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Proyecto Apoyo al Fortalecimiento de las Polticas e
Instrumentos Financieros del SNPAD de Colombia

Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del
Estado ante Desastres Naturales APL1 (BIRF 7293-CO)


Componente C: Desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional
Sub-componente C1: Fortalecimiento de las polticas e instrumentos
financieros del SNPAD

Consultora para fortalecer poltica y financieramente el Sistema
Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres - Diagnstico y
Componente General del Plan Nacional para la Gestin del
Riesgo de Desastres (PNGRD)








INGENIAR

Agosto de 2013
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TERCERA PARTE:
DIAGNSTICO DE LA GRD EN COLOMBIA

1. Identificacin de los escenarios de riesgo de desastres en el pas

1.1 Documento BID-CEPAL (2007), Informacin para la gestin del riesgo de
desastres, estudios de caso en cinco pases, Estudio de caso Colombia.

Este documento hace una revisin de la informacin existente en Colombia de
desastres, tanto de eventos extremos como de desastres locales, de amenazas
naturales, informacin sobre elementos expuestos y vulnerabilidad, con un ndice de
vulnerabilidad prevalente por departamentos, as como analiza los estudios de riesgo
encontrados y su utilidad, as como retos para la evaluacin y conocimiento del riesgo
en el pas.

De este documento se extraen los siguientes apartes sobre amenazas presentes en el
pas y el diagnstico de la informacin existente sobre riesgo.

Colombia se encuentra localizada en la esquina noroccidental de Amrica del Sur, en
una zona de muy alta complejidad tectnica, en donde las placas de Nazca, Suramrica
y del Caribe se encuentran, generando una alta actividad ssmica y volcnica que se ha
evidenciado por la ocurrencia de sismos destructores, tsunami (maremotos) y la
activacin reciente de varios de sus volcanes. Su topografa est dominada en el oriente
por llanuras y la selva amaznica y en el centro-occidente por el sistema de las tres
cordilleras que se originan al sur del territorio como resultado de la ramificacin de los
Andes formando, entre las mismas, los denominados valles interandinos cuyos extremos
en el norte del pas se unen para formar extensas planicies con pequeos sistemas
montaosos aislados. Lo abrupto de sus regiones montaosas y la accin de agentes
antrpicos, biolgicos y de meteorizacin tales como las lluvias, los vientos y los cambios
de temperatura caractersticos de las condiciones climticas del trpico, han hecho de
Colombia tambin un pas altamente propenso a la accin de eventos severos de erosin,
deslizamientos, crecientes torrenciales, avalanchas, desbordamientos, inundaciones e
incendios forestales. El grfico presenta el porcentaje de rea de influencia de cada
una de las amenazas naturales que se manifiestan en el pas.
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Figura 1. rea de influencia de los eventos naturales en Colombia


En los ltimos aos, aparte de un nmero incontable de desastres menores de carcter
local y regional, eventos tales como los terremotos del Antiguo Caldas (1979), de
Popayn (1983), del Atrato Medio (1992), Pez (1994), de Tauramena, Pereira y Pasto
(1995), y la Zona Cafetera (1999); el maremoto que afect a Tumaco y El Charco (1979),
la erupcin del Nevado del Ruiz (1985), las crisis volcnicas del Galeras (1989, 1993,
2006) y del volcn Nevado del Huila (2007), los grandes deslizamientos de
Quebradablanca (1974), el Guavio (1983) y Villatina en Medelln (1987); las avalanchas
de San Carlos (1990), Turriquitad, Tapart y Dabeiba (1993), Florida y Bagad (1994);
el huracn Joan (1988), la Tormenta Bret (1993) y el huracn Csar (1996) que
afectaron la Costa Atlntica, los continuos derrames petroleros, explosiones, incendios y
escapes de sustancias qumicas peligrosas y las amplias inundaciones que ocurren
peridicamente durante las pocas de lluvias en las zonas bajas del pas confirman los
riesgos a los cuales Colombia est sometida y porqu es considerado uno de los pases
ms propensos a ser afectados por desastres de origen natural o tecnolgico.

Sobre la evaluacin del riesgo menciona:

De la revisin de la informacin existente en relacin con la evaluacin de amenazas,
vulnerabilidades y riesgos se puede afirmar que: En Colombia existen pocos estudios de
riesgo y los que existen son muy recientes. En general existen estudios de amenaza,
muchos a los cuales se les ha denominado estudios de riesgo en forma equivocada, pues
slo hacen referencia al fenmeno y no tienen en cuenta la vulnerabilidad. La mayora
de los mapas o estudios de amenaza han sido realizados sin tener en cuenta el nivel de
resolucin y alcance compatible con la fase de estimacin y cuantificacin de la
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vulnerabilidad. De hecho no existen prcticamente estudios de riesgo en el pas y pocas
veces se han realizado estimaciones de vulnerabilidad. Pocos municipios del pas han
llevado a cabo inventarios cuidadosos de las zonas de alto riesgo o han realizado
estudios apropiados y compatibles para incorporar el riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, como lo establece la legislacin vigente. Al respecto se hace un
esfuerzo para dar asistencia tcnica a los municipios para orientar la incorporacin del
riesgo en el ordenamiento territorial. En el pas se ha hecho muy pocos estudios de
vulnerabilidad fsica, social y ambiental. Por lo tanto pocos trabajos han terminado en
estimaciones de riesgo. Bogot cuenta con los estudios ssmicos ms detallados para sus
edificaciones y sus lneas vitales de infraestructura de servicios. Las zonas de riesgo en
las diferentes ciudades del pas en general no han obedecido a estudios suficientemente
sustentados desde el punto de vista tcnico. En algunos casos se les ha definido como
base en evidencias de problemas de erosin o degradacin o debido a la marginalidad de
los asentamientos humanos all localizados. En conclusin se puede decir que aunque
hay estudios ejemplares y completos de riesgo, estos no son la regla sino la excepcin. En
general existe una deficiencia notable en el pas en relacin con la evaluacin de riesgos,
debido a la falta de un marco instrumental metodolgico adecuado para cada nivel;
nacional, regional y local.

1.2 Documento Banco Mundial (2012), Anlisis de la gestin del riesgo de
desastres en Colombia: un aporte a la construccin de polticas pblicas

Este estudio sobre el riesgo y su gestin en el pas, presenta el problema del riesgo
con nfasis en su progresiva construccin, analizando variables de exposicin y
vulnerabilidad. Esto se puede evidenciar en algunos de los apartes siguientes:

Colombia adquiere una condicin predominantemente urbana en un perodo de 100
aos. La poblacin urbana pas de 4,4 a 34,7 millones de habitantes slo en los ltimos
60 aosLas amenazas de origen geolgico, como los sismos y las erupciones volcnicas,
pueden considerarse como invariantes en el tiempo, mientras que la susceptibilidad a
inundaciones, deslizamientos2 y avenidas torrenciales3 en amplias zonas del pas ha
crecido, debido a la intervencin humana sobre el territorio y al consecuente deterioro
ambientalEl crecimiento de la poblacin y de los bienes localizados en reas expuestas
a fenmenos hidrometeorolgicos son factores determinantes en el aumento del
riesgo.Estas condiciones de riesgo se encuentran estrechamente ligadas con las
condiciones de pobreza El Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) del PNUD
(2011) confirma las brechas entre lo urbano y lo rural con relacin a variables como el
NBI y la calidad de las viviendas, entre otros indicadores trazados para cada Objetivo de
Desarrollo del Milenio (ODM) Existe una relacin directa entre los niveles de pobreza y
las capacidades institucionales, factores que adems inciden en el diseo y la
implementacin de acciones de reduccin del riesgo y de recuperacin frente a un
desastreLos departamentos donde el comn denominador son indicadores de pobreza
preocupantes y niveles de capacidad institucional bajos, son Amazonas, Guaviare,
Guaina, Vaups y Vichada, a los cuales se suman la mayora de municipios de la costa
Pacfica, especialmente los del departamento del Choc y algunos del Cauca y
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NarioNo todos los riesgos existentes se materializan en prdidas o desastres; sin
embargo, cuando se presentan, se asumen como un indicador del comportamiento de los
riesgos por fenmenos socionaturales frecuentesLos registros sistemticos de prdidas
y daos son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres.

Esto se puede evidenciar en la siguiente figura:

Figura 2. Mapas de ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) vs. Producto Interno Bruto
(PIB) en Colombia


Fuente: Banco Mundial, 2012a.

Anlisis de situacin de riesgo para diferentes tipos de eventos naturales:

Dado que la actividad geolgica que generan los sismos y las erupciones volcnicas se
considera relativamente estable, el aumento del riesgo frente a estos fenmenos se da
por el crecimiento de la exposicin asociado con el incremento de la poblacin y de la
infraestructura...Inadecuadas prcticas en los procesos de urbanizacin y desarrollo,
sumadas a deficiencias en tcnicas de construccin, aumentan la vulnerabilidad de las
comunidadesActualmente el 86% de la poblacin colombiana se localiza en zonas de
amenaza ssmica alta y mediaLos municipios con ms concentracin de riesgo
relativo, desde el punto de vista econmico, con respecto al PIB y por exposicin a la
amenaza ssmica, corresponden a Cali, Bogot, Villavicencio, Medelln y
BucaramangaLos municipios con mayor NBI localizados cerca de la costa Pacfica, en
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los departamentos de Nario, Cauca, Choc, Santander y Norte de Santander, son los
que presentan los mayores niveles de vulnerabilidad relativa a amenaza por fenmenos
ssmicosDentro de los eventos que pueden ser ms crticos para el pas est la
posibilidad de un terremoto. Las prdidas estimadas por sismo con un perodo de
retorno de 500 aos seran: para Bogot de US$ 12.700 millones, para Medelln de US$
7.500 millones, para Cali de US$ 6.400 millones, para la regin del Eje Cafetero US$
2.000 millones (Cardona, et l., 2005 a y b) y para la nacin en general de US$ 44.900
millones (Ingeniar Ltda., 2011)Este tipo de amenaza geolgica se genera por una serie
de volcanes activos o potencialmente activos distribuidos a lo largo de las tres
cordilleras y los valles interandinos

Volcanes

Los efectos volcnicos ms desastrosos en Colombia, han sido consecuencia de lahares o
flujos de lodo, concentrados en las zonas de influencia de los volcanes Ruiz, Galeras y
HuilaLa exposicin de ciudades y poblaciones a fenmenos como erupciones
volcnicas, lahares y avalanchas no ha sido estimada para todos los volcanes en
trminos de posibles impactos humanos y econmicos; sin embargo, los datos parciales
de los volcanes que cuentan con mapas de amenaza indican que hay por los menos 1,9
millones de personas en la zona de influencia y de estos, aproximadamente 240 mil se
localizan en zonas de amenaza alta El Servicio Geolgico Colombiano (antes
Ingeominas), diferentes Corporaciones Autnomas Regionales y universidades han
advertido que uno de los escenarios ms crticos desde el punto de vista volcnico podra
estar relacionado con una explosin del Cerro Machn

Fenmenos hidrometeorolgicos

Si se excluyen las grandes prdidas asociadas con la erupcin del volcn Nevado del
Ruiz en 1985, los mayores porcentajes de prdidas de vidas y de viviendas destruidas
acumuladas para el perodo 1970-2011 corresponden a los deslizamientos y a las
inundaciones, respectivamente

La tendencia de los registros hidrometeorolgicos permite evidenciar el aumento de
precipitacin en algunas zonas del pas, lo que se traduce en un cambio importante de
uno de los factores disparadores que contribuyen a la generacin de amenazas como
inundaciones y deslizamientos Se estima que entre el 2000 y el 2007 se perdieron ms
de 2 millones de hectreas de bosque en el pas; el promedio de la tasa de deforestacin
supera las 330 mil ha/ao, lo que es un factor importante de la degradacin de los
suelos, el cual genera variaciones en la susceptibilidad a inundaciones y
deslizamientos Los cambios en el uso del suelo y la correspondiente prdida de
cobertura vegetal a lo largo y ancho del pas, se pueden observar comparando los mapas
de usos del suelo de 1970 y el 2000Adicionalmente a los factores de degradacin de
cuencas que generan cambios en la susceptibilidad o una probabilidad de ocurrencia de
inundaciones y deslizamientos (aumento de la amenaza), el crecimiento demogrfico, la
concentracin urbana y mayores niveles de exposicin sin una disminucin importante
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de los factores de vulnerabilidad contribuyen tambin en la ecuacin del mayor
crecimiento del riesgo

Inundaciones

En Colombia, la presencia de llanuras bajas y valles aluviales, aunada a las condiciones
de precipitacin facilitan la ocurrencia de inundaciones, algunas de manera lenta, que
afectan grandes extensiones de terreno, y otras ms rpidas asociadas a lluvias intensas
en la parte alta de las cuencas con fuertes pendientes El 12% del territorio nacional se
encuentra localizado en reas con una mayor susceptibilidad a inundarse La poblacin
localizada en zonas con mayor potencial de inundacin se encuentra distribuida en 79
municipios, que representan el 28% del total de la poblacin nacional Los
departamentos con mayor poblacin expuesta a inundaciones son Valle del Cauca,
Atlntico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia, Crdoba, Cesar, Cauca y Meta. A nivel
municipal, Bogot, Cali y Barranquilla son los municipios con ms alta poblacin
ubicada en zonas de mayor potencial de inundacin, seguidos por Apartad (Antioquia),
Cha (Cundinamarca) y Jamund (Valle del Cauca) La vulnerabilidad relativa por
inundabilidad, respecto al indicador de NBI por municipio, permite destacar que el 48%
de la poblacin se clasifica en un nivel de vulnerabilidad alto El ndice de riesgo
relativo o de prdidas econmicas por inundabilidad, con respecto al PIB, permite
destacar algunas zonas de ciudades como Cali, Bogot, Medelln, Barranquilla,
Montera, Cartagena y Villavicencio

Deslizamientos

En Colombia, las condiciones topogrficas forman un escenario propicio para la
ocurrencia de movimientos en masa, situacin que se acenta con los procesos
antrpicos que se desarrollan en las zonas montaosas Diversas instituciones en el
pas, como el Ideam, el SGC (antes Ingeominas) y algunas universidades, han realizado
estudios sobre zonificacin de la amenaza por movimientos en masa El 18% del
territorio nacional se encuentra localizado en zonas de amenaza muy alta y alta por
movimientos en masa, principalmente en los departamentos de la regin Andina que
tienen gran porcentaje de su rea expuesta a este fenmeno, como Boyac (74%),
Cundinamarca (65%), Risaralda (61%) y Caldas (59%) En amenaza por movimientos
en masa, la mayor exposicin se identifica en 353 municipios que se localizan en zonas
de amenaza alta y muy alta, y en los cuales se concentra el 8% de la poblacin nacional.
En exposicin moderada se encuentran 346 municipios, que corresponden al 23% de la
poblacin. Los departamentos que se destacan por tener mayor poblacin en zonas de
amenaza muy alta y alta son Antioquia, Cundinamarca, Cauca, Santander, Boyac,
Caldas y Tolima, seguidos por Norte de Santander, Nario, Huila, Risaralda y Bolvar. A
nivel municipal, la mayor cantidad de poblacin expuesta a amenaza alta y muy alta
por movimientos en masa est en los municipios de Villamara (Caldas); Bolvar, La
Vega, Piendam y Cajibo (Cauca); Yarumal y Urrao (Antioquia); Lbano (Tolima); Santa
Rosa del Sur (Bolvar); y San Vicente de Chucur (Santander) La vulnerabilidad
relativa a las necesidades bsicas insatisfechas y a la exposicin a la amenaza por
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movimientos en masa se concentra en la regin Andina El ndice de riesgo relativo con
respecto al PIB y a la amenaza por movimientos en masa es mayor en Antioquia, el Eje
Cafetero, Santander y Norte de Santander. En la vertiente oriental de la Cordillera
Oriental y en municipios de Huila y Cauca.

El documento hace una recopilacin de informacin sobre prdidas de desastres
histricos del pas y saca conclusiones generales sobre el estado del riesgo, as como
recomendaciones para mejorar su conocimiento.

2. ANLISIS Y EVALUACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN EL PAS

Inicialmente para la elaboracin de la poltica nacional de Gestin de Riesgos por
parte de la Direccin de gestin de Riesgos hoy Unidad Nacional para la Gestin del
Riesgo de Desastre se contrataron dos insumos los cuales fueron el diagnstico del
SNPAD por parte de la Corporacin OSSO y el diagnstico y formulacin de la poltica
y nuevo sistema de Gestin del Riesgo con la empresa INGENIAR LTDA, dichos
documentos deben ser referenciados y vinculados dentro de este nuevo proceso como
es la formulacin de componente general del Plan Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres. Dentro de estos, principalmente se evidencia:

2.1 Corporacin OSSO 2009, Trabajo de Consultora para el Proyecto de la Ley
de Gestin del Riesgo

En conclusin general dicen:...El anlisis realizado permite llegar a un conjunto de
conclusiones con respecto a la situacin, normativa y estructura del SNPAD. El conjunto
del anlisis indica que se hace necesario una transformacin tanto normativa
como estructural del Sistema, transformacin que toca varios puntos
fundamentales: desde el punto de vista de la visin y de la misin del Sistema;
desde el punto de vista de su concordancia con la constitucin de 1991; desde el
punto de vista de su coherencia, tanto en trminos de estructura como de
funciones y, en fin desde el punto de vista del conjunto de polticas que debe
desarrollar para cumplir con su misin...

Frente a la Misin Visin y Objetivos del SNPAD

Evaluando cada uno de los lineamientos del SNPAD comentan:
pese a la existencia de una visin ms moderna y ms avanzada sobre el riesgo,
presente no solo en el Decreto 93 sino tambin en los documentos CONPES que de l se
desprenden y en un conjunto de documentos guas para la gestin local del riesgo,
para incluir la gestin del riesgo en la planificacin o para incluirla en planes de
inversin (productos en buena parte de la labor adelantada por el DNP como parte del
Sistema Nacional), en la prctica el Sistema sigue manteniendo un sesgo hacia la
atencin y la recuperacin, con una accin de reduccin de riesgos muy limitada.
es necesario tanto en trminos polticos como en trminos normativos
transformar de manera significativa la formulacin de la misin del Sistema
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Nacional, la visin que se tienen sobre el riesgo y el desastre y los objetivos de la
accin del Estado y de la sociedad a este respecto. Ello conlleva igualmente
sealar los principios generales de accin los cuales, necesariamente implicarn
transformaciones en las funciones, estructuras y funcionamiento del sistema
mismo.

Frente a los Aspectos Jurdicos- Normativos

La Corporacin analiza cmo se han venido implementando los principios con base en
la poltica actual del pas evidenciando que... la autonoma municipal (o la tendencia
hacia ella) implican una estructuracin del Sistema a partir del municipio, lo cual no
es el caso en la actualidad. En segundo lugar, la participacin ciudadana, que no se
limita a los mecanismos generales de participacin, no aparece como base del Sistema.
El principio de descentralizacin tampoco es claro: el que existan comits locales o
regionales, o se reconozca el papel del Gobernador o del Alcalde como Presidente de
dichos comits, no constituyen aplicacin de principio de descentralizacin. El tema
de autonoma de los niveles territoriales, especialmente del municipio, y el tema de
descentralizacin que corresponde a la accin del Estado central en los territorios, son
problemas no resueltos para el Sistema

De otro lado, en cuanto a lo normativo dicen: desde el punto de vista normativo
deben superarse las incoherencias y contradicciones que se han identificado y, en
particular, aquellas que hacen referencia a la doble estructura y dobles funciones
encontradas. En particular, la estructura del Sistema Nacional debe basarse realmente
en los niveles municipales y construirse de abajo hacia arriba incluyendo las funciones
generales que en materia de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad corresponden
a los niveles regionales y nacional.

Frente a Instrumentos, estructura, funciones y funcionamiento del SNPAD

En cuanto a los instrumentos existentes la Corporacin OSSO menciona la existencia
del Plan Nacional aprobado en 1998, sin embargo manifiesta que este no ha
orientado, en la prctica, el desarrollo de una poltica de gestin de riesgos. Adems de
ello enuncia que en los Planes Nacionales de Desarrollo posteriores a 1988 siempre se
menciona el tema pero no se le da la importancia y relevancia requerida.

De otro lado, referido a la estructura del SNPAD es claro que es de carcter vertical y
jerrquico en la que el ejecutivo nacional tiene funciones de orientacin, direccin y
coordinacin, los comits regionales la de intermediacin entre los municipios y la
nacin y los comits locales las funciones de ejecucin.

Igualmente, reflejan al situacin que se tienen en cuanto al funcionamiento de estos
niveles: aunque existen casos especficos de municipios o departamentos que han
logrado desarrollar una poltica y una organizacin propias para la gestin de riesgos,
en los niveles regionales y locales se presenta una debilidad grande del Sistema,
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centrada en la mayor parte de los casos en la respuesta y la reconstruccin, con
elementos muy exiguos de reduccin de riesgo y con limitantes importantes en materia
de recursos tcnicos, humanos y financieros. De cierta manera esta situacin hace que el
Sistema tienda a colapsarse por su base y que el rol y la presencia de los componentes
nacionales del Sistema sean poco a poco y cada vez ms necesarios para reemplazar lo
que los niveles locales y regionales no pueden hacer.

As mismo dicen algo muy importante y es que La Direccin de Gestin de Riesgos
est llamada a mantener su principal rol: la de coordinacin de la poltica de gestin de
riesgos a nivel nacional y, por consiguiente, la de coordinacin de las actividades que las
entidades nacionales realicen en la materia y la de interlocutora entre el nivel nacional
y los niveles territoriales en cumplimiento de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad.

Frente a la Inversin pblica y aspectos financieros

En este aspecto la Corporacin comenta que en su gran mayora los recursos que son
destinados para el tema se emplean principalmente en la atencin dejando de lado los
otros procesos tales como la reduccin, as encontraron que en primer lugar, el
volumen de recursos destinados es bastante limitado; para el ao 2008 el total invertido
por la nacin (Presupuesto General de la Nacin que incluye los aportes al FNC), los
Departamentos y los Municipios apenas supera los 570.000 millones de pesos, de los
cuales el aporte municipal representa un 53,4%, el de la Nacin un 37,3% y el resto, el
9,3% corresponde a la inversin de los departamentos.

Adems,Del total de recursos manejados por el FNC, el 67,8% ha sido destinado a
labores de respuesta, el 5,5% a la reduccin de riesgos, el 0,2% a la identificacin del
riesgo y un 25,6% de comparte tanto entre gastos de rehabilitacin/reconstruccin
como en gastos de atencin a familias afectadas. Es decir, la inversin a travs del Fondo
Nacional de Calamidades se ha concentrado en labores de respuesta, rehabilitacin y
reconstruccin (un poco ms del 90%).

As mismo,la mayor parte de las unidades territoriales municipales no cuentan con
instrumentos especficos de financiacin o asignacin de recursos para el tema, o, en su
defecto, los recursos se centran en la atencin de emergencias y desastres...

2.2 INGENIAR 2010 trabajo de consultora para el proyecto de la ley de gestin
del riesgo

La consultora realizada por esta empresa, se basa igualmente en sus percepciones, en
el desarrollo del proceso y del diagnstico previo realizado por la Corporacin OSSO
de all se desprenden:

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Frente a Visin, misin y objetivos

La consultora exhibe las siguientes premisas:
El SNPAD fue creado con anterioridad a la Constitucin de 1991, y tampoco ha
adaptado sus principios, su estructura y su funcionamiento a aquellos emanados de
dicha Constitucin, es decir, a la nueva forma de ejercer la poltica, la planificacin y la
gestin pblica en el marco del Estado Social de Derecho.

En la actualidad el SNPAD sigue manteniendo un sesgo hacia la atencin y la
recuperacin, con una accin de reduccin de riesgos muy limitada. En los diversos
niveles del Sistema se privilegia todo lo relacionado con la atencin de la emergencia y
la reconstruccin, y quedan relegadas a un segundo plano las medidas de mitigacin o
prevencin. La institucionalidad existente para la gestin de riesgos concentra su
accionar hacia la atencin, recuperacin y rehabilitacin tras un evento de desastre.
Pese a la importancia del tema de la mitigacin, el pas sigue invirtiendo mucho ms en
trminos de atencin y reconstruccin que en trminos de mitigacin de riesgos

El desarrollo de los principios de autonoma y participacin deben llevar a proponer
no slo, estructuras flexibles que se acomoden a las condiciones del territorio y que
puedan establecer relaciones no slo verticales (hacia los niveles territoriales
superiores) sino especialmente horizontales (hacia otras unidades del mismo nivel
territorial), y a establecer cules son los canales y las funciones de participacin de la
ciudadana en la materia.

En el SNPAD se fueron incorporando en la prctica (ms no en las definiciones ni en
las normas) elementos de una nueva visin y de una nueva misin del Sistema: la que
se expresa en trminos de reduccin de riesgos como objetivo (misin) del Sistema, y en
una visin que entiende el riesgo objeto del Sistema como aquel asociado a eventos de
origen natural o antrpico accidental, resultado de procesos de construccin social,
procesos sobre los cuales el Estado y la sociedad tienen una responsabilidad y por lo
tanto una obligacin de intervencin para reducirlo o disminuirlo

La visin actual del SNPAD como un conjunto que opera gracias a sus comits en los
diferentes estratos territoriales, no coincide con los comits que tienen pocos recursos
tcnicos, financieros y humanos, sin ninguna infraestructura para ejecutar acciones,
apenas tienen en algunos casos un funcionario delegado como coordinador.

Frente a Polticas y planes

Aqu la empresa expresa de manera fundamental que La gestin de riesgo no ha sido
convertida realmente en una poltica de Estado, y existe la posibilidad de que siga
fluctuando entre lo importante (la reduccin de riesgo) y lo urgente (la atencin y la
reconstruccin) a lo largo de los diferentes gobiernos.

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Evidencian queEl Plan Nacional, aprobado por decreto, tiene el germen de la nueva
concepcin en materia de gestin de riesgos. Sin embargo, se identifican los siguientes
problemas
Multiplicidad de mecanismos de planeacin, que constituyen una
carga excesiva;
Inclusin deficiente del factor riesgo en los planes de ordenamiento
territorial;
Ausencia del tema propio del SNPAD en la Ley Orgnica de Planeacin
(Ley 152 de 1994), a pesar de ser norma general y posterior.
Depende de la suerte de la DGR, la cual necesita un refuerzo
considerable.

Frente a la Normatividad: coherencia, consistencia, alcances y limitaciones

En el desarrollo de la consultora encontraron, referente a la Normatividad que:
Existe un gran nmero de normas, de distinto nivel y rango, dispersas en distintos
decretos, resoluciones y actos administrativos que no estn claramente relacionadas y
no siempre basadas en el cuerpo principal vigente y que en ocasiones pueden ser
contradictorias e, incluso, antagnicas. Algunas puedan estar articuladas formalmente,
pero no lo estn en trminos de polticas y en trminos conceptuales.

Adems y de gran relevancia mencionan El SNPAD tiene divergencias con la
Constitucin: (i) no promueve la autonoma de las entidades territoriales, que es una
meta fundamental del Estado social de derecho; (ii) adolece de una dualidad estructural
en la cual coexisten una vertiente jerrquica y otra horizontal; (iii) carece en la prctica
de mecanismos de participacin ciudadana; (iv) en el mbito operativo, omite a los
territorios indgenas y de otras minoras; (vi) el proceso de declaratoria de desastre y
calamidad est concentrado en la vertiente jerrquica del Sistema y (vii) el Presidente
de la Repblica puede acudir a medidas de excepcin al margen del Sistema, que si bien
pueden ser acertadas y oportunas, desconocen la existencia y propsito del SNPAD.

As mismo, frente lo expuesto en el inciso anterior plantean queLa normativa del
Sistema debe incluir el reconocimiento de los derechos, autoridades, territorios y
jurisdicciones de las comunidades indgenas y afro colombianas, con base en el principio
del pluralismo y el reconocimiento de las diferencias entre personas y grupos, de los
particularismos de ciertos grupos humanos y culturales que viven en Colombia

Igualmente, exponen que ante la ausencia de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad en la Ley 46 y en el Decreto 919 en los cuales se
reconoce al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico
administrativa del Estado, en este nuevo Sistema debe construirse de abajo hacia
arriba, de modo que en la prctica sea posible la aplicacin adecuada de estos
principios.

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En cuanto a los temas de planeacin exhiben las siguientes condiciones:
Las normas de ordenamiento territorial, uso del suelo y planificacin establecen a las
entidades territoriales una serie de funciones y responsabilidades estrechamente
vinculadas con la normativa del SNPAD, pero que no estn explcitamente formuladas
en el cuerpo normativo principal del sistema y que requieren, al igual que cuerpo
normativo principal, una unificacin y actualizacin tanto conceptual como poltica.
Plantean que el tema de planificacin se reduce o simplifica a realizar planes de
emergencia y contingencia a en algunos casos a los planes de ordenamiento
territorial, evidenciando que la norma orgnica de planeacin no contenla el tema, la
cual debera hacerlo.

Adems, ensea un problema que se ha venido evidenciando a los largo de los aos
ante las situaciones de desastres mayores, lo cual consiste en la implementacin de un
conjunto de normas que constituyen disposiciones dispuestas por el Gobierno
Nacional, y que dejan de lado la normatividad existente.Esta prctica ha tenido un
efecto altamente negativo sobre la legislacin formal para desastres y concretamente
sobre el SNPAD, que se han convertido en disposiciones de segundo rango, no confiables
en la medida en que el Poder Ejecutivo no las considera suficientes para afrontar las
situaciones de cada momento. No existe coherencia entre tales normas especficas y el
SNPAD.

Frente a la Estructura del SNPAD, articulacin y funcionalidad

En cuanto el tema de la estructura del SNPAD manifiestan que,Esta estructura
vertical est acompaada de otra estructura paralela, tanto en trminos de funciones
como en trminos de actividades: mientras la estructura de comits es reconocida como
la estructura del SNPAD, paralelamente a ella se asignan funciones y responsabilidades
a los entes territoriales en cabeza del alcalde y de los gobernadores, funciones que
pueden ser diferentes o paralelas a las de los comits. La estructura formal de los
comits es, de alguna manera, reemplazada por la estructura normal de la
administracin local

Exteriorizan la falta de apoyo de los alcaldes a sus comit locales, la interaccin de
estos con el resto de la administracin es limitada, as como su participacin en la
formulacin de polticas e instrumentos que tienen que ver con el tema (planes de
desarrollo, planes de ordenamiento, definiciones presupuestales y de inversin);
adems reconociendo que en la prctica la mayora de comits cumplen ms una
funcin de intermediacin para la consecucin de recursos, en la medida en que los
censos de damnificados y las evaluaciones iniciales de impacto deben ser refrendados
por ellos para obtener dichos recursos.

De otro lado al igual que otros diagnostico evidencian que el traslado de la DGR al
Ministerio del Interior ha afectado su capacidad de convocatoria, de accin y de
coordinacin. Su debilidad radica en su vnculo subalterno con la Direccin del
Sistema y su relegacin a un tercer nivel administrativo en el seno de un Ministerio.
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Esta situacin le resta capacidad de convocatoria en el Supra Sistema (Administracin
Pblica) y dentro del SNPAD mismo. Ha sido desplazada por soluciones ad hoc en
desastres de gran magnitud como el sismo de la Regin Pez y el terremoto del Eje
Cafetero.

As mismo, hacen ver que las comisiones asesoras, constituidas inicialmente como
grupos de trabajo para temas especficos y dependientes, segn el caso, del Comit
Tcnico Nacional o del Comit Operativo Nacional, han funcionado de una manera
irregular e incluso, han dejado de funcionar durante largos perodos de tiempo.

Del mismo modo, enuncian queEl SNPAD carece de la densidad y la homogeneidad
necesarias para extender sus operaciones a todo el territorio. Claro est que esa
debilidad es ms propia de los municipios, distritos y departamentos que del SNPAD
propiamente dicho. Puede decirse que las falencias de todo orden que asedian a las
administraciones locales le restan operatividad Esto desde el punto de vista de las
limitantes en materia de recursos tcnicos, humanos y financieros que poseen los
territorios

Tambin, enfatizan en queEl Ejecutivo Nacional tiene la posibilidad de hacer a un
lado la estructura, poderes y posibilidades del SNPAD y acudir al mecanismo de la
declaratoria de emergencia por grave calamidad pblica que permite el artculo 215 de
la Constitucin. Esta posibilidad, materializada en diversas soluciones ad hoc implican:
o Desautorizar el SNPAD ante la poblacin, ante la Administracin Pblica
en general y ante s mismo, en sus diversos componentes;
o Acudir a medidas excepcionales que deberan estar reservadas para
situaciones extremas, en las cuales se pone en peligro la estabilidad de la
sociedad, de sus instituciones o de la independencia y soberana
nacionales;
o Abrir la puerta a soluciones a la medida que slo sirven para el desastre
de turno y que impiden la consolidacin de un sistema estable de gestin
del riesgo y de respuesta a la anormalidad.

Frente a las Relaciones con otros sistemas

En la evaluacin de otros sistemas se encuentran que: con el SINA no existe
coherencia entre las normas ambientales y las normas relativas a riesgos y desastres,
existen algunos parmetros que ayudan en que en algunos casos acten en conjunto;
en cuanto a la Educacin la gestin del riesgo es abordada de manera muy limitada y
no se aplican programas integrales de capacitacin, y en la difusin y divulgacin del
tema los medios de comunicacin se utilizan poco.

As mismo, expresan que ... La produccin intelectual a nivel de investigaciones sigue
siendo muy poca, por lo que se hace necesario buscar mecanismos para apoyar y
sostener los grupos ya existentes y crear estrategias para la creacin de nuevos
grupos en el tema.
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Frente a la Inversin en gestin del riesgo y aspectos financieros del Sistema

Nuevamente se observa por parte del equipo consultor, que hay una debilidad
financiera y ausencia de mecanismos adecuados para que el SNPAD pueda cumplir
con sus funciones, los recursos destinados a la gestin de riesgos es bastante limitado,
y aunque por parte de la nacin, ha venido creciendo es claramente insuficiente para
desarrollar polticas de reduccin del riesgo ya que sigue la concentracin en el
manejo de desastres.

Ahora bien, de igual forma evidencian que la mayor inversin en gestin del riesgo al
nivel municipal corresponde a la inversin realizada por unas pocas y grandes
ciudades mientras en la mayora de los municipios del pas apenas se invierte ms en
manejo de desastres que en gestin del riesgo.

Enfatizan en que la posibilidad de apropiar otros mecanismos de financiamiento
(seguros y transferencia del riesgo), no han sido desarrollados de manera amplia y
generalizada, salvo casos excepcionales como el de Manizales.

Por ltimo, con base en los trabajos y talleres realizados, adems de resumir su
diagnstico y otros documentos, presentan tablas importantes sobre las fortalezas y
problemas del SNPAD y sus implicancias, las cuales se colocan en este documento
como referente importante para la formulacin del componente general del PNGRD:

Tabla 1: fortalezas del SNPAD e implicancias
N Fortaleza /Aspectos Positivos Implicaciones
1
El SNPAD ha tenido avances en el sistema de
informacin que se considera fundamental para
la gestin del riesgo.
Se hace explcito que el proceso de estimacin /
evaluacin del riesgo es la clave para la toma de
decisiones en prevencin, reduccin y respuesta.
2
A nivel de coordinacin entre entidades del
Sistema, se percibe que hay claridad en las
funciones que cada una debe ejecutar en los
diferentes procesos de gestin del riesgo
(operativas, tcnicas, de direccin, etc.).
A diferencia de otros pases, en Colombia el
desarrollo institucional permite tener una mayor
claridad sobre qu funciones corresponden a las
entidades que hacen parte del SNPAD.
3
En la visin del SNPAD se ha integrado tanto la
prevencin y mitigacin, como la respuesta y la
reconstruccin, dando un sentido integral al
entendimiento de riesgo y los desastres.
Esta visin permite que exista un solo sistema (a
diferencia de modelos de sistemas separados, entre
respuesta y prevencin/mitigacin), lo cual
coadyuva a la optimizacin de recursos y la
sinergia entre las entidades que lo conforman.
4
El SNPAD ha logrado que en los Planes
Nacionales de Desarrollo posteriores a 1988
siempre haya existido una referencia al tema.
Esto ha facilitado paulatinamente la penetracin
del tema de la gestin del riesgo en algunos
sectores del desarrollo, la inversin pblica y la
planificacin.
5
El Sistema cuenta con el Plan Nacional, aprobado
por decreto que tiene los fundamentos de la
nueva concepcin en materia de gestin del
riesgo.
El PNPAD presenta las lneas principales de la
gestin del riesgo que siguen son, en trminos
generales, vigentes a nivel nacional e y promovidos
a nivel internacional.
6
En el SNPAD se fueron incorporando en la
prctica (mas no en las definiciones ni en las
normas) elementos de una nueva visin y misin
Esta nueva visin (no formal en trminos de
normatividad), ha permitido que la preocupacin
por reducir riesgos sea creciente a travs del
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N Fortaleza /Aspectos Positivos Implicaciones
del Sistema en trminos de reduccin del riesgo. tiempo.
7
Desde el punto de vista ambiental, el SNPAD se
ha nutrido del trabajo de planificacin territorial
y urbana que se da en las ciudades, municipios y
distritos como resultado de la actividad del
ordenamiento territorial (Ley 388 de 1998)
Como consecuencia de la paulatina integracin del
riesgo en la planificacin territorial y del
desarrollo, algunas ciudades como Manizales,
Bogot y Medelln, entre otras, han desarrollado
iniciativas de gestin del riesgo sobresalientes.
8
Desde un punto de vista conceptual y poltico el
tema se encuentra en un proceso de transicin
desde una visin basada en el desastre hacia una
visin basada en el riesgo.
Al considerar el riesgo como el objeto principal de
la accin, es posible aportar al desarrollo
sostenible del pas, al tiempo que se reduce el nivel
esperado de prdidas y daos en situaciones de
desastre.
9
Implcitamente, el SNPAD ha venido integrando
una visin conceptual del tema en que el riesgo
es el resultado de procesos de construccin social
en un contexto de fenmenos naturales y
socionaturales peligrosos.
Al considerar el riesgo como un proceso social, es
posible entender que el Estado y la sociedad tienen
una responsabilidad y por lo tanto una obligacin
de intervencin para reducirlo o disminuirlo.

Tabla 2: problemas principales del SNPAD e implicancias
N Debilidades / Retos del SNPAD Implicaciones
1
A nivel de planificacin del desarrollo, hay una
ausencia del tema en la Ley Orgnica de
Planeacin (Ley 152 de 1994), lo cual dificulta la
articulacin con el SNPAD.
A nivel municipal pueden existir planes de
desarrollo que simplemente no integren la visin
de seguridad territorial, la evaluacin del riesgo y
la planificacin de la gestin del riesgo.
2
A nivel conceptual en los documentos base no se
han integrado los nuevos enfoques derivados de
la gestin del riesgo: prospectivo, correctivo,
transferencia del riesgo, entre otros.
Algunos actores sociales todava consideran que la
accin fundamental es la respuesta a los desastres
(por ejemplo, los medios de comunicacin, las
organizaciones sociales, entre otros.)
3
Existe un gran nmero de normas de distinto
nivel y rango, dispersas en distintos decretos,
resoluciones y actos administrativos que no estn
claramente relacionadas y no siempre basadas en
el cuerpo principal vigente.
En ocasiones las normas pueden ser
contradictorias e, incluso, antagnicas. Algunas
puedan estar articuladas formalmente, pero no lo
estn en trminos de polticas y en trminos
conceptuales.
4
El sistema fue creado con anterioridad a la
Constitucin de 1991 y no ha adoptado
plenamente sus principios, su estructura y su
funcionamiento.
El SNPAD no integra plenamente la nueva forma de
ejercer la poltica, la planificacin y la gestin
pblica en el marco del Estado Social de Derecho
definido por la nueva Constitucin.
5
En la mayora de municipios (especialmente los
pequeos), los comits tienen pocos recursos
tcnicos, financieros y humanos.
Muchos municipios tienen un solo funcionario
delegado como coordinador, sin ninguna
infraestructura para ejecutar acciones.
6
Se considera una debilidad poltica del sistema la
remocin de la DGR de Presidencia de la
Repblica y su relegacin a un tercer nivel
administrativo en el seno de un Ministerio.
Esta situacin le resta capacidad de convocatoria
en el Supra Sistema (Administracin Pblica) y
dentro del SNPAD mismo. Ha sido desplazada por
soluciones ad hoc en desastres de gran magnitud
como el sismo de la Regin Pez y el terremoto del
Eje Cafetero.
7
Algunos temas claves como autonoma municipal,
participacin ciudadana y descentralizacin no
han sido plenamente desarrollados en el SNPAD.
Los comits locales y regionales, en la mayora de
los casos, slo se renen en situaciones de
emergencia. Reconocer el papel del Gobernador /
Alcalde como Presidente no constituye aplicacin
del principio de descentralizacin.
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N Debilidades / Retos del SNPAD Implicaciones
8
El SNPAD fue diseado principalmente como un
sistema de respuesta (ex post) y, en la prctica, el
SNPAD sigue manteniendo un sesgo hacia la
atencin y la rehabilitacin.
No obstante que el PNPAD presenta elementos de
prevencin, se considera que la accin institucional
sigue ms orientada a la respuesta, razn por la
cual la accin de reduccin del riesgo es muy
limitada y coyuntural.
9
La nueva visin basada en el riesgo (que se deriva
del PNPAD) no se constituye en una poltica
pblica de primer nivel que oriente la accin del
Estado en la materia.
El sesgo conceptual y prctico se mantendr en el
campo de la respuesta ex post hasta que el riesgo
no sea definido normativamente, como el centro de
la poltica pblica en la materia.

2.3 Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la
construccin de polticas pblicas, Banco Mundial (2012)

El documento fue elaborado por solicitud del Gobierno de Colombia, a travs del
Departamento Nacional de Planeacin, en el cual se cont con la participacin de
mltiples entidades y profesionales interesados en la temtica y de un importante
grupo de colaboradores, entre los que se encuentran: Departamento Nacional de
Planeacin (DNP), la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
(UNGRD) y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); Vivienda,
Ciudad y Territorio (MVCT), Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT);
Minas y Energa (MME); Salud y Proteccin Social (MSPS); Hacienda y Crdito Pblico
(MHCP), Educacin Nacional (MEN), Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios
Ambientales de Colombia (IDEAM); la Comisin Colombiana del Ocano (CCO); el
Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), y el Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC), Organizaciones como la Federacin Colombiana de Municipios (FCM),
la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible
(Asocars), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Cmara Colombiana de la
Construccin (Camacol), la Federacin de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la
Cmara Colombiana de la Infraestructura (CCI).

Para los estudios de caso (ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla, Manizales
y Ccuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ros Sin y ro
Bogot) se recibieron aportes valiosos a travs de entrevistas a una gran cantidad de
actores tanto pblicos como privados.

El objetivo del anlisis es evaluar el estado de avance de la gestin del riesgo en
Colombia y proponer recomendaciones que permitan al Gobierno ajustar las polticas
pblicas en esta materia con una perspectiva de corto y largo plazo. Para ello, el trabajo
busc: (i) establecer la situacin de riesgo y el impacto de los desastres en las ltimas
dcadas; (ii) identificar los avances legales, institucionales y conceptuales de la temtica
en el pas; (iii) examinar el estado y evolucin de las inversiones en gestin del riesgo;
(iv) analizar el rol de los entes territoriales y sectoriales en la gestin del riesgo, y (v)
identificar los vacos y retos existentes en la definicin de las responsabilidades de los
sectores pblico y privado.

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Principales conclusiones del anlisis de la gestin del riesgo de desastres en
Colombia

La principal conclusin a partir de los resultados del diagnstico es que el riesgo de
desastre en Colombia est aumentando debido a la inadecuada gestin territorial,
sectorial y privada, ms que por factores externos como el cambio climtico.

Se identificaron cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en
Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado, como se presenta en
la tabla siguiente:

Tabla 3. Factores que marcan la tendencia del crecimiento del Riesgo en Colombia.

Fuente: Banco Mundial, 2012 b. Pg. 7.

1. Los avances conceptuales sobre la relacin entre gestin del riesgo y desarrollo
no han podido ser llevados a nivel de polticas de Estado, ni han sido
incorporados como parte integral de la gestin pblica, contribuyendo as al
crecimiento del riesgo

A pesar de la larga trayectoria de Colombia en la organizacin y el diseo de
instrumentos para la gestin del riesgo, los avances conceptuales alcanzados y los
esfuerzos realizados para actualizar el Sistema con estos conocimientos, no han logrado
permear las prcticas de la gestin pblica.

Se reconoce un avance en la incorporacin de la gestin del riesgo en los instrumentos
rectores de la planificacin, otorgndole relevancia poltica a la temtica; pese a ello, el
cumplimiento de compromisos es deficiente y desarticulado (se ha incluido en los
cuatro ltimos Planes de Desarrollo Nacionales pero la definicin de metas e
indicadores establecidos para cada eje (fortalecimiento del sistema, reduccin de
vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo) no reflejan los alcances planteados).

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Observando los recursos destinados para el cumplimiento de las metas por parte de los
distintos niveles de gobierno, se puede concluir que existen diferencias fundamentales en
los montos y en los rubros financiados (desde el mbito nacional se han concentrado
recursos en el manejo de desastres y conocimiento del riesgo, los municipios lo han
hecho principalmente en la reduccin del riesgo, en particular en temas como
reforestacin y conservacin de cuencas abastecedoras de agua potable).

La institucionalidad existente para la gestin del riesgo en el nivel nacional, pese a su
amplia trayectoria, denota un carcter proteccionista, con bajos niveles de articulacin
con las dems instancias territoriales. (Se identific bajo liderazgo de la antigua
Direccin de GR, hoy UNGRD; existe poco respaldo en general de las gobernaciones y
CAR a la gestin territorial del riesgo por diferencias de interpretacin de normas
existentes).

La gestin del riesgo ssmico presenta fortalezas ya que cuenta con mayores
herramientas jurdicas e institucionales que definen los niveles de riesgo aceptable,
alcances de los estudios y diseos, y los roles y responsabilidades de actores pblicos y
privados.

2. El riesgo se est acumulando permanentemente en las ciudades y en las reas
rurales, debido a la falta de aplicacin y control de las polticas e instrumentos
de ordenamiento territorial municipal, y a la insuficiencia en el manejo de
cuencas hidrogrficas

La planeacin en Colombia enfrenta el reto de articular los diferentes instrumentos
existentes, en especial aquellos relacionados con la gestin ambiental y territorial como
los POMCA, los POT y los PD a nivel municipal y departamental (integrar la gestin del
riesgo con las dems dimensiones del desarrollo).

La ambigedad en las competencias regionales para la planeacin y el ordenamiento
territorial aumenta el riesgo (desarticulacin de las decisiones e intervenciones
relacionadas con el uso y la ocupacin del territorio, por parte de los diferentes
actores. Planeacin regional: departamentos CAR, coordinando PD, Planes
Departamentales de Agua, POMCAS, regular uso suelo rural y aprobar POT. La
responsabilidad del manejo territorial regional se diluye entre los diversos actores).

Existen factores asociados a las polticas, la planificacin del territorio y los
mecanismos de control (debilidad en la planificacin, ausencia de polticas de control,
especulacin del suelo y la monopolizacin de los materiales e insumos de
construccin, y las particularidades de la administracin local) que estn incidiendo en
la manera como en la historia de las ciudades del pas se ha configurado el riesgo (se
superan los lmites naturales de habitabilidad, intervenciones tardas de regulacin y
control, procesos de expansin desarticulados de la realidad del territorio en trminos
biofsicos, sociales y econmicos. Explotacin de materiales de construccin sin
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planeacin, control y recuperacin, generan inestabilidad de laderas y degradacin
ambiental), y se han presentado situaciones de emergencias y desastres.

En las ciudades colombianas se identifica un contexto de una elevada exposicin a
diferentes fenmenos potencialmente peligrosos, donde progresivamente se ha
avanzado en la ocupacin de zonas no aptas para garantizar un proceso sostenible del
territorio, condicionando a la poblacin a altos niveles de amenaza (factores de
exclusin espacial y econmica. Pobreza, hacinamiento, dficit de vivienda, aleja an
ms a la poblacin vulnerable del acceso a vivienda digna y segura).

En algunas ciudades del pas se observa tambin la acumulacin del riesgo en zonas de
construccin formal y en otras de estratos altos, donde se revelan los problemas
ambientales generados por las dinmicas de especulacin del suelo y conflictos de uso en
los procesos de suburbanizacin (ejemplo: Medelln, Cali, la Sabana de Bogot).

Los municipios en Colombia muestran una tendencia hacia el aumento en la ocurrencia
de desastres, aunque se identifican algunos casos donde se ha avanzado en una
reduccin considerable de sus impactos, e incluso en los ndices de ocurrencia de dichos
eventos (En general, los municipios de categora Especial tienen una alta capacidad
para incorporar la gestin del riesgo en su planeacin, finanzas y ejecucin, mientras
que los que se encuentran en categora 1 muestran una capacidad media, a pesar de
que en la mayora de los casos disponen de los recursos para una adecuada
articulacin de la materia en la administracin territorial. En cuanto a los municipios
de categoras de 2 al 6 tienen una situacin ms crtica, debido a sus limitaciones
tcnicas, humanas y financieras).

Obstculos para la incorporacin efectiva de la gestin del riesgo en el ordenamiento
territorial: Un bajo nivel de reconocimiento de los escenarios de riesgo y de sus
necesidades de gestin, vacos en la identificacin de las amenazas y vulnerabilidades,
falta de articulacin con instrumentos de inversin, y debilidades en los mecanismos
de seguimiento y control frente a la implementacin de los POT. En particular, la
situacin es ms crtica para los municipios de categoras 2 al 6, dada su baja
capacidad tcnica.

La incorporacin de la gestin del riesgo en los planes de desarrollo exige un proceso
de concertacin ante diferentes agentes sociales, por su carcter poltico. Si se puede
tener un diagnstico elaborado tcnicamente y actualizado pueden definirse acciones
preventivas, correctivas y reactivas que puedan ser integradas a los planes anuales de
inversin. Por su parte, los municipios de categoras 2 al 6, advierten tambin la
necesidad de fortalecer el uso y la efectividad de este instrumento de planificacin,
mediante la orientacin con criterios tcnicos, la toma de conciencia que permita
continuidad a nivel poltico y la disposicin presupuestal que garantice una gestin
integral del riesgo de desastres.

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Los instrumentos para la financiacin y la inversin en gestin del riesgo son poco
usados, y bsicamente los recursos corresponden a los ingresos corrientes de los
municipios (37%), seguidos por las transferencias del Sistema General de
Participaciones (SGP) (21,1%) (Las ciudades que ms invirtieron en gestin del riesgo
entre el 2002 y el 2008 fueron Bogot, Medelln y Manizales, sumando
aproximadamente un 43% del total de la inversin en el nivel municipal).

A la debilidad en la incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial,
se suma la ausencia de una articulacin real con los instrumentos ambientales, donde
los POMCA deberan ofrecer pautas para la preparacin de los POT municipales y
brindar un anlisis de las cuencas hidrogrficas de una manera integral.

3. Los vacos en el tema de gestin del riesgo de desastres en las polticas y planes
sectoriales amenazan la sostenibilidad de las inversiones, tanto de sectores
productivos como de servicios, contribuyendo de esta manera al aumento de la
exposicin y la vulnerabilidad

La institucionalidad y la capacidad sectorial especfica en materia de gestin del riesgo
son heterogneas y bastante limitadas (las nicas entidades sectoriales del orden
nacional que cuenta con una oficina de prevencin y atencin de desastres son Invas,
el Viceministerio de Agua y Saneamiento Bsico y el Ministerio de Salud y Proteccin
Social. Actualmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural est buscando
alternativas para crear una Direccin de Gestin de Riesgos Agropecuarios, y MADS
tambin ha considerado la posibilidad de constituir una direccin sobre el tema).

El rol de los municipios y los departamentos en la implementacin de las polticas
sectoriales es fundamental, en tanto son administradores de su territorio, responsables
de la prestacin de servicios pblicos y de la gestin del riesgo. La falta de polticas y
herramientas para la gestin del riesgo en los diferentes sectores, as como estrategias
de acompaamiento, complementariedad y transferencia de capacidades a los entes
territoriales, pueden considerarse como uno de los principales factores de la
generacin de riesgosSlo 35 ciudades del pas tienen Curadores Urbanos y cerca
del 90% de los municipios colombianos (categoras 5 y 6) no disponen de funcionarios
capacitados, ni recursos suficientes para cumplir apropiadamente estas labores. En
cuanto al sector de transporte, los municipios son responsables de la red terciaria, que
en general presenta las mayores vulnerabilidades.

Se cuentan con desarrollos importantes en la disponibilidad de informacin en las
esferas de energa y educacin, mientras que otros mbitos muestran limitaciones en el
conocimiento del riesgo, elemento clave para el diseo de las polticas sectoriales.
Desafortunadamente, en otros sectores la falta de aplicacin de herramientas tcnicas
y normativas de diseo que aseguren una adecuada localizacin y calidad de la
infraestructura, est condicionando la vulnerabilidad de los sistemas.

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El incremento y la acumulacin de la vulnerabilidad de las edificaciones habitacionales
frente a los fenmenos peligrosos en Colombia, se deben principalmente al crecimiento
de la vivienda informal, al incumplimiento de estndares de diseo y de construccin, a
su localizacin en zonas de peligro, a la posible presencia de fenmenos naturales, y a la
falta de estrategias para intervenir las construcciones anteriores a la primera norma de
sismo resistencia (1984).

Los daos ocasionados por eventos climticos extremos en el sector agropecuario se
deben a la vulnerabilidad de este mbito frente a los mismos, como resultado de la falta
de estrategias y de responsabilidades claras para la reduccin del riesgo, tal y como lo
aborda el PND 2010-2014.

4. La ausencia de una poltica clara y los antecedentes en los cuales generalmente
la responsabilidad ha sido asumida por el Estado, desincentivan a los
ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la
reduccin y el manejo del riesgo, y generan grandes costos fiscales.

Respecto a las prdidas o daos sufridos por desastres, aunque la Constitucin le asigna
al Estado el deber de proteger a las personas en su vida, honra, bienes, en el caso de
eventos de origen natural o socionatural el Consejo de Estado ha dictado que el
gobierno slo se puede hacer responsable cuando haya daos causados por una accin u
omisin (falla) de las entidades pblicas...Ahora, una vez se demuestran daos, que
aunque detonados por un evento fsico de carcter peligroso, son imputables a una falla
de las entidades pblicas, el Estado est en la obligacin de indemnizarPese a dicha
obligatoriedad del Estado, la falta de claridad en algunas normas, su interpretacin por
parte de los rganos judiciales y las debilidades en la defensa del Estado, han dado lugar
a fallos controversiales, generando pasivos contingentes y aumentando la
vulnerabilidad fiscal de la nacinEn ausencia de una poltica previa o de mayor
desarrollo normativo sobre la atencin a la poblacin damnificada, el Estado ha estado
obligado a tomar decisiones durante distintas crisis, lo cual ha generado tratamientos
diferenciales y consecuencias fiscales.

El sector privado y la sociedad civil no son conscientes de su responsabilidad frente al
conocimiento del riesgo, la generacin, la reduccin y el control del mismo, obligando a
que el Estado asuma responsabilidades y costos que van ms all de sus competencias.
El Banco Mundial hizo una encuesta de percepcin del riesgo a nivel nacional, y dentro
de los resultados se identific que el 82% de los encuestados perciben que pueden
verse afectados por algn riesgo, slo el 61% cree que debe tomar medidas para
reducirlo y el 35% reporta haberlo hecho, mientras que el 40% considera que es
obligacin de otros agentes la implementacin de medidas de intervencin.

Producto de los bajos niveles de reconocimiento sobre el riesgo y la necesidad de tomar
medidas, en general no se utilizan los mecanismos de proteccin y aseguramiento de
edificaciones y patrimonio particular, lo que aumenta la presin y el riesgo pblico
(vulnerabilidad fiscal).
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23



Seis principales retos para lograr la gobernabilidad de la gestin del riesgo de
desastres en Colombia y las treinta actividades propuestas para llegar a ello.

Adems del anlisis de la gestin del riesgo en el pas, el documento identifica seis
aspectos como retos hacia futuro:

1. Convertir la gestin del riesgo en una poltica de Estado y superar los
desequilibrios existentes en el Sistema, a travs del ajuste y la armonizacin
del marco normativo e institucional

Adoptar una poltica nacional de gestin del riesgo de desastres que se articule
integralmente a la gestin pblica, respalde a los entes territoriales y promueva la
construccin de polticas y planes de accin sectoriales especficos (Articularse a la
planificacin, la ejecucin, el seguimiento, la evaluacin y el control de las estrategias
de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico, ambiental y poltico, con un
carcter ms descentralizado, participativo y democrtico, orientado a resultados. Le
corresponde promover la construccin de polticas y planes de accin sectoriales para
que cada mbito defina su responsabilidad sobre la seguridad de su infraestructura
la poltica debe apoyar el fortalecimiento de capacidades y la promocin de
estrategias de complementariedad y subsidiariedad para respaldar a los municipios
en la gestin territorial del riesgo, reconociendo que las capacidades locales son
limitadas (recursos econmicos, tcnicos y de personal)).

Crear un estatuto de gestin del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los
vacos identificados en la definicin de responsabilidades pblicas y privadas (es
indispensable que se reglamenten de manera explcita las tipologas de las diferentes
situaciones (emergencia, desastre, calamidadyque se regulen las
responsabilidades e instrumentos de los procesos de recuperacin (rehabilitacin y
reconstruccin)).

Reorganizar el Sistema, fortaleciendo tcnica y financieramente la capacidad de
gestin de los diferentes niveles territoriales y la participacin del sector privado (Los
Consejos de Gobierno locales deben ser la base del Sistema y reemplazar la estructura
formal de los Comits, cuya gestin y toma de decisiones deben estar orientadas por la
planeacin).

Priorizar la orientacin estratgica, direccionamiento tcnico, autoridad y control
entre las funciones que tiene de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de
Desastres como cabeza del Sistema (coordinacin, interlocutor entre los niveles de
gobierno del pas... Mejorar el sistema de informacin para que sea una herramienta
de apoyo a todos los procesosEsta direccin tambin debe generar sistemas de
incentivos a las diferentes entidades del Sistema, ligados a las estrategias y prioridades
establecidas y concertadas en el Plan Nacional de Gestin de Riesgo).

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24


2. Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestin del riesgo,
mediante la planificacin estratgica, la coordinacin entre niveles territoriales
y el seguimiento y control

Promover la adopcin de los Planes Territoriales de Gestin del Riesgo (PTGR), como
instrumentos de largo plazo para orientar los POMCA, los POT y los PD, y articular las
inversiones de actores pblicos y privados (conocimiento, reduccin del riesgo y
manejo de desastres, fortalecimiento de capacidades y manejo de informacin).

Constituir un mecanismo nacional de cofinanciacin (fondo) para incentivar las
inversiones para la gestin del riesgo de desastres y la generacin de capacidades de los
niveles territoriales y sectoriales.

Adoptar metas de reduccin del riesgo en polticas y planes, y asegurar su
cumplimiento por medio de la implementacin progresiva de la planificacin
estratgica basada en resultados (seguimiento y evaluacin basado en resultados).

Fortalecer la incorporacin obligatoria de criterios de gestin del riesgo de desastres
en la formulacin de proyectos de inversin pblica (revisar Metodologa General
Ajustada propuesta por el DNP).

Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades e inversiones para
la gestin del riesgo en los diferentes niveles territoriales (definicin de lneas base e
indicadores de desempeo deben ir acompaados del fortalecimiento de los procesos
de seguimiento y monitoreo).

3. Fortalecer la capacidad local para la gestin territorial, con el fin de reducir la
generacin y acumulacin del riesgo de desastres

Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestin del riesgo que
responda a las diferencias que existen en las capacidades. (Estas capacidades
municipales estn claramente diferenciadas de acuerdo con la categorizacin dada
por el DNP y el DANE, lo que permite plantear recomendaciones para los municipios
con capacidad alta, intermedia y bajaopciones: aplicar mecanismos de certificacin
municipal por procesos de gestin del riesgo, ampliar responsabilidades y
competencias de las CAR para apoyar la gestin del riesgo a nivel municipal, mayor
coordinacin entre diferentes niveles de gobierno, identificar y analizar experiencias
exitosas de asociacin en la prestacin de servicios de gestin del riesgo como
ejemplo de procesos de cooperacin horizontal entre entidades territoriales, y
estudiar mecanismos de fortalecimiento de la informacin y conocimiento del riesgo
mediante la descentralizacin de organismos tcnico-cientficos, articulacin con
universidades y centros de investigacin).

Revisar estructuralmente las deficiencias en las capacidades para la evaluacin del
riesgo de desastres en aras de dar una respuesta efectiva a la demanda de conocimiento
INGENIAR LTDA.



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para los POT y los PD (enfoque prospectivo, considerando posibilidad de ocurrencia
de eventos futuros. Aumentar la eficacia y eficiencia de los registros sistemticos de
prdidas y daos. Apoyo tcnico entre entidades nacionales y departamentos para la
actualizacin de escenarios de riesgo, formulacin de POT y PD de municipios de
menos de 50 mil habitantes).

Fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinacin
natural de los municipios, aclarando sus competencias en gestin del riesgo desastres de
acuerdo con los principios de concurrencia y subsidiariedad que establece la
Constitucin y las posibilidades que ofrece la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial.

Disear e implementar los PTGR como instrumentos que orienten y permitan priorizar
las intervenciones y las inversiones a nivel municipal y departamental.

Formular e implementar la poltica nacional para la intervencin de asentamientos en
riesgo, que fije los lineamientos para la zonificacin del territorio, la definicin de
criterios de mitigabilidad y las estrategias para la accin.

Reducir el nmero de viviendas en zonas de alto riego, por medio de la implementacin
de los programas de Mejoramiento integral de barrios y Reasentamiento de familias en
zonas de riesgo no mitigable.

Promover y continuar con los esfuerzos realizados en las ciudades (casos de estudio)
para la inclusin transversal de la gestin del riesgo de desastres en la planificacin, las
acciones y las inversiones municipales como estrategia fundamental para el desarrollo
territorial.

4. Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la
planeacin, la inversin, el seguimiento y control, y la articulacin de los
diferentes agentes responsables de la administracin de las cuencas
hidrogrficas.

Asignar la responsabilidad del manejo hidrulico de los ros y cuerpos de agua a una
dependencia del Estado, y establecer los roles y mecanismos de coordinacin de los
diferentes agentes involucrados.

Adoptar una normatividad para el control y el manejo de inundaciones y
deslizamientos, que incluya la definicin del riesgo mximo aceptable12 y estndares
tcnicos para la evaluacin y mitigacin del riesgo, adems de una estrategia para su
implementacin, seguimiento y control.

Comprender a profundidad el rol de la gestin del riesgo y sus vnculos con la gestin
ambiental, la gestin del desarrollo y la adaptacin al cambio climtico, para
incorporarla en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial.
INGENIAR LTDA.



26



Reglamentar la inclusin de un Plan Maestro de Control de Inundaciones y
Deslizamientos como parte integral de los POMCA.

Acelerar la formulacin e implementacin de los POMCA y su incorporacin, como
instrumento determinante de los POT municipales.

Implementar una estrategia que permita el fortalecimiento de los medios de sustento
de la poblacin, en busca de la disminucin de la pobreza.

5. Reducir la generacin del riesgo y el impacto de los desastres, a travs de las
polticas y planes de accin sectoriales

Designar una dependencia responsable de la gestin del riesgo de desastres en cada
sector.

Adoptar polticas sectoriales de gestin del riesgo en cada Ministerio (fortalecer el
conocimiento del riesgo especialmente con estudios de vulnerabilidad de cada sector).

Adoptar e implementar Planes de Accin Sectoriales e Interministeriales de gestin del
riesgo (acciones especficas: - ordenamiento territorial, alianza para poyar a los
entes territoriales en la incorporacin de la gestin del riesgo. transporte,
desarrollar el programa de reduccin de la vulnerabilidad en los diferentes modos de
transporte. vivienda, fomentar el programa de reduccin de asentamientos en
riesgo que incluye definicin de metodologas de inventarios, fortalecimiento de
capacidades, cofinanciacin y asistencia tcnica, implementar poltica de
mejoramiento integral de barrios, estrategia para controlar el riesgo generado por la
urbanizacin informal (financiacin de vivienda), adoptar niveles de riesgo aceptable
ante inundaciones y deslizamientos. Agua potable y saneamiento .implementar el
captulo de gestin del riesgo en el RAS, incluyendo aprobacin de niveles de riesgo
mximo aceptable, evaluacin del riesgo en la infraestructura, reduccin del ya
existente y los parmetros de diseo y construccin acordes con los estndares para
nueva infraestructura. Educacin fortalecimiento de capacidades, reduccin riesgo
infraestructura, preparacin frente a emergencias. Salud fortalecer y ampliar
programa Hospitales Seguros. Energa articular con el sector ambiente la inclusin
de criterios de manejo del riesgo de inundaciones en protocolos de operacin de
represas, definir niveles de riesgo mximo aceptable. Ambiente fortalecer inclusin
de la GR en los POMCA. Agropecuario, implementar programa para incentivar
medidas de reduccin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en medianos y
pequeos productores agropecuarios. Todos los sectores, estrategia de generacin
de informacin y conocimiento sobre amenazas, vulnerabilidades de la
infraestructura y patrimonio expuesto, alertas tempranas y cambio climtico, para
orientar la toma de decisiones. Evaluacin del riesgo, estrategia para construir una
cultura de responsabilidad y de manejo del riesgo entre los actores privados en cada
INGENIAR LTDA.



27


mbito, adoptar estrategia para el manejo de desastres en cada sector, articulada y
con respaldo de la UNGRD y el Fondo Nacional de Calamidades, DNP).

INGENIAR LTDA.



28


6. Acotar las responsabilidades pblicas y privadas en gestin del riesgo y
profundizar las polticas de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado
ante desastres

Adoptar lineamientos claros de poltica sobre el nivel de proteccin que el Estado
colombiano y los entes territoriales deben ofrecer a los afectados por eventos
peligrosos.

Ajustar la normatividad para aclarar la responsabilidad del sector privado en materia
de gestin del riesgo de desastres, y fortalecer la defensa de las entidades pblicas para
reducir las contingencias fiscales del Estado por demandas en este tema.

Disear e implementar una estrategia integral de proteccin financiera del Estado en
sus diferentes niveles sectoriales y territoriales, con el fi n de garantizar una adecuada
respuesta ante la ocurrencia de desastres y proteger el equilibrio fiscal del pas a largo
plazo.

Aclarar, desde lo normativo, las formas y mecanismos de participacin de los agentes
privados en las distintas fases de la gestin del riesgo.

Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generacin de
conciencia y capacidades de la poblacin para la gestin del riesgo.

2.4 Sntesis del ndice de Gestin del Riesgo (IGR) de Colombia (niveles de
desempeo) 2008 (ERN, 2009)

El ndice de gestin del riesgo hace parte de un Sistema de Indicadores de Riesgo y Gestin
del Riesgo para Amrica Latina y el Caribe, desarrollado por el Instituto de Estudios
Ambientales (IDEA), de la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales, para el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La primera fase del Programa de Indicadores
BID-IDEA implic el desarrollo metodolgico, la formulacin de los indicadores y la
evaluacin de doce pases desde 1985 a 2000. Despus otros dos pases fueron evaluados
con el apoyo del Dilogo Regional de Poltica de Desastres Naturales. En 2008 en el marco
de la Operacin RG-T1579/ATN/MD-11238-RG se realiz una revisin metodolgica y la
actualizacin de los indicadores en doce pases. Dicha actualizacin de los indicadores se
llev a cabo para 2005 y para la fecha ms reciente posible de acuerdo a la disponibilidad
de informacin (2007 2008) para Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica,
Mxico, Per, Repblica Dominicana y Trinidad y Tobago
1
. Adems, Barbados y Panam
se incluyeron en el programa.


1
En general el ltimo perodo se considera tentativo o preliminar debido a que los valores ms recientes
usualmente no han sido totalmente confirmados y es comn que algunos cambien, como se ha podido
constatar en esta actualizacin con valores que fueron utilizados en la evaluacin anterior (2005).
INGENIAR LTDA.



29


El ndice de Gestin del Riesgo (IGR) se refiere a: El objetivo del IGR es la medicin del
desempeo o performance de la gestin del riesgo. Es una medicin cualitativa de la gestin
con base en unos niveles preestablecidos (targets) o referentes deseables (benchmarking)
hacia los cuales se debe dirigir la gestin del riesgo, segn sea su grado de avance. Para la
formulacin del IGR se tienen en cuenta cuatro componentes o polticas pblicas:
Identificacin del riesgo, (IR); Reduccin del riesgo (RR); Manejo de desastres (MD); y
Gobernabilidad y Proteccin financiera (PF).

La evaluacin de cada poltica pblica tiene en cuenta seis subindicadores que
caracterizan el desempeo de la gestin en el pas. La valoracin de cada subindicador se
hace utilizando cinco niveles de desempeo: bajo, incipiente, significativo, sobresaliente y
ptimo que corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el nivel ms bajo y cinco el nivel
ms alto. Este enfoque metodolgico permite utilizar cada nivel de referencia
simultneamente como un objetivo de desempeo y, por lo tanto, facilita la comparacin
y la identificacin de resultados o logros hacia los cuales los gobiernos deben dirigir sus
esfuerzos de formulacin, implementacin y evaluacin de poltica en cada caso.

Una vez evaluados los niveles de desempeo de cada subindicador, mediante un modelo
de agregacin no lineal, se determina el valor de cada componente del IGR (Cardona,
2005). El valor de cada indicador compuesto est en un rango entre 0 y 100, siendo 0 el
nivel mnimo de desempeo y 100 el nivel mximo. El IGR total es el promedio de los
cuatro indicadores compuestos que dan cuenta de cada poltica pblica. A mayor IGR se
tendr un mejor desempeo de la gestin del riesgo en el pas.

La evaluacin del IGR para Colombia realizada para el periodo 1995 a 2008, se presenta en
la grfica siguiente:
Figura 3. Resultados IGR Colombia periodo 1995 a 2008
28,93
40,31
41,82
45,18
0
10
20
30
40
50
60
1995 2000 2005 2008
IGR

32,46
48,41
45,00
52,82
39,28
44,46 53,60
53,60 12,49
28,73
32,02
32,02
31,50
39,64
36,65
42,27
0
50
100
150
200
1995 2000 2005 2008
IGR (desagregado)
PF
MD
RR
IR

Fuente: ERN, 2009.

El anlisis de los resultados que propone el documento comprende: En las grficas del
IGR se puede observar que la gestin de riesgos en general ha tenido un paulatino avance
desde 1995 hasta el 2008. Los indicadores que varan de manera ms significativa en los
primeros aos son el IGR
IR
de identificacin del riesgo, el de Reduccin del Riesgo IGR
RR
y
INGENIAR LTDA.



30


el IGR
PF
de proteccin financiera y gobernabilidad. Para el ao 2000, los indicadores que
ms aumentan son el IGR
RR
de reduccin del riesgo y el IGR
MD
de manejo de desastres.
Entre el ao 2005 y el 2008, nuevamente aumentan el IGR
IR
de identificacin del riesgo y
el IGR
PF
de proteccin financiera y gobernabilidad. La variacin progresiva del IGR
ilustra que permanentemente se han tenido adelantos en gestin del riesgo en parte
soportados por mejoras en el conocimiento del riesgo que permiten avances en las medidas
de reduccin de riesgos, manejo de desastres y financiacin de prdidas potenciales. Este
progreso balanceado soportado en estimaciones de riesgo evita que se alcancen
estancamientos en las restantes actividades de gestin de riesgos. Comparativamente el
desempeo de la gestin en el pas es superior al de varios pases de la regin, mejorando
notablemente para el ao 1995 y el 2000. No obstante, El IGR promedio del pas representa
actualmente un nivel de desempeo apreciable. Esto implica que existe an mucho trabajo
por hacer para lograr que el pas logre una sostenibilidad de la gestin del riesgo a niveles
altos.

Las diferencias entre el nivel del desempeo de 1995 y 2008, muestran que: el mayor
avance de la gestin de riesgos en Colombia lo registraron las actividades de
identificacin del riesgoEl inventario sistemtico de desastres y prdidas (IR1), el
monitoreo de amenazas y pronstico (IR2), la evaluacin y mapeo de amenazas (IR3)
pasaron del nivel apreciable al notable, variando cada uno 32 puntos, mientras que la
evaluacin de vulnerabilidad y riesgo (IR4) pas de incipiente a apreciable Las otras
actividades de conocimiento del riesgo, vinculadas con la percepcin, preparacin y
educacin no presentaron variaciones en este periodoLas actividades de reduccin de
riesgos tambin tuvieron avances significativos En la integracin del riesgo en la
definicin de usos del suelo y la planificacin urbana (RR1), as como en el refuerzo e
intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados (RR6) se tuvo un cambio
como resultado del avance de un nivel de desempeo incipiente a notable. Los indicadores
de implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos (RR3) y de
actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin (RR5)
avanzaron de incipiente a apreciable y de apreciable a notable No se presentaron
variaciones en la intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental (RR2) ni en el
mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas (RR4)La
poltica pblica manejo de desastres present avances representativos durante el periodo
de anlisis Se registr un avance importante en el aspecto relacionado con la
organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia (MD1) y en la planificacin de la
respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2) de un nivel incipiente a
apreciable. En la preparacin y capacitacin de la comunidad no se present ningn cambio
en el perodo. Los dems indicadores tuvieron un leve avance, pasando de bajo a incipiente
en el nivel de desempeoLas actividades de proteccin financiera y gobernabilidad
tambin presentaron un avance importante Los aspectos que presentaron cambios en el
perodo fueron la localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto (PF3) el indicador
de cobertura de seguros y estrategias de transferencia de prdidas de activos pblicos (PF5)
y el indicador de cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado (PF6)
que pasaron de un nivel incipiente a un nivel apreciable

INGENIAR LTDA.



31





3. ESTADO DE LA INVERSIN PBLICA EN GRD


3.1 AVANCES EN PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES EN GRD


PROYECTOS DE INVERSIN EJECUTADOS POR LA UNGRD AL 2013 Y GASTO
PROYECTADO AL 2014


De parte de la Unidad Nacional para la Gestin de Riesgos de Desastres, se
proporcion la informacin correspondiente de inversin en los ltimos aos, en los
proyectos relevantes de la misma, as mismo se obtuvo la informacin
correspondiente a los recursos dispuestos para la vigencia 2014-2017 por parte del
Ministerio de Hacienda.

1. A continuacin se muestra la tabla de inversin de recursos 2011-2013 y
proyeccin a 2014
INGENIAR LTDA.



32


RUBRO
EJECUTADO
2011
EJECUTADO
2012
GASTO
PROGRAMADO
2013
GASTO
PROYECTADO
2014
Valor %
2013 -
2014
Objetivos Logros
Recursos de
Inversin
2.393 2.228 -7%
Rehabilitacin y
Atencin de
Emergencias en el
Territorio Nacional
para Transferir Al
FNGR
- 265.000.000 239.281.268 0 -100%
Reducir los efectos de los
desastres originados por
eventos naturales, teniendo
en cuenta los conceptos de
preparacin, atencin efectiva
y pronta rehabilitacin en la
cultura del pas, para asegurar
una mayor proteccin a la
poblacin, sus bienes frente a
eventos catastrficos, con
nfasis en la poblacin ms
pobre y vulnerable, mediante
la accin institucional del
SNPAD
Se logr la instalacin de 10
bases de comunicaciones,
incluido el sistema de alarma
multiamenaza en el
archipilago de San Andrs y
Providencia (subdireccin de
reduccin). Se elabor un
manual de protocolo de
actuacin en caso de desastres,
insumo para la ENR
(Subdireccin Manejo de
Desastres). Dotacin por
20.000.000 de elementos
bsicos al Cuerpo de bomberos
Voluntarios de Lrida Tolima
Prevencin y
Mitigacin de
Desastres en el
territorio nacional
para Transferir al
FNGRD
424.000.000 239.281.268 0 -100%
Reducir los desastres
naturales y antrpicos,
incorporando el concepto de
Prevencin de Desastres en la
formulacin de Planes de
Desarrollo Territoriales y en
el fomento de la conciencia de
la Gestin del Riesgo del pas,
para asegurar una mayor
proteccin a la proteccin a la
poblacin y sus bienes frente
a eventos catastrficos, con
nfasis en la poblacin ms
pobre y vulnerable, mediante
la accin institucional del
SNPAD
Revisin y actualizacin de
planes de contingencia ante
tsunami en Tumaco, La Tola, El
Charco, Mosquera, Olaya
Herrera, Pizarro, Guapi, Lpez
de Micay y Timbiqu en
coordinacin con SGC y la
DIMAR.
-Realizacin de simulacro e
implementacin del Plan de
Riesgo por Tsunami en Tumaco
y Buenaventura.
Actualizacin de los planes
locales de riesgo por Huracanes
en San Andrs, Providencia y
Manaure
INGENIAR LTDA.



33


RUBRO
EJECUTADO
2011
EJECUTADO
2012
GASTO
PROGRAMADO
2013
GASTO
PROYECTADO
2014
Valor %
2013 -
2014
Objetivos Logros
Implementacin del
Sistema Integrado
de Informacin para
la prevencin y
Atencin de
Desastres
288.706.426,25 37.630.944 358.921.902 271 -24%
Actualizar, hacer ms efectiva
e implementar la metodologa
de recopilacin y reporte de la
informacin generada por las
entidades que componen el
SNGRD
ptima operacin y adecuada
funcionalidad del Sistema de
Informacin para la Gestin
del Riesgo de Desastres


Asistencia Tcnica
en Gestin Local del
Riesgo a Nivel
Municipal y
Departamental en
Colombia
1.299.137.073,5
3
869.661.478,5
2
1.196.406.639 1.138 -5%
-Fortalecer los procesos de
gestin del riesgo de desastres
en los municipios por medio
de la asistencia tcnica a nivel
municipal y regional.
-Fortalecer la capacidad de los
consejos municipales de
gestin del riesgo de desastres
por medio del intercambio de
experiencias y lecciones
aprendidas.


593 municipios asistidos desde
el ao 2008 a la fecha.
Desarrollo de herramientas
metodolgicas:
a) Gua Municipal para la
Gestin del Riesgo (2009),
b) Gua Metodolgica para
Planes Escolares de
Gestin del Riesgo (2010),
c) Ajuste y reimpresin de la
Gua Plan Local de
Emergencia y
Contingencias - PLECs
Apoyo al
Fortalecimiento de
las policas e
Instrumentos
Financieros del
SNGRD de Colombia
67.746.869 36.580.000 358.921.902 261.000.000 -27%
Documentos bases de la
formulacin de la poltica: a)
Marco conceptual sobre la
gestin del riesgo de desastres,
b) Diagnstico del Sistema
Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres, c)
Lineamientos de Poltica para la
Gestin del Riesgo en Colombia.
Documentos propuesta de
estructura normativa y
Proyecto de Decreto
INGENIAR LTDA.



34


RUBRO
EJECUTADO
2011
EJECUTADO
2012
GASTO
PROGRAMADO
2013
GASTO
PROYECTADO
2014
Valor %
2013 -
2014
Objetivos Logros
Reglamentario. Elaboracin de
Proyecto Normativo que
permita la implementacin de
una poltica y un sistema
nacional para la gestin del
riesgo de desastres, articulado
con una estrategia de
sostenibilidad financiera,
mediante procesos
participativos.
Implementacin de
instrumentos de consulta
observaciones y sugerencias, al
proyecto de Ley
Radicacin del proyecto de Ley
Expedicin de la Ley 1523
Implementacin de
los procesos de
gestin del riesgo
de desastres, para
transferir al FNGRD,
a nivel nacional
2

0 558
PROYECTO
CORPONOR.
Construccin de
obras de reduccin
de desastres en el
departamento de
Norte de Santander

Desembolsos
a la
gobernacin
de Norte de
Santander por
un valor de
$13.141.000.000

Realizacin de dos, para:
retencin de lavas
torrenciales sobre Q. Caldera
en Gramalote.
Obras de proteccin margen
izquierda ro Pamplonita,
sector Vegas del ro, Asturias,
sector crcel Modelo.


2
Con este proyecto se pretende que al 2014 se integren temas relacionados con Conocimiento del Riesgo, reduccin del riesgo y manejo de desastres y no
continuar manejando el tema de atencin de las emergencias y prevencin y mitigacin como proyectos separados y aislados (tal como se evidencia en los dos
primeros proyectos que se describen en el cuadro).
INGENIAR LTDA.



35



2. Proyectos de inversin programados para la vigencia 2014 2017

Nombre del
Proyecto
APOYO AL FORTALECIMIENTO DE POLTICAS E INSTRUMENTOS FINANCIEROS DEL SNPAD EN COLOMBIA
Cdigo del Proyecto 64005310000
Objetivo General
Proyecto
Fortalecer poltica y financieramente el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres teniendo en cuenta la
definicin de responsabilidades de los actores que lo integran y el establecimiento de mecanismos de financiamiento que le
permitan incidir efectivamente en el proceso de gestin del riesgo, a partir de la construccin colectiva con entidades del Sistema.

Objetivo especfico
(1)
Productos

Actividades 2014 Costo
por actividad
2015 2016 2017
Producto

Actividad
Aportar al
fortalecimiento de la
capacidad del
sistema nacional de
gestin del riesgo de
desastres-SNGRD-
para reducir la
vulnerabilidad fiscal
del Estado ante
desastres
Estrategia de implementacin
de la poltica para la
reduccin de la
vulnerabilidad fiscal del
estado frente a desastres.


Planificar y disear
el desarrollo de las
lneas
programticas
$
50.000.000,00
$
-
$
-
$
-
Coordinar la
preparacin de las
lneas
programticas
$91.445.752,00 $
-
$
-
$
-
Coordinar la
implementacin y
ejecucin de las
lneas
programticas
$168.189.124,00 $ 97.014.798,00 $89.000.000,00
Evaluacin y
seguimiento de la
implementacin de
las lneas
programticas


$ $ $ 30.000.000,00 $50.000.000,00
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36


Objetivo especfico
(2)
Productos Costo por
actividad
Costo por
actividad
Costo por
actividad
Costo por
actividad
Producto Actividad
Brindar mecanismos
para efectuar el
seguimiento a la
implementacin de la
poltica, planes e
instrumentos
definidos en el marco
del proyecto.
Instrumento de seguimiento
a la implementacin del
proceso de formulacin del
PNGRD
Desarrollar el
diseo del
instrumento de
seguimiento
$
69.411.464,00
$ 0 0
Realizar el
seguimiento a la
implementacin del
proceso de
formulacin del
PNGRD
$
50.481.412,00
$ 30.000.000,00 0 0
Realizar el
seguimiento a la
ejecucin del
PNGRD
$ $ $ 30.000.000,00 $30.000.000,00
Estrategia de financiacin
para la implementacin del
PNGRD
Apoyar al SNGRD en
la implementacin
del PNGRD
$ $ 70.989.662,84 $
120.239.352,00
$116.571.775,00

VALOR TOTAL PROGRAMADO $261.338.628 $269.178.787 $277.254.150 $285.571.775


$261.338.628 $269.178.787 $277.254.150 $285.571.775
INGENIAR LTDA.



37


4. ANLISIS DEL PLAN NACIONAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE
DESASTRES VIGENTE


4.1 Sntesis de los documentos CONPES 3146 DE 2001 Estrategia para
consolidar la ejecucin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres-PNPAD- en el corto y Mediano Plazo

Este documento concibe, a travs de unos antecedentes determinados por algunos
eventos ocurridos en el pasado y por la normatividad existente al 2001, la necesidad
de formular unas estrategias que apoyen la ejecucin del plan nacional en prevencin
y atencin de desastres emitidos en 1998 y que con ello contine siendo lder a nivel
latinoamericano.

Se plantea un diagnstico general observando los diferentes fenmenos que afectan al
pas, desde el punto de vista natural y antrpico, adems teniendo en cuenta los
eventos menores pero de alta recurrencia y los eventos mayores de poca recurrencia,
concluyendo que no solo se pierden vidas humanas sino que tambin se afecta el
desarrollo de la nacin.

Igualmente y como herramienta fundamental se realiza una lectura de la situacin del
PNPAD al 2001, analizndolo desde su estado de ejecucin y los aspectos financieros
del mismo, encontrndose en los ejes programticos lo siguiente:























ConocimientoSobre
Riesgos de Origen
Natural y Antrpico

El SNPAD cuenta con una capacidad tcnica muy
buena, sin embargo el conocimiento de las
vulnerabilidades, ante las amenazas, es
incipiente.
La articulacin es limitada entre investigadores y
fuentes de informacin
Falta de un sistema integrado de informacin
sobre GIR, adems no se garantiza la cobertura de
las redes de monitoreo y alerta
Recomienda: Fortalecer la articulacin del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
(SNCyT) y del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) con SNPAD
INGENIAR LTDA.



38
















































La Prevencin y
Reduccin de Riesgos
en la Planificacin
Territorial y
Sectorial en los
mbitos Nacional,
Regional y Local

A pesar de la existencia del PNPAD se ha
considerado que el tema es del resorte de las
entidades operativas dejando de lado la
prevencin y la mitigacin
Limitados desarrollos de Planes de
Contingencia
Ante la debilidad institucional y la falta de
experiencia a nivel territorial, la incorporacin
del tema de PAD es deficiente.



Aspectos Relativos al
Desarrollo Institucional
del SNPAD
Se considera que los principios como la
descentralizacin y la autonoma regional son
factores de xito del sistema colombiano, siendo
referente a nivel Latinoamericano.
A fortalecer:
El Decreto Ley 919 de 1989 no cuenta con un
desarrollo reglamentario completo y est
desactualizado.
Expedicin de normas nacionales incoherentes con
dicho Decreto que incorporan el tema de riesgos
inadecuadamente.
Limitaciones financieras y de personal en la
DGPAD para el desempeo de sus funciones.
La mayora de las entidades nacionales no tienen
institucionalizado esta temtica en sus programas y
estatutos..
An subsisten deficiencias entre las relaciones y
comunicaciones de lo nacional, regional , local y la
comunidad.
Se requiere de una estrategia nacional para
incorporar el tema en la planificacin territorial y
sectorial, en las inversiones, en la coordinacin
interinstitucional y en la participacin comunitaria.
limitaciones financieras para programas de
capacitacin, equipamiento, dotacin y renovacin
del parque automotor, en particular Defensa Civil,
Cuerpo de Bomberos y Cruz Roja.
INGENIAR LTDA.



39

















De igual forma observan que:

Ms que un Plan este es un marco de poltica, debido a que no desarrolla
elementos de temporalidad, de territorialidad, ni define a los responsables
especficos de las acciones

Se reconoce que la inversin en la prevencin y la mitigacin de riesgos deben
estar implcitos en toda inversin de desarrollo. por lo cual el financiamiento
principal del PNPAD debe ser entonces el gasto pblico ordinario de las
entidades.

Se evidencia que la asignacin de recursos en los niveles territoriales es escaso
y principalmente es utilizado para la atencin de emergencias; sus principales
fuentes estn en los recursos de libre inversin de las transferencias de la
nacin, el Fondo Nacional de Calamidades y el Fondo Nacional de Regalas.
Igual situacin se observa con el nivel nacional..

Los recursos del Fondo Nacional de Calamidades se han reducido, aumentando
solo ante la ocurrencia de un desastre, perdindose la idea inicial de reserva y
conduciendo a una poca inversin en prevencin


Se presenta que Colombia ha sabido aprovechar la cooperacin internacional
para los desastres, sin embargo no ha sido orientada la misma hacia acciones
de prevencin.


Aspectos Relacionados
con la Divulgacin y
Socializacin
No se tiene una estrategia nacional articulada
con el sistema educativo y la formacin
ciudadana.

Aunque existen avances en tecnologas de
informacin y comunicacin, adems de una
poltica nacional en la materia, no es suficiente
para aumentar su uso y servicios en la
divulgacin del conocimiento para capacitacin,
toma de decisiones y concientizacin ciudadana

INGENIAR LTDA.



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De otro lado, informa que Colombia no ha explorado suficientemente la
estrategia de transferencia de riesgos con el fin de reducir las inversiones del
Estado en GIR.

Una vez evidenciado el avance y proceso del plan, se plantean las correspondientes
acciones prioritarias para mejorar el desarrollo de las cuatro lneas programticas del
PNPAD, As:

Lnea Programtica Acciones Prioritarias


Conocimiento sobre los
Riesgos de Origen Natural y
Antrpico
Avance en el Conocimiento
Desarrollo de un sistema integrado de informacin
Consolidacin de las redes de monitoreo y alertas.

Prevencin y Mitigacin de
Riesgos en la Planificacin
Planificacin Territorial POT y PDT
Planificacin Territorial Planes Contingencia
Planificacin Sectorial

Fortalecimiento
Institucional del SNPAD
La articulacin y coordinacin interinstitucional.
El fortalecimiento institucional de las instancias y
entidades del SNPAD en los mbitos nacional,
regional y local.


Socializacin de la
Prevencin y la Mitigacin
de Riesgos y Desastres
La capacitacin y formacin a funcionarios y
comunidades;
La comunicacin de informacin para la toma de
decisiones.
La concientizacin ciudadana.


Por ltimo, se definen aspectos de orden financiero y de seguimiento, necesarios para
consolidar el PNPAD (Metas, actividades, responsables, entes de apoyo y
cronogramas) entre otros:

Requerimientos de inversin inicial solicitados para el perodo 2002- 2004 de
60.230 millones de pesos
Acciones para asegurar la sostenibilidad del PNPAD a travs de la banca
multilateral
Necesidad de formular indicadores de gestin e impacto.



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Se realizan en el documento las siguientes conclusiones y recomendaciones:

Debe incluirse la GIR y la preparacin para los desastres en los procesos de
planificacin e inversin del desarrollo en todos sus niveles.
A travs de la implementacin de esta estrategia se busca contribuir a la
estrategia internacional y a los compromisos internacionales adquiridos por el
pas en el tema.
Se solicita que los ministerios y entidades del sistema nombren a sus
representantes formalmente, y que sean funcionarios de mximo nivel tcnico
Debe disearse el plan de los compromisos que surgen de este documento, y
gestionar los recursos..
Presentar ante el gobierno nacional una propuesta para fortalecer a la
Direccin General para la Prevencin y Atencin de Desastres (DGPAD), y una
estrategia para asegurar la sostenibilidad financiera del Fondo Nacional de
Calamidades.
Solicitar a las entidades nacionales de financiamiento pblico y fondos de
inversin incluir en sus manuales de crdito o de financiacin el componente
de prevencin y atencin de desastres.
Evaluacin del CONPES financieramente por DNP - 2010 .

De otro lado, por parte del Departamento Nacional de Planeacin se hizo una
evaluacin en el 2010 de la ejecucin del plan financieramente, encontrndose lo
siguiente:



ASPECTOS DE ORDEN FINANCIERO GENERALES
Concepto Perodo
2002 - 2004 2005- 2009 total
Inversin del PNG en GR 188 743 931
Inversin del PNG en el Marco del
documento CONPES
145 500 645
Participacin 77,13 67,29 69,28
Fuente: SIIF. Base de datos SDAS DNP

Millones de dlares de 2010- TRM Abril 6/2010 $1911,78




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ASPECTOS DE ORDEN FINANCIERO - EN EL MARCO DEL DOCUMENTO

Estrategia Perodo
2002 - 2004 2005- 2009 Total
Conocimiento de los Riesgos de Origen Natural y
Antrpico
5 17 22
Prevencin y Mitigacin de Riesgos en la
Planificacin
125 442 567
Fortalecimiento Institucional del SNPAD 15 36 51
Socializacin de la Prevencin y Mitigacin de
Riesgos y Desastres
1 4 5
TOTAL 146 499 645
Fuente: SIIF. Base de datos SDAS DNP





ASPECTOS DE ORDEN FINANCIERO ESPECFICOS

Estrategia Requerimiento Apropiacin Total Ejecucin Total
2002 - 2004 2002-2004 2005 -2009 2002-2004 2005-2009

Conocimiento de los
Riesgos de Orgen
Natural y Antrpico
12 6 19 25 4 16 20
Prevencin y
Mitigacin de Riesgos
en la Planificacin
24 4 129 133 3 73 76
Fortalecimiento
Institucional del
SNPAD
12 17 43 60 15 36 51
Socializacin de la
Prevencin y
Mitigacin de Riesgos
y Desastres
2 2 5 7 1 4 5
50 29 196 225 23 129 152
Fuente: SIIF

Millones de dlares de 2010- TRM Abril 6/2010 $1911,78



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Indicadores de Resultado
Eficacia 2002 - 2009 77%
Eficiencia por Actividades de Entidades
incluidas en el Documento 2002 2004
29%
Efectividad Actividades Eficientes con
Recursos en el Documento 2002 - 2004
0%
Cumplimiento Temporal de las
Estrategias 2002 2004
0%
Cumplimiento Temporal de las
Estrategias 2002 2009
0%

El DNP Concluye:

Se debe trabajar ms a nivel sectorial en el registro de informacin oportuna y
confiable que permitan adelantar el seguimiento a este tipo de programas.
(Estrategia de manejo y difusin de la informacin.)

Es necesario redisear los mecanismos de seguimiento y evaluacin

Es importante hacer nfasis en establecer herramientas que conlleven a una
mejor articulacin y trabajo interdisciplinario entre las diferentes entidades.


4.2 Informe de Contralora 2007 Capitulo IV Prevencin y Atencin de
Desastres, La Gestin del Riesgo : Realidad y Perspectiva


El documento general trata del Informe Anual que realiza la contralora de la
Repblica sobre el estado de los Recursos naturales y del Ambiente en el pas, en cuyo
captulo IV se encuentra el anlisis del tema que nos interesa: Prevencin y atencin
de desastres. La gestin del riesgo: realidad y perspectivas.
Inicialmente, se encuentra un glosario de terminologa a utilizar en el proceso de la
Gestin de Riesgo, hablando de intervenciones correctivas y prospectivas, adems se
realiza un diagnstico de la situacin del pas referido a los eventos ocurridos y los
impactos que los mismos conllevan. Informan que los fenmenos que ms afectan al
pas son las inundaciones, los deslizamientos, avalanchas, sismos e incendios
forestales, concluyen queLa probabilidad de ocurrencia de una inundacin de gran
magnitud es de cada dos aos y un sismo de mediana a alta intensidad es de cada cuatro
o cinco aos, lo que ocasiona prdidas que oscilan entre el 1% y el 2% del PIB.
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De igual forma, evidencian que las afectaciones en los social y territorial por los
eventos recurrentes medianos o pequeos son mayores, que las mismas en los de
gran magnitud. De otro lado, realiza un anlisis de la cantidad de poblacin en estado
de vulnerabilidad tanto localizadas en zona urbana como rural, y expuestas a
diferentes fenmenos tales como los hidrometeorolgicos y geolgicos, indica que las
acciones de las entidades territoriales se han enfocado ms en las atenciones a las
poblaciones urbanas, y su nfasis esta dado en la respuesta ms que en la prevencin.
Igualmente, realiza un anlisis del contexto internacional, haciendo un recuento de
las polticas que han sido expedidas tales como, la Dcada Internacional de
Reduccin de Desastres Naturales, los objetivos de desarrollo del milenio, el marco
de accin de Hyogo, entre otros con los cuales se busca entre otras cosas enfocar las
acciones haciala prevencin y mitigacin de los desastres, la preparacin para casos
de desastre y la reduccin de la vulnerabilidad
Adems, involucran las conclusiones realizadas de un estudio realizado por las
Naciones Unidas para el 2004 para Bolivia, Colombia, Nicaragua, Jamaica, Santa Lucia
y Trinidad y Tobago en el cual:
Las debilidades de los niveles nacionales, debilitan los niveles territoriales, por
lo que recomiendan fortalecer y consolidar la coordinacin nacional para
involucrar las polticas de GIR en el desarrollo.
Debe fortalecerse la gobernabilidad, reforzar la descentralizacin,
Mejorar los diagnsticos integrales en el pas con un enfoque ms ajustado y
realista.
As mismo, hace un recuento de la gestin del riesgos en Colombia, a partir de la ley 9
de 1979, y toda la normatividad relacionada con tema, que a medida que han ocurrido
eventos, desastres y cambios institucionales se han promulgado (Leyes, Decretos,
Documentos CONPES, Resoluciones, etc.). Hace especial nfasis en la ley del Sistema
Nacional de Prevencin y Atencin de desastres, sus objetivos, los entes de
coordinacin, su organigrama para el 2007, sus principales caractersticas (Sinrgico,
ciberntico, descentralizado, coordinado, participativo) y su financiacin.
Tambin, menciona la formulacin del PNPAD en 1998, detallando sus 4 estrategias y
sus correspondientes programas, adems comenta que este documento, al no
establecer trminos y tiempos de implementacin, ni definir las fuentes de
financiacin, hizo que se cristalizara el documento CONPES 3146 de 2001, el cual
presenta un diagnstico del sistema y traza las acciones prioritarias para las lneas
temticas, as como las actividades, metas, entes responsables y el respectivo
cronograma para 2002-2004.
Llaman la atencin que existiendo un sistema nacional, que cuenta con estos dos
instrumentos de planificacin, los cuales permiten su funcionamiento de forma
sinrgica, descentralizada y articulada, cada vez que hay desastres de gran magnitud
INGENIAR LTDA.



45


se crean organizaciones a parte del mismo para manejar la situacin ( RESURGIR,
NASA KIWE, FOREC,etc) lo cual hace que no se reconozca al SNPAD y la capacidad
operativa del mismo, debilitndolo ya que se pierden los aprendizajes una vez estas
instituciones creadas son liquidadas.
Del mismo modo, bajo el deber constitucional y legal de que todas las esferas del
estado deben trabajar en la gestin de riesgos, hace un recuento de las
responsabilidades del mismo frente al tema, comenzando con la ley 388 de
1997(ordenamiento), la ley 99 de 1993 (Ambiente), decreto 2190 de 1995 (PNC),
decreto 2015 de 2001 ( Licencias posterior a desastres), directiva presidencial 05 del
2001 ( Protocolos Nacionales) entre otros, concluyendo que en el pas se han
generado un sinnmero de normas, sin embargo, se hace necesario buscar el
mecanismo ptimo de seguimiento de aplicacin de las mismas.
Realiza una evaluacin de la incorporacin de la Gestin de Riesgos en los planes
Nacionales de Desarrollo , sus estrategias, y programas a partir de la expedicin de la
ley 46 de 1988, seala que ...El hecho de incluir dentro de los Planes de Desarrollo
Nacional el tema de la gestin del riesgo no implica que haya una verdadera voluntad
poltica y que se haya dado la real apropiacin de la importancia de este tema dentro de
la planeacin del desarrollo del pas, lo que se evidencia en los cada vez mayores
impactos de los desastres ocasionados por fenmenos naturales que se presentan de
manera recurrente.(subrayado propio).
Contina con una evaluacin de la implementacin del PNPAD y el CONPES 3146, a
travs de sus estrategias, encontrando que desde sus inicios presentaron grandes
falencias ya que no se concretaron indicadores, metas y responsables claros, adems
no se fijaron los elementos para su financiacin ni ejecucin, y por ltimo no fue
ampliamente socializado, evidenciado por la poca gestin que han realizado en el
tema, las entidades nacionales.
Conjuntamente a lo anterior, la ausencia de una poltica de Estado que trascienda los
perodos de gobierno y el dbil direccionamiento que ha sido dado por parte de la
Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, sin desconocer las
acciones que han realizado (las cuales lista), han hecho que exista una poca
consolidacin y desarrollo de la Gestin de Riesgos en el Pas.
Igualmente, menciona que los comits nacionales, han tenido una limitada y discreta
gestin, evidenciado en que no han cumplido con sus funciones: No existen
elementos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del PNPAD, no han logrado que
el pas cuente con informacin histrica sobre la ocurrencia de desastres, comentado
que es preocupante que los diferentes integrantes del sistema manejen cifras e
informacin muy dismil.
Aparte de lo anterior menciona la labor adelantada por estas instancias ha sido
dbil, y no se ha logrado articular el nivel nacional con el regional y local, lo que ha
INGENIAR LTDA.



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conllevado que se tengan serios vacos en materia de polticas, directrices y estrategias
eficientes que apoyen a los departamentos y municipios en la gestin del riesgo.
Contina la evaluacin, con las debilidades sectoriales, iniciando con que el pas no
cuenta con diagnsticos integrales que permitan formular las adecuadas acciones de
reduccin y manejo de desastres de cada uno de los sectores. Procede a acotar cada
uno de la siguiente manera:
Servicios Pblicos: Salud: Minas y Energa:
El 90% de las infraestructuras de
disposicin de residuos slidos no
tiene planes de emergencias para
situaciones de desastres
Reconocen la labor del MAVDT de
capacitar a 390 municipios que se
encuentran en riesgos por
desabastecimiento en temporada de
sequa, pero observan que est ms
relacionado con el ordenamiento
ambiental de las cuencas
abastecedoras y el uso del territorio
que con aspectos de la gestin de
riesgos frente a amenazas naturales.
Se han realizado pocos esfuerzos
para implementar metodologas
para que las ESP formulen sus
planes de gestin de riesgos frente a
la afectacin peridica de sus
infraestructuras. Igualmente de las
14000 organizaciones prestadoras
de servicio a nivel nacional, muy
pocas cuentan con Planes de
contingencia.
Preocupa que la superintendencia
de servicios, no realice acciones de
control y seguimiento sobre la
gestin de las empresas prestadores
para la formulacin de planes de
reduccin de la vulnerabilidad de
los sistemas de agua potable,
alcantarillado, gas y energa y la
prevencin y atencin de desastres,
ni que se destinen recursos por
parte de esta entidad para atender
tal propsito
La infraestructura sanitaria del pas
presenta serias debilidades ya que ha
sido construida, en su mayor parte, sin
tener en cuenta las normas y
especificaciones tcnicas.
El 82% de los hospitales pblicos
estn expuestos a una grave afectacin
en caso de un sismo, ya que no
cuentan con el reforzamiento
estructural requerido; ni cuentan con
planes de manejo y proteccin de las
instalaciones y la operatividad de los
servicios
Reiteran el alto grado de
desarticulacin que existe entre las
Secretarias de Salud con las instancias
nacionales y sus comits, como con el
nivel departamental y municipal.
El Ministerio de Proteccin Social ha
incorporado la gestin del riesgo
como concepto de planificacin
destinando recursos importantes desde
1989 , adems a dispuesto las
apropiaciones para la cuenta ECAT en
el FOSYGA
No se desconoce el esfuerzo
realizado por el Ministerio de
Proteccin Social y algunas
secretaras departamentales con
relacin a la gestin del riesgo en el
sector, pero se evidencia la escasa
asignacin de recursos a nivel local
para la implementacin de programas
en el tema, el desconocimiento de las
responsabilidades que tienen las
entidades territoriales, la debilidad de
los sistemas de comunicacin e
informacin, la ausencia de memoria
institucional, los pocos avances en los
municipios pequeos y la carencia de
recurso humano calificado en el
tema.
Aunque el ministerio a partir del 2003
mediante resolucin 180072,
conform el Comit Ambiental y de
Apoyo al SNPAD, no cuenta con la
informacin suficiente ni con un
sistema que permita la formulacin de
polticas sectoriales, el plan de
prevencin, atencin y reduccin de
desastre, ni el plan de contingencia
para el sector minero-energtico.
No se han realizado actividades para
articular las acciones del ministerio
con las de la DNPAD, ni tampoco se
ha hecho la estimacin, provisin y
asignacin de recursos para atender
una situacin de desastres en el pas,
ni se encuentra considerada una
erogacin por este concepto desde lo
presupuestal.
Reconocen la labor del sector de
hidrocarburos por la socializacin del
PNC en 23 departamentos y 345
municipios.

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47


Infraestructura y
Transporte
Sector Agrcola y
Pecuario
Defensa Organismos de
Socorro
Evidencian que no han
cumplido con ninguna de las
labores asignadas en el
PNPAD y los protocolos
nacionales, no se ha
realizado ningn diagnstico
integral de la infraestructura
vial, portuaria y de
transporte del pas, ni
tampoco se han formulado
los planes de contingencia,
en donde se incorpore el
componente de riesgo para
las situaciones de
emergencia y como
componente esencial en las
etapas de diseo,
construccin, ampliacin,
mantenimiento y operacin
de la infraestructura vial y
de transporte del pas.
No han logrado generar los
mapas de riesgos de la red
vial nacional terciaria, red
fluvial, red frrea, ni existe
un listado nacional de sitios
crticos de alta
vulnerabilidad para las
redes de transporte.

El pas no tiene estudios y
anlisis tcnicos actualizados
sobre la vulnerabilidad del
sector agropecuario ante
eventos cclicos naturales y,
por lo tanto, no hay una
poltica que direccione las
acciones pblicas y privadas
tendientes a mitigar los
efectos de los mismos.
No cuenta con un plan de
contingencia que garantice la
seguridad alimentaria en la
eventualidad de un desastre
sbito nacional que afecte la
produccin de alimentos,
debido a que no se tiene una
evaluacin permanente de la
produccin proyectada, las
existencias y el consumo
previsto con el fin de
determinar escasez futura y
prioridades de importacin
Se evidencia en la poltica de
asignacin y distribucin de
subsidios inequidad.

Las entidades adscritas a
defensa cuentan con
protocolos establecidos para
el cumplimiento de sus
funciones de apoyo a las
labores de atencin en caso
de desastres, pero no cuentan
con los recursos necesarios;
adems les definen funciones
que se sobreponen con las
propias de los comits
locales y regionales.
Hay bajo compromiso
institucional al no nombrar
profesionales para asumir las
funciones requeridas dentro
de los diferentes comits
nacionales, regionales y
locales.

Se evidencia la
necesidad de fortalecer
y articular la labor que
se realiza por parte de
las entidades del Estado
con la Defensa Civil La
Cruz Roja Colombiana
y el Sistema Nacional
Bomberos.


Telecomunicaciones Gestin Ambiental La Investigacin
El ministerio ha expedido varias
normas en torno a la prevencin,
vigilancia, alerta temprana, atencin
y coordinacin de emergencias, as
como para garantizar mecanismos de
comunicacin efectivos para los
diferentes niveles SNPAD, de forma
tal que la toma de decisiones y su
respectiva implementacin sea
eficiente.
No se ha formulado y puesto en
marcha el Plan Nacional de
Emergencia y Contingencia del
sector de telecomunicaciones, as
como el anlisis de riesgos con el fin
implementar las medidas tendientes a
mitigar los posibles efectos en el
Evidencia un bajo manejo conceptual
del tema de riesgos en las entidades del
SINA y al interior del MAVDT
Recomiendan realizar mayores esfuerzos
con el fin de dar a conocer la
normatividad expedida ya que la
inestabilidad legal hace que se
desconozca su aplicabilidad.
En las evaluaciones de los planes de
ordenamiento territorial municipal en el
componente de incorporacin de la
gestin del riesgo, se encuentra que la
identificacin de las zonas en riesgo se
limita a un inventario de reas sin
localizacin precisa, estudios y mapas
elaborados en escalas grandes, existe
Las escalas de trabajo de la
informacin generada por los
institutos de investigacin son muy
generales, adems de que en su gran
mayora es desactualizada.
La gestin desarrollada por los
Comits Nacional y Tcnico como
instancias de decisin y liderazgo, es
dbil y su articulacin con los dems
miembros del sistema es deficiente,
afectando indudablemente la gestin
del riesgo.
La investigacin sobre la prevencin
y atencin de desastres ha sido
histricamente escasa en el pas, a lo
cual debe agregarse que su
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48


sector.
Se reconoce las labores de
divulgacin realizadas, mediante
campaas televisivas, radio,
plegables y capacitaciones.
poca coherencia entre la informacin
reflejada en los mapas temticos y la
plasmada en los documentos, todo esto
no permite incorporar las polticas de
conservacin, proteccin e intervencin
tendientes a mitigar y controlar las
situaciones de riesgo.
De otro lado comenta acerca de la
normatividad para la asignacin de
subsidios de vivienda para familias en
situacin de desastre y los trmites
necesarios de los postulantes para poder
acceder al mismo, donde evidencia que
la priorizacin y manejo de los recursos y
los programas son centralizados, y su
asignacin est dada no solo por medio
del proceso planteado sino tambin
principalmente a la capacidad de gestin
de municipios y departamentos.
En cuanto al tema de incendios forestales
comenta acerca de las entidades
nacionales que han estado encabezando
estos procesos, adems de la
implementacin del plan de Prevencin,
Control de Incendios Forestales y
Restauracin de reas afectadas.
En cuanto a la labor de las Corporaciones
Autnomas Regionales no han dado
medidas preventivas que indiquen
limitantes en el uso del suelo o
establezcan requisitos para el uso del
mismo bajo condiciones de riesgo
mitigable. Adems no todas han logrado
trabajar o asociarse con los comits
regionales y locales, ms all de las
labores de asesora.
financiacin se ha concentrado en
pocas ciudades y departamentos;
destacan la labor del Observatorio
Sismolgico del Sur Occidente
(OSSO).
No se cuenta con un sistema
integrado de informacin que permita
la consolidacin y accesibilidad de
informacin apropiada en escala para
el diseo de estrategias de gestin del
riesgo a nivel nacional, regional o
local.
Evidencian la notoria desarticulacin
en la elaboracin de estudios
tendientes a definir las metodologas
de estimacin del riesgo, ya que cada
una de las instituciones han
contratado la realizacin de los
mismos de forma independiente.
Menciona la creacin en el 2002 de la
Estrategia de Fortalecimiento de la
Ciencia, la Tecnologa y la Educacin
para la reduccin de riesgos y
atencin de desastre.
Es evidente que esta estrategia ha
carecido de recursos econmicos as
como de una agenda institucional
sobre el tema especfico por parte de
las entidades u organismos
directamente relacionados con el tema
y con los diferentes sistemas
nacionales involucrados en l...

El documento continua realizando la evaluacin del tema a partir de la gestin del
riesgo en lo local y regional, en este aspecto comenta, que si bien la base del sistema
son los territorios y desde all se deben tomar las medidas preventivas y correctivas
necesarias, estos, en su gran mayora aun no cuentan con informacin apropiada en
escala regional y local que apoye la toma de decisiones, adems no se han evaluado
las vulnerabilidades fsicas, econmicas y sociales debidamente.

Informa de la debilidad de los Comits regionales y locales, debido a: escasos recursos,
rotacin constante del personal, falta de voluntad poltica, escasa informacin, poca
continuidad en los procesos, bajo compromiso de las entidades que hacen parte del
mismo, falta de personal tcnico, de igual forma menciona la visin asistencialista de
estos entes, son pocos los estudios, evaluaciones y diagnsticos dirigidos hacia la
reduccin.

INGENIAR LTDA.



49


De otro lado, analizan las condiciones de financiamiento de la gestin del riesgo en el
pas, en primer lugar el Fondo Nacional de Calamidades, su creacin y como funciona
y cofinancia a los territorios en las acciones de atencin, prevencin y mitigacin.

A la fecha del informe, observan que solo se ha invertido en el pas el 0.009% del PIB,
lo cual para el periodo analizado (1998-2006) equivale a $122.555 millones a travs
del FNC, e los cuales el 82% han sido para la atencin y Rehabilitacin.

Adems menciona que los pocos recursos que han sido destinados para prevencin y
mitigacin son invertidos atomizadamente, lo que redunda en la no reduccin de las
condiciones de riesgo en el pas, no hay planes de emergencia, ni se fortalecen los
comits.
Igualmente, exponen que hay una concentracin en la distribucin de los recursos, el
62.4% del total est dirigido para ocho departamentos, sin dejar de aclarar que estos
en general permanentemente tienen eventos (ej Caribe y Nario y especialmente
Choc), al mismo tiempo comentan que aunque departamentos como Bolvar,
Crdoba y Sucre, que son los que ms reciben recursos para prevencin, sean los que
recurrentemente se vean afectados, lo cual evidencia una falta de planeacin y debida
focalizacin de los recursos. Igualmente evidencia la poca inversin en todos los
aspectos en los departamentos de la Orinoqua y amazona.
De otro lado, evala los otros recursos de financiacin, como los de propsitos
generales de regalas que lo municipios pueden destinar, los cuales afectarn la
prevencin y atencin de desastres debido a la disminucin de la partida general.
Adems menciona el crdito externo BIRF 7293 CO con el Banco Mundial por un
monto de USD $260 Millones, el cual en su primera fase entre 2005-2009, destina
USD $110 millones para continuar con la implementacin del PNPAD y la
INGENIAR LTDA.



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disponibilidad de USD $150 millones para que el pas los utilice en la eventualidad de
un desastre de gran magnitud. Sin embargo hace nfasis que en ninguna parte de este
se mencionan los territorios como ejecutores siendo los responsables de la Gestin de
Riesgos
Ha habido atrasos en la ejecucin de esos recursos ante el desconocimiento de las
polticas del banco, adems se evidencia la escasa autoridad de la DPAD en el sistema
y la articulacin con el MAVDT, preocupa que se sigan haciendo consultoras que
diagnostican en SNPAD en vez de tener herramientas para el fortalecimiento del
mismo.
Como conclusiones escriben:
Debe contar el pas con una poltica de GIR que priorice la prevencin.
La normatividad actual debe ser revisada y actualizada, adems replantear la
estructura, financiamiento, funcionamiento y organizacin del SNPAD.
Lograr que la DPAD sea la entidad rectora del SNPAD sin depender de un
ministerio.
Se debe formular un PDPAD con objetivos, metas, responsables e indicadores
para su verdadera implementacin.
Debe formularse una poltica integral de asentamientos humanos y el manejo
de las reas liberadas.
Los ministerios, instituciones y entidades territoriales debern formular sus
planes de emergencia y contingencia, al igual que los de accin
correspondientes.
Implementar un sistema integrado de informacin en todos los niveles.
Debe definirse una metodologa para la evaluacin de los riesgos a escala de
detalle, para que el manejo de las zonas en riesgo dentro de los POT sea de una
manera prospectiva y correctiva.
Las CARS deben asumir de forma ms clara sus funciones con respectos a la
Prevencin y atencin de desastres y el ordenamiento territorial, as mismo
lograr una articulacin mayor con SNPAD.
Debe priorizarse en estrategias de conocimiento e investigacin, al igual que la
difusin de los logros alcanzados en estos temas.
Debe incrementarse las acciones de capacitacin y socializacin en las
comunidades.
INGENIAR LTDA.



51


El FNC y los dems fondos que se creen, as mismos las entidades territoriales,
deben tener las provisiones necesarias para la prevencin y atencin de las
emergencias y desastres que se presenten.
Deben implementarse mecanismos de trasferencia del riesgo.
Es indispensable mejorar la capacidad tcnica, operativa y financiera de los
comits regionales y locales, a la vez que se garantice la continuidad de los
procesos y funcionarios que hacen parte de ellos, de tal manera que la gestin de
riesgos trascienda los perodos de las administraciones
Se hace necesario reglamentar un porcentaje especfico y concertado dentro
del presupuesto de las entidades territoriales y sectoriales con destino al
desarrollo de programas, proyectos y actividades que permitan incorporar la
gestin del riesgo
4.3 Sntesis del Documento Evaluacin Preliminar del CONPES 3146 de 2001,
Realizado por el DNP en el 2009 - Marcela Bellizzia M.

Inicialmente plantea un escenario del pas referente al comportamiento histrico de
eventos que se han presentado, as muestra una grfica en la cual evidencia que el
promedio de evento s por ao para el perodo 1998 septiembre de 2009) es de 831
emergencias, de las cuales ms del 70% estn relacionadas con factores climticos.


Con esas condiciones presentes, comenta sobre la promulgacin de la ley 46 de 1988,
el decreto ley 919 de 1989, el Plan Nacional de Prevencin y atencin de desastres de
1998 y por ltimo el documento CONPES 3146 de 2001, todos lineamientos
nacionales dirigidos a las acciones de prevencin y mitigacin consideradas.
INGENIAR LTDA.



52



La evaluacin que se realiza en el documento est dirigida especialmente al desarrollo
y cumplimiento del Documento CONPES 3146 de 2001 Estrategia para consolidar la
ejecucin del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres PNPAD en el
corto y mediano plazo, a partir de conocer los adelantos alcanzados por las diferentes
entidades frente a los compromisos establecidos en el mismo; buscaba valorar en qu
forma se ha logrado la implementacin de las actividades as como generar una
primera informacin que sirva de retroalimentacin para la toma de decisiones
dentro del SNPAD, hoy SNGRD.

El desarrollo del documento est dado, en su inicio, con un marco conceptual sobre
que es la evaluacin, para posteriormente seguir con la metodologa utilizada para el
estudio, la cual tuvo cuatro etapas, una primera en la que consolid una matriz con las
estrategias, acciones prioritarias, actores institucionales responsables, cronograma y
requerimientos de inversin contenidos en el Documento CONPES 3146, una segunda
la cual consisti en revisar la memoria institucional existente relacionada con los
distintos proyectos, la solicitud de informacin a las entidades responsables, y una
tercera etapa de consolidacin y consulta de otros estudios e informacin del DNP.

Es importante hacer notar que la contratista menciona que no fue posible contar con
la informacin de la DGR hoy UNGRD de sus actividades y proyectos realizados en el
periodo evaluado, adems de que fueron muy pocas las instituciones que dieron
respuesta a los requerimientos de informacin, razn por la cual la consultora realiza
otras bsquedas de informacin dentro del DNP y el presupuesto nacional (PGN) para
poder tener un acercamiento ms claro sobre el tema y su propsito de evaluacin.

La informacin financiera fue realizada teniendo en cuanta los valores deflactados a
precios constantes 2009, efectuando anlisis de la ejecucin por entidad, para los
programas establecidos en el Documento, con lo cual se planteaba determinar
aspectos como:

i. Gasto agregado en comparacin con el presupuesto original aprobado;
ii. Desviaciones del gasto presupuestal en comparacin con el presupuesto original
aprobado.

Y la cuarta etapa la formulacin de indicadores de resultados, que permitan comparar
la situacin inicial con la final en diferentes aspectos:




Indicador de eficacia (E)
Indicador de eficiencia (IE)
Indicador de Efectividad (Ef)
Indicador de cumplimiento temporal (ICT).
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53



De la primera etapa se presenta el cuadro de actores vinculados al CONPES 3146 tanto
pblicos como privados del nivel central y territorial:
INGENIAR LTDA.



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De otro lado, realiza una valoracin de la estructura del documento CONPES 3146
encontrando que: en el Documento CONPES se logra una mejor jerarquizacin y
relacin de los programas (lneas de accin) con las estrategias definidas, como se puede
apreciar en el Cuadro 3, haciendo una clara diferenciacin respecto a las
responsabilidades de competencia del nivel nacional y las del territorial, as como una
precisin a las responsabilidades de competencia de los diferentes sectores. Con estos
cambios se puede entender que el Documento CONPES aporta en la definicin y
priorizacin de las actividades del PNPAD.
INGENIAR LTDA.



55



Igualmente, presenta una matriz de comparacin entre el PNPAD y el CONPES,
sumamente interesante en cuento a la pertinencia y concordancia entre ambos, y
adems realiza un resumen de las actividades adicionales que fueron plasmadas en el
CONEPS y que no estaban en el PNPAD. (Cuadro 3)

As mismo, menciona que en cuanto a la asignacin de responsabilidades, una vez
revisadas las funciones de las diferentes entidades se estableci que de las 74
actividades contenidas en el Documento CONPES, 4 presentan algn grado de
inconsistencia en la asignacin de responsabilidad.

En cuanto a los temas financieros, como ya se mencion, la informacin fue tomada
del PGN , y recordando que los proyectos de inversin que la consultora tom para el
desarrollo de la evaluacin , corresponden a aquellos que en la base de informacin de
la SDAS denominada Gasto Nacional en Gestin del Riesgo, Perodo 1998 2009, se
encuentran clasificados en aquellos programas del PNPAD que tienen
correspondencia con las lneas de accin del Documento CONPES 3146, y que fueron
ejecutados entre los aos 2002 y septiembre de 2009


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INGENIAR LTDA.



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As logra informar queLa inversin total en gestin del riesgo en Colombia con recursos
del Presupuesto General de la Nacin, para el perodo 2002 abril de 2009, alcanz los
$1,62 billones de 2009. De stos, las inversiones enmarcadas en las diferentes lneas de
accin del Documento CONPES 3146 ascendieron a $1,22 billones (a septiembre de 2009), es
decir que el 75,3% de los recursos de la Nacin invertidos durante el perodo han
correspondido a acciones enmarcadas en el Documento CONPES 3146...

Con toda la informacin recopilada expone la inversin realizada por estrategia del
documento CONPES.



Debe notarse , la aclaracin que realiza la contratista en el sentido de que las acciones
relacionadas con la atencin por la ocurrencia de emergencias y desastres, no hacen parte
de lo contemplado dentro del Documento CONPES 3146, por lo tanto las cuentas que se
relacionan con este tipo de actividades no estn siendo tenidas en cuenta para la presente
evaluacin.

Contina con la evaluacin haciendo la relacin de los recursos especificados en el
documento y los destinados para ello entre los periodos 2002-2004 y 2005-2009
conforme a la disponibilidad de informacin como se ha venido mencionando, as:

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La asignacin de recursos desde 2002 hasta septiembre de 2009, fecha en que se hizo corte
para la elaboracin de este documento, asciende a $425.149 millones, es decir 474,7% de lo
estimado en el Documento CONPES. Esto en lo que respecta a aquellas actividades del
Documento CONPES 3146 en las que en forma explcita se haba establecido requerimientos
de recursos. Sin embargo, la asignacin de recursos dentro del periodo establecido por dicho
documento de poltica durante 2002-2004, fue de $53.990 millones, por debajo de lo
inicialmente proyectado, esto es, $94.419 millones. Es decir, se apropi solo el 57,2 % de los
recursos.
INGENIAR LTDA.



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En cuanto a los valores realmente comprometidos, el presupuesto ejecutado asciende a
$287.892 millones Esto denota una ejecucin de 67,6% de los recursos asignados durante el
perodo 2002 - 2009. De estos recursos, solamente el 15,2% fueron ejecutados dentro del
perodo de implementacin que estableca el Documento CONPES, es decir, 2002 2004. El
restante 84,8% corresponde a ejecuciones efectuadas a partir del ao 2005.



Con estos datos, informes, cuadros y valoraciones la contratista esboza la siguiente
evaluacin:

solamente se encontr evidencia de haberse realizado un seguimiento a la
implementacin de la estrategia a travs de una matriz de trabajo del DNP a 31 de
diciembre de 2003, en la cual se establecen indicadores y presenta los avances que se han
tenido hasta esa ocasin...

se denota la participacin de las diferentes entidades en actividades que van ms all de
las asignadas en forma explcita para cada una de ellas en el Documento CONPES 3146; y en
contra va de esto, igualmente se aprecia la poca informacin suministrada por algunas de
las entidades que s tienen directa responsabilidad en la implementacin de las diferentes
actividades.
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Prosigue en la valoracin de los resultados bajo los indicadores planteados y
mencionados al inicio del documento los de eficacia, eficiencia, efectividad y
cumplimiento temporal.

Frente a la Eficacia menciona:

La eficacia en la implementacin del Documento CONPES 3146 es de 77 % considerando
el perodo 2002 2009, por lo que se considera que ha sido altamente eficaz. La estrategia
que mayor aporte ha tenido en esta implementacin es la de Prevencin y Mitigacin de
Riesgos en la Planificacin que comprende tanto las acciones a nivel territorial como las del
nivel sectorial nacional

En cuanto a eficiencia dice:

Dado que el Documento CONPES 3146 tena un horizonte de implementacin de 3 aos, a
continuacin se toman las actividades que se implementaron con eficacia pero que adems
fueron implementadas dentro del perodo establecido en el mencionado documento,
agrupndolas por estrategias generales

Con base en eso, se tiene que no hubo eficiencia en la implementacin de la Estrategia,
pues es te indicador denota que solo fueron el 29% de actividades las que se
implementaron eficientemente
INGENIAR LTDA.



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En la Efectividad establece:

Para determinar la efectividad se toman las acciones o proyectos prioritarios, que son
aquellos que cuentan con requerimiento especfico de recursos dentro del Documento
CONPES 3146. Sin embargo, al revisar de stas actividades cules de las que tienen recursos
se han implementado eficientemente, se encuentra que ninguna de ellas cumple esta
condicin. Por lo tanto, se considera que ninguna actividad s e implement efectivamente

Y en Cumplimiento Temporal informa:

Al realizar la evaluacin por cumplimiento temporal a nivel de las estrategias generales , se
encuentra que ninguna de stas se ha logrado dentro del perodo de implementacin del
Conpes , incluso ni siquiera a septiembre de 2009 se puede dar por cumplida a cabalidad
ninguna de las estrategias . Por lo que la ejecucin, ya sea por gestin o inversin, por parte
de las entidades no ha correspondido con el plazo establecido para la implementacin de la
Estrategia para consolidar la ejecucin del PNPAD.

De all procede a realizar conclusiones y recomendaciones de las cuales se extractan las
siguientes:

Se ha procurado involucrar a los distintos actores que participan de la implementacin del
Documento CONPES 3146 Sin embargo, ha sido extremadamente pobre la respuesta por
parte de las diferentes entidades. Quienes mayor aporte podan realizar a la evaluacin,
dada la especial injerencia que tienen en la implementacin de la Estrategia, han omitido el
envo de informacin.

La principal fuente de informacin han sido los informes que las entidades suministraron a
la Contralora General de la Nacin en el ao 2007 y que comprende el perodo 2002 2006
de este estudio. Tambin se hizo especial uso de los Informes de Gestin que las diferentes
entidades tienen colgados en su pgina web; no obstante, en entidades en las cuales es
INGENIAR LTDA.



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crucial el tema el aporte de informacin que se puede obtener de estos informes es mnimo o
casi nulo.

No obstante disponerse de informacin financiera para las inversiones del nivel nacional,
esto no fue posible para el nivel territorial (departamentos y municipios), dado que para
ellos no se encontr una base que cubriera el perodo de anlisis 2002 2009. Asimismo,
para el caso de las inversiones de las CAR no fue posible hacer el anlisis financiero por la
dispersin de la informacin, la cual puede identificarse en los informes de gestin anual de
cada Corporacin, pero se hace muy dispendioso teniendo en cuenta que hay ms de 30
Corporaciones Autnomas Regionales en el pas.

Dado que el documento no contempla unas metas precisas para la totalidad de actividades,
muchas de stas se han considerado realizadas por el simple hecho de presentar alguna de
las entidades aportes de alguna ndole. Es por ello que los resultados de implementacin
general de la poltica son relativamente favorables mientras que los resultados individuales
de las entidades reflejan un desarrollo y participacin muchsimo menor

Se resalta en forma favorable el hecho de que a pesar que el documento de poltica
estableca una serie de responsabilidades sobre las actividades, las diferentes entidades,
tanto del orden nacional como territorial, avanzaron en la implementacin de actividades
de las diferentes estrategias. Destacan especialmente las CAR, las cuales han desarrollado
en trminos generales, grandes avances en conocimiento del riesgo a nivel territorial, as
como apoyo a la planificacin a las entidades territoriales (departamentos y municipios),
sin dejar de lado el desarrollo de actividades de socializacin de la prevencin y mitigacin
de riesgos.

Es necesario redisear los mecanismos de seguimiento y evaluacin que establece la
poltica. As como establecer herramientas que conlleven a una mejor articulacin y trabajo
interdisciplinario entre las diferentes entidades, con el fin de que todas aporten en forma
real a los procesos de implementacin, seguimiento y evaluacin de polticas especficas,
evitando por un lado duplicar esfuerzos y, por otro, que algunas entidades avancen a la
sombra de la gestin de las otras.


4.4 Sntesis del Documento de Evaluacin del PNPAD Estudio, evaluacin,
asesora y seguimiento de la ejecucin y cumplimiento del Plan Nacional
para la Prevencin y Atencin de Desastres (PNPAD), desde su expedicin el
13 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2010 por parte del consultor
Domingo Gmez Galvis. 2011

Por parte de la a la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia,
hoy Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres se contrat al consultor
Domingo Gmez Galvis para realizar el seguimiento a la ejecucin y la evaluacin del
cumplimiento del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres PNPAD
(Decreto 93 de 1998), desde su expedicin y hasta la vigencia 2010.
INGENIAR LTDA.



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Como parte de este documento el consultor incluye un recuento de la normatividad ms
relevante en el tema en el Pas y que adems tengan concordancia con el Plan, ley 9 de
1979, Ley 46 de 1988, decreto ley 919 de 1989, Decreto 93 de 1998 con sus respectivas
estrategias y el CONPES 3146 de 2001, adems de una evaluacin a los reportes
presentados por las entidades del SNPAD, sus conclusiones y recomendaciones.

Es importante mencionar , como as lo comenta el consultor en muchos apartes de su
escrito, que no fue nada fcil contar con el acompaamiento e informacin de las
entidades del SNPAD, realizando varios procesos de acercamiento mediante reuniones,
cartas, encuesta Excel etc. para logara la informacin requerida para realizar la respectiva
evaluacin.

En una de sus conclusiones y en la advertencia en la evaluacin denota que no fue fcil
obtener dicha informacin, adems de la que se pudo, al final recibir, no tena todas las
caractersticas necesarias para poder realizar una evaluacin certera de la ejecucin del
PNPAD desde su expedicin hasta el 2010.

As, es interesante el primer aparte del documento mencionar algunos de los eventos que
hacen parte de la historia del pas, y de los cuales en su gran mayora se han
desencadenado la implementacin de Polticas Pblicas dirigidas en su gran mayora a lo
que hoy conocemos como gestin del riesgo : terremotos de La Calera, en septiembre de
1966 5.6 grados en la Escala de Richter que dej 8 personas fallecidas; Neiva en febrero
de 1967 6.8 grados en la Escala de Richter que dej 98 personas fallecidas; Guaviare en
julio de 1970 8.0 grados en la Escala de Richter que dej 1 persona fallecida y varios
lesionados y se sinti en Puerto Rico, Bogot, Caracas, Sao Paulo, Buenos Aires, Ciudad de
Mxico y en el Caribe11; Eje Cafetero en abril de 1973 6.3 grados en la Escala de Richter ;
Piedecuesta en abril de 1974 4.8 grados en la Escala de Richter que dej 5 personas
fallecidas; El Darin en noviembre de 1974 7.3 grados en la Escala de Richter 12
personas fallecidas; Bar en abril de 1975 5.5 grados en la Escala de Richter Se asocian
con la expedicin de la ley 9 de 1979, El Ttulo VIII de la Ley, trataba de los DESASTRES, y
desarroll su objeto en los artculos 491 a 514

..sismos: El Cairo Valle del Cauca en noviembre de 1979 7.2 grados en la Escala de Richter
que dej 44 personas fallecidas; Tumaco en diciembre de 1979 - 8.1 grados en la Escala de
Richter que dej 450 personas fallecidas; Ccuta en octubre de 1981 5.9 grados en la
escala de Richter - que dej 20 personas fallecidas; Popayn en 1983 5.6 grados en la
Escala de Richter que dej 300 personas fallecidas, entre otros.14 As tambin sacudi a la
nacin, la erupcin del Volcn Nevado del Ruiz, iniciada en septiembre de 1985, que fundi
cerca del diez por ciento (10%) del glaciar del nevado, causando flujos de lodo (Avalancha)
que afectaron Armero, Tolima y Chinchin, Caldas, municipios donde murieron ms de
23.000 personas. (20.000 en Armero y 3.000 en Chinchin). Se relaciona con la
expedicin de la Ley 46 de 1988 y su Decreto Ley reglamentario 919 de 1989.

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A su vez en cumplimiento del decreto reglamentario se expide el Plan Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres, con sus diferentes programas y adems se emite el
documento CONPES 3146 del 2001 con el cual se buscaba que pudiese ser realmente
implementado el PNPAD, estos insumos son los documentos focales que tomo el
evaluador.

En su evaluacin es importante tener en cuenta las instituciones, tanto pblicas como
privadas, que fueron incluidas en el seguimiento, de las cuales solo el 66% de las mismas
dio respuesta a los requerimientos del consultor.

Adems, hace una evaluacin rpida a los documentos del DNP como la Evaluacin
Preliminar del Documento CONPES 3146 de 2001 realizada en el 2009, y del informe de la
Contralora del estado de los Recursos Naturales del ao 2007; del primero infiere que las
sumas informadas por parte de las entidades en dicho reporte son un indicador del
aporte del PGN a las Objetivos del SNPAD, aunque no se puede asegurar que dichas sumas
fueran para la Implementacin del PNPAD, por cuanto no se sabe si cada una de las
Entidades Pblicas Entidades Privadas
Agencia Nacional de Hidrocarburos
Agencia Nacional de Infraestructura
Centro de Control de contaminacin del Pacfico
Ministerio de Transporte
Comisin Colombiana del Ocano
Comisin de Regulacin de Energa y Gas
Defensa Civil Colombiana
Departamento Nacional de Planeacin
Direccin General Martima
Escuela Superior de Administracin Pblica
Instituto de Hidrologa , Meteorologa y Estudios
Ambientales
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
Instituto Nacional de Vas
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (SIC)
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Educacin Nacional
Ministerio de la Proteccin Social
Ministerio de Minas y Energa
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones
Centro de Investigaciones Oceanogrficas e
Hidrogrficas del Caribe
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Ministerio del Interior y de Justicia
Polica Nacional
Servicio Geolgico Colombiano
Servicio Nacional de Aprendizaje Superintendencia de
Industria y Comercio
Superintendencia de Puertos y Transporte
Superintendencia de Servicios Pblicos
Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil

Asociacin Colombiana de Ingenieros
Asociacin Colombiana de Universidades
Asociacin Colombiana del Petrleo
Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible
Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia
CISPROQUIM
Consejo Colombiano de Seguridad
Defensa Civil Colombiana (SIC)
ECOPETROL S. A.
Federacin Colombiana de Transportadores de Carga
por Carretera
Financiera Elctrica Nacional S.A.
Corporacin OSSO
GECELCA
Interconexin Elctrica S.A
ISAGEN
Responsabilidad Integral
TGI S.A. E.S.P
URRA S.A

INGENIAR LTDA.



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entidades relacionadas, tuvieron como soporte de sus presupuestos, los programas o
subprogramas del PNPAD o de las Estrategias del CONPES de Implementacin. y del
segundo, an ms resumido, resalta la aseveracin de la contralora en cuanto al
programa de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres
naturales suscrito con el Banco Mundial.

Posteriormente, en el desarrollo del documento se extiende en los programas y proyectos
que el misterio de Proteccin social ha venido implementando el cumplimiento de las
estrategias planteadas en el PNPAD, tales como Proyecto Asistencia y Prevencin de
Emergencias y Desastres, Proyecto Estudio y Elaboracin del Programa de Vulnerabilidad
Ssmica Estructural en Instituciones Hospitalarias a Nivel Nacional, Programa de
Elaboracin, Actualizacin e Implementacin de Planes Hospitalarios para Desastres,
Programas de Capacitacin del Talento Humano, Fortalecimiento de la Red Nacional de
Toxicologa RENATO, Fortalecimiento de los Centros Reguladores de Urgencias y
Emergencias, de los Centros Regionales de Reservas y del Centro Nacional de Reserva del
sector, Fortalecimiento Institucional de Respuesta.

Entrando ms en materia, y teniendo como marco global la UNGRD , el documento
informa en los aspectos financieros quese reportaron gran cantidad de acciones
correspondientes a los subprogramas del PNPAD, pero que no fueron cuantificadas, bien
porque este aspecto referir el PNAD no se tuvo en cuenta dentro de los ejercicios fiscales
analizados, o porque hacan parte de otros proyectos o de los objetos legales de
funcionamiento de cada entidad.

Presenta un Cuadro resumen de la informacin obtenida y hace la siguiente
aclaracinse relacionan los proyectos cuantificables econmicamente, que las entidades
reportaron, aunque el periodo de evaluacin se ocupa de un lapso de once (11) aos, no
siempre se report por todos los periodos fiscales, situacin que puede obedecer a
inactividad en el periodo; a la no precisin del concepto o a la diseminacin de los rubros
apropiados o ejecutados

CONSEJO COLOMBIANO DE
SEGURIDAD
$ 5.645.320.930 ECOPETROL $ 117.755.197.456
CAM $ 14.807.650.827 ISAGEN $ 1.490.863.444
CORNARE $ 782.850.624 MINAMBIENTE $ 2.358.281.783
CODECHOC $ 5.170.460.005 MINEDUCACIN $ 72.385.798.720
CORANTIOQUIA $ 3.859.873.496 MINPROTECCIONSOCIAL $ 67.111.783.000
CORPOCALDAS $ 111.326.814.476 MINTIC $ 1.688.140.000
CORPOURAB $ 7.024.211.000 MINTRANSPORTE $ 400.000.000
CREPAD QUINDIO $ 509.428 TGI $ 249.592.140
DGR $ 20.652.712.641
TOTAL $ 437.136.288.494
DIMAR $ 4.426.228.524

En esta evaluacin, concluye queTampoco aparecen las actividades adelantadas por las
entidades operativas del SNPAD, por cuanto stas, son objeto del PNPAD y no Sujetos
Involucrados. Muchos proyectos fueron llevados a cabo por entidades operativas del SNPAD,
pero los recursos fueron aportados por las entidades del SNPAD del orden nacional.
INGENIAR LTDA.



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Finalmente, hay que anotar tambin, que hubo informes de acciones, sobre todo las
relacionadas con el Programa de Desarrollo de un sistema nacional de capacitacin de
funcionarios y capacitadores comunitarios adelantados por entidades educativas (V. Gr.
ESAP) que no tienen cuantificado el costo de sus programas educativos con el concepto
del PNPAD

Procede a realizar unas conclusiones frente a lo evaluado y consolidado, haciendo
hincapi en que se concluye sobre la eficiencia, que tiene que ver con los procesos y
metodologa contenidos en el PNPAD y la eficiencia (sic) con el resultado o producto
final, esperado.
Plantea sus conclusiones desde los objeticos del plan, el decreto ley 919 el documento
CONPES, Marco de Accin de Hyogo as:

Denota poca actividad en el conocimiento de las amenazas tanto naturales como
antrpicas, si bien es mayor el conocimiento general, para el SNPAD, de las
amenazas de origen natural, tambin es cierto que el conocimiento de las amenazas
de origen antrpico es ms profundo y estudiado, pero el menos divulgado..
.
no haya interaccin entre el sector, que podra llamarse antrpico, por el origen
del riesgo, y el sector institucional del SNPAD, no se vislumbra la socializacin,
interaccin, ni capacitacin, entre los Planes de Contingencias o de emergencias de
las empresas y los Planes Locales de Emergencia y Contingencias de los Municipios

poca accin de las autoridades municipales, oficinas de planeacin, curaduras
urbanas y entidades de polica, para el conocimiento y publicidad de las zonas de
alta vulnerabilidad de asentamientos humanos. No aparecen acciones en los cuales
los municipios tengan delimitadas las zonas de alto riesgo, como factor preventivo.

no se vio un desarrollo financiero general, que posicionara el PNPAD en la
agendas de los gobernantes, locales, regionales o nacionales, ni misional en las
entidades nacionales, del sector central y el descentralizado, regionales,
departamentales y Distritales o Municipales, como tampoco en aspectos funcionales
de los funcionarios pblicos

Sin tener el conocimiento de los riesgos, la respuesta efectiva en caso de desastre no
es una reaccin consecuente, puesto que no en factible contar con una organizacin
institucional adecuada o preparada, para enfrentar un riego desconocido, o en el
mejor de los casos, levemente conocido.

..la falta de acompaamiento de las entidades de control, en especial de la
Procuradura General de la Nacin, ha sido un factor determinante en la situacin
del manejo de los riesgos en el pas, por cuanto el elemento coercitivo, debe estar
presente, cuando los controles internos de las entidades tienden a flexibilizarse..

INGENIAR LTDA.



67



es claro que nuestro SNPAD, tan bien concebido y estructurado a nivel normativo,
bien poda haber cumplido los objetivos propuestos, sin embrago(sic) se considera
que estos objetivos, no se han alcanzado por falta de compromiso de parte del
elemento humano involucrado en desarrollar el Sistema Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres.

Al pasar la Oficina Nacional para la Atencin de Desastres a depender de un
ministerio, le rest toda la eficacia y efectividad al ente encargado de prevenir y
atender los desastres, as como su empoderamiento con respecto a las dems
entidades oficiales del sector central y descentralizado del orden nacional.

El Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, no determin
obligaciones o funciones en relacin con sus programas, razn por la cual la
responsabilidad se diluy

Igualmente relaciona varias conclusiones del documento de evaluacin preliminar del
DNP al CONPES 3146, del cual nos referiremos ms adelante en nuestro diagnstico.

Por ltimo, la consultora realiza unas recomendaciones para la formulacin, ejecucin y
evaluacin de un Plan de Gestin del Riesgo y de la poltica pblica, dentro de las cuales
plantea:

Que la coordinacin del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, que est
establecido legalmente, sea respetado por las tendencias de gobernabilidad y acuerdos
legislativos, evitando que la Unidad Nacional para la Gestin de Riegos de Desastres, pueda
ser reducida de su carcter de entidad altamente tcnica a una simple unidad
administrativa sectorial.

Se deben determinar las obligaciones y funciones administrativas, as como definir su
responsabilidad, de los funcionarios de los organismos y entidades pblicas, privadas y
comunitarias, en las fases de prevencin, manejo, rehabilitacin, reconstruccin y desarrollo
del Plan Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres.

La UNGRD, debe direccionar los proyectos de gestin del riesgo de desastres que deban
ejecutar las entidades de los sectores Central y Descentralizado del orden nacional.

Todas las entidades oficiales del Sector Central y descentralizadas del orden nacional, deben
incluir en sus presupuestos anuales las apropiaciones correspondientes a los proyectos de
gestin del riesgo de su sector, que sean ordenados por la Unidad Nacional para la Gestin
de Riesgo de Desastre

La UNGRD, debe determinar la viabilidad de los proyectos tendientes a desarrollar los
programas, proyectos, planes y acciones consignados en el PNGRD, por parte de las
INGENIAR LTDA.



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entidades y organismos administrativos del SNPAD, a nivel regional, departamental y
municipal

La UNGRD, debe exigir de las entidades que conforman los diferentes comits para la
ejecucin del PNGRD, un informe mensual de las actividades que les corresponde realizar,
con el fin de hacer el control correspondiente para verificar el cumplimiento de los
programas, proyectos, planes y acciones, ordenados en el PNGRD.

Crear un grupo de trabajo, encargado de coordinar la implantacin, implementacin,
ejecucin y seguimiento del Plan Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, bajo la
direccin de un funcionario de planta o contratado.

Especficamente, Para el Plan Nacional, tema que nos atae, considera pertinente el que
deba tener:

Elementos de territorialidad, que permita identificar ecosistemas afines para
estandarizar las amenazas transversales y poder definir los ndices de riesgo de acuerdo con
los asentamientos humanos existentes

Definir las entidades Oficiales del Sector Central y Descentralizadas del Orden nacional,
responsables de acciones especficas dentro del PNGRD

Determinar las personas jurdicas, pblicas y privadas, que deben cumplir y ejecutar,
programas, proyectos, planes y actividades del PNGRD;

Involucrar, en interaccin permanente, las entidades del SINA con las del SNPAD.


4.5 Anlisis jurdico del Decreto 93 de 1998 elaborado por la consultora.


Introduccin

El Decreto 93 del 13 de enero de 1998 (tambin el Decreto 93/98), expedido por el
Presidente de la Repblica en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el
numeral 11 de artculo 189 de la Constitucin, adopt el Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres (tambin Plan Nacional), en desarrollo del artculo 3 del Decreto
Ley 919 de 1989 (en adelante el Decreto Ley 919/89); El texto que se deja a la
consideracin del lector se referir en su orden a los siguientes temas: a) la relacin del
Decreto 93 de 1988 con el Decreto Ley 919 de 1989, b) su contraste con la Constitucin y
c) una comparacin con la legislacin vigente. El cotejo del Decreto 93/98 con los
ordenamientos superiores puede dar elementos de juicios sobre la posibilidad de
utilizarlo como documento base para un nuevo decreto reglamentario que establezca el
Plan Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (Nuevo Plan).

INGENIAR LTDA.



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Vnculos con la norma reglamentada

Vnculo formal Ley - reglamento

El Decreto 93 de 1998 es en sentido tcnico, un desarrollo del Decreto Ley 919 de 1989.
En particular, es la disposicin que hace efectivo el mandato del artculo 3 del Decreto
919 de 1989. Este ltimo dice:

Artculo 3 Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.

La Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres elaborar un Plan
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, el cual, una vez aprobado por el
Comit Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, ser adoptado mediante
decreto del Gobierno Nacional.

El Plan incluir y determinar todas las polticas, acciones y programas, tanto de carcter
sectorial como del orden nacional, regional y local que se refieran entre otros, a los
siguientes aspectos:

a) Las fases de prevencin, atencin inmediata, reconstruccin y desarrollo en relacin
con los diferentes tipos de desastres y calamidades pblicas;
b) Los temas de orden econmico, financiero, comunitario, jurdico e institucional;
c) La educacin, capacitacin y participacin comunitaria;
d) Los sistemas integrados de informacin y comunicacin a nivel nacional, regional y
local;
e) La coordinacin interinstitucional e intersectorial;
f) La investigacin cientfica y los estudios tcnicos necesarios;
g) Los sistemas y procedimientos de control y evaluacin de los procesos de prevencin
y atencin.

El primer examen a practicar es aquel de la coincidencia entre el Decreto 93/08 y su
norma reglamentada, el Decreto Ley 919/89. Debe recordarse que el Presidente, al
momento de reglamentar la Ley formal o un decreto con fuerza material de ley como el
919/89, est sujeto a limitaciones que no puede soslayar:

a) No puede extender, modificar o suprimir la materia a reglamentar;
3

b) No puede crear una nueva norma que se aparte de la ley reglamentada;
c) No puede contrariar el espritu, la letra o la finalidad de la norma reglamentada
4
;

3
Sera el caso de incorporar en el Plan Nacional un aspecto adicional sobre seguridad ciudadana frente
perturbaciones del orden pblico o internacional
4
A manera de ejemplo, un decreto reglamentario de la Ley 1523 de 2012 que pretendiera restablecer el modelo
de prevencin y atencin de desastres, ira en contrava del espritu y de las finalidades de aquella disposicin,
edificada sobre el nuevo paradigma de gestin del riesgo de desastres
INGENIAR LTDA.



70


d) Puede explicar, interpretar y detallar la ley, cuidndose de no caer en las
prohibiciones anteriores;
e) Puede hacer efectivas las hiptesis o meras posibilidades que se insinen en la ley.
5


Se pregunta, es consistente el Decreto 93/98 con el artculo 3 que reglament?; acaso
lo excedi en algunos aspectos?; omiti incluir aspectos esenciales determinados en el
artculo reglamentado? Ntese que a diferencia de otras materias a reglamentar, el
artculo 3 del Decreto Ley 919/89 encarga al Presidente de un reglamento integral que
contenga un Plan Nacional esto es, un instrumento coherente y completo de poltica y
ejecucin. Para ello le dio unos parmetros generales que el Presidente debi tener en
consideracin. No puede argumentarse que el artculo 3 se reglament parcialmente.

El artculo 1 del Decreto 93/98 incorpor al Plan la nocin de gestin del riesgo, que
tena un rol secundario en el Decreto Ley 919/89. Mencion las acciones para prevenir y
mitigar riesgos, la contribucin de tales acciones a la reduccin del riesgo y la
construccin del desarrollo sostenible de comunidades vulnerables ante amenazas
naturales y antrpicas.

La nocin de riesgo no fue incluida en el artculo 1 del Decreto 919/89 donde se
establecan los objetivos gruesos del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres (tambin Sistema Nacional). Su eje era la prevencin y atencin de desastres. El
concepto de riesgo estaba subsumido en aquel de prevencin y corresponda a una visin
centrada en el evento calamitoso, que se consideraba el foco de la accin del Estado.

Tampoco estaba presente la idea de riesgo de desastres en el artculo 3 del Decreto Ley
919/89. El literal a, donde se especificaron las fases del proceso de prevencin y atencin,
omiti cualquier mencin al riesgo y a los procesos que lo revelan y gestionan, salvedad
hecha de la fase prevencin y tal vez aquella del desarrollo que puede entenderse como
una etapa preventiva de nuevos riesgos.

El concepto de riesgo definido como la conjuncin de amenaza y vulnerabilidad se
mencionaba en el artculo 12 del Decreto Ley 919/89 de pasada, como un aspecto ms de
la planificacin de operaciones en situaciones de desastre. Ntese el contexto en el cual
se menciona la ecuacin de riesgo; es un insumo ms para planificar operaciones cuando
el desastre es ya una realidad.

En otros artculos del Decreto 919/89 el riesgo de desastres es tratado como un concepto
secundario, en referencia con el ordenamiento territorial y urbano,
6
o en conjunto con el
tema de la vulnerabilidad de las poblaciones, sin aclarar que las situaciones de
vulnerabilidad son componentes del riesgo. Puede afirmarse que la nocin de riesgo de

5
El artculo 60 de la Ley 1523 de 2012 esboza la solidaridad entre entidades territoriales para enfrentar desastres
o calamidades pblicas y utiliza la expresin podrn. Se trata de una simple hiptesis de colaboracin entre dos
o ms entidades territoriales frente al desastre. Esta posibilidad puede ser materia de una reglamentacin.
6
Artculos 6, 7,61 numeral 3 e, DL 919/89
INGENIAR LTDA.



71


desastres no fue extraa al Decreto Ley 919 de 1989, pero que apareca en l como un
elemento marginal, perifrico a la nocin central desastre/calamidad.

El Decreto 93/98 en cambio es prolijo en su tratamiento del riesgo de desastres y de los
procesos de gestin. El artculo 3 numeral 1 incluye entre los objetivos del Plan Nacional
la reduccin del riesgo, el conocimiento de amenazas y vulnerabilidades y la identificacin
de zonas de riesgo as como la mitigacin del mismo. A su turno, el artculo 6 incorpora
en las estrategias del Plan Nacional el conocimiento del riesgo, la prevencin y reduccin
de riesgos, la socializacin de esos riesgos y de las medidas que se tomen para
gestionarlos.

Por ltimo, el artculo 7 del Decreto 93/98 incorpora al conocimiento del riesgo y la
evaluacin de riesgo. entre el listado de programas a desarrollar por el Sistema Nacional.
Puede aseverarse que el Plan Nacional reconoce la importancia de discernir los riesgos y
considera dicha funcin como objetivo, estrategia y programa principal del Sistema
Nacional y su Plan.

Lo expuesto muestra un hecho legal interesante. La norma reglamentaria (Decreto
93/98), se desprendi del marco conceptual que era propio de la norma reglamentada
(Decreto Ley 919/89) e incorpor un nuevo concepto basal de todo el Sistema, su
planeacin y sus polticas. El riesgo de desastre es el criterio que fundamenta el Decreto
93 de 1998.

La postulacin del Plan Nacional puede apreciarse desde dos perspectivas. La primera,
legal formal, criticar la extensin indebida del decreto reglamentario ms all de la
letra y del espritu de la norma reglamentada. Recurdese que el Decreto 93 de 1998 era
un desarrollo exclusivo de artculo 3 del Decreto Ley 919 de 1989. No fue concebido para
reglamentar otros artculos de ese Estatuto de Prevencin y Atencin de Desastres.

El desbordamiento de la materia a reglamentar constituye una vulneracin de la norma
en la cual ha debido fundarse el Decreto 93 de 1998 a saber, la disposicin de rango legal
que desarrollara. Por consiguiente, el decreto reglamentario hubiera podido ser anulado
por la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en accin de simple nulidad.
7


Han transcurrido catorce aos sin que es control jurdico se haya intentado contra el
Decreto 93/98. Al desaparecer el artculo 3 del Decreto 919 de 1989 como resultado de
la abrogacin que hizo la Ley 1523 de 2012 de la casi totalidad del Decreto 919/89
8
, el
contraste entre norma reglamentada y su reglamento se hizo imposible salvo en un
contexto acadmico o investigativo. Por esta razn la tacha que pudiera endilgrsele al
Decreto 93 de 1998 carece de vigencia.

Importancia de la extensin temtica

7
Artculo 137, Ley 1437 de 2011
8
Artculo 96 inciso primero, Ley 1523 de 2012
INGENIAR LTDA.



72



En contrario, es importante y tiene actualidad la mencionada extensin temtica en la
medida en que acerca el texto del Decreto 93 de 1989 a los parmetros de la Ley 1523 de
2012 . Esta proximidad no slo incluye la nocin de riesgo en general sino tambin la
referencia al desarrollo sostenible,
9
a la vulnerabilidad territorial y urbana
10
, al proceso
de conocimiento del riesgo
11
y al proceso de prevencin y reduccin del riesgo.
12


El Decreto 93 de 1998 contiene un desarrollo embrionario de la gestin del riesgo de
desastre. En este sentido es vlido preguntarse si puede servir como un esquema inicial
sobre el cual levantar el nuevo Plan. Para responder es necesario comprar las fases o
procesos misionales.

En el Decreto 93 de 1998 se reconocen tres procesos o fases de accin previa, coetnea y
posterior al desastre, que integran los objetivos del Plan y en alguna medida sus
estrategias Se trata de:

(i) La reduccin de riesgos y prevencin de desastres, que incluye los subproceso de
conocimiento y mitigacin de riesgos;
13

(ii) La respuesta efectiva ante el desastre y
14

(iii) La recuperacin rpida de los territorios afectados. Esta fase incluye los procesos
de rehabilitacin y reconstruccin.
15


Como puede apreciarse, slo hay una coincidencia parcial entre los procesos
mencionados y las fases que enunciaba el literal a del Artculo 3 del Decreto 919 de
1989 como aspectos a tratar en el Plan Nacional. En la norma reglamentada no se
mencionaba el subproceso de reduccin de riesgos como tampoco el conocimiento de
tales riesgos. Parecera que el legislador de 1989 consideraba al riesgo como una
categora pre- sistmica, que no necesariamente deba ser trataba como un proceso tpico
del Sistema Nacional.

El tema de la recuperacin, que incluye la rehabilitacin y la reconstruccin en el Decreto
93 de 1998, no fue mencionada en el Decreto Ley 919/89, que se limit a incluir la
reconstruccin. Agreg s el desarrollo como fase separada, que no aparece en los
objetivos del Plan Nacional (artculo 3 Decreto 93/98), ni en sus estrategias (artculo 6
ibid) como tampoco en los programas del Sistema (artculo 7 Decreto 93/98).

Es preciso indagar si el desarrollo es una fase individualizada del proceso de gestin del
riesgo de desastres o si est incluido en reconstruccin. Cardona encuentra que en efecto

9
Artculo 1, Decreto 93 de 1998
10
Artculo 3 numeral 1, Decreto 93/98
11
Artculo 6 numeral 1, Decreto 93/98
12
Artculo 6 numeral 2, Decreto 93/98
13
Artculos 3 numeral 1, 6 numerales 1 y 2, Decreto 93/98
14
Artculo 3 numeral 2, Decreto 93/98
15
Artculo 3 numeral 3, Decreto 93/98
INGENIAR LTDA.



73


estn vinculados al punto que el acceso a un nivel superior de desarrollo sera un objetivo
de la etapa de reconstruccin
16
Parecera que la nocin desarrollo no es una fase
autnoma del camino de gestin del riesgo y de los desastres. Es el resultado deseado que
aparece al culminar la fase de reconstruccin. No debe olvidarse que los proyectos y actos
de reconstruccin tienen como referente al desastre, responden a sus efectos y puede
decirse que hacen parte de una situacin de anormalidad diferenciable del desarrollo
entendido como progreso en condiciones de normalidad (relativa).

El documento Fundamentos y Accin Programtica del Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres hace parte integral de la parte general del Plan Nacional segn lo
dispone el artculo 2 del Decreto 93/98. La lectura del mismo aporta mayor claridad
sobre la inclusin del riesgo como nuevo eje de la materia. Hace evidente que los autores
del documento tenan presente la nocin del riesgo como parte problemtica del
desarrollo, vinculada con la visin ambiental del desarrollo sostenible, con las metas de
calidad de vida y bienestar, con la marcha de lo econmico.

Riesgo y desastre, en la perspectiva del documento eran situaciones conectadas con la
actividad de vivienda, con el desarrollo urbano en el cual se produce dicha actividad y con
las polticas de ordenamiento territorial y del ambiente. As se plante una concepcin del
riesgo de desastre conectada con la realidad fsica del pas, de las regiones y de las
ciudades. Las nociones subyacentes al Decreto 93 de 1998 podran reiterarse hoy, en un
Sistema Nacional enfocado a la gestin del riesgo. En este sentido, el Decreto 93 de 1998
puede servir como texto base para el Nuevo Plan.

El Decreto 93/98 ante la Constitucin Poltica

Entre el Decreto Ley 919 de 1989 y el Decreto 93 de 1988 se interpone la Constitucin de
1991. Su influencia da cuenta de cambios en lxico y conceptos que aparecen en el
Decreto 93/98 y que no estaban en el texto de la norma reglamentada. El impacto de la
Constitucin se nota principalmente en los principios generales que dan sustento al Plan
Nacional.
17
A rengln seguido se har el contraste con el texto constitucional.

El primero de ellos es denominado descentralizacin de manera tmida, pues enseguida
pasa a referirse al ejercicio libre y autnomo de las competencias nacionales y
territoriales en materia de prevencin y atencin de desastres. Este encabezamiento es
equvoco, pues en Derecho pblico no existe algo como el ejercicio libre de una
competencia, que generalmente est reglada o si es discrecional, debe ejercerse con
respeto de principios bsicos del actuar estatal como son la proporcionalidad, la legalidad
y la razonabilidad.


16
CARDONA, Omar Daro. El manejo de riesgos y los preparativos para desastres: compromiso institucional para
mejorar la calidad de vida en Desastres: modelo para armar. Red de Estudios Sociales en Prevencin de
Desastres en Amrica Latina. Lima, 1996, pp. 205, 206
17
Artculo 5 Decreto 93/98.
INGENIAR LTDA.



74


El trmino descentralizacin indica una asignacin de funciones a un rgano separado
territorial o funcionalmente del sector central del Estado. As, sern descentralizados
territorialmente, departamentos, distritos y municipios y estarn descentralizados
funcionalmente los establecimientos pblicos, las superintendencias o las unidades
administrativas especiales. Descentralizacin no es sinnimo de autonoma territorial.
Existan territorios y entidades descentralizadas bajo la Constitucin de 1886 y sus
reformas, que no incluyeron el concepto de autonoma.

La Constitucin de 1991 consagr el principio autonmico en los artculos 1, 287, 298 y
306 entre otros. La idea de autonoma est asociada con autogobierno, con toma de
decisiones sin consultar con otros estamentos. No se limita a afirmar la extensin de los
poderes del Estado fuera del sector central, sino que reivindica la capacidad de las
autoridades territoriales principalmente para actuar segn su criterio e intereses, eso s,
con sujecin a la Constitucin y a la ley que sern los lmites naturales de la autonoma.

En el caso presente, la insistencia en la libertad de los estratos territoriales es excesiva
en trminos constitucionales, pues las facultades autonmicas no pueden entenderse
como libres, dando una idea equvoca de independencia. El trmino choca tambin con la
nocin que sustent la creacin del Sistema Nacional, que era y sigue siendo esa relacin
organizada de entidades pblicas y privadas que constituyen una amplia red
institucional, coordinada a nivel nacional por la Oficina Nacional para la Prevencin de
Desastres, y con rplicas en los niveles departamental y local en afortunada redaccin del
documento base del Plan Nacional.
18


Una gestin libre en el seno de una red institucional o sistema administrativo se
convertira en un obstculo paralizante para la marcha de un conjunto que requiere de
coordinacin de todos sus elementos.

Lo anterior no disminuye la trascendencia de la autonoma territorial como concepto
rector del Sistema Nacional y eso fue un logro del Decreto 93 de 1998. Al incorporar el
principio autonmico, se acerca notablemente a la situacin en la cual se puso en marcha
el Sistema Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres. Hoy, la autonoma territorial
es una caracterstica propia del Estado, y debe ser respetada por las autoridades
nacionales.

Un comentario adicional al principio general de la descentralizacin es la visin un tanto
ingenua de limitar la accin del segmento nacional a las labores de definicin de marcos
de poltica y coordinacin de acciones. La prctica del Sistema Nacional y en general, del
ordenamiento territorial colombiano ha desmentido esa visin desiderativa en la cual las
entidades territoriales, en desarrollo de sus competencias autnomas, harn la gestin del
riesgo y del desastre en tanto que el sector central se limitar a las tareas de definir y
coordinar.

18
Fundamentos y Accin Programtica del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, numeral
2.3.1
INGENIAR LTDA.



75



El sector central (Presidencia, Ministerios Departamentos Administrativos,
Establecimientos Pblicos) ha estado en la mayora de los casos, al frente de la gestin de
riesgos as como de la respuesta, rehabilitacin y reconstruccin post desastre. La
debilidad de buena parte de los municipios y de algunos departamentos le da una
justificacin de hecho a esa intervencin robusta del segmento nacional del Sistema. Ms
an, en los desastres mayores se han implementado sistemas de gestin de emergencias
que se apoyan en entidades nacionales diseadas para ese momento especfico Esta
tendencia socava en buena medida la credibilidad en el Sistema Nacional.

El principio general de competencias, del cual hace parte la coordinacin, es el
complemento necesario de la autonoma territorial. Para que esta ltima sea efectiva, es
necesario que las competencias del ente territorial sean respetadas y se le permita actuar
en gestin del riesgo de desastres con sus propios medios en desarrollo de la
subsidiariedad negativa. Si la coyuntura supera esas capacidades del ente territorial, se
pondrn en marcha mecanismos de subsidiariedad positiva, en la cual las autoridades de
rdenes territoriales superiores intervendrn en subsidio del ente territorial en riesgo o
bajo desastre.

Habr concurrencia en circunstancias en las cuales puedan unir esfuerzos entidades
territoriales y/o nacionales para un propsito comn, y complementariedad cuando el
ejercicio de las respectivas competencias en sus propios mbitos produce sinergias
deseables. Por ltimo, la coordinacin, que es la piedra angular del Sistema Nacional,
permite armonizar las actuaciones de entidades diversas en planos administrativos
diferentes, para llegar a objetivos comunes. El reconocimiento del reparto de
competencias evita disfunciones tales como la duplicacin de esfuerzos o la parlisis por
inhibicin de los posibles intervinientes.

Puede concluirse que el Decreto 93 de 1998 es coherente con el artculo 288 inciso
primero de la Constitucin que dice: Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y
subsidiariedad en los trminos que establezca la ley.

Tambin est acorde con la Carta Fundamental el principio de participacin
19
, que puede
considerarse uno de los rasgos definitorios de la Constitucin de 1991 y que se expresa en
los artculos 1, 2 inciso primero, 40 ltimo inciso y 103 de la Constitucin.

El Decreto 93 de 1998 es constitucional en sus finalidades mediatas de brindar proteccin
a los ciudadanos (artculo 2 inciso segundo CP), garantizar el desarrollo sostenible
(artculo 80 inciso primero CP), distribuir equitativamente los beneficios del desarrollo
(artculo 334 inciso primero CP), mejorar la calidad de vida y lograr un nivel aceptable de
bienestar general (artculo 366 CP). Estos grandes conceptos pueden no decir nada si no
estn acompaados por las estructuras administrativas, fsicas, sociales y econmicas que

19
Artculo 5o inciso quinto Decreto 93/98
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76


los hagan realidad. Pero su inclusin es por s misma, relevante en la medida en que fija
los objetivos superiores del Sistema Nacional y del Plan.

La conformidad sustantiva del Decreto 93 de 1988 con la Constitucin es un argumento
adicional a favor de tener dicho Plan Nacional como el borrador inicial para desarrollar el
Nuevo Plan que ordena la Ley 1523 de 2012.


El Decreto 93/98 bajo la perspectiva actual

Coincidencia en los objetivos gruesos

Se han destacado dos rasgos que acercan el Decreto 93/98 a la legislacin actual. Son a)
el reconocimiento del riesgo como factor preeminente en el ciclo del desastre y b) la
adecuacin de la norma mencionada a la Constitucin Poltica. Es conveniente entonces
identificar semejanzas adicionales entre el Decreto 93 de 1998 y el Sistema Nacional que
instaur la Ley 1523 de 2012.

Existe una identidad parcial en la definicin de los procesos misionales del Sistema
Nacional. En el Decreto 93 de 1998 se identificaron como objetivos, a) la reduccin de
riesgos y prevencin de desastres, b) la respuesta efectiva en caso de desastre y c) la
recuperacin rpida de zonas afectadas.

Estos tres objetivos se desdoblaban as:

a) La reduccin de riesgos inclua el conocimiento del riesgo y el anlisis de la
vulnerabilidad as como la identificacin de los escenarios potenciales de desastres.
La prevencin se lograba con fortalecimiento institucional y las acciones de mediano
y corto plazo que se establecieran en la planeacin sectorial y territorial;

b) La Respuesta efectiva implicaba planes de contingencia (preparacin) y de
emergencia (respuesta);

c) La recuperacin se desplegaba en los procesos de rehabilitacin y reconstruccin.

Los objetivos del Sistema Nacional de acuerdo con el numeral 2 del Artculo 8 en la Ley
1523 de 2012 se estructuran de manera algo diferente. El objetivo especfico relativo al
proceso de conocimiento del riesgo incluye las acciones que se expresaron como
reduccin de riesgo en el Plan Nacional (D. 93/98), aunque de manera ms detallada.

La prevencin de desastres es ahora el segundo objetivo especfico del Sistema en la Ley
1523 de 2012, que atae al proceso de reduccin del riesgo. As, los dos primeros
procesos misionales del Nuevo Plan estaban concentrados en el primer objetivo segn el
Decreto 93 de 1998.

INGENIAR LTDA.



77


Los dos objetivos siguientes, la respuesta y la recuperacin, se fusionan en un tercer
objetivo misional denominado manejo de desastres, que incluye la preparacin, la
respuesta, y la recuperacin. Esta ltima comprende la rehabilitacin y la
reconstruccin.

Puede afirmarse que los procesos de gestin del riesgo de desastres estaban presentes en
el Decreto 093 de 1998, slo que en un orden distinto. No haba en cambio una alusin a
la gestin del riesgo y del desastre, ms cercana a la idea de hallarse frente a procesos
sociales de gran complejidad donde el desastre es slo una manifestacin ms.

Tampoco se vislumbra en el Decreto 93 de 1998 un acercamiento a la nocin de gestin
por procesos que inspir la hechura de la Ley 1523 de 2012. Este punto presenta alguna
dificultad pues ni siquiera la Ley 1523 de 2012 defini ni hizo claridad sobre la nocin de
proceso aplicada a la gestin del riesgo. Falta precisar qu es exactamente gestin por
procesos en el contexto de los desastres, con los obstculos que surgirn al momento de
hacer compatible ese mtodo con las estructuras administrativas que enfatizan en los
compartimentos estancos de las competencias y las funciones.


Una carencia: la intervencin de Ministerios

El Decreto 93 de 1998 era, en ltimo trmino una proyeccin del Decreto Ley 919 de 1989
y este ltimo incluy en su articulado una mencin expresa del rol que desempeaban las
entidades nacionales en el Sistema.
20
Por ello se encuentran algunas menciones en el Plan
Nacional a interaccin entre sistemas nacionales como la propuesta en el numeral 2.2. del
Artculo 6, que promueve la articulacin de la poltica ambiental y de prevencin de
desastres. Esto implicaba articular el SINA y el SNPAD y darle importancia a las
responsabilidades del Ministerio del Medio Ambiente.

El numeral 3.1 del mismo artculo impona el fortalecimiento de las entidades nacionales
del Sistema y la necesidad de criterios para la interlocucin entre el segmento nacional y
la parte territorial del Sistema. El numeral 3.3 instaba a fortalecer las entidades
operativas, algunas de ellas nacionales. Es conveniente ponderar la alternativa que ofrece
un programa de fortalecimiento de entidades nacionales como parte del Nuevo Plan, a
efecto de decir en el Nuevo Plan lo que no se expres en la Ley 1523 de 2012 sobre los
roles y deberes de los Ministerios, departamentos administrativos, establecimientos
pblicos y otros grandes bloques de la Administracin Nacional.



El tema de la relacin con planeacin territorial


20
Artculo 63, Decreto Ley 919 de 1989
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78


Tanto en el Decreto Ley 919 de 1989 como en la Ley 1523 de 2012 se estableci un
sistema de control difuso a travs de un conjunto de principios compartidos por las
entidades del Sistema Nacional. Se aplica la expresin control difuso al que se logra en
una organizacin merced a elementos culturales comunes, reglas acatadas
consensualmente o parmetros de actuacin compartidos. Para el caso de Sistemas o
redes carentes de una jerarqua vertical, como es el caso del Sistema Nacional, el control
difuso se ejerce va planes nacionales, departamentales y territoriales o ms exactamente
por la observancia de los principios del Plan Nacional que se acojan en los planes
territoriales. Esto es lo que mantiene unido el Sistema adems de la figura central del
Presidente.

La diferencia entre el esquema de diseminacin de principios consagrado en el sistema
del Decreto Ley 919 de 1989 y el tratamiento correlativo en la Ley 1523 de 2012, radica
en el grado de influencia que tienen las orientaciones, polticas y directrices encarnadas
en el respectivo Plan Nacional. Bajo el Decreto Ley 919 de 1989, esa influencia era tenue
pues de conformidad con el artculo 5, Los organismos de planeacin del orden
territorial, tendrn en cuenta las orientaciones y directrices sealadas en Plan Nacional
para la Prevencin y Atencin de Desastres (Negrilla aadida).

A diferencia del artculo transcrito, el artculo 37 de la Ley 1523 de 2012 le ordena a las
autoridades territoriales concertar con sus respectivos consejos de gestin del riesgo, un
plan de gestin del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias
de su respectiva jurisdiccin en armona con el plan de gestin del riesgo y la estrategia
de respuesta nacionales. (Negrilla fuera de texto).

El tener en cuenta no va ms all de ponderar un elemento o elementos para tomar una
decisin. No exige una identidad sustancial sino un requisito procedimental. Se puede
tener en cuenta ms no acoger. La armonizacin implica un grado alto de homogeneidad
entre los dos campos involucrados. Para el caso de los planes territoriales de todo orden,
el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres fungir como su modelo, depositario
de las estrategias, polticas y directrices a incluir en los planes locales.

El examen hasta el momento permite concluir que el texto del Plan que se puso en vigor
con el Decreto 93 de 1988, es una plataforma aceptable para iniciar una aproximacin al
decreto reglamentario de la Ley 1523 de 2012 que ponga en efecto el Plan Nacional para
la Gestin del Riesgo de Desastres.







4.6 Sntesis de los resultados de las consultas sobre percepcin del PNPAD.

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79


A travs de preguntas orientadoras se propuso el recopilar la percepcin, de las entidades
del sistema, los coordinadores territoriales, los representantes de las CARS y de la
comunidad en general, acerca del Plan Nacional de Prevencin y atencin de desastres,
mediante afirmaciones de que tanto le ha servido, que tanto ha apoyado al pas ya la
entidad, si es conocido del documento entre otras ms.(Encuesta individual sobre la
percepcin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de
1998).

Igualmente se realiz otro documento en el cual se solicitaba las consideraciones que
tuvieran frente al PNPAD y sus fortalezas, debilidades, que podra ser tenido en cuenta
para este nuevo proceso y que definitivamente debe cambiarse. Anlisis general del Plan
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Adems, se dio la posibilidad de aportar al proceso actual frente a la posibilidad de
expresar las posiciones frente a las estrategias y metas que deberan tenerse en cuenta
para este nuevo plan.(Documento Sesin 2)

El proceso se dio mediante dos posibilidades, la primera la apertura de un micro sitio
web, en el cual podan las personas interesadas ingresar sus datos personales, los cuales
se informaba eran solo para uso privado, y procedan a diligenciar las diferentes
encuestas dispuestas en el sitio; y la segunda, se realiz mediante la ejecucin de talleres
presenciales en los cuales se diligenciaban directamente los formatos.

Ambos insumos fueron debidamente tabulados, a continuacin se presentan los
resultados arrojados de la actividad o encuesta 1:

4.6.1. Resultados del micro-sitio

Es importante comentar que 142 personas ingresaron al micro sitio y diligenciaron todas
o algunas de las preguntas all expuestas, se puede ver que el documento se ha tomado
como algo que ha ayudado al pas para avanzar en el proceso de la Gestin del Riesgo,
ayudado a que se plantee la incorporacin del tema en la planificacin, aunque con
dificultades y tropiezos, igualmente en algunas ocasiones ha servido como indicador de
inversiones para las entidades, sin embargo es importante el hecho de que no fue
ampliamente difundido y esto pudo incidir en que no todos los procesos se hayan
trabajado y que no todos se integraran hacia un mismo objetivo.
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80






CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 1Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que la gestin del riesgo de
desastres en el pas mejore

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin2. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que se realicen
inversiones en gestin del riesgo de desastres en el pas
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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998

Afirmacin 4. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que la prevencin de
desastres sea parte de la Planificacin del Desarrollo.


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82





CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 6. El PNPAD, ha sido fundamental para que mi institucin pueda ejecutar sus acciones en
esta materia (PAD / GRD)
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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 7.El PNPAD, ha permitido que mi institucin pueda trabajar de forma
articulada con otras entidades del SNPAD
CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 8.El PNPAD, ha sido fundamental para que mi institucin pueda asignar recursos
en esta materia (PAD / GRD)
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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 9 El PNPAD, es conocido por mi institucin

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL MICROSITIO WEB
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)

Afirmacin 10. El PNPAD, es tenido en cuenta para la planificacin de las acciones que mi institucin
ejecuta en la materia (PAD / GRD)
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5.3.2 Resultados talleres de coordinadores territoriales

En el caso de los coordinadores se cont con la participacin de 38 de estos entre
ciudades capitales y departamentos, los cuales tienen una percepcin significativa del
PNPAD, desde lo que le ha servido al pas en la gestin de riesgos y los procesos del
mismo. Sin embargo son muy notables las diferencias en la inversin, que por parte de las
entidades se ha realizado a partir de este insumo, adems de cmo ha sido tomado como
modelo y lo que les ha servido para la toma de decisin e incorporacin del tema en la
planificacin. No obstante debe indicarse que hay una percepcin de extremos en cuanto
al conocimiento del documento y como este ha sido tenido en cuenta en sus instituciones.



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5.3.3 Resultados talleres con CARs e Institutos SINA

Para este taller se cont con la presencia de 39 participantes, sin embargo en este caso
solo se contaron con las repuestas presenciales en su gran mayora de 12 de ellos, ya que
8 de los presentes ya haban diligenciado el micro sitio en la WEB y los restantes no
entregaron la encuesta, as es importante notar la real participacin de entidades
importantes para el SNGRD.

Los resultados evidencian, que la gran mayora desconocen el PNPAD, y no ha sido
utilizado para la toma de decisin e implementacin del mismo, se encuentran opiniones
muy dispersas en cuanto a la utilidad y apoyo que el plan ha sido para el pas, y en
particular para avanzar en la gestin de riesgos y sus procesos.
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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 1. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que la gestin del riesgo de
desastres en el pas mejore.

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 2. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que se realicen
inversiones en gestin del riesgo de desastres en el pas

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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 3. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que aumente el
conocimiento del riesgo de desastres.

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 4. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que la prevencin de
desastres sea parte de la Planificacin del Desarrollo

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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 5. Desde su expedicin (1998), el PNPAD, ha permitido que los procesos de
manejo de desastres (incluyendo los preparativos) mejoren en el pas

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 6. El PNPAD, ha sido fundamental para que mi institucin pueda ejecutar sus
acciones en esta materia (PAD / GRD)

INGENIAR LTDA.



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CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 7. El PNPAD, ha permitido que mi institucin pueda trabajar de forma articulada
con otras entidades del SNPAD
CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 8. El PNPAD, ha sido fundamental para que mi institucin pueda asignar
recursos en esta materia (PAD / GRD)

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4.6.2 Tabulacin de las respuestas a la gua de trabajo nmero 2
CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 9. El PNPAD, es conocido por mi institucin

CONSOLIDADO RESPUESTAS DEL TALLER CON CARS E
INSTITUTOS
16 de AGOSTO de 2013
Encuesta individual sobre la percepcin del Plan Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres vigente (Decreto 93 de 1998)
Afirmacin 10. El PNPAD, es tenido en cuenta para la planificacin de las acciones que mi
institucin ejecuta en la materia (PAD / GRD)

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En relacin con la pregunta: Cules han sido los principales logros en materia de GRD / PAD que se
pueden atribuir al PNPAD vigente?, se obtuvieron las siguientes respuestas:
1. La introduccin del concepto del Riesgo
2. Un nfasis mayor en los procesos de conocimiento y mitigacin del riesgo de desastres que
contribuy a la reflexin sobre el carcter social de los desastres.
3. Definir un Sistema que se ocupe de la gestin del riesgo de desastres
4. La atencin ms inmediata de las emergencias.
5. Definir una estrategia de Estado ms que un plan para facilitar la definicin programtica de
acciones de las instituciones.
6. La obligatoriedad a que los municipios construyan sus planes locales de gestin de riesgos
7. La mitigacin de riesgos en desastres gracias a los estudios que se realizan en los concejos de
gestin del riesgo
8. Conocimiento del riesgo, manejo del desastre
9. La buena interaccin de los organismos de socorro y las entidades del estado y particulares, quien
han entendido que la gestin de riesgo no es solo de los organismos de socorro, sino que es una
responsabilidad de todo el conglomerado de nuestro pas.
10. Entregas oportunas de ayuda humanitaria a los damnificados y la reduccin del riesgo en muchas
comunidades.
11. La socializacin en las comunidades de la importancia de prepararse para actuar ante las
emergencias
12. Integracin Binacional
13. Marco normativo para orientar las acciones institucionales
14. Mejora en la planificacin territorial frente a las amenazas de todo tipo, disminuyendo la
vulnerabilidad de las comunidades
15. El principal logro es que todo el pas ha escuchado sobre el PNPAD y el 99% de los municipios del
pas tiene su PLEC (plan local de emergencia y contingencia)
16. Organizacin sistemtica de las acciones de respuesta a los diferentes eventos presentados en el
pas
17. Al contrario no es articulado, no es claro, los modelos son tcnicos y copiados de sistemas
federales, no son referencia para nuestro sistema republicano, los directivos tienen experiencias
mas no son titulados en las profesiones que si estn para la administracin de las emergencias y los
desastres, excluye culturalmente a los sectores de la salud que tienen la capacidad de respuesta
tcnica y tecnolgica. Desconoce el principio de norma de normas al no darle prioridad al derecho
fundamental de la vida y la salud.
18. La creacin de los Consejos Municipales y Departamentales para la Gestin del Riesgo de Desastres
19. Caracterizacin y gestin de riesgo
20. Visibilizacin del tema a nivel nacional. Evidenci que las diferentes entidades y sectores tienen
injerencia sobre el tema y as mismo deberan asumir acciones frente a ello. Avances en el tema de
conocimiento del riesgo (sistemas de alerta y monitoreo, informacin tcnica y cientfica)
21. La experiencia obtenida no se perdiera y permitiendo contar con una Ley como la 1523, que coloca
en igualdad de condiciones al Conocimiento, la Reduccin y el Manejo de Desastres. La importacin
de la planificacin y la articulacin ante las emergencias. La organizacin del Sistema Nacional,
determinar funciones y responsabilidades.
22. Mayores inversiones en respuesta de emergencia y en la reduccin de riesgo, a travs de aportes
con maquinaria amarilla, elementos de ayudas humanitarias y convenios para mejoramientos de
vivienda en zonas de afectacin.
23. Permear a la sociedad en general, a las instituciones miembros del SNGR en particular, del tema de
la prevencin y atencin de desastres (llamada as inicialmente), o la hoy gestin del riesgo.
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En relacin con la pregunta: Cules han sido los principales logros en materia de GRD / PAD que se
pueden atribuir al PNPAD vigente?, se obtuvieron las siguientes respuestas:
24. proyectos intersectoriales, sistema de informacin, articulacin del SINA, ley 1523 de 2012,
fortalecimiento del voluntariado y de bomberos, recursos internacionales
25. Atencin a emergencias
26. El reconocimiento oficial del riesgo como un proceso social, que se construye o de-construye
mediante las prcticas del desarrollo de las comunidades humanas en su interaccin con los
ecosistemas naturales.
27. Direccionamiento a travs de lineamientos generales. Establecimiento de acciones para abordar las
diferentes fases de la prevencin y atencin de desastres, hoy gestin del riesgo. Definicin de
competencias especficas a las diferentes entidades del sistema
28. programas parciales de preparacin para respuesta a emergencias
29. Inclusin de la prevencin y atencin de desastres en la planificacin
30. Promover acciones de Preparativo para desastres. Motivar a los gobiernos a disponer de rubros y
recursos para la GRD/PAD, sin embargo los gobiernos departamentales y locales no cumplieron. Se
promova e incitaba para que cada regin fortaleciera a los organismos operativos, lo cual no se
cumpli con una buena celeridad porque era algo opcional y no obligatorio. Una Junta del Fondo
Nacional de Calamidades que tiene un papel clave para orientar la respuesta en las fases de
cualquier situacin de desastres. Se promovi una dinmica acorde al contexto del pas y muy
idneo para el tiempo en que se formul, limitaba los alcances, aunque solo en el concepto porque
en el desarrollo se limit en buena forma y no logro desarrollar todo lo que se conceba en el
documento
31. Las UGR y los Sistemas de alerta temprana
32. de alguna manera ha permitido la articulacin de las entidades e instituciones del orden tcnico y
operativo trasversales a la PAD/GRD; sin dejar de desconocer que la "comisin educativa en su
poca" para muchas entidades territoriales no era funcional y por el contrario todo se fusionaba en
un Comit local para la prevencin y Atencin de Desastres; que en ultimas terminaban siendo las
instituciones operativas (Cruz Roja, Defensa Civil, Bomberos), de pronto si haba voluntad poltica
asistan adems instituciones si estn en el Municipio o Departamento.
33. La inclusin de la gestin del riesgo de desastres dentro de la planeacin del desarrollo
34. Introducir la temtica dentro de los Gobiernos que en mayor o menor medida lo han asumido. En
general la ocurrencia de los desastres de origen natural, son los grandes maestros de los hombres
en el tema de la gestin del riesgo
35. Programas para la incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin.
Programas para la socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres. Programas para el
conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico.
36. Formulacin de determinantes en materia de zonificacin de amenazas en las cabeceras
municipales del departamento de caldas, como insumo fundamental en los procesos de revisin y
ajuste de los POT
37. Mayor capacitacin y conciencia hacia la prevencin.
38. La transmisin del conocimiento y responsabilidades a los actores que deben participar en la
Gestin del Riesgo.
39. Considero importante la participacin ciudadana. La organizacin a nivel municipal. La
organizacin a Nivel Nacional. La definicin de responsables
40. El proceso de identificacin de los zona de alto riesgo que se enmarcaron en la Ley 388 de 1997 en
la cual obligaba que en dicho instrumento de planificacin territorial local se dieran los primeros
pasos hacia la identificacin de dichos escenarios de riesgo que se dieran en el territorio con el fin
de identificar acciones de prevencin y mitigacin. As mismo en los instrumentos como
determinantes ambientales de las Autoridades ambientales debieron enmarcarse sectores
identificados como zonas de alta vulnerabilidad ante amenazas de origen natural, de igual forma su
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En relacin con la pregunta: Cules han sido los principales logros en materia de GRD / PAD que se
pueden atribuir al PNPAD vigente?, se obtuvieron las siguientes respuestas:
inclusin en POMCA como instrumentos ordenadores del territorio. Es de resaltar que
anteriormente los PLEC sintetizaban la temtica de riesgos, solo que no se daba el respectivo
soporte financiero que permitiera el desarrollo de actividades tendientes a reducirlo.
41. Los planes de gestin de riesgo municipales
42. Tener planes de contingencia para las diferentes amenazas naturales. Atender los eventos o
emergencias con los protocolos necesarios
43. El conocimiento de riesgos de orden natural y de orden antrpico (diferenciacin). El
fortalecimiento de las entidades nacionales y/o locales y la conformacin de los comits. El trabajo
en prevencin y reduccin de riesgos se ha fortalecido. El avance en la socializacin hacia la
comunidad en GRD.
44. La creacin de comits locales
45. La incorporacin de la vulnerabilidad a la gestin del riesgo de desastre
46. En mi opinin personal, pocas personas y entidades conocieron e implementaron el PNPAD, sin
embargo, creo hay actividades de dicho plan que se pueden rescatar, para ver si ahora si se
realizan.
47. Simulacros a escala. Incluir en plan de desarrollo distrital la gestin del riesgo como un programa.
La gestin del riesgo y cambio climtico en el POT de Bogot (revisin). Reasignacin de recursos
del pos para la gestin del riesgo. Acompaamiento a las entidades del distrito para priorizar sitios
para la mitigacin del riesgo por procesos de remocin en masa
48. A nivel del departamento, la formulacin del Plan Departamental de Gestin del Riesgo del
Departamento del Magdalena y los recursos gestionados por la Corporacin desde el nivel nacional
para la ejecucin de obras orientadas a la reduccin del riesgo en la jurisdiccin de CORPAMAG.
49. La articulacin de las acciones interinstitucionales
50. Se han fortalecido en los ltimos aos a las entidades operativas para la respuesta ante la
ocurrencia de emergencias.
51. Ver el fenmeno del riesgo como un proceso de conocimiento, reduccin y manejo de desastres.
52. Necesidad de legislacin nueva, referente nacional
53. El diseo de los PLEC, Los aportes a los Departamentos y Municipios en dinero y especie para la
atencin de emergencias. La elaboracin de manuales y cartillas instructivas. La capacitacin de los
funcionarios de las entidades de socorro. La dotacin de los Centros de Reserva.
54. Algunas entidades citan el PNPAD en la justificacin de sus proyectos de inversin sin que estos se
deriven necesariamente de las acciones programadas por este plan.
55. Inclusin del componente de gestin del riesgo en los procesos de planificacin. Conocimiento del
Riesgo.
56. La gente habla sobre emergencias y desastres, los municipios hacen algn tipo de planificacin al
respecto pero no son juiciosos, se tiene personal preparado para la respuesta en caso de
emergencias.
57. Se ha logrado hacer una integracin entre el conocimiento del riesgo, la ejecucin de actividades
para la mitigacin del riesgo y la educacin en riesgo.
58. Organizacin, coordinacin interinstitucional, asignacin de recursos, visibilizacin de la
problemtica, fortalecimiento para la respuesta.
59. 1. Concienciacin de las entidades en los procesos de mejoramiento y asignacin de recursos para
la gestin del riesgo.

2. Fortalecimiento de las entidades en la articulacin del plan, especialmente en el manejo de los
desastres.
3. Sensibilizacin de las comunidades en el desarrollo de la cultura de gestin del Riesgo.
4. Implementacin de la gestin del Riesgo en los planes de desarrollo POT-PMCAS
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En relacin con la pregunta: Cules han sido los principales logros en materia de GRD / PAD que se
pueden atribuir al PNPAD vigente?, se obtuvieron las siguientes respuestas:
60. Considero que falta coordinacin
61. Varios:
Mejor asistencia
La ley 1523 de 2012
La Mojana como ejemplo de lo que se debe realizar
62. Permitir el manejo en desastres, no durante la prevencin de los eventos para la asignacin de
recursos
63. Es una buena base en el tema de la GRD, pero falta que los niveles regional y local , le den la
importancia que requiere, involucrando el componente de GRD, en todos los procesos que
desarrollen en sus diferentes areas. El tema como alguien muy bien lo dijo...se sigue manejando
desde el punto de vista de la obra de caridad, dado nicamente en la atencin de eventos y muy
poco en la reduccin del riesgo.
64. La construccin de los planes locales de emergencias y contingencias
65. La efectiva labor que realiza la Direccin General de la UNGRD ha permitido mejorar los procesos y
procedimientos en la Atencin de las emergencias.
66. Identificacin de riesgos
Mitigacin del riesgo
Conocimiento del riesgo
67. Por primera vez en el pas, el proceso de gestin del riesgo ya es vinculante en todo proceso de
desarrollo y planificacin de los entes territoriales que les permitir fortalecer para la toma de
decisiones
68. Que los mandatarios y ejecutores de recursos tuvieron una herramienta para orientar recursos
para tal fin
69. Que los municipios y CMGR se vinculen un poco mas
70. La planeacin de prestar un servicio de manera inmediata y eficaz.
Tener una organizacin propia para distribuir las ayudas.
El tiempo de respuesta cada vez es corto y oportuno.
71. Indudablemente la creacin de la Unidad Nacional de Gestin del Riesgo y que eleven a Secretarios
o asesores de despacho los funcionarios en los Departamentos y Municipios ya que con la 919 del
89 se crearon muchos protocolos y que las personas encargadas de gestin del riesgo, antes
coordinadores de los CREPAD y CLOPADS, eran subsecretarios y no tenan el acceso directo al
Gobernador o Alcalde. Con la 1523 es una GRAN HERRAMIENTA. En cierta forma los objetivos de la
UNGRD son similares a los de nuestra Fundacin Prever de Cartagena de Indias "PREVERCA".
72. Ley 1523
73. De acuerdo con la evaluacin del PNPAD realizada por el DNP para el perodo 2002 - 2009 del
CONPES 3146, la estrategia que ms se impuls, de la mano del Programa de apoyo a las
estrategias del PNPAD a nivel nacional fue la de prevencin y mitigacin de riesgos en la
planificacin, toda vez que se orienta al qu hacer normal de las entidades territoriales y los
sectores.

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Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
1. La construccin del riesgo sigue siendo un tema no resuelto, esto se debe a problemas esenciales
del desarrollo del pas, el PNPAD no ha logrado ser un "driver" de un desarrollo sostenible, que
reduzca y evite nuevos riesgos.
2. El reconocimiento de la GRD como un proceso transversal del desarrollo y su incorporacin en los
procesos de planificacin (desde la planeacin hasta la asignacin de recursos)
3. Falta de divulgacin y por ende conocimiento del Plan
4. La poca asignacin de recursos.
5. La falta de seguimiento y monitoreo de la ejecucin de actividades asociadas al plan. La falta de
coordinacin y concertacin con las entidades de las actividades que llevaran a cabo en cada ao
fiscal o en forma plurianual de acuerdo con los presupuestos de las entidades.
6. La falta de capacitacin a las instituciones sobre lo que realmente es la gestin del riesgo
7. Inversin y destinacin de recursos en prevencin
8. La corrupcin y la burocracia
9. Las alcaldas y algunas gobernaciones, no son serios al momento de nombrar en los cargos de las
direcciones de gestin de riesgo a personas que realmente tengan el sentir del plan de gestin y no
una cuota poltica mas que no hace sino que entorpecer un proceso que se est realizando, se
debe exigir un perfil de esta persona y en lo posible que sea un miembro de los organismos de
socorro, o aun se puede rotar esta designacin en estos grupos.
10. El poco inters de algunos mandatarios locales y la designacin de personas que no tienen las
competencias para el cargo de coordinadores del comit municipal y departamental de gestin del
riesgo.
11. La dependencia poltica del sistema lo cual no ha permitido una continuidad en la cimentacin de
los programas propuestos
12. Que solo -casi siempre-, cuando se da la ocurrencia del desastre se acta; solo recientemente y por
efectos de la variabilidad climtica, se nota un cambio en la materia
13. la gran cantidad de emergencias y la poca articulacin con los entes municipales
14. Muchos de los obstculos se genera de la misma comunidad, ya que algunos miembros de las
comunidades hacen sus asentamientos en zonas de riesgos, como orillas de los ros en las laderas
de las montaas etc.
15. La no tecnificacin y cualificacin de los funcionarios tomadores de decisin a nivel territorial
16. Las oficinas de gestin del riesgo antes comits locales y departamentales han sido dirigidas por
personal emprico que son suministrados por los organismos de socorro pero que carecen de
estructura acadmica y perfil profesional. Estamos en el siglo 21 y no se han dado cuenta que
existe una profesin universitaria que tiene esas competencias.
Por otra parte la tendencia cultural a que estas oficinas son de burocracia y lo asumen como una
institucin descentralizada. Se les olvida que es la suma de esfuerzos pblicos y privados.
No se integran con los centros reguladores de urgencias y emergencias desconociendo
Los organismos de socorro no quieren entender que ellos no son prestadores de servicios de
salud. No tiene claro que son organizaciones civiles destinadas a ayudar cuando en caso de
desastres. No para que anden por ah atendiendo eventos del diario devenir. Eso es ejercer las
profesiones de la salud sin autorizacin violacin al cdigo de procedimiento penal.
17. La organizacin poltica que tiene el estado para generar procesos de GRD /PAD
18. Falta de acadmicos en el tema de GRD y PAD
19. atencin y rehabilitacin, desarraigo de GRAMALOTE y otros casos
20. Destinacin de recursos
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Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
Una herramienta de seguimiento
Competencias en la evaluacin de las acciones de GR por parte de las diferentes instancias
Fortalecimiento institucional
Articulacin interinstitucional
21. Si bien el PNPAD, relaciona el conocimiento y la reduccin, la coordinacin del Sistema sigue
enfocado a la respuesta, mostrando una debilidad en estos dos procesos.
Que los entes territoriales siguen mostrando reserva en adquirir la responsabilidad en este tema.
El fortalecimiento de las entidades que conforman el sistema.
Dar a conocer este instrumento de planificacin.
22. El fusionamiento de las instituciones del estado con los organismos de socorro
23. Inters cultural y poltico por las administraciones municipales y departamentales, se debera dar
mayor importancia a la gestin del riesgo de Desastres, creando oficinas provinciales,
departamentales y descentralizar en departamentos grandes algunas funciones para gestin y
operativa, en mi departamento de Boyac he realizado la propuesta de crear el consejo provincial
Sugamuxi en Gestin del Riesgo.
24. En general, falta seguir permeando el tema en todas las instituciones, en todos los niveles, a todos
los funcionarios, en todas las tareas, generando conciencia del tema, de la importancia de la
gestin del riesgo, como un todo y no solo la respuesta a emergencias y desastres.
El documento. En ltimas, no se propuso como una poltica, sino como una gua, que se poda, o no,
adoptar por las diversas entidades.
El plan tampoco ha facilitado la inclusin de nuevas instituciones, la exclusin de entidades que no
existen, no asigna responsabilidades al sector privado.
25. la planificacin en los POT
ausencia de normatividad para su cumplimento
burocracia
centralismo en el manejo de la informacin y los recursos
26. Generar conciencia y conocimiento del riesgo e integracin de dichos aspectos a los lineamientos
misionales de cada institucin
27. El enfoque reactivo y no preventivo. No se ha podido superar el enfoque meramente
asistencialista, en el cual los afectados por desastres son vctimas y no autores de su propio
desarrollo. Se sigue enfocando la inversin de los recursos en manejos de desastres.
28. Creo que el plan fue una buena aproximacin, pero falt ms socializacin y seguimiento, en esa
medida su implementacin se quedo corta.
Creo que ha hecho falta integrar efectivamente la gestin del riesgo en los diferentes mbitos e
instrumentos de planificacin.
Ha hecho falta definir metas claras y alcanzables que permitan que la gestin del riesgo sea una
realidad.
Ha hecho falta armonizar las metas del plan de desarrollo para que haya coherencia y sean
alcanzables.
Ha hecho falta hacer ms evidente que el mal uso del territorio genera riesgos y desastres y en esa
medida definir claramente las metas de los planes de desarrollo nacional.
Ha hecho falta fortalecer a los entes territoriales para que efectivamente puedan implementar
procesos de gestin del riesgo.
29. falta de compromiso de los entes territoriales a todo nivel para el seguimiento e implementacin
del PRD
30. Falta de recursos econmicos para invertir localmente en gestin del riesgo
Mal manejo de los recursos naturales
Fallas en el ordenamiento territorial
31. Las polticas de una ley no son de obligatorio cumplimiento, solo corresponden a temas
INGENIAR LTDA.



102


Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
opcionales.
En el marco de la ley los gobernantes locales no han sido consecuentes que las posiciones de los
coordinadores de ese entonces CLOPAD/CREPAD deberan tener un nivel de conocimiento de los
temas de PAD/GRD y una permanencia que garantizara continuidad a los proceso, en muchos
casos eran los responsables de otras carteras o roles y esto era, una carga ms de trabajo.
El enfoque de la ley era muy general aunque se llev a niveles de detalles de protocolos, comits
de trabajo y lneas especficas, no se valoraba el peso que la norma inspiraba o inscriba.
Lamentablemente la ley fue muy fuerte en su poltica de respuesta a Desastres, y con menor peso
en el tema de la Reduccin y la mitigacin del riesgo.
Hubo algunos enfoque que fueron una estrategia de oportunidad para la ley con la creacin de los
centros de reserva KFW, los cuales despus de algunos aos no fueron objeto de reposicin,
actualizacin o modernizacin y esto afecto de manera contundente al SNPAD, y es terrible que
esa falta de claridad tiene activo unos equipos que han sobrepasado en ms de 4 ciclos su vida til
y todava se continen haciendo informes de unos equipos que se usan ms para capacitacin que
para un rescate.
32. la articulacin de organizaciones privadas y estatales en la rapidez de respuesta
33. Tener conocimiento para poder entrar a adelantar las acciones necesarias para la reduccin del
riesgo
34. la necesidad de unificar tanto los procedimientos operativos en el manejo de los desastres y los
procedimientos administrativos; creo que partira de la simplicidad desde formato hasta que
bueno poder unificar un esquema de manejo administrativos para emergencias o desastres(
sistema comando de incidentes o un sistema cadena de socorros)
35. La invisible inclusin de la gestin del riesgo en el mbito acadmico y educativo, a nivel de
formacin de docentes y replica a estudiantes en diversos niveles de formacin
36. La falta y/o la calidad en la educacin es un obstculo para la formacin de ciudadanos. Y por
tanto de personas continentes de su entorno.
La Clase poltica ha sido un enemigo de todo lo que no le signifique votos y ganancias econmicas.
37. El apoyo en equipos a los entes operativos.
La inclusin del riesgo en los EOT y PBOT las funciones que cada da se les responsabiliza a las
CAR en materia de desastres y no se definen recursos para so funcionamiento y operatividad.
38. Acceder a recursos del PNDAD para financiar proyectos de inversin encaminados a mitigar
riesgos por deslizamiento e inundacin en el rea de jurisdiccin de CORPOCALDAS
39. La poca inversin por parte de algunos entes territoriales.
40. Falta de Voluntad y conocimiento por parte de las Alcaldas y Algunos sectores del Gobierno como
los ministerios, pues aun hay desarticulacin de acciones. Ej. Incendios Forestales tiene una lnea
separada del plan municipal de Gestin del Riesgo y fue emitido por el Ministerio de Ambiente.
41. La financiacin, no se cuenta con recursos.
No existe una cultura en el tema de prevencin y desarrollo del riesgo.
42. La debilidad fiscal que se tiene por todos los entes de orden local, regional, departamental, para la
ejecucin de las acciones prevencin y reduccin del riesgo y de la vulnerabilidad de la poblacin
asentada en dichos sectores de alta amenaza.
El no contar con conocimiento cientfico y tcnico para realizar un verdadero proceso de
conocimiento de los riesgos del territorio donde se puedan desarrollar acciones tendientes a su
reduccin o mitigacin.
43. Falta de preparacin de las instituciones
44. La dificultad de informacin (datos) disponible y consolidada.
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Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
La falta de articulacin total y eficiente entre las instituciones involucradas en el proceso.
Los recursos reducidos frente a las necesidades, que han limitado el trabajo en reduccin
impactando fuertemente las finanzas pblicas al materializarse el riesgo.
La falta de polticas firmes que impidan las ubicaciones de comunidades en reas expuestas.
La dbil reglamentacin para instalacin de industrias comprometidas con la conservacin y
mantenimiento de las fuentes naturales y/o el manejo del riesgo en las zonas.
La carencia de cultura de aseguramiento o proteccin financiera en temas de gestin del riesgo de
desastres.
45. el enfoque asistencialista
46. Desconocimiento de la norma, Prevalencia de visiones fisicalistas de la gestin del riesgo,
Prevalencia del enfoque de atencin de desastres, y la corrupcin
47. Aunque el PNPAD contemplaba acciones de conocimiento, de prevencin y de mitigacin, cuando
se planea la inversin en los territorios no se tiene en cuenta la gestin del riesgo, pero cuando se
presenta la emergencia se ven en la necesidad de conseguir recursos para la atencin, con el
agravante que se tiene la idea que el Estado (nivel nacional) es quien debe atender siempre las
emergencias; esto ha hecho que la gestin del riesgo en Colombia sea principalmente
"atencionista" y "paternalista".
48. Coordinacin institucional en tema de competencias para asumir responsabilidades relacionadas
con la gestin del riesgo
49. Mayor claridad por parte del nivel nacional de la asignacin de responsabilidades en las entidades
locales y regionales donde no se cuentan con las herramientas y la suficiente claridad en las
competencias que deben ser asignadas de manera coordinada y conjunta entre los Ministerios de
Ambiente, Vivienda y la Unidad de Gestin del Riesgo, para una adecuada gestin; lo cual se refleja
en una desarticulacin interinstitucional e intersectorial desde lo local y regional hacia lo nacional.
50. falta de conocimientos , divulgacin, un centralismo muy marcado la falta de formar personal
desde la UNGRD en las zonas ms apartadas
51. El fortalecimiento en lo local y regional elaboracin de planes de emergencia y contingencia a
nivel regional y local.
Incorporacin de criterios preventivos y de seguridad en los planes de desarrollo (aunque ya est
escrito en la ley no se implementa).
Ha faltado manejo y tratamiento a los asentamientos humanos y de infraestructura localizada en
zona de riesgo.
52. Desconocimiento del mismo, y la falta de reglamentacin del mismo
53. La falta de compromiso de algunos funcionarios en el cumplimiento de su deber especialmente las
entidades de socorro.
El incumplimiento en la elaboracin del Plan Nacional de Gestin del Riesgo ya que es necesaria
dicha gua para la elaboracin de los Planes a nivel Departamental y Municipal y publicarlos para
que sean conocidos por toda la comunidad.
El desconocimiento de la capacidad operativa de los funcionarios pensionados a quienes no son
utilizados para orientar a los funcionarios nuevos.
La falta de sancin a los departamentos y municipios que no dan cumplimiento a las normas
expedidas por esa Direccin. El mal manejo de los equipos y la prdida de ayudas por falta de
responsabilidad de algunos funcionarios de las entidades de socorro. Debe existir mayor control
en la inversin y manejo de dichos recursos.
54. No hubo una dependencia que se encargara de impulsar y coordinar su ejecucin.
55. Apata por parte de las autoridades competentes, tanto locales como departamentales y
nacionales. Desconocimiento del tema por parte de las autoridades competentes. No
cumplimiento con la normas relacionadas con el tema
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Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
56. La gente no tiene consciencia sobre el asunto. Las autoridades locales esperan a que pasen las
cosas para proceder a la respuesta en caliente, pero no hace mucho esfuerzo por la prevencin, los
funcionarios que tienen cargos relacionados con la GRD/PAD no necesariamente estn
capacitados al respecto y no se esfuerzan mucho por capacitarse cuando estn all. La ciudadana
desconoce la informacin sobre emergencias porque no se hace difusin del tema, por ejemplo, en
Medelln existen los CBE, CEPAD y COPADES y la gente no los reconoce como esfuerzos
municipales y comunitarios sobre el tema de GRD.
57. La inadecuada articulacin, entre los estudios de conocimiento y la planeacin estratgica para
una acertada planeacin.
58. Bajo presupuesto, debilidad en la prevencin.
59. Como principal obstculo, se encuentra la baja disponibilidad de recursos por las instituciones y
entidades territoriales para atender este tema.
Tambin se agrega la baja asistencia tcnica ofrecida por el nivel nacional ante el desarrollo de
proceso metodolgicos especficos que permitan realizar las actividades de identificacin de reas
de amenaza, anlisis de vulnerabilidad y riesgo a nivel local.
60. La falta de compromiso de las autoridades en cumplir y hacer cumplir el PNPAD
Falta de informacin tcnica y adecuado uso de las herramientas tecnolgicas para la elaboracin
de los planes municipales-departamentales.
61. La politiquera
62. Incluir todas las dependencias de manera armnica del estado y no solo el Ministerio del Interior
63. falta buscar un mecanismo que OBLIGUE a los entes regionales y locales, a adoptar el tema de la
GRD, con la seriedad que este requiere, en pro de la comunidad que habita este Pas
64. la falta de enteres de los entes locales en la implementacin y puesta en marcha de los ples
65. Falta normalizar (norma legal, Decreto, Resolucin u otra) una estrategia que permita articular en
forma efectiva los procesos y procedimientos que cada entidad lleva y llevar a cabo en cada una
de las emergencias que se presentan en el pas.
Cada entidad de socorro cree tener el dominio de la emergencia, a excepcin de Bogot, donde se
aplica el Plan de emergencias de Bogot.
Existe una marcada intencin de la Polica y de las Fuerzas Militares de querer ser los
protagonistas principales de la atencin de la emergencia desconociendo la LEY 1575 de 2012.
66. Falta de conocimiento del PNPAD
Falta de compromiso de los entes territoriales
La no inclusin del componente riesgos dentro de los planes territoriales
67. Compromiso institucional y organizacional de los entes territoriales.
Compromiso y vinculacin del sector privado y comunitario en sus distintas actividades
econmicas
Acciones netamente voluntarias
Pensamiento ms reactivo (medidas de respuesta), que preventivo (medidas de intervencin:
prevencin y migracin.
Los aspectos de conocimiento del riesgo y uso informacin y divulgacin deficientes
Mecanismos de seguimiento, inspeccin, vigilancia y control deficientes
68. Que los organismos de control ponen todas la trabas para cualquier proceso de contratacin que
se adelante
69. Que todo el pas conozca sobre el tema y tener conciencia sobre gestin del riesgo
70. Crear conciencias de cultura en la comunidad para actuar de manera segura y precisa ante un
evento.
Tener unificacin y articulacin entre entidades al momento de trabajar en equipo.
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Ante la pregunta: Cules han sido los principales obstculos en materia de GRD / PAD que no
han podido ser superados en el pas, a pesar de contar desde 1998 con el PNPAD?, se
obtuvieron las siguientes respuestas:
Que la comunidad y las entidades no apliquen lo sugerido por la norma.
71. Que los gobernantes no cumplan con la ley 1523
72. el gran riesgo de politizacin de los consejos de Gestin del Riesgo, el nombramiento de unidades
y de los " Nuevos coordinadores o Jefes de Seccin del Riesgo, no por experiencia sino por
POLITIQUERIA
73. No existe un lineamiento claro, cuando un Alcalde pide apoyo al Departamento o la nacin, as
pues siempre piden ayuda a los dos niveles superiores
74. La falta de seguimiento a la implementacin del Plan as como el hecho de que el mismo no tuviera
indicadores para tal fin o metas establecidas de corto, mediano y largo plazo. As mismo los
sectores no se identificaron con su papel en el PNPAD y no se realizaron ejercicios de difusin y
concientizacin. En la medida que el tema no se promovi las acciones se dejaron de lado y
entraron a "competir" con otras acciones del sector. Los sectores no interiorizaron sus
responsabilidades en el PNPAD