APOSTILA Politicas Públicas

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Gesto Estratgica Pblica em Municpios

Gapi/ IG/ Unicamp
Apresentao do Curso Gesto Estratgica Pblica.................................................................................04
1
a
Parte - Captulos
Cap. 1 - Proposta para a criao de uma Escola de Governo Municipal......................................................08
Cap. 2 - Metodologia de Diagnstico de Situaes........................................................................................24
Cap. 3 - Metodologia de Planejamento de Situaes................................................................................30
Cap. 4 - Estrutura de Governo para a Gesto Estratgica.......................................................................36
Cap. 5 - Avaliao do Funcionamento do Gabinete do Dirigente...............................................................48
Cap. 6 - Metodologia de Mapas Cognitivos..............................................................................................54
Cap. 7 - Metodologia de Anlise de Sistemas e Construo de Modelos ........................................................62
Cap. 8 - Metodologia de Construo de Cenrios....................................................................................70
Cap. 9 - Metodologia de Anlise Estrutural............................................................................................75
Bibliografia........................................................................................................................................................79
2
a
Parte - Captulos
Cap. 10 - Metodologia de Anlise de Polticas Pblicas............................................................................04
Cap. 11 - Metodologia de Trabalho em Equipes........................................................................................37
Cap. 12 - Conduo de Crises................................................................................................................54
Cap. 13 - Anlise Estratgica.................................................................................................................58
Bibliografia...........................................................................................................................................71
3
a
Parte - Textos de Apoio:
1- A Coordenao do Governo
2- Metodologia de Diagnstico de Situaes
3- Sistema Integrado de Planejamento e Gesto Oramentria
4- Planejamento como Aprendizado
5- Artigos do jornalista Merval Pereira
6- Gerenciamento de Crises: caso para discusso
7- Mtodo ZOPP Planejamento de Projeto Orientado para Objetivo
8- Sistema de Monitoramento e Avaliao do Planejamento Estratgico Situacional
9- Dez Teses sobre as Prticas de Governo
10- O Planejamento de Governo
11- Guia de Exerccios
ndice
4 Gapi/ IG/ Unicamp
APRESENTAO DO CURSO GESTO
ESTRATGICA PBLICA
Este Caderno foi concebido pelos integrantes do
Grupo de Anlise de Polticas de Inovao (GAPI),
vinculado ao Departamento de Poltica Cientfica e
Tecnolgica (DPCT), do Instituto de Geocincias (IG) da
UNICAMP. O DPCT um dos centros universitrios de
maior experincia na Amrica Latina dedicado, desde o
incio dos anos 80, ao estudo da relao Cincia,
Tecnologia e Sociedade, empregando enfoques como os
de economia da tecnologia, anlise de polticas e
soci ol ogi a da i novao. As ati vi dades do GAPI
contemplam, dentre outras, o desenvolvimento e aplicao
de metodol ogi as para prospecti va tecnol gi ca,
planejamento estratgico, identificao de oportunidades
de inovao especialmente concebidas para o contexto
latino-americano.
O tema deste Curso - a Gesto Estratgica Pblica
para Governantes
1
- tratado a partir de trs aspectos
caractersticos, que so detalhados no captulo 1 (Proposta
para a criao de uma Escola de Governo Municipal) deste
Caderno.
O primeiro aspecto o de que a gesto estratgica
considerada como pertencente ao campo das cincias
e tcnicas de governo e no, por exemplo, ao que em
nosso ambiente se denomina administrao pblica. Por
isto, e embora a abordagem proposta por este presente
programa de capacitao seja marcada por uma
perspectiva notadamente operacional, os esforos so de
situ-la no campo das cincias e tcnicas de governo,
em um contexto mais amplo.
O segundo aspecto, derivado do carter policy
oriented da gesto estratgica pblica, que o curso
procura responder, no plano da ao governamental, a uma
pergunta que j preocupa muitos dos profissionais
dedicados a outras reas de poltica pblica: o que fazer
para construir o Estado necessrio, um Estado que
possa alavancar o atendimento das demandas da maioria
da populao e projetar a sociedade numa rota que leve a
estgios civilizatrios sempre superiores? Pergunta que,
da mesma forma, situa a gesto estratgica no contexto
mais amplo das polticas pblicas.
O terceiro aspecto, que caracteriza o tratamento
dado gesto estratgica, resultado do ambiente em
que atua o GAPI: o de uma instituio universitria dedicada
pesquisa e formao de recursos humanos. Este
aspecto fez com que houvesse desde o incio de suas
atividades a preocupao em orientar, traduzir e registrar
a reflexo que se desenvolvia em seu mbito, de modo a
consolidar uma capacidade de formao de recursos
humanos.
Por esta razo, apresentamos a seguir com algum
detalhe as caractersticas do Curso, adaptado agora para
a capacitao de dirigentes pblicos municipais com nvel
de deciso gerencial e de alta direo pblica, pois a
formatao anterior deste Caderno teve como objetivo servir
como texto de apoio ao Programa para Capacitao em
Gesto Estratgica da Inovao oferecido pelo Grupo.
O presente programa de capacitao se insere no
quadro acima esboado e prope-se a oferecer a dirigentes
pblicos municipais os elementos necessrios
construo de alternativas que substituam modelos e
prticas obsoletos e aplicao de metodologias
especficas que permitam a implementao de um novo
estilo de planejamento e gesto. O Curso tem como
objetivos:
Ampliar a capacidade de formulao e implementao
de polticas voltadas ao enfrentamento de problemas de
governo municipais;
Utilizar e difundir as ferramentas que compem o
Programa;
Conceber e implementar - interna e externamente
- um Plano Estratgico adequado s especificidades
e potenciais de suas respectivas instituies.
O curso adota uma perspectiva policy oriented,
destinada a promover a aquisio de uma capacidade de
anlise, formulao e gesto de polticas pblicas que
permitam a concepo de planos de ao estratgica, e
contempla a capacitao relativa a trs tipos de contedo.
O primeiro refere se ao repertrio analtico-conceitual de
Planejamento e Gesto. O segundo, aos instrumentos
necessrios para a identificao de estratgias de atuao.
O terceiro, a socializao das vises dos participantes,
uma particular soluo de compromisso entre esses dois
tipos de conhecimento. Tal socializao tem se revelado
crucial para a adequada apreenso e utilizao dos dois
primeiros tipos de conhecimento, mas tem sido em geral
subestimada em atividades de capacitao desta natureza.
Um espao delimitado por trs eixos, que adiciona
ao tradicionalmente explorado no ambiente acadmico o
conhecimento analtico-conceitual, os elementos
metodolgicos para a socializao das vises dos
participantes e a identificao de estratgias de atuao,
d uma idia das caractersticas de cada caso.
1
Com o objetivo de esclarecer o sentido desta expresso, que ser amplamente usada ao longo deste Trabalho, se
conceitua a seguir cada um de seus elementos: GESTO: aes relativas s instncias de formulao, implementao,
acompanhamento e avaliao que orientam a ao de governo; ESTRATGICA: adota um enfoque de longo prazo que,
levando em conta o jogo de atores e projetos e o contexto socioeconmico, formula diretrizes para aes de gesto com
diferentes horizontes de maturao.
5
Gapi/ IG/ Unicamp
O curso pode ser entendido, ento, como uma
superfcie situada nesse espao tridimensional, sendo cada
um de seus pontos uma soluo de compromisso possvel
a ser explorada no mbito de cada Instituio.
Como indicado acima, os captulos que compem
este Caderno foram inicialmente produzidos como um
texto de apoio ao Programa para Capacitao em Gesto
Estratgica da Inovao oferecido pelo GAPI. No obstante,
e este o objetivo de sua futura publicao sob a forma
de um livro, eles podem ser utilizados fora do mbito do
Programa. De fato, esse caderno pode ser entendido como
um panorama das metodologias desenvolvidas para a
Gesto Estratgica Pblica ou como um roteiro de trabalho.
Isto , como um guia para abordar um problema ou
situao concreta cuja soluo parea demandar a
utilizao de conhecimento, em que cada passo ou
momento de anlise operacionalizado atravs de uma
metodologia especfica.
Os captulos foram escritos com uma finalidade
bastante pragmtica. O qu significa que se privilegiou a
abrangncia de uma viso panormica em detrimento da
profundidade caracterstica da explorao de um campo
mais restrito. Tampouco existiu muita preocupao com
o rigor acadmico ou com a originalidade. Assim, em vrios
momentos, o texto chega s raias do bvio, com o objetivo
de ser claro. E, em outros, chega s raias do plgio, ao
incorporar contedos tratados de forma to adequada por
autores estrangeiros (como Michel Godet, Carlos Matus,
Gilberto Gallopn, Mario Waissbluth, Jesus Pea Cedillo
etc) e nacionais (como Srgio Buarque, Cludio Porto etc)
que seria perda de tempo apresent-los de outra maneira.
Na realidade o que pretende ser original o conjunto que
se oferece ao leitor e a maneira como ele foi arranjado.
Cada metodologia e, por isto, tambm o captulo
que a apresenta
2
, pode ser entendida como um todo auto-
contido, na medida em que busca produzir um insumo til
em si mesmo para o processo de elaborao de polticas
pblicas.
No Captulo 1 apresentada uma proposta para a
criao de uma Escola de Governo Municipal. Entendida
como um elemento essencial de uma estrutura de governo,
ela ali proposta como um centro de ao para implementar
uma gesto estratgica e viabilizar um governo bem
sucedido.
O Captul o 2 apresenta a Metodol ogi a de
Diagnstico de Situaes, que corresponde ao momento
de abordagem em que o analista ou o dirigente pblico
deve buscar entender as causas (e suas interrelaes)
que determinam uma situao-problema. A abordagem
aqui mais prtica, uma vez que seu objetivo no entender
o funcionamento de uma realidade em sua totalidade para
construir um modelo e sim, a partir da identificao do
que percebido como problemas desta realidade, proceder
sua modelizao. O resultado obtido com esta
Metodologia, adicionado aos produzidos porm aquelas
expostas nos captulos que seguem, retomado no ltimo
captulo, Metodologia de Planejamento de Situaes.
O Captulo 3, Metodologia de Planejamento de
Situaes, retoma o processo iniciado no Captulo 2. Ao
diagnstico da situao-problema realizado num primeiro
momento da gesto estratgica, ao qual foi sendo
adicionada uma srie de elementos visando modelizao,
analise dos processos de formulao e implementao
de polticas, avaliao e reorganizao de estruturas de
governo, essa Metodologia incorpora a construo de
resultados a viabilizar. Apontando aes, prazos, recursos,
atores envolvidos etc, para atacar os ns crticos
responsveis pela situao-problema, ela define os passos
a serem implementados para a obteno dos resultados
de governo. O vis que adota para a gesto estratgica,
como ocorre no caso da metodologia exposta no segundo
captulo, o inaugurado pelo professor Carlos Matus com
seu Mtodo de Planejamento Estratgico Situacional.
O Captulo 4, Estrutura de Governo para a Gesto
Estratgica, abre um conjunto de captulos que trabalham
procedimentos prticos, operacionais, para a avaliao e
reformulao das estruturas de direo de governo. Este
captulo descreve uma estruturao ideal para as instncias
de deciso que devem compor uma boa organizao da
direo governamental. So destacados os elementos
relativos ao funcionamento da agenda do dirigente.
Entendida como uma instncia de mediao entre o
pl anej amento estratgi co de governo e sua
implementao, ela a base para a tomada de decises
no cotidiano com a necessria criatividade, subordinando
a improvisao ao planejamento estratgico.
O Captulo 5, Avaliao do Funcionamento do
Gabinete do Dirigente, apresenta, como decorrncia do
anterior, um conjunto de procedimentos prticos para a
(re)organizao do trabalho cotidiano de uma equipe
dirigente. Tem como objetivo fornecer ao leitor um conjunto
de instrumentos que pode ser aplicado para realizar um
processo de avaliao e reformulao do funcionamento
do gabinete numa instituio de governo.
O Captulo 6 apresenta uma metodologia de uso
genri co, a Metodol ogi a de Mapas Cogni ti vos,
crescentemente utilizada para a elaborao, individual ou
Figura 1.1
socializao das vises
analtico-conceitual
estrtegias de
atuao
2
Com algumas excees, cada captulo trata de uma metodologia.
6 Gapi/ IG/ Unicamp
em grupo, de modelos de situaes e problemas
complexos de natureza semi-estruturada ou difusa,
tipicamente encontrados na elaborao de polticas
pblicas. As suas caractersticas tornam-na um excelente
suporte terico de vrias das metodologias apresentadas
em captulos seguintes deste Caderno.
O Captulo 7 apresenta a Metodologia de Anlise
de Sistemas e Construo de Modelos, cujo emprego no
mbito da administrao pblica se d, fundamentalmente,
para proceder modelizao de problemas complexos
normalmente encontrados no exerccio de governo, de
modo a permitir seu posterior tratamento por outras
metodologias apresentadas em captulos seguintes.
Entender como se d o processo de construo de
modelos de tipo descritivo, explicativo, normativo e,
finalmente, institucional, necessrio no apenas para a
Gesto Estratgica Pblica, mas para, antes disso,
articular com propriedade os conceitos e categorias
analticas que integram o marco de referncia que se busca
construir.
O Captulo 8, que apresenta a Metodologia de
Construo de Cenrios, integra um outro momento de
abordagem, em que se deve precisar a situao desejada
futura que ir servir como referncia para a gesto
estratgica. Baseado nos captulos anteriores, que tratam
das relaes que o sistema objeto de interesse guarda
com o seu contexto, a metodologia permite a introduo
da varivel temporal anlise, o que se denomina
dinamizao de sistemas.
O Captulo 9, Metodologia de Anlise Estrutural,
apresenta uma das metodologias disponveis para a
operacionalizao, mediante o apoio de equipes de
especialistas e atravs de tcnicas matriciais, do processo
de modelizao abordado no quarto captulo. Tal como l
ocorre, neste caso o procedimento de modelizao busca
a apreenso de um sistema em sua totalidade e no
apenas o conjunto dos problemas que o determinam.
O Captulo 10, Metodologia de Anlise de Polticas
Pblicas, trata dos aspectos polticos envolvidos com o
processo de governo e pode ser entendido como um auxlio
metodolgico para a pesquisa de situaes - polticas,
organizaes, processos etc. - relevantes do ponto de vista
da gesto estratgica pblica. Como os anteriores, ele
tambm busca a modelizao destas situaes ou
sistemas, embora neste caso a partir do entendimento da
elaborao da poltica (formulao, implementao e
avaliao) como um processo complexo em que intervm
atores com interesse, poder de deciso, acesso a recursos
etc, distintos. O seu propsito , por um lado, capacitar o
leitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento,
avaliao e crtica de polticas cuja responsabilidade de
elaborao corresponde a um outro ator. E, por outro,
propiciar aos profissionais situados no aparelho do Estado
um conjunto de categorias e mtodos de anlise que, ao
desvelar os aspectos mais propriamente polticos envolvidos
na gesto da inovao, contribua para tornar suas aes
mais realistas e eficazes.
O Captulo 11 apresenta a Metodologia de Trabalho
em Equipes. O seu objetivo proporcionar uma viso geral
das tcnicas de trabalho em equipe apropriadas ao
ambiente de organizaes pblicas. Nessa metodologia
so incorporados elementos conceituais e operacionais
para o aprimoramento da comunicao no trabalho que
tm por base a filosofia da linguagem. O emprego dessa
Metodologia tende a propiciar uma melhor coordenao
de aes com vistas implementao de projetos e
programas estratgicos de governo.
O Captulo 12, Conduo de Crises, apresenta um
conjunto de procedimentos especficos para a preveno
de crises de governo atravs da identificao de surpresas
negativas que podem afetar a imagem e o andamento do
governo. Mediante esses procedimentos prticos podem
ser criadas condies necessrias para o processamento
em tempo oportuno de problemas com alto potencial de
gerao de crises de governo e a formulao de propostas
de ao, sejam elas preventivas ou reativas, na forma dos
chamados planos de contingncia.
O Captulo 13, Anlise Estratgica, sintetiza um
conjunto de ferramentas de clculo poltico que devem ser
utilizadas como base para a implementao de projetos e
programas de governo. Entre elas, destaca-se a anlise
do posicionamento de atores e as tcnicas operacionais
para o estudo dos ambi entes em que se d a
implementao do plano e a consecuo dos resultados
esperados (cenrios).
3
ZielOrientierte ProjektPlanung, em portugus, Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo, desenvolvido e
utilizado pela GTZ - Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, Empresa do Governo Alemo para
Cooperao Internacional.
7
Gapi/ IG/ Unicamp
8 Gapi/ IG/ Unicamp
A primeira parte desta proposta justifica a criao
de uma Escola de Governo Municipal (EGM) como uma
imposio ditada pela construo do Estado necessrio
- um Estado que possa alavancar o atendimento das
demandas da maioria da populao. Ela inicia se com
uma retrospectiva - desde a constituio do Estado que
herdamos do perodo autori tri o at o seu
desmantelamento pelo neoliberalismo - necessria para
avaliar o desafio cognitivo envolvido com a construo do
Estado necessrio. Em seguida, ao identificar a escassa
contribuio das matrizes tericas da Cincia Poltica e
da Administrao Pblica, at h pouco as nicas
disponveis para a abordagem das questes relativas ao
Estado, e ao avaliar o potencial de fuses disciplinares
relativamente recentes e ainda pouco difundidas nas
nossas estruturas de governo - como a Anlise de Poltica
e o Planejamento Estratgico Situacional- a proposta
delineia o conjunto de contedos sobre o qual se funda a
EGM.
A segunda parte se concentra na apresentao do
arranjo formal que se prope para enfrentar os desafios
cognitivos colocados pela construo do Estado
necessrio: um espao institucional orientado a duas
funes bsicas. Por um lado, a de capacitao de
quadros tecno-polticos de direo. Tendo por objetivo a
melhoria das polticas e do processo de governo, assim
como a di fuso, por seu i ntermdi o, de novos
conhecimentos e prticas s equipes que coordenam. Por
outro, as funes de interveno e assessoria direta em
pontos determinados do aparelho de governo, tendo por
objetivo, mediante um trabalho conjunto com as equipes
envolvidas, controlar situaes emergenciais que
comprometem a capacidade de governo; e assegurar a
rpida incorporao sua prtica de conhecimento
especificamente direcionado resoluo dos problemas
identificados, apoiando assim a implementao do modelo
de gesto em processo de definio pela equipe dirigente
da Prefeitura.
Desta forma, semelhana do que ocorre na
Universidade - onde a importncia da realizao conjunta
de atividades de ensino, extenso de servios
comunidade e pesquisa de novos conhecimentos h muito
recomenda a sua indissociabilidade - a EGM deve atuar
simultaneamente, capacitando quadros tecno-polticos,
intervindo diretamente no contexto institucional de governo
que justifica sua existncia e produzindo, atravs da
execuo destas duas funes, o conheci mento
necessrio ao constante aprimoramento do Estado.
1.1. Apresentao da Primeira Parte
Para introduzir o tema central deste captulo vamos
colocar uma pergunta que possui como resposta,
justamente, a proposta nele contida do que deve ser a
EGM: o que fazer para construir o Estado Necessrio,
um Estado que possa alavancar o atendimento das
demandas da maioria da populao e projetar o Pas numa
rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores?
A resposta a esta pergunta ser formulada em
quatro etapas. Primeiramente, sero identificadas as
caractersticas do Estado que herdamos. Do processo de
sua constituio, em particular do seu crescimento durante
o perodo autori tri o que sucedeu ao naci onal -
desenvolvimentismo e antecedeu o desmantelamento pelo
neoliberalismo.
Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que
levam constatao de que este Estado que herdamos
duplamente incompatvel com a proposta de mudana que
a soci edade brasi l ei ra desej a: a sua forma no
corresponde ao contedo para onde deve apontar a sua
ao. De um lado, porque na relao com a sociedade
sua forma impede que ele formule e implemente polticas
pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa proposta de mudana. De outro, porque o modo como
se processa a ao de governo - na sua relao com o
Estado presente -, determinado pelos contornos de seu
aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas
de participao, transparncia e efetividade dessa
proposta.
Em tercei ro l ugar, se argumentar que a
transformao deste Estado que herdamos no Estado
necessrio, aquele que possa servir como um instrumento
para implementar a proposta de mudana, demanda a
capacitao de seus quadros dirigentes, de quadros tecno-
polticos que aliem dois tipos de capacidades ou
habilidades bsicas, relacionadas quelas duas dimenses
acima citadas. A primeira dominar os aspectos tericos
e prticos do processo de elaborao de polticas pblicas
a ponto de serem capazes de utiliz-lo como ferramenta
da mudana social, econmica e poltica. A segunda
atuar de maneira to eficiente no seu dia-a-dia a ponto de
fazer com que a estrutura que corporificam - o Estado -
seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a
sociedade lhes faculta, e que produza impactos
crescentemente efetivos.
Em quarto lugar, sero verificados os obstculos
cognitivos que esto colocados construo do Estado
necessrio e, em especial, os que decorrem da
1
1
Este Documento, que tem como objetivo especfico subsidiar a discusso e deliberao acerca da constituio de
EGM, foi preparado por membros do Grupo de Anlise de Polticas de Inovao (GAPI), vinculado ao Departamento de
Poltica Cientfica e Tecnolgica do Instituto de Geocincias (DPCT/ IG) da Unicamp envolvidos com capacitao,
pesquisa e processos de interveno (assessoria) em planejamento e gesto estratgica em ambiente governamental,
atendendo solicitao de dirigentes da Prefeitura Municipal de Campinas (PMC).
PROPOSTA PARA A
CRIAO DE UMA ESCOLA
DE GOVERNO
1
9
Gapi/ IG/ Unicamp
insuficincia das abordagens tradicionais da Cincia
Poltica e da Administrao Pblica, mostrando as
alternativas que as experincias contemporneas mais
bem sucedidas de formao de quadros tecno-polticos
tm adotado.
1.1.1. Caractersticas do Estado
que Herdamos
Para alm das preferncias ideolgicas, o modelo
que herdamos do perodo militar, de um Estado que
combinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com
opaci dade, i nsul amento com i ntervenci oni smo,
deficitarismo com megalomania, no atendia nem ao
projeto da direita nem ao projeto da esquerda.
um princpio bsico da ao humana, e da
atuao das organizaes, o fato de que todas as
decises tm um custo de operao e que, se equivocadas,
demandam a absoro de custos de oportunidade
econmicos e polticos.
O Estado l egado por mai s de 20 anos de
autoritarismo no contemplava os recursos como
escassos. Os econmicos podiam ser financiados com
aumento da dvida imposta populao; e os polticos
eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato
repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer
oposio.
A destruio deste Estado, que pregava a doutrina
neoliberal e que empreenderam os governos civis que
sucederam dbcle do militarismo, no encontrou
muitos opositores. Para a direita a questo era inequvoca.
No havia porque defender um Estado superinterventor,
proprietrio, deficitrio, paquidrmico, que ademais,
tornava-se crescentemente anacrni co na cena
internacional. Na verdade, j h muito, desde que no
cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista,
havia sufocado as foras progressistas e restaurado as
condies para a acumulao de capital, ele se tornara
disfuncional.
Para a esquerda, que havia participado no
fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo
como um baluarte contra a dominao imperialista ou como
um sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j
aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua
misso histrica de promover uma revoluo democrtico-
burguesa, a questo era bem mais complicada. De fato,
mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado
era visto como um mal menor e a esquerda, ao mesmo
tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo
e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro,
via esse crescimento como necessrio para viabilizar seu
projeto de reconstruo nacional. A questo dividiu a
esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um
futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os
que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo
os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional,
defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. De
outro os que, por entender que a construo do Estado
necessrio iria demandar algumas das providncias que
estavam sendo tomadas, e que o fortalecimento de uma
alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo no
principalizava a questo, defendiam o controle da
sociedade sobre o processo de privatizao.
1.1.2. A Democratizao Poltica e o
Estado Necessrio
Com o final do regime militar, o Brasil inicia um
processo de democratizao poltica que tende a
possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos
marginalizados de veicular seus interesses, levando
expresso de uma demanda crescente por direitos de
cidadania.
Na medida em que este processo avanar,
aumentar ainda mais a capacidade dos segmentos
marginalizados de veicularem seus interesses e
necessidades no atendidas por bens e servios -
alimentao, transporte, moradia, sade, educao,
comunicao e outros- e, com isto, a demanda por polticas
pblicas capazes de promover seu atendimento. o que
tem si do chamado de cenri o tendenci al da
democratizao.
Para satisfazer essas necessidades sociais com
eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil,
ser necessrio duplicar o tamanho dessas polticas para
incorporar os 50% da populao desatendidos.
Se no for possvel promover um processo de
transformao do Estado que herdamos em direo ao
Estado necessrio, que permita satisfazer necessidades
sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo
de democratizao pode se ver dificultado e at abortado,
com enorme esterilizao de energia social e poltica.
claro que para satisfazer aquelas demandas, os
ingredientes fundamentais, que no dependem diretamente
do Estado, so uma ampla conscientizao e mobilizao
polticas que, se espera, ocorram sem um custo social
maior do que o que esta sociedade vem pagando.
O fato de que parece necessrio que o Estado faa
a sua parte a motivao principal da iniciativa, objeto
deste captulo. Isto , que se trabalhe na frente interna,
gerando as condies cognitivas necessrias para a
transformao do Estado.
verdade que a correlao de foras polticas, que
sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao
de poder econmico, muito pouco espao deixa para uma
ao interna ao Estado, no sentido de disponibilizar
conhecimento que possa levar melhoria das polticas
pblicas e da sua prpria mquina para alterar a situao
de misria em que se encontra a maioria da populao.
Mas, tambm verdade que como esse espao se ir
ampliando medida que a democratizao avance e a
concentrao de renda que hoj e asfi xi a nosso
desenvolvimento, e penaliza a sociedade brasileira, for
sendo alterada; este conhecimento poder fazer toda a
diferena. Isto , talvez seja ele o responsvel por se
alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar
sustentvel o processo de mudana social que se deseja.
Privatizao, desregulao e liberalizao podem
ser formas de permitir que o Estado brasileiro se concentre
10 Gapi/ IG/ Unicamp
em saldar a dvida social ou formas de mascarar a sua
desresponsabilizao em relao proteo aos mais
fracos; a desnaci onal i zao da economi a; e a
subordinao aos interesses do capital globalizado.
Democratizao e redimensionamento do Estado,
por sua vez, so tarefas i nterdependentes e
complementares. A redefinio das fronteiras entre o
pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso: quais
assuntos podem ser desregulamentados e deixados para
que as interaes entre atores privados, com poder similar,
determinem incrementalmente um ajuste socialmente
aceitvel e quais devem ser objeto da agenda pblica, de
um processo de deciso racional, participativo e de uma
implementao e avaliao sob a responsabilidade direta
do Estado.
A democracia uma condio necessria para
construir um Estado que promova o bem-estar das
maiorias. S o conjunto que ela forma com uma outra
condio necessria -a capacidade de gesto pblica-
suficiente. S a democracia aliada eficincia de gesto
pode levar ao Estado necessrio para a transformao
da sociedade brasileira no sentido que queremos.
Sem democraci a no h parti ci pao e
transparncia nas decises, no h avaliao de polticas,
no h prestao de contas, no h responsveis, h
impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso
poltico genrico e sem correlao com ao de governo
coti di ana pode degenerar num assembl esmo
inconseqente e irresponsvel e numa situao de
descompromisso, ineficincia e ineficcia generalizados.
Governar num ambi ente de democraci a e
parti ci pao e, ao mesmo tempo, com enormes
desigualdades sociais, requer capacidades e habilidades
extremamente complexas e difceis de conformar,
sobretudo no mbito de um Estado como o que herdamos.
1.1.3. A transio do Estado que
herdamos para o Estado Necessrio:
um novo estilo de elaborao de
Polticas Pblicas
A democratizao poltica est levando a um
crescimento exponencial da agenda de governo; a erupo
de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam
solues especficas e criativas, muito mais complexas
do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de
polticas pblicas -homogeneizador, uniformizador,
centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos-
pode absorver.
No Brasil, a maneira como tradicionalmente se
definia e caracterizava os problemas que o Estado deveria
tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o
pensamento poltico conservador dominante eram capazes
de visualizar. A explicao desses problemas estava
constrangida por um modelo explicativo que, de um lado
tendia quase monocausalidade e, de outro a solues
genricas, universais. Isto levou ao estabelecimento de
um padro nico, causa -problema- soluo no qual,
embora fosse percebida uma certa especificidade nos
problemas enfrentados, o fato de que, segundo o modelo
explicativo adotado, a sua causa bsica era a mesma,
terminava conduzindo proposio de uma mesma
soluo.
O governo no apenas filtrava as demandas da
sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava
uma maneira tecno-burocrtica para trat-las, que levava
sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato
genrico que facilitava tratamento administrativo. Ao faz-
lo, escondia sob um manto de aparente eqidade os
procedimentos de controle poltico e assegurava a
docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania,
frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na fila
do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
As caractersticas do Estado que herdamos faziam
com que as demandas da populao se tornassem
assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos
mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma
centralizada. Assim, sem nenhuma preocupao com a
elaborao de polticas apropriadas, os recursos fluam
atravs de uma complexa rede de influncias e favores
at os lideres polticos locais, que discricionariamente os
transformavam em benesses com que atendiam a suas
clientelas.
Tal situao perpetuava e retroalimentava a
elaborao de polticas que eram no apenas injustas e
genricas. Eram tambm incuas, uma vez que as
verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no
podiam ser explicitadas. Esse estilo de elaborao de
polticas que se consolidou -objetivos, instrumentos,
procedimentos, agentes, tempos- alm de incremental,
assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas
que eram facilmente capturadas por interesses das elites.
As demandas que o processo de democratizao
poltica ir cada vez mais apontar, e que sero filtradas
com um vis progressista por uma estrutura que deve
celeremente se aproximar do Estado necessrio,
originaro um outro tipo de agenda poltica. Sero muito
distintos os problemas que a integraro e tero que ser
processados por este Estado em transformao. Eles no
sero mais abstratos e genricos, sero concretos e
especficos, conforme sejam apontados pela populao
que os sente, de acordo com sua prpria percepo da
realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia
de vida, freqentemente de muito sofrimento e justa revolta.
1.1.4. A Criao da EGM como
resposta ao desafio cognitivo
colocado pela construo do Estado
Necessrio
Construir o Estado necessrio no simplesmente
difcil. uma tarefa que, para ser bem sucedida, deveria
contar a priori com aquilo que j deveria estar disponvel:
as tais capacidades e habilidades extremamente
complexas. Assim colocado o problema parece no ter
soluo. No obstante, ela existe. E existe porque j
existe a conscincia do problema. E quando existe esta
conscincia porque a soluo j vislumbrada por uma
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parte dos indivduos envolvidos com o problema. Ao se
tomar a deciso de criar uma Escola de Governo Municipal,
significa que dirigentes da Prefeitura tomaram conscincia
de que forma e contedo, pelo menos nesta deciso,
indissocivel. E de que a emergncia da forma institucional
do Estado necessrio, aquela que corresponde ao
contedo das polticas que cabe a ele implementar,
depende de uma preocupao sistemtica com a
capacitao de seus dirigentes e do conjunto de seus
servidores.
A cri ao da EGM representa uma cl ara
demonstrao de que o primeiro, indispensvel e corajoso
passo -porque envolve uma autocrtica- est sendo dado.
Ele revela que rotinas administrativas que do margem ao
clientelismo, iniqidade, injustia, corrupo,
ineficincia, ineficcia, que restringem os resultados
obtidos com a ao de governo, que frustram a populao
e solapam a base de apoio poltico, no podem ser
toleradas. E que para que isto ocorra, a democracia, o
compromisso com a sociedade e com um futuro mais justo,
ativismo e militncia, no bastam. Este passo denota a
percepo de que, para transformar as condies
favorveis que se traduzem na motivao de seu corpo de
funcionrios e quadros polticos, imprescindvel que um
novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de
como governar (para a populao e em conjunto com ela)
seja urgentemente disponibilizado. E que atravs dele
que uma nova cultura institucional ser criada e alavancar
a construo do Estado necessrio.
1.1.5. Avaliando a Dimenso do Desafio
Cognitivo
Do ponto de vista cognitivo, essa nova situao
demanda do servidor encarregado da formulao de
polticas pblicas um marco de referncia analtico-
conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos
qualitativamente muito diferentes dos que at agora o meio
em que ele atua utilizava. O contedo a ser incorporado
s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim
progressista, transformador, ir demandar uma nova forma.
Para dar uma idia do desafio cognitivo que isso
significa vale lembrar que a determinao sobre o que so
problemas e o que so solues, o que so causas e o
que so efei tos, o que so ri scos e o que so
oportunidades, em muitos casos, ter que ser invertida.
Novas inter-relaes, sobre determinaes, pontos crticos
para a implementao de polticas pblicas etc, tero que
ser identificados, definidos e processados. S assim os
novos problemas podero ser equacionados mediante
polticas especficas, atravs de redes de poder locais,
com alocao de recursos sendo decidida localmente.
Estamos vivendo um momento da democratizao
poltica em que as duas pontas do processo de formulao
de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na
sua ponta inicial -a veiculao da demanda- h claramente
maior probabilidade de que assuntos submersos e de
grande importncia para a populao passem a integrar a
agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal -a
deciso de onde alocar recursos- existe igualmente uma
grande probabilidade de que problemas originais passem
a ter sua soluo viabilizada. Como tratar essas novas
demandas at transform-las em problemas que
efetivamente entram na agenda? Como fazer com que a
etapa da implementao da poltica (que se segue de
formulao) possa contar com um plano para sua
operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel
dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente
decidida de forma rpida, mediante instrumentos
inovadores e transformadores como o caso do
Oramento Participativo?
1.1.6. A superao do desafio cognitivo
e a insuficiente contribuio da
Cincia Poltica e da Administrao
Pblica
A seo anterior traa de forma esquemtica, mas
suficiente para nosso propsito, a dimenso do desafio
cognitivo que a construo do Estado necessrio coloca.
Esta seo investiga as maneiras atravs das quais pode
dar-se a sua superao. Para tanto, analisa a contribuio
das duas disciplinas relacionadas gesto pblica, ou
mais propriamente ao processo de elaborao de polticas
pblicas e cincia e tcnica de governo: a Cincia Poltica
e a Administrao Pblica.
Dentre o conjunto das cincias sociais aplicadas -
cada uma delas orientadas para o tratamento de aspectos
especficos das diferentes reas de poltica pblica- e das
cincias exatas que possibilitavam o entendimento e a
funo dessas reas, elas eram at bem pouco tempo as
nicas que forneciam subsdios especificamente
orientados para a anlise das questes pblicas objeto
da interveno dos governos.
Embora tenham ocorrido, tanto nos pases centrais
como nos da Amrica Latina, importantes movimentos
recentes de crtica, renovao, ampliao e fuso
multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente
disponveis, difundidas e utilizadas para a anlise da
interface entre o estado e a sociedade -Cincia Poltica- e
para a elaborao dos planos e sua execuo -
Administrao Pblica.
Por essa razo, mais precisamente porque a quase
totalidade das iniciativas existentes no Pas de formao
de escolas de governo adota, ao contrrio da que estamos
propondo, essas matrizes de conhecimento -em especial
a da Administrao Pblica- que se apresenta a seguir
uma crtica a elas. Posteriormente, na seo que segue,
apresentam-se dois de seus recentes desdobramentos -a
Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional- considerados pela equipe como abordagens
mais adequadas para a capacitao de quadros tecno-
polticos aptos para a construo do Estado necessrio.
1.1. 6.1. A Cincia Poltica e a
supervalorizao do Poltico
Para a Cincia Poltica, o processo de governo ou,
mais precisamente, os processos de tomada de deciso
(a formul ao das pol ti cas pbl i cas) e de sua
implementao nunca ocuparam um papel central no seu
horizonte de preocupaes. Todas as suas principais
teorias, modelos cognitivos ou vises que tratavam a
relao entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista,
sistmica, elitista) explicavam as decises de governo,
tomadas no interior do aparelho de Estado, atravs da
considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por uma
anlise, ainda que superficial, das suas duas vises
extremas. A viso pluralista entendia o resultado do
processo decisrio - o contedo da poltica - como algo
quase aleatrio, posto que fruto da interao de uma
infinidade de atores indiferenciados do ponto de vista de
seu poder poltico. A outra, a marxista, entendia o resultado
do processo decisrio - o contedo da poltica - como
algo pr-determinado em ltima instncia pela estrutura
econmica, posto que resultante da ao de um ator
hegemnico: a classe capitalista.
Era como se o governo fosse, na realidade,
governado pelos contextos poltico, econmico e social,
como se carecesse de poder de autodeterminao e de
autonomia relativa. Como se os instrumentos colocados
di sposi o das burocraci as dos estados
contemporneos no terminassem gerando uma elite com
interesses prprios e at certo ponto independentes das
demais.
Era natural, portanto que os cientistas polticos se
concentrassem no estudo desses contextos para entender
as implicaes sociais, econmicas etc do exerccio do
poder; as quais, de certa forma, apenas fluam atravs do
Estado sem ser por ele determinadas. O problema da
Cincia Poltica era de tipo investigativo: indicar as razes
contextuais que explicavam o carter do que havia sido
decidido. O seu foco era, portanto, a poltica (politics) e
no as polticas (policies); o sistema e o processo poltico
(political process) e no o processo de elaborao de
polticas (policy process).
1.1.6.2. A Administrao Pblica e a
subvalorizao do Conflito
O enfoque da Administrao Pblica, por outro lado,
tinha como premissa a separao entre o poltico (politics)
e o administrativo; o mundo da poltica (politics) e o das
organizaes; a tomada de deciso e a implementao.
O primeiro termo desta dicotomia era entendido como
caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso
poltico e, o segundo, pelo consenso tcnico em torno de
um interesse comum: implementar eficientemente o que
havia sido, no interessa como nem porqu, decidido. Era
como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o
segundo, uma simples decorrncia e conseqncia,
inclusive temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da
Administrao Pblica era de tipo operacional: executar
da melhor forma possvel o que havia sido decidido.
Tambm por ela, o estudo do processo de tomada de
deciso e da natureza conflitiva de sua implementao
era, portanto, descuidado.
1.1.6.3. A concepo ingnua do Estado
Neutro
Na viso simplista de certos setores da esquerda
latino-americana, o enfoque da Administrao era de
direita uma vez que o que buscava era a otimizao das
condies de reproduo do capital e, portanto o aumento
da explorao da classe trabalhadora. As tmidas incurses
que fazia, utilizando a abordagem sistmica (abominada
pelo marxismo e pela esquerda) para entender o que se
encontrava montante do territrio que dominava - da
simples implementao das decises tomadas - no
sentido do entendimento do processo de elaborao da
poltica, eram vistas como mais uma tentativa do capital
para instrumentalizar este processo em seu beneficio.
A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como
um enfoque de esquerda, na medida em que iluminava
as contradies de classe e permitia discernir a dominao
e a explorao. Era como se a Cincia Poltica fosse a
encarregada de condenar o carter anti-social, repressivo
e demaggico do Estado autoritrio atravs de anlises e
pesquisas, realizadas, claro, fora do aparelho de Estado;
e a Administrao Pblica fosse a encarregada de tocar
aquele estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas
-homogenei zador, uniformizador, centralizador e
tecnocrtico- tpico do Estado que herdamos.
Na verdade, o fato de que nenhum dos enfoques
tenha considerado o processo de elaborao de polticas
como problemtico levou a que a superao do desafio
cognitivo colocado pela construo do Estado necessrio
-eixo central deste captulo -seja especialmente difcil. A
(inexorvel) adoo de uma mistura desses dois enfoques
no mbito do aparelho de Estado teve como resultado
uma concepo ingnua do Estado neutro que, embora
esperado em se tratando do enfoque da Administrao
Pblica, foi especialmente desastroso no caso da cincia
poltica.
Para este enfoque, o carter do processo de
elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da
poltica) eram simples decorrncias das relaes de poder
existentes no contexto externo ao Estado. Existia uma
espcie de determinismo social do processo de elaborao
da poltica e do contedo da poltica. Como se todo o
processo se orientasse automaticamente de acordo com
as caractersticas do bloco dominante de poder. Como se
existisse uma relao de causalidade linear e estrita entre
as relaes de poder vigentes no contexto que envolvia o
aparelho de Estado e o contedo das polticas.
Mas, a suposio de que em uma sociedade de
classes a ocupao do Estado pela classe dominante
leva inexoravelmente a polticas que mantm e reproduzem
a dominao desta sobre as demais classes, no to
mecanicista como a sua recproca. A concepo ingnua
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do Estado neutro, que supe que uma mudana na
correlao de foras na sociedade num grau que permita
o controle do seu aparelho por foras progressistas
originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar
a desconcentrao de poder e a eqidade social, podem
ter conseqncias desastrosas. A viso de que o aparelho
de Estado seja um simples instrumento neutro capaz de,
de uma hora para outra, operar de forma a implementar
polticas que contrariam as premissas que o geraram,
pode levar a uma postura voluntarista que tende a
minimizar as dificuldades que enfrenta um governo de
esquerda. O preo do equvoco em que eles tm
freqentemente incorrido, de subestimar as relaes entre
forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.
1.1.7. A Anlise de Poltica e o
Planejamento Estratgico Situacional
como desdobramentos adequados
para a capacitao de quadros
tecno-polticos
Esta seo apresenta doi s recentes
desdobramentos - a Anlise de Poltica e o Planejamento
Estratgico Situacional - das matrizes de conhecimento
analisadas na seo anterior e consideradas pela equipe
como abordagens mais adequadas para a capacitao de
quadros tecno-polticos aptos para a construo do
Estado necessrio.
No Estado que herdamos, os servidores do governo,
do ponto de vista profissional, eram em geral originrios
de uma daquelas duas matrizes que conformavam o
repertrio de conhecimento formal disponvel no mbito
do aparelho de Estado (e tambm fora dele) para o
tratamento das questes de governo. Um outro corpo de
conheci mento - i nformal , i ntui ti vo, especfi co,
assistemtico, e gerado de forma ad hoc, indutiva, on the
job - fazia parte da sua formao. Era ele o que de alguma
forma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitia
sua combinao preenchendo os vazios cognitivos e
amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia.
O fato de que este outro corpo de conhecimentos,
apesar da sua fundamental importncia para o exerccio
de governar, no era ensinado, mas sim, a duras penas, e
s por alguns, apreendido, no passou despercebida aos
pesquisadores acadmicos nem aos servidores pblicos
que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina,
se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de
governo. Este fato aliado a outros tipos de preocupao
originou movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre
essas duas matrizes de conhecimento e delas com outras
disciplinas das Cincias Sociais.
O principal desses movimentos pode ser explicado
como se cada enfoque tivesse penetrado a caixa preta do
processo (ou sistema) de elaborao de polticas por um
de seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois
principais momentos (formulao e implementao).
A Administrao Pblica, a partir da constatao
de que os hiatos entre o produto (output do sistema) obtido
e o planejado (dficit de implementao) no eram
simplesmente um sintoma de m administrao, mas que
poderiam dever-se a problemas anteriores fase de
implementao propriamente dita.
A Cincia Poltica, a partir da constatao de que a
formao da agenda de deciso, j no interior do sistema
de elaborao de polticas, em torno da qual se iniciava o
processo, e da qual dependia significativamente o contedo
da poltica, era em si mesma determinada pelas forcas
polticas que se expressavam no contexto econmico
social que envolvia o sistema. Isto , que as determinaes
polticas, econmicas e sociais no eram um simples
insumo do processo (input do sistema), mas algo que
seguia atuando dentro do sistema ao longo de todo o
processo.
Algumas perguntas fundacionais como as que
seguem orientaram este movimento. Quais so os grupos
que realmente conformam a agenda de deciso mediante
sua capacidade de transformar (ou travestir) seus
problemas privados em assuntos pblicos, em questes
de interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar
(agendum = algo sobre o qual se deve atuar)? E mais do
que isto, como fazem para impedir que outros assuntos
de outros grupos sociais no sejam incorporados agenda
fazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre os
quais tm controle? Quais procedimentos usam e de que
mecanismos do prprio aparelho de Estado se utilizam
para fazer com que os assuntos que logram colocar na
agenda sejam decididos e implementados de acordo com
seus interesses?
1.1.7.1. A Anlise de Poltica
Assim, com a Administrao Pblica partindo da
problematizao da implementao e a Cincia Poltica
da problematizao da formao da agenda de deciso,
foram se conformando novos enfoques multidisciplinares.
O primeiro dos que consideramos adequados para
o propsito da EGM o da Anlise de Poltica, que passou
a abordar a interface entre a sociedade e o Estado e o
seu funcionamento de um modo mais revelador do que
at ento fazia a Cincia Poltica, e a questo da
elaborao dos planos e da sua execuo com maior
sutileza e realismo do que podia fazer a Administrao
Pblica.
Assim, em alguns crculos, a Anlise de Poltica
nasce como rea de pesquisa, contrapondo-se
Administrao Pblica, no obstante, o formato inicial dos
cursos (nos EUA, nos anos 60) a ela dedicados
(focalizados na anlise organizacional, mtodos
quantitativos, etc) no enfatizarem com propriedade a
questo dos valores, intrnseca Anlise de Poltica. Em
outros crculos, a Anlise de Poltica estabelece-se por
diferenciao/excluso em relao Cincia Poltica,
determinando uma inflexo no seu enfoque, concentrado
na anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto
, deslocando o foco da anlise do institucional para o
comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo
tm sido realizadas por cientistas sociais, o que novo
so a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos
anos 70 nos pases capitalistas centrais e o ambiente
mais receptivo que passa a existir por parte dos governos.
De fato, muitos pesquisadores j se tinham interessado
por questes inerentes atuao do governo e s polticas
pbl i cas. Esse movi mento recente, entretanto,
caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e por
tentar superar problemas atinentes aos enfoques que
tomaram por modelo reas da Administrao Pblica ou
deram excessiva nfase a mtodos quantitativos
combinados anlise organizacional.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas
pelos autores que primeiro se dedicaram ao tema, pode-
se iniciar citando BARDACH (1998), que considera a
Anlise de Polticas como um conjunto de conhecimentos
proporcionado por diversas disciplinas das Cincias
Humanas, utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados Poltica (policy)
Pblica.
Para WILDAVSKY (1979), a Anlise de Poltica
recorre a contribuies de uma srie de disciplinas
diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias
da ao do governo, em particular, do processo de
elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que
Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo contedo
no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas
sim por uma abordagem que parea apropriada s
circunstncias do tempo e natureza do problema.
Segundo LASSWELL (1951), essa abordagem vai alm
das especializaes acadmicas existentes.
J segundo DYE (1976), fazer Anlise de Poltica
descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que
diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a
descrio e explicao das causas e conseqncias da
ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio
parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto
o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
as causas e conseqncias da ao governamental, os
pesquisadores cientistas polticos tm-se concentrado nas
instituies e nas estruturas de governo, s h pouco
registrando-se o deslocamento para um enfoque
comportamental que caracteriza a Anlise de Poltica. HAM
e HILL (1993) ressaltam que s recentemente a poltica
pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas
polticos. E que o que distingue a Anlise de Poltica do
que se produz em cincia poltica a preocupao com o
que o governo faz.
O fato de que a Poltica Pblica pode influenciar a
vida de todos os afetados por problemas das esferas
pblicas e poltica (politics), que os processos e resultados
de polticas sempre envolvem vrios grupos sociais e que
as polticas pblicas se constituem em objeto especfico
e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos
polticos com algum grau de interesse pelas questes que
tm no aparelho de Estado um locus privilegiado de
expresso, torna a Anlise de Poltica um campo de
trabalho cada vez mais importante.
Segundo os pesquisadores que fundam o campo,
a policy orientation o que distingue a Anlise de Poltica
da Administrao Pblica. O seu carter normativo (no
sentido de explicitamente portador de valores) revela uma
preocupao acerca de como as idias que emergem da
anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um
projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do
processo poltico atravs das polticas pblicas que
promovam a democratizao do processo decisrio
assumida como um vis normativo.
Mas, segundo eles, a Anlise de Poltica tambm
probl em-ori ented, o que demanda e susci ta a
interdisciplinariedade. A Anlise de Poltica caracteriza-
se, assim, pela sua orientao aplicada, socialmente
relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada
soluo de problemas, alm de sua natureza ser ao
mesmo tempo descritiva e normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de
Poltica, o analista das polticas pblicas deve situar-se
fora do mundo do dia-a-dia da poltica (politics) de maneira
a poder indagar acerca de algumas das grandes questes
rel aci onadas funo do Estado na soci edade
contempornea e distribuio de poder entre diferentes
grupos sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar
trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo
tempo, como aqueles em que se do realmente as relaes
polticas (policy e politics) e como categorias analticas,
isto , como nveis em que estas relaes devem ser
analisadas. So eles:
o do funcionamento da estrutura administrativa
(institucional): o nvel superficial, descritivo, que
explora as ligaes e redes intra e inter-agncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade,
etc. o que se pode denominar nvel da aparncia ou
superficial.
o do processo de deciso: o nvel em que se
manifestam os interesses presentes no mbito da
estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso
que atuam no seu interior e que influenciam o contedo
das decises tomadas. Dado que os grupos existentes
no interior de uma instituio respondem a demandas
de grupos, situados em outras instituies pblicas e
em organizaes privadas, as caractersticas e o seu
funcionamento no podem ser adequadamente
entendidos a no ser em funo das relaes de poder
que se manifestam entre esses grupos. o que se
pode denominar nvel dos interesses dos atores.
o das relaes entre Estado e sociedade: o nvel
da estrutura de poder e das regras de sua formao, o
da infra-estrutura econmico-material. determinado
pelas funes do Estado, que asseguram a reproduo
econmica e a normatizao das relaes entre os
grupos sociais. o que explica, em ltima instncia,
a conformao dos outros dois nveis, quando
pensados como nvei s da real i dade, ou as
caractersticas que assumem as relaes a serem
investigadas, quando pensados como categorias
analticas. Este nvel de anlise trata da funo das
agncias estatais que , em ltima anlise, o que
assegura o processo de acumulao de capital e a
sua legitimao perante a sociedade. o que se pode
denominar nvel da essncia ou estrutural.
15
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A anlise deve desenvolver-se de forma reiterada
(em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro
nveis e vice versa buscando responder as questes
suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado,
no terceiro nvel onde as razes ltimas destas questes
tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel
pela manuteno da estabilidade poltica e pela
legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem
das demandas, seleo dos temas e controle da agenda
mediante um processo cujo grau de explicitao bastante
varivel, ele vai desde uma situao de conflito explcito,
onde h uma seleo positiva das demandas que se
refere s funes que so necessrias para manuteno
de formas de dominao na organizao econmica, como
suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos
abertos at uma de no-deciso, que opera no nvel
negativo da excluso dos temas que no interessam
estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a
reforma agrria), selecionando os que entram ou no na
agenda atravs de mecani smos que fi l tram
ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao
outros mecanismos de controle poltico se estabelecem
tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito
maior e mais complexo de determinao, o terceiro.
atravs do trnsito entre estes trs nveis que,
depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o
comportamento da comunidade poltica presente numa
rea qualquer de poltica pblica e, desta maneira, chegar
a identificar as caractersticas mais essenciais de uma
poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de
relaes de interesses polticos construdos pelos atores
envolvidos; e explicar a relao entre o primeiro nvel
superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo
da estrutura econmica.
Assim, pode-se dizer que a anlise de uma poltica
implica, primeiramente, em identificar as organizaes
(instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que
nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em
seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise,
identificar as relaes institucionais (isto , aquelas
sancionadas pela legislao) que elas e seus respectivos
atores-chave mantm entre si.
Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar
as relaes que se estabelecem entre esses atores-chave,
que representam os grupos de interesse existentes no
interior de uma instituio e de grupos externos, situados
em outras instituies pblicas e em organizaes
privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse,
formao de grupos de presso, cooptao, subordinao
etc, devem ser cuidadosamente examinadas de maneira
a expl i car o funci onamento da i nsti tui o e as
caractersticas da poltica. A determinao de existncia
de padres de atuao recorrente de determinados atores-
chave, e sua identificao com o de outros atores,
instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc,
de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo
a ser perseguido neste nvel de anlise.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que
permitir, mediante uma tentativa sistemtica de comparar
a situao observada com o padro (estrutura de poder e
das regras de sua formao) conformado pelo modo de
produo capitalista - sua infraestrutura econmico -
material e sua super- estrutura ideolgica -, explic-lo.
atravs do estabelecimento de relaes entre a situao
especfica que est sendo analisada ao que tipicamente
tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no
caso latino-americano) que se pode chegar a entender a
essncia; isto , entender porque as relaes que se
estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas
com a sociedade so como so.
Pode-se entender o percurso descrito como uma
tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e
volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro
nvel de anlise proporciona.
1.1.7.2. O Planejamento Estratgico
Situacional
Como desdobramento deste novo enfoque
multidisciplinar, o Planejamento Estratgico Situacional,
mtodo PES, surge em meados da dcada de 70 como
resultado da busca de uma ferramenta de suporte ao
mesmo tempo cientfica e poltica para o trabalho cotidiano
de dirigentes pblicos e outros profissionais em situao
de governo. O seu criador, ex-ministro de planejamento
do governo Allende, prof. Carlos Matus, baseado em
pressupostos semelhantes aos da Anlise de Poltica,
construiu, atravs do estudo e da experimentao em
situaes concretas, um repertrio de instrumentos e
metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise de
Polticas preocupaes mais realistas e prximas da
efetiva arte de governar.
Como no cabe neste Documento uma
apresentao sistemtica da proposta do PES, destacam-
se a seguir alguns pontos que a fazem, em nossa viso,
apropriada EGM:
a) a crtica radical que faz ao planejamento tradicional
normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim de
voluntarista - escassamente apoiado em anlise
metodologicamente coerente - e autoritrio - baseado
em acordos de gabinete sem participao) e sua
prpria epistemologia, de carter positivista e
comportamentalista;
b) o esforo de construo de um mtodo para
compreender o jogo social, a relao entre os homens,
e atingir resultados relevantes apesar da incerteza
sempre presente, a partir de categorias como ator
social, teoria da ao social, a produo social e
conceitos como o de situao e o de momento.
O mtodo PES destaca-se, assim, como uma
contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo
economicista ao:
a) negar a possibilidade de um nico diagnstico da
realidade, ao enfatizar que os vrios atores explicam
ou fazem recortes interessados da realidade, a partir
de suas situaes particulares e sempre voltados para
a ao. No possvel, nunca, um conhecimento
fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
b) reconhecer que os atores em situao de governo
nunca tm o controle total dos recursos exigidos por
seus projetos e, por isto, nunca h certeza de que
suas aes alcanaro os resultados esperados. Os
recursos escassos no so s os econmicos, mas
os de poder, de conhecimento e de capacidade de
organizao e gesto, dentre outros;
c) admitir que a ao humana intencional e nunca
inteiramente previsvel como fazem supor os
comportamentalistas;
d) reconhecer que o jogo social sempre de final
aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade
de controlar os recursos, do abandono de qualquer posio
determinstica, h sempre espao para a ao humana
intencional, para se fazer histria, para se construir
sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a
improvisao, construindo um caminho possvel que se
aproxime do rumo desejado .
Nas sees a seguir, em especial nos pontos 10.3
e em toda a sesso 11, so apresentados outros
elementos da proposta metodolgica formulada pelo PES.
Nesta apresentao buscou-se evidenciar, por um lado,
sua complementaridade ao enfoque da Anlise de Poltica
originado nos pases avanados. E, por outro lado, sua
pertinncia como elemento estruturador de iniciativas
voltadas ampliao da capacidade para governar atravs
de uma escola de governo e de seus dois mecanismos de
atuao: a capacitao de governantes e a assessoria
para a consolidao de um modelo de planejamento e
gesto estratgica para o conjunto do governo.
1.2. Apresentao da Segunda Parte
Esta segunda parte do Documento tem por objetivo
apresentar o arranjo especfico que se prope para enfrentar
os desafios cognitivos colocados pela construo do
Estado necessrio.
Ela est dividida em duas sees que correspondem
s suas duas funes. A primeira, de capacitao de
quadros tecno-polticos de direo, visando a criao de
uma cultura institucional de gesto estratgica, a paulatina
melhoria das polticas pblicas e da efetividade do processo
de governo, assim como a difuso, por seu intermdio, do
conhecimento ministrado no interior das suas equipes.
A segunda funo, de interveno ou assessoria
direta em pontos determinados do aparelho de governo,
visa, mediante o suporte tcnico-metodolgico e o trabalho
conjunto com as equipes envolvidas, dois objetivos. Por
um lado, visa o controle de situaes emergenciais que
comprometem a capacidade de governo e a rpida
incorporao prtica das equipes envolvidas de
conhecimentos especificamente direcionados resoluo
dos problemas identificados. Por outro, a conformao de
um modelo de planejamento e gesto estratgica passvel
de ser adotado por outras equipes de governo que, a partir
de sua crtica e enriquecimento permanente, possa gerar
um instrumento adequado construo do Estado
necessrio.
Assim, nas duas prximas sees, so detalhadas
a funo capacitao, enfatizando suas caractersticas
de forma e de contedo, e a natureza das aes a serem
tipicamente desenvolvidas de modo a implementar a funo
assessoria em planejamento e gesto.
1.2.1. A Funo Capacitao: Programa de
Especializao em Gesto Estratgica
Pblica
Nesta seo so fornecidos elementos para que
se possa avaliar a convenincia de levar a cabo o Programa
apresentado como uma das primeiras aes desenvolvidas
no mbito da funo capacitao da EGM.
1.2.1.1. Objetivo
O objetivo do Programa de Especializao em
Gesto Estratgica Pblica a capacitao para
dirigentes, tcnicos e outros envolvidos com a gesto
pblica e interessados na melhoria do funcionamento do
aparelho do Estado, no aumento da governabilidade de
suas aes, na contnua avaliao e aperfeioamento das
polticas pblicas, no fortalecimento de uma viso
estratgica de governo, e na crescente participao da
sociedade no processo decisrio.
Profi ssi onai s com esse perfi l e i nteresse
encontraro no Programa, de responsabilidade de
professores, instrumentos para anlise de ambientes
de governo, ferramentas para interveno em reas de
poltica pblica e elementos terico-prticos aprofundados
para o tratamento de assuntos de governo.
1.2.1.2. Equipe Responsvel
A Equipe Responsvel pelo Programa integrada
por membros do Grupo de Anlise de Polticas de Inovao
- GAPI, ligado ao Instituto de Geocincias. O GAPI vem
buscando constituir-se como um espao de trabalho e
reflexo sobre questes relacionadas elaborao de
polticas pblicas e ao planejamento e gesto como
suportes ao governamental.
De acordo com essa perspectiva, a equipe formada
pelos docentes, pesquisadores e alunos tem realizado,
nos ltimos anos, atividades de docncia, pesquisa e
extenso relacionadas a um conjunto de conhecimentos
e metodologias orientadas ao desenvolvimento da
capacidade de governo de instituies e do prprio dirigente
pblico. Tendo por orientao aumentar a capacidade de
anlise, proposio, avaliao e gesto de polticas
pblicas, a equipe tem logrado ministrar cursos de
capacitao e assessoramento a distintas instncias e
nveis de governo.
17
Gapi/ IG/ Unicamp
1.2.1.3. Antecedentes do Programa na
UNICAMP
Do ponto de vista metodolgico-disciplinar, a rea
denominada Cincias de Governo, na qual situa-se essa
iniciativa, emerge na Unicamp enquanto rea de trabalho
acadmico, do cruzamento de trs enfoques ou tradies
de abordagem dos temas relacionados ao planejamento e
gesto governamentais e qualificao do aparelho de
Estado.
O primeiro enfoque, mais conhecido e consolidado
que os demais em nosso meio acadmico, o da anlise
dos processos de desenvolvimento - perifrico brasileiro e
latino-americano- , que tratam basicamente do estudo das
caractersticas do jogo de interesses entre atores sociais
e de suas implicaes nos mbitos poltico e scio-
econmico.
O segundo, que como o primeiro denota uma viso
latino-americana acerca do processo poltico, o que se
forma em torno da metodologia de planejamento e gesto
desenvolvida pelo professor chileno Carlos Matus.
Conhecida pelo nome que foi por ele disseminado por vrios
anos no Brasil e em outros pases da Amrica Latina,
Planejamento Estratgico Situacional - ou Mtodo PES -
, esta metodologia ocupa atualmente um espao
significativo no mbito do aparelho de Estado brasileiro
(organizaes governamentais, administraes municipais,
etc) embora o mesmo no ocorra no espao acadmico.
Ai nda, no mbi to deste segundo enfoque,
destacam-se como pertencentes ao repertrio comum da
equi pe, os trabal hos do prof. Yeheskel Dror, da
Universidade de Jerusalm, sobre as questes ligadas
capacidade de governar e anlise de cursos de ao
poltica; do prof. Fernando Flores, sobre os processos
comunicativos e conversacionais no interior das
organizaes; e de autores que abarcam os modelos e as
prticas de planejamento e gesto estratgica.
O terceiro enfoque, derivado da experincia dos
pases avanados na rea de Policy Studies ou Policy
Analysis, recm surge em nosso meio acadmico. Insere-
se como uma alternativa perspectiva de anlise neoliberal
do Estado latino-americano, buscando entender seu atual
processo de transformao luz da crtica ao capitalismo
contemporneo, e propondo arranjos conducentes
igualdade poltica e social.
A exposio da equipe a esses trs enfoques,
atravs da prtica de trabalho conjunto no oferecimento
de cursos, realizao de pesquisa e assessoria, tem
resultado numa crescente homogeneizao da linguagem
por ela utilizada, at o ponto de conceber uma abordagem
original para o tratamento de problemas concretos em
organizaes governamentais e a capacitao profissional.
Esse desenvolvimento tem sua raiz em atividades
acadmicas de natureza interdisciplinar levadas a cabo .
Entre elas merece destaque, no plano institucional, a
criao do Ncleo de Poltica Cientfica e Tecnolgica da
Unicamp, em 1980 (que deu origem ao Departamento e
ao Programa de Mestrado e Doutorado de mesmo nome);
do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas, no incio da
dcada passada, e do Doutorado em Polticas Pblicas
do Instituto de Economia; do Laboratrio Aplicado de
Planejamento e Administrao, na Faculdade de Cincias
Mdi cas e, mai s recentemente, das ati vi dades
desenvolvidas pela equipe do Projeto Escola de Governo,
a partir de 1992, do Laboratrio de Polticas Pblicas e
Planejamento Educacional - LaPPlanE, da Faculdade de
Educao, desde 1994.
A presente proposio remonta, portanto,
constituio de competncias realizadas por docentes e
alunos, que tiveram oportunidade de passar por
experincias de governo e realizar estudos e pesquisas
tendo como probl emti ca as necessi dades de
organizao, viso de longo prazo, capacitao de
dirigentes e montagem de sistemas de trabalho profissional
em ambiente pblico. Este conjunto de pesquisadores,
seus conhecimentos, competncias e experincias tm
encontrado um espao institucional capaz de garantir a
reflexo, experimentao e suporte ao exerccio de
governo. A criao deste Programa , ao mesmo tempo,
um sintoma do grau de maturidade j alcanado e um
requisito para sua consolidao.
1.2.1.4. Antecedentes do Programa em
outras situaes
Processo de amadurecimento similar ao verificado
tem ocorrido em outras instituies que, questionando a
abordagem dominante da Administrao Pblica, vm
buscando orientar-se para a formao de especialistas
em Cincias de Governo. Apreciaes deste processo no
Brasil e nos EUA podem ser encontradas em Petrucci e
outros (1995) e em Wildawsky (1992). Uma diferenciao
dessas duas abordagens - a dominante, e tradicional, e a
atualmente emergente - tomando como referncia a
situao latino-americana, apresentada em Matus (1993).
Completando esta breve meno a obras que podem ser
tomadas como referncia para situar as iniciativas
realizadas, vale citar a de Ham e Hill (1993), sistematizando
contribuies de vrios autores sobre essas duas questes,
no mbito das experincias norte-americana e inglesa.
Dentre as instituies nacionais que desenvolvem
atividades semelhantes s que preocupam a equipe, pode
ser destacada a FUNDAP - Fundao do Desenvolvimento
Administrativo do Governo do Estado de So Paulo, que a
partir de 1997 vem trabalhando com Planejamento
Estratgico Pblico. Devem ser mencionadas tambm
as iniciativas da Escola Nacional de Sade Pblica da
Fundao Oswaldo Cruz, que vem consolidando uma
Escola de Governo de natureza setorial, em Sade, e os
novos aportes em termos de publicaes, relatos, debates
e cursos sobre as experincias mais recentes levadas a
efeito pela Escola Nacional de Administrao Pblica, a
ENAP.
1.2.1.5. Justificativa: a oportunidade do
Programa
A principal justificativa da presente iniciativa a
necessidade de suprir as enormes carncias, e cada vez
maior demanda que se expressa no setor pblico do Pas,
por aprimoramento efetivo dos mtodos, prticas e
resultados das aes de governo. O seu atendimento tem-
se dado a partir da apreenso do contedo das aes
realizadas em vrios setores e em outras instituies que
trabalham em reas correlatas, com vistas a estruturar
um programa permanente de capacitao de profissionais.
Isto porque se considera que a principal restrio
hoje presente para a construo e a consolidao de
conhecimentos voltados ao aprimoramento da arte e da
cincia de governar a carncia de profissionais e
docentes capacitados na rea. Tal restrio est associada
pouca experi nci a e val ori zao do tema nas
universidades brasileiras e escassez de informaes que
aliem rigor cientfico e fcil acesso para o ambiente
governamental. E esta situao que justifica o esforo
que a equipe GAPI busca empreender ao procurar viabilizar
um Programa de Especializao em Gesto Estratgica
Pblica, conforme o aqui proposto.
1.2.1.6. Justificativa: o envolvimento
da Universidade
A mai or parte das i ni ci ati vas naci onai s e
estrangeiras anteriormente mencionadas possui algum tipo
de relao com a Universidade. Mesmo as que surgem no
mbito de rgos de governo, partidos polticos, sindicatos,
etc; e que tm por objetivo capacitar profissionais para
atuar em contextos especficos, tm buscado desenvolver
estratgias de interao e parceria com universidades e
instituies de pesquisa que possuam experincia sobre
Cincias de Governo.
Esse fato uma clara demonstrao da importncia
que possui a Universidade para a criao do mecanismo
de capacitao e consolidao de conhecimento, por
muitos visualizado como o alicerce e embrio da Reforma
do Estado (Matus, 1995). No menos importante parece
ser o recurso cognitivo ou, mais diretamente, o ceticismo
tpico do ambiente universitrio, ingrediente necessrio
solidez e a permanncia no tempo que a dinmica que
envolve a problemtica da ao governamental exige.
Nesta perspectiva, a equipe GAPI coloca-se como
potencial articuladora de iniciativas j existentes, em
outras universidades e outras experincias de capacitao
para governantes, tendo em vista os requisitos, desafios
e necessidades apontados pelas equipes de governo que
sero beneficirias do Programa de Especializao aqui
proposto.
Ao tomar esta i ni ci ati va, esperamos estar
contribuindo,com a capacitao de profissionais para
operar instrumentos de anlise e ferramentas de gesto
estratgica necessrias ao cumprimento dos papis que
assume o Estado, e para mobilizar novas competncias e
qualificaes para o efetivo exerccio de governo e para a
democratizao da sociedade brasileira.
1.2.1.7.Caractersticas do Programa
Os eixos temticos sero abordados em simultneo
ao longo das disciplinas ministradas que iro adicionando
elementos de resoluo a um problema, projeto ou ao
de governo adscrito rea de atuao do participante e
por ele definido.
A seguir apresentam-se o nome dos trs eixos
temticos, e respectivas disciplinas, que compem o
Programa.
(1) Instrumentos para Interveno
Metodologia para o Diagnstico de Situaes
Metodologia de Planejamento Institucional
Comunicao para Ao
Metodologia para o Trabalho em Equipe
Funcionamento do Governo (Agenda, Organizao
do Gabinete do Dirigente, Trabalho em Assessoria,
Formao de Equipe de Governo)
Planejamento de Projetos
Monitoramento e Avaliao da Gesto
(2) Instrumentos para Anlise
Mapas Cognitivos
Sistemas e Modelos
Construo de Cenrios
Anlise Estrutural
Finanas, oramento e legislao
Anlise de Polticas
Anlise Poltica
Teoria das Organizaes
Anlise estratgica
Estudo de Atores
(3) Aprofundamento de Assuntos
de Governo
Processo de Democratizao e Demandas
Cognitivas
Reforma do Estado e Inovao Social
Sistema de Inovao Social
Oramento Participativo
Modernizao Administrativa
Gesto de Pessoas
Autogesto e Cooperativismo
Escola de Governo
Aprendizado Organizacional
Comunicao e propaganda
Sistema de Informao
19
Gapi/ IG/ Unicamp
1.2.2. A Funo Assessoria: diretrizes e
Metodologia para apoio Gesto
Estratgica na Prefeitura de Campinas
Nesta seo apresentada uma proposta de suporte
metodolgico, assessoria e interveno para os processos
de formul ao e i mpl ementao de pol ti cas na
PREFEITURA. Ao contrrio da seo anterior, e como j
indicado anteriormente, ela chega caracterizao desta
proposta mediante um processo de explicitao detalhada
dos contedos e metodologias em que est baseada.
1.2.2.1.Objetivo
As discusses realizadas at o momento sobre a
gesto estratgica, no mbito de diversas secretarias e
empresa pblica vinculadas ao governo municipal com a
participao da equipe, so a base factual em que se apia
esta parte do Documento. Nelas tm sido debatidas as
formas de atuao profissional que deveriam adotar os
dirigentes pblicos municipais com vistas a conformar um
estilo de governo capaz de construir o Estado necessrio,
com orientao radicalmente distinta da tradicional. As
reflexes registradas a seguir visam alimentar o trabalho
em andamento e apontar os insumos e procedimentos
necessrios para que os dirigentes de organizaes
pblicas, como o caso das equipes de governo da
Prefeitura, estruturem um processo de mudana da cultura
institucional orientado gesto estratgica e participativa.
1.2.2.2. Introduo
Sabemos que os governantes e suas equipes, de
maneira geral, dedicam muitas horas de trabalho dirio a
refletir para tomar decises. Todo dirigente pblico, tambm
sabemos, toma dezenas de decises diariamente: algumas
so de tipo corriqueiro, outras porm so graves,
importantes; so o que se conhece como decises crticas
de governo.
Na Amrica Latina, diferentemente do que ocorre
em outras regies do planeta, os dirigentes pblicos
trabalham muito, usualmente at 12, 15 horas ao dia, mas
ocupam grande parte de seu tempo, de sua agenda, com
reflexes e decises corriqueiras, de tipo administrativo.
relativamente muito pequeno o espao que conseguem
reservar s questes e temas que eles mesmos
consideram importantes ou estratgicos. Esta situao,
que foi um importante desencadeador do Mtodo de
Planejamento Estratgico Situacional , tem sido
reiteradamente confirmada nos contatos e trabalhos de
assessoria realizados junto a equipes dirigentes
governamentais no Brasil.
Desde uma perspectiva engajada, uma questo
acadmica pertinente saber se, nestas condies, a
qualidade das decises tomadas pode permitir aos
governantes obter xito e construir o futuro por eles
desejado. No limite, pode-se questionar se as decises
tomadas podem garantir os resultados que os programas
de governo prometem, que a populao de forma geral
espera e que a consolidao da democracia em nosso
pas exige. Em caso de resposta negativa a este
questionamento, s nos resta concluir que estes dirigentes
no governam, mas so governados pelos fatos,
circunstncias e dificuldades que os envolvem . Em
conseqncia, o futuro que enfrentaro ser muito distinto
do que pretenderam construir e para o qual tentaram
preparar-se. Para responder a questo, o que primeiro
precisamos analisar o carter do ambiente no qual se
d a reflexo que precede s decises: se nele impera a
improvisao e a repetio tecnocrtica, ou se permite
um clculo sistemtico e criativo, no qual intuio, arte,
tcnica e poltica tm seus diferentes espaos respeitados.
Em segundo lugar, analisar o horizonte de tempo abrangido
pela reflexo: se imediatista ou contempla o longo prazo.
O dirigente pblico tradicional executa seus clculos
num horizonte de tempo que se restringe ao presente, ao
urgente. As suas reflexes, quando as faz, pode at ter
distintos graus de sistematizao e amplitude de
perspectivas de anlise, mas caracterizam-se pelo
imediatismo. J o dirigente tecnocrata, ao contrrio, tende
a praticar um clculo de longo prazo, mas muito distante
das condies concretas para sua implementao. O seu
enfoque revela-se estritamente tcnico e seu prprio ponto
de vista normalmente o nico levado em considerao
em suas anlises.
O dirigente pblico que busca consolidar resultados,
dirigindo o mximo de seu tempo de trabalho ao estudo
de temas e problemas realmente importantes para seu
pas, estado, cidade ou organizao, precisa articular
reflexes em diferentes horizontes de tempo, utilizando
diversos recursos de anlise, procurando estudar o
presente sob diversas perspectivas e verificando as
possveis conseqncias de seus atos atuais sobre o futuro
que quer construir. Desta forma, governar ser um agir
capaz de alterar a tendncia de desenvolvimento dos
acontecimentos. Um agir que perceba a realidade social
como algo sempre em movimento, que no espera por
decises e aes de governo e no se limita a atender
aos desejos dos governantes do momento.
O dirigente que se deixa levar pela ao imediatista
e improvisada, no articulada por um plano de ao
estratgico, que se deixa conduzir pela fora das
circunstncias que o cerca, que executa aes de carter
reativo ante problemas ou dificuldades j existentes, que
no capaz de organizar uma agenda de trabalho e cumprir
objetivos de mais largo espectro, que no valoriza a
anlise, com preciso e amplitude, das situaes e dos
impactos causados por suas aes e decises, tende a
no se constituir como um governante, mas a se tornar
governado pelos acontecimentos e pelos seus adversrios.
Dirigido pelas mudanas de rumo determinadas pela
realidade social, pela dinmica dos fatos e aes geradas
por outros atores sociais, o dirigente pblico tradicional
torna- se, na brilhante sntese de Matus, um governante
governado.
1.2.2.3. Estudar situaes de governo
para poder governar
Estas consideraes iniciais remetem anlise
situacional, porque analisar bem as situaes em que o
governante se v envolvido um primeiro passo para que
propostas, projetos e decises no acabem por estarem
submetidas ao curso encadeado, e algo imprevisvel, dos
acontecimentos cotidianos. Estes acontecimentos
determinam a direo, dinmica e velocidade das
alteraes situacionais que inevitavelmente se experimenta
no dia-a-dia do governo. Mas tais alteraes dependem
relativamente pouco das decises dos governantes. Muitos
e variados so os interesses, valoraes e motivaes
envolvidos em cada situao ou com a soluo de cada
problema identificado por uma equipe dirigente. A ao
estratgica de governo refere-se prtica social interativa,
isto , anlise da convivncia de diversos atores sociais
em conflito ou cooperao, que planejam suas aes e
que apresentam perspectivas de anlise e racionalidades
distintas ao refletir para tomar decises.
Por isso, entendemos a gesto estratgica como
um clculo sistemtico que busca construir explicaes
fundamentadas para o presente, que pode abrir
possibilidades para o futuro e que procura relacionar o
conhecimento com a ao. A anlise situacional o
esforo inicial, bsico, fundamental, para que os dirigentes
pblicos se tornem governantes que de fato governem,
que sejam construtores eficazes do futuro.
A reflexo tecnocrtica - que nega a de carter
situacional - incapaz de apoiar decises que pretendam
construir futuros, pois realizada isoladamente em relao
ao, no leva em conta os diversos pontos de vista,
projetos polticos e racionalidades que compem uma
sociedade democrtica, e acaba por tornar-se um mero
levantamento de possibilidades no fundamentadas sobre
o futuro. No outro extremo, a prtica de governo e reflexo
estritamente poltica, que desconhece as tcnicas e
Cincias de Governo e se baseia exclusivamente na
intuio e repetio da arte tradicional do exerccio de
governar, tende a conduzir ao imprio da improvisao no
cri ati va, das posturas meramente reati vas e do
imediatismo.
O planejamento e gesto estratgica, e a anlise
de situaes que pressupem, surgem como ferramenta
que visa explicar, conceber aes tcnicas e polticas e
atuar em si stemas compl exos; i sto , si stemas
caracterizados por atores em conflito, existncia de
diversas perspectivas para conceber e compreender a
realidade, diversas racionalidades, valores, critrios de
eficcia e eficincia, recursos escassos e muita incerteza.
1.2.2.4. Reflexes sobre o planejamento
para aes de governo
Uma metodologia de trabalho capaz de apoiar e
acompanhar de perto a ao de uma equipe de governo,
com base em experi nci as e conheci mentos de
planejamento e gesto estratgica, como o que aqui se
prope como a funo interveno da EGM, deve
inicialmente responder pergunta: o governo municipal
planejvel?
uma pergunta que no tem resposta simples, mas
que pode ser facilmente desdobrada em novas perguntas:
O que planejar? De que tipo de planejamento estamos
falando? Qual ator ou atores sociais enunciam o desejo
ou a necessidade de planejar? Qual(is) o(s) projeto(s) de
governo municipal que est(o) em jogo, ou seja, que
governo municipal se deseja? Existe uma tecnologia (um
modo de operar) de planejamento e gesto estratgica
que seja mais adequado para uma prefeitura ou secretaria
municipal? Que tecnologia seria esta? Como o
planejamento em uma determinada secretaria pode
articular-se com outros procedimentos de organizao e
deciso no conjunto do governo?
No difcil perceber que essas perguntas denotam
uma particular concepo sobre gesto pblica,
contaminada por um determinado referencial terico-
metodolgico entre os diversos existentes. Assumamos
ento que estas perguntas j tm algumas respostas, fruto
das influncias conceituais e de experincias a que tem
sido exposta a equipe e que so relaciondas em seguida.
O planejamento e a gesto so sempre devedores
de alguma metodologia. Haver, sempre, por trs das
tcnicas de planejamento e gesto, do mtodo de
planejamento, do referencial que uma interveno de
planejamento adota em uma dada organizao, um modo
de pensar o mundo ou, podemos dizer, uma teoria ou
uma ideologia. Os modos de se fazer o planejamento e a
operacionalizao do plano sero sempre ferramentas de
trabalho coerentes ou devedoras, em ltima instncia, de
uma certa concepo de mundo ou de um determinado
projeto poltico.
Assumir assim que o planejamento e a gesto
no so neutros j , ento, afiliar-se a um certo enfoque
terico, a uma certa ideologia. O planejamento que
denominamos tradicional, de forte base economicista,
pretendia-se neutro, ancorado que seria numa pretensa
objetividade das decises amparadas em anlises
tcnicas. No necessrio nos determos neste ponto
j muito criticado por vrios autores. Vamos apenas
enfatizar, com toda a radicalidade, que fazer planejamento
e construir uma gesto estratgica , essencialmente,
uma atividade poltica, inseparvel das relaes dos
homens em sociedade, do jogo social. uma forma de
fazer poltica, pois a partir do momento em que se escolhe
como se quer planejar, quando se escolhe o modelo de
gesto que se pretende implementar se est fazendo
poltica. Este como se quer planejar quem vai planejar,
que problemas (qual agenda) vai se planejar, j denotam
a dimenso ideolgica das escolhas do ator em situao
de governo, aquele que enuncia o desejo de construir seus
resultados de governo com suporte de gesto estratgica.
21
Gapi/ IG/ Unicamp
O potencial transformador desta opo est, em boa
medida, condicionado pela clareza que o(s) ator(es)
envolvidos tm sobre o fato de que a gesto estratgica
uma forma ativa de fazer poltica, de governar, de fazer
frente incerteza do jogo social.
Devemos ainda nos valer da idia de que todos os
atores sociais governam; isto , controlam ou tentam
controlar parte dos recursos para imprimir uma certa
direcionalidade ao fluxo dos fatos sociais. Por isso, a
formulao original no PES, apontando para a idia de
governar, com g minsculo, o que seria um atributo de
todo ator social organizado. Da adotarmos a idia de que
Governar, com G maisculo, seria um atributo de quem
se encontra em uma situao especfica de Governo,
que pode ser, segundo o senso comum, um lugar formal
na mquina governamental. Mas, que convm generalizar
para incluir pessoa(s) que ocupa(m) lugares institucionais
de muita concentrao de poder legtimo (no sentido
weberiano). Assim, o gabinete de um Prefeito ou de um
Secretrio Municipal seriam, certamente, espaos de
Governo.
A adoo da gesto estratgica por uma equipe
dirigente municipal implica na opo por um instrumento
de governo, com tudo o que isto significa em termos da
percepo de que pretende participar de um jogo complexo
ocupado por mltiplos jogadores. Toda prefeitura, por sua
prpria natureza, um espao de mltiplos governos. A
opo pela gesto estratgica implica dispor-se a pensar
novas maneiras de fazer jogadas, uma nova forma de
governar, a partir da reflexo sobre que tipo de governo se
est buscando implementar.
Esta a teoria que, implcita ou explicitamente,
fundamenta a opo por fazer planejamento e construir
gesto estratgica em qualquer situao de governo.
um desafio ainda mais essencial para os governos que se
apresentam como transformadores, que buscam atingir
resultados e objetivos diversos dos tradicionalmente
perseguidos no exerccio do poder poltico no Brasil.
Vale reforar: no possvel obter resultados
transformadores utilizando-se velhas e tradicionais formas
de governar. E vale destacar: no possvel construir
resultados transformadores adotando concepes e
prticas de natureza autoritria, tecnocrtica, neoliberal,
concentradora de poder econmico, privatizante ou anti-
democrtica. A opo pela gesto estratgica torna-se
ainda mais fundamental nestas circunstncias, j que
repetir os procedimentos e frmulas vigentes ser sempre
contraproducente para uma equipe de governo que se
pretende transformadora e que busca a construo do
Estado necessrio, que conduza ao atendimento das
demandas da maioria da populao. A opo torna-se
crtica a partir da definio, pela equipe dirigente com base
em um modelo de gesto participativo, que exige ser
constitudo e consolidado.
1.2.2.5. A relao entre projeto poltico de
um ator e seu Plano de Governo
O ator em situao de governo portador de um
Projeto, com origem em seu programa eleitoral legitimado
pelo voto. O mtodo PES oferece uma tecnologia para a
transformao deste projeto num Plano Estratgico.
O projeto de uma equipe de governo seria portador
de uma legitimidade inquestionvel quando jogado para
dentro do aparelho de Estado. Os outros atores esto
fora do aparelho de Estado, jogando o jogo social mais
amplo. Para Matus, o grande problema de uma equipe de
governo ter capacidade para transformar as generalidades
e imprecises contidas no programa de governo em um
plano, com tudo o que isto significa. Isto , de forma
simplificada, a definio de mdulos bem recortados de
problemas, operaes e recursos necessrios, uma boa
anlise de viabilidade trabalhada sob vrios ngulos e o
desenho de trajetrias necessrias, alternativas e
possveis. Elaborar um plano fazer o programa de
governo, traduo do projeto poltico de um ator, cair na
real, adquirir concretude e ser capaz de funcionar, de fato,
como orientador das aes de governo. O plano organizado
e o modelo de gesto adotado, definidos em um espao
de direo superior, devem ser depois desdobrados em
operaes e aes para os vrios nveis de governo
intermedirios e locais, de forma recursiva e em cascata.
Autonomia, na viso de Matus, serve para que os
atores sejam os mais criativos e responsveis, nos seus
respectivos espaos de governabilidade, mas sempre
dentro da moldura desenhada pela direo superior. Esta
seria a grande garantia da direcionalidade do plano, dentro
de um sistema de alta responsabilidade, de petio e
prestao de contas, mas sempre contido nos marcos do
projeto maior. Tal concepo de sistema de direo,
desenhado por Matus, pode ser aplicado sem problemas
a uma prefeitura ou secretaria municipal? Em nossa
opinio, no.
A crtica central que pode ser feita ao modelo e ao
sistema de direo proposto por Matus que ele, em boa
medida, no supera o paradigma parsoniano/weberiano
de pensar as organizaes desenhadas como uma
pirmide com seus nveis ordenados e legtimos de
gesto. Na verdade, nestes modelos e mesmo no desenho
clssico de Fayol, a funo formulao de polticas est
sempre colocada no ponto superior da pirmide. Para
organizaes pblicas complexas como as prefeituras,
esta frma parsoniana , no mnimo, irrealista. A
existncia de mltiplos atores que habitam estas
organizaes, controlando algum recurso de poder
fundamental (o poder/saber), portadores de mltiplos
projetos, a partir de mltiplas racionalidades e exercendo,
de forma ciosa, um alto grau de autonomia no seu cotidiano
profissional, invalida a adoo daquele modelo.
Em resumo: a formulao de polticas feita, de
fato, nos vrios nveis da organizao, sem poder se
considerar que haja um ponto denso, formulador de
polticas e nveis hierarquicamente inferiores onde ela
implementada. Uma Prefeitura Municipal um espao de
mltiplos governos que no se consolidam ou se
submetem tranqilamente equipe dirigente - ao governo
do momento - que se renova a cada 4 anos. Para
determinados autores que se utilizam desta teoria da
ao, na verdade neo-weberianos, fenomenologistas de
todos os tipos, a idia de uma organizao , no limite
uma reificao. A idia da possibilidade de existncia de
um projeto com uma mesma orientao, tambm. A
concluso mais direta disto que em tais organizaes
complexas, caracterizadas por situaes-limite de poder
compartilhado, a nica alternativa vivel a gesto
negociada, o que exige um planejamento e procedimentos
de gesto de carter estratgico. Este acmulo que j
existe na rea da sociologia das organizaes e na Anlise
de Polticas Pblicas deve ser levado em considerao
para a gesto de um governo municipal. Ele a base para
a funo assessoria em uma escola de governo.
1.2.2.6. Uma proposta metodolgica para a
gesto estratgica municipal
Se levadas em conta as ponderaes feitas at aqui
sobre a gesto estratgica como modelo para o governo e
de uma organizao como uma prefeitura, a deciso da
direo superior do governo municipal ou de uma de suas
secretarias em adot-la exige o equacionamento de
algumas demandas:
1) necessri o adotar uma tecnol ogi a de
planejamento. Esta parte parece ser a menos
problemtica segundo nossa experincia e a de
diversos outros grupos, inclusive de profissionais de
prefeituras, de trabalhar com o PES adaptado para
as mais variadas situaes desde o incio dos anos
90. As categorias centrais do PES tm muita fora
para orientar a operacionalizao de planos, sejam as
mais conceituais (atores, jogo social, incerteza,
jogadas, governabilidade, poder, etc.), sejam as mais
operacionais (problemas, operaes, recursos
estratgi cos, si stema de di reo de al ta
responsabilidade, etc.), sejam as adaptaes
incorporadas (marcas de governo, inovao social,
participao, gesto colegiada, etc.). O PES tem se
mostrado de muita valia para melhorar a comunicao
entre atores, para a construo de agendas de
problemas de governo compartilhadas, para a
conformao de equipes de governo mais integradas,
para a transformao destas equipes em verdadeiros
sujeitos coletivos e para aumentar, em ltima instncia,
sua capacidade para governar. As possibilidades de
utilizao e combinao destas categorias so
imensas, estimulantes, e foram testadas em diversas
experincias no Brasil.
2) necessrio definir um ponto de partida, algo como
um ou mais dispositivo(s) detonador(es) do processo,
que se apie no acmulo de discusso existente na
organizao sobre a formulao de estratgias para a
atuao institucional e de sua equipe dirigente. Temos
adotado como ponto de partida a discusso e definio,
pela equipe de governo, de quais deveriam ser suas
marcas ou resultados esperados da gesto.
Para explicar esse processo, vamos trabalhar com
um exemplo: suponhamos que uma dessas marcas fosse
a realizao de um amplo processo de democratizao
da informao sobre o governo municipal. O projeto de
democratizao da informao definido numa dada
secretaria ou unidade de servios, por seus dirigentes e
funcionrios, no toma a alta direo da prefeitura como
ponto de partida, embora se refira a ela, embora se reitere
que o planejamento de cada unidade compatvel com o
Programa de Governo.
A alta direo municipal, tendo resolvido adotar a
gesto estratgica como prtica institucional, define, em
um amplo processo de negociao (que pode assumir
mltiplas formas), um programa mnimo de governo, um
conjunto de marcas de gesto que possa ser o disparador
do processo de gesto estratgica. Algo como estabelecer
(3 ou 4 ou 6, mas no mais) resultados e indicadores de
situao objetivo para o final do mandato. Idealmente,
poder-se-ia partir de dois grandes objetivos do tipo: (1)
democratizar o acesso s informaes sobre tudo o que
di z respei to vi da das pessoas, e que de
responsabilidade da prefeitura; e (2) ampliar a participao
dos mais variados segmentos da sociedade nas decises
de governo, dentro de uma moldura programtica mais
ampla que seria repensar as relaes do governo municipal
com a sociedade. A partir do estabelecimento destes
objetivos, seriam definidos os resultados concretos,
passveis de serem objetivamente comprovveis, a eles
associados. Eles seriam os indicadores cuja evoluo
passaria a ser monitorada. O alcance de uma marca implica
trabalhar uma complexa cadeia de espaos de poder,
habitados por diversos atores com projetos distintos e que
controlam recursos. Se pensarmos quantos atores, mais
ou menos visveis, mais ou menos organizados em
espaos formais de deciso, esto envolvidos com o
objetivo de aumentar a transparncia sobre o uso do
oramento de um municpio poderemos ter idia da
complexidade do problema!
Formular um plano de mdio e longo prazos da
prefeitura seria construir contextos de negociao entre
atores coletivos: instncias de negociao, de criao de
consensos, mas tambm de disputas, de formao de
alianas, de potencializao de governabilidade. O papel
do gabinete do dirigente, atravs de um grupo de
planejamento estratgico (que discutiremos logo adiante)
seria o de dar apoio logstico-operacional-tcnico-
intelectual para este amplo processo de negociao,
planejamento e gesto.
3) necessrio criar, capacitar e consolidar, junto ao
gabinete do dirigente que escolheu implementar um
modelo de gesto estratgica, uma equipe de suporte
gesto estratgica. As funes deste grupo, entre
outras, seriam:
a) criar os arranjos institucionais ou os contextos de
negociao, como dito antes, para a formulao do(s)
plano(s) e projeto(s);
b) ori entar e apoi ar as pessoas para a
operaci onal i zao das aes de forma
descentralizada;
23
Gapi/ IG/ Unicamp
c) criar a agenda de acompanhamento e avaliao do
plano ao nvel do gabinete;
d) apoiar o processo de planejamento descentralizado.
A formao de um grupo como esse nem sempre
tarefa fcil, principalmente pela dificuldade de se encontrar
pessoas com capacidade, perfil e disponibilidade para
exercer esta funo de modo profissionalizado. Significa,
concretamente, uma di ferenci ao i nterna (uma
especializao) ao gabinete do dirigente.
A formao de equipes de suporte gesto
estratgica, composio do grupo e capacitao de seus
integrantes possuem uma forte vinculao e interface com
a funo capacitao j mencionada, conforme proposto
neste Documento.
4) H mltiplas formas de conformar esse modelo de
gesto, dependendo das caractersticas de cada
prefeitura ou secretaria, do projeto poltico do grupo
dirigente, do grau de governabilidade da equipe
dirigente, entre outras coisas. Assim, necessrio
acordar um processo com forte nfase no planejamento
ascendente, ou seja, os planos nasceriam com fora
em cada unidade ou setor, a partir da definio de
suas funes, necessidades e potenciais, dos servios
que prestam, a quem atendem ou com quem se
relacionam para a realizao de seus objetivos
institucionais. Esses planos concebidos de forma
descentralizada iriam sendo consolidados nas
instncias superiores de gesto visando, entre outras
coisas, o estabelecimento de prioridades e a definio
de indicadores e mecanismos de acompanhamento e
avaliao. Esta forma de planejamento poderia ser
combinada com um planejamento mais centralizado
a partir do gabinete do dirigente, calcado em um
conjunto de resultados e indicadores, como j exposto.
Seria mais diretiva e teria a facilidade de permitir
alta direo deixar mais clara sua proposta atravs de
um conjunto de marcas de sua gesto. De qualquer
forma, mesmo este planejamento mais diretivo, mais
de cima para baixo, ter que ser altamente
participativo, trabalhando com equipes em diversos
nveis da prefeitura ou de uma determinada secretaria?
Deve ser registrado que algumas das iniciativas de
planejamento que temos acompanhado em setores
de prefeituras j vm atendendo a esses pr-
requisitos.
5) Finalmente, necessrio cultivar e consolidar os
mecani smos de aprendi zagem i ndi vi dual e
organizacional no decorrer de um processo decisrio
deste tipo. As iniciativas de capacitao dos
trabalhadores de uma organizao devem sempre levar
em conta que eles so seres humanos complexos e
sujeitos ativos de seu prprio fazer histrico, a quem
deve ser garantido todo o apoio para se constiturem
como indivduos plenos e realizados no trabalho.
Adicionalmente, e no menos importante, esse
processo deve buscar a constituio de sujeitos
coletivos, melhor forma de garantir as realizaes
individuais, os resultados relevantes e a aprendizagem
de carter organizacional na instituio.
Para concluir esta reflexo, retomamos a questo
inicialmente colocada: uma prefeitura planejvel?
Sim e no. Sim, se considerarmos que existe um
arcabouo terico proporcionado pela anlise de
poltica, pela teoria das organizaes e pelas cincias
de governo que pode ajudar a compreender este objeto
complexo e desafiador e instrumentalizar um melhor
Governo numa prefeitura municipal. A resposta seria
no, se nos deixarmos levar pela prepotncia (ou pela
falsa segurana) de supor que qualquer mtodo de
planejamento ou modelo de gesto conseguir imprimir
uma (nica) racionalidade subjugadora dos mltiplos
projetos que sempre estaro em conflito, em mltiplas
arenas polticas, em busca da definio efetiva de sua
materialidade e de seu cotidiano. Este seria o desafio
mais amplo e relevante da funo assessoria da EGM.
2
2.1. Apresentao
Este captulo trata de uma metodologia que tem
como objetivo construir um mapa cognitivo a respeito de
uma determinada situao-problema. Este mapa pode ser
considerado, para todos os efeitos, como um modelo
descritivo de uma realidade complexa sobre a qual, num
momento normativo posterior, se iro elaborar polticas
especificamente voltadas a alterar a configurao atual
descrita.
A Metodologia de Diagnstico de Situaes busca
viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos
adotados para a gesto estratgica pblica e ao conjunto
de procedimentos necessrios para iniciar um processo
dessa natureza numa instituio de governo.
O captulo formado por quatro partes. Na primeira
delas, sees 2.1 e 2.2, so resumidos os elementos
gerais comuns aos mtodos de planejamento e gesto,
onde pode ser situada a Metodologia de Diagnstico de
Situaes. So destacados os conceitos de Ator Social
e Jogo Social, e apontadas diretrizes para a ao
estratgica de governo.
Na segunda parte, seo 2.3, apresentada uma
viso sobre os condicionantes da ao de governo a partir
de alguns conceitos fundamentais para a anlise de
polticas pblicas e para a tomada de decises: o projeto
de governo, a governabilidade, a capacidade para governar,
o tempo e a oportunidade.
Na seo 2.4 apresentada a maneira como se d
o tratamento de problemas no mbito da metodologia.
apresentado o conceito de problema e so exemplificados
os procedimentos adotados para sua identificao e
formulao adequada, insumos essenciais para um correto
diagnstico de situaes problemticas.
Na quarta parte - sees 2.5 e 2.6 - so
apresentados os procedimentos para a construo do
fluxograma explicativo da situao. Fica ali evidente a
relao que essa metodologia possui com a Metodologia
de Mapas Cogni ti vos e com os trabal hos sobre
Planejamento Estratgico Situacional, desenvolvidos pelo
Prof. Carlos Matus. O diagnstico de uma situao a
base para a definio das aes em um plano estratgico,
assunto que desenvolvido no captulo referente
Metodologia de Planejamento Institucional.
No Texto de Apoio n 2 apresentado um exemplo
de aplicao da metodologia a uma situao trivial.
2.2. O que o agir estratgico ?
O foco da ao estratgica tornar possvel, no
futuro, o que hoje parece impossvel, e manter ateno
sobre o que mais importante fazer para atingir objetivos
traados. Nossa concepo de gesto implica, portanto,
em planejar para construir viabilidade.
2.2.1. Pressupostos para uma ao
estratgica em ambiente
governamental:
Para uma mesma situao problemtica possvel
construir diferentes explicaes ou diagnsticos vlidos.
Cada ator social tem a sua viso da realidade, dos
resultados que deve e pode alcanar e da ao que
empreende. No entanto, preciso avanar, na percepo
sobre o conceito de Diagnstico, incorporando a idia mais
apurada de anlise de situaes e, tendo presente que
saber interagir com outros atores para ganhar sua
colaborao ou vencer suas resistncias.
Ator que planeja est inserido no objeto planejado
e no tem controle sobre o contexto scio-econmico e
poltico onde vai agir. atuar em um ambiente marcado por
incerteza, em que surpresas podem ocorrer; e a
possibilidade do insucesso deve estar presente e ser
incorporada no clculo poltico.
2.2.2. O conceito de Ator Social
Chamamos Ator Social uma pessoa, grupo ou
organizao que:
participa de algum jogo social;
possui um projeto; controla algum recurso relevante
para o jogo;
tem, acumula (ou desacumula) foras no jogo e,
portanto, possui capacidade de produzir fatos no jogo.
Todo ator social (com projeto e capacidade de
produzir fatos) capaz de fazer presso para alcanar
seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e
mudando estratgias para converter-se num centro criativo
de acumulao de poder.
O diagnstico inicial de problemas que conformam
uma situao a ser enfrentada por um ator pode ser visto
como o resultado do jogo realizado por um conjunto de
atores num determinado momento pretrito.
2.2.3. Caractersticas do Jogo Social
possvel caracterizar o agir social como um jogo
que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva. So
fatores relevantes no jogo social:
diferentes jogadores tm perspectivas que podem
ser comuns ou divergentes;
recursos esto distribudos entre os jogadores
segundo suas histrias de acumulao de foras em
jogos anteriores;
diversos jogos parciais conformam um contexto que
pode ser entendido como um sistema social;
as regras do jogo podem alterar-se em funo de
jogadas e acumulaes dos jogadores.
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE
SITUAES
25
Gapi/ IG/ Unicamp
2.3. Os Momentos da Gesto Estratgica
A Gesto estratgica pode ser entendida como uma
composio de 4 Momentos principais:
Adotamos aqui a nomenclatura momento conforme
proposta por Matus, como crtica concepo de
planejamento como sendo composto por um conjunto de
etapas ou fases separadas e estanques.
DIAGNSTICO
explicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar
(FOI, , e TENDE A SER)
FORMULAO
expressar a situao futura desejada ou Plano
(O QUE DEVE SER)
ESTRATGIA
verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a
forma de execut-lo
( POSSVEL?, COMO FAZER?)
OPERAO
agir sobre a realidade
(FAZER, IMPLEMENTAR, MONITORAR, AVALIAR)
2.4. A anlise de
Governabilidade
- o Tringulo de Governo
O Tringulo de Governo uma ferramenta
muito til para a anlise de viabilidade poltica
de projetos e aes de governo. O modelo
formado por trs variveis interdependentes.
Governar buscar a articulao - cincia + arte
- destas variveis:
Para governar, uma equipe dirigente
necessita selecionar objetivos, dimension-los
a partir das circunstncias presentes, de seus
interesses, de seu programa, e express-los em seu projeto
de ao (Projeto de Governo).
O sistema em que est inserido este projeto no
passivo. As resistncias e apoios indicam uma relao
de foras em que possvel verificar a maior ou menor
sustentao poltica para que o ator social que governa
possa implementar seu projeto (Fora para fazer).A anlise
realizada pela equipe dirigente deve informar, para cada
projeto ou proposta de governo, qual o efetivo apoio /
rejeio / desinteresse de atores polticos como o
Prefeito(a), secretariado, movimentos sociais e sindicais,
apoio partidrio, na opinio pblica, no legislativo, meios
de comunicao, formadores de opinio...
O controle dos aspectos que integram o sistema
depende da capacidade que o dirigente possuir para
implementar seu projeto, construindo resultados, mudando
a realidade e ampliando sua prpria governabilidade
(Capacidade de Governo). A anlise deve informar, para
cada projeto ou proposta de governo, qual a capacidade
de governar da equipe dirigente, sua experincia de gesto,
mtodos de trabalho, organizao interna, habilidades
pessoais, controle de meios para empreender o projeto,
controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros,
pessoal capacitado, capacidade para formar opinio,
gerenciar ou coordenar processos de trabalho, para gerar
legislao ou regulamentaes, comunicao, mobilizao
de apoio).
Essa anlise de viabilidade introduz o conceito de
Governabilidade. Trata-se de uma avaliao sistemtica
sobre a Fora para implementar aes de governo e a
Capacidade de Gesto. Esta vai depender, a cada
momento, e para um dado projeto, das situaes
especficas proporcionadas pela ao sob anlise. Deve-
se realizar a anlise tambm para o conjunto de projetos
do governo. Duas variveis muito importantes no clculo
que deve presidir a ao poltico-administrativa so: o tempo
como recurso escasso na gesto pblica e indicador
relevante para a verificao da viabilidade poltica de
projetos de governo, e a oportunidade poltica para
empreender uma dada ao de governo.
2.5. A situao (ou problema) como
objeto de Gesto Estratgica
O desenvolvimento desta seo toma como
pressuposto a idia de que qualquer situao pode ser
entendida pelo ator com ela envolvido como o resultado, o
placar, de um jogo. E que esta situao pode ser por ele
encarada como um problema a resolver. Ou seja, o xito
em um jogo ser a soluo de um problema ou a mudana
do placar. Neste contexto, portanto, situao e problema
(expresso que se passa a utilizar), so para todos os
efeitos, sinnimos.
Pode-se entender a realidade social como um grande
jogo integrado por muitos jogos parciais e que possuem
suas prprias regras, em que atores se vm envolvidos,
ou procuram se envolver. Em todos os jogos h alguns
jogadores e alguns espectadores: nenhum ator social
participa de todos os jogos.
Os governantes ou encarregados da gesto da
situao podem ser vistos como jogadores que, com suas
aes, produzem acumulaes durante um jogo,
procurando alterar seu resultado. com base nessas
acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir, sua
capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao
inicial. Este o mecanismo bsico atravs do qual se
acumula ou desacumula poder e se produz ou no
mudanas significativas sobre uma dada situao
problemtica.
A ao de governo, para gerar acmulo de poder e
gerar resultados socialmente valorizados, exige:
1) a perfeita identificao dos jogos e problemas em
que o governante est envolvido;
2) a determinao de sua relao com outros
problemas e jogadores;
3) a identificao precisa de suas manifestaes sobre
a realidade ou evidncias que permitam verificar se o
problema est se agravando ou sendo solucionado pela
ao de governo; e
4) a diferenciao entre as causas e conseqncias
dos vrios jogos parciais.
2.6. O Conceito de Problema (ou situao)
O elemento central do Diagnstico a produo de
um quadro que identifique e relacione entre si os problemas
mais relevantes de uma dada situao (Instituio, etc)
em um determinado momento. Um problema , para um
ator sempre que este o declare insatisfatrio e evitvel, o
resultado de um jogo.
Um problema estruturado quando:
possvel enumerar todas as variveis que o
compem;
possvel precisar todas as relaes entre as
variveis;
sua soluo reconhecida como tal por todos os
jogadores.
quase-estruturado, quando:
pode-se enumerar apenas algumas das variveis
que o compem;
s possvel precisar algumas das relaes entre
as variveis;
suas solues so, necessariamente, situacionais;
isto , quer dizer aceitveis para um ator e vistas
com restries por outros.
Os problemas produzidos pelos jogos sociais so
problemas quase-estruturados.
Um problema quase-estruturado pode conter, como
elementos parciais, problemas estruturados. Isto , os
problemas estruturados no existem na realidade social,
salvo como aspectos ou partes de problemas quase-
estruturados.
2.6.1. Tipos de Problemas
No jogo social so produzidos trs tipos de
problema. Adotando como referencial o tempo, o significado
e a natureza do seu resultado para um determinado ator,
o problema pode ser:
ameaa; isto , o perigo potencial de perder algo
conquistado ou agravar uma situao;
oportunidade; isto , a possibilidade que o jogo social
abre e sobre a qual possvel atuar para aproveit-la
com eficcia ou desperdi-la;
obstculos; ou seja, deficincias detectadas na
observao e qualificao do jogo em processo.
possvel classificar os problemas quanto a:
1) tempo: atuais ou potenciais;
2) governabilidade: controle total, baixo controle e fora
de controle;
3) abrangncia: nacionais, locais, especficos,
estaduais, municipais;
4) estruturao: estruturados ou quase-estruturados.
O enfrentamento de problemas j criados ou
presentes um ato reativo. O enfrentamento das ameaas
e oportunidades um ato propositivo. A ao de carter
proposi ti vo um obj eti vo a ser persegui do
permanentemente pelo ator que busca melhores
resultados e maiores possibilidades de xito. Tais
possibilidades, no entanto, no esto usualmente sob
controle dos dirigentes pblicos. Ao assumir a frente de
uma organizao ou instncia de governo, a escala e
gravidade dos problemas j detectados e que exigem
solues imediatas costuma ser de tal monta que a ao
27
Gapi/ IG/ Unicamp
do governante tende a ser de
carter reativo. Simultaneamente,
entretanto, devem ser vislumbradas
novas ameaas e oportunidades,
procurando evitar o agravamento da
situao.
2.6.2. Conformao de
um Problema
Um probl ema s exi ste
quando uma situao adversa se
torna foco de interesse de um ator
social. Isto ocorre pelo mal-estar
que produz o resultado de algum
jogo em que est envolvido ou
pelas oportunidades que este
resultado propicia. Antes que o ator
se declare insatisfeito o resultado
deste jogo , para o ator, um mal-
estar impreciso ou uma mera necessidade sem demanda
poltica.
O diagnstico da situao supe:
listar os problemas declarados pelos diversos atores
sociais relevantes;
avaliar os problemas segundo a perspectiva desses
atores;
situar os problemas no tempo e no espao;
verificar se existe complementaridade ou contradio
entre os problemas declarados;
identificar fatos que evidenciam e precisam a
existncia de problemas;
levantar suas causas e conseqncias;
selecionar as causas crticas que podem ser objeto
de interveno.
2.6.3. Como formular um Problema?
Uma correta formulao de um problema condio
essencial para seu equacionamento. Um problema mal
formulado pode levar a uma viso distorcida da situao e
tomada de decises equivocadas, que podem debilitar
o ator.
Cuidados ao formular um problema:
formular os problemas como condies negativas.
Um problema pode ser: uma situao ou estado
negativo, uma m utilizao de recursos, uma ameaa
ou uma inteno de no perder uma oportunidade;
identificar e precisar problemas atuais ou realmente
potenci ai s: evi tar exercci os de futurol ogi a e
imaginao dispersiva;
um problema no a ausncia de uma soluo!!!
Exemplos de como formular os problemas imersos
numa situao:
Recomendaes:
No nomear temas gerais como problemas (sade,
transporte, etc.);
No listar objetivos (atingir 50% de imunizao, concluir
a estrada entre A e B).
2.6.4. Perguntas para verificar se a seleo
de Problemas apropriada
Parte-se do princpio de que a ao de um governo
pode ser pior, mas nunca superior seleo de problemas
efetuada pelo dirigente e sua equipe. Os critrios de seleo
enunciados no devem ser aplicados problema por
problema, mas sim na avaliao do conjunto de problemas
selecionados.
Convm verificar a seleo do conjunto de
problemas, respondendo s seguintes perguntas:
a) Qual o valor poltico dos problemas selecionados
versus o valor dos problemas postergados?
b) H concentrao ou disperso de esforos para
enfrent-los?
c) Qual a proporo de problemas que exigem
continuidade frente aos que exigem inovao?
d) Qual a proporo de problemas cujos resultados
iro amadurecer dentro do perodo de gesto ou
mandato?
e) Qual o balano entre os recursos necessrios
para o enfrentamento dos problemas selecionados em
relao aos recursos disponveis?
f) Algum dos problemas selecionados pode dissolver-
se num problema maior que o compreende?
veja o quadro
2.6.5. A Descrio de um Problema
Um problema deve ser descrito por intermdio de
fatos verificveis atravs dos quais ele se manifesta como
tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos devem
ter sua existncia amplamente aceita para que possam
ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que
o declara: o resultado de um jogo poder ser um problema
para um ator, uma ameaa para um segundo, um xito
para um terceiro e uma oportunidade para um quarto. A
descrio de um problema deve precisar seu significado
e torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam.
So objetivos da descrio de um Problema:
1)reunir suas distintas interpretaes possveis em um
s significado;
2)precisar o que deve ser explicado: definir seu
significado em termos de quantidade e qualidade,
tempo e localizao;
3)evidenciar o problema de uma forma monitorvel; isto
, que permita o acompanhamento de sua evoluo;
4)permitir que sejam previstas ou definidas fontes de
verificao para a descrio construda.
Exemplos de descrio de Problemas:
2.7. A Explicao da Situao
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido
forma como os atores participantes de um processo
social observam e, portanto, explicam a realidade em que
esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo.
ela que permite que o ator perceba possibilidades para
transformar ou manter uma dada situao.
2.7.1. Elementos de uma Explicao
Para explicar um problema necessrio fazer uma
distino entre:
causas (o problema se deve a ...);
descrio (se verifica atravs de ...);
conseqncias (produz um impacto em ...).
As causas imediatas da deciso de um jogo so
as jogadas (fluxos ou movimentos). Para produzir jogadas
necessrio capacidade de produo (acumulaes ou
potenciais que os jogadores possuem ou utilizam). Mas
as jogadas vlidas so aquelas permitidas pelas regras
estabelecidas para cada jogo.
Explicar uma situao ou um problema construir
um modelo explicativo de sua gerao e tendncias. Deve-
se precisar as causas diferenciando-as e indicando se
so fluxos (jogadas), acumulaes (capacidades ou
incapacidades) ou regras. O modelo explicativo se
completa quando as causas so interrelacionadas.
2.7.2. A diversidade das Explicaes
Situacionais
Uma mesma realidade pode dar margem a diversas
explicaes. A carga de subjetividade que anima o
diagnstico de situaes implica em:
1) distintas respostas para uma mesma pergunta;
2) distintas perguntas sobre uma mesma situao (as
perguntas relevantes so distintas para os distintos
jogadores);
3) distinta seleo do foco de ateno sobre a
realidade.
Explicar uma realidade implica em distinguir entre
explicaes. Para explicar uma situao que me afeta
preciso compreender a explicao do outro, incluindo o
que o ele pensa sobre minha explicao. Quanto maior
for a minha capacidade de entender a explicao do outro,
maior ser a probabilidade de xito das minhas jogadas e
mais potente minha ao.
29
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2.8. O Fluxograma Explicativo da Situao
A visualizao grfica do resultado da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma
proposta por MATUS (1993) para o seu fluxograma
explicativo situacional. O fluxograma um mapa cognitivo
que busca sintetizar a discusso realizada por uma equipe
sobre uma determinada situao problemtica. A sua
estruturao baseada no estabelecimento de relaes
de causa e efeito entre as variveis que a conformam.
Um fluxograma situacional permite uma rpida
interao entre a equipe que realiza o trabalho de anlise
de problemas e o tomador de decises que a solicitou,
porque:
num golpe de vista, mostra o modelo explicativo
do problema;
obriga a equipe que o produz a construir uma
sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns
explicativos concisos e monitorveis;
facilita a permanente adaptao da explicao
mudana da situao;
facilita a compreenso, restringindo a possibilidade
de ambigidades devido ao uso de uma simbologia
simples e uniforme.
3
3.1 Apresentao
Este captulo apresenta aos participantes os
principais elementos e conceitos da Metodologia de
Planejamento de Situaes. Esta sntese foi elaborada
como apoio para as exposies e exerccios prticos,
buscando um contato inicial com os conceitos e
procedimentos adotados.
O trabalho com a Metodologia de Planejamento de
Situaes exige que sejam retomadas as discusses
durante a aplicao da Metodologia de Diagnstico de
Situaes - construo do fluxograma explicativo da
situao. sobre esta base que o trabalho de anlise e
planejamento de situaes tem incio. Adicionalmente,
reflexes suscitadas quando da apresentao das
Metodologias de Construo de Cenrios e de Anlise
Estrutural podem enriquecer e criar melhores condies
para a formulao de aes e fixao de recursos a utilizar,
e resultados a atingir, como ser visto a seguir.
Da mesma forma que a Metodologia de Diagnstico
de Situaes utiliza elementos do momento I - explicativo,
conforme definido por Carlos Matus em seu Planejamento
Estratgico Situacional, a Metodologia de Planejamento
de Situaes aqui apresentada d destaque ao momento
II - Normativo ou de Formulao, mas tambm incorpora
alguns conceitos e procedimentos dos momentos III -
Estratgico, e IV - Operacional.
A seo a seguir, apresenta conceitos de base para
a formulao de aes de governo a partir da identificao e
anlise de problemas. Destaque deve ser dado ao conceito
de N Crtico e dos procedimentos para sua identificao.
Os Ns Crticos selecionados ao final de um diagnstico de
situao so a base para a definio das aes em um plano
estratgico. As sees posteriores tratam dos mdulos de
ao de um plano estratgico - as Operaes - detalhando
seus principais componentes e procedimentos para sua
formulao. Finalmente, nas sees, so sumariados
conceitos sobre a organizao da gesto, destacando-se
os sistemas bsicos de direo necessrios para uma
gesto estratgica.
3.2. Planejar por Situaes-Problema
O dirigente pblico necessita capacitar-se para jogar
o jogo social e institucional. O que significa jogar bem?
Jogar bem depende de quatro capacitaes (habilidade e
conhecimento) para o tratamento de problemas em mbito
pblico:
saber explicar a situao problemtica que afeta
uma instituio;
saber formular propostas de ao para resolver
problemas sob incerteza;
saber conceber estratgias que levem em conta
outros atores e eventuais mudanas de contexto;
saber atuar no momento oportuno e com eficcia,
recalculando e completando um Plano de Ao.
Saber explicar a situao em que uma instituio
ou ator est ou pretende estar envolvido foi o assunto
tratado pela Metodologia de Diagnstico de Situaes. A
Metodologia de Planejamento de Situaes proporciona
conceitos para os outros trs pontos acima elencados, a
partir de uma estrutura lgica que centra a ao de governo
na resoluo de problemas.
A deciso de buscar solues para um problema
identificado permite:
administrar o problema em um espao menor;
enfrent-lo no espao originalmente declarado;
dissolv-lo em um espao maior.
A seguir apresentamos um exemplo relacionado a
uma situao-problema especfica: o aumento do nmero
de crimes cometidos por adolescentes.
A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir
a estratgia geral de enfrentamento da situao, os
contornos e a abrangncia dos resultados a serem obtidos
pela implementao de um conjunto de operaes de um
plano de ao.
As principais categorias analticas adotadas neste
trabalho, tais como ator social, ao ou momento no
processo de planejamento, so definidas em funo do
conceito de situao. Seu esforo concentra-se em
demonstrar que o dirigente pblico, ao atuar em contextos
sujeitos a mudana constante, pode ser representado como
ator que se movimenta em um jogo social. Todo ator social
pode desempenhar um papel de protagonista e no de
simples observador. Para isso, precisa compreender a
realidade em transformao.
METODOLOGIA DE
PLANEJAMENTO DE
SITUAES
Espao Problema
Administrar o problema
num espao menor.
Ao: Puni o aos
adolescentes infratores.
Espao: Punio a delitos.
Enfrentar o problema no
espao originalmente
declarado.
Ao: Ampliao da
cobertura da assistncia a
crianas e adolescentes.
Espao: Preveno aos
delitos.
Dissolver o problema
num espao maior.
Ao: Reforma do Sistema
Educacional
Espao: Garantia de direitos
bsicos.
31
Gapi/ IG/ Unicamp
Como foi destacado no captulo 2, cada realidade
pode ser definida conforme o ponto de observao de um
determinado observador. Uma mesma realidade pode
si gni fi car, ao mesmo tempo, mui tas si tuaes,
dependendo de como est situado um observador
especfico, qual sua ao, quais so seus interesses e
objetivos. Dessa forma, a anlise de uma determinada
situao uma apreciao da realidade que enfrenta um
determinado ator a partir da sua viso sobre um problema.
A explicao situacional resultante compreendida como
sendo auto-referenciada, isto , ela condicionada por
um ponto de vista influenciado pelo tipo de insero na
realidade que tem o ator que planeja.
Uma explicao formulada por um ator social para
compreender algum aspecto da realidade pode ser
verificada ou refutada apenas em funo da maior ou menor
capacidade de sua cadeia de argumentos em sustentar
crticas e questionamentos. Portanto, sempre haver mais
de uma realidade verificvel e os ideais de objetividade e
as distines entre verdadeiro e falso perdem fora no
trabalho do analista de polticas e na reflexo voltada para
a ao que caracteriza o trabalho do dirigente pblico.
Apresentamos a seguir figura esquemtica
procurando sintetizar a metodologia de planejamento de
situaes. Nessa figura est representado um ator social,
por exemplo, a equipe de direo de uma prefeitura, que
decide iniciar a construo de um plano institucional.
Na situao-inicial, este ator tem demandas a
viabilizar, necessidades a satisfazer, problemas a resolver
e declara sua insatisfao sobre uma dada realidade em
um determinado momento. Esse ator, portanto, constri
uma explicao que serve de base para a definio
fundamentada de uma situao-objetivo, a explicitao de
um conjunto de resultados que se espera atingir ao final
de um determinado tempo, e que resolvero os problemas
iniciais formulados ou atendero as demandas e
necessidades identificadas.
O plano uma construo que implica em uma
estratgia, um conjunto de tticas a implementar, gente
em condies de realizar e coordenar as aes a realizar.
As operaes so os mdulos de ao previstos em um
plano. Planejar implica ainda em identificar e disponibilizar
os meios necessrios para a ao, os mais diversos
recursos necessrios, poder poltico, conhecimento,
capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia e
tambm, mas nem sempre, recursos econmico-financeiros.
A figura 01 destaca a confiabilidade do plano elaborado
e o contexto em que ele ser desenvolvido como elementos
essenciais para a construo dos resultados apontados.
Nesse sentido, um plano s se completa na ao e esse
agir implica em permanente avaliao e reviso do que foi
planejado. Confiabilidade significa verificar a todo o momento
a qualidade da proposta, sua consistncia e fundamentao,
e garantir boa coordenao para a formulao e
implementao.
O acompanhamento do contexto e o monitoramento
de alteraes na situao fundamental, uma vez que
qualquer ator social pode definir seu plano, mas atingir uma
determinada situao-objetivo no depende apenas de sua
vontade. As aes e resultados que sero obtidos sofrem
influncia de mudanas no contexto, da ocorrncia de
surpresas e, principalmente, dos planos e aes de outros
atores sociais.
Ator que planeja
Confiabilidade:
- Conhecimento
- Qualidade do Projeto
- Capacidade de Coordenao
Situao
Inicial
Plano: Meios, Tempo, Gente, Aes.
Situao
Objetivo
Resultados
Contexto:
- Variveis
- Surpresas
- Outros jogadores
Estratgia
Figura 01 - Esquema Geral para Planejamento Estratgico
Tticas
Fonte: Matus, 1994, pp. 54, 108 e 139.
O planejamento de situaes, resumido na figura
da pgina anterior, realizado a partir de um diagnstico
de situaes formulado por uma equipe de governo. As
etapas de trabalho para o planejamento so apresentadas
a seguir.
3.3. Seleo de Ns Crticos
A Gesto Estratgica exige o compromisso de atuar
sobre problemas e situaes como algo preciso e
operacional; de outra maneira a reflexo como suporte
tomada de decises no leva ao efetiva nem se revela
prtica.
Como visto na Metodologia de Diagnstico de
Situaes, a explicao estruturada de um problema
processado apresenta um encadeamento de causas do
problema organizadas como regras, acumulaes ou
fluxos. So ns explicativos dos problemas. Os ns
explicativos das cadeias causais, sobre os quais se pode
atuar com eficcia prtica, so denominados Ns Crticos
.
Um fluxograma bem feito deve responder s
perguntas:
Como e onde atuar para mudar a descrio de um
problema?
Esta mudana ser suficiente para alcanar os
objetivos perseguidos?
3.4 - Critrios para Seleo de Ns
Crticos
Ns Crticos so os ns explicativos de um
fluxograma, que cumprem simultaneamente as seguintes
condies:
so centros prticos de ao, isto , o ator que
declara o problema pode atuar prtica, efetiva e
diretamente sobre eles sem precisar atuar sobre suas
causas;
so ns que, se resolvidos ou desatados, tero
alto impacto sobre o problema declarado;
so centros oportunos de ao poltica; isto , seu
ataque politicamente vivel durante o perodo definido
pelo ator como relevante, e a ao possui uma relao
custo - benefcio favorvel.
Para melhor precisar um n crtico, preciso
descrev-lo de forma a torn-lo monitorvel e restringir a
ambigidade possvel nas interpretaes a ele referidas.
Com a seleo dos ns crticos de uma cadeia
explicativa do problema (ou situao), o diagnstico est
concludo. Os ns crticos escolhidos indicam os centros
onde deve se dar a ao de gesto sobre a situao. A
definio dessas aes realizada atravs da aplicao
da Metodologia de Planejamento Institucional, tratada em
outro captulo.
3.5. Operaes
As operaes podem ser entendidas como os
grandes passos (conjunto de aes) ou como o conjunto
de condies que devem ser criada para a viabilizao do
plano. So elaboradas como a soluo de cada N-Crtico
identificado em um fluxograma explicativo, soluo a ser
alcanada no mbito deste problema no prazo do plano.
O conjunto deve ser suficiente para assegurar o
cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como
atos lingsticos enunciados no espao das declaraes
de compromissos, visando a mudana da realidade. A
sua formulao deve iniciar por Comprometo-me a ...
(fazer algo) . As Operaes podem ser:
bem estruturadas (operaes de resoluo
normatizada, sem deliberao);
de risco calculado (operaes com uma probabilidade
precisa de xito);
apostas operacionais (operaes quase estruturadas
sob incerteza).
Um compromisso visando a ao deve ser
diferenciado de:
uma recomendao (seria bom que...);
um critrio (deve-se....);
enunciado de um objetivo (devemos alcanar....);
uma proposta de poltica (enunciado geral);
uma declarao de prioridade.
Cada umas das operaes formuladas para enfrentar
uma situao problemtica determinada deve ser
detalhada para viabilizar sua implementao. A seguir so
apresentados os pri nci pai s componentes deste
detalhamento.
3.6. Matriz Operacional
A Matriz Operacional sintetiza um conjunto de
procedimentos atravs dos quais as aes para atingir-se
os resultados esperados nas operaes so detalhadas.
Cada ao poder ser dividida em atividades, que por sua
vez podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da
complexidade da operao ou ao e das caractersticas
do ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado das
aes, sub-aes, atividades e/ou tarefas na matriz
operacional deve vir acompanhado pelos respectivos
produtos, resultados esperados, datas (incio/fim),
responsveis, apoio e recursos necessrios.
3.6.1 - Aes, Atividades, Tarefas
So as unidades de implementao de um plano:
O detalhamento deve ser feito at o nvel necessrio
para uma compreenso clara da operacionalizao de
um plano ou projeto. Se for necessrio, at mesmo as
tarefas podem ser sub-divididas de acordo com
ointeresse ou necessidade do responsvel;
33
Gapi/ IG/ Unicamp
O detalhamento das sub-aes e das tarefas deve
ser fei to peri odi camente, condi ci onado s
necessidades;
a somatria das aes, sub-aes ou tarefas,
verificveis em forma de produtos, devem garantir que
se alcancem os resultados.
3.6.2. Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas
do problema que est sendo atacado (seus descritores);
a mudana na realidade. A definio dos resultados
possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo
precisa das aes no sentido da estratgia geral.
3.6.3. Produtos
So parmetros concretos - quantidade, qualidade,
tempo e lugar - para a execuo das atividades planejadas.
Se os produtos esto sendo obtidos e os problemas
identificados persistem porque os resultados esperados
no esto ocorrendo. H ento necessidade de rever as
operaes e aes projetadas.
3.6.4. Recursos
Recurso tudo aquilo que um Ator pode mobilizar
para viabilizar o alcance dos seus objetivos. A execuo
de um Plano de Situaes implica o gerenciamento de
mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui
propomos necessrio trabalhar com um conceito
bastante amplo de recurso. So considerados recursos a
utilizar, para a viabilizao de aes planejadas:
Para cada ao prevista, deve-se detalhar quais
recursos de diferentes tipos sero necessrios; ajustar a
utilizao dos recursos sua disponibilidade; e especificar
os custos para cada ao/tarefa. A partir destas
informaes, ser possvel uma alocao realista dos
recursos. Torna-se fundamental avaliar, em que medida,
as atividades previstas em um plano necessitam consumir
os diferentes tipos de recursos para medir sua eficincia.
3.6.5. Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com
os quais lidam os dirigentes pblicos e os planos de
governo. A determinao dos prazos das operaes e das
aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos,
concomitncias, intervalos ou pontos pr-determinados
(datas simblicas etc). A indicao de prazos
indispensvel para o acompanhamento e avaliao do
plano, e aponta o compromisso do responsvel com as
aes. Os prazos referem-se data limite para a
finalizao da ao (o intervalo entre o incio e o fim da
ao).
3.6.6. Responsveis
So os coordenadores e articuladores de tarefas a
serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades
devem ser nominais ou, no mnimo por funo, evitando a
diluio de responsabilidades (quando todos so
responsveis por tudo, ningum responsvel por nada).
Isto a base para a montagem de um sistema de alta
responsabilidade. tambm importante distinguir entre o
responsvel (pessoa que est comprometida diretamente
com a realizao da ao) e eventuais apoios (pessoas
que contribuem para a realizao da ao).
3.7. Um delineamento bsico para um
Plano de Ao
O quadro abaixo resume os elementos fundamentais
para formulao de um plano:
Identificao do Ator que planeja
Descrio de uma Situao Problemtica onde atuar
Problemas precisos a enfrentar
Objetivos bem definidos
Identificao de Interessados e Beneficirios
Nome do Plano (aspecto comunicacional)
Principais Aes a realizar, trajetria, encadeamento
Definio de Responsveis, Rede de ajuda e
Parceiros
Previso de Recursos necessrios, Produtos e
resultados esperados
Indicao do Prazo de maturao dos Resultados
Indicadores para Verificao do andamento dos
trabalhos, produtos, uso de recursos, contexto e
resultados
Clareza de como atuar em relao a Aliados e
Oponentes
Clareza de como atuar em relao a mudanas no
Contexto
Previso de procedimentos para Acompanhamento
das aes, Cobrana e Prestao de Contas
Previso de procedimentos para Avaliao e Reviso
durante a execuo do que foi planejado
Como complemento, a partir da anlise do balano
entre apoios e oposies previsveis a um plano de ao
formulado, cabe identificar um tipo especial de operao
a ser planejada. So operaes que apresentam um carter
mais poltico do que operacional e seu objetivo construir
viabilidade para a implementao de um projeto atravs
do reforo no apoio ou contraposio a resistncia
Recursos: Capacidades:
para formar opinio;
gerenci ar ou coordenar
processos de trabalho;
para gerar legislao ou
regulamentaes;
ou capaci dade de
mobilizao.
cognitivos;
polticos;
financeiros;
organizacionais;
pessoal capacitado ou
tempo.
percebidas. Esta modalidade de anlise estratgica leva
em conta o estudo de motivaes e interesses de atores
envolvidos com os problemas que uma equipe dirigente
pretende enfrentar.
3.8. Gesto do Plano
O plano s se completa na ao, nunca antes, e a
ao de governo freqentemente exige um clculo de
ltimo momento que completa o plano. Esse clculo
uma forma de improvisao necessria. A questo
consiste, no momento da ao, se o domnio ser de
improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao: as equipes dirigentes podem escolher os
problemas, formular seus planos para solucion-los e o
momento de faz-lo, mas no podem escolher as
circunstncias de contexto em que devero agir.
3.9. Atuar sob incerteza
O plano formulado mediante simples clculo
determinista inviabiliza, no limite, a avaliao do seu
cumprimento, bem como das responsabilidades, porque
impossvel valorar o significado dos resultados frente a
metas previstas se so verificadas mudanas significativas
no contexto em que ele deve ser implementado.
O contexto do plano um conjunto de condies
fora do controle do ator que planeja, que vai determinar ou
influenciar o desenvolvimento e resultados finais do plano.
Surpresas sempre ocorrem e podem gerar alto impacto
sobre o plano e os resultados esperados.
Planejar sob incerteza significa, ento:
No congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo
constantemente;
Utilizar recursos de clculo como previso, reao
rpida diante da mudana imprevista, aprendizado com
o passado recente;
Trabalhar com diferentes cenrios, com vises
alternativas sobre o futuro;
Estar preparado para enfrentar surpresas;
Dispor de sistema de manejo de crises;
Afastar a incerteza evitvel adquirindo segurana.
O exerccio da gesto significa enfrentar as
incertezas e dificuldades impostas pela realidade,
alcanando os objetivos a que o plano se prope. Todos
os clculos realizados quando da elaborao do plano
precisam ser refeitos permanentemente a partir da anlise
sobre:
desenvolvimento dos fatos concretos;
a evoluo do plano;
avano da elaborao individual e coletiva na
instituio.
3.10. Componentes da Gesto Estratgica
Para o governante, a informao o meio que lhe
permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o
resultado causado por sua ao. Disso depende sua
capacidade para alterar oportunamente suas decises,
quando as metas alcanadas distanciam-se das
propostas. Sem informao oportuna, confivel e relevante,
no se identificam bem os problemas, no se pode atac-
los a tempo, e posterga-se a ao corretiva que condiciona
a eficcia das operaes, diminuindo a distncia entre os
resultados previstos e os alcanados em uma situao
concreta.
O monitoramento na gesto pblica responde a este
princpio elementar: no se pode atuar com eficcia se os
dirigentes no conhecem de maneira contnua, e o mais
objetiva possvel, os sinais vitais do governo que lideram e
das situaes sobre as quais intervm. Um sistema de
informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes
um aparato sensorial defeituoso que limita severamente
a capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar
com as situaes que busca enfrentar, de identificar os
problemas atuais e potenciais, avaliar os resultados de
sua ao e corrigir oportunamente os desvios com relao
aos objetivos traados.
So trs os principais componentes que devem
constituir um sistema de gesto estratgico que garanta
um acompanhamento e processamento adequado dos
fluxos de informao, que alimentam as decises de uma
equipe dirigente:
1. Sistema de Constituio da Agenda: no qual se
decide o uso do tempo e o foco de ateno dos dirigentes,
o que, em sntese, constitui o menu de decises. Nesse
sistema o fluxo contnuo de informaes estabelece a luta
entre a improvisao e o planejamento.
2. Sistema de Cobrana e Prestao de Contas:
no qual se torna efetiva a responsabilidade de cada membro
da unidade organizacional sobre as misses assumidas
como compromissos. Com esse sistema, conforma-se um
processo de trabalho com base na responsabilidade. Ele
no pode ser estruturado sem que informaes confiveis
e oportunas estejam disponveis.
3. Sistema de Gesto Operacional: no qual
viabilizada a ao diria, num processo em que se
enfrentam a rotina e a criatividade. Na gesto predomina
a ao sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar um
amplo campo criatividade, iniciativa e inovao.
3.11. Focos de Debilidade de um Plano
de Situaes
Concluindo a apresentao da Metodologia de
Planejamento de Situaes, apresenta-se um conjunto de
pontos (uma check list) para a verificao da qualidade
de um plano de ao. So preocupaes enunciadas de
forma negativa, que se considera importantes para o
planejamento e acompanhamento das operaes,
avaliao e replanejamento de um plano de ao:
35
Gapi/ IG/ Unicamp
Seleo de Problemas Inadequada ou Desfocada;
Compreenso precri a sobre a Si tuao
Problemtica a ser enfrentada: diagnstico de
situaes mal formulado;
M qualidade do Projeto de Ao elaborado;
Projeo mal formulada para Resultados esperados;
Despreparo ou no previso para ocorrncia de
Surpresas ou mudanas no Contexto;
Deficiente Anlise Estratgica;
Suposies Gerenciais otimistas.
3.12. Procedimentos para avaliar a
confiabilidade de um Plano
Um plano no uma proposta de ao defensvel,
a menos que se submeta s seguintes provas:
1 Prova: De necessidade
O plano, projeto ou ao proposta de fato
necessria?
2 Prova: De eficcia
O Plano normativamente eficaz?
Indica se as solues propostas so as mais
adequadas. Devem ser verificadas quanto a:
a) Coerncia: suas aes produzem um balano
positivo sobre a situao-objetivo?
b) Potncia: seu impacto suficiente para alcanar a
situao-objetivo desejada?
c) Consistncia temporal: os resultados sero
alcanados em tempo poltico adequado?
d) Eficcia da trajetria: a seqncia das aes
minimiza os custos polticos e econmicos?
e) Flexibilidade: o desenho do plano contempla
cenrios? Como pretende lidar com surpresas?
f) Consistncia ideolgica: consistente com os
valores dominantes do ator? Quais os principais juzos
de valor que sustentam a situao-objetivo?
3 Prova: De viabilidade econmica
economicamente vivel?
Prova de disponibilidade de recursos financeiros em
relao s exigncias do projeto, no curto, mdio e longo
prazos.
4 Prova: De variedade de opes
a opo mais eficaz entre as exploradas?
Exami naram-se outras opes? Com qu
fundamento foram descartadas as alternativas existentes?
5 Prova: De vulnerabilidade do plano
Qual a vulnerabilidade do plano?
Prova decisiva para avaliar a confiabilidade. Deve
responder s sub-perguntas:
a) Quais so os elos na cadeia de argumentos,
supostos e apostas em que repousa o plano?
b) Quais destes elos so crticos; isto , argumentos
ou apostas dbeis e de alto impacto sobre os
resultados esperados?
c) Levou-se a srio as contra-argumentaes dos
oponentes ou simplesmente foram descartadas por
supor-se que so interessadas?
d) Quais destas apostas crticas esto fora do controle
do ator que planeja?
e) Que medidas de reforo foram consideradas para
fortalecer as apostas crticas?
6 Prova: De viabilidade poltica
O plano politicamente vivel?
Deve responder a:
a) Quais os atores e foras relevantes na situao
que se pretende alterar?
b) Qual a motivao dos atores relevantes frente s
operaes do plano?
c) Qual o peso de tais atores?
d) Quais as aes de viabilizao propostas frente a
estes atores?
e) Quais so as aes mais conflitivas? Foram
projetadas estratgias especiais para tais aes?
7 Prova: De eficcia comunicacional
O Plano abrange sua comunicao?
Considera vrias sub-perguntas:
a) Desenhou-se um plano de comunicao?
b) Tomaram-se medidas para evitar o manuseio das
operaes antes de seu tempo de materializao?
c) Que parte do plano deve ser preservada (seqncia
ao-comunicao) e qual deve ser difundida
(seqncia comunicao-ao)?
d) Qual o plano comunicacional para cada operao?
A qu atores e estratos populacionais est dirigido?
e) Qual a relao expectativa criada - resultados
provveis?
8 Prova: De eqidade
O plano eqitativo?
A quem beneficia o plano? Como distribui os
benefcios e os custos imediatos? Como distribui os
benefcios e os custos no futuro? Este um ponto crucial
para o suporte poltico e tico do plano.
4.1. Apresentao
Este captulo apresenta uma viso sobre as
instncias de deciso que devem compor uma estrutura
de governo. Ele tem por base a contribuio do professor
Carlos Matus (Guia de Anlise Terica do PES, 1997,
Parte IV). O seu tema de fundo a rel ao do
planejamento estratgico e sua implementao, com a
inevitvel ocorrncia de um processo decisrio de natureza
incremental e a criatividade e improvisao que a gesto
cotidiana demanda.
Um plano s se completa na ao, nunca antes.
Por isso, a ao de governo exige um clculo de ltimo
momento, que complementa e atualiza o plano. O
problema consiste em permitir que a improvisao domine
o pl anej amento, que uma medi ao entre o
conhecimento e a ao
1
. Como forma de evitar que a
improvisao predomine, todo dirigente deve se perguntar
a todo momento se sua ao cotidiana contribui para o
aprimoramento de seu plano estratgico.
S exi ste demanda por pl anej amento em
organi zaes que funci onam sobre bases de
responsabilizao, cobrana e prestao de contas. Como
ferramenta fundamental para que este esforo de
qualificao do trabalho dos dirigentes tenha xito, deve
ser constituda uma sistemtica de organizao e
acompanhamento cotidiano da agenda, que realize, na
prtica, as demandas originadas da gesto estratgica.
Nas sees 4.1 a 4.4, so sumariados os elementos
conceituais e princpios gerais sobre a organizao de
uma estrutura de gesto estratgica pblica - o tringulo
de gesto- , conforme propostos por MATUS.
Na seo 4.5 so apresentadas as 10 estruturas
bsicas para o bom funcionamento de um governo. So
destacados ali os procedimentos prticos para a definio
e o funcionamento da agenda do dirigente.
4.2. Planejamento versus improvisao
na ao de governo
Para a ao de governo faz-se fundamental a
pergunta: a equipe de governo tem capacidade para
trabalhar de forma organizada, coordenar seu trabalho de
modo planejado e obter resultados? Se a equipe de
governo no valoriza e no demanda uma melhor
organizao e a utilizao efetiva de ferramentas de
gesto, haver um grande espao para a improvisao e
para a tomada de decises sem uma base de informao
confivel. A alternativa ao planejamento por problemas (ver
captulo sobre Metodologia de Diagnstico de Situao)
a improvisao.
As aes de governo exigem que a organizao
domine a improvisao, embora normalmente ocorra o
contrrio: a ao planejada um fato excepcional. A
avaliao da srie de decises dirias de um dirigente
freqentemente deixa explcita a improvisao. As
decises dirias no expressam a seleo de problemas
realizada com anterioridade, no plano estratgico, para o
perodo de governo.
O dirigente considerado prtico , de fato, um
grande improvisador. A improvisao caracteriza-se por:
Predomnio da inrcia, das urgncias e das rotinas;
Desperdcio de tempo por tratar individualmente os
problemas bem-estruturados, por no haver seleo
sistemtica dos problemas a enfrentar;
Somente os problemas que parecem evidentes
porque chegaram ao estado de urgncias so
tratados;
Predomnio da ao reativa sobre a preventiva ou
pr-ativa;
Processam-se os problemas de modo rotineiro e
parcial, somente do ponto de vista poltico ou do ponto
de vista tcnico; no h processamento tecno-
poltico sistemtico; tomam-se decises sobre
problemas crus.
Mas a improvisao tem muita fora porque:
Opera em nvel do senso comum dominante,
compreensvel para os atores dominantes das
instituies e no requer mtodo especfico nem
treinamento;
Parece ser o modo natural de deliberao do
dirigente prtico e experiente que subestima as teorias
e os mtodos de governo e planejamento como algo
prprio da imaturidade juvenil;
Est sempre disponvel, diferentemente dos
planos tradicionais que sempre chegam tarde. Um
plano tradicional leva meses para ser formulado. A
improvisao opera em horas e dias;
situacional, pelo prprio fato de ser praticada
por pessoas carentes de teoria; a improvisao no
necessariamente tecnocrtica, no entanto, tende a
prevalecer uma concepo determinista e primitiva de
planejamento.
Quando a ao ultrapassa as capacidades
individuais e deve ser contnua, estvel e complexa, surge
a necessidade de uma organizao. Torna-se, ento,
importante pensar em instncias de direo, para que
se possa fazer do planejamento uma prtica de trabalho.
Trabalhar com planejamento situacional e com gesto
estratgica requer algumas mudanas na forma de operar
4
ESTRUTURA DE GOVERNO
PARA A GESTO
ESTRATGICA
1
Ver captulo 2.
37
Gapi/ IG/ Unicamp
da organizao; exatamente porque o desempenho de uma
organizao, ou seja, a qualidade de sua ao, delimitada
por suas estruturas de direo.
O gabinete do dirigente o espao de governo
que primeiro deve ser organizado (ver cap. sobre Avaliao
do Funcionamento do Dirigente, a seguir) que se consiga
uma ao prtica mais eficiente e eficaz. nele que se
processa diariamente a tomada de decises que pode
fazer a diferena para um governo que consegue construir
resultados. A fora do plano frente improvisao depende,
portanto, da qualidade do processo de deliberaes na
estrutura de direo.
4. 3. A estrutura de deliberaes de
uma organizao
Uma estrutura de direo organizacional possui:
A = um sistema sensor, para alimentar o foco de
ateno;
B = um sistema seletor e formulador de problemas,
para filtrar prioridades;
C = um sistema processador de problemas, para estudar
alternativas e elaborar propostas de ao;
D = um sistema de operao ou gesto, para atuar
sobre a realidade.
Os sistemas B e C constituem a mquina de
deliberaes de uma organizao. Se algum deles falhar,
produzem-se as seguintes deficincias:
os problemas no so captados oportunamente;
faz-se uma deficiente hierarquizao dos problemas
identificados;
tomam-se decises sobre problemas crus,
carentes de processamento adequado;
a ao no corresponde s decises, ou as decises
no correspondem s propostas; domi na a
improvisao.
A qualidade do sistema processador de problemas
crtica, porque dele depende que elementos to dspares
quanto os valores, as ideologias, a imaginao e as diversas
cincias entrem em interao e enriqueam propostas e
decises.
4.4. O Tringulo de Gesto
A qualidade de gesto governamental determinada
pelas caractersticas das regras do jogo institucional, em
particular das regras de responsabilidade. Em um ambiente
no qual predomina a irresponsabilidade, a qualidade da
gesto deficiente e a capacidade de governo baixa.
Estabelece-se um padro de gesto que no supera a
mediocridade; padro este que tende a se estabilizar
justamente porque sustentado por regras de baixa
responsabilidade.
A considerao apresentada acima repousa em
cinco princpios:
Primeiro Princpio: As regras de responsabilidade
definem as caractersticas de funcionamento das
organizaes. Em termos extremos, o jogo organizacional
pode ser de alta ou baixa responsabilidade. Isto significa
que quando predomina a irresponsabilidade, tende a existir
um grande nmero de nveis organizacionais com baixa
governabilidade, o que pode levar a um vis centralista
difcil de ser controlado.
Segundo Princpio: As regras de responsabilidade
determinam um tringulo de gesto composto de trs
estruturas-chave:
constituio da agenda; estrutura na qual se decide
o uso do tempo e o foco de ateno do governante;
nela se decide a luta entre a improvisao e o
planejamento.
cobrana e prestao de contas por desempenho,
em que se torna efetiva a responsabilidade das chefias
de cada unidade organizacional sobre as aes e
compromissos assumidos; nesse sistema decide-se
a luta entre a responsabilidade e a irresponsabilidade.
gesto operacional, no qual se decide a ao diria
numa luta entre rotina e criatividade.
Terceiro Princpio: Em um sistema de baixa
responsabilidade no h demanda por planejamento. Em
outras palavras, no h demanda por agenda estratgica,
processamento tecno-pol ti co de probl emas,
procedimentos para conduo de crises, planejamento
estratgico de governo, grande estratgia, oramento por
programas, monitoramento de gesto, Escola de Governo.
Se no houver demanda por esses sistemas, podem
ocorrer duas possibilidades:
Eles no sero constitudos porque no haver
espao no sistema organizacional devido s regras de
baixa responsabilidade; ou
Tero uma existncia ritual; quer dizer, cumpriro
funes meramente simblicas.
TRINGULO DE GESTO
IMPROVISAO PLANEJAMENTO VERSUS
Demandas das Estruturas
2, 3, 4, 5, 6, 7 e 10
(8)
Cobrana e
Prestao de contas
(9)
Gesto Operacional
RESPONSABILIDADE
IRREPONSABILIDADE VERSUS
Quarto Princpio: O tringulo de gesto define quais
das estruturas existentes so operacionais e quais so
rituais. Como corolrio desse princpio deduz-se que em
todo jogo organizacional h estruturas operacionais, que
cumprem uma funo prtica segundo as exigncias de
qualificao da ao de governo, e procedimentos rituais,
que cumprem funes meramente simblicas, porque seus
produtos no so demandados.
Quinto Princpio: Ante qualquer processo tradicional
de reforma organizacional, o jogo organizacional defende as
estruturas vigentes no reformadas, anulando o contedo
operacional da estrutura reformada; declara incompatvel a
reforma de contedo e aceita a reforma formal, adotando um
novo rito com a aparncia de modernidade. O mecanismo
de defesa consiste em degradar a reforma at o nvel de
busca de um equilbrio estvel. Desse modo, impede que se
crie uma massa crtica de modernidade, porque degrada cada
reforma parcial, com maior velocidade que o empenho
governamental, que busca promover uma transformao
gradual de cada estrutura. Com esse mtodo de defesa do
velho, a gesto tradicional consegue que as organizaes
pblicas estejam sempre se modernizando e essa barreira
no seja superada. como arar no mar, porque quando se
avana em direo segunda reforma, a primeira j se
degradou.
4.5. Uma proposta para uma estrutura
de direo estratgica
Tomando por base o que foi proposto na seo
anterior, para que seja viabilizada uma estrutura de direo
estratgica importante refletir sobre as estruturas
enumerados a seguir.
4.5.1. A Agenda do(a) Dirigente
considerada a estrutura-chave do tringulo de
gesto cujo produto uma pauta de decises diria para
o dirigente. Alimenta-se de duas fontes competitivas:
a) as prioridades do plano; e
b) a improvisao gerada pelas urgncias, a inrcia, a
rotina, etc.
A agenda define a utilizao de dois recursos dos
mais escassos no exerccio de governo: o tempo e o
foco de ateno do dirigente.
A agenda a expresso do uso do tempo e do foco
de ateno dos dirigentes. Diferentes questes, assuntos
e problemas competem no cotidiano por seu tempo e
ateno: a agenda cumprida reflete concretamente suas
opes. Pode ser sub-dividida em agenda rotineira
(urgncias e rotinas) e agenda especial (Plano, Avaliao
da Gesto e Cobrana de Contas).
As possibilidades de regular o foco de ateno so
muito variadas. necessrio afinar o raio de alcance e
decidir sobre opes de diferentes graus de disperso e
concentrao, entre muitos problemas que disputam o
tempo e os recursos do dirigente.
4.5.1.1.Tempo e Foco de Ateno
A reflexo em torno da pauta de aes dirias de
um dirigente ou gestor pblico vai compor umas das
disciplinas bsicas para a ao em organizaes pblicas
- o estudo da agenda. A agenda aparece como varivel
fundamental na organizao de processos decisrios, na
implementao de polticas, na obteno de resultados e
para a acumulao ou perda de poder.
O uso do tempo, assim, torna-se uma preocupao
de carter poltico fundamental, definindo janelas de
oportunidades e riscos, gerando ou retirando capacidade
de ao e viabilidade para os projetos de governo.
O tempo, neste sentido, um recurso:
Irreversvel - pois os acontecimentos seguem seu
curso, os eventos da agenda de dirigentes e tcnicos
vo se sucedendo e as situaes, assim como os
dias, no se repetem;
Rgido - porque o tempo passa, quer gostemos ou no,
e nossa percepo sobre o que ocorre a nossa volta
nos diz que o tempo vai correndo alheio nossa
vontade; e
Limitado - j que os dias tm sempre vinte e quatro
horas, as semanas 7 dias e o perodo de gesto de
um governante ou um mandato parlamentar 4 anos,
no Brasil.
As vinte e quatro horas do dia de um dirigente ou
assessor, como de qualquer ser humano, podem ser
divididas entre:
Aes no competitivas com as pausas
exemplo: almoo-reunio, caminhada para discutir
problemas, etc.
A agenda define uma pauta diria de decises. Os
problemas com menor probabilidade de entrar na agenda
do dirigente tm exatamente as mesmas caractersticas
dos probl emas mai s i mportantes. O di ri gente,
inconscientemente, evita tratar dos problemas que:
Consomem muito tempo;
Parecem ser adiveis e no so muito urgentes;
Emitem sinais fracos para a sua ateno ou
carecem da capacidade de emitir sinais ruidosos;
So complexos, fceis de identificar com a
paisagem, e difceis de valorizar no presente porque
parecem inevitveis;
Produzem incmodos e desagrado por causa da
baixa competncia para enfrent-los e do baixo valor
imediato que lhes atribumos;
exs.: reunies, produo
individual, telefonemas,
rotinas / protocolos,
estudos, etc.
Tempo de no-trabalho
exs.: pausas para
famlia, descanso,
lazer, alimentao,
cuidados pessoais
Tempo de trabalho
39
Gapi/ IG/ Unicamp
Exigem inovao para ser enfrentados e requerem
a aceitao de riscos.
Os problemas mais relevantes tm caractersticas
muito semelhantes s j citadas:
No so captados na superfcie da realidade, porque
no emitem sinais ruidosos;
So potenciais - estado em que seria mais efetivo
enfrent-los -, porque no demonstram sua importncia
no presente; sua importncia somente se revela
quando projetamos a realidade para o futuro;
So complexos, difceis de ser compreendidos e
atacados, razo pelo qual exigem que primeiro se
supere a confuso e a superficialidade com que tendem
a ser explicados;
Por serem muito antigos, so considerados como
parte da paisagem; h um processo social de adaptao
aos seus efeitos negativos e de resignao ante suas
importantes conseqncias;
No se manifestam como mal social imediato,
mas como adiveis para amanh;
Produzem incmodo pelo custo poltico e
econmico para enfrent-los ou pelo medo de inovar;
s vezes, a colheita de seus benefcios amadurece
depois de passado muito tempo ou depois de findo o
mandato do governante;
No tm doentes particulares, ainda que afetem
de modo notvel o conjunto da sociedade, o que faz
com que a poltica de clientela os ignore.
Por essas razes, uma parte muito reduzida do
tempo do dirigente dedicada a assuntos realmente
importantes e marcantes da qualidade de seu governo.
O quadro abaixo mostra, como exemplo didtico,
uma mdia do uso do tempo de governantes:
Alocao de tempo Porcentagem (%)
Ateno a problemas
importantes de governo
Assuntos de ordem pblica 7
Gesto administrativa rotineira 12
Relaes polticas 16
Rotinas e protocolos 26
Descanso e necessidades
humanas
Total de usos 100%
Contudo, mais importante que o uso quantitativo
o uso qualitativo do tempo. Por exemplo, 10% do tempo
da agenda dedicado a discutir problemas crus, em estado
de mal-estar, no vale o mesmo que o tempo utilizado
em comparar vantagens e desvantagens de diversas
opes para enfrentar um problema bem-processado.
Entre 95% e 97% dos problemas so includos na
agenda diria do governante sem processamento tecno-
poltico adequado, dos quais no menos de 30% chegam
agenda como mal-estares ou problemas crus. Portanto,
aproximadamente 65% dos problemas so discutidos no
conselho de gabinete ou nos despachos do governante
com um algum tipo de anlise poltica ou jurdica, mas
sem processamento tcnico de qualidade aceitvel, ou
com anlise tcnica, mas sem um bom processamento
poltico. Somente entre 3% e 5% dos problemas passam
para a agenda diria aps adequado processamento tecno-
poltico.
4.5.1.2.Como organizar a agenda
possvel tipificar como, tradicionalmente, as
agendas de dirigentes pblicos e suas equipes so
construdas:
verificao das questes, assuntos, demandas,
problemas que as ocupam;
verificao sobre os procedimentos adotados para
seu processamento; e
verificao de quem as define.
Assim, estabelecemos a agenda como parte de um
modelo de gesto estratgica. A presso sobre a agenda
faz com que os ocupantes de cargos pblicos tendam a
evitar assuntos que consomem muito tempo, parecem
adiveis, emitem sinais fracos de ateno, so muito
complexos, exigem maior capacidade ou aceitao de
risco para enfrent-lo.
As principais fontes de alimentao da agenda
devem vir, portanto, de:
Dinmica de planejamento: os projetos definidos
prevem aes a serem executadas, pautando a
agenda dos dirigentes e de suas equipes. Prevem
tambm critrios e prazos para petio e prestao
de contas que ocuparo sistematicamente a agenda.
Organizao do trabalho: a diviso de trabalho na
equipe segundo responsabilidade por objetivo alivia a
agenda de questes rotineiras ou decises recorrentes.
Grande Estratgia ou Metas Institucionais: as
grandes definies, objetivos, misso da instituio
funcionam como filtro do valor de assunto, urgncia
ou problema colocado para entrar na agenda.
Uma agenda de carter estratgico pode ser
estruturada a partir de:
Montagem de uma Estrutura de Direo: instncias
bem definidas para anlise e proposio, deixando
sempre espao/acesso para discusso, improviso,
propostas inovadoras ou mesmo contato com a
realidade externa ao cotidiano da equipe;
Qualificao e Treinamento da Equipe: uma equipe
bem treinada no apenas constri uma agenda de
trabalho qualificada como monitora e avalia sua
dinmica para aperfeioamento.
4
35
Estes pontos colocam a agenda e o uso do tempo
como partes de uma dinmica que busca maior qualidade
na atuao governamental. Se no existe demanda por
efetividade, estabelece-se um crculo vicioso de baixa
responsabilidade. A agenda, ento, o espelho do
funcionamento do gabinete de um dirigente, e pode ser o
elo para quebrar cadeias de baixa responsabilidade na
atuao.
4.5.1.3. Acompanhamento da Agenda
O monitoramento da agenda deve ser realizado
sistematicamente como avaliao da prtica de trabalho,
e tornar-se um insumo para avaliao da qualidade da
gesto. A partir do monitoramento da agenda podem ser
detectados os seguintes tipos de problemas e exigncias
para serem enfrentados:
4.5.1.4. O entorno imediato do(a) Dirigente
O crculo de pessoas que orbitam ao redor do
governante tem enorme importncia no uso quantitativo e
qualitativo do tempo do dirigente. Nesse ponto, convm
fazer as seguintes distines:
o suporte quente que cerca o governante; isto ,
sua famlia, seus amigos e suas amigas;
o suporte frio que o rodeia, vale dizer sua equipe de
assessores, sua secretaria executiva e o pessoal que
conduz suas relaes com a comunidade e os atores
sociais;
a formao, prticas e mtodos que ambos os
entornos usam para apoiar seus conselhos e processar
os casos. Aqui especialmente importante distinguir
entre assessoria especializada e departamentalizada
versus assessoria tecno-poltica.
O chamado entorno do dirigente tende a ter enorme
importncia no uso qualitativo e quantitativo do seu tempo.
A agenda de dirigentes e suas equipes possui apenas
algumas entradas ou acessos. Matus prope a imagem
do castel o feudal i sol ado do mundo por pontes
permanentemente defendidas. Para o mal ou para o bem,
somente se chega a um dirigente pblico com uma
proposta, conselho ou informao, depois de passar por
uma ponte protegida. Nessa situao, o dirigente estar
simultaneamente isolado e protegido:
As pontes que se comunicam com a agenda do
dirigente implicam em distores de entrada e de sada;
Um conselho ou uma informao somente chega
ao dirigente depois de passar por uma ponte no qual
sempre h um guarda;
O valor de uma proposta (VP) igual ao produto
de seu valor tecno-poltico (VT) pelo valor do canal de
comunicao (VC) utilizado pelo proponente. Desse
modo, se o canal de comunicao vale zero, a proposta
vale zero ante os olhos do dirigente, qualquer que seja
seu valor tecno-poltico.
A parti r de um estudo real i zado j unto
administrao central de um pas latino-americano, Carlos
Matus afi rma que, em cerca de 3.000 deci ses
acompanhadas, foi encontrada a seguinte distribuio:
5 decises muito importantes
45 decises importantes
cerca de 300 decises significativas
2650 decises rotineiras
Se todas as decises necessrias acabam por
competir, com igual fora, pelo tempo e ateno de um
gestor, no haver possibilidade de relacionar sua
importncia e tempo garantido a reflexo a cada deciso.
Evitar a sobrecarga de trabalho dos dirigentes pblicos,
originada pela entrada livre de assuntos de diferentes graus
de importncia na agenda de decises o principal
resultado de uma boa organizao da pauta diria de
assuntos na agenda.
4.5.2. O Processamento Tecno-poltico
a estrutura de entrada para o Gabinete do Dirigente
e de sada da Unidade de Planejamento ou Equipe de
Estado-Maior; ou seja equipe de assessoria que busca
filtrar assuntos para o dirigente. O seu critrio central a
conduo do Balano de Gesto Poltica, filtrando o valor
dos problemas e a qualidade do processamento tecno-
poltico; criando barreira contra os mal-estares, a barbrie
tecnocrtica e a barbrie poltica, controlando a Agenda
Especial. Faz a mediao, na sombra, entre as unidades
operacionais que alimentam o dirigente com propostas, e
a tomada de decises, sendo o Centro-chave da mquina
de deliberaes.
A sigla UPT denomina a Unidade de Processamento
Tecnopoltico, que assume as seguintes funes:
Consti tui r-se em filtro de qualidade do
processamento dos problemas. O processamento
tecno-pol ti co um frei o aos extremos do
tecnocratismo e do politicismo. Produz clculo
situacional de sntese, e facilita a interao entre o
dirigente e sua assessoria;
Cumprir o papel de defesa das importncias ante
as urgncias, no uso dirio do tempo do dirigente;
Constituir-se em Filtro de valorizao de
problemas que chegam a ser agendados, para impedir
que as rotinas e os problemas secundrios distraiam
o foco de ateno do dirigente e disputem tempo com
os problemas de alto valor. O dirigente deve procurar
ampliar sua dedicao s decises crticas de seu
nvel de direo;
Problemas Exigncia para enfrent-los
alta eficincia do sistema sensor,
processamento para deciso
Domnio da rotina soluo sistemtica para
problemas bem estruturados
Domnio da
inrcia
descentralizao de problemas
de baixo valor
Domnio da
urgncia
dinmica de planejamento
eficiente, pautando o importante
Domnio da
reao
41
Gapi/ IG/ Unicamp
Manter sempre uma apreciao global do andamento
do governo e lembrar constantemente ao governante
as caractersticas projetadas do final de seu perodo
de governo. Algum tem de chamar realidade o
dirigente poderoso e dizer-lhe: s mortal!, como no
imprio romano;
Manter o monitoramento peridico da agenda
do dirigente, para demonstrar-lhe objetivamente o
uso de seu tempo e a fixao de seu foco de ateno,
e facilitar, por esse meio, as correes adequadas;
Colaborar com o dirigente na preparao rigorosa
da cobrana e prestao de contas por desempenho
que deve prevalecer na relao com seu nvel executivo
imediato, e assist-lo no momento da cobrana de
contas.
A relao entre os escritrios de planejamento de
governo e a UPT indireta, pois trata-se de uma unidade
assessora. Tal relao de mo dupla. De um lado, os
formuladores de planos e decises sabem que suas
propostas sero examinadas pela UPT antes que o
dirigente as inclua em sua agenda para a tomada de
decises. De outro lado, cada vez que um executivo recebe
uma diretriz sabe que ela foi processada pela UPT.
A UPT parte indiferencivel do gabinete do
dirigente. Essa unidade trabalha com as mesmas presses
que o dirigente poltico; portanto, no pode realizar
pesquisas, apenas processar o que lhe chega e detectar
omisses em relao ao que deveria chegar-lhe segundo
sua avaliao do andamento do governo, sintetizada no
Balano Global da Gesto.
Desta forma, no se deve confundir essa estrutura
de direo estratgica com a Unidade de Planejamento
Estratgico, que uma equipe de estado-maior
produtora de planos. O esquema a seguir mostra que o
processamento tecno-poltico a porta de entrada para a
agenda do dirigente, e a porta de sada das propostas de
planos. O mtodo PES prope os seguintes graus de
qualidade no processamento dos problemas:
Primeiro grau: mal-estar
O problema foi detectado sensorialmente, mas no
tem processamento sistemtico. Somente listam-se as
causas com problemas mal descritos e propem-se
polticas sem opes sistematicamente exploradas. No
h explicao sistmica dos problemas nem concepo
precisa das aes em diversas opes, com um balano
entre as suas vantagens e desvantagens. Tanto a anlise
pol ti ca quanto a tcni ca so superfi ci ai s e
departamentalizadas, sem contato adequado entre si.
Segundo grau: processamento parcial
O problema tem processamento sistemtico de
qualidade, mas de carter departamentalizado e parcial;
isto , tem processamento jurdico ou poltico ou tcnico,
mas nunca os trs ao mesmo tempo e em interao
sistmica.
Terceiro grau: processamento tecno-poltico
O problema tem processamento sistemtico
situacional, quer dizer, foi examinado a partir de todas as
suas perspectivas e campos pertinentes. O fundamental,
neste grau de processamento, a combinao e a
interao da anlise poltica, jurdica e tcnica em um
nvel de qualidade aceitvel. Isso supe rigor e profundidade
na anlise situacional, deteco dos centros de ao mais
apropriados, seleo de opes e operaes, anlise de
vantagens e desvantagens das opes e cenrios
pertinentes, anlise estratgica das propostas e exame
da confiabilidade geral das propostas. O processamento
tecno-poltico pode ser feito segundo a complexidade e a
urgncia dos problemas.
4.5.3. O Enfrentamento de Crises
O processo de governo pode mudar bruscamente
de ritmo e foco de ateno por causa de surpresas positivas
e negativas. Em geral os governos encontram-se
despreparados para enfrentar surpresas, embora em um
perodo de governo de 4 anos elas ocorram s dezenas.
So necessrios procedimentos especficos e equipes
treinadas para fazer frente a esse tipo comum de desafio.
(Ver captulo sobre condio de crises)
Garante mtodos de trabalho especiais para o
processamento em caso de emergncia e crises, sendo
O mais comum o Escritrio de Defesa Civil. Em sua forma
mais sofisticada, opera sob a modalidade de Sala de
Situaes.
4.5.4. A Estrutura de Planejamento
Estratgico
Opera em um perodo de governo, incluindo o curto
prazo. Para operar com eficcia, assume a existncia de
uma grande estratgia. Parte de uma seleo de problemas
e do Balano de Gesto Poltica estabelecido como meta
para o perodo de governo, e culmina com um arquivo de
problemas tcnica e politicamente processados. a
estrutura que alimenta a mquina de deliberaes,
competindo com a improvisao, as urgncias, a inrcia
e as rotinas.
As funes de uma estrutura de assessoria de
planejamento so:
Constituir e manter atualizado o arquivo de problemas
semi-processados;
Identificar os principais problemas bem estruturados
que ainda no estejam normatizados e que consomem
muito tempo do dirigente;
Estabelecer as diretrizes de planejamento para os
diferentes tipos de planos utilizados pela organizao;
Abordar o tratamento de problemas de modo
centralizado e como suporte direto ao dirigente;
Contribuir na seleo dos problemas que o plano de
ao de governo enfrentar, discutindo com as
unidades operacionais. Propor as metas para o Balano
de Gesto Poltica;
Dar suporte substantivo e metodolgico s unidades
operaci onai s e escri tri os especi al i zados de
planejamento no tratamento dos problemas especficos
que o plano abordar descentralizadamente;
Dar suporte ao dirigente na constituio da agenda
especial para o acompanhamento dos problemas do
plano;
Dar suporte ao dirigente no processo de cobrana e
prestao de contas sobre o cumprimento do plano
de ao;
Manter i nformao central i zada sobre o
monitoramento dos problemas do plano, sem prejuzo
do monitoramento descentralizado, que essencial;
Manter sempre atualizado o plano de governo e velar
para que os planos descentralizados adaptem-se
constantemente s mudanas da realidade;
Recomendar as normas de funcionamento do
planejamento e de suas relaes com o oramentrio;
Manter sempre atualizada a viso poltica sobre a
situao esperada ao trmino do perodo de governo,
ou de cada data importante de avaliao poltica de
resultados, e comparar essa situao final provvel
com a situao-objetivo concebida no incio do governo.
Um escritrio de planejamento no uma unidade
que centraliza a formulao dos planos para que as
unidades operacionais os executem.
4.5.5. Centros de Grande Estratgia
A sua tarefa pensar criativamente o governo de uma
cidade ou de um pas em longo prazo. Cumpre a funo de
farol orientador e criador de caminhos inexplorados.
Estabelece as diretrizes para o planejamento estratgico e
constitui-se de equipes com perfil para a prospeco de
caminhos. A sua funo explorar o futuro, onde no h
caminho conhecido. Por sua natureza, exige polticos e
cientistas de alto descortino os quais pelas caractersticas
de seu trabalho, no devem lealdade poltica a um chefe de
governo. O seu trabalho desenvolve-se mais no plano da busca
dos grandes consensos, tentando arrebatar as incgnitas
do futuro. prefervel que no sejam entidades
governamentais, mas de carter misto, com ampla
representatividade para garantir sua continuidade.
Esses centros marcam a diferena entre os pases,
estados e cidades lderes e os que so meros seguidores.
A grande estratgia exige muita imaginao, pouco respeito
s restries presentes, bom domnio do que ocorre na
vanguarda das cincias no plano internacional, e vontade
e capacidade de ser lder em algum campo.
4.5.6. O Oramento por Programas
a estrutura que aloca os recursos econmicos
de acordo com o plano, estabelecendo objetivos gerenciais
especficos. Busca qualificar eficincia e eficcia
gerencial no cumprimento das metas por projetos (ou
programas), inclusive, no que se refere aos problemas de
financiamento.
Opera considerando a relao:
recursos produtos resultados
uma forma de alocar recursos econmicos em
relao aos propsitos do governo. Tem duas funes
principais:
a) de oramento, cuja funo a alocao de recursos
do setor pblico, coerente com o plano econmico; e
b) a de oramento por programa, cuja funo
gerencial e refere-se alocao e controle dos
recursos por problemas e aes, orientado pelos
resultados e produtos que se podem alcanar com
tais alocaes.
Convm fazer aqui uma clara distino entre o
oramento tradicional e o oramento por programa. O
oramento tradicional um oramento institucional que
deixa de lado os objetivos e concentra-se naquilo que a
organizao compra com os recursos alocados. O
oramento por programas, por sua vez, um oramento
por objetivos, no qual os recursos so alocados para
cumprir aes e atingir resultados concretos. Na parte
de recursos, no h diferena significativa entre os dois
tipos de oramento. Na parte de despesas, porm, o
contraste total. Um oramento tradicional assume a
seguinte estrutura:
O oramento tradicional no permite conhecer a
que objetivos so aplicados os salrios, os bens e servios
adqui ri dos, ou as construes contratadas. So
ORCAMENTO TRADICIONAL
DIREO DOS PRESDIOS
DENOMINAO MONTANTE (R$ x 1.000)
ORDENADOS E
SALARIOS
GRATIFICAES
AQUISIO DE BENS
DE SERVIO
TRANSFERENCIAS
EQUIPAMENTOS E
MAQUINAS
CONSTRUES
MANUTENO
AMORTIZAO
DE DIVIDAS
IMPREVISTOS
TOTAL
12.000
30.000
8.000
10.000
8.000
3.000
2.000
70.000
43
Gapi/ IG/ Unicamp
simplesmente rubricas de despesas, nas quais no
possvel fazer uma anlise de eficincia e eficcia. Por
isso, a referncia natural dessas cifras tem de ser o ano
anterior, e isso consagra a rotina na alocao dos
recursos.
Em contraste, um oramento por programas o
seguinte:
Se o oramento assumir essa estrutura por
programas, com metas de produtos e resultados, a gesto
oramentria pode se converter em uma ferramenta vital
para a Gesto Estratgica. No entanto, evidente que
diante da inexistncia da gesto por problemas, projetos
e objetivos, o oramento por programas s pode cumprir
uma funo ritual.
RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS ORG. EXEC.
segurana
600 guardas
60 viaturas
armas
25 mi / ano
rondas
construir bases
aes preventivas
reduzir em 10% o
ndice de assaltos
idem p/ n mortos e
homicdios
G M
gerao de
emprego
500 mil / ano
equipe de 30
pessoas
5 centros de
atendimento
R$ 500 mil
criar vagas em
cursos prof.
criar frentes
cooperativas
legislao de
renncia
3.000 empregos
10% PEA
geredo 1% OEA de
empregos
Vigilncia e
proteo 5.000
190 unidades
escolares seguras
15 vigilantes para
cada 3 escolas
- amplia segurana e
confiana da
populao
- reduz furto e
depredao
- reduz exposio dos
alunos ao crime no
entorno das escolas
Unidade de
segurana
Alimentao
escolar
12.000
200.000
refeies / dia
- Cumprimento das
normas dietticas e
de qualidade
- aumento do
rendimento escolar
-reduo de doenas
infantis
Unidade de
alimentao
escolar
Manuteno 3.000
Salas, Cozinhas,
Banheiros em
boas condies
Cumprimento das
normas sanitrias e
de qualidade
Unidade de
manuteno
Construo de
novas unidades
escolares
1.500.000
Construo de
mais 10
unidades
- mais vagas
-melhor
atendimento
Secretaria de obras
pblicas
total
PROGRAMA
4.5.7. A Estrutura de Monitoramento
da Gesto
O monitoramento essencial para que o governante
conhea a evoluo da situao que enfrenta e aprecie os
resultados de sua ao para modific-la a tempo, pois a
informao estatstica tradicional muito lenta para cumprir
essa funo com propriedade. Como o monitoramento
visual e direto muito limitado, quanto mais alta for a
hierarquia do gabinete do dirigente, mais a informao deve
ser suprida, em grande medida, no monitoramento indireto,
mediante indicadores significativos dos diversos aspectos
relevantes da realidade, que preocupam o ator. O
monitoramento representa a frieza objetiva dos ndices
versus as apreciaes subjetivas, sempre favorveis, que
se criam ao redor do gabinete do dirigente. Ele opera em
tempo eficaz, e excepcionalmente em tempo real, para
poder cumprir sua funo de alimentar a correo e ajustes
do plano. um requisito essencial para a existncia de
procedimentos estveis de cobrana e prestao de
contas.
O monitoramento uma ferramenta radicalmente
distinta dos sistemas tradicionais de informao a que
estamos acostumados. Por isso, vale a pena fazer um
contraste entre ambos, tomando como exemplo de
monitoramento uma estrutura de informaes de um cirurgio
numa sala de cirurgia e, como exemplo de informao
estatstica, o boletim mensal de informao que recebe o
diretor de um hospital.
O cirurgio est atento ao monitoramento porque
disso depende sua capacidade de desenvolver e corrigir a
tempo qualquer erro cometido, ou fazer frente s surpresas
e imprevistos. A interrupo do monitoramento impede a
continuidade da cirurgia com razovel probabilidade de
xito.
Ao contrrio, o receptor, leitor ou estudioso da
informao estatstica pode ser qualquer pessoa que no
esteja necessariamente envolvida com a ao concreta e
que no dependa fundamentalmente dela.
A montagem de um bom monitoramento simples
em teoria, porm muito complexa na prtica, em face do
elevado grau de responsabilidade que se requerer em cada
el o de sua cadei a de produo. Um funci onri o
irresponsvel pode quebrar toda uma cadeia de
monitoramento, seja por atraso ou por falta de controle da
qualidade da informao.
Sem uma estrutura de monitoramento no possvel
operar pedidos para a prestao de contas por desempenho.
Por conseguinte, h uma correlao muito estreita entre
eficcia de monitoramento e qualidade da gesto pblica.
A grande diferena entre essas estruturas nasce
desse fato: o monitoramento definido para um usurio
muito especfico, e este usurio o responsvel pela
conduo do processo.
Sistema Estatstico Monitoramento
Usurio
Indefinido. Na informao estatstica, o usurio
indefinido e, conseqentemente, muito variado, pois trata-
se de proporcionar informaes teis para interesses muito
distintos a propsitos atuais ou futuros.
Bem definido. No monitoramento, o usurio
um ator concreto, atual e muito bem definido, que
demanda informao para alimentar a ao que realiza
no momento, conhecer o impacto causado por ela e
comparar este i mpacto com o esperado no
planejamento.
Volume de Informao
Diversificada. A i nformao estatsti ca
necessariamente extensa e diversificada para atender a
uma grande variedade de usurios potenciais com
interesses muito distintos.
Seletiva. O monitoramento ultra seletivo porque
est desenhado para um usurio concreto.
Atraso aceito
Alto. O atraso permitido muito amplo, pois a
informao estatstica no est comprometida com a retro-
alimentao de um processo em marcha.
Informao em tempo eficaz. O
monitoramento deve atuar em tempo eficaz, ou, no
l i mi te, em tempo real uti l i zado para corri gi r
oportunamente a ao em marcha. A informao fora
do tempo eficaz desinforma.
Perecibilidade
No perecvel. A informao estatstica no tem
demanda especfica e perecvel. O seu valor
propriamente histrico, no se degrada com o tempo. A
sua funo registrar o que passou, e no alimentar o
que est em andamento.
perecvel. O monitoramento, ao contrrio,
retroalimenta a ao e, por conseguinte, a informao
que produz perecvel. Se chega fora do tempo, vale
tanto quanto o jornal de ontem.
CONTRASTE ENTRE MONITORAMENTO E INFORMAO ESTATSTICA
45
Gapi/ IG/ Unicamp
4.5.8 - A Estrutura de Cobrana e
Prestao de Contas por Desempenho
uma das estruturas-chave do tringulo de gesto.
Submete cada responsvel por problemas e operaes a
uma avaliao sistemtica e peridica de sua gesto,
estabelecendo a responsabilidade pertinente. Os critrios
de aval i ao so estabel eci dos no momento do
processamento tecno-poltico de cada problema, sendo,
portanto, no apenas conhecidos pelo avaliado com muita
antecipao prestao de contas, mas propostos pelo
avaliado e acordados com o dirigente que sanciona o plano.
A cobrana de contas por desempenho a chave
do tringulo de ferro j mencionado, porque determina se
o funcionamento organizacional de baixa ou alta
responsabilidade.
O propsito desta estrutura definir e tornar efetiva
a responsabilidade do governante, de seus ministros, de
seus dirigentes e de todo funcionrio responsvel por um
problema ou operao, qualquer que seja seu nvel
hierrquico, sobre seus compromissos declarados ou
formalizados em planos. ela que d credibilidade
palavra do poltico ou do funcionrio, a partir do princpio
de que todo compromisso deve ser validado com seu
cumprimento ou com o exame transparente e rigoroso das
causas do seu no-cumprimento, e das responsabilidades
pessoais e institucionais correspondentes, tendo a devida
considerao para com as variveis fora de controle dos
atores comprometidos.
A sua eficcia depende de que:
- A cobrana de contas seja pblica, se se tratar
do nvel poltico; ou divulgada apenas aos afetados, se se
tratar de nveis gerenciais, para que os mandantes, quer
dizer, a populao que se beneficia ou prejudicada com
os resultados, tornem efetivo um procedimento padro
para premiao e punio;
- A conta seja sistemtica; isto , que a informao
considerada relevante e os critrios para a sua avaliao
estejam estabelecidos e sejam conhecidos por todos antes
da cobrana e prestao de contas. Por exemplo, podemos
citar a qualificao dos servios pblicos em diversas
categorias de qualidade sobre o mnimo exigido, para
declarar fora de norma os servios que no alcanam esse
mnimo;
- A conta refira-se a compromissos concretos de
preciso avalivel, tais como resultados sobre problemas,
realizao de operaes, eficincia, eficcia, oportunidade,
qualidade, contedo da mudana nas regras legais ou
factuais, submisso a princpios de responsabilidade, etc;
- A conta seja verificvel ou refutvel, para o qu
deve estar apoiada em um bom monitoramento;
- A conta constitua-se num mtodo de avaliao
pessoal e institucional;
- A avaliao implique em prmios e penalidades
legitimadas pela sociedade ou pela organizao;
- Todos os indivduos que pedem contas por
desempenho estejam, ao mesmo tempo, submetidos a
prestar contas com igual rigor. Ningum deve ficar
margem das responsabilidades; e que
- A conta seja completa, cubra o desempenho sobre
a responsabilidade assumida, e no se limite ao uso de
fundos oramentrios.
4.5.9 . Gesto Operacional
outras estruturas-chave do tringulo de gesto.
A gesto por operaes converte os mdulos do Plano
em mdulos de gesto de qualidade total. a estrutura
que traduz as decises em realizaes. Opera com base
em objetivos e metas concretos, relacionados com os
problemas do Plano e a programao das atividades
prprias de cada unidade organizacional. Em cada unidade
de gerncia operacional reproduz-se o problema do
planejamento em nvel prtico. A gesto operacional tem
o teto de qualidade permitido pela cultura institucional.
Na gesto, predomina a ao sujeita a diretrizes,
mas elas deixam um amplo campo criatividade, iniciativa
e inovao. o terceiro vrtice do tringulo de gesto.
A idia fundamental a criatividade total, ningum
deve operar rotineiramente. Isto supe ciclos de criatividade
e rotina, impostos pela seletividade inevitvel do foco
limitado de ateno. Concentramos a criatividade nos
processos e problemas de maior valor e, mediante o
investimento em capital humano e em organizao,
transformamos essa aplicao de recursos em rotinas de
qualidade, para deslocar nosso esforo para outros
espaos de reforma. Contudo, as rotinas melhoradas
voltaro, no momento oportuno, a sofrer o impacto de
novos esforos criativos. Por outra parte, no interior de
cada rotina gerencial h espaos estveis e permanentes
para o esforo criativo.
Produo e uso
Produo centralizada e uso generalizado. A
informao estatstica tende a ser muito centralizada
mediante um fluxo vertical de produo. Em troca, seu
uso generalizado em todos os nveis.
Produo descentralizada e uso muito
especfico. O moni toramento total mente
descentralizado para permitir a correo oportuna em
cada nvel. Em troca, seu uso muito particular s
necessidades de um usurio.
Tipo de Informao
Primria. A i nformao estatsti ca
principalmente informao primria, no processada
justamente para satisfazer demandas muito variadas de
processamento de usurios muito diversos.
Indicadores e sinais. O monitoramento trabalha
com indicadores e sinais significativos para um usurio
especfico.
Toda a literatura de boa qualidade sobre a gesto
por objetivos e gesto por operaes pertinente para
compreender a importncia desta estrutura. No entanto,
no se deve esquecer, para evitar cair na ingenuidade e
nas rplicas mecnicas das modas, que no h espao
para a gesto por problemas num jogo organizacional de
baixa responsabilidade. Sem descentralizao, tampouco
possvel a gesto criativa.
4.6. Escola de Governo
a unidade de capacitao em alta direo e
assuntos de governo para o desenvolvimento tecno-poltico
contnuo do corpo dirigente. a ferramenta bsica para
elevar a capacidade de governo mediante formao
especfica em Gesto Estratgica Pblica.
O desafio para o governo municipal amplifica-se um
tanto mai s com o processo de transfernci a de
responsabilidades e competncias para a esfera
municipal, que tem sido realizado pelos governos centrais.
As equipes dirigentes que buscam consolidar programas
de governo transformadores enfrentam exigncias maiores
do que aquelas que se limitam a administrar sem fazer
frente aos problemas mais graves de nossa situao scio-
econmica e poltica.
O drama mais grave que as equipes dirigentes
atuais enfrentam a lacuna existente entre sua capacidade
de governar os sistemas sociais, enfrentar e resolver
problemas estratgicos, e atuar frente complexidade
crescente que estes oferecem para serem conduzidos em
di reo a obj eti vos e compromi ssos assumi dos
democrati camente. Certamente, no se trata de
tecnocratizar a poltica e a arte de governar, mas de
reconhecer que em todas as atividades humanas - e o
exerccio de funes de governo no exceo - existem
e podem ser desenvolvidas, constantemente, tcnicas,
mtodos e cincias que no podem ser ignoradas.
Uma Escola de Governo vinculada a uma estrutura
governamental, por exemplo, uma prefeitura municipal,
deve ser um espao institucional no qual os dirigentes
pblicos possam renovar seus conhecimentos, trocar suas
experincias e desenvolver sua vocao tcnica e poltica
e, tambm, novas competncias para governar de forma
aprimorada. um centro de capacitao e desenvolvimento
de conhecimentos e experincias no qual as equipes
dirigentes podero se aproximar dos mais complexos
problemas para o exerccio de governo em situaes
difusas, incertas e interativas, por meio a criatividade, do
conhecimento tcnico e da habilidade poltica, que devem
estar juntos para a qualificao do processo decisrio em
ambiente pblico e para a obteno dos resultados
necessri os, exi gi dos pel a popul ao e pel o
aprofundamento da democracia em nossos pases. uma
unidade de produo onde os dirigentes podero ampliar
sua qualificao para a gesto pblica, evitando a opo
aparentemente fcil de se adotar, no ambiente de governo,
instrumentos gerados para a gerncia empresarial privada
ou corporativa que, muitas vezes utilizados acriticamente
no setor pblico, devido ao prprio despreparo do
governante, levam a resultados contrrios a suas
motivaes originais.
(Ver Captulo sobre uma proposta para uma
escola de governo municipal)
Matriz de Gerenciamento do Tempo - (Importncia x Urgncia)
URGENTE NO-URGENTE
II
Preparao
Preveno
Definio de valores
Planejamento
Aprofundar relacionamentos
Processos de energizao /
sinergizao
NO-
IMPORTANTE
III
Interrupes, al gumas l i gaes
telefnicas
Parte da correspondncia, alguns
relatrios
Algumas reunies
Muitas questes urgentes suscitadas
pelas outras pessoas
Muitas atividades comunitrias
IV
Trabalho corriqueiro
Correspondncia trivial
Algumas chamadas telefnicas
Tarefas secundrias que consomem tempo
em demasia
Atividades alienantes
IMPORTANTE
I
Crise
Problemas graves
Projetos, reunies
Processos com prazos definidos
(r) 1994 Covey Leadership Center, Inc.
47
Gapi/ IG/ Unicamp
Entre tantas coisas urgentes e importantes, como
podemos saber o qu devemos fazer?
ruim atuar muito no primeiro quadrante?
Como conseguir tempo para dedicar ao segundo
quadrante?
E se em meu ambiente predominar o primeiro quadrante?
H alguma coisa no primeiro quadrante que pode ser
deixada para depois?
5.1. Apresentao
Este captul o apresenta um conj unto de
procedimentos prticos para a (re)organizao do trabalho
cotidiano de uma equipe dirigente. Trata-se de uma
proposta para avaliao e reformulao do funcionamento
do gabinete de dirigente e tem como objetivo capacitar o
leitor para realizar um processo desta natureza numa
instituio de governo.
Na seo 5.2, so apresentados conceitos gerais
relacionados com o tema do funcionamento dos gabinetes
dos dirigentes latino-americanos, conforme formulados pelo
Prof. Carlos Matus (MATUS, 2000). Nela destaca-se a sua
preocupao com a baixa capacidade de gesto dos
dirigentes pblicos, originada das prticas ultrapassadas,
da carncia de mtodos de trabalho eficazes e da
insuficiente capacitao das equipes de profissionais que
trabalham na gesto dos governos dos pases da Amrica
Latina.
A seo 5.3 fornece elementos para uma avaliao
dos assuntos que entram na agenda de deliberaes da
equipe de governo vis--vis a qualidade do processo
decisrio que se realiza no gabinete. Como procedimento
inicial para aumentar a qualificao do trabalho cotidiano
de uma equipe dirigente, sugerida a verificao
sistemtica da agenda diria de decises. Na seo 5.3
so apresentados procedimentos para a redefinio
estrutural do gabinete de um dirigente pblico.
Na seo 5.5, como concluso, discutida a relao
entre a capacidade de governar e o tempo que transcorre
desde o incio de um novo governo, apresentando o
conceito de tempo eficaz de governo.
5.2. Condicionantes e procedimentos
prticos para a avaliao e reformulao
do funcionamento do gabinete de um
dirigente
O gabinete do dirigente a estrutura organizativo-
administrativa de suporte imediato tomada de decises.
Esta estrutura composta por sistemas que devem garantir
qualidade nas prticas de trabalho em Alta Direo.
Na l i teratura adotada so l evantadas trs
possibilidades para que seja elevada a capacidade de
governo dos dirigentes pblicos e de suas equipes:
1- Li mi tar o poder pessoal do governante e
institucionalizar atribuies decisrias em corpos
colegiados;
2- Exigir requisitos prvios de capacitao para que
algum possa assumir um cargo ou mesmo exigir
treinamento especfico para o exerccio de governo;
3- Criar equipes de suporte tcnico-poltico ao
processo decisrio, o que implica que o governante
esteja convencido sobre sua necessidade.
Matus sugere esta ltima via como a forma mais
adequada para interveno no funcionamento de equipes
dirigentes. O autor considera que a primeira possibilidade
no factvel dada a tradio latino-americana fundada
em um estilo de governo centralizado, presidencialistae
personalista. A estruturao de colegiados de direo
i mpl i ca em di l ui o de responsabi l i dade e
descentralizao de poder, o que nem sempre de fcil
aceitao para nossos dirigentes.
A segunda possibilidade afronta os princpios
democrticos, j que dificultaria o acesso a postos de
deciso de pessoas de menor capacitao formal ou cuja
capacidade decorre da experincia gerencial ou
empresarial, limitando fortemente as possibilidades para
que lideranas populares, p.ex., venham a ocupar posies
de direo.
A terceira opo seria a melhor porque no impe
restries responsabilidade e poder de deciso dos
dirigentes e busca qualificar a atuao dos governantes,
repensando a estrutura e a organizao de seus gabinetes.
Seria esse o procedimento prtico mais indicado para
melhorar o funcionamento das equipes de direo e
enriquecer o processo que alimenta a tomada de decises.
A correta avaliao do funcionamento cotidiano do
gabinete importante porque nessa estrutura de direo
que:
se manifestam a capacidade cognitiva e a
experincia profissional e poltica de quem nela
trabalha, elementos centrais para o xito ou fracasso;
deve ser rompido o crculo vicioso de satisfao e
conformismo que os dirigentes sentem pelo que fazem
(seja l o que for) e pela forma como usam seu tempo
(seja como for);
devem ser analisados os assuntos que afetam o
governo, e definidas estruturas de preveno para evitar
que problemas importantes, estratgicos, fiquem de
fora da agenda e, portanto, no sejam enfrentados;
podem ser construdos mecani smos para
acompanhamento e avaliao das aes de governo
capazes de fazer com que equipes dirigentes
substituam a atitude usual meramente reativa, focada
em urgncias e problemas menores, e assumam uma
postura ativa frente s questes substantivas da
realidade (como regra geral, os dirigentes normalmente
sabem pouco do que est ocorrendo em seu governo,
da qual i dade das aes i mpl ementadas, dos
resul tados que esto sendo ati ngi dos e das
conseqncias que iro acarretar);
5
AVALIAO DO
FUNCIONAMENTO DO
GABINETE DO DIRIGENTE
49
Gapi/ IG/ Unicamp
pode ser localizada a origem do problema recorrente
da Baixa Capacidade de Governo dos dirigentes
pblicos latino-americanos.
5.3. Agenda da Equipe de Governo
A Gesto Estratgica envolve diferenciar problemas
de natureza e implicaes mais amplas e, freqentemente
de muito difcil mensurao, mas de alto valor para o
governo, daqueles probelmas conhecidos e de tipo
repetitivo. As equipes de governo tendem a ser dominadas
por urgncias e questes administrativas, a observao
de seu trabalho cotidiano tende a confirmar esta tendncia.
Os dirigentes costumam apontar como problema de seu
governo uma srie de assuntos repetitivos que poderiam
ser equacionados com ferramentas j conhecidas, usando
a capacidade dos servidores e mediante a definio de
normas e regras.
J os problemas que podem afetar a continuidade
do governo, gerar crises e causar custos polticos de monta
so encarados como urgncias e tendem a receber um
tratamento deficiente, muitas vezes so deixados fora da
agenda do governante. O enfrentamento destes problemas
mais importantes sempre mais custoso, exige maior
conhecimento e criatividade e pode gerar maior tenso
nas equipes dirigentes. No raro, como forma de evitar as
questes de fato estratgicas e difceis de uma gesto,
os dirigentes terminam por ver as questes de governo
como uma mera necessidade de organizao interna, dos
processos de trabalho e definio de funes e de
organogramas. A diferenciao e o tratamento desses 2
tipos de problemas podem ser realizados mediante a
adoo de mtodos de trabalho apropriados pelas equipes
dirigentes.
Para a administrao dos problemas repetitivos
podem ser utilizados procedimentos j consolidados,
complementares ao planejamento de governo. Uma equipe
de governo, para tornar-se eficaz, deve adotar como centro
de sua ateno o enfrentamento dos problemas
estratgicos e que exigem criatividade, coordenao e
conhecimento.
A definio dos assuntos que devem ou no entrar
na pauta de trabalho dos governantes exige a constituio
de uma estrutura de administrao da agenda, sistema
que pode levar reformulao ou estruturao do gabinete
do dirigente.
Para garantir um constante equilbrio entre o
tratamento das urgncias e das importncias no
exerccio de governo, necessrio uma constante
preocupao com o processamento da agenda da equipe
dirigente. As importncias s devem entrar na agenda
quando tempos rgidos de trabalho possam ser definidos.
A prpria identificao do que seja um assunto ou problema
realmente importante, dentre os vrios assuntos que afluem
e pressionam o trabalho cotidiano dos dirigentes, muito
relevante para o processamento da agenda.
Uma regra prtica indica que todos os assuntos
que dependem de decises que podem influenciar o
balano de governo devem ser identificados como
importncias. Como descrito anteriormente (ver capitulo
sobre Metodologia de Diagnstico de Situaes) o balano
de governo depende de uma avaliao peridica, que leva
em conta o manejo das trs variveis macro da ao de
governo: situao poltica, situao econmica e
verificao do intercmbio de problemas. (ver, tambm,
Texto de Apoio sobre o Planejamento de Governo)
Para organizar ou reformar a estrutura de apoio ao
processo decisrio, necessrio verificar com preciso
qual deve ser o ponto de partida para uma interveno.
Num sistema de baixa responsabilidade como o que
tradicionalmente existe na gesto pblica latino-americana,
no qual contas por desempenho no so cobradas nem
prestadas, e no costuma haver definio, na pauta de
tomada de deciso dos assuntos mais relevantes para o
governo sobre os quais devem ser garantidos o tempo e a
ateno da equipe governante, este ponto de partida
freqentemente encontra-se na agenda do dirigente.
Portanto, a base sugerida para a qualificao do
processo decisrio em um gabinete o aprimoramento
do sistema de agenda. A agenda delimita a utilizao de
dois recursos dos mais escassos no exerccio de governo:
o tempo e o foco de ateno do dirigente. A agenda define
a pauta de decises diria para uma equipe dirigente, a
partir de duas fontes de assuntos competitivas:
a) as prioridades planejadas, a avaliao da gesto, a
cobrana de contas e a verificao de resultados
atingidos na gesto;
b) a improvisao gerada pelas urgncias, as presses
originadas da rotina administrativa e das relaes
polticas.
A mudana da agenda do dirigente deve permitir, j
num primeiro momento:
A realocao do tempo dedicado ao tratamento dos
assuntos, permi ti ndo mai or profundi dade e
fundamentao do processo decisrio ao longo da
gesto;
A montagem de uma agenda coletiva e focada em
assuntos de governo, invertendo a lgica segundo a
qual as agendas particulares (ou at individuais) de
cada membro da equipe conformam, num processo
de adio - distorcido e freqentemente conflituoso - ,
a agenda de governo;
O acompanhamento e a avaliao sistemtica das
aes e resultados de governo, seguindo critrios
claros, definidos ou referendados pela equipe;
A definio de momentos bem delimitados para
cobrana de contas por desempenho;
O processamento de problemas com qualidade e
presteza, para suporte s decises.
A interveno no cotidiano de administrao da
agenda, com o objetivo de redefinir os espaos de
tratamento dos assuntos pela equipe dirigente, torna-se
artificial e ineficaz caso no seja garantida uma estrutura
adequada para filtragem e avaliao de assuntos. O estudo
da agenda deve ser feito tendo como foco as seguintes
perguntas orientadoras:
a) Quais so os principais assuntos ou problemas que
efetivamente entram na agenda?
b) Qual a freqncia com que estes assuntos se
apresentam?
c) Quais so os filtros ou procedimentos de seleo
que funcionam para a identificao de prioridades e a
montagem da agenda diria de decises?
d) Quem so as pessoas que efetivamente realizam o
trabalho de filtragem e priorizao de assuntos?
e) De que forma se d o processo de tomada de
deciso?
De forma geral, em nossas experincias com
equipes dirigentes em ambiente pblico, pode ser verificado
que:
a) Os assuntos tratados pelos dirigentes e os temas
que ocupam quase todo seu tempo de trabalho so,
em geral, estruturados e podem ser normatizados e
receber um tratamento padronizado;
b) A forma de tomada de deciso usualmente de
carter intuitivo e no se baseia em instncias coletivas
de discusso e processamento, mesmo porque a
maioria dos problemas abordados no mereceria este
tipo de tratamento;
c) Os assuntos que entram na agenda so, em geral,
distintos dos temas que as equipes de governo
apontam como sendo aqueles que mereceriam ser
priorizados e melhor processados;
d) A maioria dos assuntos que chega mesa de
deciso dos dirigentes no passa por nenhum tipo de
filtro ou pr-processamento.
Como elemento positivo, pode ser identificado que
o processo de tomada de decises encontrado nos
gabinetes de dirigentes pblicos se vale de prticas
institudas de consulta a atores considerados relevantes.
5.4. A reorganizao de um gabinete
O processo de reformulao do funcionamento de
uma estrutura de direo pblica deve ser iniciado pela
aquisio de informao sobre o funcionamento do
gabinete e sobre a situao que se pretende transformar.
Em conjunto com os conhecimentos acumulados pela
equipe dirigente, ele permitir a formulao de uma
proposta de trabalho coerente.
necessrio destacar, como apresentado em
profundidade no captulo sobre Metologia de Anlise de
Polticas Pblicas, que a entrada ou a predominncia de
assuntos corriqueiros ou de problemas estratgicos na
agenda deve ser percebida como fruto de um processo de
filtragem de natureza poltica em que na maior parte das
vezes, prevalecem a 2
a
e a 3
a
faces do poder.
Em uma fase inicial do diagnstico da situao do
funcionamento de um gabinete, usualmente, so
encontrados:
a) Necessidade de adequao, reorganizao e diviso
do trabalho da chefia de gabinete;
b) Problemas em vrios servios internos e com o
pessoal de apoio (expediente, secretrias, recepo),
o que evidencia a necessidade de reorganizao dos
fluxos de trabalho e de treinamento;
c) O andamento / acompanhamento de processos e a
seleo de documentos que chegam ao gabinete
mobilizam uma quantidade de recursos no compatvel
com a importncia que possuem como assuntos de
governo;
d) A diviso e a integrao do trabalho interno no
ocorrem adequadamente, acarretando tanto
duplicidade como acmulo de tarefas e re-trabalho;
e) Necessidade de instituir equipes para o tratamento
coletivo de problemas especficos.
A proposta de trabalho a ser desenvolvida deve
observar um ciclo, como o apresentado a seguir:
1- Melhorar provisoriamente a agenda a fim de abrir
espao para o trabalho sobre os assuntos importantes
que costumam ser deixados em segundo plano (pauta,
responsveis, tempo de reviso, sistemtica de
trabalho);
2- Avaliar a realidade de funcionamento cotidiano do
gabinete que se pretende transformar;
3- Definir preliminarmente as importncias a serem
tratadas atravs de planejamento e anlise estratgica
(anlise de polticas);
4- Rever o sistema de agendas de forma a readequ-
lo aos primeiros frutos do processo em curso;
5- Capacitar, discutir e conceber, coletivamente, uma
estrutura de gabinete adequada para suporte ao
tratamento dos assuntos priorizados.
51
Gapi/ IG/ Unicamp
QUADRO 1: REFORMAS E ESTRUTURAES NECESSRIAS
QUADRO 2: UNIDADES DE TRABALHO EM UM GABINETE
1
Ver captulo 12.
53
Gapi/ IG/ Unicamp
5.5. Concluso
A organizao do Gabinete do Dirigente um fator
decisivo para que seja ampliado o tempo eficaz de governo.
O tempo deve ser percebido como um recurso de governo
de natureza escassa. O tempo eficaz apenas uma parte
do perodo fixo de governo (o perodo de vigncia legal das
competncias que assume o governante). O perodo eficaz
de governo limitado e sempre inferior ao perodo total de
governo, sendo delimitado pelo tempo necessrio para que
seja viabilizado um mnimo de capacidade para governar
ou pela existncia efetiva de um mnimo no vetor de fora
do governante. (ver captulo sobre Metodologia de
Diagnstico de Situaes, tringulo de governo)
O tempo eficaz limitado por estas duas variveis
e indica o perodo em que o dirigente possui governabilidade
sobre as circunstncias de governo, o perodo em que o
governante controla plenamente o recurso poltico mais
apreciado e limitado de qualquer liderana: o poder real
para exercer plenamente as competncias e a destreza
para utiliz-las.
Uma boa organizao do processo de trabalho numa
estrutura de direo permite a ampliao do perodo eficaz
de governo.
6
METODOLOGIA DE
MAPAS COGNITIVOS
6.1. Introduo
Este captulo apresenta a Metodologia de Mapas
Cognitivos, crescentemente utilizada para a elaborao,
individual ou em grupo, de modelos de situaes e
problemas complexos de natureza semi-estruturada ou
difusa, tipicamente encontrados na realidade concreta. O
O seu uso para a modelizao em ambientes de governo,
onde comum a necessidade de registrar, comunicar e
refletir tendo por base variveis e relaes de causalidade,
e de tomar decises, desencadear aes e elaborar
polticas a partir dos modelos concebidos , como se ver
ao longo deste Trabalho, eficaz.
As caractersticas desta metodologia a tornam
especialmente adequada para construir, de forma
participativa e a partir de uma viso coletiva, modelos de
situaes e problemas complexos de natureza semi-
estruturada ou difusa, tpicos desses ambientes, e para
tomar decises compatveis com um estilo de governo mais
participativo e democrtico.
Essa aplicao juntamente com a anterior, faz com
que ela seja utilizada na sua forma pura ou como
substrato de metodologias que integram o arsenal da
Gesto Estratgica Pblica em mltiplas situaes; e,
em particular, no mbito da gesto de organizaes nas
quais a construo daquela viso coletiva a respeito da
misso e dos problemas da instituio a nica garantia
de que a tendncia muitas vezes presente, de que a gesto
se realize de forma pouco racional e de cima para baixo,
possa ser contrabalanada.
O fato de que sua utilizao, como suporte terico
de vrias das metodologias apresentadas em outros
captulos deste Trabalho, se d de forma particular e
francamente operacional o que nos leva a abord-la aqui
com um vis terico, ou de maneira menos prtica.
Para tanto, nos baseamos em definies e
conceitos desenvolvidos por Jesus Pea Cedillo, da
Universidade da Venezuela, um dos pesquisadores latino-
americanos que mais tem se aprofundado e contribudo
para o estudo dos mapas cognitivos na regio.
Utilizamos, tambm, contribuies de fora da
Amrica Latina, onde o uso de mapas cognitivos
bastante mais generalizado, seja no ambiente acadmico,
seja no empresarial, como ferramenta de ensino, pesquisa
e planejamento. A difuso da metodologia, como usual,
deu origem a softwares de coleta de informao e opinies,
exposio dos mapas gerados e anlise dos resultados
que permitem a explorao das inmeras oportunidades
de aplicao que ela proporciona. Dentre eles, o produzido
pela Universidade de Strathclyde na Esccia, denominado
Decision Explorer (www.banxia.com), merece destaque.
A sua facilidade de manejo no registro de informao,
clareza na apresentao visual, e capacidade de subsidiar
anlises de explicao, conseqncia e aglomerao de
variveis, de cluster, foco, domnio, potncia, etc o tornam
uma poderosa ferramenta auxiliar metodologia de mapas
cognitivos.
O fato de que uma das caractersticas importantes
dos mapas cognitivos revelar o conhecimento e as
formas culturais incorporadas em pessoas e organizaes,
originando inovaes, faz com que a prxima seo trate
do processo inovativo, mostrando como este deve ser
construdo numa instituio a partir das diferenas de
vises dos indivduos que a compem, e no pela
imposio de normas pr-determinadas. Em seguida, trata
de explicitar como os Mapas Cognitivos, ao levarem em
conta diferenas individuais, auxiliam na construo de
uma viso coletiva. A terceira seo apresenta o conceito
de Mapa Cognitivo, suas caractersticas, seus distintos
tipos, sua tcnica de elaborao, etc. A quarta seo trata
da utilizao dos Mapas Cognitivos como modelos de
situaes. Dado que os captulos sobre a Metodologia de
Diagnstico de Situaes e Planejamento de Situaes
tratam extensivamente da utilizao dos Mapas Cognitivos,
o tema abordado brevemente. A quarta seo trata dos
Mapas Organizacionais: uma utilizao da metodologia
para representar e analisar as relaes que tm lugar no
interior de organizaes complexas. Neste caso, em
virtude do relativamente escasso emprego entre ns dessa
metodol ogi a para entender o funci onamento de
organizaes, a seo contm uma srie de exemplos de
aplicao.
6.2. Conhecimento, Aprendizagem
e Inovao
As capacidades de obter e processar informao e
conhecimento tm sido consideradas a base da inovao,
pois somente medida que se adicionam novos elementos/
recursos compreenso do funcionamento de um
processo, cria-se um clima favorvel sua transformao.
6.2.1. Tipos de Conhecimento e Inovao
Para as fi nal i dades desta apresentao
conveniente distinguir entre dois tipos de conhecimento a
saber:
Explcito: entendimento ordenado sobre relaes
de causa-efeito, socialmente reconhecidas e expressas.
um conhecimento que sabemos existir e que est
formalmente manifesto.
Tcito: saber-fazer no codificado, internalizado por
indivduos ou grupos que o adquiriram, formal ou
informalmente, via condutas e procedimentos aprendidos
(experincia).
O modo como cada indivduo processa informao/
conhecimento, ou estabelece relaes entre dados j
conhecidos e novos (que se colocam a todo instante),
extremamente pessoal. Envolve uso de caminhos prprios
ou atalhos, estabelecimento de relaes heursticas e
analgicas, etc. Diz respeito, enfim, a um processo
cognitivo particular.
55
Gapi/ IG/ Unicamp
Genericamente falando, a cognio refere-se a todos
os tipos de atividade mental de um indivduo. Ela abarca o
conjunto de representaes mentais (imagens) que fazem
os indivduos sobre o mundo que os cerca e as relaes
mentais entre estas. Cada indivduo, devido a experincias
e vises de mundo que lhe so prprias, possui
representaes e relaes mentais particulares, fazendo
com que novos processos cognitivos incorporem essas
vivncias e caractersticas peculiares.
A escolha quanto ao tipo e forma de relaes
entre as informaes utilizadas (processos cognitivos)
fundamental no processo inovativo, pois envolve, entre
outras coisas, selecionar uma combinao particular de
um amplo conjunto de conhecimentos. Desta escolha viria
a diferena entre a concepo de idias comuns e
geniais. Cabe lembrar que, embora os processos inovativos
sejam normalmente incorporados a tecnologias ou
produtos tangveis, eles tambm se referem a valores,
conhecimentos e prticas de trabalho e relacionamento
no incorporados a substratos materiais.
6.2.2. Aprendizagem e Interao
Sendo direta a relao conhecimento-inovao,
tornam-se cruciais os tipos de aprendizagem diretamente
relacionados: s capacidades tcnicas do inovador,
competncia organizacional e aos processos que
conduzem implementao de novas idias. Os agentes
inovadores so indivduos que possuem a capacidade de
apreender, continuamente, conhecimentos necessrios
gerao de inovaes, superando os limites entre o novo
e o estabelecido.
Diante disso, torna-se cada vez mais necessrio
caracterizar as relaes que tais agentes inovadores
estabelecem e, em particular, os fluxos de informao e
conheci mento e os processos corporati vos que
desenvolvem. Neste contexto, ganha importncia o
conceito de redes. fundamental identificar as chaves do
desenvolvimento de processos inovadores no nvel mais
desagregado (habilidades e rotinas do pesquisador), pois
parece evidente que as possibilidades de interao dos
agentes inovadores no so exgenas, mas produzidas
por eles em um processo interativo.
6.2.3. Inovao
A inovao, no nvel micro, ocorre quando os
agentes comprometidos com o processo inovativo
compartilham conhecimento e informao sobre aquilo que
pode ser exitoso, trocam experincias e se beneficiam do
intercmbio de idias e elementos que podem contribuir
para solues no ambiente em que esto inseridos
(organizao, etc). Da a importncia que podem adquirir
os mapas cognitivos como formas de entendimento,
representao e anlise do processo inovativo.
Nesse processo inovativo, alguns indivduos se
destacam-se e conseguem organizar-se melhor ou
beneficiar-se da informao que circula, o que torna ainda
mai s i mportante conhecer os processos e
comportamentos que conduzem a mudanas.
O mecanismo de seleo de elementos e de
estabelecimento de relaes que conduzem inovao
apia-se em bases que no so estritamente racionais.
Os i ndi vduos tendem a construi r e guardar, no
inconsciente, rotinas e procedimentos considerados
exitosos (tendo em vista experincias pregressas), por
propiciarem economia de energia, tempo ou, simples e
difusamente, levarem a melhores resultados. Apesar de
subjetivas, tais regras so essenciais para a aquisio e
melhoramento de habilidades e envolvem processos
cognitivos e polticos.
As abordagens que tratam o campo que estamos
explorando, em geral baseadas na teoria econmica
tradicional, consideram os indivduos seres perfeitamente
racionais que, numa organizao, compartilham os
mesmos conhecimentos, valores e razes. Em
conseqncia, conduzem a modelos normativos sobre os
processos reais que minimizam a variabilidade decorrente
das caractersticas individuais, levando a que as diferenas
cognitivas entre as pessoas sejam ignoradas.
Com isso, tais modelos ficam longe de representar
como ocorrem, efetivamente, os processos inovativos
dentro de uma organizao qualquer. Porm, mais
importante para o tema que nos ocupa, tm utilidade
limitada quando confrontados com a racionalidade
encontrada nos organismos que envolvem gerao de
conhecimento, nos quais as decises so tomadas em
entornos ambguos e complexos, com excessiva ou
redundante quantidade de informao.
6.2.4. Cultura
A compreenso da cultura de um indivduo ou grupo
fundamental para conhecer a forma como se estabelecem
relaes entre pessoas e conceitos e se estruturam as
decises.
A cultura pode ser entendida como a forma como
um grupo soci al responde a presses externas,
acompanhando ou conduzindo processos de adaptao
mediante um esboo de normas, perspectivas e formas
de pensar internalizadas como padro de comportamento
coletivo. Ou seja: a adaptao ao entorno exige/conduz
integrao interna por meio de compromissos intra-grupais.
Quando executadas, tais normas representam
modos (explcitos ou implcitos) de afetar a comunicao
dentro do grupo, levando ao desenvolvimento de uma
variedade de caractersticas ou personalidades em seu
interior.
A cultura percebida na produo de um grupo
(artefatos, criaes), que projeta um conjunto de valores
subjacente, mas fundamental, definido em termos de
ideais, metas e meios para alcan-los. A representao
de uma cultura se constri com alguns pressupostos
bsicos quanto a normas de interao entre o indivduo e
a natureza. Tais pressupostos culturais, internalizados pelo
indivduo, intervm de modo permanente nas suas
decises vitais. Mas possvel verificar um padro distintivo
desses pressupostos ao observar sua incidncia sobre
as decises tomadas (posturas assumidas, crenas,
regras heursticas e analgicas privilegiadas), que se
encontram fixadas nas mentes dos indivduos como
conceitos e interaes entre conceitos.
6.3. Mapas Cognitivos: conceito,
tipos e emprego
Os Mapas Cognitivos podem ser utilizados para
rastrear e distinguir esses padres culturais distintivos,
identificando posturas internalizadas pelos indivduos
acerca de sua posio no mundo. Permitem, assim,
identificar o sedimento cultural subjacente a iniciativas
potencialmente inovadoras em um dado contexto. Para
tanto, estabelecem relaes entre tais posturas e os
valores do indivduo, bem como seus supostos culturais
bsicos (normas de interao com a natureza, com outros
indivduos, com o espao, etc).
O objetivo do Mapa Cognitivo obter informaes
dos i ndi vduos acerca de concei tos e rel aes,
apresentando-as graficamente de modo a determinar,
estruturar e valorar as variveis e relaes de causalidade
caractersticas de um dado problema ou situao. Ao faz-
lo, o Mapa organizacional disponibiliza informao que
possibilita seu tratamento adequado e a tomada de
decises visando a sua soluo.
No nvel terico, os Mapas Cognitivos so
representaes de conceitos e relaes entre conceitos
que os indivduos utilizam para entender seu entorno.
Descrevem crenas (quase sempre relaes de causa-
efeito) em domnios especficos, e so resultado de uma
viso interativa do funcionamento da organizao e de sua
relao com o entorno (contexto). A elaborao de um
Mapa Cognitivo exige, portanto, que sejam feitas
investigaes sobre o processo cognitivo dos indivduos,
a fim de capturar seu surgimento, desenvolvimento, e a
dinmica de funcionamento no interior da organizao.
No nvel emprico, o Mapa Cognitivo usado para
expressar conceitos e interaes presentes na mente dos
indivduos e para represent-los numa disposio visual e
espacial que ressalte sua estrutura e inter-relaes. uma
representao do contedo e estrutura do sistema de crenas
de um indivduo ou grupo quando colocado em relao ao
seu entorno.
O procedimento genrico utilizado para a elaborao
do Mapa Cognitivo a obteno
de afirmaes acerca de conceitos
e relaes, e o arranjo destas de
forma visual-espacial.
A figura que segue mostra
uma utilizao bastante trivial da
metodologia, para apresentar de
forma organizada e sinttica a
informao referente a uma bem
conhecida estria.
6.3.1. Tipos de mapas
cognitivos
Os mapas cognitivos so
instrumentos que se estruturam
em torno a relaes e conceitos, e podem ser classificados
pelo tipo de relaes: se as relaes so de causalidade
os mapas so de causalidade; se as relaes so de
sinergia, os mapas so de sinergia, etc.
Os mapas cognitivos so, ao mesmo tempo, guias
e produtos. Guias, no sentido de que incorporam e
assimilam eventos dentro de uma estrutura, que relaciona
eventos de significao ainda incerta com conceitos
definidos, para assim gerar um significado para o conjunto
de eventos. Produtos, no sentido de que transformam os
conceitos para ensejar novas observaes e experincias.
Os mapas cognitivos permitem conhecer um sistema
mediante anlises livres de contedo (usando critrios de
ordem) e correlaes com outras medidas globais
(consistncias lgicas, por exemplo).
A figura que segue mostra como pode ser utilizada a
metodologia para apresentar como se d o deve dar-se um
processo qualquer (no caso, de aprendizagem). Ao permitir
a explicitao de forma organizada e sinttica e a viso de
um ator sobre o processo (ou um outro assunto qualquer) a
metodologia torna possvel sua apreciao e julgamento por
outros atores, e a incorporao de outras vises.
Branca de neve
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Sete Anes
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Figura 1 - Mapa Cognitivo que
organiza a informao disponvel
acerca de um evento conhecido
Aprendizagem Significativa
Se d atravs da
Interao
das
Novas
informaes
Idias
preexistentes
na
Estrutura
cognoscitiva
Figura 2 - Mapa Cognitivo
que indica a viso de um
ator acerca de um
processo
57
Gapi/ IG/ Unicamp
6.3.2. Mapas individuais e coletivos
O Mapa Cognitivo reflete um subconjunto particular
da cognio do indivduo num domnio especfico (mapa
revelado), mas mapas individuais podem ser reunidos em
um mapa coletivo. Este, ao considerar percepes
individuais, reflete como um grupo identifica uma situao-
problema e seu entorno, permitindo observar estruturas e
elementos que esto dentro e/ou fora da sua capacidade
de interveno (governabilidade).
A tcnica que fundamenta a combinao de mapas
individuais chama-se categorizao cognitiva. Os seus
princpios so:
a categorizao (agrupamento de percepes
i ndi vi duai s em categori as) quase sempre
probabilstica;
as estruturas de categorias dependem do contexto
- situaes diferentes podem levar uma pessoa a
categorizar os mesmos objetos de maneira diversa;
a categorizao feita pela comparao de
caractersticas associadas s categorias ou atravs
da percepo pessoal sobre a natureza do contexto.
As representaes do
model o cogni ti vo (Mapa
Cognitivo) de um conjunto de
pessoas devem ser
consi stentes com estes
pri ncpi os. Um mtodo
bastante utilizado e consoante
os princpios da categorizao
o que utiliza fichas escritas
individualmente pelas pessoas
e sua apresentao e
discusso em grupo, mediante
um processo de socializao
de vises que leva a uma
percepo conjunta e a um
di agnsti co col eti vo da
situao analisada.
6.4. Mapas
Cognitivos
como modelos
de situaes
Os mapas cognitivos s podem existir na medida
em que a experincia e a reflexo permitam a construo
de conceitos (e sua traduo sob a forma de variveis), e
a suposio de existncia de relaes entre essas
variveis. Tal como ocorre com estruturas similares, ao
relacionar conceitos e impor algum grau de estruturao
a situaes vagas ou difusas, eles ajudam a remover erros
derivados de, por exemplo, observaes parciais, como
costuma ser a maioria das observaes, que s recolhem
uma amostra ou pores da distribuio total da
experincia dos indivduos ou dos grupos.
As relaes de causalidade so apropriadas para
criar imagens de interesse para as organizaes, que
podem utiliz-las para visualizar ferramentas para
transformar recursos (eventos prvios) e para alcanar
outros (eventos posteriores) e estrutur-los em termos de
causas e efeitos.
Os mapas de causal i dade - que, como j
assinalamos, so um tipo particular de mapas cognitivos
baseados em relaes de causalidade - relacionam
conceitos que podem ser considerados variveis; isto ,
que assumem mais de um valor, e que podem ser
contnuos, discretos. Para dar sentido a estes conceitos,
necessrio vincul-los atravs de relaes de
causalidade que podem se basear na lgica, em fatos
observados ou, quando se carece de evidncias, em
crenas. Os vnculos devem e costumam ser convices
pl ausvei s mas, em geral , possuem tambm um
componente especulativo e arbitrrio.
A figura que segue mostra um mapa cognitivo
elaborado coletivamente que representa a viso de um
grupo sobre uma situao concreta por ele enfrentada em
seu ambiente de trabalho numa instituio de governo. A
sua elaborao verificou-se seguindo a Metodologia de
Diagnstico de Situaes apresentada no captulo anterior
e teve como base a opinio individual de cada participante
do grupo. Utilizou-se como ferramenta o software Decision
Explorer anteriormente mencionado.
No captulo seguinte, ao apresentar o processo de
modelizao de sistemas complexos, retoma-se o
argumento acerca da convenincia de utilizao da
metodologia de mapas cognitivos para construir modelos
da realidade.
6.5. Mapas Cognitivos como modelos
de organizaes
Mapas cognitivos organizacionais so mapas
cognitivos elaborados em organizaes de qualquer
natureza, a partir da opinio individual ou coletiva de seus
membros, e acerca de qualquer assunto que lhes diga
Distncia entre
Dirigentes e
funcionarios
Dirigentes no
definem metas claras
para a gesto
Baixa capacidade de
governo dos quadros
politicos
Dirigentes
despreparados para a
integrao
Dirigentes no sabem
distribuir tarefas
Projetos submetidos
conjuntura
poltica
Funcionrios no se
comprometem com o
"plano de governo"
Secretarias no
planejam em conjunto
Descontinuidade de
projetos e aes
As aes realizadas
pelas secretarias
so pouco integradas
Figura 3 - Mapa Cognitivo apresentando a viso de um grupo
sobre os problemas que enfrentaram num ambiente de governo
respeito.
So uma ferramenta bastante til quando se
pretende obter informao sobre o sentido e a qualidade
das interaes entre os agentes (animados e inanimados)
e os fluxos de conhecimento que ocorrem no interior de
uma organizao. O seu objetivo identificar e apresentar
elementos que permitam caracterizar tais agentes e fluxos,
assim como as redes que se formam entre eles. Eles
retratam, portanto, a maneira como os membros da
organizao a percebem ou visualizam.
A cultura das pessoas associada experincia que
adquirem no interior das organizaes so as bases
constitutivas dos mapas cognitivos nestas elaborados.
Os mapas cognitivos das pessoas so importantes
para visualizar como elas percebem a si mesmas e s
influncias que supem exercer, dentro das organizaes.
Mais importantes so os mapas coletivos, agregados, dos
distintos participantes, porque eles do a informao sobre
as organizaes como um todo, como uma unidade de
estudo.
A agregao ou consolidao das experincias
individuais pode guiar-se atravs de trs nveis de acordo:
acordos sobre os conceitos que resumem e
capturam as experincias conjuntas;
consenso sobre as relaes entre esses conceitos;
semelhana de vises acerca de como os conceitos
selecionados afetam a cada parte, e de como cada
parte pode afetar os conceitos.
Os mapas cognitivos podem ser elaborados a partir
de relativamente pouco conhecimento codificado e
explicitamente compartilhado, o que uma condio que
merece ser enfatizada dada a importncia que possuem
as crenas compartilhadas na cultura organizacional. A
ao concertada entre dois atores passa a ser possvel
se existe uma percepo comum acerca da relevncia
dos conceitos presentes nos mapas de causalidade e uma
interao para vincular estes mapas.
Estas caractersticas so utilizadas para construir
os mapas cognitivos das organizaes, e tambm para
lograr a participao dos membros das organizaes na
sua anlise.
A elaborao do mapa organizacional permite obter
informao que, apresentada graficamente, possibilita
determinar, estruturar e valorar em uma instituio:
a natureza distinta dos agentes (individuais,
coletivos, inanimados), que conformam as interaes;
a direo dos fluxos de informao e conhecimento;
o contedo e a qualidade das interaes; tanto as
identificadas com clareza at outras novas ou ainda
difusas;
as habilidades e rotinas envolvidas nos processos
coletivos e determinantes de seu xito ou fracasso.
A sua inteno no apenas descritiva. Ele
pretende detectar vazios, rupturas e saturaes atinentes
informao necessria para a tomada de decises
destinada a melhorar o desempenho do conjunto da
organizao (e no apenas de alguns de seus elementos).
construdo aps a anlise e combinao de
representaes/mapas individuais, e permite destacar:
as micro-estruturas internas prevalecentes
(especficas de cada agente);
as estruturas de diversas qualidades e dimenses
presentes no entorno, com as quais tambm se
estabelecem relaes para investigao e inovao;
a forma como se organizam as interaes entre os
agentes (entre si e com as estruturas interna e
externa).
6.5.1. Roteiro para a elaborao de mapas
organizacionais
A construo de mapas organizacionais inicia-se a
partir da identificao dos principais atores presentes na
organizao, das estruturas interna e externa (outras
organi zaes, cl i entes, parcei ros, fornecedores,
concorrentes, etc.) mais importantes. Isto feito atravs
do exame da documentao disponvel, visitas e
entrevistas.
Posteri ormente, i ni ci am-se as entrevi stas
individuais, o que d origem a mapas organizacionais
individuais. Em seguida, mediante o exame de documentos
relevantes da organizao sob anlise e da combinao
dos mapas individuais, chega-se a uma representao
coletiva. Esta etapa a mais difcil e demorada de
aplicao da metodologia, sobretudo quando se trata de
montar redes de interrelaes.
Usualmente, realiza-se uma segunda rodada de
entrevi stas i ndi vi duai s com vi stas a mel horar o
entendimento do funcionamento da organizao. a que,
desde que exista um ambiente favorvel no interior da
organizao, possvel realizar uma socializao das
vises individuais. Desta forma se logra produzir, com base
no mapa organizacional coletivamente construdo, um
Diagnstico Organizacional que ser, juntamente com
outros elementos obtidos atravs da aplicao de outras
metodologias j apresentadas usado para, proceder ao
Planejamento Estratgico da organizao.
6.5.2. Exemplo de aplicao:
mapa individual de relaes
numa organizao
De maneira a prosseguir com a apresentao das
caractersticas da metodologia e, em especial, mostrar
como se procede quando da sua utilizao, apresenta-se
nesta seo um exemplo de aplicao. A sua incluso
tem a nica finalidade de tornar o texto mais adequado
aos seus propsitos, no devendo portanto servir para
qualquer ilao a respeito do caso concreto usado para
tanto.
O exemplo se refere a um exerccio realizado num
Centro de P&D, ligado a uma Universidade, tendo como
59
Gapi/ IG/ Unicamp
referncia o Roteiro de Aplicao apresentado acima.
Ele identifica os principais atores presentes na
organizao e suas estruturas interna (suporte tcnico,
recursos humanos, suporte comerci al , suporte
informacional, etc.) e externa (outras instituies de P&D,
clientes, parceiros, fornecedores, instituies ou empresas
concorrentes, etc).
Os procedimentos previstos no Roteiro foram
aplicados, iniciando-se com entrevistas individuais a um
grupo de encarregados da coordenao de cada um dos
sete grupos de pesquisa do Centro.
A figura que segue apresenta o mapa cognitivo
organizacional individual, resultante de uma entrevista com
um desses pesquisadores (que recebeu o nmero de
identificao 1 e que no aparece representado no
diagrama). Ele mostra a forma como o pesquisador
entrevistado percebe a organizao atravs de sua relao
com os elementos que a constituem, identificados no
diagrama.
Figura 4 - Mapa organizacional do Coordenador de
Pesquisa 1
Ao longo do eixo horizontal indica-se a
quantidade relativa de interaes que ele
realiza (excluindo as internas ao seu grupo de
pesquisa) com vistas inovao. Ao longo do
eixo vertical, a qualidade relativa dessas
interaes, avaliada em funo dos resultados
e habilidades percebidos como resultantes.
Todas as interaes indicadas no
diagrama, como tambm nos seguintes, so
bidirecionais, exceto aquelas cujo sentido
assinalado com uma flecha unidirecional.
Os elementos mencionados pelo entrevistado
possuem natureza diversa: os coordenadores dos outros
grupos de pesquisa (numerados de 2 a 7), outros centros
de P&D, as estruturas proporcionadas pelo prprio centro,
as empresas que l he do suporte tcni co, de
comercializao, etc.
Merece destaque o fato de que a interao com
seus colegas de coordenao do Centro considerada,
com uma nica exceo, pouco importante em termos
quantitativos e qualitativos para a inovao.
6.5.3. Exemplo de aplicao: mapa coletivo
de uma organizao construdo a partir de
mapas individuais
O diagrama que segue uma representao do
funcionamento do Centro construda a partir dos mapas
cognitivos organizacionais individuais de cada um dos
coordenadores de grupos de pesqui sa
entrevistados.
Ele indica as principais relaes que se
veri fi cam entre as quatro estruturas
identificadas (a maior parte delas j presente
no diagrama anterior):
TO: estrutura de suporte tcnico-
operacional;
IT: infra-estrutura tcnica (equipamentos,
etc.) no integrada aos grupos de pesquisa;
EC: estrutura de comercializao;
CP: coordenadores de grupo de
pesquisa (esto representados os sete
coordenadores).
O diagrama indica, atravs da grossura
das linhas de ligao entre os vrios elementos
a intensidade das relaes.
Tal como ocorre no caso do mapa
individual, o diagrama indica tambm os
elementos do contexto da organizao
considerados relevantes: clientes, outras
Instituies de P&D, empresas, etc.
Alta
Alta
Baixa
Baixa
Quantidade (freqncia) das Interaes
Qualidade das
Interaes
IP&D 2
IP&D 1
tcnicos
funcionrios
Mtodos
Capacitaes
Universidade
3
2
4
7
6
5
Outros
IP&D
Empresa
Suporte
Tcnico
Empresa
Suporte
Marketing
Estmulo de
Comercializao
Mapa Institucional do Centro
Universidade
Clientes
A
B
C
D
E
Outros
IP&D
Empresas
Suporte
Tcnico
Empresas
Suporte
Marketing
EC
IT
CP
TO
1
2
3
4
5
6
7
Figura 5 - Mapa organizacional de um Centro de P&D
Merece destaque o que corrobora a avaliao do
entrevistado cuja opinio foi apresentada no diagrama
anterior, o fato de que a interao dos coordenadores do
Centro considerada pelo conjunto deles como pouco
significativa.
Ao que parece, as ati vi dades de pesqui sa
desenvolvidas em cada grupo no demandam a interao
com os demais para o seu funcionamento. Dois dos
coordenadores esto claramente isolados, enquanto que
os demais no se relacionam entre si e sim com um dos
coordenadores que, provavelmente, funciona como um
viabilizador da maioria das atividades desenvolvidas pelo
Centro. Ao mesmo tempo, a interao com outras
estruturas internas ao Centro parece ser, a julgar pelo
diagrama, importante, embora concentrada na estrutura
de suporte tcnico-operacional.
Essa estrutura de suporte parece ser dependente
do organismo de vinculao do Centro (a Universidade),
responsvel, tambm, por outros tipos de relao com os
coordenadores de pesquisa.
A relao com os clientes est concentrada em
um del es, e i ntermedi ada pel a estrutura de
comercializao. O fato de no existir uma relao forte
dos coordenadores parece indicar que a relao com os
clientes se d por razoes meramente comerciais e
financeiras, sem que exista uma motivao cognitiva.
A relao do Centro com outras instituies de P&D
avaliada como relativamente fraca, ao passo que destas
com a Universidade percebida como intensa. O que
estaria sugerindo, por um lado, que o Centro no visto
como um interlocutor qualificado da comunidade de P&D
que integra os demais centros e, por outro, que
considerado demasiadamente ligado organizao
universitria da qual depende.
6.5.4. Exemplo de aplicao: mapa
individual de um processo desenvolvido
pela organizao
O diagrama que segue apresenta uma viso
detalhada da realidade da organizao at aqui observada,
tomando por base uma experincia concreta que, ainda
que parcial, adiciona aspectos anlise do seu
funcionamento. Ele representa um processo de produo
com aplicao industrial, relativamente complexo,
desenvolvido pelo Centro. Segundo um dos coordenadores
de pesquisa, o de nmero 7, que no aparece no diagrama,
esse processo responsvel pela imagem externa positiva
do Centro, conforme visualizado no seu mapa individual.
Figura 5 - Mapa Individual do Desenvolvimento de um Processo
na viso de um dos Coordenadores
Esto representados no diagrama, seguindo as
mesmas notaes usadas nos anteriores, alm dos seis
coordenadores, as relaes e contribuies que deram
para o desenvolvimento do processo.
O di agrama mostra que a mai ori a dos
coordenadores de pesquisa no contribuiu para o
desenvolvimento do processo. Este aparece quase como
uma responsabilidade individual do coordenador de nmero
1, que no diagrama anterior aparecia como sendo aquele
que mais relaes possua com os demais. Note-se que
ele praticamente o nico que tem acesso, tanto aos
mtodos e capacidades mobilizadas, como s disciplinas
e informao necessrias para o desenvolvimento do
processo. Alm disso, ele desenvolve neste projeto forte
relao com o coordenador de pesquisa 2, que por sua
vez ocupa um papel central na estrutura de suporte tcnico-
operacional do Centro (diagrama anterior), o que pode ter
sido um dos elementos de sucesso do processo. Tambm
o diagrama anterior que indica a relao exclusiva que
ele tem com a infra-estrutura tcnica e a estrutura de
comercializao.
Outros elementos que aparecem nos diagramas
anteriores no foram assinalados pelo coordenador
entrevistado.
Sem pretender esgotar a anlise da informao
contida nos resultados obtidos neste exemplo de
aplicao, terminamos por assinalar que eles sugerem
que as relaes entre os coordenadores de pesquisa do
Centro parecem ser pouco densas ou qualificadas. Algo
semelhante parece ocorrer com as relaes externas do
Centro, que tal como as internas aparecem fortemente
concentradas em torno de poucos indivduos.
6.6. Algo mais sobre a elaborao de
Mapas Cognitivos
Os mapas cognitivos podem ser elaborados atravs
de vrios mtodos. Os principais so:
codificao de documentos que representem as
posies de um indivduo;
codificao de transcries de reunies privadas
em que o indivduo participe;
aplicao de questionrios e realizao de
entrevistas que sirvam para as percepes existentes
sobre relaes de causalidade.
Estes trs mtodos comparti l ham probl emas
associados insinceridade das fontes e diversidade
de significao e interpretaes imputadas aos
conceitos.
Os documentos parecem apresentar vantagens
porque:
representam o que parecem ser as crenas e
compromissos que os indivduos poderiam defender
publicamente, pois so manifestaes explcitas feitas
de pblico;
Cliente
Mtodos
Capacidades
Disciplinas
Informao
1
2
3 4 5 6
EC
61
Gapi/ IG/ Unicamp
uma seqncia de documentos permite rastrear as
mudanas na percepo ao longo do tempo ou frente
a novas circunstncias.
A vantagem atribuda transcrio de entrevistas
privadas baseia-se na idia de que as pessoas esto
dispostas a revelar suas verdadeiras percepes ou
crenas, dentro de contextos privados, o que significaria
que tais transcries seriam fontes mais fidedignas
que os documentos pblicos. , entretanto, difcil
transcrever conversaes privadas.
As entrevistas e questionrios possuem duas
vantagens:
podem inserir-se detectores de inconsistncias e
insinceridades;
podem aportar (especialmente as entrevistas),
observaes e informao no-verbais que podem
ajudar a detectar as verdadeiras percepes dos
atores.
O problema dos significados conceituais consiste
em que s quem expressa algo sabe o que quer significar.
Assim, os pesquisadores correm o risco de imputar
significados distintos dos que possui a fonte. Para diminuir
os riscos de m interpretao, promove-se a participao
dos entrevistados, dos investigados, na gerao de seus
prprios mapas cognitivos.
Na tcnica de auto-questionamento, solicita-se aos
entrevistados que faam perguntas a si mesmos sobre os
tpicos a serem investigados e a partir de suas respostas
extraem-se os conceitos a serem denotados pelo mapa
cognitivo. A tcnica, ademais de aportar as vantagens
associadas participao, baseia-se no suposto de que
as pessoas consi deram menos ameaadoras as
perguntas que eles mesmos se fazem. E, portanto, tm
menos razes para falsear suas respostas.
O verdadeiro significado dos conceitos, entretanto,
deve ser buscado no prprio mapa cognitivo, uma vez que
nele cada ttulo referido a um dado conceito est vinculado
a outros ttulos e, desta forma, cada conceito a outros
conceitos.
7
7.1. Apresentao
Este captulo tem por finalidade apresentar a
Metodologia de Anlise de Sistemas e Construo de
Modelos. O seu emprego, no mbito da Gesto Estratgica
Pblica se d, fundamentalmente, para proceder anlise
de sistemas complexos normalmente encontrados em
ambientes de governo, de modo a proceder sua
modelizao e posterior tratamento por outras metodologias
usualmente empregadas nesse mbito, como as
apresentadas em outros captulos.
Como o captulo sobre a Metodologia de Anlise
Estrutural, este captulo baseia-se extensamente em
trabalhos desenvolvidos por Cludio Porto e Srgio
Buarque, Michel Godet, Gilberto Gallopn e, antes deles,
por Oscar Varsawsky.
7.2 Sistemas, enfoque sistmico
e complexidade
A Gesto Estratgica Pblica requer a adoo do
enfoque sistmico por duas razes principais. Por um lado,
porque a apreenso de uma poltica, ou do conjunto das
organizaes com a qual se relaciona, como um sistema
passvel de modelizao, um significativo facilitador. Por
outro, porque a relao deste sistema - o ambiente de
governo - com seu entorno mais amplo - o contexto scio-
econmico-, e mais ainda a sua dinamizao mediante o
exerccio da anlise prospectiva, demandam crucialmente
o enfoque sistmico.
De acordo com o enfoque si stmi co, as
propriedades essenciais de um organismo, uma sociedade
ou outro sistema complexo so propriedades do todo, que
surgem das interaes e relaes entre suas partes. As
propriedades das partes de um sistema no so
intrnsecas a elas mesmas, e s podem ser entendidas
em relao a um contexto maior. Este enfoque no se
concentra nas partes ou nos blocos de um edifcio maior,
mas em princpios bsicos de organizao. Ele , por
oposio, contextual.
O emprego do enfoque sistmico implica em duas
tarefas bsicas: a identificao dos componentes e o
entendi mento das i nter-rel aes causai s mai s
importantes, que permitem avaliar o impacto de mudanas
originadas num componente em outras partes do sistema
e no sistema como um todo. A outra tarefa entender a
dinmica do sistema. Alm da estrutura dos componentes
e das relaes, a anlise das foras que geram o
comportamento do sistema essencial para evidenciar a
maneira como diferentes componentes e processos
interagem funcionalmente gerando as respostas do
sistema e dando origem a novas propriedades, isto ,
como o sistema adapta-se e transforma-se.
Apesar do emprego crescente do enfoque de
sistemas em vrios mbitos, ele no a norma no
ambiente do planejamento e gesto pblicos,isto, embora
j se possa depreender do acima exposto, que olhar para
o todo e no somente para as partes, e com um estilo de
abordagem interdisciplinar, seja crucial para dar conta da
complexidade dos ambientes de governo e um requisito
para a sua boa gesto.
7.2.1 O conceito de Sistema
Por sistema, entendemos uma poro de realidade
concebi da como um conj unto de el ementos (ou
componentes) relacionados. Estes elementos podem ser
molculas, organismos, mquinas ou partes deles/delas,
entidades sociais, ou at mesmo conceitos abstratos. As
inter-relaes ou relaes entre os elementos podem ser
de diferentes tipos (transaes econmicas, fluxos de
informao, energia, determinaes causais, etc).
O comportamento e propriedades de um sistema
no decorrem apenas das propriedades dos elementos
que o compem, mas sim, em grande medida, da natureza
e intensidade das relaes dinmicas entre eles. Isto
particularmente verdade em sistemas sociais, que podem
ser considerados a unidade bsica envolvidas em
processos complexos, como os atinentes ao governo de
pases ou o desenvolvimento de sociedades.
Um nmero infinito de sistemas pode ser definido a
partir de uma dada poro da realidade, dependendo da
perspectiva, objetivo e experincia prvia do pesquisador.
Cada um destes si stemas ter al gum ti po de
correspondncia com o que realmente existe.
7.2.2 Sistemas simples, complicados
e complexos
Pode-se dizer que existem sistemas complexos, o
que no quer dizer complicados, e sistemas simples.
Um sistema simples se pode ser adequadamente
capturado por uma nica perspectiva ou um modelo
analtico padro que prov para ele uma descrio
satisfatria (ou soluo geral), atravs de operaes
rotineiras (por exemplo: gases ideais, movimento
mecnico).
Dizemos que um sistema complicado quando
no pode ser capturado satisfatoriamente atravs da
aplicao de um modelo padro, embora seja possvel
melhorar sua descrio ou soluo por aproximaes,
ou si mul aes. Mas, ai nda assi m, um si stema
complicado, como o sistema composto por vrias bolas
de bilhar em movimento, pode ser caracterizado usando
uma perspectiva singular.
Si stemas compl exos comparti l ham com os
complicados a propriedade de no serem capturveis
atravs da aplicao de um modelo genrico empregando
operaes rotineiras. Mas o critrio bsico que distingue
um sistema complicado de um complexo que este
METODOLOGIA DE ANLISE
DE SISTEMAS E
CONSTRUO DE MODELOS
63
Gapi/ IG/ Unicamp
necessita, para ser analisado e caracterizado, de duas
ou mais perspectivas singulares irreduzveis.
7.2.3 O conceito de complexidade
A definio de complexidade no trivial. Existem
diferentes concepes de complexidade, mas o que nos
interessa enfatizar que ela no um resultado automtico
do aumento do nmero de elementos ou de relaes de
um sistema. Sistemas complexos geralmente exibem
atributos que os fazem mais difceis de entender e tratar
do que sistemas simples e complicados. So eles:
Multiplicidade de perspectivas de
abordagem. Por exemplo, difcil entender um sistema
adaptativo sem considerar o seu contexto. Um exemplo
trivial um conflito, cuja resoluo no pode ser alcanada
sem levar em conta as perspectivas e interesses de
diferentes atores (nenhuma delas devendo ser considerada
correta ou verdadeira).
No-linearidade. Sistemas complexos so
no-lineares, no sentido de que muitas das relaes entre
seus elementos so de tipo no-linear. Em conseqncia,
a intensidade do efeito nem sempre proporcional
magnitude das causas, e existe um amplo espectro de
comportamentos possveis (por exemplo comportamento
catico, multi-estabilidade devido existncia de steady
states alternativos etc). A no-linearidade costuma ser
responsvel por comportamentos de natureza contra-
intuitiva, tpicos de sistemas complexos.
Propriedades inesperadas. Podem ser
consideradas caractersticas de um sistema complexo o
fato de que o todo mais que a soma de suas partes; de
que as propriedades das partes s podem ser entendidas
levando em considerao o todo (o contexto maior que as
envolve); e que o todo no pode ser completamente
percebido atravs da anlise de suas partes. por esta
razo que propriedades realmente inesperadas podem
emergir das interaes entre os elementos de um sistema.
Auto-organizao. Refere-se ao fenmeno pelo
qual os componentes de um sistema, ao interagir,
cooperam para produzir estruturas e comportamentos
coordenados, como os padres criados por estruturas
dissipativas tratadas por Prigogine e seus colaboradores.
Hierarquia de nveis. Muitos sistemas
complexos so hierrquicos, no sentido de que cada um
de seus elementos , em si, um subsistema. E que o
prprio sistema um subsistema de um outro de maior
ordem. Em muitos casos, h uma forte relao entre os
diferentes nveis e, em conseqncia, a anlise e gesto
do sistema devem ser feitas simultaneamente em mais
de um nvel. Os diferentes nveis de um sistema complexo
costumam ter diferentes tipos de interaes, e diferentes
velocidades de mudana, o que obriga a adoo de distintas
perspectivas de abordagem.
Incerteza irredutvel. Existem muitas fontes
de incerteza em sistemas complexos. Algumas delas
podem ser amenizadas atravs da coleta de dados e
pesquisa adicionais, como a incerteza devida a processos
aleatrios, que pode ser tratada atravs da anlise
probabilstica, ou a falta de conhecimento devido a uma
inadequada definio dos elementos do sistema, das
relaes entre eles ou dos seus limites. Outras fontes de
incerteza, entretanto, no podem ser superadas, uma vez
que decorrem da natureza no-linear dos processos que
afetam o sistema (comportamento catico, auto-
organizao, sem falar nos comportamentos propositados
de diferentes atores sociais em busca do cumprimento
de suas prprias metas). Alm disso, sistemas complexos
reflexivos, como os relativos s interaes humanas ou
a organizaes e instituies, podem apreender com a
prpria evoluo, produzindo novos padres de resposta
e novas relaes. Neste tipo de sistemas, outra fonte dura
de incerteza a do efeito Heisenberg, em que a simples
observao e anlise se tornam parte da atividade do
sistema, influenciando seu comportamento. Isto bem
conhecido nos sistemas sociais reflexivos, em que
ocorrem fenmenos como perigo moral, profecias
autocumpridas e pnico de massa.
Enquanto alguns dos atributos acima, tpicos de
sistemas complexos, podem ser encontrados em sistemas
simples (como a no-linearidade e a incerteza) ou
complicados, provvel que qualquer sistema complexo
apresente todos eles.
7.3. Sistemas e Modelos
Esta seo tem por objetivo apresentar os
procedimentos de modelizao e dinamizao de
sistemas atravs dos quais o enfoque sistmico pode ser
correntemente utilizado para o tratamento de realidades
complexas e o acompanhamento de sua evoluo ao longo
do tempo.
7.4. Realidade, modelizao e modelo
A modelizao de um sistema que observado na
realidade ocorre de maneira implcita e quase inconsciente
ou para atender a uma fi nal i dade qual quer. Os
historiadores fazem modelos de civilizaes, pases,
pocas; os novelistas fazem modelos de grupos humanos
imaginrios. A anatomia, fisiologia e psicologia, mais o
exame clnico, do ao mdico um modelo de seu paciente.
As leis fsicas so modelos que funcionam como
sugestes para entender as relaes entre componentes
dos sistemas fsicos.
O fato de que um menino tem um modelo de como
funciona seu televisor, que muito diferente do tcnico
que a construiu, ou de um fsico terico, ressalta a
importncia do modelista quando analisamos um modelo.
Dependendo das experincias individuais, experincia
social, etc do modelista, um mesmo sistema pode ter
diferentes modelos. E a sua prpria experincia pode
alterar o modelo construdo por um mesmo modelista: o
menino pode converter-se em fsico.
O uso dos modelos que mais nos interessa o que
consiste em extrair concluses por analogia mediante a
modelizao de um sistema: qualquer coisa que o modelo
sugira ou implique pode - e s vezes deve - ter seu anlogo
em relao ao sistema por ele representado. Mais do que
i sto, pretende-se que os model os si rvam como
instrumentos para a tomada de deciso e s vezes de
predio quantitativa. Para isso, quanto mais confivel for
a analogia melhor ser o modelo. Um modelo pode servir
tambm como um instrumento de descrio e explicao
tentativa de uma situao quando um grupo inicia sua
abordagem e encontra dificuldade em chegar a uma
definio clara e unnime das idias.
O tipo mais imediato e comum de modelo de um
sistema o modelo mental. Ele contm o que sabemos e
pensamos acerca do sistema a partir do momento em
que o individualizamos e aprendemos a reconhec-lo. Est
formado por uma descrio do sistema - componentes e
caractersticas que conseguimos diferenciar nele - e uma
explicao ou teoria de seu funcionamento - relaes
causais (sempre hipotticas) entre seus componentes -
que nos permite acreditar que podemos predizer em algum
grau seu comportamento - seus resultados - e, em alguma
medida, control-lo.
Esse modelo ou imagem mental vai sendo corrigido
por tentativa e erro, por experincia prpria ou comunicada,
irracional ou cientfica, de modo a sanar seus pontos fracos.
Pode ocorrer, entretanto, que ele adquira uma rigidez quase
total com o tempo em funo de preconceitos e dogmas
que se vo acumulando na mente do modelista.
Os critrios com que se constroem estes modelos
so: importncia, convenincia, experincia e raciocnio
lgico. A ordem depende da pessoa e da situao ou
problema, mas em geral o mais relevante uma percepo
acerca da importncia dos mltiplos aspectos envolvidos,
e menos freqentemente, uma deduo lgica.
Quando o modelista deseja comunicar seu modelo
a algum, ele tem que tornar explcito seu modelo mental,
o que o obriga a tornar seu modelo mais estvel e melhor
definido.
A relao entre uma representao mental e seu
modelo explcito tem a ver com o conceito de fidelidade,
mas bem mais complexa. Por um lado, o modelo explcito
dificilmente poder ser muito fiel ao mental, posto que
este inclui todos os fatores imaginados pelo modelista,
com distintos pesos etc, e explicit-los iria requerer um
tempo enorme (durante o qual o modelo mental pode,
inclusive sofrer mudanas). Como necessrio limitar a
complexidade do processo de construo de um modelo,
os modelos explcitos so sempre simplificaes. Mas o
modelo mental, por ser mais rico, mais bem adaptado
aos mtodos de tipo intuitivo.
A descrio - explicitao - de um modelo mental
numa linguagem de uso comum origina um modelo verbal.
Embora s vezes se tenda a menosprezar a importncia
dos modelos mentais, eles alcanaram um xito
considervel ao longo da histria humana. A partir de umas
poucas frases sobre como cultivar o milho obteve-se um
modelo que foi suficiente para modificar o destino de muitos
povos, modelo que seria praticamente impossvel de
explicitar na linguagem da fsica atmica, por exemplo.
As representaes de modelos mentais por meio
de objetos ou sistemas materiais, sejam eles artificiais
ou naturais, so denominados modelos fsicos. Uma
experincia de laboratrio costuma ser realizada com a
ajuda de um modelo fsico. Uma cobaia pode servir de
modelo para um homem, para certos propsitos. Os
modelos em escala, reduzida ou aumentada, possuem
utilizao generalizada.
A complexidade passvel de ser alcanada com
modelos fsicos costuma no ser suficiente para modelizar
as relaes sociais, o que obriga a que se utilize modelos
explcitos obtidos a partir de uma linguagem prxima da
matemtica.
A modelizao uma condio para o tratamento
analtico de qualquer objeto em qualquer campo do
conhecimento. Em especial, condio para o exerccio
do planejamento e da elaborao de polticas.
A modelizao compreende a identificao das
caractersticas do sistema(cujo nmero para efeitos
prticos infinito), que descrevem seu estado num dado
instante (momento descritivo), que explicam sua trajetria
(momento explicativo) e que permitem orientar sua trajetria
ou caractersticas, mediante o exerccio de uma ao
sobre suas variveis com maior poder de determinao,
visando a alterao de seu estado numa direo desejada
(momento prescritivo).
A construo de um modelo , ento, um passo
essencial para entender o funcionamento de um sistema
(uma organizao pblica ou privada, uma poltica, um
processo de governo, etc) e, desta forma, poder atuar
sobre suas caractersticas. Na maioria das vezes em que
se busca entender sistemas que tratam de relaes
envolvendo a sociedade, impossvel contar com modelos
preexistentes e muito menos com modelos de tipo
quantitativo. Freqentemente, trabalhar sobre um certo
sistema com o objetivo de simplesmente descrev-lo, ou
explicar seu funcionamento e, mais ainda quando se
pretende planejar, implica em previamente, construir um
modelo. E isso comea com produzir uma lista de
caractersticas do sistema que iro dar origem, depois de
filtradas, s variveis qualitativas (quantificveis ou no)
do modelo.
Existe uma infinidade de maneiras de construir
modelos, de complexidade, finalidade, formalizao do
resultado, etc, distintas. Todas elas iniciam com o
levantamento das principais caractersticas do sistema e
o seu ambiente, tendo em vista no apenas descrever e
explicar o sistema (modelizar), mas identificar o potencial
de impacto do contexto sobre a trajetria futura do sistema.
Duas destas maneiras ou metodologias, que podem
ser consideradas como extremos de um amplo espectro,
so abordadas em dois dos captulos deste documento.
Estes captulos - Anlise Estrutural e Anlise de
Polticas Pblicas - apresentam o procedimento
empregado para reunir a informao acerca das
caractersticas e relaes que, do ponto de vista analtico,
compem um sistema qualquer.
A primeira metodologia, de aplicao relativamente
fcil e imediata, pode ser usada em praticamente qualquer
situao em que um sistema possa ser descrito por uma
lista de caractersticas, seja ele qual for. A segunda, de
aplicao muito mais difcil e demorada, mas que oferece
resultados muito mais sofisticados, utilizada quando o
objeto de anlise possui alto grau de complexidade; como
o caso de uma organizao, uma poltica ou processo
em que esto envolvidos atores com interesses distintos
e quando a presena do Estado importante.
65
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Gesto Estratgica Pblica em Municpios Gesto Estratgica Pblica em Municpios Gesto Estratgica Pblica em Municpios Gesto Estratgica Pblica em Municpios Gesto Estratgica Pblica em Municpios
Gapi/ IG/ Unicamp Gapi/ IG/ Unicamp Gapi/ IG/ Unicamp Gapi/ IG/ Unicamp Gapi/ IG/ Unicamp
7.5. Sistema, contexto, e variveis
endgenas e exgenas
O conceito de componente de um sistema pode
ser tomado como primitivo. A palavra sistema j evoca
um conjunto de componentes interconectados, como as
peas de um mecanismo. Aos componentes de um
sistema associam-se atributos do modelo. A palavra
varivel designa um atributo do modelo, associado a uma
caracterstica do sistema que possui vrios valores
possveis, que podem variar no tempo.
O comportamento de um sistema descreve-se ao
longo do tempo mediante um conjunto de atributos,
caractersticas, sintomas ou ndices do modelo. Essas
sries temporais denominam-se variveis de estado
porque seus valores em um tempo dado constituem por
definio o estado do sistema nesse momento.
Um sistema pode ser entendido como uma caixa
preta em que s se di sti nguem suas sadas -
caractersticas que descrevem o que ele faz ou produz, o
resultado de sua atividade - e entradas - fatores variveis
que tendem a influir sobre a sada. No se analisa o interior
da caixa; o mecanismo de funcionamento ou teoria de
comportamento do sistema. Essa perspectiva um tanto
l i mi tada, mas entrada e sada so concei tos
importantes.
Existem sistemas cuja correta definio, explicao
ou normatizao (prescrio) no podem ser realizadas
sem a considerao do contexto no qual esto inseridos.
Isto porque sistemas deste tipo possuem relaes de
determinao do seu comportamento pelo seu contexto
to fortes que tornam imprescindvel a considerao de
algumas de suas caractersticas. Quando se trabalha com
um sistema deste tipo, necessrio incluir na sua
modelizao estas caractersticas do contexto que
explicam essas relaes. Estas caractersticas quando,
atravs da modelizao, transformam-se em variveis, so
denominadas variveis exgenas.
As variveis do modelo podem, ento, ser de
natureza endgena - geradas internamente ao sistema -
ou exgenas - geradas externamente ao sistema. Estas,
embora correspondentes a caractersticas do contexto em
que o sistema est inserido, e no ao sistema propriamente
dito, so imprescindveis para sua modelizao. A
caracterizao destas variveis (ademais, claro, das de
natureza endgena) permite, ento, descrever, explicar,
prescrever (momento prescritivo ou normativo) ou planejar
aes a serem implementadas sobre sistemas que
possuem fortes relaes de determinao do seu
comportamento pelo seu contexto.
Um modelo compreende no apenas um conjunto
de variveis selecionadas por analogia s caractersticas
de uma realidade delimitada (sistema), mas tambm as
relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que
modeliza para planejar) que explicam a trajetria seguida
pelo modelo, seja ela natural ou forada por aes
planejadas e implementadas.
A figura a seguir mostra, no seu lado esquerdo, um
sistema (S), objeto de interesse do ator, inserido num outro
sistema maior, denominado ambiente ou contexto. O
processo de modelizao d origem a um modelo do
sistema (S) indicado atravs de uma figura mais regular
de maneira a sugerir as simplificaes e redues que o
processo impe. O modelo contm um nmero de variveis
muito inferior ao nmero de caractersticas do sistema. E
o nmero de variveis sobre as quais, mediante a escolha
do planejador, ser exercida alguma ao de poltica
(policy) ainda muito menor.
Contexto
Sistema (S)
Modelizao
VEx
VEn
S

Sistema S
Infinitos aspectos e
desconhecidas
relaes
de causa-efeito
Modelo S
Variveis Endgenas (VEn)
+ Variveis Exgenas (VEx)
+ Relaes de causa- efeito
inputadas
Fig. 1 - Modelizao
Resumindo, um modelo compreende um conjunto de
variveis endgenas (cujo comportamento determinado
internamente ao sistema, em funo de relaes de
causalidade a ele internas) e exgenas (cujo comportamento
determinado externamente ao sistema, em funo de
relaes de causalidade que guardam com variveis
pertencentes ao contexto) selecionadas de uma realidade
delimitada (sistema), e as relaes de causa e efeito
(imputadas pelo ator que modeliza para planejar) que explicam
a trajetria seguida pelo modelo, seja ela natural ou forada
por aes planejadas e implementadas.
7.6. Exemplos de modelizao
Para seguir tratando a relao entre sistema e
modelo, suas caractersticas ou componentes e seus
atributos, respectivamente, vamos trabalhar com trs
exemplos.
O primeiro o Sistema Secretaria de Obras de uma
Prefeitura, tendo por objetivo analisar a questo de recursos,
por exemplo. A figura abaixo mostra a sua representao
possvel. Ela indica os trs tipos de variveis escolhidas
atravs da modelizao do sistema para relacion-lo com
seus contextos (sistemas de maior abrangncia)
considerados relevantes para descrev-lo. So elas:
Variveis
!
Endgenas:
Geradas I nt ernamente ao Sistema
!
Exgenas:
Geradas Ext ernament e ao Si stema
(e internamente ao Contexto)
(VS = [VI, VE])
! Variveis do ambiente Prefeitura
! Variveis do ambiente socio-econo
! Variveis endgenas da Secretaria
Si st ema: Secretaria de uma Prefeitura
Fig. 2 - Relao do Sistema com seu Contexto
e a escolha de Variveis
imputadas
as geradas internamente Secretaria, como a
capacitao de seu pessoal para acompanhar e avaliar
projetos; capacidade a habilidade para captar de
recursos pblicos e privados; habilidade para obter o
apoio de outras secretarias, do Gabinete, de diferentes
atores polticos e da opinio pblica s aes da
Secretaria;
as pertencentes ao ambiente Prefeitura, como
disponibilidade oramentria; demandas de outras
secretarias ou do Gabinete; atendimento s normas
internas e dispositivos legais que regulam a execuo
de obras pbl i cas; di sponi bi l i dade de outras
secretarias; em apoiar as aes da Secretaria,
definio de atribuies e responsabilidades da
Secretaria;
as pertencentes ao entorno scio-econmico, como
demandas da populao pelo servio prestado pela
Secretaria, imagem da Secretaria junto a atores
polticos que controlam recursos (econmicos,
polticos, miditicos) da opinio pblica .
Outros dois exemplos so apresentados com o
objetivo de introduzir alguns outros conceitos importantes
para a construo de modelos. Inicialmente caracterizam-
se os dois sistemas representados pelos seus respectivos
modelos e, a seguir, vo-se introduzindo os conceitos cuja
utilizao se sugere.
O primeiro exemplo uma poltica de controle de
natalidade. Trata-se de elaborar uma poltica demogrfica
e, mais especificamente, de controle de natalidade, em
um pas dado. Alguns indicadores ou variveis de sada
do modelo so indiscutveis: tamanho da populao ao
longo do tempo, bens necessrios para consumo,
demanda de mo-de-obra e equipamento para produz-los
e necessidade de financiamento externo resultante. Em
segunda aproximao, o grau de desagregao dessas
variveis: pirmides de populao por regies, sexo e talvez
outros critrios (como grupos sociais ou nvel de ingresso);
nveis de qualificao da mo-de-obra; setores produtivos,
etc.
O segundo exemplo, bem mais simples, e tomado
justamente com o objetivo de realizar um contraste entre
situaes-problema de tipo fsico e social, o da velocidade
de escape. Trata-se de calcular com que velocidade deve
lanar-se verticalmente um satlite artificial de uma dada
forma para que possa escapar atrao do planeta sem
consumo de energia ulterior. Neste caso existe uma nica
varivel de sada: altura mxima alcanada.
Existem trs tipos de variveis que influem
diretamente sobre os valores das variveis de sada.
7.6.1.Controles
So variveis de tipo instrumental, associadas s
decises que se pretende tomar ou s polticas que
poderiam ser formuladas para atacar a situao em anlise.
Os seus valores durante o perodo em estudo iro variar
em decorrncia delas. So de tipo exgeno, embora s
vezes no paream, dado que seus valores dependem do
que est ocorrendo na realidade (no sistema).
No primeiro exemplo, os controles poderiam ser o
gasto em campanhas sanitrias ou de controle de
natalidade, planos de desenvolvimento regional e setorial,
poltica fiscal, salarial, de introduo de novas tecnologias
etc. No segundo exemplo, poderia ser a velocidade inicial.
7.6.2.Variveis exgenas
Exemplos de variveis que dependem das condies
de contorno, que influem sobre o sistema mas no so
infludos por ele nem controlveis pelo ator que modeliza,
so, no primeiro exemplo, avanos na tecnologia de sade
e saneamento ou de produo, disponibilidade de recursos
naturais, preos internacionais, exportaes. No segundo
exemplo, propriedades da atmosfera, massa e raio do
planeta, que podem ser considerados, tambm, como
parmetros.
7.6.3.Variveis endgenas
As variveis endgenas podem ser entendidas, por
excluso, como todas as demais variveis necessrias
para calcular a sada do modelo, incluindo as prprias
variveis de sada. Os seus valores so calculados em
funo das exgenas, dos controles e valores anteriores
delas mesmas e indicam o estado do sistema. Quando
se trata de analisar o comportamento do sistema ao longo
do tempo, os valores iniciais dessas variveis so
imputados pelo ator que modeliza.
No primeiro exemplo, so variveis endgenas,
ademais das de sada, a oferta de recursos humanos de
distintos tipos, nmero de nascimentos, mortes,
casamentos etc, importaes, dvida externa, capacidade
ociosa da economia, etc. No segundo exemplo, a posio,
velocidade e acelerao do satlite artificial; e foras de
atrao gravitacional e de atrito atmosfrico.
As hipteses sobre o mecanismo causal do sistema
indicam explicitamente como calcular a sada em funo
das demais variveis endgenas, exgenas e controles.
Dados os valores da entrada (os controles, variveis
exgenas e valores iniciais das variveis endgenas ou
de estado) chega-se aos valores das variveis de sada
por uma sucesso de passos intermedirios; cada um
destes uma relao ou conexo (lei natural ou simples
hiptese) entre vrias variveis, que permite calcular
algumas delas, conhecidas as demais. Essa conexo
pode ser uma definio, explcita ou implcita (por exemplo
uma identidade que se usa para calcular um trmino em
funo de outro).
No caso do primeiro exemplo, o nmero de
nasci mentos obtm-se somando o resul tado da
multiplicao da populao feminina de cada idade e regio
por seu respectivo coeficiente de natalidade; e o nmero
dos que completam 20 anos num dado ano so os que
completaram 19 anos no ano anterior menos os que
morreram durante o perodo.
No segundo exemplo, a velocidade derivada da
posio com respeito ao tempo.
A conexo entre as vrias variveis, que permite
calcular algumas delas, conhecidas as demais, pode ser
tambm uma lei ou hiptese causal (equao de
comportamento). Nesse caso, algumas das variveis
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funcionam como fatores independentes - causas - e outras
so definidas como dependendo causalmente daquelas.
Cada uma destas hipteses inclui todos os fatores que
possuem uma influncia significativa (dado um certo grau
de preciso) e os que no aparecem explicitamente
costumam estar implcitos nos valores dos parmetros.
A l i nguagem usada tem que ser capaz de
representar essas influncias e conexes da maneira mais
fiel possvel, no se limitando s formas funcionais
usualmente empregadas na matemtica. As variveis
qualitativas exigem o uso de procedimentos em geral mais
compl i cados e trabal hosos, como tabel as de
correspondncias.
No primeiro exemplo, o coeficiente de natalidade
depende da educao, nvel de renda, do gasto em
campanhas de controle de natalidade. As migraes
dependem do estado dos mercados de trabalho. O
consumo depende do nvel de renda, dos preos, etc.
importante destacar que cada relao destas implica a
aceitao de uma teoria de comportamento das variveis
e, em ultima instncia, do funcionamento da realidade
observada.
No segundo exemplo, a fora gravitacional funo
da altura (lei de Newton). A fora de atrito com o ar uma
funo da velocidade, da forma do satlite artificial e das
propriedades da atmosfera altura em que ele se encontra.
As leis ou conexes entre as vrias variveis
costumam incluir coeficientes, expoentes e outros
parmetros cujos valores devem ser conhecidos e que em
geral so constantes. So anlogos s variveis exgenas,
mas seu significado dado pelas relaes em que figuram.
Por isso, no tm contedo emprico independente, a
menos que se tornem mui to fami l i ares (como a
produtividade).
No primeiro exemplo, os parmetros podem ser:
coeficientes de desero e repetio, elasticidades de
consumo, coeficientes marginais de capital, no segundo
exemplo, constante gravitacional, parmetros que definem
a forma do satlite artificial.
7.6.4.Conexes Causais
Sobre as conexes causais, trs observaes bem
conhecidas merecem ser lembradas.
Causal i dade no i mpl i ca determi ni smo: as
conexes podem conter variveis aleatrias, de modo que
s determinam certos parmetros estatsticos da sada.
A concatenao de vrias relaes causais pode
fazer com que A aparea como causa de B, e B como
causa de A. Isso no implica numa contradio pois as
influncias esto separadas no tempo: A(t) influi sobre
B(t), mas B(t) sobre A(t+1).
aconselhvel no empregar a linguagem causal
e sim a estatstica: A e B esto correlacionados. Mas se
o modelo que criamos, para calcular B, baseia-se no valor
observado de A, a diferena puramente terminolgica.
7.7. Dinamizao de sistemas
O componente futuro i nerente Gesto
Estratgica Pblica. por essa razo que um dos
captulos deste Trabalho est inteiramente dedicado ao
tema da prospectiva e da elaborao de cenrios.
Tratamos aqui do problema da dinamizao de
sistemas cuja configurao est fortemente determinada
(exogenamente) pelo contexto no qual esto inseridos,
nos casos em que se conhece (ou se pode estimar) a
relao existente entre o sistema e seu contexto no
momento atual, e em que se dispe de um cenrio
elaborado para o contexto (que envolve e determina o
sistema) num momento futuro.
Num caso como esse, o exerccio prospectivo para
conceber o estado futuro de um sistema pode ser
concebido em duas etapas. A primeira imagina o estado
futuro do sistema como resultante de um vetor que
expressa a acumulao resultante da sua trajetria
passada, da inrcia (momentum) do sistema. A segunda
etapa corresponde ao efeito do contexto sobre a trajetria
do sistema. como se o sistema fosse carregado para
um futuro pelo seu contexto. Tal procedimento, semelhante
composio de movimentos que se faz para descrever
a trajetria de um corpo submetido a duas foras quaisquer,
pode se desdobrar em duas outras etapas: aquelas que
correspondem ao exerccio da vontade dos atores sobre o
sistema e seu contexto no sentido de alterar a trajetria
passada. Supe-se um futuro significativamente distinto
do passado, visto que est associado ao impacto que
causa a estratgia poltica dos atores envolvidos com o
sistema. Nesse caso, no pode ser feita uma simples
extrapolao do passado.
No que segue se apresenta, com o auxlio de
rudimentos formais da linguagem matemtica, o processo
de dinamizao referente segunda etapa; isto , supondo
que o sistema move-se apenas em funo dos efeitos
provocados pelo contexto.
Esse processo de dinamizao do modelo (S) de
um sistema qualquer (S) inserido num contexto (C), que o
determina de forma importante mediante uma relao
conhecida (R), consiste em projetar o sistema a partir de
um instante (t
o
) em que seu estado conhecido (S
o
), para
um instante futuro qualquer (t
f
).
A exi stnci a de um conj unto de vari vei s
interdependentes ligadas por relaes de causalidade
conhecidas pode ser indicado por:
S = R [C]
No momento atual, em que se analisa o sistema (e
se processa sua modelizao), tm-se que:
S
o
= R
o
[C
o
]
Supondo que a relao (R) que existe entre (S) e
(C) no se altera ao longo do tempo, tm-se que:
R
o
= R
t
= R, e, no momento (f) qualquer,
S
t
= R [C
t
].
O qu significa que, conhecidos:
as caractersticas do sistema objeto de anlise e
do seu contexto no momento atual;
a relao existente entre o sistema e seu contexto
no momento atual (supondo que a ela no se altere ao
longo do tempo);
o estado (ou configurao) do contexto num instante
futuro qualquer,
teoricamente possvel determinar o estado (ou
configurao) do sistema neste instante.
A figura abaixo representa graficamente o processo
de dinamizao. Nela aparece, esquerda, o sistema,
seu contexto e relaes de causalidade - indicadas por
setas - que a anlise cuidadosa possibilitou, no momento
atual.
Fig. 3 - Dinamizao de um Sistema
direita, na parte de cima, temos o cenrio
normativo para um sistema mais abrangente (que por
conter o sistema em anlise denominado contexto) -
(Cf). Esse cenrio normativo, obtido atravs da metodologia
de construo de cenrios apresentada no captulo
correspondente, o que serve de moldura para a
dinamizao do sistema (S).
Dado que se pode entender o exerccio de
elaborao do cenrio normativo (Cf) como a operao de
lev-lo para o futuro juntamente com o sistema que ele
abarca (S), o estado deste no momento (t
f
), ou seja (S
f
),
pode ser conhecido (uma vez que as relaes de
causalidade entre o sistema e seu contexto consideram-
se invariveis).
Se o si stema e seu contexto podem ser
aproximados pelos seus modelos (modelizados), tudo o
que se disse at agora continua vlido. Isto :
S
t
= R [C
t
].
O contexto (C), entretanto, no precisa ser
modelizado, uma vez que de um modelo que eventualmente
poder-se-ia dele fazer interessariam apenas aquelas
variveis que determinam (explicam) o estado do sistema;
isto , as variveis exgenas do modelo de (S), (S).
De tal forma que para conhecer (St) no de fato
necessrio conhecer (Ct); basta conhecer os valores
assumidos pelas variveis exgenas de seu modelo (S)
no instante (t), (St).
As suposies de que o estado futuro do sistema
depende apenas do efeito do contexto sobre ele (como se
o sistema fosse carregado para um futuro pelo seu
contexto); e de que a relao entre (S) e (C) no se altera
ao longo do tempo, so evidentemente reducionistas e
irrealistas. No obstante, se pensadas como abordagens
para tratar sistemas complexos que podem ser pouco a
pouco sofisticadas, at dar conta da complexidade do
fenmeno observado, elas podem ser de grande valia.
7.8. Consideraes Finais
A complexidade dos contextos e sistemas com que
se trabalha ao modelizar aspectos dos
ambientes de governo, sua incerteza
irredutvel e sua capacidade de auto-
organizao sugerem que no se tente
formular receitas e regras rgidas para
orientar a pesquisa. Entretanto,
possvel indicar alguns balizamentos
gerais como os que se apresentam a
seguir.
O primeiro, e de certa forma
contraditrio, de que nem toda a
pesquisa deve adotar uma abordagem
sistmica. H muitos casos em que
as relaes entre o sistema e o
contexto podem ser ignoradas. uma
tarefa e uma responsabilidade do
analista avaliar at que ponto a
natureza sistmica, e a relao entre seu objeto de
pesqui sa e a real i dade mai s ampl a, podem ser
negligenciadas de modo seguro (esta considerao deve
estar submetida a um fundamento estritamente cientfico
e, portanto, no deve basear-se em valores sociais ou
preferncias ideolgicas).
Neste sentido, importante lembrar que qualquer
analista deve considerar a probabilidade de cometer um
erro associado rejeio de uma hiptese falsa; a ausncia
de prova de que algo seja necessrio no o mesmo que
a prova da ausncia de que algo seja necessrio.
Tambm no se deve aumentar al m do
imprescindvel o nmero de variveis ou relaes necessrio
para explicar uma dada poro da realidade.
Uma prtica til definir o sistema dentro do qual
se concebe o problema a ser investigado e, em seguida,
procurar as relaes pertinentes com o seu contexto
imediato, isto , examinar de dentro para fora como o
problema est relacionado com outros problemas, variveis,
assuntos ou sistemas, em termos temporais e espaciais.
S a partir da, se as relaes puderem ser desprezadas,
poder-se- ignorar de forma segura o contexto.
Na caracterizao de um problema ou sistema, e
sua possvel evoluo, necessrio incluir todas as
variveis e relaes que se considere importantes, mesmo
aquelas que no possam ser quantificadas. Isso porque
se elas no forem includas na definio inicial do problema
ser pouco provvel ou muito difcil que elas possam ser
consideradas na anlise subseqente.
melhor conceber uma explicao aproximada e
precria para um problema complexo, em sua totalidade,
do que uma explicao precisa para apenas um de seus
componentes isolados.
Ao abordar um assunto ou problema, necessrio
to t
p r
CENRIO NORMATIVO
CENRIO TENDENCIAL
Contexto
Modelo do
Sist ema (S)
(S)
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distinguir claramente entre consideraes relativas ao
conhecimento em si (incluindo as ignorncias e incertezas
de tipo cientfico) e as de natureza poltica (que
compreendem os valores sociais). necessrio, portanto,
assegurar o envolvimento dos tomadores de deciso, os
formuladores da poltica, desde a caracterizao inicial
do problema.
conveniente considerar variveis e relaes que
expliquem no apenas a trajetria histrica observada do
sistema, mas tambm um espectro mais amplo de
possibilidades de comportamento, que contemple
mudanas estruturais, incertezas e surpresas. E, ademais,
avaliar as respostas possveis do sistema a polticas e
aes humanas.
Finalmente, e para chamar a ateno de uma forma
talvez mais eficaz do que a at aqui empregada para
algumas questes importantes referentes aplicao da
metodologia apresentada neste captulo (e tambm a outras
de que trata este Trabalho), vamos fazer referncia a trs
passagens da obra do admirvel Jorge Luis Borges.
A primeira refere-se ao modo como se deve proceder
identificao de aspectos de uma dada realidade, que
se afiguram como bons candidatos a variveis de um
modelo; ou, de forma mais genrica, a como se deve
proceder para construir uma taxonomia.
Citando uma certa enciclopdia chinesa, diz
BORGES (1979) que ...os animais se dividem em:
a) pertencentes ao Imperador,
b) embalsamados,
c) domados,
d) leitezinhos,
e) sereias,
f) fabulosos,
g) vira-latas,
h) includos na presente classificao,
i) histricos,
j) inumerveis,
k) pintados com pincel muito fino, de pelo de camelo,
l) et cetera,
m) que acabam de quebrar a bilha,
n) que de longe parecem moscas.
A segunda passagem refere-se ao grau de detalhe
com o qual devemos analisar a realidade observada a fim
de modeliz-la.
A esse respeito, lembramos o que BORGES (1960)
nos conta sobre um Reino da antiguidade em que a Arte
da Cartografia havia alcanado tal perfeio que o mapa
de uma provncia ocupava toda uma cidade, o mapa do
Reino uma provncia. Com o tempo, conta ele esses
Mapas Desmesurados no satisfaziam mais e o Colgio
de Cartgrafos elaborou um mapa do Reino que tinha o
tamanho do prprio Reino e coincidia pontualmente com
ele.
A situao equivalente a de um cartgrafo
perfeccionista que termina desenhando um mapa em
escala 1:1 , perfeito mas totalmente intil, equivalente
a de um analista que constri um modelo de uma dada
realidade to complexo e pesado que no pode ser
operado.
A terceira passagem nos permite adicionar mais
um elemento a esta aide-mmoire. Relativo tambm ao
grau de detalhe, abstrao e generalizao que devemos
adotar para analisar a realidade que pretendemos
modelizar, ele refere-se ademais dimenso temporal
envolvida no processo de modelizao.
Em Funes el memorioso, BORGES (1979) nos
conta de um gacho do final do sculo XIX que uma queda
de cavalo havia deixado mentalmente perturbado:
Funes no apenas era incapaz de compreender
que o smbolo genrico co abarcava tantos indivduos
dspares de diversos tamanhos e diversas formas;
perturbava-lhe que o co das 3:14 horas (visto de perfil)
tivesse o mesmo nome que o co das 3:04 horas (visto de
frente). Sua prpria face no espelho, suas prprias mos,
surpreendiam-no cada vez.
Funes no apenas recordava cada folha de cada
rvore de cada monte, mas tambm cada uma das vezes
que a havia percebido ou imaginado.
Resolveu reduzir cada uma de suas jornadas
pretritas a umas setenta mil lembranas, que definiria
logo por cifras. Dissuadiram-no duas consideraes: a
conscincia de que a tarefa era interminvel, a conscincia
de que era intil. Pensou que na hora da morte no haveria
acabado ainda de classificar todas as lembranas da
infncia.
8
8.1. Apresentao
Este captulo tem por finalidade apresentar dois dos
aspectos fundamentais da Gesto Estratgica Pblica. A
dimenso de futuro, inerente ao seu contedo estratgico,
e a noo de encadeamento entre os nveis abarcados
pelas atividades de gesto.
Estes dois aspectos - de encadeamento e de
dinamizao - da proposta de Gesto Estratgica Pblica
so tratados tendo como referncia genrica duas
metodologias que permitem sua abordagem de forma
simultnea e concatenada.
A primeira a metodologia de Construo de
Cenrios tratada neste captulo. Responsvel pela
dinamizao, ela torna possvel incorporar gesto
estratgica hipteses sobre o comportamento futuro do
ambiente mais abrangente, no qual est inserido o nvel
(ou sistema) tratado, para avaliar as implicaes que elas
determinam no estado futuro deste.
A segunda metodol ogi a, responsvel pel o
encadeamento, a de Anlise Estrutural, tratada no
captulo seis (ao qual este faz reiteradas referncias).
Freqentemente utilizada de forma acoplada de
Construo de Cenrios, ela operacionaliza (identifica ou
constri) o encadeamento entre os nveis objeto de Gesto
Estratgica entre si, e com o ambiente scio-econmico
mais abrangente, permitindo assim a identificao das
relaes de causalidade existentes entre as variveis
relevantes.
Cada um destes nveis pode ser encadeado com o
nvel contextual imediatamente superior ou com o ambiente
scio-econmico mais amplo atravs da Metodologia de
Anlise Estrutural. Operacionalizado este encadeamento,
mediante a explicitao do inter-relacionamento existente
entre as variveis que pertencem a cada um dos nveis (e
ao ambiente mais amplo), a Metodologia de Construo
de Cenrios pode sobre ele operar para torn-lo dinmico.
Isto , mediante a construo de hipteses plausveis
acerca do futuro de um nvel ou sistema mais abrangente,
pode identificar as implicaes destas sobre o nvel de
menor abrangncia.
Ao possibilitar o encadeamento dos nveis de
anlise usados para a Gesto Estratgica Pblica, e a
dinamizao de suas relaes, essas metodologias
equacionam, no plano metodolgico-operacional, um
importante gargalo do processo de elaborao de polticas.
Mediante um processo capaz de ser reproduzido de forma
genrica, elas tornam possvel que aes de poltica a
serem implementadas em cada um dos nveis, visando
alterar seu estado futuro, possam ser formuladas de
maneira a aumentar a sinergia entre eles.
Este captulo juntamente com o de Metodologia de
Anlise Estrutural, cada um abordando com algum detalhe
uma das duas metodologias citadas, busca apresentar
os conceitos e as operaes envolvidas nesse duplo
processo de encadeamento e di nami zao
preliminarmente abordado no captulo Metodologia de
Anlise de Sistemas e Construo de Modelos.
As sees seguintes vo elaborando passo a passo
a noo de Cenrio atravs da explicitao de seu papel
para desencadear uma mudana radical no modo como
se efetiva a gesto pblica. O surgimento do Planejamento
Prospectivo por oposio ao Planejamento Tradicional
um dos marcos importantes deste processo de mudana.
A idia de que o futuro desejado deve ser
construdo pelos atores sociais, e a de que a formulao
de uma estratgia atravs do Planejamento Prospectivo
deve estar apoi ada na el aborao dos cenri os
exploratrios e normativo, so as que orientam o restante
das sees.
Como se pode depreender do dito acima, este
captulo inaugura o que consideramos o momento
normativo da Gesto Estratgica Pblica. O que aqui se
prope tm por base a prvia construo, no momento
descritivo, de um modelo do sistema sobre o qual se
atuar, mediante operaes ou polticas, visando
determinados resultados.
8.2 Planejamento Tradicional e
Planejamento Prospectivo
A diferena entre o Planejamento Tradicional e o
Planejamento Prospectivo central para a Gesto
Estratgica Pblica, uma vez que ela possui como um de
seus insumos importantes o Planejamento Prospectivo.
A expresso Planejamento Tradicional foi cunhada
para fazer referncia ao planejamento de tipo voluntarista,
com metas rigidamente definidas em funo da vontade
do ator que planeja, e escassamente preocupado com o
contexto no qual o sistema objeto de planejamento se
insere. Ele considera que o futuro decorrncia direta
das aes planejadas e implementadas sobre um sistema,
sem levar em conta o contexto no qual este sistema ele
se insere e os fatores que condicionam a implementao
destas aes.
O Planejamento Prospectivo, por oposio,
caracteriza-se pela sensibilidade ao contexto, isto , pela
considerao, para o estabelecimento das metas, das
trajetrias, seqncias de operao, prazos, etc. das
condicionantes - oportunidades, ameaas etc - do ambiente
ou contexto. A considerao do sistema maior no qual
est inserido o sistema sobre o qual se pretende atuar ,
neste caso, fundamental. Dessa forma, o Planejamento
Prospectivo procura tirar partido de trajetrias de evoluo
do contexto (sejam elas tendenciais, aleatrias ou foradas
pelo exerccio de poder de algum ator social mediante a
mobilizao de outros). Ou pelo menos, quando no houver
condies de atuar sobre as variveis que determinam
essas trajetrias, consider-las, mesmo quando adversas,
para o estabelecimento do Plano.
No Planejamento Prospectivo, a modelizao de
sistemas especialmente importante. A necessidade de
levar em considerao o ambiente faz com que as variveis
exgenas, cuja trajetria determinada (exogenamente)
METODOLOGIA DE
CONSTRUO DE
CENRIOS
71
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no mbito do ambiente, devem fazer parte do modelo
elaborado.
No Planejamento Prospectivo, pode-se dizer que a
trajetria do sistema entendida como sendo determinada
- hipoteticamente - por trs vetores resultantes (ou
derivados):
da trajetria natural seguida pelo ambiente que o
contm, explicada, em termos do modelo do sistema,
pela ao das variveis exgenas;
da trajetria forada seguida pelo ambiente, em
funo da ao poltica de atores quaisquer;
da ao poltica do ator que planeja sobre as variveis
endgenas do modelo sobre as quais possui
governabilidade.
No Planejamento Tradicional, supe-se, e esta
uma das causas de sua inadequao, que o ltimo vetor
o nico que existe. Contrariamente, no Planejamento
Prospectivo, cabe ao planejador no apenas levar em conta
(e aproveitar) a viso do contexto que os cenrios
possibilitam como, tambm, semelhana de outros
atores, escolher dentre os futuros provveis aquele que
mais atende aos interesses com os quais se identifica.
A Construo de Cenrios a ferramenta de
trabalho criada para auxiliar o planejador insatisfeito com
o Planejamento Tradicional e a Gesto Estratgica Pblica
incorpora em grande medida as caractersticas do
Planejamento Prospectivo. Por possuir um bvio vis
normativo, ela deve obrigatoriamente incorporar a idia de
construo de futuro materializada pelo instrumental de
construo de cenri os, i nerente a este ti po de
planejamento. Adicionalmente, a necessidade que ela
coloca, de operar simultaneamente e de forma encadeada
sobre os nveis onde se d a gesto pblica, demanda
que cada um deles tenha que ser relacionado com o nvel
contextual imediatamente superior ou com o ambiente
scio-econmico. Novamente, neste caso, as tcnicas
usadas para a construo de cenrios permitem inserir
para fins de anlise prospectiva os sistemas, setores, ou,
genericamente, nveis, objeto da Gesto Estratgica
Pblica.
8.3 Utilizao de cenrios para o
planejamento prospectivo
Os itens que seguem apresentam um roteiro
sumrio que indica os principais passos do processo que
se inicia com a construo dos cenrios exploratrios e
vai at a formulao da estratgia de planejamento.
importante ressaltar que o principal objetivo do
uso de cenrios no prever futuros, mas aumentar a
capacidade da organizao do ambiente, desenvolvendo
uma postura estratgica e antecipatria, no apenas
episodicamente durante a construo de cenrios, mas
durante todo o processo de planejamento.
8.3.1. Conceito e tipos de Cenrios
Cenrios so desenhos do futuro, baseados em
combinaes consistentes de hipteses plausveis sobre
comportamentos alternativos, das variveis determinantes
do desempenho da realidade (sistema, modelo) estudada.
No so previses do que vai acontecer, mas
descries do que poder ocorrer no futuro (incerto e
i ndetermi nado), organi zando e ordenando as
probabilidades em um quadro geral de incerteza.
So, por isso, uma ferramenta de trabalho para
antecipar condies futuras de um sistema (das naes,
empresas ou instituies) que servem como um referencial
para a tomada de decises e escolhas polticas da
sociedade. Servem de base para o planejamento de longo
prazo, gerando informaes para definir caminhos
alternativos e opes estratgicas, minimizando a
importncia das presses e dificuldades de curto e mdio
prazos.
Os Cenrios delimitam os espaos e possibilidades
de evoluo futura para permitir a construo do futuro
pelos atores sociais. Tratam, portanto, da descrio de
um futuro - possvel, imaginvel ou desejvel - para um
sistema ou contexto, e do caminho ou trajetria de fases
sucessivas que o conecta com a situao inicial do objeto
de estudo, como estrias sobre a maneira como o mundo
(ou parte dele) poder mover-se e comportar-se no futuro.
Existem dois tipos de cenrios.
O Cenrio exploratrio (associado ao momento
descritivo) analisam os provveis futuros alternativos, com
base numa interpretao tcnica das combinaes
pl ausvei s dos condi ci onantes e das vari vei s
determinantes, idealmente isentos, portanto, dos desejos
e aspiraes dos que os formulam.
O Cenrio normativo (associado ao momento
prescritivo),ao contrrio, o resultado da explorao do
futuro baseada na vontade (da sociedade ou de um ator
soci al ), refl eti ndo seus desej os e expectati vas,
descrevendo o que espera alcanar em determinado
horizonte de tempo. No a expresso direta dos sonhos,
mas o futuro vivel que pode ser construdo.
8.3.2. Cenrios Exploratrios
A elaborao de um cenrio inicia-se pela
modelizao do sistema objeto de cenarizao. Como
acima indicado, a modelizao supe, em primeiro lugar,
a identificao das variveis (neste caso as relativas mais
diretamente ao futuro do sistema) exgenas e endgenas.
Em segundo lugar, procede-se identificao das
relaes de causa-efeito entre variveis. A no ser em
casos especiais, em que possvel contar com alguma
formulao matemtica precisa dessas relaes,
necessrio construir um modelo usando tcnicas de
natureza qualitativa para descrever como o sistema se
relaciona-se com o seu contexto. Esta fase tem ento
como resultado um encadeamento entre sistemas de
abrangncia distinta, postos em funo de um interesse
especfico de planejar o sistema de menor abrangncia.
Entre as tcni cas uti l i zadas, destaca-se a
denominada Anlise Estrutural. Dada a sua importncia
para a Gesto Estratgica Pblica, uma vez que atravs
dela que se operacionaliza o encadeamento entre os nveis
por ela abarcados, ela ser apresentada em outro texto
de apoio.
A partir da informao obtida atravs da Anlise
Estrutural, realiza-se a anlise da consistncia e
plausibilidade das hipteses, segundo a cadeia de
causalidade identificada e, finalmente, a definio de
alternativas (em geral 3) de configurao do modelo ao
trmino do horizonte de perspectiva via combinaes de
hipteses de comportamento.
A figura abaixo mostra os cenrios exploratrios
alternativos referentes a um sistema (S) e seu entorno.
Nela esto representados a situao inicial do sistema
no momento t0 e as configuraes alternativas possveis
ou cenas (S
1
, S
2
e S
3
) resultantes das trajetrias
respectivas, seguidas at o momento tf; isto , decorrido
o horizonte de prospectiva.
Fig. 3 - Cenrios Exploratrios
8.3.2.1. Elaborao do futuro desejado
A elaborao do futuro desejado baseia-se em
consulta (entrevistas diretas ou mediante pesquisa
amostral) aos atores envolvidos para identificar o desejo
dominante coletivo e convergente (no interior da sociedade).
A partir dele possvel a identificao da configurao
desejada das variveis de resultado (sociais, ambientais
e regionais), que tocam diretamente os atores sociais.
8.3.3. Cenrio Normativo
A partir do cenrio desejado (configurao desejada
das variveis de resultado) identifica-se o qu se deve e
se pode alterar no desempenho das variveis determinantes
(economia, instituies, tecnologia) para viabilizar o desejo
dominante.
Confrontando o desej o domi nante com as
circunstncias, potencialidades e restries da realidade,
coerentes com os cenrios exploratrios, possvel gerar
uma nova combinao de hipteses de comportamento
das variveis, explorando caminhos diferentes que apontem
para o futuro desejado, o cenrio normativo, entendido como
o futuro desejado e vivel, passvel de ser construdo pelos
atores sociais organizados.
O cenrio normativo pode ser (e costuma ser)
diferente do futuro desejado, por ser este formulado,
normalmente, sem uma preocupao antecipada com a
viabilidade e as restries que delimitam as efetivas
possibilidades de construo do futuro.
O cenrio normativo , por construo, um cenrio
exploratrio. Ele recebe a denominao de normativo
porque aquele que o ator ir usar como norma para
guiar suas aes.
Fig. 4 - Cenrio Tendencial e Cenrio Normativo
A fi gura aci ma i l ustra a exi stnci a dos
condicionantes que, atuando desde o momento inicial,
tendem a levar o sistema a uma situao como a tipificada
pelo cenrio tendencial. Mostra tambm como, atravs
do planejamento, possvel alcanar uma posio distinta,
o cenrio normativo.
No mbito do Planejamento Prospectivo, ele gera
as bases para a formulao de uma estratgia de
desenvolvimento (planejamento) que torne vivel o desejo
contido no cenrio.
to
t
pr
CENRIO NORMATIVO
CENRIO
TENDENCIAL
Contexto
Modelo do
Sistema (S)
(S)
S
1
(tf)
t
Cenrios
Exploratrios
t
o
t
f
S(to)
S
2
(tf)
S
3
(tf)
Situao
Inicial
horizonte de prospectiva
73
Gapi/ IG/ Unicamp
Fig. 5 - Cenrio Normativo e Planejamento
8.3.3.1 Formulao da estratgia
Como formular a estratgia que, perseguindo o
cenrio normativo, torna realidade o futuro desejado?
O cenrio normativo a imagem-objetivo futura para
a definio das aes necessrias e adequadas para
desatar um processo de mudana que orienta a definio
de uma estratgia de desenvolvimento.
Essa estratgia (plano) atua sobre as hipteses de
comportamento das variveis (ao do Estado e a
configurao de uma aliana poltica que a viabilize, no
caso das polticas pblicas), evitando os caminhos que
levam a alguns dos cenrios exploratrios no desejados.
A estratgia aproxima o sistema de amanh do
desejo dos atores - e supondo que estes atores atuem
sobre a realidade aproveitando oportunidades e enfrentando
ameaas, explorando potencialidades e vencendo
estrangulamentos - alterando o futuro provvel.
A figura abaixo ilustra o processo de Planejamento
Prospectivo de um sistema S e seu entorno. Nela esto
representados a situao
i ni ci al do si stema no
momento t
0
,a cena futura
desejada S(t
f
) decorrido o
horizonte de prospectiva e o
cenrio normativo que dela se
origina S(t
p
), que inclui a
trajetria a ser construda
mediante o Planejamento
Prospecti vo durante o
horizonte de planejamento.
Fig. 6 - O Planejamento Prospectivo como
Construo do Cenrio Normativo
A figura abaixo ilustra a diferena entre os processos
de Planejamento Tradicional e Prospectivo. Nela esto
representados o Cenrio Normativo e o Cenrio Tendencial
de um sistema, decorrido o horizonte de prospectiva (t
f
), e
a posi o que dever assumi r medi ante aes
desencadeadas atravs do Planejamento Prospectivo
decorrido o horizonte de planejamento (t
p
).
Fig. 7 - Planejamento
Tradicional e
Planejamento
Prospectivo
Realidade
Atual
Cenrio A
Cenrio B
Cenrio C
Cenrio
Normativo
Planejamento
Conjunto de aes que constrem
o futuro desejado
Situao
Inicial
t
t
0
t
p
S(to)
S(t
p
)
Futuro
Desejado
Cenrio
Normativo

Planejamento
horizonte de
prospectiva
horizonte de
planejamento
t
f
S(t
f
)
t
Cenrio Normativo
Cenrio Tendencial
Planejamento
Planejamento
Tradicional
Situao (to) Situao (tp)
Prospectivo:
Sit.(tf) Sit.(to) Sit.(tp)
t
o
t
f
t
p
No Pl anej amento Tradi ci onal , o obj eti vo
simplesmente chegar situao desejada no momento
t
p
. No Planejamento Prospectivo, atravs da metodologia
de construo de cenrios, distintos cenrios possveis
(tendencial e normativo) so considerados no momento t
f
.
E, a partir deles, mediante a comparao do cenrio
normativo com a situao do sistema no momento t
0
,
traada a estratgia que ir levar o sistema situao
desejada decorrido o horizonte de planejamento (t
p
).
8.4 Consideraes Finais
A apresentao da Metodologia de Construo de
Cenrios feita neste captulo tem por objetivo incorporar a
dimenso de futuro, inerente ao contedo estratgico que
se supe deve presidir a gesto pblica. Ao incorporar
gesto hipteses sobre o comportamento futuro do
ambiente mais abrangente onde est inserido o nvel de
gesto (ou sistema) tratado, a Metodologia de Construo
de Cenrios permite avaliar as implicaes que elas iro
determinar.
Esta dimenso, responsvel pela dinamizao, e
a noo de encadeamento entre os nveis abarcados pela
atividade de gesto, so aspectos essenciais da proposta
de Gesto Estratgica Pblica. So eles que possibilitam
que aes de poltica a serem implementadas em cada
um dos nveis, visando alterar seu estado futuro, possam
ser formuladas de maneira a aumentar sua sinergia.
Como colocado no incio deste captulo, este
segundo aspecto - o encadeamento entre os nveis de
gesto - operacionalizado por uma outra metodologia, a
de Anlise Estrutural, freqentemente utilizada de forma
acoplada de Construo de Cenrios. ela que
operacionaliza o encadeamento entre os nveis objeto de
Gesto Estratgica entre si e com o ambiente scio-
econmico mais abrangente, permitindo assim a
identificao das relaes de causalidade existentes entre
eles. Por essa razo, a Metodologia de Anlise Estrutural,
que trata dos conceitos e operaes relativas ao
encadeamento, deve ser utilizada em simultneo
dinamizao aqui tratada.
75
Gapi/ IG/ Unicamp
9
9.1. Apresentao
Este captulo tem por finalidade apresentar uma
metodologia que, tem por objetivo construir um modelo
descritivo de um sistema qualquer inserido num contexto
mais amplo, no utiliza os mapas cognitivos como
ferramenta de construo de model os e si m de
apresentao grfica. No utiliza, ainda, o conceito de
problema como gatilho para a descrio da situao. O
seu emprego, no mbito da Gesto Estratgica Pblica,
se d, fundamentalmente, para proceder ao encadeamento
entre os nveis abarcados pelas atividades de gesto
pblica.
O presente captulo toma por base os conceitos
desenvolvidos no captulo sobre Sistemas e Construo
de Modelos e, por sua vez, proporciona elementos teis
ao entendimento do captulo sobre a Metodologia de
Construo de Cenrios, metodologia no qual a Anlise
Estrutural aparece como uma importante ferramenta
viabilizadora.
Assim como o captulo sobre a Metodologia de
Anlise de Sistemas e Construo de Modelos, este
captul o basei a-se extensamente em trabal hos
desenvolvidos por Michel Godet, Cludio Porto e Srgio
Buarque.
9.2 A construo de Modelos e a Anlise
Estrutural
A Anlise Estrutural uma tcnica genericamente
utilizada para conhecer as relaes existentes entre as
caractersticas de um sistema (variveis), previamente
identificadas por pessoas com ele familiarizadas para,
desta forma construir um modelo
1
deste sistema.
Freqentemente, trabalhar sobre um certo sistema
com o objetivo de simplesmente descrev-lo, ou explicar
seu funcionamento, e mais ainda quando se pretende
planejar, implica em previamente, construir um modelo,
iniciando por uma lista de caractersticas do sistema que
iro dar origem, depois de filtradas s variveis qualitativas
(quantificveis ou no) do modelo.
do processo de fi l tragem da l i sta de
caractersticas de um sistema, cujo nmero para efeitos
prticos infinito, tendo como critrio selecionar aquelas
que permitem descrever o estado do sistema num dado
instante (momento descritivo), explicar sua trajetria
(momento explicativo) e atuar sobre ele (momento
prescritivo), que trata a Anlise Estrutural. Ela permite,
mediante a opinio de pessoas que possuem familiaridade
com o sistema, indicar quais as que possuem relaes
de causalidade mais importantes com as demais e, por
isso, merecem ser consideradas variveis. O resultado
do processo , ento, um conjunto de variveis interligadas
por relaes de causalidade, com intensidade conhecida,
que podem ser descritas atravs da caracterizao dessas
variveis. Ou seja, o resultado do processo um modelo
que, a menos que se alterem significativamente as
relaes entre as variveis, poder ter uma longa vida
til.
muito freqente que o sistema com o qual se
trabalha esteja inserido num contexto maior que possui
relaes de determinao do comportamento do sistema
suficientemente fortes a ponto de tornar imprescindvel sua
considerao. Neste caso, necessrio incluir no modelo
do sistema as variveis do ambiente ou contexto que
explicam essas relaes. Estas variveis so chamadas
de exgenas - geradas externamente ao sistema,
pertencentes portanto ao contexto em que o sistema est
inserido, e imprescindveis para sua modelizao - em
contraposio s endgenas - geradas internamente ao
sistema.
A utilizao da Anlise Estrutural para a concepo
de um modelo de um determinado sistema, ou nvel
contextual, torna explcito o seu encadeamento com
sistemas mais abrangentes (que o incluem). Isto feito,
primeiro, atravs da Identificao das variveis que
pertencem ao modelo do nvel mais abrangente (e que
so, portanto, a este endgenas) e que so importantes
para determinar a trajetria do sistema de nvel inferior (e
que so, portanto, a este exgenas). Em seguida, mediante
a aplicao de um processo de filtragem como o descrito
sobre as variveis endgenas e exgenas, possvel
conceber um modelo do sistema.
9.3. Um Roteiro de Aplicao da Anlise
Estrutural
A aplicao da Anlise Estrutural para conceber
um modelo de um sistema se d sobre os conjuntos de
suas variveis exgenas e endgenas selecionadas.
A identificao dessas variveis, tal como dito
acima, se inicia com o levantamento das principais
caractersticas do sistema e o seu ambiente, tendo em
vista no apenas descrever e explicar o sistema (modelizar)
mas, quando o objetivo a Gesto Estratgica, identificar
seu potencial de impacto sobre a trajetria futura do
sistema. Isto pode ser feito com eficcia atravs da
indagao acerca das dvidas, questionamentos, das
pessoas relativas ao sistema. Identificadas as incertezas
crticas e as caractersticas que condicionam o futuro, e
cl assi fi cadas as que di zem respei to ao si stema
(caractersticas endgenas) e ao ambiente (caractersticas
exgenas), possvel iniciar o processo de filtragem
aludido acima.
METODOLOGIA DE ANLISE
ESTRUTURAL
1
Um modelo compreende um conjunto de variveis selecionadas de uma realidade delimitada (sistema), e as
relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza para planejar), que explicam a trajetria seguida pelo modelo,
seja ela natural ou forada por aes planejadas e implementadas.
9.3.1. Caractersticas da Matriz de Anlise
Estrutural
A aplicao da Anlise Estrutural comea com a
organizao de uma matriz quadrada - ou um quadro de
dupla entrada - ou que contm nas clulas da primeira
linha e na primeira coluna as variveis exgenas e
endgenas do sistema (esta matriz tambm denominada
de matriz de impactos cruzados)
2
. Cada uma das demais
clulas da matriz de Anlise Estrutural ser preenchida
com um indicador de intensidade da relao entre as
variveis que se situam na primeira linha e na primeira
coluna, o que feito com o concurso de um grupo que
conhece satisfatoriamente o sistema objeto de anlise.
A matriz resultante da opinio de cada pessoa
representa a sua viso sobre o funcionamento do sistema,
ou seu modelo do sistema, uma vez que indica as variveis
que apresentam relaes mais intensas com as demais e
que, por isso, devem dele fazer parte.
A matriz calculada a partir da mdia das matrizes
individuais pode ser considerada como um modelo do
sistema, uma vez que contm as caractersticas
previamente consideradas pelos participantes como
relevantes e a relaes que, se supe, existam entre elas.
A Figura 1 mostra uma Matriz de Anlise Estrutural
tpica, em que se inter-relacionam variveis endgenas e
exgenas de um sistema e os quatro quadrantes em que
pode ser dividida.
O fato de que exista uma relao (direta) entre duas
variveis no implica, necessariamente, em causalidade;
menos ainda em relao direo de causalidade (da
primeira para a segunda ou vice-versa). Pode ocorrer, por
exemplo, uma colinearidade, isto , pode existir uma
terceira varivel atuando sobre as duas primeiras. Pode
ocorrer ainda uma relao indireta, isto a primeira varivel
pode atuar sobre uma terceira e esta sobre a segunda.
9.3.2. Representao Grfica do Modelo
(fluxograma)
Uma forma de expressar graficamente essas
relaes imputadas pelas pessoas ao preencherem a
matriz de Anlise Estrutural construir um fluxograma.
Um fluxograma obtido desta forma apresentado numa
figura includa neste captulo.
Ele se assemelha bastante ao obtido atravs da
aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes,
tambm utilizada para a Gesto Estratgica Pblica,
includa neste Trabalho. A diferena fundamental que
aquela obtida atravs de uma pergunta fundacional sobre
qual o problema que preocupa um determinado ator. ,
ento, o processo de explicar a situao-problema
segundo a perspectiva deste ator o que leva a construo
do fluxograma. O fluxograma pode, desta forma, ser
encarado como um modelo do sistema, entendido este
como a situao referida pelo ator.
Duas diferenas do processo de obteno do
fluxograma atravs da Anlise Estrutural merecem
destaque. A primeira que nele a escolha das variveis
se d de forma mais livre e descritiva e menos normativa
(no h problema a resolver). A segunda que as relaes
imputadas entre elas decorre de uma anlise mais
impessoal, menos sujeita ao poder diferenciado dos
participantes do processo conjunto de identificar a
causalidades. Uma vantagem que no fluxograma obtido
atravs da Anlise Estrutural as relaes entre as variveis
podem ser indicadas por linhas de grossura varivel,
2
A avaliao da potncia relativa dos atores envolvidos com uma determinada situao ou sistema pode ser realizada
atravs de uma anlise semelhante, onde cada clula da matriz indica a capacidade do ator de influir nas decises de outro.
Fig. 1 Matriz de Anlise Estrutural
77
Gapi/ IG/ Unicamp
proporcional intensidade da relao expressa na Matriz
de Anlise Estrutural.
9.3.3. Variveis Motrizes e Dependentes
Outra i nformao i mportante que a matri z
proporciona obtida atravs do clculo da somatria das
linhas e colunas correspondentes a cada varivel. A
somatria nas linhas indica, para a varivel correspondente,
a intensidade com que ela atua sobre todas as demais;
isto , seu grau de motricidade. A somatria na coluna
indica, para a varivel correspondente, a intensidade com
que as demais variveis atuam sobre ela, isto , seu grau
de dependncia.
As variveis motrizes so aquelas cuja evoluo
condiciona mais o sistema, enquanto que as dependentes
so as mais sensveis evoluo do sistema.
O nmero e intensidade das relaes que uma
varivel possui com as demais, seja ela do tipo motriz ou
dependente, so indicadores da convenincia em
incorpor-la, de fato, ao modelo do sistema. O clculo
dos graus de motricidade e dependncia permite, por um
lado, uma reduo do universo de
caractersticas de um sistema a um
subconjunto de variveis explicativas
essenciais para a concepo do
modelo. Por outro lado, possibilita a
avaliao de sua capacidade de
influncia e conseqente classificao
em:
autnomas (pouco motrizes e
pouco dependentes);
de resultado (pouco motrizes
muito dependentes);
de ligao (muito e motrizes e
muito dependentes)
ou
explicativas (muito motrizes e
pouco dependentes).
A Matriz de Anlise Estrutural at agora considerada
indica apenas as relaes diretas existentes entre as
variveis do modelo. semelhana do que se comentou
acima, se uma varivel possui relaes diretas com outras
duas que esto tambm relacionadas entre si, a
intensidade da relao da primeira com uma das outras
se ver acrescida por um efeito indireto, resultante da
relao entre as duas. De maneira a incorporar o efeito
das relaes indiretas oriundas da existncia de cadeias
de influncia e realimentao, e assim chegar a valores
de motricidade e dependncia mais representativos da
realidade modelizada, usa-se uma propriedade das
matrizes boleanas (das quais a Matriz de Anlise Estrutural
um caso particular). Ao multiplicar uma matriz deste
tipo por ela mesma, at que os vetores somatria das
linhas e das colunas se estabilizem (isto , no se alterem
caso uma nova multiplicao for realizada), estes vetores
tero incorporado o efeito das relaes indiretas entre as
variveis da matriz.
9.3.4. O plano de motricidade-
dependncia e sua interpretao
A figura abaixo mostra uma outra imagem grfica
da matriz resultante desta operao de incorporao do
efeito das relaes indiretas entre as variveis. Nela, cada
varivel est referida aos eixos de motricidade e
dependncia, atravs dos valores a ela correspondentes
das somatrias na linha e na coluna da matriz.
A fi gura apresenta o pl ano motri ci dade x
dependncia est dividido em cinco setores. As variveis
l ocal i zadas em cada um del es apresentam as
caractersticas indicadas abaixo:
Setor 1: vari vei s mui to motri zes e pouco
dependentes. So as variveis explicativas, as que
condicionam o resto do sistema.
Setor 2: variveis ao mesmo tempo muito motrizes e
muito dependentes. So as variveis de enlace, de
natureza inerentemente instvel. Uma ao sobre uma
delas repercutir sobre as outras e ter um efeito
boomerang sobre ela mesma que amplificar ou
desativar o impulso inicial.
Setor 3: variveis pouco motrizes e muito dependentes.
So as variveis resultantes, cujo comportamento se
explica pelas variveis dos setores 1 e 2.
Setor 4: variveis pouco motrizes e pouco dependentes
(prximas a origem). Elas podem ser tendncias fortes
ou fatores relativamente autnomos mas no so
determinantes da trajetria do sistema. Podem, por
isso, ser excludas da anlise.
Setor 5: variveis medianamente motrizes e/ou
dependentes. Nada se pode dizer a priori destas
variveis do peloto.
Motrici dade
Vari vei s Vari veis
mot ri zes mot rizes
Vari veis Vari veis
de e nlace de en lace
1
2
ndice
m dio 5
4
3
Dependncia
Var ivei s Var ivei s
passvei s de serem passvei s de sere m
Exclud Excluda s as
Var i veis do peloto Var ivei s do peloto
Vari vei s Vari veis
de Resultado de R esu ltado
Fig. 2 Plano Motricidade x Dependncia das
Variveis de um Modelo
9.3.5. O plano de motricidade-dependncia
e a estabilidade de um sistema
O plano motricidade x dependncia proporciona uma
importante informao acerca da estabilidade de um
sistema. A figura abaixo fornece uma imagem grfica sobre
a estabilidade de um sistema. Uma nuvem de pontos em
torno da diagonal principal indica a existncia de um grande
nmero de variveis de enlace (situadas no setor 2) que
so ao mesmo tempo motrizes e dependentes, o que
implica que qualquer ao sobre uma delas repercute
sobre o conjunto das demais. Dada a existncia de cadeias
de realimentao, a alterao no estado destas variveis
retornar sobre a primeira, tendendo a causar um
comportamento instvel.
Fig. 3 - Tipologia de sistemas tendo por
base a Motricidade x Dependncia
Um pequeno nmero de variveis de enlace, ao
contrrio, implica que o sistema tende estabilidade. Num
sistema estvel existe uma clara separao das variveis
motrizes daquelas dependentes. Por isso, uma ao sobre
as primeiras, orientada a alterar o estado do sistema, no
s no tende a repercutir mediante ciclos de realimentao
complexos, como possui um impacto mais previsvel.
A anlise detalhada do Plano Motricidade x
Dependncia fornece outros tipos de informao sobre a
natureza e as caractersticas do sistema na medida em
que, por exemplo, permite individualizar variveis que por
terem alta motricidade e pequena dependncia so
especialmente indicadas para serem alvo de uma ao ou
poltica especficas.
9.4. Consideraes Finais
A Anl i se Estrutural pode ser usada para
operacionalizar a insero de um dado sistema - um dos
nveis macro, meso e micro, objeto da Gesto Estratgica
Pblica, por exemplo - em nveis e ambientes mais
abrangentes, permitindo o encadeamento entre cada um
deles e com o ambiente scio-econmico. O resultado da
aplicao da Anlise Estrutural , ento, um modelo do
sistema sobre o qual se pretende atuar e das relaes
com o contexto.
Mas a modelizao e encadeamento dos nveis de
gesto apenas uma das condies para a Gesto
Estratgica Pblica. A incorporao da dimenso de futuro
inerente ao seu contedo estratgico tambm
necessria. Este duplo processo complementado via
dinamizao atravs da metodologia de construo de
cenrios. ela que torna possvel incorporar gesto
pblica hipteses sobre o comportamento futuro do
ambiente mais abrangente, na qual est inserido o nvel
(ou sistema) tratado, para avaliar as implicaes que elas
determinam no seu estado futuro.
Motricidade
Dependnci a
1. Si stema rel ativamente estvel
Motri cidade
Dependnci a
2. Sist ema i nst vel
79
Gapi/ IG/ Unicamp
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