Osvaldo Iazzetta Investigador Consejo de Investigadores de la Universidad Nacional de Rosario, CIUNR Correo electrnico: iazzetta@arnet.com.ar Fecha de recepcin: junio 2008 Fecha de aceptacin y versin final: junio 2008 Resumen La calidad de lo pblico no resulta indistinta para juzgar la calidad de una democracia, pues la vitalidad y diversidad de aquel espacio delimita sus posibilidades de despliegue y profundiza- cin. Sin embargo, lo pblico se nutre tanto de la energa proveniente de la asociatividad, par- ticipacin, deliberacin y auto-organizacin de la sociedad civil, como de la universalidad que el Estado debe asegurar para tornar efectiva la promesa democrtica. En esa zona confluyen por consiguiente, energas provenientes de lo pblico-social como de lo pblico-estatal. Sin desco- nocer esa complejidad, en este trabajo nos centraremos en este ltimo aspecto, entendiendo esta eleccin como una va de entrada entre otras posibles para reflexionar sobre algunas ta- reas democrticas pendientes. Palabras clave: pblico, Estado, democracia, universalidad, ciudadana Abstract The quality of the public sphere is a useful indicator of the quality of democracy; indeed it is the diversity and vitality of the public space that will eventually shape both the spread and the strengthening of democracy. The public sphere is fortified by what it gains from associativity, participation, deliberation and the mobilization of civil society. However, it also benefits from the universality of state projects which are vital to the fulfillment of the democratic promise. Here, we see the convergence of forces which belong to both the social-public sphere and the state-public sphere. Taking into account the complexity of these dynamics, the decision to focus on state-public relations as a point of entry into the debate, allows us to discuss the tasks that democracy has yet to tackle. Key word: public, State, democracy, universality, citizenship Iconos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 32, Quito, septiembre 2008, pp. 49-60 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador. ISSN: 1390-1249 d o s s i e r 50 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Osvaldo Iazzetta L a calidad de lo pblico no resulta indi- ferente para juzgar la calidad de una democracia, pues la vitalidad y diversi- dad de aquel espacio delimita sus posibilida- des de despliegue y profundizacin. Aunque los alcances y contenidos de lo pblico cons- tituyan un motivo de controversia como lo testimonia la amplia literatura disponible sobre el tema 1 , en este trabajo lo entende- mos como esa zona de contornos imprecisos que se nutre tanto de la energa proveniente de la capacidad asociativa, participacin, de- liberacin y auto-organizacin de la sociedad civil, como de la universalidad que el Estado debe asegurar para tornar efectiva la promesa democrtica. Lo pblico entonces, no slo evoca el mbito en el que los ciudadanos for- mulan autnomamente los asuntos de inters general sino tambin, las capacidades colectivas que el Estado debe garantizar para conformar un espacio comn y compartido. En esa zona confluyen por consiguiente, tanto energas provenientes de lo pblico-social como de lo pblico-estatal. Dichas fuerzas no son excluyentes, por el contrario, se necesitan y refuerzan mutuamente. En efecto, una de- mocracia requiere tanto de una sociedad civil activa y vigilante que ejerza cotidianamente sus derechos, como de un Estado efectivo que asegure la universalidad consagrada por aque- lla. Al simplismo de la ecuacin que propone relaciones de suma cero entre dichos trmi- nos, es preciso oponer la idea de que socieda- des civiles y democracias fuertes no son in- compatibles con Estados fuertes. Asimismo, la democracia es mucho ms que un rgimen poltico. Como sugiere ODonnell (2002, 2003), tambin supone un modo particular de relacin entre Estado y ciudadanos, y entre los mismos ciudadanos, revelndonos otras dimensiones (el Estado y el contexto social) desatendidas por las teor- as sobre la democracia predominantes. Si bien nuestras democracias han registra- do notorios avances en las dos ltimas dca- das especialmente a nivel del rgimen polti- co an padecen severos dficits en otras di- mensiones que nos reclaman abandonar toda postura complaciente frente a su desempeo. La realizacin de elecciones peridicas y com- petitivas convive tensamente con un contexto social marcado por fuertes irregularidades que privan de la necesaria independencia a una amplia franja de la ciudadana. De tal manera, una creciente porcin de sta carece de los soportes y protecciones que permitan tor- narla real (cfr. Castel 2003). La extendida pre- sencia de prcticas clientelares constituye ade- ms, la contracara inseparable de ciudadanas truncas que ponen en entredicho la calidad de nuestras democracias, desnudando los l- mites que subsisten para conformar una esfe- ra pblica deliberativa y participativa y avan- zar hacia una democracia de ciudadana (cfr. ODonnell 2008). Aunque la complejidad de estos desafos no ofrece margen para respuestas unilaterales, en este trabajo aislamos slo con fines anal- ticos lo que resta encarar en los Estados, en- tendiendo esta eleccin como una va de en- trada entre otras posibles para reflexionar sobre algunas tareas democrticas pendientes. Como sostiene Botana, la democracia sig- nifica soberana del pueblo y libertad electo- ral, derechos humanos y separacin de pode- res, pero tambin significa y de manera no menos decisiva el universalismo del Estado (2002:133). Esta expectativa, que en cierto modo con- densa la dimensin pblica del Estado, asume diferentes formas: en primer lugar, sostener los derechos ciudadanos universales; en segundo tr- mino, privilegiar intercambios universalistas en el ejercicio del poder. En efecto, el principal reto para lo pblico-estatal se resume en la do- ble exigencia de garantizar ciudadana y un modo de ejercer el poder que promueva la pu- blicidad, la rendicin de cuentas y el apego a criterios universalistas; resguardando a nues- tras democracias de nuevas formas de privile- gio que al apropiarse de lo pblico para bene- ficio privado, socavan su credibilidad y abonan al actual desencanto de sus instituciones. En las pginas siguientes efectuaremos una breve revisin del itinerario que distingue a lo pblico-estatal, centrndonos luego en los vnculos que esta dimensin mantiene con la democracia en nuestra regin. Sobre lo pblico y lo estatal El Estado moderno constituye una respuesta al dilema de la accin colectiva creado por la emergencia de una sociedad de individuos li- brados a su suerte y despojados de la proxi- midad que les ofreca abrigo y proteccin en el pasado. La formacin de este complejo ins- titucional dotado de un abrumador poder co- activo, permiti generar bienes pblicos que los individuos no crearan espontneamente. La seguridad pblica que reclamaba Hobbes en tiempos de guerras civiles, o las proteccio- nes sociales destinadas a los ciudadanos ca- rentes de propiedad bajo el Estado social de derecho expresan algunas responsabilidades asumidas por el Estado moderno desde su aparicin, como tambin maneras cambian- tes de entender el riesgo y la inseguridad (cfr. Castel 2004). Aunque en ambos casos el Estado es entendido como un productor de certidumbre, vara el carcter de la incerti- dumbre que motiva su intervencin. Cabe aclarar que las nuevas obligaciones asumidas por el Estado no suponen el abandono de las anteriores; de modo tal, que a la responsabili- dad original de garantizar la seguridad pbli- ca se han sumado otras tareas como la provi- sin de seguridad social, entre otras. La presencia de este tercero, que extrae recursos de los particulares para generar bie- nes pblicos, es inseparable de la expansin de un amplio catlogo de derechos que el Es- tado est obligado a asegurar. Por consiguien- te, cuando hablamos de bienes pblicos tam- bin aludimos a bienes ciudadanos. De todos modos, si bien el Estado resuelve ciertos pro- blemas de accin colectiva creados por una sociedad de individuos primero y de merca- do despus, tambin instala nuevos riesgos y amenazas originados en el gran poder que aqul debe reunir para que tales bienes pbli- cos y soluciones sean posibles (cfr. ODonnell 2001:13-15). Aunque la intervencin del Estado contri- buye a producir un orden cuando no existe confianza mutua entre los particulares (peli- gro horizontal), ello exige a su vez, que este orden resulte confiable para las partes (peligro vertical). La historia moderna revela que el Estado no siempre se ha comportado como un agente amistoso dentro o fuera del te- rritorio nacional; y aunque fue concebido como un productor de certidumbre, sobran evidencias que lo muestran como la principal fuente de incertidumbre para sus propios ciu- dadanos. Eso explica que la concentracin de recursos y tareas encarada por el Estado para garantizar tales bienes pblicos, haya convivi- do con una constante y tenaz bsqueda por parte de la sociedad civil para hallar modali- dades de control y supervisin, destinadas a institucionalizar la desconfianza que des- pierta el enorme poder reunido por aquel 2 . Las principales creaciones en materia de inge- niera institucional, en los ltimos dos siglos de vida democrtica representacin, divisin de poderes, rganos de control, apuntan precisamente a domesticar y racionalizar el uso de la fuerza concentrada en el Estado. Por consiguiente, generar bienes pblicos desde el Estado y someter a ste a control p- blico para contrarrestar su opacidad y arbitra- riedad, son dos caras inseparables y comple- mentarias de lo pblico-estatal: una orientada 51 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Lo pblico, lo estatal y la democracia 2 En Luhmann (1996), ODonnell (2001) y Rosanvallon (2007), podemos hallar manifestaciones de esta bsqueda de institucionalizacin de la descon- fianza que acompaa a la construccin democrtica moderna. a garantizar la universalidad de los derechos ciudadanos, la otra a controlar y transparen- tar ese enorme poder del Estado, tan necesa- rio como temible. El itinerario de lo pblico-estatal En los comienzos del Estado moderno, lo p- blico y lo estatal se presentaban confundidos expresando lo que es comn a todos 3 . Sin em- bargo, ya no es posible sostener semejante re- duccin pues, si bien todo lo estatal es por definicin pblico, no todo lo pblico es hoy estatal. En nuestros das, lo pblico designa un denso y rico entramado que excede los l- mites del Estado de modo que ste ya no mantiene el monopolio para expresarlo y contenerlo. Las nociones de pblico no estatal, privado social, altruismo cvico o capital social 4 , aluden desde tradiciones divergentes, a esa energa pblica no generada desde el Estado pero que tampoco se confunde con el inters privado que impulsa al mercado. Aunque esta revalorizacin de la sociedad civil merece celebrarse, en algunas versiones no siempre desprovistas de inocencia ella ha sido presentada como sustituto del Estado, coincidiendo con un clima de ideas domina- do por un extendido desencanto frente a s- te 5 . Vale recordar que en los pases del Cono Sur y Brasil, la recuperacin de la democracia convivi, en sus tramos iniciales, con una fuerte sospecha por el papel cumplido por sus Estados en el pasado autoritario inmediato, convirtiendo el legtimo anti-autoritarismo gestado en esos aos, en un sinnimo de anti- estatismo que result inesperadamente fun- cional a la crtica interesada impulsada por el neoliberalismo. Como seal Lechner, en Amrica Latina ha sido el Estado autoritario (y no un Estado de bienestar keynesiano) el Leviatn frente al cual se invoca el fortaleci- miento de la sociedad civil (1986:33). Esta vertiente anti-autoritaria mantiene vigencia en muchos movimientos e iniciativas de la sociedad civil que hoy ejercen una tenaz vigilancia sobre nuevas manifestaciones de abuso y arbitrariedad estatal en democracia. Sin embargo, no fue sta la versin que final- mente prevaleci al cerrarse los aos ochenta. El diagnstico triunfante a fines de esa dca- da no apuntaba a fortalecer a la sociedad civil, sino a desmontar el papel regulador del Esta- do y a despolitizar los mercados, presunta- mente sofocados por la intervencin de aquel. Apelando a una frmula extremada- mente simplista pero no por ello menos efectiva se postul una solucin condensada en la premisa de que cuanto menos Estado, me- jor. En nombre de esas recomendaciones nuestros pases se desprendieron del patrimo- nio pblico acumulado por las generaciones anteriores, presentando esa transferencia co- mo parte de un proceso global de devolucin de tareas y recursos que el Estado habra arre- batado indebidamente al mercado y a la so- ciedad civil. Ello no slo se tradujo en la venta de sus principales activos pblicos (privatizaciones) y concesiones de servicios pblicos decisivos sino tambin, en una abrupta desercin en la provisin de bienes pblicos (salud, educa- cin y seguridad social), que pasaron a conce- birse como simples bienes intercambiables en el mercado. Como consecuencia de ello, no slo se instaur una economa de mercado, sino como sugiri Lechner (1997) verdaderas sociedades de mercado que forjaron un nuevo tipo de sociabilidad regida por la res- ponsabilidad individual. De pronto, aquellos bienes pblicos que el Estado garantizaba a d o s s i e r 52 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Osvaldo Iazzetta 3 Vase Bobbio (2005) y especialmente los sugerentes trabajos relativos a las mutaciones de lo pblico de Rabotnikof (1993; 2005 y 2008). 4 Sobre el sentido y uso de estos conceptos vase Bresser Pereira (1998), Quijano (1988), Giner y Sarasa (1995) y Putnam (2000). 5 Si bien es legtimo propiciar la auto-organizacin y participacin de la sociedad civil, resulta errneo de- sestimar el papel del estado como proveedor de bienes pblicos, alentando un falso antagonismo con aqulla. 53 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Lo pblico, lo estatal y la democracia sus ciudadanos bajo la forma de derechos, de- jaron de ser entendidos como tales y su acce- so a ellos pas a depender de las desiguales oportunidades de contratacin en el mercado. Aquella retirada del Estado produjo una colosal concentracin de la riqueza en los grupos econmicos privados que se beneficia- ron con la venta de los activos estatales; pero tambin, trajo aparejado un proceso de cre- ciente desigualdad y desproteccin, que se tradujo en una alarmante precarizacin de la ciudadana. Como sola lamentar Norbert Lechner, nuestras sociedades tienen ahora ms mercado y menos ciudadana. En ese marco, no fueron pocos los esfuer- zos, provenientes de organizaciones civiles, destinados a cubrir y compensar con solida- ridad horizontal la ausencia y retraccin de la proteccin social, antes garantizada estatal- mente. Ello puso de manifiesto la existencia de un potencial solidario genuino y una ener- ga cvica que ayud a mitigar los efectos de tan severa crisis. Sin embargo, la gestacin de esa corriente solidaria no basta para sustituir las responsabilidades indelegables del Estado; pues, aunque el altruismo privado es una energa legtima y necesaria, no resulta sufi- ciente para reparar las asimetras, para ello es preciso la accin poltica. Como ha expresado Fitoussi: no se puede dejar librado a los sen- timientos morales el cuidado de llenar las ca- rencias de la accin poltica, para eso se ha in- ventado la democracia 6 . En efecto, si se convierte a lo social en fuente sustitutiva de lo pblico estatal corre- mos el riesgo de confiar la provisin de tales bienes pblicos a asociaciones voluntarias, que no son ni permanentes ni imparciales y por consiguiente, reconocen lmites para ga- rantizar la reproduccin de las necesidades sociales. Asimismo, en sociedades desiguales y segmentadas, eso implica dejar librados a su suerte a grupos sociales que disponen de re- cursos materiales, simblicos y organizacio- nales dispares para expresar sus demandas. En suma, las posibilidades de deliberacin y auto-organizacin de los ciudadanos en una democracia dependen de una autonoma que no puede darse por descontada en sociedades en las que la celebracin regular de comicios convive con fuertes asimetras sociales que impiden materializar el ideal de democracia. Lo pblico-estatal y la universalidad de los derechos ciudadanos Un Estado democrtico debe garantizar de manera efectiva la universalidad de los dere- chos a todos los ciudadanos comprendidos dentro de un territorio delimitado. El alcance de esa universalidad se ha expandido con el tiempo, como as tambin el catlogo de de- rechos que debe asegurar (civiles, polticos, sociales y culturales). Dicha universalidad es dinmica y an es motivo de controversia la exigibilidad de ciertos derechos reconocidos formalmente (en especial los sociales). Las lu- chas democrticas expresan, en buena medi- da, una pugna por asegurar nuevos derechos a sectores que han permanecido privados de ellos. La expectativa de que el Estado acte como garante de universalidad no implica desconocer que se trata de una tarea histri- camente contingente, que no hay que dar por descontada en todos los Estados concretos. Esta advertencia cabe especialmente para los pases de Amrica Latina, en los que amplias franjas de su poblacin an no tienen garan- tizados sus derechos bsicos. En esta regin como ha sealado ODonnell (2002), el al- cance del Estado legal es limitado y cual- quier ley formalmente sancionada es aplicada en forma intermitente y selectiva, revelando una severa fragmentacin del Estado en su di- mensin legal. Esto es, la universalidad exige asegurar tanto la vigencia efectiva de esos de- rechos para todos los grupos sociales y tni- 6 Vase Jean Paul Fitoussi, Es deber de la democracia compensar desigualdades, en Clarn, 06.01.2000. cos, como garantizarla homogneamente en todo su territorio. Una de las principales manifestaciones de la crisis del Estado proviene de que si bien la ciudadana slo puede existir dentro del marco de la democracia, su vigencia no basta para tor- narla efectiva: requiere adems, de un Estado que la asegure 7 . Ello implica reconocer entre otras cosas que la democracia es mucho ms que un rgi- men poltico. Las instituciones y libertades contextuales que este ltimo ofrece, definen un umbral necesario pero insuficiente para en- tenderla. El Estado es un soporte ineludible de sta y una vez aceptada su importancia, resul- ta crucial identificar los recursos e instrumen- tos que rene para afrontar sus responsabilida- des. En este terreno, el balance no resulta alen- tador. Los patrones de construccin de nues- tros Estados revelan que no lograron comple- tar la creacin de capacidades estructurales in- dispensables para garantizar los derechos ciu- dadanos de manera efectiva y homognea (cfr. Mann 2004). Esa debilidad no se ha revertido sino que se ha agravado an ms por los efec- tos derivados de las polticas pro-mercado aplicadas en el pasado reciente, las cuales oca- sionaron un severo y perdurable desmantela- miento de capacidades ya existentes. Por consiguiente, disponemos de ciudada- nas parciales, incompletas o de baja intensi- dad como ha sugerido ODonnell (1993), y ello nos sita ante un fenmeno tan inquie- tante como novedoso: tenemos democracias es- tables pero sin ciudadana efectiva. No deja de resultar paradjico que la recuperacin de la ciudadana poltica arrasada durante los pe- rodos dictatoriales conviva hoy con inocul- tables desmejoras y retrocesos en materia de derechos sociales, al tiempo que permanecen en cuestin ciertos derechos civiles. Una de las particularidades de nuestra re- gin es que los derechos que integran el tro clsico (civiles, polticos y sociales) presentan un carcter discontinuo; de modo que la pre- sencia de ciertos derechos ha coexistido con la supresin completa o parcial de otros. Como sostiene Botana, entre nosotros los derechos no han cobrado forma por acumulacin sino por exclusin (2004:33). En suma, la recuperacin de la democra- cia no asegura automticamente el ejercicio de tales derechos; es preciso adems, un Estado efectivo que pueda generar las condi- ciones para la realizacin universal de la ciu- dadana. En consecuencia, profundizar la de- mocracia supone entender la democraticidad, no slo como una cualidad exigible al rgi- men poltico (esto es, elecciones libres y pe- ridicas, libertad de expresin, etc.), sino tambin al Estado en tanto garante de la uni- versalidad de derechos ciudadanos sobre la que descansa el ideal democrtico (cfr. ODonnell 2003; 2007). Esta dimensin de lo pblico constituye un umbral necesario para la democracia; su fortaleza o debilidad no resulta indistinta para definir la calidad y perspectivas de sta. Lo pblico-estatal en el ejercicio del poder Aunque hoy resulte comn hallar reunidos Estado y democracia, conviene recordar que el vnculo entre ambos alude a una amistad relativamente reciente. En efecto, Estado y democracia son construcciones histricas y sociales que reconocen trayectos y orgenes divergentes y expresan lgicas contrapuestas: en tanto el primero tiende a la centralizacin del poder, la segunda a desconcentrarlo. El Estado es una institucin monoplica por ex- celencia, y las tareas que integraron su proce- so de construccin poco tienen en comn con las que son propias de la expansin de la arena democrtica. d o s s i e r 54 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Osvaldo Iazzetta 7 Guillermo ODonnell (1993) ha contribuido de ma- nera decisiva al reconocimiento de esta paradoja, y sus reflexiones en torno a esta cuestin pueden hallarse reunidas en su libro Disonancias. Crticas democrticas a la democracia (2007). Los atributos adquiridos por el Estado moderno, en su lento y conflictivo proceso formativo, son caractersticos de un complejo institucional centralizado que expropia recur- sos y tareas a la sociedad civil para configurar un nuevo polo de poder opuesto a los parti- culares 8 . Los atributos reunidos en dicho pro- ceso definen a un Estado a secas, pero nada nos dicen en cambio sobre la democracia. Esta cualidad depender de otras iniciativas y acciones que permitan hacer al Estado com- patible con la naturaleza de una democracia. El encuentro entre democracia y Estado se registra bajo una circunstancia histrica sin- gular, cuando la primera adopta el mecanis- mo de la representacin como expresin de la voluntad popular y el ltimo subordina el uso de la fuerza a los lmites impuestos por el Estado liberal de derecho. En suma, esa unin sintoniza con la introduccin de cier- tos atenuantes, que las ideas liberales impu- sieron tanto a la vieja nocin de democracia despojada ahora de las implicancias partici- pativas que evocaban las antiguas experiencias de democracia directa, como al propio Es- tado que se somete a la ley respetando los de- rechos individuales. Como podr advertirse, estos rasgos y ta- reas mucho deben a la tradicin liberal y re- publicana que arrancaron al Estado la prome- sa de respetar y garantizar libertades negativas y positivas, imponindole controles cruzados que eviten la concentracin y el uso discre- cional del poder. Ese legado, condensado en la aspiracin a racionalizar su poder y tornar- lo ms pblico, delimita algunos aspectos de lo pblico-estatal relativos al ejercicio del po- der en democracia que desagregaremos en las siguientes dimensiones: 1. La necesaria publicidad que debe rodear a los actos de gobierno, al debate pblico que debe preceder y sustentar a sus decisiones y al acceso a la informacin que el Estado contro- la. La informacin generada en tales actos es un bien pblico, y es un derecho de los ciuda- danos disponer de ella para posibilitar una mayor transparencia, que erradique la cultura del secreto de Estado. Esta acepcin de lo p- blico como opuesto a lo secreto 9 es un legado del pensamiento poltico moderno y consti- tuye una de las promesas incumplidas de la democracia ya inventariadas por Bobbio (1994). En una democracia, las exigencias de visibilidad y publicidad tienen en el parla- mento uno de sus espacios privilegiados, en tanto constituye un mbito de deliberacin pblico e institucionalizado, que acta como caja de resonancia de la sociedad. Aunque el parlamento es por definicin, el momento pblico del Estado 10 , esa expectativa convive tensamente con una fuerte tendencia a con- centrar y encapsular la decisin en los ejecu- tivos, aumentando la opacidad y privacidad del Estado 11 . 2. Control. Todo gobierno aspira naturalmen- te a ser libre y tener amplios poderes para ac- tuar. Para frenar esa pretensin existen rga- nos de control cruzado que integran el propio aparato estatal como as tambin, mecanis- mos de control ciudadano que complemen- tan a los anteriores. El carcter y las modali- dades de dicho control han variado con el transcurso del tiempo, desde las primeras ideas relativas a la divisin de poderes hasta las nuevas expresiones gestadas desde la socie- dad civil. En efecto, a las formas clsicas de 55 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Lo pblico, lo estatal y la democracia 8 La literatura sobre el tema tiende a identificar los principales atributos del Estado con ciertos mecanis- mos monoplicos, entre los que se destacan los mo- nopolios fiscal y de la violencia fsica y simblica. 9 Sobre las diferentes acepciones de lo pblico puede consultarse Rabotnikof (1993; 2005). 10 Esta expresin la tomamos de Saskia Sassen. Vase la entrevista efectuada por Flavia Costa, Los excluidos hacen la historia, Revista de Cultura , No. 98, su- plemento, El Clarn, 13.08.05, p. 10-11. 11 Esta preocupacin ha recobrado actualidad en los es- tudios sobre los componentes o mecanismos de deci- sin en nuestras democracias. Para el caso argentino destacamos la valiosa contribucin de Quiroga (2005) sobre este aspecto.
control contenidas en la idea de accountability horizontal y vertical (ODonnell 1998), se han sumado otros espacios institucionaliza- dos de control y participacin ciudadana a nivel local (audiencias pblicas, presupuesto participativo) y novedosas exigencias de ren- dicin de cuenta social accountability social (Peruzzotti y Smulovitz 2002), que amplan y diversifican las posibilidades de interven- cin y fiscalizacin. Aunque desde un punto de vista norma- tivo la democracia favorece la publicidad y el control, las prcticas de gobierno que han prevalecido en las dos dcadas de vigencia democrtica, revelan serios dficit en ambos aspectos. En efecto, el optimismo democr- tico de los primeros aos de experiencia de- mocrtica, muy pronto cedi paso a un esta- do anmico dominado por un marcado de- sencanto frente a sus instituciones y repre- sentantes. En especial, la literatura de los aos noventa ha destacado la hinchazn de los ejecutivos en nuestra regin, generando una tipologa intermedia de democracia de- legativa, hbrida o iliberal (ODonnell 1991; Conaghan y Malloy 1997; Zakaria 1998), que se distingue tanto por maximizar los mecanismos estatales que favorecen la concentracin y efectividad de las decisio- nes, como por minimizar aquellos relativos a la transparencia y la rendicin de cuentas 12 . Aunque la hipertrofia presidencial no es un dato reciente en nuestros pases pues ya est consagrada en nuestras primeras constitucio- nes del siglo XIX, esa matriz institucional parece robustecerse bajo los efectos combi- nados de una tradicin plebiscitaria que se activa y potencia en contextos de crisis eco- nmica 13 . Esa distorsin (reflejada en el hiper-ejecu- tivismo y en el hiper-decretismo), no slo desvirta el proceso decisorio como uno de los momentos cruciales de la representacin democrtica, sino tambin desjerarquiza otros espacios de deliberacin y control, si- tundolos en un lugar subalterno. El congre- so constituye un mbito de argumentacin que debe ser atendido, tanto como la necesa- ria argumentacin pblica que el presidente y sus elencos ministeriales deben afrontar para explicar las decisiones del gobierno 14 . Aunque se tienda a aceptar como normal la ausencia de deliberacin pblica en ese mbito, es pre- ciso recuperar ese espacio de debate pblico, como parte del perfeccionamiento democr- tico pendiente. 3. La ltima dimensin en la que nos deten- dremos alude a la tensin entre particularismo y universalismo. La frontera entre patrimonia- lismo y burocracia que Weber asoci a la ges- tacin del Estado moderno convirtindola en fundamento de un capitalismo racional y previsible, tambin representa un captulo crucial en la construccin de una democracia. Pues la democracia aguarda del Estado un trato universalista, que evite el reingreso de nuevas formas de privilegio ya sea recompen- sando a los ciudadanos segn su filiacin par- tidaria, poder econmico o proximidad con el gobierno de turno. Cuando se esfuma tal separacin asistimos a una doble expropiacin (Avritzer 2002:149). As, a la primera expropiacin de medios mili- tares, ideolgicos o de administracin que el Estado moderno efecta a los particulares pa- ra conformar un polo pblico opuesto al pri- vado, se suma la que sufre el propio Estado por parte de los intereses particularistas insta- lados en su seno. Como sostiene ODonnell, la dimensin pblica del Estado resulta arrasada cuando algunas organizaciones estatales se d o s s i e r 56 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Osvaldo Iazzetta 12 Vase Guillermo ODonnell en la entrevista efectuada por Jos Natanson Sobre los tipos y calidades de de- mocracia, en Pgina 12, 27.02.06. 13 Ese mix de tradicin y crisis ha sido desarrollado es- pecialmente por ODonnell (1991). 14 Sobre el caso argentino vase Cheresky (2007:132- 133). vuelven parte de circuitos de poder perversa- mente privatizados (1993: 170). En efecto, una de las dimensiones de lo pblico-estatal que tambin concierne a la democracia alude a la delimitacin que el ejercicio de la funcin pblica debe mantener entre lo pblico y lo privado. La demarcacin que el Estado moderno introdujo entre ofici- na y hogar, entre presupuesto pblico y patri- monio privado, establece una separacin entre los funcionarios y los recursos pblicos empleados; demarcacin que representa una precondicin para regular la vida democrti- ca desde patrones universalistas. La partidi- zacin del Estado y el empleo de fondos p- blicos para fines partidarios, derriba esa fron- tera necesaria y erosiona tanto la dimensin pblica del Estado como la credibilidad de las instituciones democrticas. Las dificultades para transparentar el fi- nanciamiento de las cada vez ms costosas campaas electorales y las fuertes asimetras de recursos entre oficialismo y oposicin, constituyen desafos que no slo aguardan instrumentos legales ms efectivos, sino tam- bin una mayor disposicin a rendir cuenta por parte de nuestros reacios gobernantes. En el orden subnacional, el abrumador control de recursos por parte de los partidos gober- nantes convierte a stos en verdaderas agen- cias semi-estatales (Cheresky 2006:13) que bloquean las oportunidades de alternancia poltica. Aunque sta no constituye un requi- sito para calificar a un rgimen como demo- crtico, su ausencia no resulta indistinta para juzgar la calidad y vitalidad de una democra- cia. Como destaca Morlino, la falta de alter- nancia [...] disminuye la importancia y fuer- za de la rendicin de cuentas vertical en tanto la rotacin la oxigena y estimula (2005:43). Asimismo, el control ininterrumpido del aparato estatal aumenta las posibilidades del oficialismo de permanecer en el gobierno, concentrando mayores oportunidades frente a las fuerzas de la oposicin. Esto se manifies- ta en el orden nacional y muy especialmente en el nivel subnacional, pues en este espacio an suelen refugiarse poderes locales aferra- dos a prcticas no democrticas. El modo en que ello afecta al carcter de las poliarquas, tanto como al carcter pblico de los Estados, representa una asignatura pendiente en las in- vestigaciones sobre nuestras democracias. En suma, partidos polticos cuasi-estatales cons- tituyen la contracara inseparable de Estados privatizados. La ausencia de alternancia 15 y la predominante configuracin de sistemas de partidos, conforman un mix que no slo nos revela ciertas cualidades del rgimen poltico democrtico, sino tambin nos informa sobre la separacin entre lo pblico y lo privado que logra establecer el Estado en demo- cracia. Breves conclusiones sobre el vnculo entre Estado y democracia Muchas de las tareas de reconstruccin del Estado encaradas luego del vendaval neolibe- ral son simplemente necesarias para reforzar capacidades administrativas y regulatorias in- herentes a todo centro de autoridad que aspi- ra a conquistar mayor efectividad y autono- ma decisoria. Otras en cambio, deben enten- derse como parte de un proceso de construc- cin democrtica permanente que incorpora nuevos y mayores desafos, una vez alcanza- dos los anteriores. John Ackerman propone considerar las ta- reas democrticas como expansivas y no como terminales, de modo que una vez aseguradas elecciones libres, peridicas y competitivas, es preciso imaginar nuevos retos (2006:150). En igual sentido, Vargas Cullell (2006) nos con- 57 CONOS 32, 2008, pp. 49-60 Lo pblico, lo estatal y la democracia 15 En Argentina, un tercio de sus 24 distritos electorales son gobernados por el mismo partido o coalicin po- ltica desde 1983 cuando se recuper la democra- cia, sin registrar alternancias desde entonces. voca a concebir esa empresa como una amplia democratizacin que aspira a difundir los principios democrticos hacia los diversos mbitos que componen una sociedad, inclu- yendo desde luego a su rgimen poltico, pero sin limitarla a ste. Se trata, por consiguiente, de expandir la democraticidad ms all del r- gimen poltico e interrogarnos sobre otras transiciones pendientes. Existe un amplio catlogo de tareas demo- crticas que no se resolvern espontneamen- te por la mera vigencia de un rgimen polti- co democrtico. En este sentido, an conser- va actualidad la inquietud formulada por Guillermo ODonnell (1993:173) a comien- zos de los 90: qu restricciones extra-polir- quicas limitan a las democracias, aun cuan- do se vote peridicamente sin coacciones? Esa lista es amplia y requiere ser reconocida pre- viamente como faltante para guiar nuestra accin. Resulta imperativo entonces, recono- cer ese plus de democracia que resta asegurar ms all del rgimen poltico (la democrati- zacin extra-rgimen como la denomina Vargas Cullell) y traducir operativamente esas tareas, del mismo modo en que ya se ha hecho con el rgimen poltico. An no hemos explorado suficientemente en qu consiste la democratizacin ms all de este nivel y cu- les son las dimensiones que nos permitirn disponer de una mejor comprensin y eva- luacin de los desafos a enfrentar. En lo que concierne al Estado, ello impli- ca retomar la idea su reforma pero entendin- dola ahora como parte de una tarea democr- tica inconclusa. Ser preciso entonces refor- mar la reforma del Estado como propone Nogueira (2004), incorporndole nuevos in- gredientes democrticos que fueron soslaya- dos por las reformas pro-mercado impulsadas en las dcadas anteriores. stas slo buscaron la reduccin indiscriminada del Estado, limi- tndolo a su faz econmica y administrativa, pero ignorndolo como un necesario soporte de la democracia. Una reforma democrtica del Estado no supone nicamente fortalecer sus capacidades reguladoras (econmicas y sociales) y adminis- trativas (generando un cuerpo profesionaliza- do competente y comprometido con lo pbli- co), sino tambin sus capacidades para tornar efectiva la promesa universalista de la democra- cia. Aunque resulta impostergable recompo- ner globalmente tales capacidades, esa empre- sa no debe limitarse a una mera aunque no menos necesaria reconstruccin del Estado, sino tambin deber contemplar lo que una democracia demanda y an espera de aquel. Bibliografa Ackerman, John M., 2006, Democratiza- cin: pasado, presente y futuro, en Perfi- les Latinoamericanos, No. 28, Julio- Diciembre, FLACSO, DF-Mxico, pp. 117-157. Avritzer, Leonardo, 2002, Modelos de for- macin del Estado y sociedad y su impac- to en la accountability: comentarios sobre el caso brasileo, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, editores, Controlando la poltica. 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