Source: Public Administration Review, Vol. 19, No. 2 (Spring, 1959), pp. 79-88 Published by: Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration Stable URL: http://www.jstor.org/stable/973677 . Accessed: 30/03/2011 15:00 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of JSTOR's Terms and Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp. JSTOR's Terms and Conditions of Use provides, in part, that unless you have obtained prior permission, you may not download an entire issue of a journal or multiple copies of articles, and you may use content in the JSTOR archive only for your personal, non-commercial use. Please contact the publisher regarding any further use of this work. Publisher contact information may be obtained at . http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=black. . Each copy of any part of a JSTOR transmission must contain the same copyright notice that appears on the screen or printed page of such transmission. JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org. Blackwell Publishing and American Society for Public Administration are collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Public Administration Review. http://www.jstor.org T h e S c i e n c e o f Muddli n g T h ro ugh By CHARLES E. LINDBLOM Asso c i ate Pro f e sso r o f Ec o n o mi c s Yale Un i ve rsi ty S UPPOS E an admi n i strato r i s gi ve n re spo n - si bi li ty f o r f o rmulati n g po li c y wi th re - spe c t to i n f lati o n . He mi gh t start by try- i n g to li st all re late d value s i n o rde r o f i mpo rtan c e , e .g., f ull e mplo yme n t, re aso n able busi n e ss pro f i t, pro te c ti o n o f small savi n gs, pre ve n ti o n o f a sto c k marke t c rash . T h e n all po ssi ble po li c y o utc o me s c o uld be rate d as mo re o r le ss e f f i c i e n t i n attai n i n g a maxi mum o f th e se value s. T h i s wo uld o f c o urse re qui re a pro di gi o us i n qui ry i n to value s h e ld by me mbe rs o f so c i e ty an d an e qually pro di gi o us se t o f c alc ulati o n s o n h o w muc h o f e ac h value i s e qual to h o w muc h o f e ac h o th e r value . He c o uld th e n pro c e e d to o utli n e all po ssi ble po li c y alte rn ati ve s. In a th i rd ste p, h e wo uld un de rtake syste mati c c o mpari so n o f h i s multi - tude o f alte rn ati ve s to de te rmi n e wh i c h at- tai n s th e gre ate st amo un t o f value s. In c o mpari n g po li c i e s, h e wo uld take ad- van tage o f an y th e o ry avai lable th at ge n e ral- i ze d abo ut c lasse s o f po li c i e s. In c o n si de ri n g i n f lati o n , f o r e xample , h e wo uld c o mpare all po li c i e s i n th e li gh t o f th e th e o ry o f pri c e s. S i n c e n o alte rn ati ve s are be yo n d h i s i n ve sti - gati o n , h e wo uld c o n si de r stri c t c e n tral c o n - tro l an d th e abo li ti o n o f all pri c e s an d mar- ke ts o n th e o n e h an d an d e li mi n ati o n o f all publi c c o n tro ls wi th re li an c e c o mple te ly o n th e f re e marke t o n th e o th e r, bo th i n th e li gh t o f wh ate ve r th e o re ti c al ge n e rali zati o n s h e c o uld f i n d o n suc h h ypo th e ti c al e c o n o mi e s. Fi n ally, h e wo uld try to make th e c h o i c e th at wo uld i n f ac t maxi mi ze h i s value s. An alte rn ati ve li n e o f attac k wo uld be to se t as h i s pri n c i pal o bje c ti ve , e i th e r e xpli c i tly o r wi th o ut c o n sc i o us th o ugh t, th e re lati ve ly si mple go al o f ke e pi n g pri c e s le ve l. T h i s o b- je c ti ve mi gh t be c o mpro mi se d o r c o mpli c ate d by o n ly a f e w o th e r go als, suc h as f ull e m- > S h o rt c o urse s, bo o ks, an d arti c le s e xh o rt admi n - i strato rs to make de c i si o n s mo re me th o di c ally, but th e re h as be e n li ttle an alysi s o f th e de c i si o n -maki n g pro c e ss n o w use d by publi c admi n i strato rs. T h e usual pro c e ss i s i n ve sti gate d h e re -an d ge n e rally de - f e n de d agai n st pro po sals f o r mo re "sc i e n ti f i c " me th - o ds. De c i si o n s o f i n di vi dual admi n i strato rs, o f c o urse , must be i n te grate d wi th de c i si o n s o f o th e rs to f o rm th e mo sai c o f publi c po li c y. T h i s i n te grati o n o f i n di vi dual de c i si o n s h as be c o me th e majo r c o n - c e rn o f o rgan i zati o n th e o ry, an d th e way i n di vi duals make de c i si o n s n e c e ssari ly af f e c ts th e way th o se de - c i si o n s are be st me sh e d wi th o th e rs'. In addi ti o n , de c i si o n -maki n g me th o d re late s to allo c ati o n o f de - c i si o n -maki n g re spo n si bi li ty-wh o sh o uld make wh at de c i si o n . Mo re "sc i e n ti f i c " de c i si o n -maki n g also i s di s- c usse d i n th i s i ssue : "T o o ls f o r De c i si o n -Maki n g i n Re so urc e s Plan n i n g." plo yme n t. He wo uld i n f ac t di sre gard mo st o th e r so c i al value s as be yo n d h i s pre se n t i n - te re st, an d h e wo uld f o r th e mo me n t n o t e ve n atte mpt to ran k th e f e w value s th at h e re - garde d as i mme di ate ly re le van t. We re h e pre sse d, h e wo uld qui c kly admi t th at h e was i gn o ri n g man y re late d value s an d man y po s- si ble i mpo rtan t c o n se que n c e s o f h i s po li c i e s. As a se c o n d ste p, h e wo uld o utli n e th o se re lati ve ly f e w po li c y alte rn ati ve s th at o c c urre d to h i m. He wo uld th e n c o mpare th e m. In c o mpari n g h i s li mi te d n umbe r o f alte rn ati ve s, i n o st o f th e m f ami li ar f ro m past c o n tro ve rsi e s, h e wo uld n o t o rdi n ari ly f i n d a bo dy o f th e o ry pre c i se e n o ugh to c arry h i m th ro ugh a c o m- pari so n o f th e i r re spe c ti ve c o n se que n c e s. In - ste ad h e wo uld re ly h e avi ly o n th e re c o rd o f past e xpe ri e n c e wi th small po li c y ste ps to pre - di c t th e c o n se que n c e s o f si mi lar ste ps e x- te n de d i n to th e f uture . Mo re o ve r, h e wo uld f i n d th at th e po li c y al- te rn ati ve s c o mbi n e d o bje c ti ve s o r value s i n di f f e re n t ways. Fo r e xample , o n e po li c y mi gh t o f f e r pri c e le ve l stabi li ty at th e c o st o f so me 79 8o PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW ri sk o f un e mplo yme n t; an o th e r mi gh t o f f e r le ss pri c e stabi li ty but also le ss ri sk o f un e m- plo yme n t. He n c e , th e n e xt ste p i n h i s ap- pro ac h -th e f i n al se le c ti o n -wo uld c o mbi n e i n to o n e th e c h o i c e amo n g value s an d th e c h o i c e amo n g i n strume n ts f o r re ac h i n g value s. It wo uld n o t, as i n th e f i rst me th o d o f po li c y- maki n g, appro xi mate a mo re me c h an i c al pro c - e ss o f c h o o si n g th e me an s th at be st sati sf i e d go als th at we re pre vi o usly c lari f i e d an d ran ke d. Be c ause prac ti ti o n e rs o f th e se c o n d appro ac h e xpe c t to ac h i e ve th e i r go als o n ly parti ally, th e y wo uld e xpe c t to re pe at e n d- le ssly th e se que n c e just de sc ri be d, as c o n di - ti o n s an d aspi rati o n s c h an ge d an d as ac c urac y o f pre di c ti o n i mpro ve d. By Ro o t o r by Bran c h Fo r c o mple x pro ble ms, th e f i rst o f th e se two appro ac h e s i s o f c o urse i mpo ssi ble . Al- th o ugh suc h an appro ac h c an be de sc ri be d, i t c an n o t be prac ti c e d e xc e pt f o r re lati ve ly si m- ple pro ble ms an d e ve n th e n o n ly i n a so me - wh at mo di f i e d f o rm. It assume s i n te lle c tual c apac i ti e s an d so urc e s o f i n f o rmati o n th at me n si mply do n o t po sse ss, an d i t i s e ve n mo re absurd as an appro ac h to po li c y wh e n th e ti me an d mo n e y th at c an be allo c ate d to a po li c y pro ble m i s li mi te d, as i s always th e c ase . Of parti c ular i mpo rtan c e to publi c ad- mi n i strato rs i s th e f ac t th at publi c age n c i e s are i n e f f e c t usually i n struc te d n o t to prac ti c e th e f i rst me th o d. T h at i s to say, th e i r pre - sc ri be d f un c ti o n s an d c o n strai n ts-th e po li ti - c ally o r le gally po ssi ble -re stri c t th e i r atte n - ti o n to re lati ve ly f e w value s an d re lati ve ly f e w alte rn ati ve po li c i e s amo n g th e c o un tle ss alte rn ati ve s th at mi gh t be i magi n e d. It i s th e se c o n d me th o d th at i s prac ti c e d. Curi o usly, h o we ve r, th e li te rature s o f de c i - si o n -maki n g, po li c y f o rmulati o n , plan n i n g, an d publi c admi n i strati o n f o rmali ze th e f i rst appro ac h rath e r th an th e se c o n d, le avi n g pub- li c admi n i strato rs wh o h an dle c o mple x de c i - si o n s i n th e po si ti o n o f prac ti c i n g wh at f e w pre ac h . Fo r e mph asi s I run so me ri sk o f o ve r- state me n t. T rue e n o ugh , th e li te rature i s we ll aware o f li mi ts o n man 's c apac i ti e s an d o f th e i n e vi tabi li ty th at po li c i e s wi ll be appro ac h e d i n so me suc h style as th e se c o n d. But atte mpts to f o rmali ze rati o n al po li c y f o rmulati o n -to lay o ut e xpli c i tly th e n e c e ssary ste ps i n th e pro c e ss-usually de sc ri be th e f i rst appro ac h an d n o t th e se c o n d.' T h e c o mmo n te n de n c y to de sc ri be po li c y f o rmulati o n e ve n f o r c o mple x pro ble ms as th o ugh i t f o llo we d th e f i rst appro ac h h as be e n stre n gth e n e d by th e atte n ti o n gi ve n to , an d suc c e sse s e n jo ye d by, o pe rati o n s re se arc h , sta- ti sti c al de c i si o n th e o ry, an d syste ms an alysi s. T h e h allmarks o f th e se pro c e dure s, typi c al o f th e f i rst appro ac h , are c lari ty o f o bje c ti ve , e x- pli c i tn e ss o f e valuati o n , a h i gh de gre e o f c o m- pre h e n si ve n e ss o f o ve rvi e w, an d, wh e re ve r po ssi ble , quan ti f i c ati o n o f value s f o r math e - mati c al an alysi s. But th e se advan c e d pro c e - dure s re mai n large ly th e appro pri ate te c h - n i que s o f re lati ve ly small-sc ale pro ble m-so lvi n g wh e re th e to tal n umbe r o f vari able s to be c o n si de re d i s small an d value pro ble ms re - stri c te d. Ch arle s Hi tc h , h e ad o f th e Ec o n o mi c s Di vi si o n o f RAND Co rpo rati o n , o n e o f th e le adi n g c e n te rs f o r appli c ati o n o f th e se te c h - n i que s, h as wri tte n : I wo uld make th e e mpi ri c al ge n e rali zati o n f ro m my e xpe ri e n c e at RAND an d e lse wh e re th at o pe r- ati o n s re se arc h i s th e art o f sub-o pti mi zi n g, i .e ., o f so lvi n g so me lo we r-le ve l pro ble ms, an d th at di f f i - c ulti e s i n c re ase an d o ur spe c i al c o mpe te n c e di - mi n i sh e s by an o rde r o f magn i tude wi th e ve ry le ve l o f de c i si o n maki n g we atte mpt to asc e n d. T h e so rt o f si mple e xpli c i t mo de l wh i c h o pe rati o n s re - se arc h e rs are so pro f i c i e n t i n usi n g c an c e rtai n ly re f le c t mo st o f th e si gn i f i c an t f ac to rs i n f lue n c i n g traf f i c c o n tro l o n th e Ge o rge Wash i n gto n Bri dge , but th e pro po rti o n o f th e re le van t re ali ty wh i c h we c an re pre se n t by an y suc h mo de l o r mo de ls i n studyi n g, say, a majo r f o re i gn -po li c y de c i si o n , ap- pe ars to be almo st tri vi al. Ac c o rdi n gly, I pro po se i n th i s pape r to c lari f y an d f o rmali ze th e se c o n d me th o d, 1 Jame s G. Marc h an d He rbe rt A. S i mo n si mi larly c h arac te ri ze th e li te rature . T h e y also take so me i m- po rtan t ste ps, as h ave S i mo n 's re c e n t arti c le s, to de - sc ri be a le ss h e ro i c mo de l o f po li c y-maki n g. S e e Or- gan i zati o n s (Jo h n Wi le y an d S o n s, 1958), p. 137. 2Ope rati o n s Re se arc h an d Nati o n al Plan n i n g-A Di sse n t," 5 Ope rati o n s Re se arc h 718 (Oc to be r, 1957). Hi tc h 's di sse n t i s f ro m parti c ular po i n ts made i n th e arti c le to wh i c h h i s pape r i s a re ply; h i s c lai m th at o pe rati o n s re se arc h i s f o r lo w-le ve l pro ble ms i s wi de ly ac c e pte d. Fo r e xample s o f th e ki n d o f pro ble ms to wh i c h o p- e rati o n s re se arc h i s appli e d, se e C. W. Ch urc h man , R. L. Ac ko f f an d E. L. Arn o f f , In tro duc ti o n to Ope ra- ti o n s Re se arc h (Jo h n Wi le y an d S o n s, 1957); an d J. F. Mc Clo ske y an d J. M. Co ppi n ge r (e ds.), Ope rati o n s Re - se arc h f o r Man age me n t, Vo l. II, (T h e Jo h n s Ho pki n s Pre ss, 1956). T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 81 muc h n e gle c te d i n th e li te rature . T h i s mi gh t be de sc ri be d as th e me th o d o f suc c e ssi ve li m- i te d c o mpari so n s. I wi ll c o n trast i t wi th th e f i rst appro ac h , wh i c h mi gh t be c alle d th e rati o n al- c o mpre h e n si ve me th o d.3 Mo re i mpre ssi o n i s- ti c ally an d bri e f ly-an d th e re f o re ge n e rally use d i n th i s arti c le -th e y c o uld be c h arac te r- i ze d as th e bran c h me th o d an d ro o t me th o d, th e f o rme r c o n ti n ually bui ldi n g o ut f ro m th e c urre n t si tuati o n , ste p-by-ste p an d by small de gre e s; th e latte r starti n g f ro m f un dame n tals an e w e ac h ti me , bui ldi n g o n th e past o n ly as e xpe ri e n c e i s e mbo di e d i n a th e o ry, an d al- ways pre pare d to start c o mple te ly f ro m th e gro un d up. Le t us put th e c h arac te ri sti c s o f th e two me th o ds si de by si de i n si mple st te rms. Rati o n al-Co mpre h e n si ve (Ro o t) la. Clari f i c ati o n o f value s o r o bje c ti ve s di sti n c t f ro m an d usually pre re qui si te to e mpi ri c al an alysi s o f alte rn ati ve po li c i e s. 2a. Po li c y-f o rmulati o n i s th e re f o re appro ac h e d th ro ugh me an s-e n d an alysi s: Fi rst th e e n ds are i so late d, th e n th e me an s to ac h i e ve th e m are so ugh t. 3a. T h e te st o f a "go o d" po li c y i s th at i t c an be sh o wn to be th e mo st appro pri ate me an s to de si re d e n ds. 4a. An alysi s i s c o mpre h e n si ve ; e ve ry i mpo rtan t re le - van t f ac to r i s take n i n to ac c o un t. 5a. T h e o ry i s o f te n h e avi ly re li e d upo n . Assumi n g th at th e ro o t me th o d i s f ami li ar an d un de rstan dable , we pro c e e d di re c tly to c lari f i c ati o n o f i ts alte rn ati ve by c o n trast. In e xplai n i n g th e se c o n d, we sh all be de sc ri bi n g h o w mo st admi n i strato rs do i n f ac t appro ac h c o mple x que sti o n s, f o r th e ro o t me th o d, th e "be st" way as a blue pri n t o r mo de l, i s i n f ac t n o t wo rkable f o r c o mple x po li c y que sti o n s, an d admi n i strato rs are f o rc e d to use th e me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s. In te rtwi n i n g Evaluati o n an d Empi ri c al An alysi s (lb) T h e qui c ke st way to un de rstan d h o w value s are h an dle d i n th e me th o d o f suc c e ssi ve li m- 'II am assumi n g th at admi n i strato rs o f te n make po l- i c y an d advi se i n th e maki n g o f po li c y an d am tre ati n g de c i si o n -maki n g an d po li c y-maki n g as syn o n ymo us f o r purpo se s o f th i s pape r. i te d c o mpari so n s i s to se e h o w th e ro o t me th o d o f te n bre aks do wn i n i ts h an dli n g o f value s o r o bje c ti ve s. T h e i de a th at value s sh o uld be c lari f i e d, an d i n advan c e o f th e e x- ami n ati o n o f alte rn ati ve po li c i e s, i s appe al- i n g. But wh at h appe n s wh e n we atte mpt i t f o r c o mple x so c i al pro ble ms? T h e f i rst di f f i - c ulty i s th at o n man y c ri ti c al value s o r o bje c - ti ve s, c i ti ze n s di sagre e , c o n gre ssme n di sagre e , an d publi c admi n i strato rs di sagre e . Eve n wh e re a f ai rly spe c i f i c o bje c ti ve i s pre sc ri be d f o r th e admi n i strato r, th e re re mai n s c o n si d- e rable ro o m f o r di sagre e me n t o n sub-o bje c - ti ve s. Co n si de r, f o r e xample , th e c o n f li c t wi th re spe c t to lo c ati n g publi c h o usi n g, de sc ri be d i n Me ye rso n an d Ban f i e ld's study o f th e Ch i - S uc c e ssi ve Li mi te d Co mpari so n s (Bran c h ) i b. S e le c ti o n o f value go als an d e mpi ri c al an alysi s o f th e n e e de d ac ti o n are n o t di sti n c t f ro m o n e an - o th e r but are c lo se ly i n te rtwi n e d. 2b. S i n c e me an s an d e n ds are n o t di sti n c t, me an s-e n d an alysi s i s o f te n i n appro pri ate o r li mi te d. 3b. T h e te st o f a "go o d" po li c y i s typi c ally th at vari - o us an alysts f i n d th e mse lve s di re c tly agre e i n g o n a po li c y (wi th o ut th e i r agre e i n g th at i t i s th e mo st appro pri ate me an s to an agre e d o bje c ti ve ). 4b. An alysi s i s drasti c ally li mi te d: i ) Impo rtan t po ssi ble o utc o me s are n e gle c te d. i i ) Impo rtan t alte rn ati ve po te n ti al po li c i e s are n e gle c te d. i i i ) Impo rtan t af f e c te d value s are n e gle c te d. 5b. A suc c e ssi o n o f c o mpari so n s gre atly re duc e s o r e li mi n ate s re li an c e o n th e o ry. c ago Ho usi n g Auth o ri ty4-di sagre e me n t wh i c h o c c urre d de spi te th e c le ar o bje c ti ve o f pro vi d- i n g a c e rtai n n umbe r o f publi c h o usi n g un i ts i n th e c i ty. S i mi larly c o n f li c ti n g are o bje c ti ve s i n h i gh way lo c ati o n , traf f i c c o n tro l, mi n i mum wage admi n i strati o n , de ve lo pme n t o f to uri st f ac i li ti e s i n n ati o n al parks, o r i n se c t c o n tro l. Admi n i strato rs c an n o t e sc ape th e se c o n - f li c ts by asc e rtai n i n g th e majo ri ty's pre f e re n c e , f o r pre f e re n c e s h ave n o t be e n re gi ste re d o n mo st i ssue s; i n de e d, th e re o f te n are n o pre f e r- e n c e s i n th e abse n c e o f publi c di sc ussi o n suf f i - c i e n t to bri n g an i ssue to th e atte n ti o n o f th e e le c to rate . Furth e rmo re , th e re i s a que sti o n 4Marti n Me ye rso n an d Edward C. Ban f i e ld, Po li ti c s, Plan n i n g an d th e Publi c In te re st (T h e Fre e Pre ss, 1955). 82 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW o f wh e th e r i n te n si ty o f f e e li n g sh o uld be c o n - si de re d as we ll as th e n umbe r o f pe rso n s pre - f e rri n g e ac h alte rn ati ve . By th e i mpo ssi bi li ty o f do i n g o th e rwi se , admi n i strato rs o f te n are re duc e d to de c i di n g po li c y wi th o ut c lari f yi n g o bje c ti ve s f i rst. Eve n wh e n an admi n i strato r re so lve s to f o l- lo w h i s o wn value s as a c ri te ri o n f o r de c i si o n s, h e o f te n wi ll n o t kn o w h o w to ran k th e m wh e n th e y c o n f li c t wi th o n e an o th e r, as th e y usually do . S uppo se , f o r e xample , th at an ad- mi n i strato r must re lo c ate te n an ts li vi n g i n te n e me n ts sc h e dule d f o r de struc ti o n . On e o b- je c ti ve i s to e mpty th e bui ldi n gs f ai rly pro mptly, an o th e r i s to f i n d sui table ac c o m- mo dati o n f o r pe rso n s di splac e d, an o th e r i s to avo i d f ri c ti o n wi th re si de n ts i n o th e r are as i n wh i c h a large i n f lux wo uld be un we lc o me , an - o th e r i s to de al wi th all c o n c e rn e d th ro ugh pe rsuasi o n i f po ssi ble , an d so o n . Ho w do e s o n e state e ve n to h i mse lf th e re lati ve i mpo rtan c e o f th e se parti ally c o n - f li c ti n g value s? A si mple ran ki n g o f th e m i s n o t e n o ugh ; o n e n e e ds i de ally to kn o w h o w muc h o f o n e value i s wo rth sac ri f i c i n g f o r so me o f an o th e r value . T h e an swe r i s th at typi c ally th e admi n i strato r c h o o se s-an d must c h o o se -di re c tly amo n g po li c i e s i n wh i c h th e se value s are c o mbi n e d i n di f f e re n t ways. He c an n o t f i rst c lari f y h i s value s an d th e n c h o o se amo n g po li c i e s. A mo re subtle th i rd po i n t un de rli e s bo th th e f i rst two . S o c i al o bje c ti ve s do n o t always h ave th e same re lati ve value s. On e o bje c ti ve may be h i gh ly pri ze d i n o n e c i rc umstan c e , an o th e r i n an o th e r c i rc umstan c e . If , f o r e x- ample , an admi n i strato r value s h i gh ly bo th th e di spatc h wi th wh i c h h i s age n c y c an c arry th ro ugh i ts pro je c ts an d go o d publi c re lati o n s, i t matte rs li ttle wh i c h o f th e two po ssi bly c o n - f li c ti n g value s h e f avo rs i n so me abstrac t o r ge n e ral se n se . Po li c y que sti o n s ari se i n f o rms wh i c h put to admi n i strato rs suc h a que sti o n as: Gi ve n th e de gre e to wh i c h we are o r are n o t alre ady ac h i e vi n g th e value s o f di spatc h an d th e value s o f go o d publi c re lati o n s, i s i t wo rth sac ri f i c i n g a li ttle spe e d f o r a h appi e r c li e n te le , o r i s i t be tte r to ri sk o f f e n di n g th e c li e n te le so th at we c an ge t o n wi th o ur wo rk? T h e an swe r to suc h a que sti o n vari e s wi th c i rc umstan c e s. T h e value pro ble m i s, as th e e xample sh o ws, always a pro ble m o f adjustme n ts at a margi n . But th e re i s n o prac ti c able way to state margi n al o bje c ti ve s o r value s e xc e pt i n te rms o f parti c ular po li c i e s. T h at o n e value i s pre f e rre d to an o th e r i n o n e de c i si o n si tua- ti o n do e s n o t me an th at i t wi ll be pre f e rre d i n an o th e r de c i si o n si tuati o n i n wh i c h i t c an be h ad o n ly at gre at sac ri f i c e o f an o th e r value . Atte mpts to ran k o r o rde r value s i n ge n e ral an d abstrac t te rms so th at th e y do n o t sh i f t f ro m de c i si o n to de c i si o n e n d up by i gn o ri n g th e re le van t margi n al pre f e re n c e s. T h e si g- n i f i c an c e o f th i s th i rd po i n t th us go e s ve ry f ar. Eve n i f all admi n i strato rs h ad at h an d an agre e d se t o f value s, o bje c ti ve s, an d c o n - strai n ts, an d an agre e d ran ki n g o f th e se val- ue s, o bje c ti ve s, an d c o n strai n ts, th e i r mar- gi n al value s i n ac tual c h o i c e si tuati o n s wo uld be i mpo ssi ble to f o rmulate . Un able c o n se que n tly to f o rmulate th e re le - van t value s f i rst an d th e n c h o o se amo n g po li - c i e s to ac h i e ve th e m, admi n i strato rs must c h o o se di re c tly amo n g alte rn ati ve po li c i e s th at o f f e r di f f e re n t margi n al c o mbi n ati o n s o f val- ue s. S o me wh at parado xi c ally, th e o n ly prac ti - c able way to di sc lo se o n e 's re le van t margi n al value s e ve n to o n e se lf i s to de sc ri be th e po li c y o n e c h o o se s to ac h i e ve th e m. Exc e pt ro ugh ly an d vague ly, I kn o w o f n o way to de sc ri be - o r e ve n to un de rstan d-wh at my re lati ve e val- uati o n s are f o r, say, f re e do m an d se c uri ty, spe e d an d ac c urac y i n go ve rn me n tal de c i si o n s, o r lo w taxe s an d be tte r sc h o o ls th an to de - sc ri be my pre f e re n c e s amo n g spe c i f i c po li c y c h o i c e s th at mi gh t be made be twe e n th e al- te rn ati ve s i n e ac h o f th e pai rs. In summary, two aspe c ts o f th e pro c e ss by wh i c h value s are ac tually h an dle d c an be di s- ti n gui sh e d. T h e f i rst i s c le ar: e valuati o n an d e mpi ri c al an alysi s are i n te rtwi n e d; th at i s, o n e c h o o se s amo n g value s an d amo n g po li c i e s at o n e an d th e same ti me . Put a li ttle mo re e labo rate ly, o n e si multan e o usly c h o o se s a po l- i c y to attai n c e rtai n o bje c ti ve s an d c h o o se s th e o bje c ti ve s th e mse lve s. T h e se c o n d aspe c t i s re late d but di sti n c t: th e admi n i strato r f o - c use s h i s atte n ti o n o n margi n al o r i n c re me n - tal value s. Wh e th e r h e i s aware o f i t o r n o t, h e do e s n o t f i n d ge n e ral f o rmulati o n s o f o bje c ti ve s ve ry h e lpf ul an d i n f ac t make s spe - c i f i c margi n al o r i n c re me n tal c o mpari so n s. T wo po li c i e s, X an d Y, c o n f ro n t h i m. Bo th pro mi se th e same de gre e o f attai n me n t o f o b- je c ti ve s a, b, c , d, an d e . But X pro mi se s h i m so me wh at mo re o f f th an do e s Y, wh i le Y pro mi se s h i m so me wh at mo re o f g th an do e s T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 83 X. In c h o o si n g be twe e n th e m, h e i s i n f ac t o f f e re d th e alte rn ati ve o f a margi n al o r i n c re - me n tal amo un t o f f at th e e xpe n se o f a mar- gi n al o r i n c re me n tal amo un t o f g. T h e o n ly value s th at are re le van t to h i s c h o i c e are th e se i n c re me n ts by wh i c h th e two po li c i e s di f f e r; an d, wh e n h e f i n ally c h o o se s be twe e n th e two margi n al value s, h e do e s so by mak- i n g a c h o i c e be twe e n po li c i e s.5 As to wh e th e r th e atte mpt to c lari f y o b- je c ti ve s i n advan c e o f po li c y se le c ti o n i s mo re o r le ss rati o n al th an th e c lo se i n te rtwi n i n g o f margi n al e valuati o n an d e mpi ri c al an alysi s, th e pri n c i pal di f f e re n c e e stabli sh e d i s th at f o r c o mple x pro ble ms th e f i rst i s i mpo ssi ble an d i rre le van t, an d th e se c o n d i s bo th po ssi ble an d re le van t. T h e se c o n d i s po ssi ble be c ause th e admi n i strato r n e e d n o t try to an alyze an y value s e xc e pt th e value s by wh i c h alte rn ati ve po li c i e s di f f e r an d n e e d n o t be c o n c e rn e d wi th th e m e xc e pt as th e y di f f e r margi n ally. Hi s n e e d f o r i n f o rmati o n o n value s o r o bje c ti ve s i s drasti c ally re duc e d as c o mpare d wi th th e ro o t me th o d; an d h i s c apac i ty f o r graspi n g, c o mpre h e n di n g, an d re lati n g value s to o n e an - o th e r i s n o t strai n e d be yo n d th e bre aki n g po i n t. Re lati o n s Be twe e n Me an s an d En ds (2b) De c i si o n -maki n g i s o rdi n ari ly f o rmali ze d as a me an s-e n ds re lati o n sh i p: me an s are c o n - c e i ve d to be e valuate d an d c h o se n i n th e li gh t o f e n ds f i n ally se le c te d i n de pe n de n tly o f an d pri o r to th e c h o i c e o f me an s. T h i s i s th e me an s-e n ds re lati o n sh i p o f th e ro o t me th o d. But i t f o llo ws f ro m all th at h as just be e n sai d th at suc h a me an s-e n ds re lati o n sh i p i s po ssi ble o n ly to th e e xte n t th at value s are agre e d upo n , are re c o n c i lable , an d are stable at th e margi n . T ypi c ally, th e re f o re , suc h a me an s- e n ds re lati o n sh i p i s abse n t f ro m th e bran c h me th o d, wh e re me an s an d e n ds are si mul- tan e o usly c h o se n . Ye t an y de parture f ro m th e me an s-e n ds re - lati o n sh i p o f th e ro o t me th o d wi ll stri ke so me re ade rs as i n c o n c e i vable . Fo r i t wi ll appe ar to th e m th at o n ly i n suc h a re lati o n sh i p i s i t po s- si ble to de te rmi n e wh e th e r o n e po li c y c h o i c e i s be tte r o r wo rse th an an o th e r. Ho w c an an admi n i strato r kn o w wh e th e r h e h as made a 'T h e li n e o f argume n t i s, o f c o urse , an e xte n si o n o f th e th e o ry o f marke t c h o i c e , e spe c i ally th e th e o ry o f c o n sume r c h o i c e , to publi c po li c y c h o i c e s. wi se o r f o o li sh de c i si o n i f h e i s wi th o ut pri o r value s o r o bje c ti ve s by wh i c h to judge h i s de - c i si o n s? T h e an swe r to th i s que sti o n c alls up th e th i rd di sti n c ti ve di f f e re n c e be twe e n ro o t an d bran c h me th o ds: h o w to de c i de th e be st po li c y. T h e T e st o f "Go o d" Po li c y (3b) In th e ro o t me th o d, a de c i si o n i s "c o rre c t," "go o d," o r "rati o n al" i f i t c an be sh o wn to at- tai n so me spe c i f i e d o bje c ti ve , wh e re th e o bje c - ti ve c an be spe c i f i e d wi th o ut si mply de sc ri bi n g th e de c i si o n i tse lf . Wh e re o bje c ti ve s are de - f i n e d o n ly th ro ugh th e margi n al o r i n c re me n - tal appro ac h to value s de sc ri be d abo ve , i t i s sti ll so me ti me s po ssi ble to te st wh e th e r a po l- i c y do e s i n f ac t attai n th e de si re d o bje c ti ve s; but a pre c i se state me n t o f th e o bje c ti ve s take s th e f o rm o f a de sc ri pti o n o f th e po li c y c h o se n o r so me alte rn ati ve to i t. T o sh o w th at a po l- i c y i s mi stake n o n e c an n o t o f f e r an abstrac t argume n t th at i mpo rtan t o bje c ti ve s are n o t ac h i e ve d; o n e must i n ste ad argue th at an o th e r po li c y i s mo re to be pre f e rre d. S o f ar, th e de parture f ro m c usto mary ways o f lo o ki n g at pro ble m-so lvi n g i s n o t tro uble - so me , f o r man y admi n i strato rs wi ll be qui c k to agre e th at th e mo st e f f e c ti ve di sc ussi o n o f th e c o rre c tn e ss o f po li c y do e s take th e f o rm o f c o mpari so n wi th o th e r po li c i e s th at mi gh t h ave be e n c h o se n . But wh at o f th e si tuati o n i n wh i c h admi n i strato rs c an n o t agre e o n val- ue s o r o bje c ti ve s, e i th e r abstrac tly o r i n mar- gi n al te rms? Wh at th e n i s th e te st o f "go o d" po li c y? Fo r th e ro o t me th o d, th e re i s n o te st. Agre e me n t o n o bje c ti ve s f ai li n g, th e re i s n o stan dard o f "c o rre c tn e ss." Fo r th e me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s, th e te st i s agre e me n t o n po li c y i tse lf , wh i c h re mai n s po s- si ble e ve n wh e n agre e me n t o n value s i s n o t. It h as be e n sugge ste d th at c o n ti n ui n g agre e - me n t i n Co n gre ss o n th e de si rabi li ty o f e x- te n di n g o ld age i n suran c e ste ms f ro m li be ral de si re s to stre n gth e n th e we lf are pro grams o f th e f e de ral go ve rn me n t an d f ro m c o n se rvati ve de si re s to re duc e un i o n de man ds f o r pri vate pe n si o n plan s. If so , th i s i s an e xc e lle n t de m- o n strati o n o f th e e ase wi th wh i c h i n di vi duals o f di f f e re n t i de o lo gi e s o f te n c an agre e o n c o n - c re te po li c y. Labo r me di ato rs re po rt a si mi lar ph e n o me n o n : th e c o n te stan ts c an n o t agre e o n c ri te ri a f o r se ttli n g th e i r di spute s but c an agre e o n spe c i f i c pro po sals. S i mi larly, wh e n 84 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW o n e admi n i strato r's o bje c ti ve turn s o ut to be an o th e r's me an s, th e y o f te n c an agre e o n po li c y. Agre e me n t o n po li c y th us be c o me s th e o n ly prac ti c able te st o f th e po li c y's c o rre c tn e ss. An d f o r o n e admi n i strato r to se e k to wi n th e o th e r o ve r to agre e me n t o n e n ds as we ll wo uld ac c o mpli sh n o th i n g an d c re ate qui te un n e c e ssary c o n tro ve rsy. If agre e me n t di re c tly o n po li c y as a te st f o r "be st" po li c y se e ms a po o r substi tute f o r te sti n g th e po li c y agai n st i ts o bje c ti ve s, i t o ugh t to be re me mbe re d th at o bje c ti ve s th e m- se lve s h ave n o ulti mate vali di ty o th e r th an th e y are agre e d upo n . He n c e agre e me n t i s th e te st o f "be st" po li c y i n bo th me th o ds. But wh e re th e ro o t me th o d re qui re s agre e me n t o n wh at e le me n ts i n th e de c i si o n c o n sti tute o b- je c ti ve s an d o n wh i c h o f th e se o bje c ti ve s sh o uld be so ugh t, th e bran c h me th o d f alls bac k o n agre e me n t wh e re ve r i t c an be f o un d. In an i mpo rtan t se n se , th e re f o re , i t i s n o t i rrati o n al f o r an admi n i strato r to de f e n d a po li c y as go o d wi th o ut be i n g able to spe c i f y wh at i t i s go o d f o r. No n -Co mpre h e n si ve An alysi s (4b) Ide ally, rati o n al-c o mpre h e n si ve an alysi s le ave s o ut n o th i n g i mpo rtan t. But i t i s i mpo s- si ble to take e ve ryth i n g i mpo rtan t i n to c o n - si de rati o n un le ss "i mpo rtan t" i s so n arro wly de f i n e d th at an alysi s i s i n f ac t qui te li mi te d. Li mi ts o n h uman i n te lle c tual c apac i ti e s an d o n avai lable i n f o rmati o n se t de f i n i te li mi ts to man 's c apac i ty to be c o mpre h e n si ve . In ac tual f ac t, th e re f o re , n o o n e c an prac ti c e th e ra- ti o n al-c o mpre h e n si ve me th o d f o r re ally c o m- ple x pro ble ms, an d e ve ry admi n i strato r f ac e d wi th a suf f i c i e n tly c o mple x pro ble m must f i n d ways drasti c ally to si mpli f y. An admi n i strato r assi sti n g i n th e f o rmula- ti o n o f agri c ultural e c o n o mi c po li c y c an n o t i n th e f i rst plac e be c o mpe te n t o n all po ssi ble po li c i e s. He c an n o t e ve n c o mpre h e n d o n e po l- i c y e n ti re ly. In plan n i n g a so i l ban k pro gram, h e c an n o t suc c e ssf ully an ti c i pate th e i mpac t o f h i gh e r o r lo we r f arm i n c o me o n , say, ur- ban i zati o n -th e po ssi ble c o n se que n t lo o se n i n g o f f ami ly ti e s, po ssi ble c o n se que n t e ve n tual n e e d f o r re vi si o n s i n so c i al se c uri ty an d f ur- th e r i mpli c ati o n s f o r tax pro ble ms ari si n g o ut o f n e w f e de ral re spo n si bi li ti e s f o r so c i al se - c uri ty an d mun i c i pal re spo n si bi li ti e s f o r ur- ban se rvi c e s. No r, to f o llo w an o th e r li n e o f re pe rc ussi o n s, c an h e wo rk th ro ugh th e so i l ban k pro gram's e f f e c ts o n pri c e s f o r agri c ul- tural pro duc ts i n f o re i gn marke ts an d c o n se - que n t i mpli c ati o n s f o r f o re i gn re lati o n s, i n - c ludi n g th o se ari si n g o ut o f e c o n o mi c ri valry be twe e n th e Un i te d S tate s an d th e U.S .S .R. In th e me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s, si mpli f i c ati o n i s syste mati c ally ac h i e ve d i n two pri n c i pal ways. Fi rst, i t i s ac h i e ve d th ro ugh li mi tati o n o f po li c y c o m- pari so n s to th o se po li c i e s th at di f f e r i n re la- ti ve ly small de gre e f ro m po li c i e s pre se n tly i n e f f e c t. S uc h a li mi tati o n i mme di ate ly re duc e s th e n umbe r o f alte rn ati ve s to be i n ve sti gate d an d also drasti c ally si mpli f i e s th e c h arac te r o f th e i n ve sti gati o n o f e ac h . Fo r i t i s n o t n e c e ssary to un de rtake f un dame n tal i n qui ry i n to an al- te rn ati ve an d i ts c o n se que n c e s; i t i s n e c e ssary o n ly to study th o se re spe c ts i n wh i c h th e pro - po se d alte rn ati ve an d i ts c o n se que n c e s di f f e r f ro m th e status quo . T h e e mpi ri c al c o mpari - so n o f margi n al di f f e re n c e s amo n g alte rn ati ve po li c i e s th at di f f e r o n ly margi n ally i s, o f c o urse , a c o un te rpart to th e i n c re me n tal o r margi n al c o mpari so n o f value s di sc usse d abo ve .6 Re le van c e as We ll as Re ali sm It i s a matte r o f c o mmo n o bse rvati o n th at i n We ste rn de mo c rac i e s publi c admi n i strato rs an d po li c y an alysts i n ge n e ral do large ly li mi t th e i r an alyse s to i n c re me n tal o r margi n al di f f e re n c e s i n po li c i e s th at are c h o se n to di f f e r o n ly i n c re me n tally. T h e y do n o t do so , h o w- e ve r, so le ly be c ause th e y de spe rate ly n e e d so me way to si mpli f y th e i r pro ble ms; th e y also do so i n o rde r to be re le van t. De mo c rac i e s c h an ge th e i r po li c i e s almo st e n ti re ly th ro ugh i n - c re me n tal adjustme n ts. Po li c y do e s n o t mo ve i n le aps an d bo un ds. T h e i n c re me n tal c h arac te r o f po li ti c al c h an ge i n th e Un i te d S tate s h as o f te n be e n re - marke d. T h e two majo r po li ti c al parti e s agre e o n f un dame n tals; th e y o f f e r alte rn ati ve po li - c i e s to th e vo te rs o n ly o n re lati ve ly small po i n ts o f di f f e re n c e . Bo th parti e s f avo r f ull e mplo yme n t, but th e y de f i n e i t so me wh at di f f e re n tly; bo th f avo r th e de ve lo pme n t o f 6 A mo re pre c i se de f i n i ti o n o f i n c re me n tal po li c i e s an d a di sc ussi o n o f wh e th e r a c h an ge th at appe ars "small" to o n e o bse rve r mi gh t be se e n di f f e re n tly by an o th e r i s to be f o un d i n my "Po li c y An alysi s," 48 Ame ri c an Ec o n o mi c Re vi e w 2g8 (Jun e , 1958). T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 85 wate r po we r re so urc e s, but i n sli gh tly di f f e re n t ways; an d bo th f avo r un e mplo yme n t c o mpe n - sati o n , but n o t th e same le ve l o f be n e f i ts. S i mi larly, sh i f ts o f po li c y wi th i n a party take plac e large ly th ro ugh a se ri e s o f re lati ve ly small c h an ge s, as c an be se e n i n th e i r o n ly gradual ac c e ptan c e o f th e i de a o f go ve rn - me n tal re spo n si bi li ty f o r suppo rt o f th e un - e mplo ye d, a c h an ge i n party po si ti o n s be gi n - n i n g i n th e e arly 30's an d c ulmi n ati n g i n a se n se i n th e Emplo yme n t Ac t o f 1946. Party be h avi o r i s i n turn ro o te d i n publi c atti tude s, an d po li ti c al th e o ri sts c an n o t c o n - c e i ve o f de mo c rac y's survi vi n g i n th e Un i te d S tate s i n th e abse n c e o f f un dame n tal agre e - me n t o n po te n ti ally di srupti ve i ssue s, wi th c o n se que n t li mi tati o n o f po li c y de bate s to re lati ve ly small di f f e re n c e s i n po li c y. S i n c e th e po li c i e s i gn o re d by th e admi n i s- trato r are po li ti c ally i mpo ssi ble an d so i rre le - van t, th e si mpli f i c ati o n o f an alysi s ac h i e ve d by c o n c e n trati n g o n po li c i e s th at di f f e r o n ly i n c re me n tally i s n o t a c apri c i o us ki n d o f si mpli f i c ati o n . In addi ti o n , i t c an be argue d th at, gi ve n th e li mi ts o n kn o wle dge wi th i n wh i c h po li c y-make rs are c o n f i n e d, si mpli f yi n g by li mi ti n g th e f o c us to small vari ati o n s f ro m pre se n t po li c y make s th e mo st o f avai lable kn o wle dge . Be c ause po li c i e s be i n g c o n si de re d are li ke pre se n t an d past po li c i e s, th e ad- mi n i strato r c an o btai n i n f o rmati o n an d c lai m so me i n si gh t. No n -i n c re me n tal po li c y pro - po sals are th e re f o re typi c ally n o t o n ly po li ti - c ally i rre le van t but also un pre di c table i n th e i r c o n se que n c e s. T h e se c o n d me th o d o f si mpli f i c ati o n o f an alysi s i s th e prac ti c e o f i gn o ri n g i mpo rtan t po ssi ble c o n se que n c e s o f po ssi ble po li c i e s, as we ll as th e value s attac h e d to th e n e gle c te d c o n se que n c e s. If th i s appe ars to di sc lo se a sh o c ki n g sh o rtc o mi n g o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s, i t c an be re pli e d th at, e ve n i f th e e xc lusi o n s are ran do m, po li c i e s may n e ve r- th e le ss be mo re i n te lli ge n tly f o rmulate d th an th ro ugh f uti le atte mpts to ac h i e ve a c o mpre - h e n si ve n e ss be yo n d h uman c apac i ty. Ac tually, h o we ve r, th e e xc lusi o n s, se e mi n g arbi trary o r ran do m f ro m o n e po i n t o f vi e w, n e e d be n e i th e r. Ac h i e vi n g a De gre e o f Co mpre h e n si ve n e ss S uppo se th at e ac h value n e gle c te d by o n e po li c y-maki n g age n c y we re a majo r c o n c e rn o f at le ast o n e o th e r age n c y. In th at c ase , a h e lpf ul di vi si o n o f labo r wo uld be ac h i e ve d, an d n o age n c y n e e d f i n d i ts task be yo n d i ts c apac i ti e s. T h e sh o rtc o mi n gs o f suc h a syste m wo uld be th at o n e age n c y mi gh t de stro y a value e i th e r be f o re an o th e r age n c y c o uld be ac ti vate d to saf e guard i t o r i n spi te o f an o th e r age n c y's e f f o rts. But th e po ssi bi li ty th at i m- po rtan t value s may be lo st i s pre se n t i n an y f o rm o f o rgan i zati o n , e ve n wh e re age n c i e s atte mpt to c o mpre h e n d i n plan n i n g mo re th an i s h uman ly po ssi ble . T h e vi rtue o f suc h a h ypo th e ti c al di vi si o n o f labo r i s th at e ve ry i mpo rtan t i n te re st o r value h as i ts watc h do g. An d th e se watc h do gs c an pro te c t th e i n te re sts i n th e i r juri sdi c ti o n i n two qui te di f f e re n t ways: f i rst, by re dre ssi n g damage s do n e by o th e r age n c i e s; an d, se c o n d, by an ti c i pati n g an d h e adi n g o f f i n jury be f o re i t o c c urs. In a so c i e ty li ke th at o f th e Un i te d S tate s i n wh i c h i n di vi duals are f re e to c o mbi n e to pursue almo st an y po ssi ble c o mmo n i n te re st th e y mi gh t h ave an d i n wh i c h go ve rn me n t age n c i e s are se n si ti ve to th e pre ssure s o f th e se gro ups, th e syste m de sc ri be d i s appro xi mate d, Almo st e ve ry i n te re st h as i ts watc h do g. Wi th - o ut c lai mi n g th at e ve ry i n te re st h as a suf f i - c i e n tly po we rf ul watc h do g, i t c an be argue d th at o ur syste m o f te n c an assure a mo re c o m- pre h e n si ve re gard f o r th e value s o f th e wh o le so c i e ty th an an y atte mpt at i n te lle c tual c o m- pre h e n si ve n e ss. In th e Un i te d S tate s, f o r e xample , n o part o f go ve rn me n t atte mpts a c o mpre h e n si ve o ve rvi e w o f po li c y o n i n c o me di stri buti o n . A po li c y n e ve rth e le ss e vo lve s, an d o n e re spo n d- i n g to a wi de vari e ty o f i n te re sts. A pro c e ss o f mutual adjustme n t amo n g f arm gro ups, labo r un i o n s, mun i c i pali ti e s an d sc h o o l bo ards, tax auth o ri ti e s, an d go ve rn me n t age n c i e s wi th re - spo n si bi li ti e s i n th e f i e lds o f h o usi n g, h e alth , h i gh ways, n ati o n al parks, f i re , an d po li c e ac - c o mpli sh e s a di stri buti o n o f i n c o me i n wh i c h parti c ular i n c o me pro ble ms n e gle c te d at o n e po i n t i n th e de c i si o n pro c e sse s be c o me c e n tral at an o th e r po i n t. Mutual adjustme n t i s mo re pe rvasi ve th an th e e xpli c i t f o rms i t take s i n n e go ti ati o n be - twe e n gro ups; i t pe rsi sts th ro ugh th e mutual i mpac ts o f gro ups upo n e ac h o th e r e ve n wh e re th e y are n o t i n c o mmun i c ati o n . Fo r all th e i mpe rf e c ti o n s an d late n t dan ge rs i n th i s ubi qui to us pro c e ss o f mutual adjustme n t, i t wi ll o f te n ac c o mpli sh an adaptati o n o f po l- 86 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW i c i e s to a wi de r ran ge o f i n te re sts th an c o uld be do n e by o n e gro up c e n trally. No te , to o , h o w th e i n c re me n tal patte rn o f po li c y-maki n g f i ts wi th th e multi ple pre ssure patte rn . Fo r wh e n de c i si o n s are o n ly i n c re - me n tal-c lo se ly re late d to kn o wn po li c i e s, i t i s e asi e r f o r o n e gro up to an ti c i pate th e ki n d o f mo ve s an o th e r mi gh t make an d e asi e r to o f o r i t to make c o rre c ti o n f o r i n jury alre ady ac - c o mpli sh e d.7 Eve n parti san sh i p an d n arro wn e ss, to use pe jo rati ve te rms, wi ll so me ti me s be asse ts to rati o n al de c i si o n -maki n g, f o r th e y c an do ubly i n sure th at wh at o n e age n c y n e gle c ts, an o th e r wi ll n o t; th e y spe c i ali ze pe rso n n e l to di sti n c t po i n ts o f vi e w. T h e c lai m i s vali d th at e f f e c - ti ve rati o n al c o o rdi n ati o n o f th e f e de ral ad- mi n i strati o n , i f po ssi ble to ac h i e ve at all, wo uld re qui re an agre e d se t o f value s8-i f rati o n ala" i s de f i n e d as th e prac ti c e o f th e ro o t me th o d o f de c i si o n -maki n g. But a h i gh de gre e o f admi n i strati ve c o o rdi n ati o n o c c urs as e ac h age n c y adjusts i ts po li c i e s to th e c o n - c e rn s o f th e o th e r age n c i e s i n th e pro c e ss o f f ragme n te d de c i si o n -maki n g I h ave just de - sc ri be d. Fo r all th e appare n t sh o rtc o mi n gs o f th e i n c re me n tal appro ac h to po li c y alte rn ati ve s wi th i ts arbi trary e xc lusi o n c o uple d wi th f rag- me n tati o n , wh e n c o mpare d to th e ro o t me th o d, th e bran c h me th o d o f te n lo o ks f ar supe ri o r. In th e ro o t me th o d, th e i n e vi table e xc lusi o n o f f ac to rs i s ac c i de n tal, un syste m- ati c , an d n o t de f e n si ble by an y argume n t so f ar de ve lo pe d, wh i le i n th e bran c h me th o d th e e xc lusi o n s are de li be rate , syste mati c , an d de f e n si ble . Ide ally, o f c o urse , th e ro o t me th o d do e s n o t e xc lude ; i n prac ti c e i t must. No r do e s th e bran c h me th o d n e c e ssari ly n e gle c t lo n g-run c o n si de rati o n s an d o bje c - ti ve s. It i s c le ar th at i mpo rtan t value s must be o mi tte d i n c o n si de ri n g po li c y, an d so me ti me s th e o n ly way lo n g-run o bje c ti ve s c an be gi ve n ade quate atte n ti o n i s th ro ugh th e n e gle c t o f sh o rt-run c o n si de rati o n s. But th e value s o mi t- te d c an be e i th e r lo n g-run o r sh o rt-run . "T h e li n k be twe e n th e prac ti c e o f th e me th o d o f suc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s an d mutual adjustme n t o f i n te re sts i n a h i gh ly f ragme n te d de c i si o n -maki n g pro c e ss adds a n e w f ac e t to plurali st th e o ri e s o f go ve rn - me n t an d admi n i strati o n . "He rbe rt S i mo n , Do n ald W. S mi th burg, an d Vi c to r A. T h o mpso n , Publi c Admi n i strati o n (Alf re d A. Kn o pf , 1950), p. 434. S uc c e ssi o n o f Co mpari so n s (5b) T h e f i n al di sti n c ti ve e le me n t i n th e bran c h me th o d i s th at th e c o mpari so n s, to ge th e r wi th th e po li c y c h o i c e , pro c e e d i n a c h ro n o lo gi c al se ri e s. Po li c y i s n o t made o n c e an d f o r all; i t i s made an d re -made e n dle ssly. Po li c y-maki n g i s a pro c e ss o f suc c e ssi ve appro xi mati o n to so me de si re d o bje c ti ve s i n wh i c h wh at i s de - si re d i tse lf c o n ti n ue s to c h an ge un de r re c o n - si de rati o n . Maki n g po li c y i s at be st a ve ry ro ugh pro c - e ss. Ne i th e r so c i al sc i e n ti sts, n o r po li ti c i an s, n o r publi c admi n i strato rs ye t kn o w e n o ugh abo ut th e so c i al wo rld to avo i d re pe ate d e rro r i n pre di c ti n g th e c o n se que n c e s o f po li c y mo ve s. A wi se po li c y-make r c o n se que n tly e x- pe c ts th at h i s po li c i e s wi ll ac h i e ve o n ly part o f wh at h e h o pe s an d at th e same ti me wi ll pro duc e un an ti c i pate d c o n se que n c e s h e wo uld h ave pre f e rre d to avo i d. If h e pro c e e ds th ro ugh a suc c e ssi o n o f i n c re me n tal c h an ge s, h e avo i ds se ri o us lasti n g mi stake s i n se ve ral ways. In th e f i rst plac e , past se que n c e s o f po li c y ste ps h ave gi ve n h i m kn o wle dge abo ut th e pro bable c o n se que n c e s o f f urth e r si mi lar ste ps. S e c o n d, h e n e e d n o t atte mpt bi g jumps to ward h i s go als th at wo uld re qui re pre di c - ti o n s be yo n d h i s o r an yo n e e lse 's kn o wle dge , be c ause h e n e ve r e xpe c ts h i s po li c y to be a f i n al re so luti o n o f a pro ble m. Hi s de c i si o n i s o n ly o n e ste p, o n e th at i f suc c e ssf ul c an qui c kly be f o llo we d by an o th e r. T h i rd, h e i s i n e f f e c t able to te st h i s pre vi o us pre di c ti o n s as h e mo ve s o n to e ac h f urth e r ste p. Lastly, h e o f te n c an re me dy a past e rro r f ai rly qui c kly-mo re qui c kly th an i f po li c y pro - c e e de d th ro ugh mo re di sti n c t ste ps wi de ly spac e d i n ti me . Co mpare th i s c o mparati ve an alysi s o f i n - c re me n tal c h an ge s wi th th e aspi rati o n to e m- plo y th e o ry i n th e ro o t me th o d. Man c an n o t th i n k wi th o ut c lassi f yi n g, wi th o ut subsumi n g o n e e xpe ri e n c e un de r a mo re ge n e ral c ate go ry o f e xpe ri e n c e s. T h e atte mpt to push c ate go ri - zati o n as f ar as po ssi ble an d to f i n d ge n e ral pro po si ti o n s wh i c h c an be appli e d to spe c i f i c si tuati o n s i s wh at I re f e r to wi th th e wo rd "th e o ry." Wh e re ro o t an alysi s o f te n le an s h e avi ly o n th e o ry i n th i s se n se , th e bran c h me th o d do e s n o t. T h e assumpti o n o f ro o t an alysts i s th at th e o ry i s th e mo st syste mati c an d e c o n o mi c al way to bri n g re le van t kn o wle dge to be ar o n a T HE S CIENCE OF "MUDDLING T HROUGH" 87 spe c i f i c pro ble m. Gran ti n g th e assumpti o n , an un h appy f ac t i s th at we do n o t h ave ade - quate th e o ry to apply to pro ble ms i n an y po li c y are a, alth o ugh th e o ry i s mo re ade quate i n so me are as-mo n e tary po li c y, f o r e xample - th an i n o th e rs. Co mparati ve an alysi s, as i n th e bran c h me th o d, i s so me ti me s a syste mati c alte rn ati ve to th e o ry. S uppo se an admi n i strato r must c h o o se amo n g a small gro up o f po li c i e s th at di f f e r o n ly i n c re me n tally f ro m e ac h o th e r an d f ro m pre se n t po li c y. He mi gh t aspi re to "un de r- stan d" e ac h o f th e alte rn ati ve s-f o r e xample , to kn o w all th e c o n se que n c e s o f e ac h aspe c t o f e ac h po li c y. If so , h e wo uld i n de e d re qui re th e o ry. In f ac t, h o we ve r, h e wo uld usually de - c i de th at, f o r po li c y-maki n g purpo se s, h e n e e d kn o w, as e xplai n e d abo ve , o n ly th e c o n se - que n c e s o f e ac h o f th o se aspe c ts o f th e po li c i e s i n wh i c h th e y di f f e re d f ro m o n e an o th e r. Fo r th i s muc h mo re mo de st aspi rati o n , h e re qui re s n o th e o ry (alth o ugh i t mi gh t be h e lpf ul, i f avai lable ), f o r h e c an pro c e e d to i so late pro b- able di f f e re n c e s by e xami n g th e di f f e re n c e s i n c o n se que n c e s asso c i ate d wi th past di f f e re n c e s i n po li c i e s, a f e asi ble pro gram be c ause h e c an take h i s o bse rvati o n s f ro m a lo n g se que n c e o f i n c re me n tal c h an ge s. Fo r e xample , wi th o ut a mo re c o mpre h e n - si ve so c i al th e o ry abo ut juve n i le de li n que n c y th an sc h o lars h ave ye t pro duc e d, o n e c an n o t po ssi bly un de rstan d th e ways i n wh i c h a va- ri e ty o f publi c po li c i e s-say o n e duc ati o n , h o usi n g, re c re ati o n , e mplo yme n t, rac e re la- ti o n s, an d po li c i n g-mi gh t e n c o urage o r di s- c o urage de li n que n c y. An d o n e n e e ds suc h an un de rstan di n g i f h e un de rtake s th e c o mpre - h e n si ve o ve rvi e w o f th e pro ble m pre sc ri be d i n th e mo de ls o f th e ro o t me th o d. If , h o we ve r, o n e me re ly wan ts to mo bi li ze kn o wle dge suf - f i c i e n t to assi st i n a c h o i c e amo n g a small gro up o f si mi lar po li c i e s-alte rn ati ve po li c i e s o n juve n i le c o urt pro c e dure s, f o r e xample - h e c an do so by c o mparati ve an alysi s o f th e re sults o f si mi lar past po li c y mo ve s. T h e o ri sts an d Prac ti ti o n e rs T h i s di f f e re n c e e xplai n s-i n so me c ase s at le ast-wh y th e admi n i strato r o f te n f e e ls th at th e o utsi de e xpe rt o r ac ade mi c pro ble m- so lve r i s so me ti me s n o t h e lpf ul an d wh y th e y i n turn o f te n urge mo re th e o ry o n h i m. An d i t e xplai n s wh y an admi n i strato r o f te n f e e ls mo re c o n f i de n t wh e n "f lyi n g by th e se at o f h i s pan ts" th an wh e n f o llo wi n g th e advi c e o f th e o ri sts. T h e o ri sts o f te n ask th e admi n i stra- to r to go th e lo n g way ro un d to th e so luti o n o f h i s pro ble ms, i n e f f e c t ask h i m to f o llo w th e be st c an o n s o f th e sc i e n ti f i c me th o d, wh e n th e admi n i strato r kn o ws th at th e be st avai l- able th e o ry wi ll wo rk le ss we ll th an mo re mo de st i n c re me n tal c o mpari so n s. T h e o ri sts do n o t re ali ze th at th e admi n i strato r i s o f te n i n f ac t prac ti c i n g a syste mati c me th o d. It wo uld be f o o li sh to push th i s e xplan ati o n to o f ar, f o r so me ti me s prac ti c al de c i si o n -make rs are pursui n g n e i th e r a th e o re ti c al appro ac h n o r suc c e ssi ve c o mpari so n s, n o r an y o th e r sys- te mati c me th o d. It may be wo rth e mph asi zi n g th at th e o ry i s so me ti me s o f e xtre me ly li mi te d h e lpf uln e ss i n po li c y-maki n g f o r at le ast two rath e r di f f e re n t re aso n s. It i s gre e dy f o r f ac ts; i t c an be c o n - struc te d o n ly th ro ugh a gre at c o lle c ti o n o f o b- se rvati o n s. An d i t i s typi c ally i n suf f i c i e n tly pre c i se f o r appli c ati o n to a po li c y pro c e ss th at mo ve s th ro ugh small c h an ge s. In c o n trast, th e c o mparati ve me th o d bo th e c o n o mi ze s o n th e n e e d f o r f ac ts an d di re c ts th e an alyst's atte n - ti o n to just th o se f ac ts th at are re le van t to th e f i n e c h o i c e s f ac e d by th e de c i si o n -make r. Wi th re spe c t to pre c i si o n o f th e o ry, e c o - n o mi c th e o ry se rve s as an e xample . It pre di c ts th at an e c o n o my wi th o ut mo n e y o r pri c e s wo uld i n c e rtai n spe c i f i e d ways mi sallo c ate re so urc e s, but th i s f i n di n g pe rtai n s to an al- te rn ati ve f ar re mo ve d f ro m th e ki n d o f po li - c i e s o n wh i c h admi n i strato rs n e e d h e lp. On th e o th e r h an d, i t i s n o t pre c i se e n o ugh to pre di c t th e c o n se que n c e s o f po li c i e s re stri c t- i n g busi n e ss me rge rs, an d th i s i s th e ki n d o f i ssue o n wh i c h th e admi n i strato rs n e e d h e lp. On ly i n re lati ve ly re stri c te d are as do e s e c o - n o mi c th e o ry ac h i e ve suf f i c i e n t pre c i si o n to go f ar i n re so lvi n g po li c y que sti o n s; i ts h e lpf ul- n e ss i n po li c y-maki n g i s always so li mi te d th at i t re qui re s supple me n tati o n th ro ugh c o mpar- ati ve an alysi s. S uc c e ssi ve Co mpari so n as a S yste m S uc c e ssi ve li mi te d c o mpari so n s i s, th e n , i n - de e d a me th o d o r syste m; i t i s n o t a f ai lure o f me th o d f o r wh i c h admi n i strato rs o ugh t to apo lo gi ze . No n e th e le ss, i ts i mpe rf e c ti o n s, wh i c h h ave n o t be e n e xplo re d i n th i s pape r, are man y. Fo r e xample , th e me th o d i s wi th o ut a bui lt-i n saf e guard f o r all re le van t value s, an d i t also may le ad th e de c i si o n -make r to 88 PUBLIC ADMINIS T RAT ION REVIEW o ve rlo o k e xc e lle n t po li c i e s f o r n o o th e r re a- so n th an th at th e y are n o t sugge ste d by th e c h ai n o f suc c e ssi ve po li c y ste ps le adi n g up to th e pre se n t. He n c e , i t o ugh t to be sai d th at un de r th i s me th o d, as we ll as un de r so me o f th e mo st so ph i sti c ate d vari an ts o f th e ro o t me th o d-o pe rati o n s re se arc h , f o r e xample - po li c i e s wi ll c o n ti n ue to be as f o o li sh as th e y are wi se . Wh y th e n bo th e r to de sc ri be th e me th o d i n all th e abo ve de tai l? Be c ause i t i s i n f ac t a c o mmo n me th o d o f po li c y f o rmulati o n , an d i s, f o r c o mple x pro ble ms, th e pri n c i pal re li - an c e o f admi n i strato rs as we ll as o f o th e r po li c y an alysts.9 An d be c ause i t wi ll be su- pe ri o r to an y o th e r de c i si o n -maki n g me th o d avai lable f o r c o mple x pro ble ms i n man y c i r- c umstan c e s, c e rtai n ly supe ri o r to a f uti le at- te mpt at supe rh uman c o mpre h e n si ve n e ss. T h e re ac ti o n o f th e publi c admi n i strato r to th e e xpo si ti o n o f me th o d do ubtle ss wi ll be le ss a di sc o ve ry o f a n e w me th o d th an a be tte r ac quai n tan c e wi th an o ld. But by be c o mi n g mo re c o n sc i o us o f th e i r prac ti c e o f th i s me th o d, admi n i strato rs mi gh t prac ti c e i t wi th mo re ski ll an d kn o w wh e n to e xte n d o r c o n - stri c t i ts use . (T h at th e y so me ti me s prac ti c e i t e f f e c ti ve ly an d so me ti me s n o t may e xplai n th e e xtre me s o f o pi n i o n o n "muddli n g th ro ugh ," wh i c h i s bo th prai se d as a h i gh ly so ph i sti c ate d f o rm o f pro ble m-so lvi n g an d de n o un c e d as n o me th o d at all. Fo r I suspe c t th at i n so f ar as th e re i s a syste m i n wh at i s kn o wn as "mud- dli n g th ro ugh ," th i s me th o d i s i t.) On e o f th e n o te wo rth y i n c i de n tal c o n se - 9 Else wh e re I h ave e xplo re d th i s same me th o d o f po li c y f o rmulati o n as prac ti c e d by ac ade mi c an alysts o f po li c y ("Po li c y An alysi s," 48 Ame ri c an Ec o n o mi c Re vi e w 298 [Jun e , 1958]). Alth o ugh i t h as be e n h e re pre se n te d as a me th o d f o r publi c admi n i strato rs, i t i s n o le ss n e c e ssary to an alysts mo re re mo ve d f ro m i m- me di ate po li c y que sti o n s, de spi te th e i r te n de n c i e s to de sc ri be th e i r o wn an alyti c al e f f o rts as th o ugh th e y we re th e rati o n al-c o mpre h e n si ve me th o d wi th an e spe - c i ally h e avy use o f th e o ry. S i mi larly, th i s same me th o d i s i n e vi tably re so rte d to i n pe rso n al pro ble m-so lvi n g, wh e re me an s an d e n ds are so me ti me s i mpo ssi ble to se parate , wh e re aspi rati o n s o r o bje c ti ve s un de rgo c o n - stan t de ve lo pme n t, an d wh e re drasti c si mpli f i c ati o n o f th e c o mple xi ty o f th e re al wo rld i s urge n t i f pro ble ms are to be so lve d i n th e ti me th at c an be gi ve n to th e m. T o an e c o n o mi st ac c usto me d to de ali n g wi th th e mar- gi n al o r i n c re me n tal c o n c e pt i n marke t pro c e sse s, th e c e n tral i de a i n th e me th o d i s th at bo th e valuati o n an d e mpi ri c al an alysi s are i n c re me n tal. Ac c o rdi n gly I h ave re f e rre d to th e me th o d e lse wh e re as "th e i n c re me n tal me th o d." que n c e s o f c lari f i c ati o n o f th e me th o d i s th e li gh t i t th ro ws o n th e suspi c i o n an admi n i s- trato r so me ti me s e n te rtai n s th at a c o n sultan t o r advi se r i s n o t spe aki n g re le van tly an d re - spo n si bly wh e n i n f ac t by all o rdi n ary o bje c - ti ve e vi de n c e h e i s. T h e tro uble li e s i n th e f ac t th at mo st o f us appro ac h po li c y pro ble ms wi th i n a f rame wo rk gi ve n by o ur vi e w o f a c h ai n o f suc c e ssi ve po li c y c h o i c e s made up to th e pre se n t. On e 's th i n ki n g abo ut appro pri ate po li c i e s wi th re spe c t, say, to urban traf f i c c o n - tro l i s gre atly i n f lue n c e d by o n e 's kn o wle dge o f th e i n c re me n tal ste ps take n up to th e pre s- e n t. An admi n i strato r e n jo ys an i n ti mate kn o wle dge o f h i s past se que n c e s th at "o ut- si de rs" do n o t sh are , an d h i s th i n ki n g an d th at o f th e "o utsi de r" wi ll c o n se que n tly be di f f e re n t i n ways th at may puzzle bo th . Bo th may appe ar to be talki n g i n te lli ge n tly, ye t e ac h may f i n d th e o th e r un sati sf ac to ry. T h e re le van c e o f th e po li c y c h ai n o f suc c e ssi o n i s e ve n mo re c le ar wh e n an Ame ri c an tri e s to di sc uss, say, an ti trust po li c y wi th a S wi ss, f o r th e c h ai n s o f po li c y i n th e two c o un tri e s are stri ki n gly di f f e re n t an d th e two i n di vi duals c o n se que n tly h ave o rgan i ze d th e i r kn o wle dge i n qui te di f f e re n t ways. If th i s ph e n o me n o n i s a barri e r to c o mmu- n i c ati o n , an un de rstan di n g o f i t pro mi se s an e n ri c h me n t o f i n te lle c tual i n te rac ti o n i n po l- i c y f o rmulati o n . On c e th e so urc e o f di f f e re n c e i s un de rsto o d, i t wi ll so me ti me s be sti mulat- i n g f o r an admi n i strato r to se e k o ut a po li c y an alyst wh o se re c e n t e xpe ri e n c e i s wi th a po l- i c y c h ai n di f f e re n t f ro m h i s o wn . T h i s rai se s agai n a que sti o n o n ly bri e f ly di sc usse d abo ve o n th e me ri ts o f li ke -mi n de d- n e ss amo n g go ve rn me n t admi n i strato rs. Wh i le muc h o f o rgan i zati o n th e o ry argue s th e vi r- tue s o f c o mmo n value s an d agre e d o rgan i za- ti o n al o bje c ti ve s, f o r c o mple x pro ble ms i n wh i c h th e ro o t me th o d i s i n appli c able , age n - c i e s wi ll wan t amo n g th e i r o wn pe rso n n e l two type s o f di ve rsi f i c ati o n : admi n i strato rs wh o se th i n ki n g i s o rgan i ze d by re f e re n c e to po li c y c h ai n s o th e r th an th o se f ami li ar to mo st me m- be rs o f th e o rgan i zati o n an d, e ve n mo re c o m- mo n ly, admi n i strato rs wh o se pro f e ssi o n al o r pe rso n al value s o r i n te re sts c re ate di ve rsi ty o f vi e w (pe rh aps c o mi n g f ro m di f f e re n t spe c i al- ti e s, so c i al c lasse s, ge o graph i c al are as) so th at, e ve n wi th i n a si n gle age n c y, de c i si o n -maki n g c an be f ragme n te d an d parts o f th e age n c y c an se rve as watc h do gs f o r o th e r parts.
Does TOD Need The T - by Daniel G. Chatman - On The Importance of Factors Other Than Rail Access. (Journal of The American Planning Association, Winter 2013, Vol. 79, No. 1)