reduzisse o risco regulatrio de
expropriao com exigncias de tarifas subsidiadas sem a respectiva fonte de
financiamento.

Incerteza na demanda com custos afundados
41
e/ou com preos regulados induz mais a
perdas elevadas nos choques negativos que a ganhos nos choques positivos. Ou seja, uma
correlao negativa com nvel de investimento e uma correlao positiva com o custo de
capital. Assim, os investidores teriam um valor de opo ao postergarem suas inverses
para momentos de menor incerteza
42
. J nos setores competitivos de baixo custo afundado,
ao contrrio, os ganhos na expanso econmica seriam maiores que as perdas na recesso
que induziriam assim a um sobre-investimento para capturar tais ganhos quando estes
surgissem.

Incerteza no retorno dos investimentos resulta numa expectativa de taxa de remunerao
do capital mais elevada e, portanto, reduz a taxa de inverso. um risco assimtrico na
medida em que as perdas no sinistro podem ser muito maiores que os ganhos na no
ocorrncia e, conseqentemente, no haver uma forma de segurar este risco que o
compense.

No surpresa, assim, o atual quadro de esgotamento dos servios de infra-estrutura da
maioria dos pases em desenvolvimento que no resolveram seus problemas fiscais e
regulatrios.


41
Vale mencionar aqui que custos afundados so relativos aos ativos que s apresentariam valor de troca no prprio
setor e, portanto, numa situao recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco na medida em que no encontrariam
compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais como imveis, material de informtica, veculos, etc, de
demanda menos elstica que no so, assim, afundados.
42
DIXIT, A.; PINDYCK, R. Investment under Uncertainty. Princeton, US: Princeton University Press, 1994.
89
neste contexto que a nova verso de PPP surge como um instrumento remediador.
Agora, ao contrrio das empresas de economias mistas, o setor pblico que investe nos
empreendimentos privados. A contraprestao pblica de uma PPP seria ento justificada
quando os investimentos privados sozinhos conseguem somente oferecer uma quantidade
de servios inferior quela considerada tima do ponto de vista social
43
.

1.1 Gesto Privada

Uma das razes para as PPPs no Reino Unido foi a adoo de gesto privada, que se
acreditava mais eficiente que a pblica. Essa motivao resultou na indita experincia de
concesses para proviso de servios pblicos universalistas financiados pelo Tesouro, tais
como sade e presdios, que no Brasil foram denominadas administrativas. Essa opo no
Reino Unido foi uma das etapas finais
44
do ambicioso, seno revolucionrio, programa do
partido conservador de modernizao da economia britnica, iniciado no primeiro Governo
Tatcher que acabou inspirando a onda de privatizaes no mundo inteiro.

A teoria econmica aponta que na gesto pblica prevaleceria a ineficincia X, resultante
do fraco incentivo existente pela falta de penalizao gesto improdutiva, uma vez que
tanto lucros como perdas no so totalmente percebidos pelos gestores. Esta restrio de
incentivo tambm estaria, todavia, presente em monoplios naturais onde o poder de
mercado garantido legalmente. So inmeros os estudos empricos que analisam as
diferenas de desempenho
45
pblico e privado e confirmam que a gesto privada , sem
dvida, mais produtiva nos setores onde h concorrncia, mas no em setores
monopolizados onde a eficincia est mais condicionada aos incentivos de preos e metas
do marco regulatrio do que propriamente natureza da gesto. Isto , monoplios sejam
pblicos ou privados, por falta de concorrncia tambm seriam pouco eficientes e quando
ganhos de eficincia ocorressem no teriam incentivos para reparti-lo com os
consumidores.

Dessa forma, uma PPP objeto estrito de um monoplio natural teria o mesmo padro de
comportamento e, portanto, nestes casos, incentivos de preos e metas sero cruciais para
que o desempenho do empreendimento se realize ao menor custo e a tarifas mdicas.

Numa PPP objeto estrito esta falta de incentivo seria ainda mais perversa na medida em
que a possibilidade de reviso da contraprestao pblica, pelo dispositivo do equilbrio-
econmico financeiro, poderia criar um incentivo adicional ao risco moral
46
uma vez que a
parceria pblica equilibra custos e receitas sem afetar, tal como ocorre em monoplios
privados, a demanda via elevao de tarifas.

43
timo nos casos onde o retorno social do empreendimento maior que o privado, ou seja, quando a cobrana pelos
servios no cobre os custos incorridos. Este critrio muito vago porque quase sempre existe um excedente do
consumidor (valor do consumo que excede o preo pago) que justificaria qualquer projeto. E assim todos os projetos
seriam eleitos para PPP e como no haveria recursos para todos, retornaramos para a difcil questo de ordenar os
projetos de maior retorno econmico.
44
A PPP surge no ltimo governo conservador liderado por John Major.
45
ESTACHE, A., PERELMAN, S.; TRUJILLO, L. Infrastructure Performance and Reform in Developing and
Transition Economies: Evidence from a Survey of Productivity Measures. World Bank Policy Research Working
Paper 3514, Feb. 2005.
46
Risco moral uma falha de mercado derivada da assimetria de informao desfavorvel ao regulador que no observa,
por exemplo, os custos do regulado e assim esse tem o incentivo de usar esta informao privada a seu favor para
aumentar a sua extrao de renda.
90

A existncia de um marco regulatrio crvel e transparente que crie incentivos para a
eficincia do segmento monopolista da PPP objeto estrito uma condio necessria para
que o empreendimento realmente atinja a sua meta econmica e social. No caso da
irrigao esta posio monopolista clara no segmento que controla a parte de infra-
estrutura de uso comum e a distribuio da gua e, assim, h que se pensar nos incentivos
que mitiguem estas ineficincias monopolistas.

1.2 Risco de Demanda

A motivao mais destacada no Brasil para um projeto PPP objeto estrito o seguro do
risco de demanda. comum se mencionar que muitos projetos de infra-estrutura teriam
uma receita esperada insuficiente para cobrir os custos incorridos. Esse risco de demanda
pode ser resultado tanto da no-realizao de demanda quanto de subsdios tarifrios
oferecidos demanda existente.

Conforme salientado anteriormente, certos servios requerem altos custos afundados e,
portanto, com longos perodos de maturao dos investimentos, os resultados financeiros
assimtricos da incerteza quanto ao crescimento do setor motivariam os investidores a
considerar uma maior taxa de retorno e, por conseguinte, um menor nvel de investimentos
ou de proviso via elevao de tarifas. A garantia de contraprestao pblica com uma PPP
objeto estrito seria vital para complementar a reduo de demanda nesses perodos
recessivos e assim suavizar o fluxo de receitas e de tarifas. Eliminada essa assimetria dos
resultados, a inverso se viabiliza numa quantidade tima. No caso de irrigao j est
confirmado: observam-se altos custos afundados nos servios de distribuio da PPP
objeto estrito e, portanto, uma PPP nesse setor vital para a insero do capital privado.

Outra no-realizao de demanda aquela que se justifica pelo simples fato de o projeto
ter um objetivo de desenvolvimento setorial ou regional e, portanto, se espera que os custos
da proviso subsidiada sejam inferiores aos efeitos multiplicadores do projeto. Nesses
casos, a contraprestao da PPP objeto estrito seria uma forma menos custosa de
desenvolvimento, pois viabilizaria a parceria privada no esforo de inverso. Os impactos
no desenvolvimento regional tm sido amplamente evidenciados nos projetos de irrigao
no Nordeste e Semi-rido brasileiros
47
e o uso de PPP se justifica tambm plenamente por
essas razes.

Por outro lado, para que a contraprestao pblica possa remediar esses riscos de demanda
e no gere incentivos de risco moral h que se cuidar para que a licitao do projeto se d
em ambiente competitivo pelo menor valor da menor contraprestao e que as regras de
ajustes dessa contraprestao embutam incentivos eficincia, tal como se discutiu
anteriormente.

Outro tipo de justificativa da PPP em Permetros Pblicos de Irrigao aquela para fins
distributivos focalizados em certos grupos de usurios quando se integram atividade, por
exemplo, pequenos agricultores. Para tal, uma forma de subsdio tarifrio adicional pode
ser oferecido. Esse subsdio se torna outra situao de incerteza de demanda quando
adotado por fora de ato regulatrio sem fonte de financiamento prevista. Todo servio de

47
BANCO MUNDIAL. Srie gua Brasil 5: Impactos e Externalidades Sociais da Irrigao no Semi-rido
Brasileiro. Braslia, 2004.
91
infra-estrutura em regime de monoplio natural aplica subsdios cruzados com o objetivo
de explorar os segmentos inelsticos de demanda. Quando subsdios distributivos recaem
nesses segmentos, reduzem-se as possibilidades de financiamento via tarifao e arrisca-se
o equilbrio econmico-financeiro do empreendimento. No caso de irrigao para
concessionrios de agronegcios (PPP objeto amplo) tal subsdio no ter sentido e no se
espera que uma diferenciao tarifria entre eles seja motivada por razes distributivas
48
.

Todavia, para a franja de pequenos produtores que se pretende manter complementar ao
segmento comercial plausvel que tal situao venha a ser cogitada. Dessa forma, uma
PPP que ir oferecer servios com impactos distributivos deveria explicitar qual a
magnitude e a forma de financiamento desses servios e quais seriam as regras de reviso
dessa contraprestao.

Os projetos de PPP em Permetros Pblicos de Irrigao diferem, contudo, dos projetos
convencionais de PPP porque, no caso da irrigao, tanto a oferta como a demanda so
contratadas desde o seu incio, ou seja, a demanda cativa e conhecida. Isso difere dos
projetos convencionais de PPP, em que a oferta do servio de infra-estrutura licitada ante
uma estimativa de demanda no-cativa que se realiza no mercado. Nos projetos
convencionais h que se estimar indiretamente uma curva de demanda, enquanto nos
projetos de irrigao o prprio processo licitatrio das parcelas agrcolas revela
diretamente as quantidades e preos que os usurios da infra-estrutura esto dispostos a
demandar.

Essa diferena pode ser uma vantagem para a reduo de incerteza com o conhecimento a
priori da demanda. Por outro lado, o melhor aproveitamento dessa vantagem pode
depender da seqncia das duas licitaes.

2. Anlise do Risco em Projetos de PPP na Irrigao

O modelo tradicional de irrigao no Brasil o de gesto pblica na distribuio de gua
com apoio de associaes de usurios. As parcelas agrcolas so concedidas por
autorizao com nfase distributiva e as tarifas, definidas administrativamente, procuram
recuperar apenas os custos de operao. Os investimentos e riscos da atividade de
distribuio de gua ficam com o governo que tambm, por vezes diretamente, assumia
parte dos investimentos agrcolas e cobria seus riscos.

Embora um alto nvel de subsdios ainda persista a modelagem proposta de PPP em
Permetros Pblicos de Irrigao, sob diversos aspectos, pode ser considerado o inverso do
modelo tradicional. No modelo PPP a gesto da distribuio de gua privada e concedida
via licitao pelo critrio de menor contraprestao. As parcelas agrcolas so tambm
licitadas pelo critrio de menor tarifa em regime de concesso de direito real de uso e
objetivam atrair empresas com forte reputao na rea de agronegcios, empresas ncoras,
de menor risco operacional e comercial. Todavia, o modelo incentiva integrao de
pequenos agricultores sob a gide das empresas ncoras. As tarifas so derivadas do
processo licitatrio e reajustadas com regras antecipadas. Parte dos investimentos e dos
riscos privada e, portanto, o aporte pblico ser menor.


48
O subsdio que ser comum a todos o de desenvolvimento regional que justifica a PPP, conforme analisado
anteriormente.
92
Entretanto, essa nova concepo ao mesmo tempo privada e concorrencial do modelo,
exige uma concatenao mais apurada das decises de oferta e demanda de gua, isto ,
que exista uma forte dependncia na licitao dos servios de distribuio e uso da gua.
Essa dependncia afeta o processo de definio das tarifas e da contraprestao pblica. Se
a licitao iniciada pela PPP da oferta (concessionrio), os lances da contraprestao
pblica teriam de ser considerados perante uma estrutura tarifria definida em edital. Se a
licitao da demanda (empresas ncora) realizada em primeiro lugar, ento surgiria uma
estrutura tarifria pelas ofertas vencedoras que guiaria os lances da contraprestao na
licitao PPP do concessionrio.

Outra possibilidade seria consolidar as duas atividades (concessionrio e ncoras) numa
licitao PPP nica na qual o direito de distribuio e uso da gua seria garantido. Nesse
caso, os lances da contraprestao teriam de ser tambm relativos a uma estrutura tarifria
prevista em edital. Desse modo, de forma generalizada, trs opes de modelagem podem
surgir, a saber:

1. Modelo II - Verticalizado (VT): uma nica gesto privada na distribuio e no uso
agrcola da gua; concessionrio e empresas ncora tm atividades integradas; em uma
nica licitao a contraprestao pblica definida diretamente;

2. Submodelo I(a) Concessionrio-ncoras (CA): gesto privada da distribuio da
gua separada da gesto privada do uso da gua; licitao do concessionrio antecede a das
ncoras; estrutura tarifria definida em edital e contraprestao pblica definida na
licitao do concessionrio e das empresas ncora ;

3. Submodelo I(b) ncoras-Concessionrio (AC): gesto privada da distribuio da
gua separada da gesto privada do uso da gua; licitao das empresas ncora antecede a
do concessionrio; estrutura tarifria definida na licitao das ncoras e contraprestao
pblica na licitao PPP objeto estrito do concessionrio.

No se indicou uma tipologia que considerasse os integrados porque se forem integrados
diretamente s ncoras no afetaro os nveis e controle de riscos considerados e se
participarem da licitao de parcelas sero afetados da mesma forma como as ncoras.
Todavia, o tipo de participao de integrados gera um risco prprio que ser analisado em
separado.

Esta seo pretende analisar como a eficincia produtiva e de alocao de risco varia para
cada modelo. Ou seja, o nmero e a seqncia das licitaes afetam os nveis de incerteza
e, portanto, geram valores de tarifas e contraprestao distintos com impactos na eficincia
econmica dos projetos. Adicionalmente faz consideraes sobre potenciais impactos
fiscais e distributivos. Por fim, identifica possveis mecanismos de mitigao das
deficincias de cada modelo.
2.1 Fundamentos e Conceitos da Anlise Econmica

A anlise econmica da eficincia produtiva e de alocao de risco se baseia em alguns
pressupostos tericos, a saber:

7. Eficincia econmica depende de sinais de preos

93
Preos devem reproduzir a verdadeira escassez (isto , custos econmicos de produo que
incluem externalidades) do bem ou servio para que seu uso reflita o seu custo econmico
de oportunidade. Com preos os agentes econmicos tomam suas decises quanto
quantidade demandada. Assim, o preo o critrio alocativo automtico do mercado. Bens
e servios mais escassos custaro mais e sero usados somente em atividades que
obtenham receitas suficientes para pagar os preos de mercado. Alocando-se os bens e
servios escassos aumenta-se a eficincia alocativa da economia, porque a utilizao
desses bens e servios se dar nas atividades que geram mais renda e, portanto, com maior
capacidade de manter emprego e investimentos. Mas as atividades que usam os recursos
podem no estar adotando a forma tecnicamente mais eficiente de produo, ou seja, usam
tecnologias menos eficientes. Em alguns casos esta ineficincia tcnica causada pela
escala subtima da produo que, se fosse maior, reduziria os custos mdios atravs de
economias de escala. Atividades em que a escala tima de produo muito significativa e
acima da demanda resultam em monoplios naturais.

Monoplio na distribuio reduz eficincia

A existncia de monoplios, naturais ou no, significa, entretanto, um mercado sem os
estmulos da concorrncia e, portanto, sem incentivos a prticas eficientes de gesto,
expanso do produto e reduo das tarifas. Essa situao ainda mais danosa ao bem-
estar quando o monopolista transaciona com um segmento competitivo e, assim, pode
exercer seu poder de mercado. Dessa forma, h necessidade de um marco regulatrio crvel
e transparente que crie incentivos para a eficincia do segmento monopolista.

Preos diferenciados pela produtividade marginal do usurio so mais eficientes

No caso de um monopolista pblico que no maximiza receita e sim a recuperao de seus
custos, tal como se espera numa concesso de servio pblico de irrigao, os preos
deveriam maximizar o bem-estar gerado pelos consumos de gua, dado a restrio de que a
receita deve se igualar s necessidades de financiamento da proviso e expanso dos
servios. Esses preos so iguais ao custo marginal de proviso e expanso mais uma
parcela diferenciada por usurio, que proporcional ao inverso da elasticidade de demanda
de cada usurio. Assim, usurios com demanda menos elstica pagariam mais que aqueles
com demanda mais elstica. A intuio dessa regra (i) de no arrecadar mais do que o
necessrio para recuperar custos e (ii) que os usurios mais elsticos, com menor
produtividade marginal
49
no uso da gua ou menor disposio a pagar pela gua, exigiriam
preos menores porque tenderiam a desviar mais sua demanda diante de variaes
positivas de preos. Essa tem sido a regra bsica de precificao de bens pblicos, ou a
regra de Ramsey, considerada como critrio para preos pblicos que garante a eficincia
alocativa e tcnica. Uma aplicao pura do critrio de tarifao, seja pela no
disponibilidade de dados, seja pelas dificuldades tcnicas metodolgicas. Na prtica, os
reguladores determinam uma referncia de custos a serem recuperados e uma tarifa mdia
que recupere esses custos de acordo com uma previso de demanda e os subsdios sociais
que a legislao exige. Os operadores escolhem a diferenciao entre as tarifas de acordo
com esses subsdios e com estimativas grosseiras das elasticidades de demanda que eles
observam e que so calibradas vis-- vis os resultados observados de receita.

49
Produtividade marginal quanto o lucro da atividade econmica varia com uma unidade adicional de gua,
mantido os outros insumos e fatores constantes. Matematicamente a derivada parcial da funo lucro em relao ao
insumo gua. O empreendedor estaria assim disposto a pagar no mximo o valor desta produtividade.
94

A aplicao desses critrios de reajustes tarifrios ainda mais complexa quando existem
tarifas distributivas. Se a estrutura tarifria, motivada por uma falsa isonomia, adotar
tarifas apenas diferenciadas pela capacidade de pagamento que no tm relao com a
eficincia acima discutida, os no-subsidiados devero cobrir a perda de receita dos
usurios subsidiados. Quando os usurios no-subsidiados so mais eficientes no uso da
gua que os subsidiados, com uma tarifa maior eles tenderiam a consumir menos e
produzir abaixo do seu potencial. Ou seja, haveria uma perda de eficincia alocativa da
gua de irrigao na medida em que os usurios que geram maior valor agregado por
volume reduziriam seu uso em favor daqueles de menor valor agregado.

A possibilidade de discriminar a tarifa por usurio , muitas vezes, rejeitada na regulao
de monoplios naturais por conta do risco de discriminao anti-competitiva, isto , como
exerccio puro de poder de mercado. Mesmo que legalmente aceitas, para se evitar que
variaes no nvel de consumo dos usurios afetem a capacidade de recuperao de custos
fixos do operador, utilizam-se contratos de volume (take or pay). Isto , o risco da
demanda do usurio.

Na prtica as estruturas tarifrias dos setores monopolistas, no s na irrigao como em
outros setores, tais como, por exemplo, energia eltrica e telefonia, fogem do critrio da
produtividade marginal. A estrutura tarifria comumente adotada dual (two-part tariff")
com uma parte fixa independente do consumo e outra variando com o consumo. O
componente fixo um mecanismo semelhante aos contratos de demanda para garantir uma
receita mnima para o concessionrio que cubra os custos fixos. Esta estrutura tarifria,
todavia, no inviabiliza a aplicao da regra de Ramsey caso este componente fixo seja
diferenciado por usurio.

Verticalizao reduz o custo de transao e aumenta a eficincia

A coordenao das atividades entre empresas que atuam em segmentos diferentes da
cadeia produtiva pode gerar incertezas que inviabilizam transaes em mercados e geram a
necessidade de contratos de longo prazo ou, mesmo, quando contratos no so suficientes
para controlar o comportamento das firmas envolvidas, h fuso vertical entre firmas. Com
isso, se reduz o custo de transao dos negcios e, portanto, aumenta a eficincia
produtiva. Ademais, quando existe poder de mercado a montante e a jusante na cadeia de
produo, a verticalizao desses segmentos evita o duplo mark up, podendo, assim,
reduzir o preo final. Em suma, formas de restries ou fuses verticais tendem a aumentar
a eficincia produtiva.

Alocao eficiente de risco aquela que minimiza o custo de remediao

Risco gera incerteza no fluxo de receitas e de custos de uma atividade econmica. A
variao desses fluxos pode ser positiva ou negativa e pode tambm ser assimtrica, isto ,
perdas no sinistro podem ser muito maiores que ganhos na no-ocorrncia. Incerteza no
retorno dos investimentos resulta numa expectativa de taxa de remunerao do capital mais
elevada e, portanto, eleva a contraprestao pblica. A alocao eficiente de risco deve ser,
portanto, aquela que aloca o risco no agente econmico que controla o risco com menor
custo. Esse custo ser menor quanto menos incompleta for a informao a que o agente
tem acesso para controlar o risco e, portanto, quanto menos exgeno for ao agente. Mais
ainda, o controle do risco menos custoso quanto mais simtrico forem as perdas e os
95
ganhos decorrentes da ocorrncia do risco. Quando um agente assume um risco de outro
agente cujo desempenho para controlar o risco ele no observa, cria-se o incentivo para
que o agente livre do risco relaxe no controle e gera-se um risco moral que aumenta a
probabilidade de ocorrncia do risco.

Incerteza aumenta com custos afundados

Custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual nulo devido ao alto custo
de reaproveitamento ou porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio
setor e, portanto, numa situao recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco na
medida em que no encontrariam compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais
como imveis, material de informtica, veculos etc., mas que so economicamente
aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra. Incerteza seja por riscos de
mercado ou de governo, em atividades com altos custos afundados uma razo de
assimetria de risco e, portanto, gera mais perdas elevadas nos choques negativos do que
ganhos nos choques positivos. Ou seja, uma correlao negativa com nvel de investimento
com uma correlao positiva com o custo de capital. Assim, os investidores teriam um
maior valor de opo ao postergarem suas inverses para momentos de menor incerteza. J
nos setores competitivos de baixo custo afundado, ao contrrio, os ganhos na expanso
econmica seriam maiores que as perdas na recesso que induziriam assim a um
sobreinvestimento para capturar tais ganhos quando estes surgissem. Na atividade de
distribuio de gua, o concessionrio de irrigao incorre em investimentos que quase na
sua totalidade seriam custos afundados, em que represas, canais e tubulaes, so
economicamente inaproveitveis em outra atividade. A atividade agrcola tambm pode
requerer altos custos afundados quando exige formao de cultivos ou em termos de gastos
off-farm, embora os gastos com maquinrio e outros sejam reversveis para outros cultivos
agrcolas. De qualquer forma, a atividade agrcola tende a ser mais elstica a preos
correntes e, sem surpresa, costuma enfrentar ciclos produtivos volteis com crises
peridicas de excesso de oferta.

2.2 Eficincia Produtiva e Risco em Projetos de PPP na Irrigao

Com base nos pressupostos acima, feita a anlise econmica dos trs modelos de PPP em
Irrigao, indicados na seo anterior. So analisados os ganhos de eficincia, os riscos de
demanda, os riscos da atividade e os riscos regulatrios.
18. Eficincia a principal questo econmica e ambiental

O Quadro 5 a seguir destaca as eficincias esperadas de cada tipo de modelo. O Modelo II
VT garante mais eficincia alocativa, pois a integrao dos usurios com o concessionrio
1 tende a maximizar conjuntamente o lucro e, portanto, aplicar preos mais prximos da
produtividade marginal. Ademais, com a verticalizao existiria maior flexibilidade para
ajustes de oferta e demanda. Todavia, vale ressaltar que em projetos de grande escala esta
composio de atividades pode reduzir o nmero de ofertantes nas licitaes e, portanto,
reduzindo os possveis ganhos de eficincia esperados.

O Submodelo I(b) AC, ao licitar primeiro as empresas ncora, permite que estas revelem
sua mxima disposio a pagar, o que garante a eficincia alocativa. Isso no possvel no
Submodelo I(a) CA no qual o concessionrio no poder diferenciar a tarifa mdia porque
desconhece a demanda.
96

J a existncia do poder de monoplio da concesso 1 ante um segmento diversificado de
usurios dificulta a eficincia tcnica na atividade de distribuio nos Submodelos AC e
CA em que no h integrao das atividades.

QUADRO 5 Eficincia Produtiva

Eficincia no Uso da
gua
Verticalizado
Concessionrio-
ncora
ncora-Concessionrio
Alocativa
(preo da gua refletindo
seu custo)
Alta
Tarifas decididas no
mercado com contratos
privados
Mdia
Tarifas decididas no edital
do concessionrio
Mdia-Alta
Tarifas decididas no incio
no processo licitatrio das
empresas ncora sem
conhecimento do
concessionrio
Tcnica (minimizao do
custo da gua)
Alta
Controle de preos
concentrado somente
num agente econmico
Mdia
Existncia de um
monoplio na distribuio
dificulta incentivos
produtividade
Mdia
Existncia de um monoplio
na distribuio dificulta
incentivos produtividade
Escala
(custo da gua decrescente
com a escala)
Alta
Mais flexvel para ajustes
na escala comercial
Mdia
Menos flexvel na escala
comercial

Mdia
Menos flexvel na escala
comercial

19. Risco de demanda a questo principal de uma PPP

Em todos os modelos dever ocorrer na fase inicial de implementao do projeto um
excesso de oferta de gua por conta da distinta evoluo temporal da implementao da
infra-estrutura e das parcelas agrcolas. Se os projetos de infra-estrutura e agrcolas so
planejados conjuntamente, esse descolamento entre oferta e demanda previsvel e no
deveria ser considerado como risco e sim como custo observado. Embora seja observvel,
sua preciso ter algum grau de erro, que ser menor quanto melhor for o planejamento da
obra na sua capacidade de prever possveis obstculos na sua execuo.

Caso o custo desse descolamento seja do concessionrio, ele ser precificado e,
conseqentemente, elevar a contraprestao exigida. Se tal risco for assumido pelo
governo atravs de garantias de demanda (take or pay, por exemplo), a contraprestao
ofertada se reduz, mas torna-se contingente. Se as previses de descolameto se realizarem
como estimadas na poca da licitao, o valor presente da contraprestao contingente ser
igual ao valor presente da contraprestao fixa precificada com a incerteza do
descolamento. Todavia, um planejamento inadequado pode significar uma realizao a
maior do descolamento, transformando-o num risco que seria exgeno ao concessionrio
ou empresa ncora e, portanto, seria mais eficiente que tal risco fosse pblico para se
obter uma contraprestao contingente, embora menor. Assim, a deciso de alocao
privada do risco de descolamento s se justifica para evitar o custo fiscal de lidar com
compromissos oramentrios contingentes.

Note que os projetos pblicos de irrigao diferem das outras PPPs cujo descolamento
incerto e, assim o parceiro pblico tanto paga por demanda no-realizada como, tambm,
costuma receber por demanda excedente, o que, por vezes, se denomina repartio de
lucros e prejuzos.
97

Assim sendo, o edital de licitao na irrigao dever indicar que volumes de desajustes de
demanda e oferta so esperados e os perodos de ocorrncia, especificando, portanto, o
fluxo de oferta a ser tarifado aos usurios e aquele que seria totalmente reembolsado pelo
parceiro pblico quando houver descolamento.

Outra caracterstica crucial para a oferta de contraprestao do concessionrio a
disposio a pagar das empresas ncora pela gua de irrigao. Toda a lgica da
precificao da contraprestao passa por uma estimao do valor de tarifa suportado pelos
usurios agrcolas.

O Quadro 6 analisa a intensidade desses riscos de demanda em cada modelo analisado. No
Modelo II - VT essas caractersticas da demanda j seriam parte do projeto PPP objeto
estrito, pois os participantes da licitao procurariam parcerias que viabilizassem o
encontro da oferta como a demanda de gua, tanto nos prazos de execuo da obra quanto
dos valores de tarifa e contraprestao.

No Submodelo AC a revelao dessas caractersticas de demanda, de prazos e de tarifas
ocorre, tambm, antes com a licitao das empresas ncora e, portanto, orienta as ofertas
na licitao seguinte do concessionrio PPP objeto amplo.

No Submodelo CA, por outro lado, na licitao PPP objeto estrito os concessionrios tero
de fazer estimativas dessas caractersticas de demanda e, portanto, em condies de
incerteza. Logo, plausvel assumir que a incerteza de demanda na fase de licitao do
concessionrio PPP objeto estrito seria menor nos Modelo II - VT e Submodelo AC, o que
resultaria em menor valor da contraprestao.

As empresas ncora, por sua vez, podem perceber um risco na oferta dos servios caso
ainda no conheam o concessionrio vencedor. Isso poderia ocorrer porque os
empreendedores de agronegcios tm pouca experincia com projetos pblicos e assim
tenderiam a dar muito valor ao tipo de empresa vencedora. Essa incerteza, contudo, tende a
ser menos relevante no caso de PPP objeto estrito em que o concessionrio
necessariamente privado articulado com a SPE e com o Fundo Garantidor de PPP. De
qualquer forma, se ocorrer vai resultar em uma reduo da disposio a pagar das empresas
ncora e, conseqentemente, aumentar a necessidade de contraprestao.

muito difcil, entretanto, comparar a magnitude econmica da incerteza de oferta no
Submodelo AC em relao incerteza de demanda no Submodelo CA. Para uma avaliao
de tendncias, h que se considerar a importncia dos descolamentos e dos custos
afundados. A incerteza de demanda por parte do concessionrio que aparece no Submodelo
CA tende a gerar maior impacto na contraprestao que a incerteza de oferta do
Submodelo CA quando:

a) o ajuste temporal de oferta e demanda muito fino, isto , com descolamentos
significativos em termos do volume da ofertas freqentes e com ocorrncia durante
um perodo longo da vida til do projeto; e

b) os investimentos com custos afundados na infra-estrutura so mais vultosos que a
soma dos custos afundados na parte agrcola.

98
QUADRO 6 Risco de Demanda

Riscos Verticalizado
Concessionrio-
ncora
ncora-
Concessionrio
Planejamento


Baixo
Oferta e demanda
recaem na mesma
empresa

Mdio
Contrato pblico
licitado sem
conhecimento das
empresas ncora
pode exigir reviso
de projeto
Baixo
Conhecimento prvio das
empresas ncora reduz
reviso de projeto

Previso de demanda de
gua licitada no
concessionrio


Baixo
Reduz incerteza entre
oferta e demanda na
fase de licitao

Mdio
Demanda das
empresas ncora
incerta na licitao
do concessionrio
Baixo
Demanda das empresas
ncora revelada antes da
licitao do concessionrio

Previso de demanda de
gua licitada nas
empresas ncora



Baixo
Licitao nica elimina
incerteza de mercado
Baixo
Definio de
concessionrio
privado reduz
incerteza na
licitao das
empresas ncora
Mdio
Indefinio de
concessionrio privado gera
incerteza na licitao das
empresas ncora

20. Contratos pblicos aumentam a percepo do risco da atividade

O Quadro 7 indica a intensidade por tipo de modelo dos riscos que esto associados
atividade, tais como: (i) implementao das obras; (ii) comercializao; e (iii) crdito,
afetados pela natureza pblica dos contratos e, portanto, o tipo de modelo pode resultar em
nveis de riscos e mecanismos de remediao distintos.

Primeiro vale observar que desajustes entre oferta e demanda, sejam excessos ou escassez,
podem ser causados tambm por falhas na execuo das obras, na infra-estrutura e nas
unidades de produo agrcola (UPA). Esse risco de implementao seria menor no
modelo VT em que o ajuste na distribuio e no uso da gua na mesma empresa poderia
ser realizado com menores custos de transao. J nos modelos de duas licitaes, a
natureza pblica dos contratos de concesso colocaria maior rigidez para eventuais ajustes.
Isso porque ao tratar-se de uma relao comercial de dois concessionrios de servios
pblicos, as obrigaes contratuais so previamente definidas no interesse pblico
transcrito nos editais e podem colidir com as questes litigantes entre as partes.

plausvel assumir que essa rigidez seja um fator de influncia muito menor que a gesto
eficiente, logo seria mais recomendvel nesses casos a assuno privada de todo esse risco,
pois qualquer superestimao da parte pblica ensejaria um desincentivo muito forte para
uma boa gesto das obras.

A virtude da PPP em reduzir o risco de crdito pode ser afetada negativamente pelas
incertezas de oferta no modelo AC e pela incerteza de demanda no modelo CA, caso a
percepo do risco por parte dos credores seja maior que a do concessionrio 2 ou das
empresas ncora. Nesses casos, o aumento da contraprestao seria resultante do aumento
do custo de capital que, embora aumentasse a contraprestao, no alteraria o seu impacto
fosse ele ou no assegurado pelo governo. No caso de crditos governamentais tal risco
99
poderia ser desconsiderado nas taxas de capital, mas em termos de economia com um todo,
a existncia do risco significaria uma perda financeira do banco oficial.

O risco de comercializao, com a inadimplncia das empresas ncora, tambm inerente
atividade econmica e seu controle mais eficiente quando exercido privadamente.
Entretanto, o processo pblico na escolha dos usurios sendo exgeno ao concessionrio
aumenta a incerteza deste quanto ao risco de comercializao e reduz a sua capacidade de
negociar com as empresas ncora que esto ligadas contratualmente s concesses de
servios pblicos. Esta natureza pblica das concesses das ncoras, conseqentemente,
aumenta a percepo do risco de comercializao do concessionrio eleva o valor da
contraprestao. Essa incerteza ainda maior e fora de controle do concessionrio no
modelo CA quando o valor da contraprestao definido antes da escolha das empresas
ncora. Nesse caso, seria recomendvel a repartio desse risco com o governo, que
resultaria numa contraprestao menor embora contingente ocorrncia do risco. Mais
uma vez, seria muito difcil estimar qual a parte pblica de inadimplncia a ser coberta,
embora nesse caso plausvel supor que a rigidez contratual seja um fator mais importante
que a boa gesto. Para evitar risco moral, a cobertura pblica desse risco seria limitada por
tetos de cobertura que refletissem um percentual prximo ao praticado em outros servios
pblicos.

O risco de comercializao tambm est inserido na atividade da empresa ncora quando
esta fortemente dependente do produto agrcola. Embora o produtor agrcola seja o mais
apto para prever esses ciclos, esta previso nem sempre simples e crises de excesso de
oferta so constantes Uma forma de remediao dividir as perdas dos ciclos de preos
declinantes com os ganhos de preos ascendentes.

QUADRO 7 Riscos da Atividade
Riscos Verticalizado
Concessionrio-
ncora
ncora-
Concessionrio
Implementao das obras

Baixo
Contratos privados
reduzem custo de
transao para
flexibilizar usos
Mdio
Contratos pblicos das
empresas ncora
aumentam custo de
transao para
flexibilizar usos
Mdio
Contratos pblicos das
empresas ncora
aumentam custo de
transao para flexibilizar
usos
Comercial

Baixo
Inadimplncia gerida
dentro da mesma
empresa
Mdio
Seleo pblica das
empresas ncora
aumenta incerteza
Mdio
Seleo pblica das
empresas ncora aumenta
incerteza
Financeiro/creditcio


Baixo
Verticalizao reduz
risco de crdito
Mdio
Desconhecimento das
empresas ncora pode
elevar risco de crdito do
concessionrio
Mdio
Desconhecimento do
concessionrio pode
elevar risco de crdito das
empresas ncora

21. Riscos regulatrios requerem regras claras

Existem riscos que so inerentes evoluo dos custos das obrigaes contratuais e
operao da atividade que no se diferenciam entre os tipos de modelo, mas vo exigir um
marco regulatrio claro e crvel para mitigar seus efeitos. Nas obrigaes contratuais so
100
destacadas a questo ambiental e hidrolgica e a integrao de pequenos agricultores e em
relao a custos abordam-se os riscos cambiais e inflacionrios.

a) Risco ambiental: Os impactos ambientais de um projeto de irrigao se originam no
uso do recurso hdrico, na proteo do solo e na conservao das reas de reservas legais e
de preservao permanente, que so regulados por marcos regulatrios prprios. O
planejamento adequado do projeto, incluindo a licena ambiental prvia s licitaes, com
adequao ao solo das tecnologias aplicadas, junto com um sistema tarifrio que crie
incentivos para o uso eficiente da gua minimizam os riscos ambientais. No caso de
ocorrncia de sinistros as conseqncias desses riscos sero, por fora de lei, privados e
assim tero de ser assumidos pelos concessionrios, empresas ncora e os produtores
rurais.

b) Risco hidrolgico: O risco hidrolgico inerente atividade de irrigao. A
disponibilidade hdrica estocstica, isto , est associada a uma funo probabilstica, ou
seja, em certos perodos, mesmo com uma tarifa adequada e com medio precisa, a
disponibilidade de gua pode requerer um racionamento por motivos puramente
hidrolgicos e que seria imposto ao setor pelas normas regulatrias dos recursos hdricos.
50

Nesses casos extremos, novamente o uso da gua por um usurio exclui o uso por outro e,
portanto, gera uma externalidade negativa e h a necessidade de se criar um critrio
adicional de racionamento.
51


Como o concessionrio conhece a distribuio deste risco, seu plano de negcios j o
considera e, assim, um risco privado. Todavia, isto no impede a necessidade de
racionamento nos casos de escassez. Nesses casos de escassez de recursos hdricos a forma
mais eficiente de racionamento deve ser aquela que aloca a demanda para usos mais
eficientes. Desse modo, recomenda-se a adoo de um mercado virtual de gua para
orientar o racionamento nos eventos hidrolgicos extremos onde periodicamente possam
acontecer.
52
Anualmente, todos os usurios fariam lances indicativos de tarifas de
racionamento que estariam dispostos a consumir e pagar por volumes distintos de consumo
caso ocorra um racionamento no perodo.
53
Esses lances teriam de ser com valores acima
da tarifa atualmente paga para o mximo do total de volume contratual. No evento de um
racionamento cessariam os volumes contratuais de fornecimento e uma nova alocao se
daria pela ordem decrescente dos lances realizados nesse mercado virtual at esgotar o
volume racionado e a tarifa de gua a ser cobrada ao usurio seria aquela por ele indicada
nos lances desse mercado virtual. Para melhorar ainda mais a eficincia alocativa, o
concessionrio teria de reservar uma parte da oferta (entre 5% e 10%) para um leilo spot
de forma a suavizar variaes de expectativas desde o momento dos lances.
54



50
Este racionamento, em ltima instncia, poder ser imposto pela Agncia Nacional de guas ou mesmo, quando houver,
no mbito de um Comit de Bacia.
51
Note que uma gesto de oferta que mantm o consumo suficientemente abaixo da disponibilidade mxima para no
enfrentar esse racionamento peridico estaria realizando uma alocao no-tima, pois por vrios perodos de no-
racionamento usurios com benefcios positivos seriam excludos. Equivale a dizer matematicamente que o ponto de
congestionamento tem que ser atingido para haver otimizao.
52
Anualmente ou em perodos tecnicamente mais recomendveis.
53
Um mesmo usurio poder fazer ofertas por quantidades volumtricas distintas com tarifas diferenciadas de forma a
respeitar a sua funo de produtividade marginal.
54
O usurio que no considerar mais vantajoso o seu lance perde seu direito na fila e ter recorrer ao mercado spot.
101
Como se trata de risco exgeno ao concessionrio 1 e s empresas ncora, se a receita do
racionamento for menor que a prevista sem racionamento, a diferena deveria ser bancada
pelo parceiro pblico. Quando a receita for maior que a prevista, o montante adicional seria
distribudo para os usurios no contemplados no racionamento, de acordo com os
volumes e tarifas declarados na lista.
55
Se a receita adicional no for suficiente para todas
as compensaes, o parceiro pblico banca o saldo negativo. Por outro lado, se houver
saldo positivo este absorvido pelo parceiro pblico.

c) Risco da integrao: A possibilidade de integrao de pequenos agricultores tem,
primeiramente, um objetivo distributivo direto e focalizado com a insero de um
segmento menos capitalizado que j atua na regio. Em alguns cultivos, quando questes
de escala e tecnologia agrcola so compatveis, esses agricultores integrados podem,
inclusive, aumentar a eficincia e estabilidade do sistema produtivo da empresa ncora.

Sendo legalmente possvel que essa integrao seja realizada diretamente pelas empresas
ncora na forma de subconcesso via contratos privados sem interveno pblica, os riscos
da integrao seriam partilhados entre as partes interessadas, com regras por eles
determinadas e com mecanismos de resoluo de conflitos tradicionais, sem mediao do
regulador.

Se, por outro lado, os integrados tambm participam de um processo licitatrio para
parcelas a eles destinadas e, portanto, assumem contratos pblicos, a sua relao contratual
com as empresas ncora torna-se mais custosa da mesma forma, como foi discutido, no
caso das ncoras com o concessionrio PPP objeto estrito. Nesses casos, a situao pode
ser mais controversa, na medida em que os integrados sero objetos de poltica distributiva
e, conseqentemente, favorecidos em situaes de sinistro de risco, tais como, falha na
ocupao da parcela, inadimplncia no pagamento da tarifa e mesmo o no-cumprimento
do produto comercializado. Nesses casos, h uma necessidade clara de que esta relao
seja regrada deste o edital, para garantir que funcione eficientemente.

d) Risco cambial: O risco cambial aparentemente pode afetar a rentabilidade
financeira do projeto quando h obrigaes em moeda estrangeira, mas esse risco pode ser
remediado facilmente no mercado futuro de cmbio. Todavia, uma desvalorizao pode
afetar economicamente o capital externo investido, mesmo que as obrigaes sejam pagas
devidamente, pois a base de capital fica fortemente depreciada. Nesses casos, a parcela da
tarifa que cobre o retorno do capital tende a aumentar para manter uma taxa constante em
moeda estrangeira daquele capital externo. Num ambiente desregulado, tal processo se d
naturalmente, cabendo ao investidor avaliar as perdas e os ganhos de demanda. Quando h
regulao de preos em monoplios naturais estabelece-se um procedimento automtico
para permitir um reajuste equivalente nas tarifas alinhado ao cmbio na escolha do ndice
de preos. O risco cambial tambm afeta as empresas ncora que, pela sua natureza
comercial, esto fortemente ligadas ao mercado externo e, portanto, seus preos sofrem
influncia direta das variaes da taxa de cmbio. Como estas podem ser tanto positivas
como negativas, recomenda-se que a remediao tambm incorpore essa simetria. Essa
questo ser analisada em mais profundidade adiante na seo de reajustes tarifrios.


55
Note que os lances deste mercado virtual tendero a refletir a receita lquida sacrificada de cada usurio e, portanto,
uma forma eficiente de compensao.
102
e) Risco inflacionrio: O risco inflacionrio exgeno ao investidor e afeta
significativamente o valor real das receitas; portanto, reajustes automticos das tarifas com
base em ndices de preos sero necessrios. Conforme ser discutido em detalhes na
seo de reajustes tarifrios, h que se incentivar a eficincia tcnica para mitigar os efeitos
inflacionrios.

3. Marco Regulatrio

As condies de entrada e sada j foram analisadas nas sees anteriores quando se
abordaram modelos, licitao e riscos contratuais. Nesta seo sero analisadas propostas
para o sistema tarifrio e para a governana.

A estrutura tarifria dual j adotada nos projetos pblicos de irrigao no pas tem um
componente K
1
para a cobertura dos custos de capital e outro componente K
2
que cobre os
custos de operao e manuteno. Com a PPP existiria um componente K
3
relativo a
contraprestao. Conforme j observado, o componente K
1
um mecanismo semelhante
aos contratos de demanda para garantir uma receita mnima para o concessionrio que
cubra os custos fixos. Esta estrutura tarifria, todavia, poderia ser mais eficiente do ponto
de vista alocativo caso aplique a regra de Ramsey para diferenciar K
1
por usurio. No caso
de licitaes das ncoras esta diferenciao poder ser observada nas ofertas vencedoras.

3.1 Sistema Tarifrio

A existncia de monoplios naturais, como no caso do concessionrio PPP objeto estrito,
significa um mercado sem os estmulos da concorrncia e, portanto, sem incentivos a
prticas eficientes de gesto, expanso do produto e reduo das tarifas. Dessa forma,
tal mercado exige um marco regulatrio que crie mecanismos que, indiretamente, gerem
esses incentivos atravs de uma poltica tarifria que considere no s o equilbrio
econmico-financeiro da concesso, mas tambm inclua penalizaes e prmios para
decrscimo ou aumentos de produtividade e sua repartio com os usurios. Assim, os
benefcios do monoplio (as tais economias de escala) so tambm desfrutados pelos seus
usurios com maior quantidade e quantidade dos servios e modacidade nas tarifas.

A necessidade de um marco regulatrio no s para proteger o usurio do servio de
concesso. Regulao significa assegurar tambm a estabilidade das regras de operao de
mercado para o concessionrio desse direito monopolista. Essa estabilidade significa uma
governana regulatria com autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa, que faa
valer tanto as obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concessionados.

Ao participar da licitao de uma concesso, os pretendentes analisam suas opes de
investimento luz das obrigaes definidas nos editais que, posteriormente, sero objeto
dos contratos de concesso. Mesmo sob uma relao contratual, o fato de no existir regras
gerais e estveis no isenta um concessionrio de estar sempre sob o risco de sofrer
presses polticas oportunistas. Estas podem vir como restries adicionais de preos ou
obrigaes adicionais de investimentos que no estavam previstas nos contratos licitados
que deram fruto s concesses. Logo, a ausncia de um marco regulatrio restringe e
encarece os investimentos no setor.

103
Uma regulao que vise ao bem-estar deveria, assim, garantir o respeito aos contratos e o
uso adequado dos incentivos eficincia (inclusive os de escala tima), a expanso dos
servios (inclusive as metas) e a modacidade tarifria (inclusive as formas de subsdios).

As questes relevantes na construo dos instrumentos regulatrios j so bem conhecidas
(autonomia das agncias reguladoras, mecanismos de reviso de preos, fator de
produtividade, componentes de custos exgenos, regras de acesso etc.), mas requerem um
processo de adequao a cada caso. Portanto, esse deveria ser o foco de um quadro
regulatrio crvel e indutor de estabilidade e eficincia. Seja qual for a configurao
administrativa escolhida, o que importa so os instrumentos regulatrios que iro garantir
os benefcios dos monoplios naturais e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos.

Como j enfatizado logo no incio deste documento, os projetos PPP de irrigao podero
ter dois tipos de operadores: o concessionrio PPP objeto estrito e as empresas ncora
(objeto amplo), que obedecero a contratos de concesso com metas e tarifas
predeterminadas. Adiante so justificadas algumas propostas de estrutura tarifria e de
regras de ajuste para as tarifas que contemplem a alocao de risco j exposta e esta
caracterstica especfica da PPP em Irrigao.

Antes, todavia, importante enfatizar a forma de mensurar e, portanto, cobrar, o uso da
gua. A medio volumtrica do consumo a forma que maximiza a eficincia no uso da
gua.
56
Entretanto, na maioria dos projetos de irrigao, em que prevalecem muitas
pequenas parcelas, o custo marginal de medio de consumo crescente e no compensa
os possveis ganhos de eficincia. Nesses casos, se utilizam aproximaes de consumo, tais
como cobrana por hectare ou por cultivos.

Nos projetos de PPP em Permetros Pblicos de Irrigao a situao oposta. Dado o alto
volume de consumo da maioria dos irrigantes representantes de empresas comerciais, o
benefcio lquido de uma mensurao volumtrica dever ser vantajoso tanto do ponto de
vista da eficincia como tambm por ser interessante do ponto de vista comercial, ao
permitir uma combinao mais eficiente entre oferta e demanda. Na parcela de pequenos
agricultores a medio volumtrica certamente poder no compensar em termos de
eficincia, mas ser necessria caso este segmento venha a receber um teto de volume
subsidiado. Em suma, recomenda-se a medio volumtrica do consumo de gua, embora a
regulao tarifria proposta a seguir esteja adequada a qualquer outro mecanismo menos de
mensurao.

Conforme discutido anteriormente, o nvel inicial de tarifao ser definido em licitao,
mecanismo pelo qual se criam incentivos para que a proposta vencedora seja aquela de
menor tarifa e contraprestao pblica para a qualidade e quantidade licitada. Revises dos
nveis tarifrios acertados nas licitaes tero, entretanto, de ser revistos periodicamente,
visando ao equilbrio econmico-financeiro dos servios diante de mudanas de cenrio
econmico e tecnolgico. De qualquer forma, nesse intervalo h que se proceder a
reajustes anuais para acompanhar as variaes dos custos afetados pelos riscos analisados.
Esses reajustes devem evitar o simples repasse de custo e incluir incentivos que estimulem
a eficincia produtiva e a transferncia de parte desses ganhos de eficincia para a reduo
das tarifas.


56
Eficincia tcnica.
104
Uma opo que j foi muito utilizada nos ajustes anuais o simples repasse dos custos
incorridos (taxa de retorno). Geralmente esses reajustes so estimados com base na
variao plena dos custos mdios de operao e na manuteno de uma taxa mdia de
retorno do capital previamente definida.

Uma forma alternativa muito difundida atualmente nos setores regulados a de preo-teto
(price cap). Nessa abordagem, oferecida ao operador uma variao anual de reajuste
automtico com base em ndices gerais de preos. Dessa variao anual , contudo,
subtrado um percentual equivalente a um fator X de produtividade, definido
antecipadamente pelo regulador, que deveria ser alcanado anualmente. Mas tambm
adicionado um fator Y, da mesma forma previamente definido, que estabelece regras de
repasse aos custos exgenos ao operador (ou uma compensao pelo cumprimento
antecipado de metas) e, assim, reproduz o sistema de repasse de custos.
57
Periodicamente,
em geral de cinco em cinco anos, o regulador revisa esses parmetros e fatores dos preos-
tetos atravs de estudos de consultoria e audincia pblica.
58


A literatura sobre as experincias dessas abordagens vasta.
59
Uma das concluses o
sistema de taxa de retorno, que alm de estimular tecnologias intensivas em capital, no
incentiva a modacidade tarifria e a eficincia tcnica, j que os custos so plenamente
repassveis. Alm disso, a sua implementao enfrenta o principal problema do regulador
que o de no conhecer a estrutura de custo dos regulados.

Por outro lado, o sistema de preo-teto assume a assimetria de informao entre regulador
e regulados e, portanto, como no observa o empenho de eficincia do operador, prope
uma repartio dos ganhos de eficincia entre o operador e os usurios. Dessa forma,
permite a modicidade tarifria ao exigir um fator X de produtividade e, ao mesmo tempo,
cria um forte incentivo eficincia porque todos os ganhos de reduo de custos alm do
fator X ficam para o operador.

Muito embora, primeira vista, o preo-teto seja mais simples, porque elimina a estimativa
de aumento de custo, a literatura econmica tambm reconhece que ambos os sistemas tm
complexidades de implementao equivalentes devido, exatamente, aos clculos dos
fatores X e Y.

No caso dos projetos PPP em Permetros Pblicos de Irrigao bvia a necessidade de se
criar, no sistema tarifrio, incentivos eficincia no uso da gua para que se evitem
problemas ambientais e aumente o valor agregado das inverses. Assim sendo, a seguir se
desenvolve uma proposta com incentivos do sistema preo-teto.

57
A forma teoricamente completa de preo-teto mais complexa e prope um menu de fatores X e Y para o
concessionrio escolher aquele que mais adequado ao seu perfil e dessa forma minimizar a extrao de renda de um
sistema unofatorial. So raras e ainda incipientes as aplicaes deste tipo, ver Joskow (2005).
58
SALGADO, L. H.; SEROA DA MOTTA, R. Marcos Regulatrios no Brasil: O que foi feito e o que falta fazer.Rio
de Janeiro: IPEA, 2005.
SEROA DA MOTTA, R. et. al. Anlise da Estrutura de Demanda de Recursos Hdricos para Usos Agrcola,
Domstico e Industrial: uma Aplicao Bacia do Rio Paraba do Sul, CT-Hidro. Relatrio Final do Projeto
550111/2002-6, IPEA, Rio de Janeiro, 2004.

59
LAFFONT, J .J .; TIROLE, J . A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press,
1993.
105

Nos projetos de PPP a mera aplicao dos sistemas de reajustes mais complexa porque a
receita dual. Uma parte a contraprestao pblica e a outra parte a receita privada. A
princpio essas duas partes fazem o mesmo todo. O concessionrio 1, ao ofertar a
contraprestao, se baseou na diferena entre a tarifa de recuperao de custo e a
expectativa de disposio a pagar das empresas ncora. Estas, por sua vez, ofertaram com
base na diferena da tarifa do edital e na expectativa de produtividade da gua
60
nas suas
atividades. Logo, uma vez alteradas as expectativas de recuperao de custos ou de
produtividade da gua, as duas partes deveriam ser ajustadas em consonncia.

Entretanto, como analisados anteriormente, os riscos do projeto no so alocados da
mesma forma entre os concessionrios e o poder pblico. Embora a variao monetria e o
fator X se apliquem nas duas partes da receita, o fator Y poder ser diferenciado entre
elas.
61


Uma segunda fonte de complexidade, esta particular aos projetos PPP em Irrigao, a
complementaridade das expectativas de recuperao de custos do concessionrio PPP
objeto estrito com as expectativas de produtividade das empresas ncora e as diferenas de
alocao de riscos entre elas. Como o objetivo da contraprestao pblica viabilizar o
projeto agrcola, h ento que se compatibilizar essas diferenas. A proposta a seguir
desenhada com a separao de oferta e demanda tal como se daro nos Submodelos AC e
CA de duas licitaes (Modelo I). Entretanto, aplica-se igualmente ao Modelo II -
Verticalizado, bastando que se exclua a correo da inadimplncia dos usurios que sero
parte do concessionrio no Modelo II - VT e, portanto, sem efeito na contraprestao
pblica.

Conforme se analisar a seguir, os processos de reajuste e reviso tarifria so complexos.
Essa complexidade cresce na medida em que ocorrem com mais intensidade e freqncia
os desajustes de oferta e demanda e as regras para sua resoluo no so claras e carregam
incentivos compatveis ou no encontram um poder regulador de boa governana.
62


A regra tarifria prev revises peridicas para adequar o equilbrio econmico-financeiro
e reajustes anuais automticos nos anos entre as revises.

A baixa dinmica tecnolgica da irrigao no justificaria um esforo de reviso em
intervalos semelhantes aos adotados nos outros setores regulados. Por outro lado, as
inverses no setor (tanto da infra-estrutura como da parte agrcola) tm um prazo de
implementao mais longo, s vezes de 10 a 15 anos, e isso poderia justificar revises mais
curtas. Mais uma vez h que se ponderar sobre o incentivo que o prazo de reviso carrega.
Prazos curtos incentivam ofertas na licitao pouco realistas do ponto de vista financeiro,
com a expectativa de que as revises venham a corrigir os desvios em que foram
intencionalmente incorridos. Dessa forma, sugere-se que a reviso peridica dos contratos

60
Tecnicamente seria a produtividade marginal da gua que mede o lucro na produo que foi gerado por uma unidade
adicional do insumo gua.
61
Note que o teto da tarifa e do volume distributivo so custos reais no recuperados comercialmente e, portanto, esto
estimados nas ofertas de contraprestao e no requerem tratamento de ajuste diferenciado.
62
GUASCH, J . L. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Doing it Right. WBI Development Studies
28816, World Bank, Washington, 2004.

106
de concesso, na qual o equilbrio econmico-financeiro do contrato revisto, no seja
realizada em perodo inferior a cinco anos, dividindo, assim, o nus das incertezas entre os
parceiros pblicos e privados de forma a reduzir o risco moral. Nesse intervalo se
realizaro somente reajustes anuais de tarifas tal como proposto.

O processo de reviso poder ser feito com base em empreendimentos de referncia,
considerados os mais eficientes tanto para infra-estrutura como para a parte agrcola, em
que os custos so recalculados com base em anlise tcnica e pblica. Com essa
informao se procede a reviso das tarifas e contraprestao pblica para o novo perodo
de concesso.

No se trata, todavia, de recuperao ou compensao decorrente de desvios dos reajustes
anuais. Ao incio de cada perodo de reviso s se olha para frente; excessos para baixo ou
para cima nos reajustes anuais fazem parte da diviso de risco entre os parceiros. Por isso o
sistema assim desenhado incentiva a eficincia, pois operadores mais eficientes tm
incentivos a se apropriar mais dos excessos e os menos eficientes recebem uma
penalizao caso no se tornem mais produtivos.

Tal como foi indicado no modelo CA h um risco maior de que esses desajustes se dem j
no incio da concesso, aumentando a complexidade e reduzindo a chance de sucesso do
processo de reviso tarifria. No nterim do perodo de reviso so aplicados reajustes
anuais com um sistema preo-teto com as seguintes caractersticas:

a) Reajuste da receita privada do concessionrio:

Os projetos de irrigao so intensivos em capital e, assim, a parcela de
recuperao do capital representa uma parte considervel da tarifa. Na parcela
relativa aos custos de operao, a parte referente aos custos de energia eltrica
prepondera. Logo, o ajuste da tarifa pode se concentrar nesses itens. O edital da
concesso de PPP objeto estrito, com base num projeto de referncia considerado
otimizado, indicaria a proporo percentual do custo total para quatro tipos de
categoria de custo sobre os quais se processaria o reajuste anual, a saber: (i)
percentual para a parcela CA de recuperao de custos; (ii) percentual para a
parcela EE de energia eltrica; (iii) percentual para a parcela AB de gastos
ambientais; e (iv) percentual para uma parcela DI que incluiria os demais itens de
custo;
Para a parcela CA aplicar o ndice geral de preos (IGPM) que j assimilaria um
possvel fator Y associado ao risco cambial e com um fator X a ser deduzido caso
ocorra reduo do risco de crdito.
Na parcela AB aplicar o ndice de preos por atacado (IPCA) com um fator X a ser
estimado considerando o potencial de explorao sustentvel das reas de reservas
legais;
Na parcela DI aplicar o ndice de preos por atacado (IPCA) sem os fatores X e Y,
pois tal procedimento aumentar o custo relativo da energia incentivando sua
substituio por tcnicas racionalizadoras de operao; e
O reajuste anual total da tarifa a ser cobrada aos usurios a mdia ponderada dos
ndices de cada parcela em relao aos seus percentuais na tarifa mdia.

b) Reajuste da contraprestao pblica:
107

1- Aplicar o reajuste mdio final da receita privada acima descrito, com os seguintes
fatores Y:
1.1- Y risco de inadimplncia das ncoras (no se aplica ao modelo verticalizado): o
edital indicaria os percentuais mximos de repasse da inadimplncia das empresas
ncora e dos integrados a serem adicionados ao total geral da contraprestao e pagos
ao concessionrio sem efeito na tarifa paga pelos usurios; e
1.2- Y risco de demanda agrcola: repasse de um percentual, a ser indicado no edital, da
variao para baixo ou para cima do preo do produto mdio de cada ncora ou
integrado. Esse reajuste, positivo ou negativo, de contraprestao ser pago ao
concessionrio 1 como a soma das variaes ponderadas pela participao de cada
usurio no consumo total de gua. O reajuste percentual desse fator para cada usurio
ser adicionado ou deduzido da tarifa paga por este ao concessionrio. A variao total
da receita privada do concessionrio ser igual soma das variaes da contraprestao
emulada por esse fator para cada concessionrio.

3.2 Estruturas de Governana

A governana regulatria ser to mais efetiva quanto menor for a assimetria de
informao entre o regulador e o regulado. Isto , quanto mais informao o regulador tiver
do tipo e do desempenho do regulado e quanto mais iseno o regulador tiver para aplicar
os princpios e normas regulatrias. A necessidade de iseno requer autonomia de deciso
para evitar a captura dos rgos reguladores pelos interesses daqueles agentes que
deveriam regular ou mesmo pelo prprio governo com aes oportunistas e imediatistas. A
autonomia est centrada, sobretudo, nos mandatos dos diretores das agncias e nas
decises colegiadas. O carter tcnico das decises depende de instrumentos que
estimulem a transparncia das decises e a prestao de contas sistemtica sociedade por
parte dos dirigentes dos rgos e, por conseqncia, depende tambm da transparncia das
aes dos operadores regulados.

Quanto maior a concorrncia no setor, menor ser a necessidade do regulador em obter
informaes e intervir, pois o prprio sanciona os eficientes via mecanismos de preo. A
interveno do regulador poder ser reduzida a questes de eqidade e menos s
relacionadas com incentivos eficincia. Logo, as barreiras entrada e sada de agentes
nos mercados vo definir o grau de concorrncia do setor. Monoplios naturais vo exigir
mecanismos de concesso e os contratos de concesso disciplinaro as condies de sada
de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao do servio. Em suma, a regulao
econmica requer a arbitragem do mercado e, para tal, regras devem existir a priori em
que essa atuao possa se pautar. Mais ainda, exige uma administrao oramentria
autnoma e com um corpo tcnico com especializao tecnolgica, mas, seno
principalmente, com excelncia nas questes econmicas e jurdicas e um quadro de
funcionrios permanente e estvel.
22. A regulao da PPP em Permetros Pblicos de Irrigao

A legislao federal de PPPs coloca no Ministrio do Planejamento e Oramento uma
comisso que avalia os projetos originados setorialmente e regula a fase de licitao,
contratao e limites de comprometimento luz da legislao da Lei N
o
11.079/04. O
mesmo marco legal transfere o acompanhamento dos projetos para os ministrios setoriais
e suas agncias reguladoras. Dessa forma, no caso de PPP em Irrigao o acompanhamento
caberia, na estrutura federal atual, ao Ministrio da Integrao Regional.
108
23. Agncias reguladoras

No mbito federal as agncias reguladoras so setorialmente orientadas tendo em vista a
dimenso dos negcios envolvidos, como, por exemplo, os das telecomunicaes, da
produo de gs e petrleo, das rodovias federais, e da energia eltrica. Nas atividades
monopolistas de poder concedente estadual, como as de transporte intermunicipal, rodovias
estaduais, distribuio de gs e, em alguns casos, de saneamento, a escala dos setores vis--
vis a capacidade administrativa do estado imps a criao de agncias multissetoriais.
Obviamente, a no-especializao pode ser um fator limitante, mas as experincias
estaduais, embora variadas, tm confirmado essas estruturas como as administrativamente
mais viveis. E nos estados mais desenvolvidos, em particular Rio Grande do Sul, So
Paulo, Rio de J aneiro, Bahia, Pernambuco e Cear, observam-se estruturas com crescente
aprimoramento tcnico, onde, inclusive, muitas delas j atuam por delegao para agncias
federais, como no caso da distribuio de energia eltrica.

Tendo em vista que os projetos de PPP em Permetros Pblicos de Irrigao no sero
numerosos e estaro em alguns estados do Nordeste onde tais agncias reguladoras j esto
em funcionamento, caso no haja impedimento legal intransponvel, parece oportuno
avaliar com maior profundidade a possvel delegao da regulao da irrigao para essas
agncias.

A atuao de uma agncia fazer valer as regras regulatrias e no cri-las. Portanto, com
um marco regulatrio claro para os projetos PPP em Permetros Pblicos de Irrigao, tal
como esboado, a especializao e a experincia em regulao dessas agncias associadas
a sua autonomia administrativa garantiriam que tal marco regulatrio fosse respeitado e
implementado.

4. Comentrios Finais

A irrigao nos permetros pblicos uma atividade altamente subsidiada em todos os
pases, inclusive nos desenvolvidos. Conforme foi analisado, os modelos de PPP em
Permetros Pblicos de Irrigao propostos no Brasil pretendem no somente incorporar o
setor privado aos investimentos, mas tambm atrair o dinamismo das atividades de
agronegcios, que podero garantir os efeitos desejados de desenvolvimento social. A nova
concepo tambm incorpora os agricultores pequenos detentores de terras, nesse novo
sistema produtivo de forma complementar e integrada. Essa nova modelagem com bases
comerciais em toda a cadeia agronegocial no s visa sustentabilidade financeira
econmica e social, como tambm favorece a minimizao de riscos e o comprometimento
do setor pblico.

Todavia, no existem ainda projetos de PPP em Permetros Pblicos de Irrigao em
funcionamento em qualquer parte do mundo. Mais ainda, os projetos de PPP em
Permetros Pblicos de Irrigao no Brasil contratam a oferta no regime de PPP objeto
estrito e a demanda no regime da concesso da legislao de irrigao e outras leis (objeto
amplo). Dessa forma, um projeto PPP em Permetro Pblico de Irrigao permite a
contratao simultnea de oferta e demanda, o que o diferencia dos modelos convencionais
de PPP. Trs situaes gerais podem surgir, a saber: (i) Licitao nica - Modelo II
Verticalizado (VT); (ii) Submodelo Concessionria servio-ncoras (CA); e (iii)
Submodelo ncoras-Concessionrio servio (AC).

109
A anlise de alocao de eficincia produtiva indicou que existem vantagens significativas
de ganhos de eficincia no modelo verticalizado. O mesmo se observa para a incidncia de
riscos. O modelo verticalizado ao exigir uma ampla concertao entre projetistas,
construtores e empreendedores agronegciais pode resultar em baixa participao de
ofertantes na licitao no caso de projetos de grande escala.

Nos modelos de duas licitaes, por exemplo, observa-se que crucial estimar em que
seqncia a incerteza de demanda mais impactante. Para tal, faz-se necessrio avaliar a
freqncia e a magnitude dos desajustes inerentes entre oferta e demanda de cada projeto e,
principalmente, comparar os nveis de custo afundado no concessionrio 1 e nas empresas
ncora.

Como esses desajustes afetam a j sensvel viabilidade financeira da irrigao, a
amplificao destes, conforme se demonstrou, aumenta tambm os riscos da atividade em
termos de implementao, comercializao e crdito. Para maiores referncias sugere-se
consultar os autores
63
.

Embora no se diferenciem por tipo de modelo, os riscos regulatrios so igualmente
importantes. As questes ambientais e hidrolgicas exigem um esforo adicional de
mecanismos para serem atenuados. A integrao de pequenos agricultores importa se junto
ou separada das empresas ncora. Os riscos cambiais e inflacionrios requerem um sistema
tarifrio claro e estvel.

Um marco regulatrio proposto nesse sentido em que riscos so alocados e incentivos
produtividade so inseridos nos mecanismos de reviso e reajustes das tarifas e
contraprestao pblica.

Mais complexas e indefinidas so as opes de governana. No cabendo a criao de
nova entidade no mbito federal, so analisadas as opes de estruturas existentes no
mbito do Ministrio da Integrao Nacional e nas Unidades da Federao. A utilizao
das agncias reguladoras estaduais multi-setoriais surge como uma opo que merece ser
estudada com profundidade.

Em suma, os projetos de PPP em Permetros Pblicos de Irrigao oferecem um potencial
econmico e social significativo que exige, para a sua plena realizao, uma anlise de
risco e regulatria cuidadosa e especfica.






63
BANCO MUNDIAL. Conceptual Framework and Transaction Model for a Public-Private Partnership in Irrigation
in the West Delta, Egypt. Draft, PPIAF, Washington, J an. 2004a.
BRITO, B. M. B.; SILVEIRA, A. H. P. Parceria Pblico-Privada: Compreendendo o Modelo Brasileiro. Revista do
Servio Pblico, Braslia, v. 56, n.1, p.7-21, 2005.
J OSKOW, P. L. Incentive Regulation in Theory and Practice: Eletricity Distribution and Transmission Networks.
AEI-Brookings J oint Center, Working Paper 05-18, Sep. 2005.
MEGGINSON, W. L.; SETTER, J . M. From State to Market: a Survey of Empirical Studies on Privatization. Journal
of Economic Literature, v. XXXIX, p. 321-389, J un. 2001.
110
AGENDA PARA O FUTURO

Uma agenda para o futuro deve levar em considerao a crescente importncia que
se espera da agricultura irrigada como meio para se atender s quantidades incrementais de
alimento, insumos agrcolas e bioenergia decorrentes do contnuo crescimento
populacional.

Com efeito, segundo projees globais, para atender o crescimento populacional
que dever levar a uma populao de 8,0 bilhes de pessoas por volta do ano 2025, 80% do
suprimento incremental de alimentos dever ser produzido a partir de tcnicas eficientes de
irrigao, que no exijam quantidade adicional de gua superior a 20% do que aquela
atualmente consumida.

Alm disso, no se pode jamais perder de vista a importncia fundamental do uso
mltiplo e sustentvel dos recursos hdricos, no s para consumo humano, dessedentao
de animais e insumo na irrigao, mas tambm como meio de transporte, fonte de energia,
pesca e preservao do meio ambiente.

No que tange realidade brasileira, irrigao significa tambm um dos
instrumentos mais palpveis e de maior potencial para o desenvolvimento econmico-
social da regio Nordeste e do Semi-rido Brasileiro, atravs do uso racional dos recursos
hdricos e das terras, estas em grande parte improdutivas ou ineficientemente manejadas.

Esse desenvolvimento propiciado pela irrigao pode trazer aumento substancial
dos ndices de desenvolvimento humano das comunidades carentes locais, bem como, em
particular, aumento da renda, oferta de empregos, reduo dos nveis de evaso rural,
qualificao profissional, e integrao de pequenos produtores e do Nordeste de um modo
geral cadeia do agronegcio. Para o Pas como um todo, esse desenvolvimento pode
significar aumento do produto interno bruto, aumento das exportaes, aumento da
arrecadao tributria, melhor distribuio da renda e reduo das desigualdades regionais.

Fixadas essas premissas, resta claro que uma agenda para o futuro do Brasil deve
fomentar o amplo desenvolvimento da agricultura irrigada na Regio do Semi-rido
Brasileiro e em outras regies do Pas que revelem potencial para tanto, devendo faz-lo,
no entanto, de forma responsvel e planejada, baseada no desenvolvimento sustentvel e
no uso mltiplo dos recursos hdricos.

Contudo, se de um lado a participao do Poder Pblico fundamental para
fomentar e perseguir esse desenvolvimento planejado e responsvel, de outro no h como
se prescindir da participao ativa da iniciativa privada na mobilizao de capital,
realizao de investimentos, aprimoramento tecnolgico, desenvolvimento de tcnicas
agrcolas, operao e manuteno da infra-estrutura de irrigao, bem como explorao
empresarial da agricultura irrigada.

Nesse contexto, as parcerias pblico-privadas - PPPs representam instrumento
poderoso de colaborao entre o Poder Pblico e a iniciativa privada com vistas
implementao de Projetos Pblicos de Irrigao PPIs.

111
Por tudo que se demonstrou nos Captulos anteriores, no h dvida que as PPPs
representam alternativa muito mais promissora e eficiente de desenvolvimento dos Projetos
Pblicos de Irrigao do que o modelo deficiente praticado nas ltimas dcadas. Nesses
Captulos anteriores, foram descritas as vantagens das PPPs sobre o modelo em
substituio, o seu marco poltico e estratgico (incluindo marco legal e institucional),
variaes e sub-modelos do regime de PPPs aplicados ao setor de irrigao, consideraes
de ordem econmica e outros aspectos relevantes para uma viso global do tema.

Dedicaremos o presente Captulo identificao e ao exame dos temas que
sugerimos compor a agenda para o futuro, com vistas implementao e disseminao
bem sucedida das PPPs no setor de irrigao.


I. Aprovao do Projeto de Lei de Irrigao e Reformulao da Poltica Nacional
de Irrigao

No que diz respeito especificamente ao setor de irrigao, acreditamos ser
recomendvel e til a aprovao do Projeto de Lei 6.381 (Projeto de Lei de Irrigao),
em trmite na Cmara dos Deputados e j aprovado no Senado Federal (PL 229), o qual
pretende reformular a Poltica Nacional de Irrigao, revogando a Lei n
o
6.662, de
25.6.1979 (Lei de Irrigao).

Embora ajustes e aprimoramentos adicionais pudessem ser feitos ao referido
Projeto de Lei de Irrigao, certo que a Poltica Nacional de Irrigao se beneficiar de
uma reformulao luz da realidade mais atual. Alm disso, apesar de a Lei de Irrigao
em vigor no vedar ou obstaculizar a implementao das PPPs em Projetos Pblicos de
Irrigao, o Projeto de Lei de Irrigao sem dvida mais favorvel e consistente com esse
propsito, prevendo expressamente a PPP como instrumento de implementao de projetos
no setor.


II. Consolidao do Marco Regulatrio e da Parceria Pblico-Privada

Em termos normativos, o marco legal e regulatrio das PPPs em nvel federal,
iniciado com a Lei 11.079, de 30.12.2004 (Lei de PPPs), encontra-se substancialmente
completo, ainda que ajustes e aprimoramentos possam e devam ser promovidos
continuamente.

Em 21 de agosto de 2006, em cumprimento ao artigo 25 da Lei de PPPs, a
Secretaria do Tesouro Nacional emitiu a Portaria 614, de 21.8.2006, estabelecendo normas
gerais relativas consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de PPPs.
Somando-se s normas j editadas pelo Poder Executivo, Conselho Monetrio Nacional,
Comisso de Valores Mobilirios e Ministrio da Fazenda em matria de rgo gestor das
parcerias, constituio e administrao do fundo garantidor
64
, verifica-se que a

64
Neste sentido, conferir Decreto 5.835, de 4.3.2005, que cria o Comit Gestor de PPPs; o Decreto 5.411, de
6.4.2005, que autoriza a transferncia de aes da Unio no capital de empresas estatais para o fundo
garantidor; Resoluo 3.289 do CMN, de 3.6.2005, que exige a administrao do FGP por instituio
controlada pela Unio Federal e devidamente autorizada pela CVM prtica de administrao de carteiras de
valores mobilirios; a Instruo 426, de 28.12.2005, da CVM, que disciplinou as normas aplicveis
administrao do FGP e instituio administradora; a Portaria 413 do Ministrio da Fazenda, de
112
implementao e a outorga das primeiras PPPs federais no mais dependem de qualquer
outro ato legal, regulamentar ou regulatrio, exceto por aprovaes especficas no mbito
de cada projeto proposto
65
.

No obstante, o fortalecimento do Programa Federal de PPPs e a disseminao
efetiva de novos projetos, inclusive no setor de irrigao, dependem ainda da consolidao
do referido marco legal e regulatrio, que, embora completo, ainda no foi testado a partir
da implementao bem sucedida dos primeiros projetos.

Com efeito, a introduo bem sucedida das PPPs na realidade brasileira exige, antes
de mais nada, a consolidao de uma nova cultura, a qual incorpora as melhores prticas
internacionais em termos de desenvolvimento de projetos e certamente maior sintonia com
a iniciativa privada, mas, de outro lado, rompe com a cultura administrativista mais
tradicional no Brasil.

Dessa forma, a consolidao do marco legal e regulatrio das PPPs, assim como da
cultura em que se baseiam, somente poder ser alcanada com a implementao cuidadosa
dos primeiros projetos, para que o referido marco legal e regulatrio possa ser aplicado
como concebido e testado com sucesso, criando precedentes favorveis para novos projetos
e dotando o Poder Pblico e a iniciativa privada de experincia e massa crtica para o
aprimoramento e a expanso contnuos do Programa Federal de PPPs.


III. Outorga e Implementao dos Primeiros Projetos de PPP em Nvel Federal

O primeiro passo j foi dado com a submisso consulta pblica do projeto de
restaurao, modernizao, extenso e operao do trecho baiano da Rodovia BR-116/324.
fundamental credibilidade do Programa Federal de PPPs que tal projeto prossiga com a
concluso da consulta pblica, abertura para licitao e outorga da respectiva concesso
iniciativa privada, atendendo-se integralmente as normas legais, regulamentares e
editalcias aplicveis.

Muitos outros projetos esto em fase de estudo, sendo importante que possam
avanar sem soluo de continuidade apesar das eventuais mudanas advindas do novo
mandato presidencial.


IV. Licitao dos Primeiros Projetos Pblicos de Irrigao em Regime de PPP

Mais fundamental ainda constituio de precedentes favorveis ampla
disseminao das PPPs no setor de irrigao a implementao bem sucedida dos
primeiros projetos pblicos de irrigao concebidos sob tal regime, particularmente o
Projeto Pontal (PE) e o Projeto Baixio de Irec (BA).


14.12.2005, que autorizou a transferncia de aes do Banco do Brasil, CVRD e Eletrobrs ao FGP; o
Regulamento e Estatuto do FGP aprovados em 27.1.2006 pela Assemblia Geral Extraordinria do FGP.
65
Por exemplo, aprovao do projeto especfico pelo Comit Gestor de PPPs, aps os pronunciamentos
favorveis do Ministrio do Planejamento quanto ao mrito do projeto e do Ministrio da Fazenda quanto
viabilidade da concesso da garantia e sua forma (Lei de PPPs, art. 14, 3).
113
A experincia e o precedente construdos a partir de tais projetos serviro, sem
sombra de dvida, viabilizao d inmeros outros projetos dentre aqueles tantos
aguardando implementao.


V. Integrao e Coordenao com Entes Pblicos Estaduais e Locais

Embora o presente estudo tenha se concentrado nos projetos de irrigao federais, a
participao dos Estados e Municpios ser de vital importncia, no s em relao aos
potenciais projetos de interesse e competncia eminentemente estadual ou municipal, mas
tambm nos projetos federais, cujo sucesso, na maior parte das vezes, tambm exigir
aes reservadas aos referidos entes, como infra-estrutura complementar e logstica de
escoamento local (ex., rodovias locais, acessos aos portos ou outros canais de distribuio),
tratamento fiscal adequado (particularmente quanto ao ICMS), implantao de agrovilas
nas proximidades dos permetros irrigados distantes das cidades e centros urbanos etc.

altamente recomendvel que a Unio Federal, diretamente ou atravs da
administrao indireta (ex. Codevasf), celebre convnios com referidos entes estaduais ou
municipais, ou ainda tome outras medidas ao seu alcance para assegurar a coordenao dos
interesses e aes estatais e a viabilizao efetiva dos respectivos projetos.


VI. Regulao Independente do Setor de Irrigao e suas Concesses e Reviso do
Papel Institucional dos Agentes Pblicos do Setor

Atualmente, no existe um rgo independente ou agncia reguladora incumbida,
em mbito federal, da regulao e fiscalizao do setor de irrigao e seus agentes.

O uso dos recursos hdricos regulado pela Agncia Nacional de guas ANA,
mas para o setor de irrigao tal regulao resume-se praticamente obteno de outorga
para captao de gua e uso dos respectivos recursos hdricos, bem como cumprimento das
exigncias e condies constantes do instrumento de outorga e da legislao aplicvel. A
ANA no tem competncia legal para regular o uso racional do solo ou do permetro de
irrigao, a infra-estrutura de uso comum, a adequao do servio pblico de irrigao, ou
de um modo geral a relao entre o prestador do servio de irrigao e seus usurios
irrigantes, inclusive quanto aos aspectos tarifrios. Assim, no se pode dizer que a ANA
exerce regulao sobre a irrigao.

Presentemente, nos projetos compreendidos na sua rea de atuao (Vales do So
Francisco e do Parnaba) e nos limites de sua competncia, a CODEVASF exerce um papel
prximo da regulao e fiscalizao dos projetos de irrigao. Entretanto, a CODEVASF
no pode ser considerada uma entidade independente, eis que vinculada ao Ministrio da
Integrao Nacional, dirigida por diretores nomeados e destituveis a qualquer tempo pela
Presidncia da Repblica (art. 19 do Estatuto da empresa, cf. Aprovado pelo Decreto
3.604, de 20.9.2000 e alterado pelo Decreto 4.694, de 12.5.2003), e, ademais,
financeiramente dependente das subvenes do Tesouro Nacional.

As questes no compreendidas na competncia da CODEVASF, luz da lei de sua
criao (Lei 6.088, de 16.7.1974) ou normas supervenientes, ou a ela no delegadas
114
(conforme autorizado pelo art. 4, 2, da Lei 6.088/74
66
), so de competncia do
Ministrio da Integrao Nacional, na qualidade de orgo responsvel pela formulao e
conduo da Poltica Nacional de Irrigao, nos termos da Lei n
o
10.683, de 28.05.2003,
que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e seus Ministrios (Art. 27,
XIII, j). Ilustrativamente, a fixao da tarifa de gua e seus componentes K1 e K2 tem
sido realizada pelo Ministrio de Integrao Nacional por meio da edio de Portarias
Ministeriais.

Embora a ausncia de um rgo regulador independente no constitua um bice
intransponvel implantao dos primeiros projetos de PPPs no setor de irrigao, a maior
disseminao e o sucesso a longo prazo de tais projetos certamente exigir tal rgo
regulador, devendo ser este, portanto, um objetivo seno de curto, ao menos de mdio
prazo.

Cumpre observar que tal dificuldade no novidade exclusiva ao setor de irrigao.
Por exemplo, poca do programa de Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (Projeto
RESEB em meados da dcada de 90) e das primeiras privatizaes nesse setor, a Agncia
Reguladora de Energia Eltrica ANEEL ainda no havia sido criada, remanescendo a
regulao do setor com um rgo executivo no independente, o DNAEE. Embora tal
situao no fosse a ideal, o atraso na instituio da ANEEL no impediu a realizao das
primeiras privatizaes, nem tampouco o incio da reformulao do modelo que passou a
ser centrado na iniciativa privada e na competio nos segmentos de gerao e
comercializao.

desejvel e recomendvel que a regulao e fiscalizao do setor de irrigao,
assim como em outros setores de elevado interesse pblico e/ou que envolvam recursos
pblicos como a gua ou terras desapropriadas, seja feita por um rgo independente por
diversas razes. Em primeiro lugar, porque a independncia do ente regulador constitui
uma importante garantia de iseno na regulao sob a perspectiva do ente privado
regulado, contribuindo para a maior estabilidade das regras e, conseqentemente, reduo
do chamado risco regulatrio. Isso se traduz em maior atratividade iniciativa privada e
menor custo para o Estado em termos de contraprestao pblica. A independncia
contribui tambm para que o rgo regulador no se envolva em situaes de conflito, o
que poderia ocorrer se a ele fosse permitido atuar simultaneamente como rgo regulador,
executor e empreendedor. Obviamente, a independncia contribui para afastar o risco de
interferncias polticas, priorizando o fundamento tcnico das decises regulatrias.

Um verdadeiro e efetivo grau de independncia por parte de um rgo regulador,
todavia, pressupe no s o exerccio de competncias legais com autonomia tcnica e
livre de subordinao, mas tambm com autonomia financeira e mediante administradores
estveis em suas funes, com mandatos definidos e no destituveis por mera
convenincia. fundamental tambm que tal rgo regulador esteja limitado a tal
atividade reguladora e fiscalizadora, no atuando simultaneamente como empreendedor no
prprio setor por ele regulado, sob pena de dar margem a conflitos e, conseqentemente, a
uma regulao no isenta e imparcial.

66
Pargrafo 2. No exerccio de suas atribuies, poder a CODEVASF atuar, por delegao dos rgos
competentes, como agente do poder pblico, desempenhando funes de administrao e fiscalizao do uso
racional dos recursos de gua e solo.

115

A evoluo recente da administrao pblica brasileira tem demonstrado que tal
grau de independncia e iseno s pode ser alcanado por meio de agncias reguladoras
independentes, estruturadas sob a forma de autarquias especiais, como o caso da ANA,
da ANEEL ou ainda da Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
ANP, da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL e de outras tantas.

No caso do setor de irrigao, tal objetivo poderia ser alcanado por meio (i) da
criao de uma nova agncia reguladora; (ii) da ampliao da competncia da ANA (que
a agncia reguladora independente que atualmente guarda maior afinidade e proximidade
com o setor de irrigao); ou, finalmente, (iii) da reformulao das competncias e papel
institucional da CODEVASF.

Qualquer uma dessas hipteses exigiria lei prvia, j que no se pode criar uma
agncia reguladora ou alterar a competncia de um ente regulador existente por mero ato
infralegal.

Todas as referidas trs alternativas teriam suas vantagens e desvantagens. A
criao de uma nova agncia reguladora exigiria despndio substancial de tempo e
recursos, embora pudesse conduzir constituio de uma agncia plenamente adequada s
caractersticas e necessidades do setor de irrigao.

A curto prazo, a ampliao das competncias da ANA talvez fosse a alternativa de
mais fcil implementao. No entanto, no longo prazo, a concentrao de tais
competncias na ANA talvez no fosse a soluo ideal, pois teria a desvantagem de
suscitar eventuais conflitos internos, j que a lgica prevalecente de uma agncia
reguladora das guas a proteo dos recursos hdricos e sua explorao sustentvel,
enquanto a regulao da irrigao pressupe um racional mais desenvolvimentista. Alm
disso, no consta que a ANA detenha experincia ou acervo tcnico relevante em matria
de irrigao, o que todavia no constitui bice a que tal experincia e acervo sejam
adquiridos.

Finalmente, a reformulao das competncias e papel institucional da CODEVASF
tambm revela-se uma alternativa interessante no mdio e longo prazos. Isto porque, com a
ampliao da participao da iniciativa privada no setor de irrigao e a implementao
bem sucedida do novo modelo de projetos pblicos de irrigao baseado em parcerias
pblico-privadas e em concesses comuns, a CODEVASF tender naturalmente a se
afastar cada vez mais da execuo direta de tais empreendimentos. O redirecionamento da
CODEVASF para a atividade regulatria e fiscalizatria, desvinculando-se a CODEVASF
do Ministrio de Integrao Nacional e dotando-a de independncia, seria uma decorrncia
natural do novo modelo, com a vantagem de evitar o esvaziamento da referida companhia
e de aproveitar toda a sua experincia e acervo tcnico em matria de irrigao.

Do contrrio, a experincia e acervo da CODEVASF deveriam ser transferidos ao
novo ente regulador, sendo que, neste caso, a sobrevivncia da CODEVASF somente se
justificaria se certos projetos estratgicos pudessem ser mantidos sob sua execuo direta,
a exemplo do que acontece, comparativamente, com a Eletrobrs no setor eltrico.

116
Qualquer dessas alternativas, todavia, exigir tempo, reflexo e amadurecimento
para que possa ser implementada, inclusive mediante a proposio e aprovao de lei em
um ou outro sentido.

Nesse interim, dever ser buscada uma soluo provisria, pois os primeiros
contratos de PPP no setor de irrigao, j em fase avanada de estudos e prximos de sua
submisso consulta pblica, no podero prescindir de um nvel mnimo de regulao e
fiscalizao, enquanto uma soluo mais definitiva no possa ser implementada.

A previso de mecanismo de verificao independente para mensurao objetiva da
qualidade do servio de irrigao prestado e cumprimento de metas contratuais parece ser
uma soluo recomendvel, no s porque no conflitaria com as prerrogativas do Poder
Pblico (constituindo-se mero apoio, destitudo de qualquer poder discricionrio ou
decisrio), mas principalmente porque facilitaria a necessria regulao e fiscalizao
sobre a concessionria.

Quanto regulao propriamente dita, esta poderia ser provisoriamente mantida em
um departamento autnomo do Ministrio de Integrao Nacional ou da CODEVASF, com
equipe prpria, de forma a alcanar algum grau de independncia, ainda que no ideal.


VII. Reviso e Ampliao dos Projetos Prioritrios em PPP

Tendo em vista o encerramento do mandato presidencial 2003-06 e a proximidade
da concluso do Plano Plurianual PPA 2004-07, assim como a experincia acumulada
nos primeiros anos de discusso e vigncia das PPPs e na reformulao do Modelo de
Projetos Pblicos de Irrigao, urge revisar e ampliar a lista de projetos prioritrios no
setor de irrigao factveis de implementao sob o regime de PPPs.

Como antecipado, os Projetos Pontal e Baixio de Irec, dois dos quatro projetos
originalmente contemplados como prioritrios no PPA 2004-07, j se encontram em fase
avanada de estudos e, portanto, acredita-se que possam ser submetidos brevemente ao
processo de consulta pblica para implementao em regime de PPP, assumindo claro
que a concluso dos estudos ratifique tal expectativa.

Por sua vez, os Projetos J aba e Salitre, os outros dois projetos que compuseram a
lista dos quatro projetos prioritrios, ainda esto a depender do avano de seus estudos para
que a sua implementao em regime de PPP seja de fato recomendada ou descartada.
Dada a importncia estratgica de tais projetos pblicos de irrigao, obviamente de
extrema importncia que tais estudos possam avanar e concluir em um sentido ou em
outro.

A pendncia desses estudos relativos aos Projetos J aba e Salitre, todavia, no deve
impedir que novos projetos sejam identificados, preliminarmente estudados e
recomendados como prioridade ao Programa Federal de PPPs. O Poder Pblico dever
estar preparado para reservar espao a esses novos projetos no PPA 2008-11, a ser
aprovado no prximo ano, sob pena de inviabilizar novas PPPs no setor de irrigao ou,
quando menos, exigir emendas supervenientes ao referido PPA.


117
VIII. Fortalecimento e Ampliao do FGP e Outros Instrumentos de Garantia

Embora o Fundo Garantidor de Parcerias - FGP apresente-se como uma opo
slida e confivel de garantia, dada a liquidez dos ativos a ele transferidos e a
independncia da sua instituio administradora (via de regra, o Banco do Brasil), a quem
competir, com exclusividade, a incumbncia de honrar as garantias prestadas em caso de
inadimplemento do parceiro pblico, h de se ter em conta certas limitaes do FGP,
sobretudo no que diz respeito ao valor mximo dos seus ativos disponveis para garantia.

Com efeito, o valor do patrimnio do FGP foi limitado pela Lei de PPPs em 6
bilhes de reais, dos quais apenas 2,9 bilhes foram efetivamente integralizados por
ocasio da aprovao do Estatuto e Regulamento do FGP em janeiro de 2006.
Considerando o grande nmero de projetos que se pretende incluir no Programa Federal de
PPPs e o fato de que, por imposio legal, o FGP no pode garantir obrigaes de valor
superior ao valor de mercado de seu patrimnio (ou seja, vedada a sua alavancagem),
muito provavel que o FGP no baste para garantir a integralidade dos compromissos
pecunirios assumidos pelo Poder Pblico em todos esses projetos. Nesse caso, caber
Unio Federal, via Assemblia de Cotistas, priorizar alguns projetos em detrimento de
outros, definir um limite nominal de obrigaes garantidas em cada projeto ou um
percentual mximo das obrigaes totais, ou ainda limitar a garantia a um perodo
contratual inferior sua vigncia.

Em quaisquer dessas hipteses, esgotada a capacidade garantidora do FGP tal qual
originalmente concebido, restaro novos projetos de PPP ou mesmo parcela das obrigaes
dos primeiros projetos que no podero ser garantidos pelos instrumentos atualmente
disponveis, razo pela qual o futuro das PPPs e a sua disseminao em nmero maior de
projetos, inclusive no setor de irrigao, dependero da ampliao do limite originalmente
estabelecido pela FGP, o que exigir aprovao legal prvia, ou de instrumentos
alternativos ou complementares de garantia como os que so abaixo aventados.

De acordo com o artigo 18, 2, da Lei de PPPs, o FGP poder prestar contra-
garantias a seguradoras, instituies financeiras e organismos internacionais que
garantirem o cumprimento das obrigaes pecunirias dos cotistas em contratos de
parcerias pblico-privadas.

Tal previso sinaliza a possibilidade de organismos internacionais como o Banco
Mundial e instituies do seu grupo (International Finance Corporation IFC;
Multilatereal Investment Guarantee Agency MIGA), ou ainda outras agncias
multilaterais ou de fomento exportao (e.g., Banco Interamericano de Desenvolvimento,
OPIC etc.), prestarem garantias diretamente a parceiros privados no mbito de PPPs,
tomando contra-garantias do FGP. Essa alternativa poder aumentar a atratividade dos
projetos para a iniciativa privada, na medida em que a garantia prestada pelos referidos
organismos internacionais reduza substancialmente a percepo de risco para seus
beneficirios, sobretudo para aqueles menos afetos ao risco governamental. De outro lado,
a assuno desse risco governamental por parte do Banco Mundial, MIGA ou mesmo IFC
estaria dentro do escopo normal de atuao dessas instituies, podendo tal risco, por essa
razo, ser absorvido com menor custo e maior eficincia.

Alm disso, seria em tese possvel que tais organismos aceitassem garantir um
volume de obrigaes superior ao valor das contra-garantias obtidas junto ao FGP, j que,
118
ao contrrio do que se sucede com o FGP propriamente dito, tais organismos no esto
proibidos de alavancar seu crdito, desde que a operao de garantia seja devidamente
aprovada de acordo com as normas e polticas internas de cada instituio.

A Lei de PPPs e sua regulamentao tambm no vedam outras formas de
estruturao ou combinao de garantias. Assim, alm da alternativa acima apontada, seria
possvel combinar o FGP com garantias prestadas pelos referidos organismos
internacionais, de forma que, ilustrativamente:

(i) garantias de organismos internacionais garantissem as obrigaes assumidas
pelo FGP, criando lastro adicional em favor dos beneficirios (de se notar,
todavia, que tal lastro adicional ao FGP provavelmente no constituiria o
melhor uso de tais garantias de organismos internacionais, j que o lastro
original do fundo no vem sendo at o momento questionado);
(ii) garantias de organismos multilaterais complementassem as garantias prestadas
pelo FGP, em relao s obrigaes do Poder Pblico no mbito dos contratos
de PPP que excedessem a capacidade do fundo ou de seus ativos que, como
antecipado, so limitados por lei a 6 bilhes de reais; e
(iii) garantias de organismos multilaterais complementassem as garantias prestadas
pelo FGP em termos de prazos, por exemplo para que o FGP garantisse
obrigaes nos primeiros 15 anos do contrato PPP, e as garantias dos
organismos internacionais garantissem os prazos remanescentes (ou vice-versa).

As garantias acima referidas, a cargo dos organismos internacionais, poderiam
tomar a forma de garantias convencionais ou mesmo seguro, como o caso do seguro
contra risco poltico (political risk insurance).

De qualquer forma, a possibilidade de ampliao da capacidade garantidora do
FGP, independentemente de qualquer garantia complementar, sempre ser possvel
mediante nova lei que autorize a ampliao do seu patrimnio acima dos 6 bilhes de reais.
Outra cacacterstica do FGP que assegurar uma liberao constante de parcela de seu
patrimnio (e, portanto, restaurao parcial de sua capacidade garantidora) o fato de que,
por determinao legal, suas garantias considerar-se-o proporcionalmente desoneradas
medida que as obrigaes pecunirias garantidas sejam quitadas no curso normal do
respectivo contrato PPP (Lei de PPPs, art. 18, 3).

A maior disseminao da PPP em projetos de irrigao poder tambm recomendar
a constituio de um fundo especfico para o setor de irrigao (ou patrimnio afetado
dentro do FGP com tal propsito), de tal modo que os ativos alocados a esse novo fundo ou
ao patrimnio afetado sejam vinculados exclusivamente garantia de obrigaes
pecunirias no mbito de projetos de irrigao.

Receitas governamentais passveis de vinculao luz do artigo 167 da
Constituio Federal (ou seja, receitas no decorrentes de impostos, a exemplo de
dividendos oriundos de empresas estatais como a Eletrobrs e atribuveis ao tesouro
nacional) poderiam ser vinculadas ao fundo como forma de aliment-lo constantemente
com novos recursos, dando lastro realizao contnua de novos projetos.
119


IX. CONCLUSO

Os primeiros passos necessrios reformulao do modelo de implementao de
Projetos Pblicos de Irrigao vm sendo dados e o Banco Mundial se orgulha de
contribuir para esse processo.

, no entanto, fundamental para o sucesso e ampliao do Programa Federal de
PPPs, sobretudo no setor de irrigao, que as iniciativas acima apontadas avancem sem
soluo de continuidade e que instrumentos adicionais ou complementares de garantia
sejam desde j estudados. No que tange especificamente ao setor de irrigao, revela-se
recomendvel tambm a implementao bem planejada de um rgo regulador
independente com vistas a assegurar, no longo prazo, o sucesso dos respectivos projetos de
parceria pblico-privada.

(*****)