CAPTULO 4

Pobreza y distribucin del ingreso

Durante los ltimos aos, el nmero de investigaciones sobre el tema de la pobreza en el Per ha
sido abundante, y los subtemas abordados, significativos. La gran conclusin es el grave estado en
el que se encuentran los pobres extremos y los pobres que varan en cantidad segn la
metodologa aplicada, as como el escaso impacto de las polticas sociales para aliviar la
situacin. De manera general, varios temas son recurrentes:
1) cmo debe medirse la pobreza (la forma ms comn es la lnea de pobreza);
2) qu polticas sociales se han implementado para aliviarla;
3) cules son las polticas ms apropiadas para superarla (lo que involucra el dilema entre
crecimiento y distribucin);
4) cmo cambian las estadsticas sobre los pobres (lo que involucra la evolucin de la distribucin
del ingreso, las diferencias regionales, las diferencias segn criterios como educacin, etctera) y,
finalmente:
5) qu informacin se usa para medirla (encuestas de hogares, otras bases de datos, etctera).

1. BALANCE
1.1 CMO MEDIR LA POBREZA?

Un punto importante al respecto ha sido la elaboracin de mediciones de la pobreza subjetiva
planteada por Monge y Winkelried (2001), y Monge y Ravina (2003). Con esto se afirma que la
pobreza es tambin un fenmeno relacional y que, por lo tanto, su adecuada medicin debe
incorporar la percepcin que tienen los individuos sobre su propia condicin social. En este contexto,
Roca Rey (2003) afirma:
La pobreza para ellos [los pobres] no significa la carencia de un servicio bsico o el no acceder a centro de
salud, sino un estilo de vida que les genera angustia y malestar. Por lo tanto, el alivio de un problema no
remedia la situacin, tan solo es un avance en todo el proceso que implica acabar con la situacin del hogar.

La definicin de una lnea de pobreza, y las dificultades que esto implica, expone sus mayores
deficiencias en las zonas rurales. En dichas zonas, ser o no ser pobre es algo relativo, pues las
distancias entre uno y otro grupo social son bastante reducidas. Los no pobres se diferencian muy
poco de los pobres, y al parecer estn ms cerca de la pobreza que de la riqueza. As, se puede
afirmar que existe una gran franja poblacional que se encuentra girando permanentemente alrededor
de la lnea de pobreza.

El trabajo desarrollado por Torres y Ponce (2001) pone un nfasis especial en la fuerte movilidad
social producida por los ciclos econmicos. Tomando como base el ciclo de expansin 1994-1997 y
de recesin 1997-2000, los autores verifican que ms de 40% de hogares de la muestra (seguida
durante los aos 1994, 1997 y 2000) registraron variaciones en sus niveles de gasto (el cual se
comporta procclicamente).
Esta fuerte variacin en el ingreso hace que estos grupos se ubiquen, de manera precaria, y ligados
al ciclo econmico, por encima o por debajo de la lnea de pobreza.




1.2 POLTICAS SOCIALES VERSUS POLTICAS ECONMICAS

El problema de la pobreza comenz a ser percibido como una dificultad ubicada en el terreno de la
oferta de mano de obra. Ya sea por deficiencias fsicas o de conocimiento por parte de los
individuos, o de cambio tecnolgico, resultaba ilgico promover polticas que buscaran incorporar a
esta masa de individuos al sistema productivo. Por este motivo, se promovieron programas que
ayudaran a paliar las consecuencias de la pobreza en las personas afectadas por ella.

Esta concepcin acerca de la pobreza ha sido asumida por pases como el nuestro, pero segn el
autor, merece un estatus distinto. Mientras la pobreza de los pases desarrollados es entendida
tomando como sustento las capacidades de los individuos, la nuestra resulta ser de tipo estructural o
crnica. Por esta razn, Iguiz afirma que es inexcusable que del debate de la lucha contra la
pobreza se sustraiga el tema del crecimiento econmico y de su modelo de desarrollo,
concentrndose nicamente en polticas sociales que buscan paliar los efectos de la pobreza. Por
esta razn las polticas sociales no obtienen los resultados esperados, pues no estn pensadas para
combatir la pobreza crnica o estructural.


1.3 LA IMPLEMENTACIN Y EFECTIVIDAD DE LAS POLTICAS SOCIALES

ste es un tema que ha sido ampliamente discutido. El debate gira en torno al cuestionamiento de
los mecanismos de elaboracin, formulacin y ejecucin de las polticas sociales. En varios casos,
se llama la atencin sobre la forma poco transparente y tcnica en que las polticas han sido
elaboradas e implementadas.
Con el fin del rgimen fujimorista, varios autores han decidido realizar un balance de las polticas
sociales en el marco del proceso de reformas desarrollado durante la dcada de los noventa.
Investigadores como Iguiz (2002), Figueroa (2001), Francke (2001) y Trivelli (2000b) concluyen
que las polticas sociales emprendidas durante dicho perodo no lograron su cometido; es decir, no
pudieron reducir los niveles de pobreza existentes.
Otros autores, como Vsquez, Cortez y Riesco (2000), reconocen una serie de avances durante este
perodo, aunque afirman tambin que los resultados fueron insuficientes y que se debe mejorar la
calidad del gasto, la transparencia en su ejecucin, as como los mecanismos de fiscalizacin.

Adems, es importante resaltar que algunos estudios recientes se han centrado en la evaluacin de
impacto de dichas polticas. La mayora de estas investigaciones se desarrollaron en el marco de los
proyectos financiados por el CIES. Por ejemplo, Ravina y Paulini (2002) evalan dos importantes
programas de alimentacin implementados en las escuelas: el Programa de Desayunos Escolares
(PDE) de FONCODES y el Programa de Alimentacin Escolar (PAE) del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA). Los autores encontraron que el costo del PDE por beneficiario es
apenas menor que el del PAE, pero tiene un mayor efecto en la probabilidad de que un nio asista a
una escuela.

Por otro lado, Gajate e Inurritegui (2001) analizan el programa del Vaso de Leche y demuestran que
los beneficiarios no logran elevar su nivel nutricional, lo que constituye el objetivo general de este
programa.

Ellos muestran que, efectivamente, el programa est destinado a los hogares pobres y con niveles
bajos de nutricin y, sin embargo, no genera ningn impacto positivo en los niveles nutricionales en
los nios. Ante dichos niveles de ineficacia por parte del programa en mencin, Winkelried (2003)
introduce una nueva metodologa para evaluar los programas sociales. sta fue planteada
previamente por Vsquez (2001), acerca de la disposicin de pago, mediante la cual se logra
incorporar informacin objetiva y subjetiva de los beneficiarios del programa para, as, mejorar el
diseo y la formulacin de las polticas sociales.


1.4 LA FOCALIZACIN DEL GASTO SOCIAL

Otro punto de discusin ha sido el de los mecanismos de focalizacin del gasto social. Los autores
coinciden en la necesidad de ejecutar esta focalizacin de manera adecuada y varios cuestionan los
mecanismos hasta ahora utilizados. Algunos, como Vsquez (2002), subrayan que los escasos
recursos deben ser dirigidos a los sectores ms vulnerables de nuestra sociedad (menores de 5
aos y madres gestantes, por ejemplo), mientras que el resto de programas sociales deberan
encargarse de promover mecanismos que aseguren el autosostenimiento de los ingresos familiares.

Sin embargo, Tanaka y Trivelli (2002) sealan una serie de fallas que se esconden detrs de las
herramientas de focalizacin y participacin al elaborar las polticas sociales. Su crtica se
fundamenta en lo inadecuada que resulta la elaboracin de focalizaciones sobre la base de marcos
geogrficos. Como alternativa, proponen mecanismos de focalizacin distintos, que definan a la
poblacin objetivo de manera clara (por ejemplo, nios menores de 6 aos).

1.5 EXCLUSIN SOCIAL

La exclusin social ha sido definida por la mayora de autores que tratan este tema como la
exclusin de importantes sectores de la sociedad de los beneficios que aporta la integracin al
sistema econmico (Grassi, 2002).
La exclusin puede deberse a una gran cantidad de causas; entre ellas, una deficiente educacin,
insuficiente capacitacin laboral o falta de acceso a la propiedad. Sin embargo, esta exclusin no se
limita a la insercin en el aparato productivo, sino que se extiende tambin a la privacin de
derechos y de aspectos socioculturales fundamentales.
Arambur y Figueroa (2000) discuten el concepto de exclusin y su vnculo con el de pobreza para
Lima Metropolitana. Ellos postulan que las dimensiones de la exclusin van ms all de las
econmicas y que tienen impactos psicolgicos sobre las personas. Factores explicativos de
situaciones de exclusin son el desempleo, la vejez, la raza, por lo que los fenmenos de exclusin
social no estn restringidos a las sociedades pobres.
.

1.6 LA BASE DE RECURSOS DE LOS POBRES

Saavedra y Torero (1999). En este texto, los autores hacen un trabajo economtrico para encontrar
la relacin entre la cantidad, calidad y variabilidad de los activos como educacin y tierra, y el acceso
a los servicios pblicos y de capital social. Entre otros resultados interesantes, encuentran una
relacin estadstica importante entre la dinmica migratoria, el tamao de la familia y el nmero de
miembros ocupados, para explicar las posibles salidas de la situacin de pobreza, mientras que
aumentos del nivel educativo, del acceso a agua potable y del stock de ganado tienen el efecto de
reducir la probabilidad de regresar a la situacin de pobreza una vez que se ha salido de ella.

Complementariamente, el estudio elaborado por Escobal y Ponce (2002) muestra un impacto
positivo, en el corto plazo, en los ingresos para la poblacin calificada como pobre rural por las
mejoras realizadas en la infraestructura rural de transporte. Para los autores, este incremento en los
ingresos se refleja mediante el incremento del stock de ganado.

Por otro lado, el estudio planteado por Beaumont (2000) se preocupa por establecer cul es la
relacin que surge entre pobreza y calidad ambiental, sin la sofisticacin economtrica de Escobal,
Saavedra y Torero
(1999). El autor afirma que no existe una relacin mecnica, o en una sola direccin, entre pobreza y
deterioro del ambiente. La relacin entre ambos dependera, bsicamente, de una serie de prcticas
sociales. Esta heterogeneidad de prcticas hace posible, a su vez, una serie de comportamientos
alternativos entre s. Esto permitira diversas formas de relacin con el ambiente y diversos caminos
para su desarrollo.

1.7 POBREZA Y VIOLENCIA FAMILIAR
Este tema ha merecido escasa atencin por parte de los investigadores. El trabajo realizado por
Gonzales de Olarte y Gavilano (1998) busc analizar la relacin que podra existir entre los ndices
de violencia domstica contra la mujer y los ndices de pobreza. Los resultados de dicha
investigacin sealaron:
[S]i bien [la pobreza] es un factor que contribuye de modo importante para explicar los niveles de violencia
fsica, psicolgica y sexual contra la mujer por parte de su pareja, no parece ser el nico ni el de mayor poder
explicativo (p. 39).

2. AGENDA
2.1 LAS MEDICIONES DE LA POBREZA
Si bien se ha avanzado bastante sobre las mediciones de pobreza, es necesario continuar
realizando estudios cuyo objetivo sea evaluar la dinmica de la pobreza, de la situacin de las
familias clasificadas como pobres y de las transiciones entre estados para aquellos que Herrera
calificara de
pobres transicionales. La continuidad de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) y de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) debe permitir este seguimiento.
As pensadas, las mediciones conducen inmediatamente a la necesidad de mirar la pobreza en
trminos dinmicos, de cohortes y de ciclos de vida familiar, y de varias generaciones. La hiptesis
es que la situacin de pobreza se supera con los aos y de una generacin a otra.
Las preguntas relevantes seran: cmo reducir las transiciones? Cmo facilitar que las
transiciones se dirijan hacia la salida de la situacin de pobreza?
Otros esfuerzos deben dedicarse a la construccin de una serie de indicadores que permitan tener
un panorama claro de la problemtica de la pobreza en el Per, particularmente en cuanto a su
carcter multidimensional.
Si bien este trabajo ha sido ya abordado desde la perspectiva del desarrollo humano y su respetivo
ndice, se debera contrastar su eficacia cuando se incluye la pobreza.



2.2 LA EFECTIVIDAD DE LAS POLTICAS
A partir del consenso sobre la poca efectividad de las polticas sociales, surge la preocupacin de
cmo hacerlas efectivas. La efectividad tiene, as, dos dimensiones. Una dimensin es
macroeconmica; es decir, qu polticas econmicas son ms efectivas para reducir la pobreza?
De qu depende esa efectividad focalizacin, gestin, diseo, etctera? Cmo vincular de
manera efectiva el crecimiento econmico con la reduccin de los indicadores de pobreza? Cul es
el nivel de complementariedad entre los activos privados de los pobres y los activos pblicos?
Cmo potenciar las complementariedades para hacer ms efectivo el nivel de gasto? Cmo
elevar la calidad de los activos de los pobres? Este tema es fundamental y demandado por
funcionarios del sector pblico.
La otra dimensin es microeconmica y se aborda en el siguiente acpite.

2.3 POLTICAS Y PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL
A raz del anlisis de la efectividad de las polticas sociales, se abre la discusin sobre el nivel de
filtracin en dichos programas. Otro enfoque sobre el mismo problema es cunto cuesta la
implementacin participativa de estos programas. Cunto se gana en participacin comparado con
cunto se pierde en recursos directos? Qu formas de organizacin social son ms efectivas en
cuanto al objetivo de la poltica? Estos estudios deben realizarse tomando en consideracin el
proceso de descentralizacin
y las diferentes instancias locales sea del Estado o de la llamada
sociedad civil que pueden participar.


2.4 LA EXCLUSIN SOCIAL
La lectura de los textos de Figueroa (2001 y 2003) nos deja muy pesimistas respecto de las medidas
de poltica necesarias para superar la exclusin social. A pesar de ello, es necesario estudiar las
caractersticas de los grupos excluidos y las posibles medidas que remedien la situacin.
En este marco se sita el tema del carcter racial de la pobreza y, siguiendo la hiptesis de
Figueroa, la baja calidad de los activos polticos y culturales de los grupos originarios, incluidas las
poblaciones indgenas de la sierra.
Nos faltan estudios que permitan una adecuada comprensin de los fenmenos de exclusin,
discriminacin e integracin nacional. Cules son los mecanismos a travs de los cuales se
reproducen los fenmenos de exclusin y discriminacin? Cmo se mantienen en el tiempo? Qu
rol tiene la falta de mecanismos de representacin formal en la toma de decisiones para mantener la
exclusin?

2.5 EL DESARROLLO RURAL
Una de las conclusiones de las mediciones de pobreza es su concentracin en el mbito rural.
Siendo as, uno de los temas urgentes de estudio est constituido por los mecanismos de desarrollo
rural, las posibles polticas ms efectivas, en qu actividades enfocar los esfuerzos, la priorizacin
para la atencin geogrfica, entre otros problemas fundamentales.