1

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penulisan
Yang dimaksudkan dengan teori administrasi negara adalah serangkaian usaha untuk
melakukan konseptualisasi mengenai apakah yang dimaksudkan dengan administrasi negara,
bagaimana caranya memperbaiki hal-hal yang dikerjakan oleh administrasi negara, bagaimana
menentukan apa yang harus dikerjakan oleh administrator publik, mengapa orang berperilaku
tertentu dalam suatu situasi administrasi, dan dengan cara apakah aparatur pemerintah disusun
dan dikoordinasi untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.
Salah satu alasan utama mengapa orang mempersoalkan status keilmuan administrasi
negara, adalah karena administrasi negara tidak mempunyai inti-teoritis. Banyak teori dalam
administrasi negara, tetapi tidak ada teori dari administrasi negara.
Para praktisi menggunakan teori administrasi dalam kerangka untuk memberikan
rasionale (alasan) dari kegiatan praktis mereka dan untuk membenarkan praktek administrasinya.
Administrasi negara baru saja, secara sistematik, mengembangkan teori-teorinya. Arti
pentingnya teori administrasi negara terlihat dari kegunaannya untuk meramalkan dan
menerangkan gejala administrasi.

B. Tujuan Penulisan
Makalah ini dibuat untuk meamenuhi salah satu tugas pada mata kuliah Administrasi Negara
dan ingin lebih mengetahui dan mengkaji ilmu Administrasi Negara tentang teori-teori seputar
administrasi negara.





2

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA

A. Pengertian Administrasi Negara
Berikut pengertian administrasi menurut beberapa ahli:
1) Menurut M/E Dimock Dan G.O Dimock mengatakan bahwa :
2) Administrasi Negara merupakan suatu bagian dari administrasi umum yang mempunyai
lapangan yang lebih luas, yaitu suatu ilmu pengetahuan yang mempelajari bagaimana
lembaga lembaga mulai dari suatu keluarga hingga perserikatan bangsa bangsa
disusun, digerakkan dan dikemudikan.
3) Bachsan Mustafa, SH; administrasi Negara adalah sebagai gabungan jabatan jabatan
yang dibentuk dan disusun secara bertingkat yang diserahi kepada badan badan
pembuat undang undang dan badan badan kehakuman.
4) Wilson 1987, administrasi sebagai ilmu. Pemikiran tentang supremasi kepemimpinan
pejabat politik atas birokrasi itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan
administrasi, dan adanya asumsi tentang superioritas fungsi fungsi politik administrasi.
Slogan klasik pernah juga ditawarkan manakala fungsi politik berakhir maka fungsi
administrasi itu mulai, when politic end, administration begin Wilson 1941.
5) John M. Pfiffer dan Robert V, Administrasi Negara adalah suatu proses yang
bersangkutan dengan pelaksanaan kebijaksanaan kebijaksanaan pemerintah,
pengarahan kecakapan dan teknik teknik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan
arah dan maksud terhadap usaha sejumlah orang.
Administrasi Negara adalah segenap proses penyelenggaraan yang dilakukan oleh
aparatur pemerintah suatu Negara, untuk mengatur dan menjalankan kekuasaan Negara,
guna menyelenggarakan kepentingan umum.
6) Menurut Prof. Dr. Prajudi Atmosudirdjo mengatakan bahwa :
Administrasi Negara adalah fungsi bantuan penyelenggaraan dari pemerintah artinya
pemerintah (pejabat) tidak dapat menunaikan tugas tugas kewajibannya tanpa
Administrasi Neara.
3

7) Menurut Utrecht dalam bukunya Pengantar Hukum Administrasi Negara mengatakan
bahwa :
Administrasi Negara adalah gabungan jabatan (compleks van kambten) Apparaat (alat)
Administrasi yang dibawah pimpinan Pemerintah (Presiden yang dibantu oleh Menteri)
melakukan sebagian dari pekerjaan Pemerintah (tugas pemerintah, overheidstak) fungsi
administrasi yang tidak ditugaskan kepada badan badan pengadilan, badan legeslatif
(pusat) dan badan pemerintah (overheidsorganen) dari persekutuan persekutuan hukum
(rechtsgemeenschappen) yang lebih rendah dari Negara (sebagai persekutuan hukum
tertinggi) yaitu badan badan pemerintah (bestuurorganeen) dari persekutuan hukum
Daerah Swantatra I dan II dan Daerah istimewa, yang masing masing diberi kekuasaan
untuk berdasarkan suatu delegasi dari Pemerintah Pusat (Medebewind) memerintah
sendiri daerahnya.
8) Menurut Dwight Waldo menyatakan bahwa administrasi Negara mengandung dua
pengertian yaitu :
a. Administrasi Negara yaitu organisasi dan manajemen dari manusia dan benda guna
mencapai tujuan tujuan pemerintah.
b. Administrasi Negara yaitu suatu seni dari ilmu tentang manajemen yang dipergunakan
untuk mengatur urusan urusan Negara.
Kalau definisi definisi diatas dikaji secara seksama, dapat dikemukakan beberapa pokok
pikiran bahwa :
a) Administrasi Negara adalah merupakan proses kegiatan yang bersifat
penyelenggaraan.
b) Administrasi Negara disusun untuk mengatur kerja sama antar bangsa.
c) Administrasi Negara diselenggarakan oleh aparatur pemerintah dari suatu Negara.
d) Administrasi Negara diselenggarakan untuk kepentingan umum.

B. Pengertian Teori Administrasi Negara
Menurut Charles A. Beard tidak ada sesuatu hal untuk abad modern sekarang ini yang
lebih penting dari Administrasi. Kelangsungan hidup pemerintahan yang beradab itu sendiri akan
4

sangat tergantung atas kemampuan kita untuk membina dan mengembangkan suatu administrasi
yang mampu memecahkan masalah-masalah masyarakat modern.
Sondang Siagian mendefinisikan administrasi sebagai "keseluruhan proses kerja sama
antara dua orang manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai
tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya.
Ada beberapa hal yang terkandung dalam definisi di atas. Pertama, administrasi sebagai
seni adalah suatu proses yang diketahui hanya permulaannya sedang akhirnya tidak ada. Kedua,
administrasi mempunyai unsur-unsur tertentu, yaitu 1) adanya dua manusia atau lebih, 2) adanya
tujuan yang hendak dicapai, 3) adanya tugas atau tugas-tugas yang harus dilaksanakan, 4) adanya
peralatan dan perlengkapan untuk melaksanakan tugas-tugas itu. Ketiga, administrasi sebagai
proses kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena ia telah timbul bersama-sama dengan
timbulnya peradaban manusia.
Administrasi sebagai seni dan ilmu. Administrasi sebagai seni adalah suatu proses yang
diketahui hanya permulaan dari suatu kegiatan sedang kapan berakhirnya kegiatan itu sendiri
tidak diketahui. Administrasi sebagai proses kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena
ia telah timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Tegasnya, administrasi
sebagai "seni" merupakan suatu social phenomenon.
Sampai dengan tahun 1886, manusia hanya mengenal administrasi sebagai seni.
Kemudian, pada tahun 1886 itu timbullah suatu ilmu baru, yang sekarang ini dikenal dengan
Ilmu Administrasi yang objek studinya tidak termasuk objek studi ilmu-ilmu yang lain. Ilmu
Administrasi telah pula memiliki metode analisisnya sendiri, sistematikanya sendiri, prinsip-
prinsip, dalil-dalil serta rumus-rumusnya sendiri.
Sekarang ini administrasi dikenal sebagai suatu artistic science karena di dalam
penerapannya "seninya" masih tetap memegang peranan yang menentukan. Sebaliknya seni
Administrasi dikenal sebagai suatu scientific art karena seni itu sudah didasarkan atas
sekelompok prinsip-prinsip yang telah teruji "kebenarannya".
5

Bidang-bidang atau percabangan dari pembagian ilmu administrasi dapat dibedakan
secara vertikal dan horizontal. Secara vertikal, berarti penekannya pada sifat atau karakter dari
kerja sama yang ada, dapat dibagi-bagi ke dalam cabang-cabang 1) administrasi kenegaraan
(public administration); 2) administrasi perusahaan (business administration), dan 3) administrasi
kemasyarakatan (social administration).
Secara horizontal berarti melihat administrasi dilihat dari aspek teknisnya/unsur-
unsurnya. Kajian ilmu administrasi ini adalah aspek teknis/unsur-unsur administrasi yang
mencakup 1) organisasi, 2) manajemen, 3) kepegawaian, 4) keuangan, 5) perlengkapan, 6)
pekerjaan kantor, 7) tata hubungan/komunikasi, dan 8) perwakilan/public relation.
Sulit bagi kita membuat rumusan (definisi) yang singkat tentang Administrasi Negara,
untuk itu para ahli berusaha mencoba mengatasinya dengan mendeskripsikan kegiatan-kegiatan
yang ada dalam praktik Administrasi Negara, yang berfokus pada aktivitas administrator dalam
melaksanakan kebijakan pemerintah/negara.
Secara umum , teori dipahami sebagai jargon atau ungkapan kata-kata yang kompleks
untuk menjelaskan kejadian yang nampak sederhana. Teori disamakan dengan pendapat, opini,
dugaan atau spekulasi. In common usage, the word theory is often used to signify a conjecture,
an opinion, , or a speculationIn this usage , the word synonimous with hyphothesis as in my
theory is that he never received my message (Wikipedia)
Secara khusus , teori dalam lingkungan ilmu disebut teori ilmiah. In science, a theory is a
mathematical or logical explanation, or a testable model of the manner of interaction of a set
natural phenomena, capable of predicting future occurances or observations of the same kind,
and capable of being tested through experiment or otherwise through empirical observation.
(Wikipedia)
Berikut beberapa pengertian teori yang dikemukakan beberapa pakar (Darwin,1997):
Schattschneider :
Mendefinisikan teori sebagai the shortest way of saying something important (cara
tersingkat untuk menyatakan sesuatu yang penting ). Misal konsep kemiskinan kultural
6

merupakan cara terpendek untuk menjelaskan bahwa kemiskinan bukan hanya gejala ekonomi
tapi tidak terlepas dari faktor budaya yang melekat pada orang miskin.
Joseph Eaton :
Merumuskan teori sebagai a network of ideas about how two or more variables are
related (jaringan ide yang menjelaskan hubungan antara dua variable atau lebih).
Teresa L. Baker :
Menjelaskan teori sebagai a proposed explanation for a set of coordinated occurances,
or relationship (penjelasan yang disusun untuk menerangkan relasi atau peristiwa yang saling
berkaitan)
Kerlinger :
Teori adalah serangkaian konsep, definisi, dan proposisi yang saling berhubungan yang
disusun untuk memberikan gambaran yang sistematis tentang suatu fenomena ( A theory is a set
of interrelated constructs (concepts), definitions, and propositions that present a systematic view
of phenomena by specifying relations among variables, with the purpose of explaining and
predicting the phenomena).
Untuk menjembatani teori dan praktek Harmon dan Meyer (dalam Darwin,1997)
menyarankan agar teori (terutama dalam konteks administrasi negara) haruslah bersifat praktis
dalam pengertian memiliki unsur-unsur diagnostik (bisa menjelaskan kenapa suatu situasi
problematis tertentu terjadi), moral (apakah tujuan tertentu dapat dikatakan sebagai bermanfaat
dan dengan cara apa) dan instrumental (bagaimana mencapai tujuan).





7

BAB III
PEMBAHASAN

A. Teori Menurut William L. Morrow
Menurut William teori administrasi adalah sebagai berikut:
1. teori deskriptif, yaitu teori yang menggambarkan sesuatu yang nyata terjadi dalam
organisasi dan memberikan postulat mengenai factor yang mendorong orang berperilaku.
2. teori perspektif, teori yang menggambarkan perubahan-perubahan dalam arah
kebijakan public dengan mengeksploitasi birokrasi .
3. teori normative, teori yang mempersoalkan masalah peranan birokrasi. Apakah
peranan tersebut dipandang dalam pengembangan kebijakan dan pembangunan
politik,atau peranan birokrasi seharusnya dimantapkan, diperluas atau dibatasi.
4. teori asumtif, yakni teori yang memusatkan perhatiannya pada usaha-usaha untuk
memperbaiki praktik administrasi.
5. teori instrumental, adalah teori yang bermaksud untuk melakukan konseptualisasi
mengenai cara-cara untuk memperbaiki teknik manajemen dengan menekankan alat,
teknik, dan peluang sehingga dapat dibuat sasaran kebijakan secara lebih realistis.
1. Teori Deskripsi-Eksplanatif
Teori deskripsi-eksplanatif memberikan penjelasan secara abstrak realitas administrasi
negara, baik dalam bentuk konsep, proposisi, atau hukum. Salah satu contoh adalah konsep
hirarki dari organisasi formal. Konsep tersebut menjelaskan ciri umum dari organisasi formal,
yaitu adalnya penjenjangan dalam struktur organisasi. Konsep yang sederhana seperti hirarki ini
bisa berkembang menjadi hirarki dalam mekanisme kerja organisasi publik, dimana seorang
manajer organisasi publik kurang lengkap dijelaskan sebagai orang yang beradda dipucuk hirarki
suatu organisasi dan secara eksklusif bekerja dalam struktur internal tersebut, karena disamping
organisasi yang dipimpinnya, ia juga harus berhubungan dengan organisasi atau kelompok
sosial/politik lain yang juga memiliki hirarki sendiri. Dalam hal ini, manajer suatu organisasi
lebih cocok dijelaskan sebagai broker yang senantiasa harus bernegosiasi menjembatani
8

kepentingan organisasinya dengan kepentingan diluar organisasi yang ia pimpin. Pada dasarnya
teori ini menjawab dua pertanyaan dasar yaitu apa dan mengapa atau apa berhubungan dengan
apa.
Pertanyaan pertama apa, menuntut jawaban deskriptif mengenai satu realitas tertentu
yang dijelaskan secara abstrak ke dalam satu konsep tertentu misalnya, hirarki organisasi formal,
hirarki kebutuhan; organisasi formal, konflik peranan, ketidakjelasan peranan, semangat kerja
dan lain-lain.
Pertanyaan mengapa atau berhubungan dengan apa menuntut jawaban eksplanatif atau
diagnostik mengenai keterkaitan antara satu konsep abstrak tertentu dengan konsep abstrak
lainnya. Misalnya konflik peranan berhubungan dengan tipe kegiatan, apakah departemental atau
koordinatif. Artinya kegiatan yang bersifat departemental cenderung kurang menimbulkan
konflik peranan diantra para pengambil keputusan dan pelaksana, dibanding jika kegiatan
tersebut dilaksanakan secara koordinatif.
Hubungan satu konsep dengan konsep lain dapat lebih kompleks dari sekedar hubungan
kausal antara dua variabel dapat bersifat timbal balik atau sistematik.
2. Teori Normatif
Teori normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang secara
prospektif. Termasuk dalam teori normatif adalah utopi, misalnya masyarakat adil dan makmur
berdasarkan Pancasila atau keluarga kecil yang bahagia dan sejahtera. Teori normatif juga dapat
dikembangkan dengan merumuskan kriteria-kriteria normatif yang lebih spesifik, seperti
efisiensi, efektivitas, responsibilitas, akuntabilitas, ekonomi, semangat kerja pegawai,
desentralisasi,partisipasi, inovasi, demokrasi, dan sebagainya. Teori normatif memberikan
rekomendasi ke arah mana suatu realitas harus dikembangkan atau perlu diubah dengan
menawarkan kriteria normatif tertentu.
Letak persoalan dalam teori normatif adalah bahwa kriteria normatif yang ditawarkan
dalam literatur tidaklah selalu saling mendukung, tapi dalam beberapa hal dapat saling
bertentangan. Penekanan yang terlalu tinggi pada efisiensi dapat mengorbankan perataan.
9

Penekanan yang terlalu tinggi pada efisiensi dapat mengorbankan perataan. Demikian pula
sentralisasi diperlukan dalam rangka menjaga koordinasi, tetapi sentralisasi yang berlebihan
dapat mengorbankan akuntabilitas dan inovasi.
3. Teori Asumsi
Teori asumsi menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu realitas sosial
dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun.
4. Teori I nstrumental
Pertanyaan pokok yang dijawab dalam jenis teori adalah "bagaimana" dan "kapan". Teori
instrumental merupakan tindak lanjut (maka) dari proposisi "jika-karena". Misalnya jika sistem
administrasi berlangsung secara begini dan begitu karena ini dan itu, jika desentralisasi dapat
meningkatkan efektifitas birokrasi, jika manusia dan institusinya sudah siap atau dapat disiapkan
ke perubahan sistem administrasi ke arah desentralisasi yang lebih besar, maka strategi, teknik,
dan alat apa yang dikembangkan untuk menunjangnya?

B. Teori Menurut Steven Kobbin
Teori administrasi menurut Stephen yaitu sebagai berikut:

1. Teori hubungan manusia, teori ini awalnya dirintis oleh Elton Mayo untuk menguji hubungan
antara produktivitas dengan lingkungan fisik.
2. Teori pengambilan keputusan, teori ini berasumsi bahwa yang menjadi inti administrasi adalah
pengambilan keputusan.
3. Teori perilaku, teori ini memahami akan pentingnya factor perilaku manusia sebagai alat
utama dalam upaya mencapai tujuan.
4. Teori system, teori yang memandang organisasi sebagai suatu system yang menampilkan
karakteristik sebagai penerima masukan, pengolah, dan penghasil kebijakan.
5. Teori kontingensi, teori ini diangkat untuk mencari beberapa karakteristik umum yang melekat
10

pada situasi-aituasi tertentu yang memungkinkan melakukan kualifikasi pada situasi khusus.

C. Menurut Stephen Bailay
Menurut Bailey peran teori dalam administrasi publik bisa dilihat dari aspek studi
maupun praktik administrasi publik, untuk itu kita perlu mengetahui penggolongan teori dalam
studi administrasi publik menurut terminologinya. Ada empat golongan teori menurut Bailey,
yaitu teori-teori berikut ini.
Teori administrasi menurut K. Bailey yaitu sebagai berikut:
1. Teori deskriptif, teori yang mendeskriptifkan struktur bertingkat dan berbagai hubungan
dengan lingkungan kerjanya.
2. Teori normatif, teori yang mengutamakan nilai-nilai pada penyelenggara administrasi.
3. Teori asumtif, yakni teori yang memahami realitas seorang administrator.
4. Teori instrument, yaitu peningkatan teknik-teknik manajerial dalam rangka efisiensi dan
efektifitas pencapaian tujuan public.
Peran teori deskriptif lebih menekankan pada penggambaran dan penguraian tentang apa itu
administrasi publik, objek studinya, hubungan komponen-komponen di dalam administrasi
publik dan hubungan administrasi publik dengan lingkungannya. Teori normatif menekankan
pada pembahasan atas jawaban pertanyaan peran apakah yang seharusnya dimainkan oleh
administrasi publik dalam menjalankan kegiatannya, dalam menjalankan tugas pokok dan
fungsinya.
Peran teori asumtif, menurut Bailey teori asumtif berhubungan dengan pertanyaan untuk apa
peran-peran birokrasi publik yang akan dimainkan dalam perubahan kebijakan dan untuk
menemukan jawaban bagaimana para administrator telah menyumbang terhadap peran
pemerintah modern yang bertindak cepat. Setiap administrator publik mempunyai asumsi-asumsi
operasional tentang kebiasaan/kelaziman manusia dan tentang apa yang dikerjakan oleh
lembaga, tetapi diselidiki ahli teori administrasi publik yang telah memperhalus proposisi-
proposisi yang mereka asumsikan. Penyempurnaan akhir praktik administrasi akan tergantung
pada kemampuan ahli-ahli teori dalam memformulasikan secara konsisten dan memfokuskan
atas citra kepribadian orang dan kapasitas lembaga.
11

Peran teori instrumental terutama menyediakan teknik-teknik administrasi manajemen untuk
merumuskan tujuan-tujuan kebijakan lebih banyak lagi, hal ini untuk menyalurkan impian-
impian mereka. Bailey menyebutnya teori instrumental karena teori ini memfokuskan diri pada
usaha-usaha harmonisasi dan koordinasi aparatur administrasi untuk mencapai tujuan-tujuan
yang telah ditetapkan sebelumnya. Bailey menggarisbawahi pentingnya teori instrumental dalam
administrasi publik.















BAB IV
PENUTUP
12

A. Kesimpulan
Administrasi didefinisikan sebagai bimbingan, kepemimpinan dan pengawasan usaha
kelompok individu guna mencapai tujuan bersama (Newman, 1963).
Jenis-jenis Teori Administrasi Negara
1. Ada berbagai macam teori administrasi negara yang dikemukakan oleh para ahli. Misalnya
yang diajukan oleh:
a) William L Morrow, yang menyebutkan teori administrasi negara terdiri dari:
1. teori deskriptif
2. teori preskriptif
3. teori normatif
4. teori asumtif
5. teori instrumental

b) Stephen P. Robbins, yang mengajukan lima teori administrasi, sebagai berikut:
6. teori hubungan manusia
7. teori pengambilan keputusan
8. teori perilaku
9. teori sistem
10. teori kontingensi

c) Stephen K. Bailey, mengajukan empat teori administrasi negara, sebagai berikut:
11. teori deskriptif
12. teori normatif
13. teori asumtif
14. teori instrumental
2. Empat kategori teori administrasi negara yang dikemukakan oleh Bailey, diangkat dari
upaya-upaya yang telah dilakukan untuk memperbaiki proses pemerintahan. Setiap
kategori teori tersebut mempunyai pusat perhatian yang berbeda satu sama lain. Teori
deskriptif berkaitan dengan soal apa dan mengapa; teori normatif berkenaan dengan
soal apa yang seharusnya dan apa yang baik; teori asumtif berhubungan dengan soal
13

pre-kondisi dan kemungkinan-kemungkinan; sedangkan teori instrumental berkenaan
dengan soal bagaimanadan kapan.

B. Saran
Banyak teori tentang administrasi negara yang kesemuanya menuju satu arah yaitu
bagaimana mengatur/menjalankan negara yang baik. Semoga proses administrasi di negara ini
berjalan sesuai dengan teori yang diharapkan.















14

DAFTAR PUSTAKA

Badri, Sofwan. Konsep konsep Dasar Administrasi, Administrasi Negara, dan Administrasi
Pembangunan. Jakarta:PT Bina Aksara
Muhadjir Darwin. Teori Administrasi. Program Studi Magister Ilmu Administrasi Program
Pascasarjana Universitas 17 Agustus 1945 Surabaya. Modul Kuliah.
Nawawi, Hadari, Martini Hadari. 1994. Ilmu Administrasi. Jakarta: Ghalia Indonesia
Soetrisno, R.I. 1978. Aneka Sari Ilmu Administrasi: Bidang Perbekalan. Yogyakarta: Balai
Pembinaan Administrasi Universitas Gadjah Mada.

The Liang Gie. 1982. Ilmu Administrasi: Pengertian Kedudukan, dan perincian. Yogyakarta:
Penerbit Supersukses