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Resumo
O presente texto visa oferecer uma perspectiva de anlise ampliada sobre a 1. Conferncia Nacional de Segurana
Pblica. A partir de apontamentos da teoria participativa e da democracia deliberativa, procura-se mostrar a importncia
desses formatos institucionais para propiciar a inverso de situaes histricas de marginalizao e confituosidade
social, o aprofundamento democrtico e o controle das polticas pblicas. Nesse sentido, a Conseg teria aberto uma
importante via de democratizao do campo da segurana pblica no Brasil.
Palavras-Chave
Segurana pblica. Participao. Deliberao. Gesto pblica. Conseg.
Letcia Godinho de Souza
Letcia Godinho de Souza mestre e doutoranda em Cincia Poltica pelo DCP/UFMG, professora e pesquisadora plena da
Fundao Joo Pinheiro Belo Horizonte/MG.
leticiagodinho@gmail.com
Segurana pblica, participao
social e a 1 Conseg
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campo
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da segurana pblica foi prova-
velmente o ltimo mbito das polticas
pblicas a contar com instituies participativas
formas alternativas s tradicionais instituies
representativas, de incorporao de cidados e
associaes da sociedade civil na deliberao so-
bre polticas (AVRITZER, 2008). Na dcada de
1980, assistiu-se a uma ampla movimentao, por
parte da sociedade civil, em torno da redemocra-
tizao, que pressionou no sentido da criao de
canais de participao e interlocuo com o Esta-
do, resultando, por exemplo, na incorporao dos
conselhos de polticas no prprio texto constitu-
cional de 1988, nas reas da sade e da assistncia
social. Por outro lado, a excluso social, acarretada
pelas polticas neoliberais introduzidas na dca-
da de 1990, fez ampliar o espao do mercado da
segurana, o qual, seguindo uma lgica privada,
pressionou no sentido contrrio, ou seja, de redu-
o dos canais de debate pblico.
2

No que se refere segurana pblica, o cen-
rio resultante foi o de uma sociedade bipartida e
de muros, lembrando a metfora de Caldeira
(2001): aqueles que possuam acesso ao mercado
isolaram-se em condomnios fechados e lana-
ram mo da segurana privada; do outro lado, os
menos favorecidos viram-se entregues violncia
e ao abandono estatal, constituindo-se na grande
parcela vitimizada da sociedade.
Foi somente no nal da dcada de 1990 que
mudanas no campo da segurana pblica co-
mearam a ser vislumbradas, indicando que a
vitimizao pela violncia no se trata de um
problema apenas de quem no tem acesso ao
mercado da segurana privada. Coloca-se o de-
sao de prover segurana pblica como um di-
reito, sem distino de classe social, gnero ou
cor. No Brasil, o campo da segurana pblica,
considerado durante muito tempo um assunto
exclusivo da polcia e das foras de segurana,
que recorriam unicamente a respostas punitivas
para lidar com a criminalidade, passou gradu-
almente a incorporar novos temas, estratgias e
atores, principalmente a sociedade civil.
A 1 Conferncia Nacional de Seguran-
a Pblica consolidou uma das importantes
agendas inovadoras nesse campo. A iniciativa
de sua realizao apoiou-se na crena de que
quaisquer aes e decises tomadas no sentido
da reforma do campo da segurana somente
tero a devida legitimidade se passarem pelo
escrutnio da discusso pblica, bem como a
mesma tambm servir para produzir polticas
mais democrticas e ecazes.
Muitas das anlises sobre esse importante
acontecimento, contudo, tenderam a se focar,
principalmente, em seus resultados imediatos,
assinalando, entre outros fatores: a heteroge-
neidade que caracteriza seu documento nal, o
qual no possuiria um direcionamento poltico
e estratgico ntido no conjunto dos princpios
e diretrizes votados; a supremacia das deman-
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das corporativas; e a presena dos movimentos
sociais nesse processo como meros coadjuvan-
tes (ver, por exemplo, SAPORI, 2010).
Sem discordar dessas anlises, entende-se
que necessrio destruir alguns mitos sobre
a participao da sociedade civil nesse tipo de
formato poltico-institucional. Em uma inte-
ressante tentativa de mensurar a adeso dos
diferentes setores presentes na Conferncia ao
novo paradigma de segurana pblica pro-
pugnado pelo Ministrio da Justia, e expres-
so pelo texto-base elaborado para subsidiar a
realizao da mesma, Lima e Romo (2010)
chamam a ateno para o fato de que esse pa-
radigma assumido mais pela sociedade civil
em comparao com o grupo dos trabalhado-
res e de gestores pblicos da rea embora essa
adeso no signique uma homogeneidade ou
identidade nica por parte da sociedade civil.
Alm disso, para apreender a real extenso da
importncia e dos impactos da Conseg, pre-
ciso entender o signicado da aposta poltica
do novo governo a que se referem esses autores
(LIMA; ROMO, 2010). relevante, por m,
situar a Conseg enquanto importante inovao
institucional no campo de segurana pblica em
um quadro mais geral de mudanas ocorridas no
terreno da democracia e da gesto das polticas
pblicas no Brasil. So essas as questes que o
presente texto se prope a explorar.
Um importante elemento presente na
1. Conseg: a deliberao
Um ponto pouco ressaltado por grande
parte das anlises da 1 Conseg corresponde
ao fato de que sua metodologia
3
no s incor-
porou os tradicionais mecanismos de repre-
sentao por meio da eleio dos delegados,
que funcionaram enquanto representantes dos
trabalhadores, dos gestores pblicos e da socie-
dade civil , como tambm buscou inovar no
sentido de criar mltiplos fruns de discusso
das temticas atinentes ao campo da seguran-
a pblica, objetivando contribuir para tor-
nar suas etapas espaos acessveis de encontro,
interao, articulao, debates, proposio de
idias e formao de pessoas.
Esses importantes fruns de discusso fo-
ram estabelecidos no somente com os Grupos
de Trabalho institudos nas diversas etapas da
Conferncia (municipal, estadual ou nacional).
A discusso pblica e inclusiva do campo da
segurana foi colocada como objetivo principal
da Conferncia, desde a criao, a partir de ju-
lho de 2008, do Frum Nacional Preparatrio
da I Conseg, que contou com a participao de
mais de 200 entidades representativas do poder
pblico (incluindo os governos federal, estaduais
e municipais, os poderes Legislativo e Judicirio
e o Ministrio Pblico), dos trabalhadores em se-
gurana pblica e da sociedade civil (especialistas
e institutos de pesquisa, universidades, redes da
sociedade civil organizada, movimentos sociais,
igrejas, mdia, organismos internacionais e fun-
daes de partidos). Este Frum funcionou, por-
tanto, como um primeiro espao de discusso do
projeto da Conseg, com o objetivo principal de
faz-lo contando com o maior nmero possvel
de segmentos da sociedade, de maneira a quali-
car a mobilizao e a discusso sobre a mesma.
O Frum Preparatrio, por sua vez, ins-
tituiu a Comisso Organizadora Nacional
(CON) e as Comisses Organizadoras Estadu-
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ais (COEs), distrital (DF) e municipais, que
foram criadas durante o primeiro semestre de
2009, funcionando como as primeiras instn-
cias deliberativas da Conferncia, cujos proces-
sos de construo coletiva das pautas (no caso
da CON) e das regras de funcionamento dos
trabalhos atriburam maior legitimidade sua
organizao. Como parmetro, citam-se as dez
reunies da Comisso Nacional, ocorridas en-
tre setembro de 2008 e agosto de 2009.
Com relao metodologia da Conseg,
ressalta-se, ainda, uma importante inovao
no campo dos formatos participativos, inspira-
da na Conferncia Nacional de Juventude. O
modelo enfatizou consideravelmente a etapa
preparatria, composta de conferncias livres,
realizadas entre dezembro de 2008 e agosto de
2009. Mesmo no elegendo delegados para
participar da etapa nacional, as conferncias
livres constituram instrumentos importan-
tes de ampliao da participao e de debate
pblico da proposta poltica do Ministrio da
Justia para a segurana pblica, expressa no
texto-base da Conferncia. Para que as discus-
ses pudessem ser convalidadas pela Conseg,
as conferncias livres deveriam elaborar um re-
latrio das deliberaes.
Pde constituir conferncias livres qualquer
municpio com menos de 200 mil eleitores e
que no fosse integrante do Pronasci (Progra-
ma Nacional de Segurana Pblica com Cida-
dania, do governo federal), bem como qual-
quer grupamento da sociedade civil, de traba-
lhadores ou do prprio poder pblico. Assim,
de janeiro a julho de 2009, ocorreram cerca
de 400 eventos dessa natureza distribudos
em todo o pas, em todos os nveis de governo
(PAVEZ et al., 2009) e em diferentes espaos
da esfera pblica: desde universidades, igrejas,
movimentos sociais, associaes de bairro at
estabelecimentos penitencirios, o que revela a
diversidade de perspectivas na discusso e sua
potencialidade inclusiva.
Qualquer pessoa pde ainda, individual-
mente, participar da Conferncia Virtual no
site da Conseg, que no impediu a participa-
o de estrangeiros. Outro indicador do foco
inclusivo pelo qual se pautou a Conferncia foi
a preocupao em garantir aos portadores de
necessidades especiais as condies necessrias
para sua efetiva participao, bem como obser-
var o critrio da paridade de gnero entre os
delegados eleitos. Por m, necessrio destacar
que houve tambm a preocupao em capaci-
tar esses delegados de maneira a potencializar
sua participao nos grupos de trabalho da
Conferncia, em sua etapa nacional. Todos
os eleitos nos nveis municipal e estadual para
participar da etapa nacional da Conferncia ti-
veram a oportunidade de frequentar um curso
de capacitao.
As Conferncias inserem-se, assim, em um
marco de democracia e gesto pblica que
acentuam um sentido forte de incluso e igual-
dade poltica e, ao inserirem uma pluralidade
de segmentos, perspectivas e temticas sociais,
aumentam a probabilidade de os processos de
deliberao e tomada de deciso serem mais
democrticos e justos. Para essa perspectiva, a
democracia no apenas um meio por meio
do qual os cidados podem promover seus in-
teresses e tomar o poder enquanto governan-
tes. Signica tambm um meio de resoluo
coletiva dos problemas que depende, para ser
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considerada legtima e apropriada, da adequada
expresso e do criticismo das diversas opinies
dos membros da sociedade. Pressupe uma po-
ltica dentro da qual h diferenas e conitos,
problemas que o coletivo deve enfrentar de
forma a lidar tanto com suas questes indivi-
duais quanto com o projeto coletivo de viver
em sociedade.
Nesse sentido, uma concepo deliberativa
de democracia acaba por enfatizar que na dis-
cusso pblica que o principal ingrediente da
democracia se processa na discusso livre,
aberta e na qual so garantidas, aos diversos in-
teresses e perspectivas sociais, iguais chances de
acesso ao debate. Os diferentes grupos sociais
jogam, assim, um papel crucial na promoo
da discusso poltica das polticas governamen-
tais, apesar de nem sempre organizados.
Caracterizando a participao da
sociedade civil
Para a terica da poltica Iris Young (2000),
estamos em um momento histrico parado-
xal, em que praticamente h um consenso a
favor da democracia, mas poucos acreditam
que a governana democrtica possa de fato
fazer alguma coisa. O dilema que enfrentam
os formatos participativos, principalmente
com relao ao ceticismo que muitas vezes os
acompanha, baseia-se no pressuposto de que a
poltica deve ser:
ou uma competio entre interesses
particulares e naturalmente conitantes
que, dada a impossibilidade de se cons-
titurem consensos, devem simplesmente
ser agregados pelo mecanismo eleitoral-
partidrio;
ou a constituio de um pblico delibe-
rativo orientado ao bem comum, em que
os participantes devem deixar de lado
seus interesses particulares e liaes
poltico-ideolgicas.
Argumenta-se, aqui, que essa uma falsa
dicotomia. Os fruns de participao e delibe-
rao devem ser apreendidos, entre outras coi-
sas, como arenas pblicas nas quais distintos
segmentos e grupos sociais tm a oportunidade
de prestar ateno situao especca dos
demais. Suas discusses e negociaes devem
se orientar pela busca de solues para seus
conitos e problemas coletivos a partir de suas
experincias e posies situadas social e historica-
mente. Assim, no deve haver, necessariamen-
te, uma busca por soluo substantivamente
consensual, a qual, por sua vez, pressupe um
fundo comum ou uma homogeneidade de ori-
gem para ser alcanada.
Essa suposio radica-se fundamental-
mente em dois difundidos mitos que cercam
a sociedade civil: o mito do terceiro setor e
o comunitarista, segundo os quais a sociedade
civil seria supostamente um setor claramente
distinguvel dos setores do Estado e do merca-
do, caracterizado pela presena de valores e de-
mandas autnticos e no colonizados pela lgi-
ca do poder ou do dinheiro; essa autoevidente
distino, por sua vez, autorizaria sua caracte-
rizao enquanto possuidora de uma identida-
de homognea (a suposta comunidade).
Contudo, muitas vezes no nem mesmo
desejvel que a sociedade civil constitua um
grupo nico, que possua uma identidade.
Assim, torna-se discutvel o julgamento negati-
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vo de que a sociedade civil tenha supostamente
comparecido 1. Conseg de maneira desor-
ganizada e o mesmo valeria para a segmen-
tao que tambm ocorre no interior do grupo
dos trabalhadores e poder pblico:
(...) interesses socialmente situados, propos-
tas, demandas e expresses de experincias
so frequentemente um importante recurso
para a discusso e tomada de deciso demo-
crticas. Tais conhecimentos situados podem
tanto pluralizar quanto relativizar os discur-
sos hegemnicos, e oferecer, por outro lado,
conhecimento no-verbalizado de forma a
contribuir para a tomada de decises mais
adequadas (YOUNG, 2000).
Dessa forma, o contraponto com diferentes
perspectivas e interesses sociais no momento da
deliberao pblica importante por uma va-
riedade de motivos: abre a oportunidade para
que, ao se apresentar uma opinio diante de
perspectivas diversas, esta seja testada e at mes-
mo mudada no decorrer do processo; permite,
por meio da abertura de horizontes valorativos,
exercitar a tolerncia; a considerao de mlti-
plas perspectivas possibilita ainda que a deciso
a ser tomada ou a poltica discutida seja aperfei-
oada; alm do importante processo de aprendi-
zado e autoconhecimento proporcionado pelo
exerccio da discusso pblica.
Pode-se argumentar ainda que, em socie-
dades pluralistas, no democrtico assumir
que a sociedade deva proceder de uma base de
compreenso comum, que deva possuir uma
identidade ou que os processos polticos este-
jam orientados a um suposto bem comum.
H importantes diferenas de classe, gnero,
raa, ocupao, alm de hierarquizao, ex-
cluso e marginalizao. A assuno de uma
identidade constri a poltica como uma es-
fera fechada, armando implicitamente que
a cooperao s pode ocorrer se os indivdu-
os se denem como iguais para alm de suas
diferenas. Acreditamos, diversamente, que a
caracterizao de um processo poltico mais
adequado s realidades das sociedades plurais
e estruturalmente diferenciadas deva trazer
uma perspectiva de abertura s diferenas que
caracterizam os sujeitos.
Se, no momento da deliberao, apela-se
para aquilo que os participantes j comparti-
lham, ento supostamente no h necessida-
de de os indivduos revisarem suas opinies e
pontos de vista. Alis, sob condies de desi-
gualdade social, a ideia de um bem comum
como m ltimo de uma dada poltica pode
frequentemente servir como meio de exclu-
so. Denies fechadas e acabadas de bem
comum provavelmente expressaro, em ter-
mos generalizveis, os interesses e perspectivas
de grupos dominantes. Quando isso ocorre,
aqueles em posies inferiores ou subalterni-
zadas so chamados a pr de lado suas experi-
ncias histricas especcas ou suspender suas
demandas em prol da busca do suposto bem
comum. A ideia de um interesse generalizado
e imparcial diculta o processo por meio do
qual poder-se-ia expor a maneira como a pers-
pectiva dos mais privilegiados domina a agen-
da pblica como de fato ocorreu no caso da
segurana pblica.
Alis, nesse campo, pode-se mesmo apostar
numa falta de interesse (e tambm de possibi-
lidade real) por parte da prpria sociedade civil
em se tornar homognea de maneira similar
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ao que ocorre com o segmento dos trabalhado-
res da segurana pblica. O trabalho de Pavez
et al. (2009) fornece uma srie de achados que
autorizam essa interpretao. O estudo utilizou
a metodologia de anlise de redes para locali-
zar os principais espaos / fruns de interao,
encontro, manifestao ou pactuao entre os
diversos atores e entidades da sociedade civil
em torno da temtica da segurana pblica,
comparando sua dinmica no perodo anterior
1 Conseg (dcada de 1990 e anos 2000) e
naquele abrangido por sua realizao (julho de
2008 a agosto de 2009).

Entre os resultados, vericou-se que o
perodo impactado pela realizao da Confern-
cia deu visibilidade a vrias perspectivas e ato-
res que no pertenciam ao campo de discusses
no perodo anterior. Trata-se, por um lado, da
maioria dos movimentos sociais, que at ento
pautavam sua atuao em outros espaos de
discusso mais ligados temtica dos direitos
humanos, passando a integrar as discusses no
campo da segurana pblica as diversas en-
tidades do movimento feminista, da rea da
juventude e da educao, do segmento GLBT,
das pastorais, entre outros. Por outro lado,
podem-se citar diversas entidades do segmento
dos trabalhadores da segurana pblica, que, no
perodo anterior, estavam pouco articulados e
com suas demandas ainda muito pouco visveis
na agenda pblica, que passaram a protagonizar
importantes discusses no contexto da Conseg:
guardas municipais, bombeiros, peritos crimi-
nais e agentes penitencirios.
Esse movimento pode ser interpretado
como uma sorte de colonizao do campo
de segurana por temticas corporativas,
ou ainda possvel diversamente argumentar
que a Conseg abriu a oportunidade de publi-
cizao de demandas, igualmente legtimas,
de segmentos anteriormente pouco visveis no
campo da segurana pblica, at ento caracte-
rizado por uma predominncia das demandas
das polcias.
O estudo analisa tambm o nmero de vn-
culos entre os diferentes atores, percebendo-se
uma ampliao dos vnculos obtidos pelos tra-
balhadores, o que no teria onerado, contudo, o
peso relacional dos outros segmentos. Segundo
os autores, isso indicaria um aumento efetivo
da participao dos trabalhadores na discusso
da segurana pblica, impulsionada principal-
mente pelas entidades da sociedade civil. Esses
vnculos podem ser traduzidos em termos de
estabelecimento de canais de contato, articula-
o e discusso. Pode-se interpretar esse parti-
lhamento de fruns de interao e deliberao
como algo positivo, se considerado o fato de
que o campo da segurana pblica no pas este-
ve at ento marcado por uma distncia quase
que intransponvel entre esses dois setores.
Por sua vez, o segmento dos gestores p-
blicos comeou a se articular com o campo
a partir, principalmente, de 2000, por meio
dos governos locais e, depois de 2003, com
a entrada da temtica na agenda do governo
federal, que culminou no perodo recente de
preparao da 1 Conseg. Essa ltima dinmi-
ca, combinada entrada dos novos atores ao
campo, promoveu um expressivo adensamento
do mesmo, por meio tanto da abertura de no-
vas frentes e redes de dilogo, cooperao e de
consequente discusso de novos temas, quanto
do aprofundamento das disputas e parcerias j
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existentes desde o perodo anterior. Os dados
revelam ainda mudanas na homogeneidade e
na heterogeneidade dos contatos entre as en-
tidades, havendo um adensamento dos vncu-
los entre entidades do mesmo segmento, bem
como uma ampliao da proporo de relaes
entre segmentos distintos.
Outro importante achado da pesquisa re-
fere-se ao protagonismo da sociedade civil na
realizao de grande parte dos eventos pblicos
e na criao de entidades para atuar no campo
da segurana pblica em ambos os momen-
tos. A diferena do perodo caracterizado pela
mobilizao em torno da Conseg diz respeito
j citada apario de novos atores e temti-
cas, bem como ao fortalecimento daquele setor
na regio mais coesa da rede de entidades. As-
sim, se j se observa uma grande coeso inter-
na no interior da sociedade civil, com intensa
frequncia de vnculos e entidades conectadas
entre si no perodo anterior, com a Conferncia
nota-se um aprofundamento dessa situao.
Tais resultados apontam para um impor-
tante matizamento das consideraes sobre a
participao da sociedade civil. A existncia
de uma heterogeneidade interna caractersti-
ca observada pela presena concomitante de
organizaes no-governamentais, instituies
acadmicas, entidades religiosas e lantrpicas,
movimentos sociais, e que ademais so repre-
sentativos de temas especcos ou no da segu-
rana pblica no autoriza a interpretao de
uma necessria desmobilizao.
Outro estudo que traz resultados importan-
tes para caracterizar a participao da socieda-
de civil no contexto da 1
a
Conseg foi feito por
Lima e Romo (2010), cujo objetivo era medir
a adeso ao paradigma proposto pelo Ministrio
da Justia, expresso no texto-base da Confern-
cia, usando-o como parmetro para mapear as
posies e correntes polticas e ideolgicas pre-
sentes durante sua etapa nacional.
Os autores identicaram, assim, quatro
correntes poltico-ideolgicas hipotticas. Na
primeira, caracterizada pela sua concordncia
com o atual modelo de segurana pblica, as
reformas, se inevitveis, deveriam se concen-
trar em solues punitivas, de endurecimento
legal, sendo que a participao social seria vista
com cautela. Na segunda e terceira correntes
estaria presente a preocupao pela reforma
do modelo atual; o que as distinguiria seria a
nfase na poltica e no papel atribudo socie-
dade (LIMA; ROMO, 2009): na segunda
as mudanas propostas girariam em torno de
introduo de ferramentas de gesto e a par-
ticipao social seria vista como importante,
mas seus defensores no se preocupariam com
seu aprofundamento, enquanto na terceira um
maior peso seria dado participao social e
as questes gerenciais seriam importantes, mas
no passariam de meios para se chegar a uma
poltica de segurana mais democrtica e in-
corporadora de uma cultura de respeito aos
direitos humanos essa posio expressaria o
paradigma proposto pelo Ministrio de Justi-
a. A ltima corrente prope reformas radicais
no modelo, mas suas posies seriam, no obs-
tante, extremas e muitas vezes contraditrias,
marcadas por bandeiras de ordem.
Os resultados indicam uma adeso maior
terceira corrente, aquela que representa a pro-
posta do novo paradigma, e que essa posio
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possui maior predominncia entre membros
da sociedade civil. Isso pode ser interpretado
como um avano importante do Estado e,
em particular, do governo federal , no que se
refere a propor um modelo de segurana p-
blica que, provavelmente pela primeira vez, se
aproxima das demandas da sociedade. Trata-se,
assim, de um indicador importante da legiti-
midade da poltica.
3

Entretanto, os autores do estudo ressaltam
que os resultados em termos de adeso s dife-
rentes correntes no expressariam, necessaria-
mente, uma homogeneidade entre aqueles que
as aderem, mas sim sua concordncia, maior ou
menor, com seus elementos constitutivos.
4
As-
sim, os grupos classicados em torno do novo
paradigma no constituiriam uma identidade
nica e coesa em relao s suas estratgias e
demandas polticas. Reuniriam opinies plu-
rais acerca do escopo da poltica de segurana,
podendo, no obstante, serem distinguidos das
demais correntes a partir de posicionamentos
principiolgicos a respeito do papel da legis-
lao penal, das capacidades institucionais do
Estado e do controle social do mesmo.
Se pode ser armado que a inovao geren-
cial, introduzida pelo governo anterior, provo-
cou uma mudana importante no campo, no
sentido de tencionar o modelo tradicional
da segurana pblica, possvel, a partir dos
achados dessa pesquisa, dizer algo a respei-
to do que caracteriza o perodo seguinte. O
momento recente, que culmina com a ampla
movimentao provocada pela realizao da
Conseg, apresenta-se permeado por uma for-
te tendncia de apoio a mudanas agora mais
substanciais. Por outro lado, assim como
o estudo anterior citado, a anlise de Lima e
Romo (2010) revela um campo de disputas
intensas sobre as diferentes temticas e concei-
tos ligados ao campo da segurana, e os dife-
rentes signicados assumidos por seus atores.
Nesse sentido, a posio poltico-ideolgica
que expressa o paradigma proposto pelo atual
governo congurar-se-ia muito mais como um
projeto poltico de carter amplo do que como
uma proposta composta por posicionamentos
polticos estabilizados.
Esse resultado pode indicar certa limitao
na proposta do Ministrio de Justia que deve-
ria, a partir de agora, ser trabalhada no sentido
de tornar mais concretas as aes defendidas.
Mas essa abertura pode, por outro lado, ser
interpretada como uma vantagem, segundo a
perspectiva participativa/deliberacionista.
Essa perspectiva armaria que os gestores
pblicos e os representantes polticos, ao to-
marem uma deciso, devem se apoiar sobre o
ponto de vista dos cidados que tero de con-
viver com os resultados da mesma. Assim, a
abertura deixada pelo Ministrio da Justia
com relao a propostas mais concretas para
a segurana pblica deve ser superada por
meio da discusso pblica. Quando tomadas
sem deliberao, as decises expressam no
somente uma considerao negativa ou pa-
ternalista por parte do Estado a respeito dos
cidados, mas tambm sua falta de justicativa
adequada para as decises tomadas. Alm dis-
so, a deliberao aumenta a probabilidade de
implementao de uma boa poltica pblica.
Tais vantagens trazidas pelas instituies parti-
cipativas/deliberativas o ponto a ser explora-
do no item seguinte.
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Uma gesto mais democrtica
promove polticas de segurana
pblica mais efcazes?
A participao parece, aos olhos de alguns, pa-
ralisar o processo de construo de polticas. Ela
frequentemente vista como um elemento que
diculta a tomada de decises, seja pela maior de-
mora das mesmas, seja pelo inadequado posicio-
namento crtico da sociedade diante das propostas.
Assim, a noo de que os cidados podem se en-
gajar uns com os outros para discutir os problemas
relativos ao viver em comum e criar polticas para
solucionarem esses problemas frequentemente en-
contra uma resposta cnica. Boa parte dos gestores
pblicos ainda acredita que a sociedade no est
preparada para participar, tanto como coadju-
vante quanto como protagonista da discusso e
implementao das polticas pblicas.
Essa crena comum amplamente difundida
baseia-se, entre outros fatores, no suposto saber
tcnico que a burocracia (ou mesmo os polti-
cos eleitos) detm para decidir de maneira apro-
priada. Deve-se, entretanto, recordar que tal su-
posio justicou muitos Estados autoritrios,
tecnocrticos e/ou tutelares da sociedade civil,
bem como democracias de carter elitista.
5

Ao contrrio, uma concepo participativa
e deliberativa de gesto pblica arma, em pri-
meiro lugar, que, numa gesto democrtica, os
gestores e polticos deveriam justicar as leis e
decises que so impostas aos cidados. Essa
seria a melhor maneira de expor ao escrutnio
pblico os motivos que fundamentam as deci-
ses tomadas.
Assim, se, por um lado, nos governos mo-
dernos, os cidados tm que frequentemetne
conar nas autoridades pblicas, por outro, isso
no signica que os fundamentos das decises
no devam ser publicizados ou que sejam ina-
cessveis. Em uma democracia, os fundamen-
tos das decises coletivas devem estar acessveis
a todos os cidados aos quais eles so endere-
ados. Isso implica que as decises devem ser
pblicas em dois sentidos: sua discusso deve
acontecer em fruns pblicos; e seu contedo
deve ser compreensvel a todos os afetados, de
maneira a possibilitar sua discusso pblica.
Mas a exigncia democrtica no a nica
justicativa para a discusso pblica das deci-
ses. Em primeiro lugar, em face da discordncia
essencial presente nas sociedades modernas, as
difceis escolhas que gestores e representantes po-
lticos precisam fazer provavelmente encontraro
maior probabilidade de aceitao mesmo entre
aqueles que se considerarem menos benecia-
dos com determinada deciso se as demandas
de todos os segmentos tiverem sido consideradas
em seus mritos durante um processo pblico de
deliberao. Mesmo que esse no possa fazer com
que interesses ou perspectivas incompatveis se
tornem compatveis, pode ajudar os participan-
tes a reconhecerem o mrito moral presente nas
exigncias de seus oponentes.
Em segundo lugar, o processo pblico de
discusso de uma dada poltica cria uma chan-
ce maior de xito para a mesma, medida que
a deliberao promove uma maior informao
acerca das diferentes demandas dos cidados.
As polticas de segurana pblica, em geral, so
elaboradas por especialistas que, muitas vezes,
por no conhecerem aspectos importantes das
comunidades-alvo, criam polticas generalis-
tas, que no consideram as especicidades lo-
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cais. Nesse sentido, uma suposta razo tcni-
ca presume qual a melhor soluo para um
dado problema social.
Contudo, tomar decises antes de ouvir
aqueles que sero afetados injusticvel tam-
bm devido complexidade dos assuntos e
interesses que frequentemente esto em jogo.
A recusa ante a discusso pblica signica no
apenas desconsiderar a fonte da qual emana
toda a autoridade poltica numa democracia
(a soberania popular), mas tambm desistir de
uma base cognitiva mais justicvel para se to-
mar uma deciso. A discusso pblica submete
a um teste cognitivo os fundamentos das de-
cises; testa-os contra os diferentes pontos de
vista existentes na sociedade, os quais no po-
dem ser conhecidos a priori. Assim, procedi-
mentos participativos/deliberativos tenderiam
a produzir decises mais legtimas e melhores
no longo prazo.
Ainda assim, possvel considerar a possibi-
lidade de um processo deliberativo produzir, em
ltima instncia, por exemplo, polticas pbli-
cas injustas; assim como um processo no deli-
berativo pode produzir polticas mais justas em
algumas hipteses. No obstante, um processo
pblico de discusso tem uma maior capacidade
tanto de criticar resultados considerados injustos
quanto de reconhecer seus prprios limites. Me-
canismos participativos tm sido assim introdu-
zidos de maneira complementar aos tradicionais
mecanismos representativos porque, entre outras
razes, se tm mostrado importantes para a refor-
ma do status quo.
As razes disso se encontram basicamente
no fato de o modelo representativo tradicional
(tambm chamado de modelo agregativo)
concentrar seu componente democrtico na
competio eleitoral. Assim, nos momentos que
a antecede, os candidatos assumem posies
mais ou menos amplas acerca de alguns temas;
e, por meio do voto, os cidados endossam esse
ou aquele candidato e depois mantm pouca re-
lao com o governo at a prxima eleio.
Nesse modelo, o voto serve ainda como a
forma de controle por excelncia das polticas
pblicas implementadas. Para alm do tradi-
cional controle interno ou horizontal, conhe-
cido como o mecanismo dos freios e contra-
pesos, por meio do voto que os indivduos
elegem (e assim controlam) seus representan-
tes, cuja funo , por sua vez, controlar a ad-
ministrao pblica. Caso os representantes
desempenhem bem essa funo (controlar e
fazer funcionar ecazmente a mquina pbli-
ca), sero eleitos novamente; caso falhem, se-
ro sancionados pelo voto em outro candida-
to. Esse mecanismo clssico de controle social,
embora importante, insuciente e sujeito a
numerosos condicionantes. Mas basta apontar
o fato bvio de que ele mantm a administra-
o pblica e o governo excessivamente afas-
tados da sociedade, bem como promove um
verdadeiro insulamento burocrtico (ou seja,
a impossibilidade, na prtica, de controlar os
atos da burocracia).
Os mecanismos de participao/delibera-
o proporcionam, portanto, que esses espar-
sos canais de encontro entre sistema poltico,
administrao pblica e sociedade sejam com-
plementados, multiplicados e adensados. A
instituio de mecanismos de participao e
deliberao pblica, ao lado dos tradicionais
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mecanismos de participao poltica, parte do
princpio de que uma gesto mais democrti-
ca, mais inclusiva e mais ecaz quando garante
que as diferentes perspectivas sociais, princi-
palmente a de grupos relativamente margina-
lizados, encontrem expresso efetiva e adequa-
da. Nesses formatos institucionais, o Estado
contribui com o saber tcnico e/ou com a le-
gitimidade advinda dos representantes eleitos
por meio da competio eleitoral; a sociedade
civil colabora com a expresso de valores, inte-
resses e perspectivas socialmente situados, bem
como com outras formas de tornar o poder
mais responsivo (accountable) e mais prximo
dos cidados.
Segundo Avritzer (2008), ao longo do
sculo XX, o Brasil se transformou de um
pas de baixo associativismo e poucas formas
de incluso poltica da populao de baixa
renda em um dos pases com maior nme-
ro de prticas participativas. O autor arma
ainda, acerca da gesto participativa do atual
governo, que essa propenso de incrementar
a participao traduziu-se em diversos tipos
de polticas: desde a proposta pioneira de
realizar consultas com entidades da socieda-
de civil para elaborao do Plano Plurianual
(PPA) at o aprofundamento da experincia
dos conselhos de polticas nas reas em que
eles j existiam, a criao de novos conselhos
em reas sem tradio de participao
6
e a
intermediao na realizao de um conjun-
to de conferncias que ajudaram a estabele-
cer as prioridades dos diferentes ministrios
(AVRITZER, 2009).
Sobre as Conferncias, o autor destaca,
entre suas principais importncias, a colo-
cao de uma agenda da sociedade civil em
reas importantes das polticas pblicas, no
nvel federal:
As diferentes agendas da sociedade civil no
Brasil, at o governo Lula, eram agendas ba-
sicamente locais. As conferncias nacionais
iniciaram o projeto de criao de uma agen-
da nacional da sociedade civil em reas como
meio ambiente, sade, segurana pblica, en-
tre outras (AVRITZER, 2009).
Assim, foram realizadas mais de 70 Confe-
rncias Nacionais com participao popular, de-
notando um forte empenho em promover a de-
mocratizao da administrao pblica federal:
Uma das tarefas que se colocam na ordem
do dia a consolidao de mecanismos de
controle democrtico das polticas pblicas.
Novos canais de participao social estimu-
lam uma relao de co-responsabilidade entre
o Estado e a sociedade, ao mesmo tempo em
que confere legitimidade s decises e aes
de governo (...). O propsito avanar na de-
mocratizao do Estado, abrindo espao para
uma participao social consciente e mobili-
zada, disposta a agir sobre a dinmica polti-
ca real, cotidianamente, em cada conjuntura
(Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
- BRASIL, 2010).
Como resultado desta poltica de partici-
pao, tem-se o envolvimento de aproxima-
damente 12 milhes de pessoas, participando
de todas as etapas das conferncias nacionais.
No caso especco da segurana pblica, as es-
timativas do Ministrio da Justia (BRASIL,
2009) armam que, entre 2008 e 2009, cer-
ca de 230 mil pessoas discutiram o tema da
segurana, um amplo debate e articulao so-
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cial fomentados pela realizao da 1 Conseg.
Dicilmente podem ser negados seus impactos
no campo da segurana pblica at pouco
tempo bastante restrito no que diz respeito
a seus atores, a seu pblico, bem como ao seu
carter pblico.
O carter restrito dos debates no interior
da segurana pblica no uma caracterstica
apenas da sociedade brasileira. David Garland
(2001), por exemplo, ressalta como as discus-
ses e decises nesse mbito eram consideradas,
at recentemente, uma questo para experts, e
no para ser discutida com a sociedade em geral.
Pode-se completar armando que o contexto
brasileiro ainda mais negativo, desse ponto de
vista, devido s heranas deixadas pela poltica
de segurana nacional do perodo ditatorial.
A anlise de Garland, contudo, bastante
diversa da aqui apresentada; no contexto de sua
crtica em relao congurao penalgica re-
cente, posterior dcada de 1980, o autor v
nesse movimento de abertura opinio pblica
uma forma de populismo punitivo: o campo
teria se tornado menos autnomo, passando a
sofrer a interferncia de interesses polticos e
das demandas da opinio pblica. Para o autor,
essas preocupaes impor-se-iam sobre as ques-
tes criminolgicas na denio das atuais po-
lticas pblicas, e as pretenses populistas que
resultam em vantagem eleitoral sobressairiam
como determinantes das mesmas.
Defendemos, ao contrrio, no dever ha-
ver esfera autnoma no mbito das polticas
pblicas embora se possa rechaar um certo
discurso criminolgico punitivo, que tem sido
usado recentemente como estratgia eleitoreira.
A perspectiva apresentada ressalta as estratgias
participacionistas/deliberativas por oferecerem
uma forma para que a discusso pblica e tam-
bm a tomada de deciso possam incluir diferen-
tes perspectivas existentes na sociedade. No nos
referimos apenas s diferenas entre trabalhado-
res, poder pblico e sociedade civil, mas tambm
s diferenciaes que perpassam inclusive cada
um desses trs grupos. A oportunidade de ouvir e
discutir a experincia de outros um importante
instrumento de irrupo de mudanas nos indi-
vduos, nas prticas institucionais, nos governos e
no interior da prpria sociedade civil.
Em uma cultura poltica que valoriza a dis-
cusso pblica, os indivduos encontram-se mais
abertos a ter suas prprias opinies e seus inte-
resses mudados no meio do processo, o que pro-
move, entre outras coisas, maior tolerncia entre
pessoas e grupos sociais historicamente afastados.
Nesse sentido, tais formatos no campo da segu-
rana pblica podem oferecer uma importante
oportunidade para resolver dilemas e conitos
histricos. Basta citar aqui um deles: o da rela-
o da polcia com a sociedade e vice-versa, uma
relao basicamente de desconana, que ainda
sofre com o legado do regime autoritrio, seu
fundamento no uso excessivo da fora e no co-
metimento de abusos contra opositores polticos,
minorias tnicas, sexuais e grupos sociais menos
favorecidos (YATES, 2010).
A Conseg introduziu uma importante ino-
vao no campo da segurana pblica ao im-
pulsionar a criao de fruns participativos e
deliberativos, os quais compreenderam a dispu-
ta entre diferentes partes, com diferentes pon-
tos de vista e interesses percebidos, e que pode
posteriormente tomar lugar em outros terrenos
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discursivos (na imprensa, por exemplo, ou nas
inmeras comisses que foram posteriormente
criadas para monitorar a implementao das
diretrizes votadas na conferncia).
Grupos historicamente marginalizados, com
poucos recursos, menos status, tm a oportu-
nidade de inverter desigualdades e tradicionais
hierarquias a partir desses fruns. Decerto que
no acreditamos que a deliberao seja uma pa-
naceia que possa de um dia para outro resolver
todos os problemas do campo, ou transformar
simplesmente polticas ruins em boas mas ape-
nas que melhor do que as alternativas pouco
pblicas e inclusivas colocadas no passado. Nesse
tipo de formato, h maiores chances de segmen-
tos marginalizados alcanarem seus objetivos ou
simplesmente colocarem suas demandas na agen-
da pblica, pois o processo compreende uma dis-
cusso pblica substantiva na qual tm a chance
de persuadir seus co-cidados acerca da legitimi-
dade de sua causa.
Por m, no constitua objetivo deste texto
expressar um entusiasmo pouco crtico acerca
das experincias de participao; em outras
reas, em que essas experincias j se encon-
tram praticamente consolidadas, uma grande
quantidade de estudos vem demonstrando,
robustamente, sua capacidade democratizante
e redistributiva (de recursos materiais e de po-
der). Infelizmente, ainda so raros os trabalhos
que apresentam resultados positivos da partici-
pao na segurana pblica.
Alm disso, ainda h um longo caminho a
percorrer para se ter uma ideia, a primeira
conferncia na rea da sade foi realizada em
1941, esse campo possuindo, portanto, uma
larga trajetria de mobilizao e cultura parti-
cipativa que a segurana pblica ainda tem de
consolidar. por isso mesmo que no se pode
desprezar essa importante chance, aberta pela
1 Conseg, de aprofundar a democratizao do
campo da segurana pblica no Brasil.
1 Para a abordagem da noo de campo, segue-se aquela feita em Lima (2009).
2 Embora essa lgica convergisse no que diz respeito ao aspecto da descentralizao das polticas. Sobre esse assunto, ver especialmente Dagnino
(2002).
3 Acerca da metodologia da 1 Conseg, acessar o site: www.conseg.gov.br.
4 O segmento dos trabalhadores adere em maior proporo tanto terceira quanto quarta correntes, enquanto os gestores pblicos aderem
predominantemente segunda corrente focada em torno da gesto e da efccia das polticas pblicas. Os autores ressaltam que esse foco gerencial
foi caracterstico da poltica do governo Fernando Henrique Cardoso, principalmente a partir de 2001, quando da criao da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica Senasp.
5 Isso fez com que um respondente pudesse, inclusive, ser includo em mais de uma corrente, em graus distintos.
6 Dois importantes questionamentos do modelo liberal-hegemnico de democracia, feitos a partir de seu carter elitista, podem ser encontrados em
Macpherson (1978) e Pateman (1989).
7 No referido artigo, o autor mostra como essa poltica foi bem-sucedida ao possibilitar o fomento da participao inclusive em casos de debilidade
histrica da sociedade civil e de bloquear iniciativas de uma sociedade poltica local antiparticipacionista.
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Segurana pblica, participao social e
a 1 Conseg
Letcia Godinho de Souza
Seguridad pblica, participacin social y la 1 Conseg
El presente texto pretende ofrecer una perspectiva de
anlisis ampliada sobre la 1. Conferencia Nacional de
Seguridad Pblica. A partir de apuntes procedentes de
la teora participativa y de la democracia deliberativa,
se pretende mostrar la importancia de estos formatos
institucionales para propiciar la inversin de situaciones
histricas de marginacin y confictividad social, la
profundizacin democrtica y el control de las polticas
pblicas. En este sentido, la Conseg habra abierto una
importante va de democratizacin para el campo de la
seguridad pblica en Brasil.
Palabras clave: Seguridad pblica. Participacin.
Deliberacin. Gestin pblica. Conseg.
Resumen
Public Security, Social Participation and
the First Conseg
This paper presents an extended analysis of Brazils First
National Conference on Public Security (Conseg). Beginning
with notes on participatory theory and deliberative
democracy, an attempt is made to show the importance
of these institutional formats for the reversal of historical
trends towards the marginalization of certain social groups
and situations of social confict. These formats are shown
to be also instrumental for the development of a deep
democracy and for better control of public policies. In this
respect, the Conseg may well have opened a new avenue
for the promotion of democracy in the public security
arena in Brazil.
Keywords: Public security. Participation. Deliberation.
Public management. Conseg.
Abstract
Data de recebimento: 12/05/2010
Data de aprovao: 07/06/2010