You are on page 1of 11

The Science of "Muddling Through"

Author(s): Charles E. Lindblom


Source: Public Administration Review, Vol. 19, No. 2 (Spring, 1959), pp. 79-88
Published by: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/973677 .
Accessed: 30/03/2011 15:00
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of JSTOR's Terms and Conditions of Use, available at .
http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp. JSTOR's Terms and Conditions of Use provides, in part, that unless
you have obtained prior permission, you may not download an entire issue of a journal or multiple copies of articles, and you
may use content in the JSTOR archive only for your personal, non-commercial use.
Please contact the publisher regarding any further use of this work. Publisher contact information may be obtained at .
http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=black. .
Each copy of any part of a JSTOR transmission must contain the same copyright notice that appears on the screen or printed
page of such transmission.
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of
content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms
of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
Blackwell Publishing and American Society for Public Administration are collaborating with JSTOR to
digitize, preserve and extend access to Public Administration Review.
http://www.jstor.org
T h e S c i e n c e o f Muddli n g T h ro ugh
By CHARLES E. LINDBLOM
Asso c i ate Pro f e sso r o f Ec o n o mi c s
Yale Un i ve rsi ty
S UPPOS E an admi n i strato r i s gi ve n re spo n -
si bi li ty f o r f o rmulati n g po li c y wi th re -
spe c t to i n f lati o n . He mi gh t start by try-
i n g to li st all re late d value s i n o rde r o f
i mpo rtan c e , e .g., f ull e mplo yme n t, re aso n able
busi n e ss pro f i t, pro te c ti o n o f small savi n gs,
pre ve n ti o n o f a sto c k marke t c rash . T h e n all
po ssi ble po li c y o utc o me s c o uld be rate d as
mo re o r le ss e f f i c i e n t i n attai n i n g a maxi mum
o f th e se value s. T h i s wo uld o f c o urse re qui re
a pro di gi o us i n qui ry i n to value s h e ld by
me mbe rs o f so c i e ty an d an e qually pro di gi o us
se t o f c alc ulati o n s o n h o w muc h o f e ac h value
i s e qual to h o w muc h o f e ac h o th e r value . He
c o uld th e n pro c e e d to o utli n e all po ssi ble
po li c y alte rn ati ve s. In a th i rd ste p, h e wo uld
un de rtake syste mati c c o mpari so n o f h i s multi -
tude o f alte rn ati ve s to de te rmi n e wh i c h at-
tai n s th e gre ate st amo un t o f value s.
In c o mpari n g po li c i e s, h e wo uld take ad-
van tage o f an y th e o ry avai lable th at ge n e ral-
i ze d abo ut c lasse s o f po li c i e s. In c o n si de ri n g
i n f lati o n , f o r e xample , h e wo uld c o mpare all
po li c i e s i n th e li gh t o f th e th e o ry o f pri c e s.
S i n c e n o alte rn ati ve s are be yo n d h i s i n ve sti -
gati o n , h e wo uld c o n si de r stri c t c e n tral c o n -
tro l an d th e abo li ti o n o f all pri c e s an d mar-
ke ts o n th e o n e h an d an d e li mi n ati o n o f all
publi c c o n tro ls wi th re li an c e c o mple te ly o n
th e f re e marke t o n th e o th e r, bo th i n th e li gh t
o f wh ate ve r th e o re ti c al ge n e rali zati o n s h e
c o uld f i n d o n suc h h ypo th e ti c al e c o n o mi e s.
Fi n ally, h e wo uld try to make th e c h o i c e
th at wo uld i n f ac t maxi mi ze h i s value s.
An alte rn ati ve li n e o f attac k wo uld be to
se t as h i s pri n c i pal o bje c ti ve , e i th e r e xpli c i tly
o r wi th o ut c o n sc i o us th o ugh t, th e re lati ve ly
si mple go al o f ke e pi n g pri c e s le ve l. T h i s o b-
je c ti ve mi gh t be c o mpro mi se d o r c o mpli c ate d
by o n ly a f e w o th e r go als, suc h as f ull e m-
> S h o rt c o urse s, bo o ks, an d arti c le s e xh o rt admi n -
i strato rs to make de c i si o n s mo re
me th o di c ally, but
th e re h as be e n li ttle an alysi s o f th e
de c i si o n -maki n g
pro c e ss n o w use d by publi c admi n i strato rs. T h e
usual pro c e ss i s i n ve sti gate d h e re -an d ge n e rally de -
f e n de d agai n st pro po sals f o r mo re "sc i e n ti f i c " me th -
o ds.
De c i si o n s o f i n di vi dual admi n i strato rs, o f c o urse ,
must be i n te grate d wi th de c i si o n s o f o th e rs to
f o rm th e mo sai c o f publi c po li c y. T h i s i n te grati o n
o f i n di vi dual de c i si o n s h as be c o me th e majo r c o n -
c e rn o f o rgan i zati o n th e o ry, an d th e way i n di vi duals
make de c i si o n s n e c e ssari ly af f e c ts th e way th o se de -
c i si o n s are be st me sh e d wi th o th e rs'. In addi ti o n ,
de c i si o n -maki n g me th o d re late s to allo c ati o n o f de -
c i si o n -maki n g re spo n si bi li ty-wh o sh o uld make wh at
de c i si o n .
Mo re "sc i e n ti f i c " de c i si o n -maki n g also i s di s-
c usse d i n th i s i ssue : "T o o ls f o r De c i si o n -Maki n g i n
Re so urc e s Plan n i n g."
plo yme n t. He wo uld i n f ac t di sre gard mo st
o th e r so c i al value s as be yo n d h i s pre se n t i n -
te re st, an d h e wo uld f o r th e mo me n t n o t e ve n
atte mpt to ran k th e f e w value s th at h e re -
garde d as i mme di ate ly re le van t. We re h e
pre sse d, h e wo uld qui c kly admi t th at h e was
i gn o ri n g man y re late d value s an d man y po s-
si ble i mpo rtan t c o n se que n c e s o f h i s po li c i e s.
As a se c o n d ste p, h e wo uld o utli n e th o se
re lati ve ly f e w po li c y alte rn ati ve s th at o c c urre d
to h i m. He wo uld th e n c o mpare th e m. In
c o mpari n g h i s li mi te d n umbe r o f alte rn ati ve s,
i n o st o f th e m f ami li ar f ro m past c o n tro ve rsi e s,
h e wo uld n o t o rdi n ari ly f i n d a bo dy o f th e o ry
pre c i se e n o ugh to c arry h i m th ro ugh a c o m-
pari so n o f th e i r re spe c ti ve c o n se que n c e s. In -
ste ad h e wo uld re ly h e avi ly o n th e re c o rd o f
past e xpe ri e n c e wi th small po li c y ste ps to pre -
di c t th e c o n se que n c e s o f si mi lar ste ps e x-
te n de d i n to th e f uture .
Mo re o ve r, h e wo uld f i n d th at th e po li c y al-
te rn ati ve s c o mbi n e d o bje c ti ve s o r value s i n
di f f e re n t ways. Fo r e xample , o n e po li c y mi gh t
o f f e r pri c e le ve l stabi li ty at th e c o st o f so me
79
8o PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW
ri sk o f un e mplo yme n t; an o th e r mi gh t o f f e r
le ss pri c e stabi li ty but also le ss ri sk o f un e m-
plo yme n t. He n c e , th e n e xt ste p i n h i s ap-
pro ac h -th e f i n al se le c ti o n -wo uld c o mbi n e
i n to o n e th e c h o i c e amo n g value s an d th e
c h o i c e amo n g i n strume n ts f o r re ac h i n g value s.
It wo uld n o t, as i n th e f i rst me th o d o f po li c y-
maki n g, appro xi mate a mo re me c h an i c al pro c -
e ss o f c h o o si n g th e me an s th at be st sati sf i e d
go als th at we re pre vi o usly c lari f i e d an d
ran ke d. Be c ause prac ti ti o n e rs o f th e se c o n d
appro ac h e xpe c t to ac h i e ve th e i r go als o n ly
parti ally, th e y wo uld e xpe c t to re pe at e n d-
le ssly th e se que n c e just de sc ri be d, as c o n di -
ti o n s an d aspi rati o n s c h an ge d an d as ac c urac y
o f pre di c ti o n i mpro ve d.
By Ro o t o r by Bran c h
Fo r c o mple x pro ble ms, th e f i rst o f th e se
two appro ac h e s i s o f c o urse i mpo ssi ble . Al-
th o ugh suc h an appro ac h c an be de sc ri be d, i t
c an n o t be prac ti c e d e xc e pt f o r re lati ve ly si m-
ple pro ble ms an d e ve n th e n o n ly i n a so me -
wh at mo di f i e d f o rm. It assume s i n te lle c tual
c apac i ti e s an d so urc e s o f i n f o rmati o n th at
me n si mply do n o t po sse ss, an d i t i s e ve n mo re
absurd as an appro ac h to po li c y wh e n th e
ti me an d mo n e y th at c an be allo c ate d to a
po li c y pro ble m i s li mi te d, as i s always th e
c ase . Of parti c ular i mpo rtan c e to publi c ad-
mi n i strato rs i s th e f ac t th at publi c age n c i e s
are i n e f f e c t usually i n struc te d n o t to prac ti c e
th e f i rst me th o d. T h at i s to say, th e i r pre -
sc ri be d f un c ti o n s an d c o n strai n ts-th e po li ti -
c ally o r le gally po ssi ble -re stri c t th e i r atte n -
ti o n to re lati ve ly f e w value s an d re lati ve ly
f e w alte rn ati ve po li c i e s amo n g th e c o un tle ss
alte rn ati ve s th at mi gh t be i magi n e d. It i s th e
se c o n d me th o d th at i s prac ti c e d.
Curi o usly, h o we ve r, th e li te rature s o f de c i -
si o n -maki n g, po li c y f o rmulati o n , plan n i n g,
an d publi c admi n i strati o n f o rmali ze th e f i rst
appro ac h rath e r th an th e se c o n d, le avi n g pub-
li c admi n i strato rs wh o h an dle c o mple x de c i -
si o n s i n th e po si ti o n o f prac ti c i n g wh at f e w
pre ac h . Fo r e mph asi s I run so me ri sk o f o ve r-
state me n t. T rue e n o ugh , th e li te rature i s we ll
aware o f li mi ts o n man 's c apac i ti e s an d o f th e
i n e vi tabi li ty th at po li c i e s wi ll be appro ac h e d
i n so me suc h style as th e se c o n d. But atte mpts
to f o rmali ze rati o n al po li c y f o rmulati o n -to
lay o ut e xpli c i tly th e n e c e ssary ste ps i n th e
pro c e ss-usually de sc ri be th e f i rst appro ac h
an d n o t th e se c o n d.'
T h e c o mmo n te n de n c y to de sc ri be po li c y
f o rmulati o n e ve n f o r c o mple x pro ble ms as
th o ugh i t f o llo we d th e f i rst appro ac h h as be e n
stre n gth e n e d by th e atte n ti o n gi ve n to , an d
suc c e sse s e n jo ye d by, o pe rati o n s re se arc h , sta-
ti sti c al de c i si o n th e o ry, an d syste ms an alysi s.
T h e h allmarks o f th e se pro c e dure s, typi c al o f
th e f i rst appro ac h , are c lari ty o f o bje c ti ve , e x-
pli c i tn e ss o f e valuati o n , a h i gh de gre e o f c o m-
pre h e n si ve n e ss o f o ve rvi e w, an d, wh e re ve r
po ssi ble , quan ti f i c ati o n o f value s f o r math e -
mati c al an alysi s. But th e se advan c e d pro c e -
dure s re mai n large ly th e appro pri ate te c h -
n i que s o f re lati ve ly small-sc ale pro ble m-so lvi n g
wh e re th e to tal n umbe r o f vari able s to be
c o n si de re d i s small an d value pro ble ms re -
stri c te d. Ch arle s Hi tc h , h e ad o f th e Ec o n o mi c s
Di vi si o n o f RAND Co rpo rati o n , o n e o f th e
le adi n g c e n te rs f o r appli c ati o n o f th e se te c h -
n i que s, h as wri tte n :
I wo uld make th e e mpi ri c al ge n e rali zati o n f ro m
my e xpe ri e n c e at RAND an d e lse wh e re th at o pe r-
ati o n s re se arc h i s th e art o f sub-o pti mi zi n g, i .e ., o f
so lvi n g so me lo we r-le ve l pro ble ms, an d th at di f f i -
c ulti e s i n c re ase an d o ur spe c i al c o mpe te n c e di -
mi n i sh e s by an o rde r o f magn i tude wi th e ve ry le ve l
o f de c i si o n maki n g we atte mpt to asc e n d. T h e so rt
o f si mple e xpli c i t mo de l wh i c h o pe rati o n s re -
se arc h e rs are so pro f i c i e n t i n usi n g c an c e rtai n ly
re f le c t mo st o f th e si gn i f i c an t f ac to rs i n f lue n c i n g
traf f i c c o n tro l o n th e Ge o rge Wash i n gto n Bri dge ,
but th e pro po rti o n o f th e re le van t re ali ty wh i c h
we c an re pre se n t by an y suc h mo de l o r mo de ls i n
studyi n g, say, a majo r f o re i gn -po li c y de c i si o n , ap-
pe ars to be almo st tri vi al.
Ac c o rdi n gly, I pro po se i n th i s pape r to
c lari f y an d f o rmali ze th e se c o n d me th o d,
1
Jame s
G. Marc h an d He rbe rt A. S i mo n si mi larly
c h arac te ri ze th e li te rature . T h e y also take so me i m-
po rtan t ste ps, as h ave S i mo n 's re c e n t arti c le s, to de -
sc ri be a le ss h e ro i c mo de l o f po li c y-maki n g. S e e Or-
gan i zati o n s (Jo h n
Wi le y an d S o n s, 1958),
p. 137.
2Ope rati o n s
Re se arc h an d Nati o n al Plan n i n g-A
Di sse n t," 5 Ope rati o n s Re se arc h 718 (Oc to be r, 1957).
Hi tc h 's di sse n t i s f ro m parti c ular po i n ts made i n th e
arti c le to wh i c h h i s pape r i s a re ply; h i s c lai m th at
o pe rati o n s re se arc h i s f o r lo w-le ve l pro ble ms i s wi de ly
ac c e pte d.
Fo r e xample s o f th e ki n d o f pro ble ms to wh i c h o p-
e rati o n s re se arc h i s appli e d, se e C. W. Ch urc h man ,
R. L. Ac ko f f an d E. L. Arn o f f , In tro duc ti o n to Ope ra-
ti o n s Re se arc h (Jo h n Wi le y an d S o n s, 1957); an d J. F.
Mc Clo ske y an d J. M. Co ppi n ge r (e ds.), Ope rati o n s Re -
se arc h f o r Man age me n t, Vo l. II, (T h e Jo h n s Ho pki n s
Pre ss, 1956).
T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 81
muc h n e gle c te d i n th e li te rature . T h i s
mi gh t
be de sc ri be d as th e me th o d o f suc c e ssi ve li m-
i te d c o mpari so n s. I wi ll c o n trast i t wi th th e f i rst
appro ac h , wh i c h mi gh t be c alle d th e rati o n al-
c o mpre h e n si ve me th o d.3 Mo re i mpre ssi o n i s-
ti c ally an d bri e f ly-an d th e re f o re ge n e rally
use d i n th i s arti c le -th e y c o uld be c h arac te r-
i ze d as th e bran c h me th o d an d ro o t me th o d,
th e f o rme r c o n ti n ually bui ldi n g o ut f ro m th e
c urre n t si tuati o n , ste p-by-ste p an d by small
de gre e s; th e latte r starti n g f ro m f un dame n tals
an e w e ac h ti me , bui ldi n g o n th e past o n ly as
e xpe ri e n c e i s e mbo di e d i n a th e o ry, an d al-
ways pre pare d to start c o mple te ly f ro m th e
gro un d up.
Le t us put th e c h arac te ri sti c s o f th e two
me th o ds si de by si de i n si mple st te rms.
Rati o n al-Co mpre h e n si ve (Ro o t)
la. Clari f i c ati o n o f value s o r o bje c ti ve s di sti n c t f ro m
an d usually pre re qui si te to e mpi ri c al an alysi s o f
alte rn ati ve po li c i e s.
2a. Po li c y-f o rmulati o n i s th e re f o re appro ac h e d th ro ugh
me an s-e n d an alysi s: Fi rst th e e n ds are i so late d,
th e n th e me an s to ac h i e ve th e m are so ugh t.
3a. T h e te st o f a "go o d" po li c y i s th at i t c an be sh o wn
to be th e mo st appro pri ate me an s to de si re d e n ds.
4a. An alysi s i s c o mpre h e n si ve ; e ve ry i mpo rtan t re le -
van t f ac to r i s take n i n to ac c o un t.
5a.
T h e o ry i s o f te n h e avi ly re li e d upo n .
Assumi n g th at th e ro o t me th o d i s f ami li ar
an d un de rstan dable , we pro c e e d di re c tly to
c lari f i c ati o n o f i ts alte rn ati ve by c o n trast. In
e xplai n i n g th e se c o n d, we sh all be de sc ri bi n g
h o w mo st admi n i strato rs do i n f ac t appro ac h
c o mple x que sti o n s, f o r th e ro o t me th o d, th e
"be st" way as a blue pri n t o r mo de l, i s i n f ac t
n o t wo rkable f o r c o mple x po li c y que sti o n s,
an d admi n i strato rs are f o rc e d to use th e
me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s.
In te rtwi n i n g Evaluati o n an d Empi ri c al
An alysi s (lb)
T h e qui c ke st way to un de rstan d h o w value s
are h an dle d i n th e me th o d o f suc c e ssi ve li m-
'II am assumi n g th at admi n i strato rs o f te n make po l-
i c y an d advi se i n th e maki n g o f po li c y an d am tre ati n g
de c i si o n -maki n g an d po li c y-maki n g as syn o n ymo us f o r
purpo se s o f th i s pape r.
i te d c o mpari so n s i s to se e h o w th e ro o t
me th o d o f te n bre aks do wn i n i ts h an dli n g o f
value s o r o bje c ti ve s. T h e i de a th at value s
sh o uld be c lari f i e d, an d i n advan c e o f th e e x-
ami n ati o n o f alte rn ati ve po li c i e s, i s appe al-
i n g. But wh at h appe n s wh e n we atte mpt i t
f o r c o mple x so c i al pro ble ms? T h e f i rst di f f i -
c ulty i s th at o n man y c ri ti c al value s o r o bje c -
ti ve s, c i ti ze n s di sagre e , c o n gre ssme n di sagre e ,
an d publi c admi n i strato rs di sagre e . Eve n
wh e re a f ai rly spe c i f i c o bje c ti ve i s pre sc ri be d
f o r th e admi n i strato r, th e re re mai n s c o n si d-
e rable ro o m f o r di sagre e me n t o n sub-o bje c -
ti ve s. Co n si de r, f o r e xample , th e c o n f li c t wi th
re spe c t to lo c ati n g publi c h o usi n g, de sc ri be d
i n Me ye rso n an d Ban f i e ld's study o f th e Ch i -
S uc c e ssi ve Li mi te d Co mpari so n s (Bran c h )
i b. S e le c ti o n o f value go als an d e mpi ri c al an alysi s o f
th e n e e de d ac ti o n are n o t di sti n c t f ro m o n e an -
o th e r but are c lo se ly i n te rtwi n e d.
2b. S i n c e me an s an d e n ds are n o t di sti n c t, me an s-e n d
an alysi s i s o f te n i n appro pri ate o r li mi te d.
3b. T h e te st o f a "go o d" po li c y i s typi c ally th at vari -
o us an alysts f i n d th e mse lve s di re c tly agre e i n g o n a
po li c y (wi th o ut th e i r agre e i n g th at i t i s th e mo st
appro pri ate me an s to an agre e d o bje c ti ve ).
4b. An alysi s i s drasti c ally li mi te d:
i ) Impo rtan t po ssi ble o utc o me s are n e gle c te d.
i i ) Impo rtan t alte rn ati ve po te n ti al po li c i e s are
n e gle c te d.
i i i ) Impo rtan t af f e c te d value s are n e gle c te d.
5b. A suc c e ssi o n o f c o mpari so n s gre atly re duc e s o r
e li mi n ate s re li an c e o n th e o ry.
c ago Ho usi n g Auth o ri ty4-di sagre e me n t wh i c h
o c c urre d de spi te th e c le ar o bje c ti ve o f pro vi d-
i n g a c e rtai n n umbe r o f publi c h o usi n g un i ts
i n th e c i ty. S i mi larly c o n f li c ti n g are o bje c ti ve s
i n h i gh way lo c ati o n , traf f i c c o n tro l, mi n i mum
wage admi n i strati o n , de ve lo pme n t o f to uri st
f ac i li ti e s i n n ati o n al parks, o r i n se c t c o n tro l.
Admi n i strato rs c an n o t e sc ape th e se c o n -
f li c ts by asc e rtai n i n g th e majo ri ty's pre f e re n c e ,
f o r pre f e re n c e s h ave n o t be e n re gi ste re d o n
mo st i ssue s; i n de e d, th e re o f te n are n o pre f e r-
e n c e s i n th e abse n c e o f publi c di sc ussi o n suf f i -
c i e n t to bri n g an i ssue to th e atte n ti o n o f th e
e le c to rate . Furth e rmo re , th e re i s a que sti o n
4Marti n Me ye rso n an d Edward C. Ban f i e ld, Po li ti c s,
Plan n i n g an d th e Publi c In te re st (T h e Fre e Pre ss,
1955).
82 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW
o f wh e th e r i n te n si ty o f f e e li n g sh o uld be c o n -
si de re d as we ll as th e n umbe r o f pe rso n s pre -
f e rri n g e ac h alte rn ati ve . By th e i mpo ssi bi li ty
o f do i n g o th e rwi se , admi n i strato rs o f te n are
re duc e d to de c i di n g po li c y wi th o ut c lari f yi n g
o bje c ti ve s f i rst.
Eve n wh e n an admi n i strato r re so lve s to f o l-
lo w h i s o wn value s as a c ri te ri o n f o r de c i si o n s,
h e o f te n wi ll n o t kn o w h o w to ran k th e m
wh e n th e y c o n f li c t wi th o n e an o th e r, as th e y
usually do . S uppo se , f o r e xample , th at an ad-
mi n i strato r must re lo c ate te n an ts li vi n g i n
te n e me n ts sc h e dule d f o r de struc ti o n . On e o b-
je c ti ve i s to e mpty th e bui ldi n gs f ai rly
pro mptly, an o th e r i s to f i n d sui table ac c o m-
mo dati o n f o r pe rso n s di splac e d, an o th e r i s to
avo i d f ri c ti o n wi th re si de n ts i n o th e r are as i n
wh i c h a large i n f lux wo uld be un we lc o me , an -
o th e r i s to de al wi th all c o n c e rn e d th ro ugh
pe rsuasi o n i f po ssi ble , an d so o n .
Ho w do e s o n e state e ve n to h i mse lf th e
re lati ve i mpo rtan c e o f th e se parti ally c o n -
f li c ti n g value s? A si mple ran ki n g o f th e m i s
n o t e n o ugh ; o n e n e e ds i de ally to kn o w h o w
muc h o f o n e value i s wo rth sac ri f i c i n g f o r
so me o f an o th e r value . T h e an swe r i s th at
typi c ally th e admi n i strato r c h o o se s-an d must
c h o o se -di re c tly amo n g po li c i e s i n wh i c h th e se
value s are c o mbi n e d i n di f f e re n t ways. He
c an n o t f i rst c lari f y h i s value s an d th e n c h o o se
amo n g po li c i e s.
A mo re subtle th i rd po i n t un de rli e s bo th
th e f i rst two . S o c i al o bje c ti ve s do n o t always
h ave th e same re lati ve value s. On e o bje c ti ve
may be h i gh ly pri ze d i n o n e c i rc umstan c e ,
an o th e r i n an o th e r c i rc umstan c e . If , f o r e x-
ample , an admi n i strato r value s h i gh ly bo th
th e di spatc h wi th wh i c h h i s age n c y c an c arry
th ro ugh i ts pro je c ts an d go o d publi c re lati o n s,
i t matte rs li ttle wh i c h o f th e two po ssi bly c o n -
f li c ti n g value s h e f avo rs i n so me abstrac t o r
ge n e ral se n se . Po li c y que sti o n s ari se i n f o rms
wh i c h put to admi n i strato rs suc h a que sti o n
as: Gi ve n th e de gre e to wh i c h we are o r are
n o t alre ady ac h i e vi n g th e value s o f di spatc h
an d th e value s o f go o d publi c re lati o n s, i s i t
wo rth sac ri f i c i n g a li ttle spe e d f o r a h appi e r
c li e n te le , o r i s i t be tte r to ri sk o f f e n di n g
th e
c li e n te le so th at we c an ge t o n wi th o ur wo rk?
T h e an swe r to suc h a que sti o n vari e s wi th
c i rc umstan c e s.
T h e value pro ble m i s, as th e e xample
sh o ws, always a pro ble m o f adjustme n ts at a
margi n . But th e re i s n o prac ti c able way
to
state margi n al o bje c ti ve s o r value s e xc e pt i n
te rms o f parti c ular po li c i e s. T h at o n e value
i s pre f e rre d to an o th e r i n o n e de c i si o n si tua-
ti o n do e s n o t me an th at i t wi ll be pre f e rre d
i n an o th e r de c i si o n si tuati o n i n wh i c h i t c an
be h ad o n ly at gre at sac ri f i c e o f an o th e r value .
Atte mpts to ran k o r o rde r value s i n ge n e ral
an d abstrac t te rms so th at th e y do n o t sh i f t
f ro m de c i si o n to de c i si o n e n d up by i gn o ri n g
th e re le van t margi n al pre f e re n c e s. T h e si g-
n i f i c an c e o f th i s th i rd po i n t th us go e s ve ry
f ar. Eve n i f all admi n i strato rs h ad at h an d an
agre e d se t o f value s, o bje c ti ve s, an d c o n -
strai n ts, an d an agre e d ran ki n g o f th e se val-
ue s, o bje c ti ve s, an d c o n strai n ts, th e i r mar-
gi n al value s i n ac tual c h o i c e si tuati o n s wo uld
be i mpo ssi ble to f o rmulate .
Un able c o n se que n tly to f o rmulate th e re le -
van t value s f i rst an d th e n c h o o se amo n g po li -
c i e s to ac h i e ve th e m, admi n i strato rs must
c h o o se di re c tly amo n g alte rn ati ve po li c i e s th at
o f f e r di f f e re n t margi n al c o mbi n ati o n s o f val-
ue s. S o me wh at parado xi c ally, th e o n ly prac ti -
c able way to di sc lo se o n e 's re le van t margi n al
value s e ve n to o n e se lf i s to de sc ri be th e po li c y
o n e c h o o se s to ac h i e ve th e m. Exc e pt ro ugh ly
an d vague ly, I kn o w o f n o way to de sc ri be -
o r e ve n to un de rstan d-wh at my re lati ve e val-
uati o n s are f o r, say, f re e do m an d se c uri ty,
spe e d an d ac c urac y i n go ve rn me n tal de c i si o n s,
o r lo w taxe s an d be tte r sc h o o ls th an to de -
sc ri be my pre f e re n c e s amo n g spe c i f i c po li c y
c h o i c e s th at mi gh t be made be twe e n th e al-
te rn ati ve s i n e ac h o f th e pai rs.
In summary, two aspe c ts o f th e pro c e ss by
wh i c h value s are ac tually h an dle d c an be di s-
ti n gui sh e d. T h e f i rst i s c le ar: e valuati o n an d
e mpi ri c al an alysi s are i n te rtwi n e d; th at i s,
o n e c h o o se s amo n g value s an d amo n g po li c i e s
at o n e an d th e same ti me . Put a li ttle mo re
e labo rate ly, o n e si multan e o usly c h o o se s a po l-
i c y to attai n c e rtai n o bje c ti ve s an d c h o o se s
th e o bje c ti ve s th e mse lve s. T h e se c o n d aspe c t
i s re late d but di sti n c t: th e admi n i strato r
f o -
c use s h i s atte n ti o n o n margi n al o r i n c re me n -
tal value s. Wh e th e r h e i s aware o f i t o r n o t,
h e do e s n o t f i n d ge n e ral f o rmulati o n s
o f
o bje c ti ve s ve ry h e lpf ul an d i n f ac t make s spe -
c i f i c margi n al o r i n c re me n tal c o mpari so n s.
T wo po li c i e s, X an d Y, c o n f ro n t h i m. Bo th
pro mi se th e same de gre e o f attai n me n t o f o b-
je c ti ve s a, b, c , d, an d e . But X pro mi se s
h i m
so me wh at mo re o f f th an do e s Y, wh i le Y
pro mi se s h i m so me wh at mo re o f g th an do e s
T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH"
83
X. In c h o o si n g be twe e n th e m, h e i s i n f ac t
o f f e re d th e alte rn ati ve o f a margi n al o r i n c re -
me n tal amo un t o f f at th e e xpe n se o f a mar-
gi n al o r i n c re me n tal amo un t o f g. T h e o n ly
value s th at are re le van t to h i s c h o i c e are
th e se i n c re me n ts by wh i c h th e two po li c i e s
di f f e r; an d, wh e n h e f i n ally c h o o se s be twe e n
th e two margi n al value s, h e do e s so by mak-
i n g a c h o i c e be twe e n po li c i e s.5
As to wh e th e r th e atte mpt to c lari f y o b-
je c ti ve s i n advan c e o f po li c y se le c ti o n i s mo re
o r le ss rati o n al th an th e c lo se i n te rtwi n i n g o f
margi n al e valuati o n an d e mpi ri c al an alysi s,
th e pri n c i pal di f f e re n c e e stabli sh e d i s th at f o r
c o mple x pro ble ms th e f i rst i s i mpo ssi ble an d
i rre le van t, an d th e se c o n d i s bo th po ssi ble an d
re le van t. T h e se c o n d i s po ssi ble be c ause th e
admi n i strato r n e e d n o t try to an alyze an y
value s e xc e pt th e value s by wh i c h alte rn ati ve
po li c i e s di f f e r an d n e e d n o t be c o n c e rn e d wi th
th e m e xc e pt as th e y di f f e r margi n ally. Hi s
n e e d f o r i n f o rmati o n o n value s o r o bje c ti ve s
i s drasti c ally re duc e d as c o mpare d wi th th e
ro o t me th o d; an d h i s c apac i ty f o r graspi n g,
c o mpre h e n di n g, an d re lati n g value s to o n e an -
o th e r i s n o t strai n e d be yo n d th e bre aki n g
po i n t.
Re lati o n s Be twe e n Me an s an d En ds (2b)
De c i si o n -maki n g i s o rdi n ari ly f o rmali ze d as
a me an s-e n ds re lati o n sh i p: me an s are c o n -
c e i ve d to be e valuate d an d c h o se n i n th e
li gh t o f e n ds f i n ally se le c te d i n de pe n de n tly o f
an d pri o r to th e c h o i c e o f me an s. T h i s i s th e
me an s-e n ds re lati o n sh i p o f th e ro o t me th o d.
But i t f o llo ws f ro m all th at h as just be e n sai d
th at suc h a me an s-e n ds re lati o n sh i p i s po ssi ble
o n ly to th e e xte n t th at value s are agre e d
upo n , are re c o n c i lable , an d are stable at th e
margi n . T ypi c ally, th e re f o re , suc h a me an s-
e n ds re lati o n sh i p i s abse n t f ro m th e bran c h
me th o d, wh e re me an s an d e n ds are si mul-
tan e o usly c h o se n .
Ye t an y de parture f ro m th e me an s-e n ds re -
lati o n sh i p o f th e ro o t me th o d wi ll stri ke so me
re ade rs as i n c o n c e i vable . Fo r i t wi ll appe ar to
th e m th at o n ly i n suc h a re lati o n sh i p i s i t po s-
si ble to de te rmi n e wh e th e r o n e po li c y c h o i c e
i s be tte r o r wo rse th an an o th e r. Ho w c an an
admi n i strato r kn o w wh e th e r h e h as made a
'T h e li n e o f argume n t i s, o f c o urse , an e xte n si o n o f
th e th e o ry o f marke t c h o i c e , e spe c i ally th e th e o ry o f
c o n sume r c h o i c e , to publi c po li c y c h o i c e s.
wi se o r f o o li sh de c i si o n i f h e i s wi th o ut pri o r
value s o r o bje c ti ve s by wh i c h to judge h i s de -
c i si o n s? T h e an swe r to th i s que sti o n c alls up
th e th i rd di sti n c ti ve di f f e re n c e be twe e n ro o t
an d bran c h me th o ds: h o w to de c i de th e be st
po li c y.
T h e T e st o f "Go o d" Po li c y (3b)
In th e ro o t me th o d, a de c i si o n i s "c o rre c t,"
"go o d," o r "rati o n al" i f i t c an be sh o wn to at-
tai n so me spe c i f i e d o bje c ti ve , wh e re th e o bje c -
ti ve c an be spe c i f i e d wi th o ut si mply de sc ri bi n g
th e de c i si o n i tse lf . Wh e re o bje c ti ve s are de -
f i n e d o n ly th ro ugh th e margi n al o r i n c re me n -
tal appro ac h to value s de sc ri be d abo ve , i t i s
sti ll so me ti me s po ssi ble to te st wh e th e r a po l-
i c y do e s i n f ac t attai n th e de si re d o bje c ti ve s;
but a pre c i se state me n t o f th e o bje c ti ve s take s
th e f o rm o f a de sc ri pti o n o f th e po li c y c h o se n
o r so me alte rn ati ve to i t. T o sh o w th at a po l-
i c y i s mi stake n o n e c an n o t o f f e r an abstrac t
argume n t th at i mpo rtan t o bje c ti ve s are n o t
ac h i e ve d; o n e must i n ste ad argue th at an o th e r
po li c y i s mo re to be pre f e rre d.
S o f ar, th e de parture f ro m c usto mary ways
o f lo o ki n g at pro ble m-so lvi n g i s n o t tro uble -
so me , f o r man y admi n i strato rs wi ll be qui c k
to agre e th at th e mo st e f f e c ti ve di sc ussi o n o f
th e c o rre c tn e ss o f po li c y do e s take th e f o rm o f
c o mpari so n wi th o th e r po li c i e s th at mi gh t
h ave be e n c h o se n . But wh at o f th e si tuati o n
i n wh i c h admi n i strato rs c an n o t agre e o n val-
ue s o r o bje c ti ve s, e i th e r abstrac tly o r i n mar-
gi n al te rms? Wh at th e n i s th e te st o f "go o d"
po li c y? Fo r th e ro o t me th o d, th e re i s n o te st.
Agre e me n t o n o bje c ti ve s f ai li n g, th e re i s n o
stan dard o f "c o rre c tn e ss." Fo r th e me th o d o f
suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s, th e te st i s
agre e me n t o n po li c y i tse lf , wh i c h re mai n s po s-
si ble e ve n wh e n agre e me n t o n value s i s n o t.
It h as be e n sugge ste d th at c o n ti n ui n g agre e -
me n t i n Co n gre ss o n th e de si rabi li ty o f e x-
te n di n g o ld age i n suran c e ste ms f ro m li be ral
de si re s to stre n gth e n th e we lf are pro grams o f
th e f e de ral go ve rn me n t an d f ro m c o n se rvati ve
de si re s to re duc e un i o n de man ds f o r pri vate
pe n si o n plan s. If so , th i s i s an e xc e lle n t de m-
o n strati o n o f th e e ase wi th wh i c h i n di vi duals
o f di f f e re n t i de o lo gi e s o f te n c an agre e o n c o n -
c re te po li c y. Labo r me di ato rs re po rt a si mi lar
ph e n o me n o n : th e c o n te stan ts c an n o t agre e o n
c ri te ri a f o r se ttli n g th e i r di spute s but c an
agre e o n spe c i f i c pro po sals. S i mi larly, wh e n
84 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW
o n e admi n i strato r's o bje c ti ve turn s o ut to be
an o th e r's me an s, th e y o f te n c an agre e o n
po li c y.
Agre e me n t o n po li c y th us be c o me s th e o n ly
prac ti c able te st o f th e po li c y's c o rre c tn e ss.
An d f o r o n e admi n i strato r to se e k to wi n th e
o th e r o ve r to agre e me n t o n e n ds as we ll
wo uld ac c o mpli sh n o th i n g an d c re ate qui te
un n e c e ssary c o n tro ve rsy.
If agre e me n t di re c tly o n po li c y as a te st
f o r "be st" po li c y se e ms a po o r substi tute f o r
te sti n g th e po li c y agai n st i ts o bje c ti ve s, i t
o ugh t to be re me mbe re d th at o bje c ti ve s th e m-
se lve s h ave n o ulti mate vali di ty o th e r th an
th e y are agre e d upo n . He n c e agre e me n t i s
th e te st o f "be st" po li c y i n bo th me th o ds. But
wh e re th e ro o t me th o d re qui re s agre e me n t o n
wh at e le me n ts i n th e de c i si o n c o n sti tute o b-
je c ti ve s an d o n wh i c h o f th e se o bje c ti ve s
sh o uld be so ugh t, th e bran c h me th o d f alls
bac k o n agre e me n t wh e re ve r i t c an be f o un d.
In an i mpo rtan t se n se , th e re f o re , i t i s n o t
i rrati o n al f o r an admi n i strato r to de f e n d a
po li c y as go o d wi th o ut be i n g able to spe c i f y
wh at i t i s go o d f o r.
No n -Co mpre h e n si ve An alysi s (4b)
Ide ally, rati o n al-c o mpre h e n si ve an alysi s
le ave s o ut n o th i n g i mpo rtan t. But i t i s i mpo s-
si ble to take e ve ryth i n g i mpo rtan t i n to c o n -
si de rati o n un le ss "i mpo rtan t" i s so n arro wly
de f i n e d th at an alysi s i s i n f ac t qui te li mi te d.
Li mi ts o n h uman i n te lle c tual c apac i ti e s an d
o n avai lable i n f o rmati o n se t de f i n i te li mi ts to
man 's c apac i ty to be c o mpre h e n si ve . In ac tual
f ac t, th e re f o re , n o o n e c an prac ti c e th e ra-
ti o n al-c o mpre h e n si ve me th o d f o r re ally c o m-
ple x pro ble ms, an d e ve ry admi n i strato r f ac e d
wi th a suf f i c i e n tly c o mple x pro ble m must f i n d
ways drasti c ally to si mpli f y.
An admi n i strato r assi sti n g i n th e f o rmula-
ti o n o f agri c ultural e c o n o mi c po li c y c an n o t
i n th e f i rst plac e be c o mpe te n t o n all po ssi ble
po li c i e s. He c an n o t e ve n c o mpre h e n d o n e po l-
i c y e n ti re ly. In plan n i n g
a so i l ban k pro gram,
h e c an n o t suc c e ssf ully an ti c i pate th e i mpac t
o f h i gh e r o r lo we r f arm i n c o me o n , say, ur-
ban i zati o n -th e po ssi ble c o n se que n t lo o se n i n g
o f f ami ly ti e s, po ssi ble c o n se que n t e ve n tual
n e e d f o r re vi si o n s i n so c i al se c uri ty an d f ur-
th e r i mpli c ati o n s f o r tax pro ble ms ari si n g o ut
o f n e w f e de ral re spo n si bi li ti e s
f o r so c i al se -
c uri ty an d mun i c i pal re spo n si bi li ti e s f o r ur-
ban se rvi c e s. No r, to f o llo w an o th e r li n e o f
re pe rc ussi o n s, c an h e wo rk th ro ugh th e so i l
ban k pro gram's e f f e c ts o n pri c e s f o r agri c ul-
tural pro duc ts i n f o re i gn marke ts an d c o n se -
que n t i mpli c ati o n s f o r f o re i gn re lati o n s, i n -
c ludi n g th o se ari si n g o ut o f e c o n o mi c ri valry
be twe e n th e Un i te d S tate s an d th e U.S .S .R.
In th e me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d
c o mpari so n s, si mpli f i c ati o n i s syste mati c ally
ac h i e ve d i n two pri n c i pal ways. Fi rst, i t i s
ac h i e ve d th ro ugh li mi tati o n o f po li c y c o m-
pari so n s to th o se po li c i e s th at di f f e r i n re la-
ti ve ly small de gre e f ro m po li c i e s pre se n tly i n
e f f e c t. S uc h a li mi tati o n i mme di ate ly re duc e s
th e n umbe r o f alte rn ati ve s to be i n ve sti gate d
an d also drasti c ally si mpli f i e s th e c h arac te r o f
th e i n ve sti gati o n o f e ac h . Fo r i t i s n o t n e c e ssary
to un de rtake f un dame n tal i n qui ry i n to an al-
te rn ati ve an d i ts c o n se que n c e s; i t i s n e c e ssary
o n ly to study th o se re spe c ts i n wh i c h th e pro -
po se d alte rn ati ve an d i ts c o n se que n c e s di f f e r
f ro m th e status quo . T h e e mpi ri c al c o mpari -
so n o f margi n al di f f e re n c e s amo n g alte rn ati ve
po li c i e s th at di f f e r o n ly margi n ally i s, o f
c o urse , a c o un te rpart to th e i n c re me n tal o r
margi n al c o mpari so n o f value s di sc usse d
abo ve .6
Re le van c e as We ll as Re ali sm
It i s a matte r o f c o mmo n o bse rvati o n th at
i n We ste rn de mo c rac i e s publi c admi n i strato rs
an d po li c y an alysts i n ge n e ral do large ly li mi t
th e i r an alyse s to i n c re me n tal o r margi n al
di f f e re n c e s i n po li c i e s th at are c h o se n to di f f e r
o n ly i n c re me n tally. T h e y do n o t do so , h o w-
e ve r, so le ly be c ause th e y de spe rate ly n e e d so me
way to si mpli f y th e i r pro ble ms; th e y also do so
i n o rde r to be re le van t. De mo c rac i e s c h an ge
th e i r po li c i e s almo st e n ti re ly th ro ugh i n -
c re me n tal adjustme n ts. Po li c y do e s n o t mo ve
i n le aps an d bo un ds.
T h e i n c re me n tal c h arac te r o f po li ti c al
c h an ge i n th e Un i te d S tate s h as o f te n be e n re -
marke d. T h e two majo r po li ti c al parti e s agre e
o n f un dame n tals; th e y o f f e r alte rn ati ve po li -
c i e s to th e vo te rs o n ly o n re lati ve ly
small
po i n ts o f di f f e re n c e . Bo th parti e s f avo r f ull
e mplo yme n t,
but th e y de f i n e i t so me wh at
di f f e re n tly; bo th f avo r th e de ve lo pme n t
o f
6
A mo re pre c i se de f i n i ti o n o f i n c re me n tal po li c i e s
an d a di sc ussi o n o f wh e th e r a c h an ge th at appe ars
"small" to o n e o bse rve r mi gh t be se e n di f f e re n tly
by
an o th e r i s to be f o un d i n my "Po li c y An alysi s,"
48
Ame ri c an Ec o n o mi c Re vi e w 2g8 (Jun e , 1958).
T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 85
wate r po we r re so urc e s, but i n sli gh tly di f f e re n t
ways; an d bo th f avo r un e mplo yme n t c o mpe n -
sati o n , but n o t th e same le ve l o f be n e f i ts.
S i mi larly, sh i f ts o f po li c y wi th i n a party take
plac e large ly th ro ugh a se ri e s o f re lati ve ly
small c h an ge s, as c an be se e n i n th e i r o n ly
gradual ac c e ptan c e o f th e i de a o f go ve rn -
me n tal re spo n si bi li ty f o r suppo rt o f th e un -
e mplo ye d, a c h an ge i n party po si ti o n s be gi n -
n i n g i n th e e arly 30's an d c ulmi n ati n g i n a
se n se i n th e Emplo yme n t Ac t o f 1946.
Party be h avi o r i s i n turn ro o te d i n publi c
atti tude s, an d po li ti c al th e o ri sts c an n o t c o n -
c e i ve o f de mo c rac y's survi vi n g i n th e Un i te d
S tate s i n th e abse n c e o f f un dame n tal agre e -
me n t o n po te n ti ally di srupti ve i ssue s, wi th
c o n se que n t li mi tati o n o f po li c y de bate s to
re lati ve ly small di f f e re n c e s i n po li c y.
S i n c e th e po li c i e s i gn o re d by th e admi n i s-
trato r are po li ti c ally i mpo ssi ble an d so i rre le -
van t, th e si mpli f i c ati o n o f an alysi s ac h i e ve d
by c o n c e n trati n g o n po li c i e s th at di f f e r o n ly
i n c re me n tally i s n o t a c apri c i o us ki n d o f
si mpli f i c ati o n . In addi ti o n , i t c an be argue d
th at, gi ve n th e li mi ts o n kn o wle dge wi th i n
wh i c h po li c y-make rs are c o n f i n e d, si mpli f yi n g
by li mi ti n g th e f o c us to small vari ati o n s f ro m
pre se n t po li c y make s th e mo st o f avai lable
kn o wle dge . Be c ause po li c i e s be i n g c o n si de re d
are li ke pre se n t an d past po li c i e s, th e ad-
mi n i strato r c an o btai n i n f o rmati o n an d c lai m
so me i n si gh t. No n -i n c re me n tal po li c y pro -
po sals are th e re f o re typi c ally n o t o n ly po li ti -
c ally i rre le van t but also un pre di c table i n th e i r
c o n se que n c e s.
T h e se c o n d me th o d o f si mpli f i c ati o n o f
an alysi s i s th e prac ti c e o f i gn o ri n g i mpo rtan t
po ssi ble c o n se que n c e s o f po ssi ble po li c i e s, as
we ll as th e value s attac h e d to th e n e gle c te d
c o n se que n c e s. If th i s appe ars to di sc lo se a
sh o c ki n g sh o rtc o mi n g o f suc c e ssi ve li mi te d
c o mpari so n s, i t c an be re pli e d th at, e ve n i f
th e e xc lusi o n s are ran do m, po li c i e s may n e ve r-
th e le ss be mo re i n te lli ge n tly f o rmulate d th an
th ro ugh f uti le atte mpts to ac h i e ve a c o mpre -
h e n si ve n e ss be yo n d h uman c apac i ty. Ac tually,
h o we ve r, th e e xc lusi o n s, se e mi n g arbi trary o r
ran do m f ro m o n e po i n t o f vi e w, n e e d be
n e i th e r.
Ac h i e vi n g a De gre e o f Co mpre h e n si ve n e ss
S uppo se th at e ac h value n e gle c te d by o n e
po li c y-maki n g age n c y we re a majo r c o n c e rn
o f at le ast o n e o th e r age n c y. In th at c ase , a
h e lpf ul di vi si o n o f labo r wo uld be ac h i e ve d,
an d n o age n c y n e e d f i n d i ts task be yo n d i ts
c apac i ti e s. T h e sh o rtc o mi n gs o f suc h a syste m
wo uld be th at o n e age n c y mi gh t de stro y a
value e i th e r be f o re an o th e r age n c y c o uld be
ac ti vate d to saf e guard i t o r i n spi te o f an o th e r
age n c y's e f f o rts. But th e po ssi bi li ty th at i m-
po rtan t value s may be lo st i s pre se n t i n an y
f o rm o f o rgan i zati o n , e ve n wh e re age n c i e s
atte mpt to c o mpre h e n d i n plan n i n g mo re
th an i s h uman ly po ssi ble .
T h e vi rtue o f suc h a h ypo th e ti c al di vi si o n
o f labo r i s th at e ve ry i mpo rtan t i n te re st o r
value h as i ts watc h do g. An d th e se watc h do gs
c an pro te c t th e i n te re sts i n th e i r juri sdi c ti o n
i n two qui te di f f e re n t ways: f i rst, by re dre ssi n g
damage s do n e by o th e r age n c i e s; an d, se c o n d,
by an ti c i pati n g an d h e adi n g o f f i n jury be f o re
i t o c c urs.
In a so c i e ty li ke th at o f th e Un i te d S tate s i n
wh i c h i n di vi duals are f re e to c o mbi n e to
pursue almo st an y po ssi ble c o mmo n i n te re st
th e y mi gh t h ave an d i n wh i c h go ve rn me n t
age n c i e s are se n si ti ve to th e pre ssure s o f th e se
gro ups, th e syste m de sc ri be d i s appro xi mate d,
Almo st e ve ry i n te re st h as i ts watc h do g. Wi th -
o ut c lai mi n g th at e ve ry i n te re st h as a suf f i -
c i e n tly po we rf ul watc h do g, i t c an be argue d
th at o ur syste m o f te n c an assure a mo re c o m-
pre h e n si ve re gard f o r th e value s o f th e wh o le
so c i e ty th an an y atte mpt at i n te lle c tual c o m-
pre h e n si ve n e ss.
In th e Un i te d S tate s, f o r e xample , n o part
o f go ve rn me n t atte mpts a c o mpre h e n si ve
o ve rvi e w o f po li c y o n i n c o me di stri buti o n . A
po li c y n e ve rth e le ss e vo lve s, an d o n e re spo n d-
i n g to a wi de vari e ty o f i n te re sts. A pro c e ss o f
mutual adjustme n t amo n g f arm gro ups, labo r
un i o n s, mun i c i pali ti e s an d sc h o o l bo ards, tax
auth o ri ti e s, an d go ve rn me n t age n c i e s wi th re -
spo n si bi li ti e s i n th e f i e lds o f h o usi n g, h e alth ,
h i gh ways, n ati o n al parks, f i re , an d po li c e ac -
c o mpli sh e s a di stri buti o n o f i n c o me i n wh i c h
parti c ular i n c o me pro ble ms n e gle c te d at o n e
po i n t i n th e de c i si o n pro c e sse s be c o me c e n tral
at an o th e r po i n t.
Mutual adjustme n t i s mo re pe rvasi ve th an
th e e xpli c i t f o rms i t take s i n n e go ti ati o n be -
twe e n gro ups; i t pe rsi sts th ro ugh th e mutual
i mpac ts o f gro ups upo n e ac h o th e r e ve n
wh e re th e y are n o t i n c o mmun i c ati o n . Fo r
all th e i mpe rf e c ti o n s an d late n t dan ge rs i n
th i s ubi qui to us pro c e ss o f mutual adjustme n t,
i t wi ll o f te n ac c o mpli sh an adaptati o n o f po l-
86 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW
i c i e s to a wi de r ran ge o f i n te re sts th an c o uld
be do n e by o n e gro up c e n trally.
No te , to o , h o w th e i n c re me n tal patte rn o f
po li c y-maki n g f i ts wi th th e multi ple pre ssure
patte rn . Fo r wh e n de c i si o n s are o n ly i n c re -
me n tal-c lo se ly re late d to kn o wn po li c i e s, i t i s
e asi e r f o r o n e gro up to an ti c i pate th e ki n d o f
mo ve s an o th e r mi gh t make an d e asi e r to o f o r
i t to make c o rre c ti o n f o r i n jury alre ady ac -
c o mpli sh e d.7
Eve n parti san sh i p an d n arro wn e ss, to use
pe jo rati ve te rms, wi ll so me ti me s be asse ts to
rati o n al de c i si o n -maki n g, f o r th e y c an do ubly
i n sure th at wh at o n e age n c y n e gle c ts, an o th e r
wi ll n o t; th e y spe c i ali ze pe rso n n e l to di sti n c t
po i n ts o f vi e w. T h e c lai m i s vali d th at e f f e c -
ti ve rati o n al c o o rdi n ati o n o f th e f e de ral ad-
mi n i strati o n , i f po ssi ble to ac h i e ve at all,
wo uld re qui re an agre e d se t o f value s8-i f
rati o n ala" i s de f i n e d as th e prac ti c e o f th e
ro o t me th o d o f de c i si o n -maki n g. But a h i gh
de gre e o f admi n i strati ve c o o rdi n ati o n o c c urs
as e ac h age n c y adjusts i ts po li c i e s to th e c o n -
c e rn s o f th e o th e r age n c i e s i n th e pro c e ss o f
f ragme n te d de c i si o n -maki n g I h ave just de -
sc ri be d.
Fo r all th e appare n t sh o rtc o mi n gs o f th e
i n c re me n tal appro ac h to po li c y alte rn ati ve s
wi th i ts arbi trary e xc lusi o n c o uple d wi th f rag-
me n tati o n , wh e n c o mpare d to th e ro o t
me th o d, th e bran c h me th o d o f te n lo o ks f ar
supe ri o r. In th e ro o t me th o d, th e i n e vi table
e xc lusi o n o f f ac to rs i s ac c i de n tal, un syste m-
ati c , an d n o t de f e n si ble by an y argume n t so
f ar de ve lo pe d, wh i le i n th e bran c h me th o d
th e e xc lusi o n s are de li be rate , syste mati c , an d
de f e n si ble . Ide ally, o f c o urse , th e ro o t me th o d
do e s n o t e xc lude ; i n prac ti c e i t must.
No r do e s th e bran c h me th o d n e c e ssari ly
n e gle c t lo n g-run c o n si de rati o n s an d o bje c -
ti ve s. It i s c le ar th at i mpo rtan t value s must be
o mi tte d i n c o n si de ri n g po li c y, an d so me ti me s
th e o n ly way lo n g-run o bje c ti ve s c an be gi ve n
ade quate atte n ti o n i s th ro ugh th e n e gle c t o f
sh o rt-run c o n si de rati o n s. But th e value s o mi t-
te d c an be e i th e r lo n g-run o r sh o rt-run .
"T h e li n k be twe e n th e prac ti c e o f th e me th o d o f
suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s an d mutual adjustme n t
o f i n te re sts i n a h i gh ly f ragme n te d de c i si o n -maki n g
pro c e ss adds a n e w f ac e t to plurali st th e o ri e s o f go ve rn -
me n t an d admi n i strati o n .
"He rbe rt S i mo n , Do n ald W. S mi th burg, an d Vi c to r
A. T h o mpso n , Publi c Admi n i strati o n (Alf re d A. Kn o pf ,
1950), p. 434.
S uc c e ssi o n o f Co mpari so n s (5b)
T h e f i n al di sti n c ti ve e le me n t i n th e bran c h
me th o d i s th at th e c o mpari so n s, to ge th e r wi th
th e po li c y c h o i c e , pro c e e d i n a c h ro n o lo gi c al
se ri e s. Po li c y i s n o t made o n c e an d f o r all; i t
i s made an d re -made e n dle ssly. Po li c y-maki n g
i s a pro c e ss o f suc c e ssi ve appro xi mati o n to
so me de si re d o bje c ti ve s i n wh i c h wh at i s de -
si re d i tse lf c o n ti n ue s to c h an ge un de r re c o n -
si de rati o n .
Maki n g po li c y i s at be st a ve ry ro ugh pro c -
e ss. Ne i th e r so c i al sc i e n ti sts, n o r po li ti c i an s,
n o r publi c admi n i strato rs ye t kn o w e n o ugh
abo ut th e so c i al wo rld to avo i d re pe ate d e rro r
i n pre di c ti n g th e c o n se que n c e s o f po li c y
mo ve s. A wi se po li c y-make r c o n se que n tly e x-
pe c ts th at h i s po li c i e s wi ll ac h i e ve o n ly part
o f wh at h e h o pe s an d at th e same ti me wi ll
pro duc e un an ti c i pate d c o n se que n c e s h e wo uld
h ave pre f e rre d to avo i d. If h e pro c e e ds
th ro ugh a suc c e ssi o n o f i n c re me n tal c h an ge s,
h e avo i ds se ri o us lasti n g mi stake s i n se ve ral
ways.
In th e f i rst plac e , past se que n c e s o f po li c y
ste ps h ave gi ve n h i m kn o wle dge abo ut th e
pro bable c o n se que n c e s o f f urth e r si mi lar
ste ps. S e c o n d, h e n e e d n o t atte mpt bi g jumps
to ward h i s go als th at wo uld re qui re pre di c -
ti o n s be yo n d h i s o r an yo n e e lse 's kn o wle dge ,
be c ause h e n e ve r e xpe c ts h i s po li c y to be a
f i n al re so luti o n o f a pro ble m. Hi s de c i si o n i s
o n ly o n e ste p, o n e th at i f suc c e ssf ul c an
qui c kly be f o llo we d by an o th e r. T h i rd, h e i s
i n e f f e c t able to te st h i s pre vi o us pre di c ti o n s
as h e mo ve s o n to e ac h f urth e r ste p. Lastly,
h e o f te n c an re me dy a past e rro r f ai rly
qui c kly-mo re qui c kly th an i f po li c y pro -
c e e de d th ro ugh mo re di sti n c t ste ps wi de ly
spac e d i n ti me .
Co mpare th i s c o mparati ve an alysi s o f i n -
c re me n tal c h an ge s wi th th e aspi rati o n to e m-
plo y th e o ry i n th e ro o t me th o d. Man c an n o t
th i n k wi th o ut c lassi f yi n g, wi th o ut subsumi n g
o n e e xpe ri e n c e un de r a mo re ge n e ral c ate go ry
o f e xpe ri e n c e s. T h e atte mpt to push c ate go ri -
zati o n as f ar as po ssi ble an d to f i n d
ge n e ral
pro po si ti o n s wh i c h c an be appli e d to spe c i f i c
si tuati o n s i s wh at I re f e r to wi th th e wo rd
"th e o ry." Wh e re ro o t an alysi s o f te n le an s
h e avi ly o n th e o ry i n th i s se n se , th e bran c h
me th o d do e s n o t.
T h e assumpti o n o f ro o t an alysts i s th at
th e o ry i s th e mo st syste mati c an d e c o n o mi c al
way to bri n g re le van t kn o wle dge
to be ar o n a
T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 87
spe c i f i c pro ble m. Gran ti n g th e assumpti o n ,
an un h appy f ac t i s th at we do n o t h ave ade -
quate th e o ry to apply to pro ble ms i n an y
po li c y are a, alth o ugh th e o ry i s mo re ade quate
i n so me are as-mo n e tary po li c y, f o r e xample -
th an i n o th e rs. Co mparati ve an alysi s, as i n
th e bran c h me th o d, i s so me ti me s a syste mati c
alte rn ati ve to th e o ry.
S uppo se an admi n i strato r must c h o o se
amo n g a small gro up o f po li c i e s th at di f f e r
o n ly i n c re me n tally f ro m e ac h o th e r an d f ro m
pre se n t po li c y. He mi gh t aspi re to "un de r-
stan d" e ac h o f th e alte rn ati ve s-f o r e xample ,
to kn o w all th e c o n se que n c e s o f e ac h aspe c t
o f e ac h po li c y. If so , h e wo uld i n de e d re qui re
th e o ry. In f ac t, h o we ve r, h e wo uld usually de -
c i de th at, f o r po li c y-maki n g purpo se s, h e n e e d
kn o w, as e xplai n e d abo ve , o n ly th e c o n se -
que n c e s o f e ac h o f th o se aspe c ts o f th e po li c i e s
i n wh i c h th e y di f f e re d f ro m o n e an o th e r. Fo r
th i s muc h mo re mo de st aspi rati o n , h e re qui re s
n o th e o ry (alth o ugh i t mi gh t be h e lpf ul, i f
avai lable ), f o r h e c an pro c e e d to i so late pro b-
able di f f e re n c e s by e xami n g th e di f f e re n c e s i n
c o n se que n c e s asso c i ate d wi th past di f f e re n c e s
i n po li c i e s, a f e asi ble pro gram be c ause h e c an
take h i s o bse rvati o n s f ro m a lo n g se que n c e o f
i n c re me n tal c h an ge s.
Fo r e xample , wi th o ut a mo re c o mpre h e n -
si ve so c i al th e o ry abo ut juve n i le de li n que n c y
th an sc h o lars h ave ye t pro duc e d, o n e c an n o t
po ssi bly un de rstan d th e ways i n wh i c h a va-
ri e ty o f publi c po li c i e s-say o n e duc ati o n ,
h o usi n g, re c re ati o n , e mplo yme n t, rac e re la-
ti o n s, an d po li c i n g-mi gh t e n c o urage o r di s-
c o urage de li n que n c y. An d o n e n e e ds suc h an
un de rstan di n g i f h e un de rtake s th e c o mpre -
h e n si ve o ve rvi e w o f th e pro ble m pre sc ri be d i n
th e mo de ls o f th e ro o t me th o d. If , h o we ve r,
o n e me re ly wan ts to mo bi li ze kn o wle dge suf -
f i c i e n t to assi st i n a c h o i c e amo n g a small
gro up o f si mi lar po li c i e s-alte rn ati ve po li c i e s
o n juve n i le c o urt pro c e dure s, f o r e xample -
h e c an do so by c o mparati ve an alysi s o f th e
re sults o f si mi lar past po li c y mo ve s.
T h e o ri sts an d Prac ti ti o n e rs
T h i s di f f e re n c e e xplai n s-i n so me c ase s at
le ast-wh y th e admi n i strato r o f te n f e e ls th at
th e o utsi de e xpe rt o r ac ade mi c pro ble m-
so lve r i s so me ti me s n o t h e lpf ul an d wh y th e y
i n turn o f te n urge mo re th e o ry o n h i m. An d
i t e xplai n s wh y an admi n i strato r o f te n f e e ls
mo re c o n f i de n t wh e n "f lyi n g by th e se at o f h i s
pan ts" th an wh e n f o llo wi n g th e advi c e o f
th e o ri sts. T h e o ri sts o f te n ask th e admi n i stra-
to r to go th e lo n g way ro un d to th e so luti o n
o f h i s pro ble ms, i n e f f e c t ask h i m to f o llo w
th e be st c an o n s o f th e sc i e n ti f i c me th o d, wh e n
th e admi n i strato r kn o ws th at th e be st avai l-
able th e o ry wi ll wo rk le ss we ll th an mo re
mo de st i n c re me n tal c o mpari so n s. T h e o ri sts
do n o t re ali ze th at th e admi n i strato r i s o f te n
i n f ac t prac ti c i n g a syste mati c me th o d. It
wo uld be f o o li sh to push th i s e xplan ati o n to o
f ar, f o r so me ti me s prac ti c al de c i si o n -make rs
are pursui n g n e i th e r a th e o re ti c al appro ac h
n o r suc c e ssi ve c o mpari so n s, n o r an y o th e r sys-
te mati c me th o d.
It may be wo rth e mph asi zi n g th at th e o ry i s
so me ti me s o f e xtre me ly li mi te d h e lpf uln e ss i n
po li c y-maki n g f o r at le ast two rath e r di f f e re n t
re aso n s. It i s gre e dy f o r f ac ts; i t c an be c o n -
struc te d o n ly th ro ugh a gre at c o lle c ti o n o f o b-
se rvati o n s. An d i t i s typi c ally i n suf f i c i e n tly
pre c i se f o r appli c ati o n to a po li c y pro c e ss th at
mo ve s th ro ugh small c h an ge s. In c o n trast, th e
c o mparati ve me th o d bo th e c o n o mi ze s o n th e
n e e d f o r f ac ts an d di re c ts th e an alyst's atte n -
ti o n to just th o se f ac ts th at are re le van t to th e
f i n e c h o i c e s f ac e d by th e de c i si o n -make r.
Wi th re spe c t to pre c i si o n o f th e o ry, e c o -
n o mi c th e o ry se rve s as an e xample . It pre di c ts
th at an e c o n o my wi th o ut mo n e y o r pri c e s
wo uld i n c e rtai n spe c i f i e d ways mi sallo c ate
re so urc e s, but th i s f i n di n g pe rtai n s to an al-
te rn ati ve f ar re mo ve d f ro m th e ki n d o f po li -
c i e s o n wh i c h admi n i strato rs n e e d h e lp. On
th e o th e r h an d, i t i s n o t pre c i se e n o ugh to
pre di c t th e c o n se que n c e s o f po li c i e s re stri c t-
i n g busi n e ss me rge rs, an d th i s i s th e ki n d o f
i ssue o n wh i c h th e admi n i strato rs n e e d h e lp.
On ly i n re lati ve ly re stri c te d are as do e s e c o -
n o mi c th e o ry ac h i e ve suf f i c i e n t pre c i si o n to go
f ar i n re so lvi n g po li c y que sti o n s; i ts h e lpf ul-
n e ss i n po li c y-maki n g i s always so li mi te d th at
i t re qui re s supple me n tati o n th ro ugh c o mpar-
ati ve an alysi s.
S uc c e ssi ve Co mpari so n as a S yste m
S uc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s i s, th e n , i n -
de e d a me th o d o r syste m; i t i s n o t a f ai lure o f
me th o d f o r wh i c h admi n i strato rs o ugh t to
apo lo gi ze . No n e th e le ss, i ts i mpe rf e c ti o n s,
wh i c h h ave n o t be e n e xplo re d i n th i s pape r,
are man y. Fo r e xample , th e me th o d i s wi th o ut
a bui lt-i n saf e guard f o r all re le van t value s,
an d i t also may le ad th e de c i si o n -make r to
88 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW
o ve rlo o k e xc e lle n t po li c i e s f o r n o o th e r re a-
so n th an th at th e y are n o t sugge ste d by th e
c h ai n o f suc c e ssi ve po li c y ste ps le adi n g up to
th e pre se n t. He n c e , i t o ugh t to be sai d th at
un de r th i s me th o d, as we ll as un de r so me o f
th e mo st so ph i sti c ate d vari an ts o f th e ro o t
me th o d-o pe rati o n s re se arc h , f o r e xample -
po li c i e s wi ll c o n ti n ue to be as f o o li sh as th e y
are wi se .
Wh y th e n bo th e r to de sc ri be th e me th o d i n
all th e abo ve de tai l? Be c ause i t i s i n f ac t a
c o mmo n me th o d o f po li c y f o rmulati o n , an d
i s, f o r c o mple x pro ble ms, th e pri n c i pal re li -
an c e o f admi n i strato rs as we ll as o f o th e r
po li c y an alysts.9 An d be c ause i t wi ll be su-
pe ri o r to an y o th e r de c i si o n -maki n g me th o d
avai lable f o r c o mple x pro ble ms i n man y c i r-
c umstan c e s, c e rtai n ly supe ri o r to a f uti le at-
te mpt at supe rh uman c o mpre h e n si ve n e ss.
T h e re ac ti o n o f th e publi c admi n i strato r to
th e e xpo si ti o n o f me th o d do ubtle ss wi ll be
le ss a di sc o ve ry o f a n e w me th o d th an a be tte r
ac quai n tan c e wi th an o ld. But by be c o mi n g
mo re c o n sc i o us o f th e i r prac ti c e o f th i s
me th o d, admi n i strato rs mi gh t prac ti c e i t wi th
mo re ski ll an d kn o w wh e n to e xte n d o r c o n -
stri c t i ts use . (T h at th e y so me ti me s prac ti c e i t
e f f e c ti ve ly an d so me ti me s n o t may e xplai n th e
e xtre me s o f o pi n i o n o n "muddli n g th ro ugh ,"
wh i c h i s bo th prai se d as a h i gh ly so ph i sti c ate d
f o rm o f pro ble m-so lvi n g an d de n o un c e d as n o
me th o d at all. Fo r I suspe c t th at i n so f ar as
th e re i s a syste m i n wh at i s kn o wn as "mud-
dli n g th ro ugh ," th i s me th o d i s i t.)
On e o f th e n o te wo rth y i n c i de n tal c o n se -
9 Else wh e re I h ave e xplo re d th i s same me th o d o f
po li c y f o rmulati o n as prac ti c e d by ac ade mi c an alysts
o f po li c y ("Po li c y An alysi s," 48 Ame ri c an Ec o n o mi c
Re vi e w 298
[Jun e ,
1958]). Alth o ugh i t h as be e n h e re
pre se n te d as a me th o d f o r publi c admi n i strato rs, i t i s
n o le ss n e c e ssary to an alysts mo re re mo ve d f ro m i m-
me di ate po li c y que sti o n s, de spi te th e i r te n de n c i e s to
de sc ri be th e i r o wn an alyti c al e f f o rts as th o ugh th e y
we re th e rati o n al-c o mpre h e n si ve me th o d wi th an e spe -
c i ally h e avy use o f th e o ry. S i mi larly, th i s same me th o d
i s i n e vi tably re so rte d to i n pe rso n al pro ble m-so lvi n g,
wh e re me an s an d e n ds are so me ti me s i mpo ssi ble to
se parate , wh e re aspi rati o n s o r o bje c ti ve s un de rgo c o n -
stan t de ve lo pme n t, an d wh e re drasti c si mpli f i c ati o n o f
th e c o mple xi ty o f th e re al wo rld i s urge n t i f pro ble ms
are to be so lve d i n th e ti me th at c an be gi ve n to th e m.
T o an e c o n o mi st ac c usto me d to de ali n g wi th th e mar-
gi n al o r i n c re me n tal c o n c e pt i n marke t pro c e sse s, th e
c e n tral i de a i n th e me th o d i s th at bo th e valuati o n an d
e mpi ri c al an alysi s are i n c re me n tal. Ac c o rdi n gly I h ave
re f e rre d to th e me th o d e lse wh e re as "th e i n c re me n tal
me th o d."
que n c e s o f c lari f i c ati o n o f th e me th o d i s th e
li gh t i t th ro ws o n th e suspi c i o n an admi n i s-
trato r so me ti me s e n te rtai n s th at a c o n sultan t
o r advi se r i s n o t spe aki n g re le van tly an d re -
spo n si bly wh e n i n f ac t by all o rdi n ary o bje c -
ti ve e vi de n c e h e i s. T h e tro uble li e s i n th e f ac t
th at mo st o f us appro ac h po li c y pro ble ms
wi th i n a f rame wo rk gi ve n by o ur vi e w o f a
c h ai n o f suc c e ssi ve po li c y c h o i c e s made up to
th e pre se n t. On e 's th i n ki n g abo ut appro pri ate
po li c i e s wi th re spe c t, say, to urban traf f i c c o n -
tro l i s gre atly i n f lue n c e d by o n e 's kn o wle dge
o f th e i n c re me n tal ste ps take n up to th e pre s-
e n t. An admi n i strato r e n jo ys an i n ti mate
kn o wle dge o f h i s past se que n c e s th at "o ut-
si de rs" do n o t sh are , an d h i s th i n ki n g an d
th at o f th e "o utsi de r" wi ll c o n se que n tly be
di f f e re n t i n ways th at may puzzle bo th . Bo th
may appe ar to be talki n g i n te lli ge n tly, ye t
e ac h may f i n d th e o th e r un sati sf ac to ry. T h e
re le van c e o f th e po li c y c h ai n o f suc c e ssi o n i s
e ve n mo re c le ar wh e n an Ame ri c an tri e s to
di sc uss, say, an ti trust po li c y wi th a S wi ss, f o r
th e c h ai n s o f po li c y i n th e two c o un tri e s are
stri ki n gly di f f e re n t an d th e two i n di vi duals
c o n se que n tly h ave o rgan i ze d th e i r kn o wle dge
i n qui te di f f e re n t ways.
If th i s ph e n o me n o n i s a barri e r to c o mmu-
n i c ati o n , an un de rstan di n g o f i t pro mi se s an
e n ri c h me n t o f i n te lle c tual i n te rac ti o n i n po l-
i c y f o rmulati o n . On c e th e so urc e o f di f f e re n c e
i s un de rsto o d, i t wi ll so me ti me s be sti mulat-
i n g f o r an admi n i strato r to se e k o ut a po li c y
an alyst wh o se re c e n t e xpe ri e n c e i s wi th a po l-
i c y c h ai n di f f e re n t f ro m h i s o wn .
T h i s rai se s agai n a que sti o n o n ly bri e f ly
di sc usse d abo ve o n th e me ri ts o f li ke -mi n de d-
n e ss amo n g go ve rn me n t admi n i strato rs. Wh i le
muc h o f o rgan i zati o n th e o ry argue s th e vi r-
tue s o f c o mmo n value s an d agre e d o rgan i za-
ti o n al o bje c ti ve s, f o r c o mple x pro ble ms i n
wh i c h th e ro o t me th o d i s i n appli c able , age n -
c i e s wi ll wan t amo n g th e i r o wn pe rso n n e l two
type s o f di ve rsi f i c ati o n : admi n i strato rs wh o se
th i n ki n g i s o rgan i ze d by re f e re n c e to po li c y
c h ai n s o th e r th an th o se f ami li ar to mo st me m-
be rs o f th e o rgan i zati o n an d, e ve n mo re c o m-
mo n ly, admi n i strato rs wh o se pro f e ssi o n al o r
pe rso n al value s o r i n te re sts c re ate di ve rsi ty o f
vi e w (pe rh aps c o mi n g f ro m di f f e re n t spe c i al-
ti e s, so c i al c lasse s, ge o graph i c al are as) so th at,
e ve n wi th i n a si n gle age n c y, de c i si o n -maki n g
c an be f ragme n te d an d parts o f th e age n c y
c an se rve as watc h do gs f o r o th e r parts.

You might also like