O ESTATUTO DA FRONTEIRA

BRASIL-URUGUAI
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim
Secretrio-Geral Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Embaixador Jeronimo Moscardo
Instituto Rio Branco
Diretor-Geral Embaixador Georges Lamazire
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia, DF
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Braslia, 2010
O Estatuto da Fronteira
Brasil-Uruguai
ADRIANO SILVA PUCCI
Copyright Fundao Alexandre de Gusmo
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Equipe Tcnica:
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Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2010
Capa:
Abelardo Zaluar, Acoplados V.
89,9 x 89,9 cm, 1969.
P971e Pucci, Adriano Silva.
O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai / Adriano
Silva Pucci. Braslia : FUNAG, 2010.
332 p. : il. ; color.
ISBN: 978.85.7631.216-1
Tese Instituto Rio Branco Quinquagsimo
Quarto Curso de Altos Estudos.
1. Fronteira Brasil-Uruguai. 2. Relaes
diplomticas Brasil - Uruguai. I. Ttulo.
CDU: 341.222(81=899)
Debe el gaucho tener casa,
Escuela, iglesia y derechos.
El Gaucho Martn Fierro (1872), de Jos Hernndez. Canto XXXIII,
versos finais da estrofe n 1182.
Ao Embaixador Jos Eduardo Martins Felicio,
paladino da causa que inspirou este trabalho.
Sumrio
Lista de Ilustraes, 13
Lista de Tabelas, 15
Lista de Anexos, 17
1. Introduo, 19
2. Base conceitual, 23
2.1. Limite, 23
2.2. Fronteira, 28
2.2.1 Faixa de Fronteira, 30
2.2.1.1 Faixa de Fronteira Brasileira, 30
2.2.1.2 Proposta de criao de uma Faixa Soberana no
Uruguai, 38
2.2.2 Programas de Fronteira, 40
2.2.2.1 Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
(PDFF), 40
2.2.2.2. Programa de Promoo da Sustentabilidade de
Espaos Sub-Regionais (PROMESO), 42
2.2.2.3 Programa de Fronteiras do Ministrio do
Desenvolvimento Social (MIDES), 44
2.3 Zona de Fronteira, 46
2.3.1 O Mercosul e a fronteira Brasil-Uruguai, 48
2.3.1.1 Grupo Ad Hoc de Integrao Fronteiria GAHIF, 49
2.3.1.2 Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
FOCEM, 49
2.3.1.3 reas de Controle Integrado ACIs, 51
2.3.1.4. Parlamento do Mercosul Parlasul, 53
2.3.2 Outras instituies atuantes na zona de fronteira, 55
2.4 Geopoltica e Fronteira, 56
2.5 Cidadania e Fronteira, 62
3. A Fronteira Brasil-Uruguai, 71
3.1 Aspectos Geogrficos, 72
3.2 Aspectos Histricos, 75
3.2.1 Histria Econmica, 75
3.2.2 Histria Militar, 79
3.3 Aspectos Socioeconmicos, 84
3.4 Aspectos Polticos, 90
4. A atual Institucionalidade Fronteiria, 97
4.1 Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, 97
4.2 Comisso Geral de Coordenao, 99
4.3 Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, 99
4.4 Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas
Fronteirias, 100
4.5 Comits de Fronteira, 102
4.6 Grupo Permanente de Cooperao Consular, 106
4.7 Comisso da lagoa Mirim, 107
4.8 Comisso do Rio Quara, 109
4.9 Segunda Comisso Brasileira Demarcadora de Limites, 110
4.10 Reunies de Coordenao Consular, 111
4.11 Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio, 117
4.11.1 Reunies de Alto Nvel da Nova Agenda, 119
4.11.1.1 I Reunio de Alto Nvel, 119
4.11.1.2 II Reunio de Alto Nvel, 119
4.11.1.3 III Reunio de Alto Nvel, 120
4.11.1.4 IV Reunio de Alto Nvel, 121
4.11.1.5 V Reunio de Alto Nvel, 122
4.11.2 Grupos de Trabalho da Nova Agenda, 123
4.11.2.1 Grupo de Trabalho sobre Sade, 123
4.11.2.1.1 Comisso Binacional Assessora de Sade na
Fronteira, 125
4.11.2.1.2 Proposta de acordo de cooperao INSS-BPS, 127
4.11.2.1.3 Sade na fronteira e MERCOSUL, 128
4.11.2.2 Grupo de Trabalho sobre Educao e Formao
Profissional, 129
4.11.2.3 Grupo de Trabalho sobre Cooperao Policial e
Judicial, 132
4.11.2.3.1 Centro para o Estudo e a Divulgao dos
Aspectos Jurdicos da Integrao na rea Fronteiria, 137
4.11.2.4 Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e
Saneamento, 138
4.11.3 Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de Fronteira, 140
4.11.4 Proposta de reformulao da institucionalidade fronteiria, 146
5. Principais Acordos de Cidadania Fronteiria, 153
5.1 Acordo de Trnsito vicinal Fronteirio, 153
5.2 Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na
Fronteira, 154
5.3 Acordo Operacional de Residncia no Mercosul, 165
5.4 Ajuste Complementar para a Permisso de Acesso Recproco aos
Servios de Sade na Fronteira, 169
5.5 Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Fronteirias
Vinculadas, 173
5.6 Acordo Brasil-Argentina para a Concesso de Permanncia a
Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas, 176
6. Estatuto da Fronteira, 179
6.1 Origem, 179
6.2 Conceito, 182
6.3 Fundamento, 183
6.3.1 Fundamento doutrinrio, 183
6.3.2 Fundamento jurdico, 183
6.3.3 Fundamento poltico, 185
6.4 Evoluo, 187
6.5 Projeto de Lei do Senado Brasileiro sobre o Estatuto da Fronteira, 191
7. Concluses, 193
8. Referncias Bibliogrficas, 209
Anexos, 245
13
Lista de Ilustraes
Ilustrao 1 - Marco de Fronteira no chu-Chuy, 25
Ilustrao 2 - Faixa de Fronteira com Arcos e Sub-Regies, 33
Ilustrao 3 - Arco Sul da Faixa de Fronteira, 34
Ilustrao 4 - Seminrio do MIDES sobre Integrao Fronteiria, 45
Ilustrao 5 - Greve da Receita Federal (Chu), 66
Ilustrao 6 - Fronteira Brasil-Uruguai, 71
Ilustrao 7 - Forte de So Miguel, 81
Ilustrao 8 - Forte de Santa Teresa, 82
Ilustrao 9 - Reunio de Coordenao Consular, 114
Ilustrao 10 - Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, 118
Ilustrao 11 - Reunio do Comit de Intendentes e Prefeitos, 141
Ilustrao 12 - Proposta de Reformulao da Institucionalidade
Fronteiria, 149
15
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Faixas de Fronteira na Amrica do Sul, 32
Tabela 2 - reas de Controle Integrado com o Uruguai, 52
Tabela 3 - Uruguaios Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base
no Acordo Fronteirio, 163
Tabela 4 - Brasileiros Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base
no Acordo Fronteirio, 163
Tabela 5 - Uruguaios com Residncia Permanente ao Amparo do
Acordo de Residncia Mercosul, 167
Tabela 6 - Brasileiros com Residncia Permanente ao Amparo do
Acordo de Residncia Mercosul, 167
17
Lista de Anexos
Anexo 1 - Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio de
1975, 247
Anexo 2 - Ajuste Complementar de 1997 ao Estatuto Jurdico da
Fronteira, 257
Anexo 3 - Acordo com o Uruguai para a Permisso de Residncia,
Estudo e Trabalho na Fronteira, 261
Anexo 4 - Emenda ao Acordo Fronteirio para a Incluso de
Localidades Vinculadas, 267
Anexo 5 - Acordo sobre Dispensa de Consularizao dos Documentos
para a Obteno da Carteira de Fronteirio, 269
Anexo 6 - Acordo sobre Cooperao Policial com o Uruguai para a
Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos, 271
Anexo 7 - Acordo com o Uruguai para a Criao de Escolas e/ou
Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou
Tcnicos na Fronteira, 275
ADRIANO SILVA PUCCI
18
Anexo 8 - Ajuste Complementar com o Uruguai para a Prestao
Recproca de Servios de Sade na Fronteira, 281
Anexo 9 - Acordo Operacional de Residncia no Mercosul,
Bilateralizado com o Uruguai, 287
Anexo 10 - Proposta de Bilateralizao, com o Uruguai, do Acordo
Brasil-Argentina sobre Localidades Vinculadas, 293
Anexo 11 - Non Paper sobre o Estatuto da Fronteira, 301
Anexo 12 - Resoluo do Banco de Previsin Social Uruguaio sobre
a Admissibilidade da Carteira de Fronteirio, 307
Anexo 13 - Proposta de Acordo de Cooperao INSS-BPS, 311
Anexo 14 - Projeto de Lei no Senado Brasileiro sobre o Estatuto da
Fronteira, 317
Anexo 15 - Protocolo com a Argentina sobre o Estabelecimento de
um Grupo de Alto Nvel para a Livre Circulao de
Pessoas, 327
Anexo 16 - Acordo com a Argentina para a Concesso de
Permanncia a Detentores de Vistos Temporrios ou a
Turistas, 329
19
1. Introduo
A presente tese examina a proposta de criao de um Estatuto da
Fronteira Brasil-Uruguai. Nos ltimos anos, essa expresso vem sendo
repetida, como um mantra, na imprensa, em discursos polticos, documentos
diplomticos, textos acadmicos sobre a fronteira binacional. Nota-se a
emergncia de um consenso quanto necessidade de criar ou desenvolver
essa ferramenta, na expectativa de que ele venha a facilitar a integrao
fronteiria, no raro obstaculizada pela ausncia de um marco regulatrio
abrangente ou pela disjuno entre a legislao vigente e a realidade local.
Tal contradio entre norma e fato manifesta-se em leis que funcionam em
Braslia e em Montevidu, mas no em Quara nem em Artigas, onde atos
supostamente cotidianos da vida civil, a exemplo de uma compra de
supermercado, podem caracterizar infraes, se implicam cruzar a fronteira.
No obstante o apoio generalizado ideia de um Estatuto da Fronteira Brasil-
Uruguai, somente no incio de fevereiro de 2009, quando se encerrava esta
pesquisa, deslanchou a reflexo conjunta de ambos os Governos sobre seu
contedo e forma.
Na literatura sobre o assunto, o Estatuto da Fronteira aparece como um
conceito polissmico. Ora invocado como um princpio hermenutico de
equidade, frente aos rigores na aplicao de dispositivos legais ao espao
fronteirio, ora alude a um rol de reivindicaes das comunidades fronteirias.
Em sua acepo mais ampla, remete ideia de um s acordo abrangente
ADRIANO SILVA PUCCI
20
para promover o exerccio da cidadania fronteiria; mas pode tambm
representar a soma dos instrumentos reguladores de aspectos especficos
das relaes transfronteirias. H, por fim, a viso do Estatuto como diretriz
poltica, de atualizao, revitalizao e harmonizao do acervo de normas
vigentes. Em suma, o Estatuto da Fronteira hoje um slogan procura de
uma definio.
Este trabalho pretende dar contornos mais ntidos ao Estatuto da Fronteira
Brasil-Uruguai, no momento em que se estabelece, de forma pioneira, um
canal de dilogo regular entre as Chancelarias, para a discusso tcnica e
sistemtica da proposta. Logo, do ponto de vista metodolgico, o foco de
anlise desta pesquisa governamental; o plano, bilateral; a escala dos
problemas local; e o alcance das normas, federal (ou mutatis mutandis,
nacional, no caso do Uruguai, Estado unitrio). Dado o carter singular da
fronteira brasileiro-uruguaia, dispensada a comparao com frmulas
exgenas, para aproveitar supostas lies de integrao, como a Europeia
1
.
Ainda em relao ao mtodo, cabe ressaltar que a unicidade da fronteira
brasileiro-uruguaia no decorre apenas de sua configurao geogrfica, embora
sua caracterstica de fronteira seca sem dvida favorea a fluidez das interaes
no plano local. Antes, porm, sua singularidade foi construda ao longo dos
sculos e revela-se tanto na historiografia oficial do Prata como na histria
subjacente dos laos sociais, econmicos e culturais formados na esteira desse
processo. Portanto, para compreender essa fronteira, que as comunidades
da regio instintivamente distinguem da linha, necessrio recorrer
investigao histrica, pois o impulso integrador vem do passado; um passado,
por sinal, que antecede ao advento dos dois Estados. Assim sendo, o desiderato
da integrao das duas faixas da zona de fronteira prevalecer, graas ao ou
apesar do Estado, porque , para o cidado fronteirio, uma questo de
bom senso.
Por outro lado, como no s o passado, mas tambm o presente influi na
dinmica da fronteira, foi necessrio, neste trabalho, conjugar o mtodo
histrico com a pesquisa de campo, mediante o recurso a entrevistas com
tomadores de deciso e visitas s cidades lindeiras.
1
Na opinio de FERNANDES (2003, p. 20), se a integrao fronteiria Europeia tende a ser
facilitada ou estimulada pelo alto grau de desenvolvimento e dinamismo das regies Europeias,
pode-se dizer que, com signo inverso, a cooperao em zonas da fronteira brasileira tende a ser
estimulada pelas condies de relativa carncia econmica e social.
21
INTRODUO
Esta monografia busca fazer um diagnstico das questes da cidadania
relacionadas fronteira Brasil-Uruguai, a mais porosa e interativa do permetro
terrestre brasileiro, o que faz de suas instituies, potencialmente, modelos a
serem replicados com outros pases vizinhos. As foras centrpetas da
integrao, mais intensas nessa rea, colocam-na na dianteira do Mercosul,
antecipando em uma ou duas dcadas os desafios que se devero apresentar
para o bloco, como resultado de sua consolidao.
Em sntese, enquanto o ideal da livre circulao no mbito regional,
solenemente proclamado no Artigo 1 do Tratado de Assuno, no for
plenamente alcanado, persistir a necessidade de provar bilateralmente
solues criativas num terreno onde os atores sociais e polticos estejam
predispostos a acolh-las. Este laboratrio a fronteira brasileiro-uruguaia.
A proposta do Estatuto da Fronteira almeja contribuir para a promoo,
nesse espao piloto, da cidadania mercosulina, frequentemente tolhida por
formalismos que no resistem ao teste da realidade. Na fronteira brasileiro-
uruguaia coexistem, atualmente, na dimenso da cidadania, um Mercosul de
iure e outro de facto; este para-Mercosul o artifcio encontrado pelo
fronteirio para fazer valer a sua cidadania, malgrado os entraves burocrticos.
O desafio do Estatuto da Fronteira trazer para o presente o Mercosul do
futuro.
23
2. Base Conceitual
2.1 Limite
Entende-se por limite a linha imaginria que define o contorno territorial
de um Estado e, por consequncia, o alcance de sua jurisdio. Quando essa
linha coincide com acidentes geogrficos, como rios e montanhas, costuma-
se cham-la de limite natural. A rigor, contudo, todo limite convencional,
visto que, seja quando negociado bilateralmente, seja quando imposto
unilateralmente, dever sempre, ao fim e ao cabo, ser reconhecido pela
sociedade internacional. Dado que o territrio um dos elementos constitutivos
do Estado e condio sine qua non de sua existncia, a defesa do permetro
dentro do qual a soberania exercida tange segurana nacional.
O fator estratgico-militar explica, na maioria dos pases, a rigidez da legislao
sobre fronteiras. No caso das atuais relaes entre o Brasil e o Uruguai, porm,
o peso dessa dimenso deve ser matizado. A presena de efetivos militares na
fronteira dos dois pases no tem por nfase a clssica dissuaso recproca, mas
sim o combate a ilcitos transfronteirios, como, por exemplo, o trfico internacional
de drogas e de pessoas, o furto de veculos, os delitos ambientais e o contrabando
de medicamentos controlados, de produtos eletrnicos e de defensivos agrcolas.
Ilcitos estes inerentes condio de permeabilidade de qualquer fronteira, mas
que no chegam a constituir ameaa direta segurana nacional ou problema
estratgico, como em outros pontos do permetro estatal.
ADRIANO SILVA PUCCI
24
To pacato esse trecho da fronteira que, quando anualmente se realiza
a Operao Fronteira Sul
2
, a populao e a imprensa locais reagem
alarmadas diante dos veculos blindados, metralhadoras, fuzis e helicpteros
empregados, considerando exageradas as vistorias de documentos e veculos,
ainda que as aes preventivas e repressivas desenvolvidas na oportunidade
sejam combinadas com aes cvico-sociais dirigidas especialmente
populao carente: atendimentos sade, emisso de documentos, trabalhos
de engenharia, atividades ldicas para crianas.
Nas ltimas edies do evento, convites estendidos a autoridades das
Chancelarias e do Ministrio da Defesa uruguaio tm contribudo para mitigar
as apreenses da comunidade local. Na operao mais recente do gnero,
realizada de 18 a 20 de outubro de 2008 e para a qual foram mobilizados
1.500 homens, o Ministrio da Defesa uruguaio declarou estar informado do
exerccio e publicou o seu contedo, con el fin de evitar situaciones de
conmocin infundadas, debido al inusual movimiento de tropas y equipos
militares brasileos en nuestra zona fronteriza, como ha sucedido en
aos anteriores
3
.
Ainda assim, a Associao dos Free Shops de Rio Branco acusou queda
de 70% no movimento do comrcio, naquele fim de semana, e a imprensa
adotou um tom alarmista ante as manobras areas, o que sugere a convenincia
de divulgao e esclarecimentos prvios tambm junto comunidade local,
como forma de serenar os nimos da populao, que estranha as revistas de
transeuntes (incluindo jovens escolares acompanhados das mes
4
), bem como
o aparato de pessoal e armamento utilizado em tais ocasies.
O trao mais distintivo do limite talvez seja o seu componente simblico. No
Brasil, pas de propores continentais, essa noo habita o prprio inconsciente
coletivo. O brasileiro mentaliza o mapa nacional no uso corriqueiro de uma
2
A Operao Fronteira Sul, amparada na Lei Complementar (LC) n 097/1999 e modificada
pela LC n 117/2004, um exerccio de adestramento de tropas no combate a ilcitos
transfronteirios e ambientais, do qual participam a Marinha, o Exrcito e a Aeronutica, alm
de rgos de segurana pblica dos Estados do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, ao
longo dos 2.500 km de fronteiras que se estendem desde Guara (PR) at o Chu (RS), abrangendo
os limites com o Paraguai, a Argentina e o Uruguai.
3
Brasileos despliegan la Operacin Frontera Sur. La Repblica, 20 oct. 2008. Montevideo,
ao 9, n. 3065. Disponvel em: <http://www.larepublica.com.uy/politica/335976>. Acesso em:
21 outubro 2008.
4
Telegrama n 188, ostensivo, do Vice-Consulado do Brasil em Rio Branco, em 21 de outubro
de 2008.
25
BASE CONCEITUAL
expresso que o idioma consagrou: do Oiapoque ao Chu. Com efeito, ao
longo de quatro sculos, a diplomacia lusitana e depois brasileira foi essencialmente
uma diplomacia de limites, que teve no Prata seu bero e epicentro. Somente no
alvorecer do sculo XX pde a diplomacia territorial, das alianas militares, das
questes de limites, da consolidao da fronteira ocidental do Pas, libertar-se
das amarras das contendas regionais e transitar para uma dimenso universalista
e calcada no desenvolvimento. Mais precisamente, a partir de 1909, quando o
Baro do Rio Branco concluiu sua majestosa obra, mediante a cesso unilateral
do condomnio da Lagoa Mirim e do rio Jaguaro ao Uruguai, imbudo do propsito
de elevar o bom nome da Nao Brasileira no conceito universal
5
. O patrono
da nossa diplomacia notabilizou-se como hbil negociador de limites, o que lhe
valeu o ttulo de Deus Terminus (deus das fronteiras), cunhado por seu nobre
contemporneo, Ruy Barbosa.
Ilustrao 1 Marco de Fronteira no Chu-Chuy
Fonte: Autor.
5
RIO BRANCO. Discurso proferido no IHGB, 21.10.1909. In: Rio Branco. Discursos. Rio de
Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, p. 229. Apud HEINSFELD, 2003, p. 136.
ADRIANO SILVA PUCCI
26
Ainda no terreno dos signos, vale recordar que a linha de Tordesilhas foi
traada no mapa-mndi previamente ao prprio descobrimento dos territrios
onde atualmente se acham o Brasil e o Uruguai e alterada muitas vezes, durante
sculos de conflitos e de negociaes entre espanhis e luso-brasileiros, tendo
recuado at a ilha de Santa Catarina, em 1777, e avanado, antes e depois
dessa data, at Colnia do Sacramento, para enfim chegar ao desenho atual.
Em decorrncia da formao histrica do Estado uruguaio, zona-tampo entre
o Imprio do Brasil e a Repblica das Provncias Unidas do Rio da Prata, e dada a
acentuada assimetria territorial, demogrfica e econmica com o vizinho maior, o
limite setentrional evoca, para o povo oriental, a ideia de independncia frente al
gigante norteo, expressa em idioma e moeda prprios, em direitos exclusivos de
seus nacionais e, sobretudo, na lealdade a uma ordem poltico-social distinta.
Decorridos cento e oitenta anos desde que foi celebrada a Conveno Preliminar
de Paz, subsiste residualmente, em determinados segmentos da sociedade e mesmo
da intelligentsia uruguaia, certa preveno contra supostos desgnios do Imprio,
pretensamente metamorfoseado em Repblica imperialista depois de 1889
6
.
luz do discurso e da prxis diplomticos brasileiros, indiscutivelmente
no hegemnicos, tal atitude s se pode explicar como fruto de um sentimento
de alteridade inerente aos mitos fundacionais das ideologias ptrias. De todo
modo, as circunstncias objetivas (geopolticas) e subjetivas (psicossociais)
subjacentes noo de territorialidade so fundamentais para compreender a
cautela adotada pelo Governo uruguaio na negociao de novos acordos para
a fronteira comum, bem como para entender as hesitaes de seus agentes no
momento de interpretar extensivamente tratados que ampliem benefcios para
brasileiros em terras orientais, ainda que em carter de reciprocidade.
Essa viso reflete-se na aplicao restritiva, pelas autoridades uruguaias,
dos dois principais acordos de residncia vigentes com o Brasil, a serem
examinados nos captulos 5.2 e 5.3 deste trabalho. O Consulado-Geral em
Montevidu fez a seguinte anlise a respeito dessa idiossincrasia uruguaia:
O caso em tela, como tudo o mais nas relaes regionais e, em especial,
com os pases limtrofes e scios do Mercosul, deve ser analisado sob
a perspectiva dos evidentes desequilbrios das variveis, ndices e
6
Nos jornais, de qualquer matiz ideolgico, essa afirmao recorrente e ocorre de maneira
relativamente gratuita. Recentemente, o conhecido historiador e jornalista uruguaio Lincoln R.
Maiztegui Casas publicou artigo com esse tipo de argumento. (EL OBSERVADOR. Diplomacia
subimperial. Montevideo, 31 ene. 2009, p. 24.)
27
BASE CONCEITUAL
expresses de poder vis--vis queles scios: PIB, populao, territrio,
estrutura econmica, produo industrial e agropecuria, comrcio
exterior, produo cientfico-tecnolgica, etc. Tais disparidades, de
maneira semelhante porm inversa acabam por instruir a avaliao,
por parte de nossos scios, de suas relaes com o Brasil, colocando-
as sobre o pano de fundo daquela diferena de escalas. Alimentam,
quase naturalmente, tendncia a uma atitude cautelosa, vacilante,
resistente aplicao cabal dos acordos sobretudo quando percebem
nisso ameaa, mesmo que ilusria, aos seus interesses nacionais,
domsticos ou externos.
7
Feitas essas ressalvas, cumpre salientar que a fronteira entre o Brasil e o
Uruguai, delimitada
8
pelos Tratados de 1851 e de 1909, encontra-se
perfeitamente demarcada
9
. A linha divisria entre os dois pases estende-se
por 1.069 km, ao longo de 749 km de rios, canais e lagoas e 320 km de
fronteira seca. Os trabalhos de caracterizao
10
, praticamente concludos,
esto a cargo da Comisso Mista de Limites e de Caracterizao da Fronteira
Brasil-Uruguai, que j implantou 1.174 marcos desde sua criao, em 1919.
O limite lateral martimo foi igualmente fixado, definitivamente, pelo Acordo de
21 de julho de 1972 e pelo respectivo Ajuste Complementar, concludo por troca
de notas, em 29 de julho de 2005. Atualmente, o Brasil e o Uruguai tm cooperado,
nos nveis tcnico e metodolgico, para fazerem convergir em 350 milhas nuticas o
limite externo mximo de extenso das respectivas Plataformas Continentais, ora
fixado em 200 milhas. Tendo em conta seu limite lateral martimo compartilhado, os
dois pases esto harmonizando suas propostas perante a Comisso de Limites da
Plataforma Continental (CLPC) das Naes Unidas, com vistas a obter desta
instncia a homologao de seu pleito comum, de alto interesse estratgico.
A ausncia de controvrsias sobre limites na pauta bilateral de suma
relevncia para o tema deste estudo, pois constitui pressuposto para qualquer
7
Telegrama n 336, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 15.5.2008.
8
Delimitao o processo poltico de estabelecimento e ratificao dos tratados que versam
sobre uma fronteira. Para tanto, os negociadores de um e de outro pas decidem, luz da
documentao disponvel, como deve ser traada a linha delimitadora dos territrios que esto
sendo definidos.
9
Demarcao o trabalho tcnico de interpretao, no terreno, das intenes dos delimitadores.
Consiste na implantao dos marcos demarcadores ou marcos principais, definidores das
grandes linhas do contorno do territrio do pas em foco.
10
Caracterizao a atividade tcnica, contnua e permanente de adensamento dos marcos de
fronteira, mediante a colocao de novos marcos.
ADRIANO SILVA PUCCI
28
intento de aprofundamento da integrao fronteiria. Felizmente, os problemas
na fronteira brasileiro-uruguaia no so problemas de fronteira.
2.2 Fronteira
Enquanto o limite a linha que separa o territrio de dois Estados, a fronteira
a regio ao redor do limite (MELLO, 1986, p. 721). Em sua acepo original,
a fronteira (etim. lat. frons, frontis: o que est na frente) era simplesmente no
mans land, rea instvel de transio entre dois poderes polticos, mas sem a
presena do poder. Somente no sculo XVI, com os avanos da cartografia e
o surgimento do Estado burgus, desenvolveu-se a teoria jurdica do territrio,
para atender s novas necessidades de organizao do espao econmico.
No curso das duas ltimas dcadas, transformaes nos planos mundial,
regional e local puseram em xeque a viso fronteira como para-choque de
soberanias. Na era da globalizao, os gargalos logsticos, burocrticos e de
infraestrutura das fronteiras interestatais so permanentemente desafiados pelo
progresso tecnolgico, pela internacionalizao dos fatores de produo e pela
mobilidade do investimento estrangeiro. Fala-se at mesmo em fronteiras digitais,
produto da virtualizao da economia (WONG-GONZLEZ, 2005, p. 153).
No plano regional, a relativa homogeneidade poltica do subcontinente,
com razes no processo de democratizao dos anos 80, assim como o impulso
integrao dado pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul), a partir de
1991, e, mais recentemente, pela Unio das Naes Sul-Americanas
(UNASUL), contriburam para abrandar a lgica da territorialidade.
No espao local, produz-se igualmente uma evoluo: o cidado
fronteirio rechaa a posio perifrica a que foi historicamente relegado na
formulao de polticas pblicas. Em seu lugar, reivindica aes de governo
diferenciadas e propugna a articulao com outros pases para o
encaminhamento das demandas sui generis da fronteira.
Contemporaneamente, a revalorizao da fronteira e a prpria complexidade
do tema deu origem a uma disciplina autnoma, a Fronterologa, ou Borderland
Studies
11
. Os estudos de fronteira contriburam para a definio de uma tipologia
11
O grupo de pesquisa RETIS, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), listou
algumas das instituies renomadas que estudam o fenmeno fronteirio: International Boundaries
Research Unit (IBRU) localizado na Universidade de Durham, na Inglaterra; Centre for Cross
Border Studies, vinculado s Universidades Queens de Belfast e Dublin City, na Irlanda do
Norte. Ainda na Europa, o Peipsi Center for Transboundary Cooperation e o International
29
BASE CONCEITUAL
das interaes fronteirias que interessa ao presente trabalho, enquanto permita
caracterizar a singularidade da fronteira brasileiro-uruguaia.
Nesse particular, o primeiro dado fundamental a ser considerado que o
Uruguai, em si mesmo, um pas-fronteira. Historicamente, o Estado Oriental
foi constitudo como zona-tampo entre as potncias ibricas. Mesmo depois
de superada essa condio, a dimenso fronteiria continua a ser um modo
de definir o pas: Todo pas, toda nacin presupone la frontera. Fronteras
espaciales, lingusticas, raciales o culturales. Pero Uruguay es o ha sido
hasta el presente la frontera misma (ACHUGAR, 1992, p. 158). Tanto
assim que a prpria distribuio territorial da populao uruguaia assume o
formato perimetral: observam-se concentraes humanas no litoral, na fronteira
seca e s margens do rio Uruguai, em contraste com os vazios demogrficos
do interior. A imagem do Uruguai como pas-casca sugere maior peso das
zonas de fronteira na composio da rede urbana nacional.
Uma breve consulta ao mapa evidencia a importncia da fronteira para o
Uruguai, tomando-se em conta a sua localizao estratgica e o tamanho,
equivalente a 60% do territrio e tera parte da populao do Rio Grande
do Sul (RS)
12
. Alguns autores, como CAETANO (2007a, p. 59), chegam a
exacerbar essa caracterizao, ao classificarem o Uruguai, Bolvia e Paraguai
como prisioneiros geopolticos com estratgias pendulares entre dois plos
hegemnicos, Brasil e Argentina.
De acordo com a tipologia adotada pelo Programa de Desenvolvimento
da Faixa de Fronteira PDFF, do Ministrio da Integrao Nacional (MI),
as seis cidades gmeas
13
da fronteira brasileiro-uruguaia enquadram-se no
Boundary Monitor. Nos Estados Unidos, destacam-se o Institute for Regional Studies of the
Californias (IRSC) e a Association for Borderlands Studies.
12
Segundo dados do Instituto Uruguay XXI (2009), a populao do Uruguai de 3,41 milhes
de habitantes (EL OBSERVADOR. Brasil desiste de trabar el comercio com Uruguay.
Montevideo, 29 ene. 2009, p. 3.) J a populao do Rio Grande do Sul ascende aos 10,58
milhes (IBGE, 2007).
13
ADIALA (2006, p. 9) define as cidades gmeas como ncleos localizados de um lado e de
outro do limite internacional, cuja interdependncia entre si , com frequncia, maior do que a
desta cidade com sua regio ou com o prprio territrio nacional. Cidades gmeas, nos termos
do Projeto de Lei n 313/2008, de autoria do Senador Sergio Zambiasi, so os adensamentos
populacionais de dois ou mais pases, conurbados ou semi-conurbados, cortados pela linha de
fronteira, seja esta seca ou fluvial, articulada ou no por obra de infraestrutura, que apresentem
grande potencial de integrao e que, obedecendo, cada uma, aos ditames constitucionais de seu
respectivo pas, tenha caractersticas geogrficas, ambientais, culturais ou socioeconmicas que
aconselhem o planejamento e a ao conjunta das autoridades fronteirias, com vista promoo
de seu desenvolvimento, fortalecendo o intercmbio bilateral e internacional.
ADRIANO SILVA PUCCI
30
modelo de sinapses, em virtude do alto fluxo de pessoas e de mercadorias
atravs da linha limtrofe, apoiado pelos Estados contguos. Alm de sinpticas,
tais interaes assumem um padro estrutural, pela longa histria comum de
intercmbio cultural e laboral. Inserem-se, igualmente, na modalidade
espontnea ou funcional de integrao, por contraposio formal, promovida
pelo Estado.
Outras tipologias existem. A ALADI (2001, p. 5), por exemplo, emprega
o conceito de fronteira-potencialidade, na qual so exploradas as
complementaridades existentes de ambos os lados, por meio de projetos de
cooperao interestatais. Utiliza tambm outras antinomias, tais como
articulante versus discriminante e fronteira-fratura (militarizada) versus
fronteira-costura (controlada).
As caractersticas peculiares da fronteira brasileiro-uruguaia deram
origem a eptetos que bem descrevem a regio: fronteira viva, fronteira
modelo, fronteira da paz e tantos outros. Na longa extenso das fronteiras
terrestres do Brasil, a divisa com o Uruguai a mais aberta, densa e
homogeneamente povoada. A complexa dinmica das relaes sociais nesse
espao preexiste ao planejada dos Estados limtrofes e, por isso mesmo,
sobrevive s suas crises conjunturais, pois capaz de engendrar mecanismos
de integrao informal, que podero funcionar atravs dos canais oficiais,
sempre e quando estes sejam dotados dos requisitos de atualidade,
praticidade e celeridade indispensveis ao exerccio desembaraado da
cidadania fronteiria.
Como observa MLO (2004a, p. 127), em contraste com as cidades
distantes da linha divisria, a regio de fronteira afetada imediatamente,
quer positiva, quer negativamente, pelas decises econmicas ou polticas
adotadas pelas capitais. Assim sendo, o Mercosul mais sensvel (no sentido
etimolgico) em Jaguaro que no Guaruj. Em virtude desses atributos, a
fronteira Brasil-Uruguai sobressai-se como o locus privilegiado para a
implementao do Estatuto da Fronteira.
2.2.1 Faixa de Fronteira
2.2.1.1 Faixa de Fronteira Brasileira
At a Independncia, a posse do territrio colonial era garantida pelo
regime de sesmarias, instaurado em Portugal no sculo XIV e posteriormente
31
BASE CONCEITUAL
incorporado ao sistema de capitanias hereditrias do Brasil Colonial. As
sesmarias, com trs lguas por uma de extenso (13.068 ha), esto na
origem da formao das estncias, que se converteram em muitos dos
municpios meridionais do Rio Grande do Sul. Esse padro histrico de
desenvolvimento explica o grande porte da rea municipal e o reduzido
nmero de distritos e vilas na fronteira com o Uruguai
14
(SCHFFER,
1993, p. 21).
Com a abolio do instituto das sesmarias, em 1822, produziu-se uma
lacuna legal, durante a qual o sesmeiro foi substitudo pelo posseiro. Somente
em 1850, com o advento da Lei de Terras do Imprio, consolidou-se a noo
de uma faixa para separar o territrio brasileiro dos pases vizinhos. A Lei n
601/1850 converteu as antigas sesmarias em terras devolutas, que doravante
s poderiam ser adquiridas mediante compra. Conferiu, entretanto, tratamento
diferenciado para as terras situadas numa extenso de seis lguas a partir da
linha limtrofe, ao autorizar a sua concesso gratuita, com o propsito de
estabelecer acampamentos militares para a defesa daquela rea, principalmente
no sul do Pas.
O conceito reapareceu na Constituio de 1934 sob o rtulo de faixa
de interesse da segurana nacional, com a extenso lateral ampliada para
100 km. Pouco depois, com a Carta de 1937, a faixa de fronteira atingiu sua
largura atual, de 150 km. Presentemente, na Amrica do Sul, apenas cinco
pases, alm do Brasil, reconhecem a faixa de fronteira como unidade espacial
distinta e sujeita a legislao especfica e apenas trs estipulam a sua extenso:
Brasil, Bolvia e Peru. Nestes dois ltimos pases, a faixa tem apenas 50 km
de largura. exceo do Brasil, nenhum pas do Cone Sul legislou sobre a
faixa de fronteira.
A faixa de fronteira brasileira percorre 15.719 km de limites terrestres.
Abrange 27% do territrio nacional, em 11 Estados e 588 municpios da
Federao, onde vivem cerca de 10 milhes de habitantes. Se a faixa de
fronteira fosse um pas, seria o dcimo segundo em tamanho. Trata-se de
rea considerada como indispensvel segurana nacional, nos termos do
artigo 20, 2, da Constituio Federal de 1988, que manteve vigentes a Lei
14
A tendncia urbanizadora acentuou-se, na primeira metade do sculo XX, com a instalao de
frigorficos nas adjacncias dos ncleos populacionais de fronteira. A indstria pecuria favoreceu
o aumento do ndice de urbanizao local, ao transformar tais centros em dormitrios para
trabalhadores sazonais.
ADRIANO SILVA PUCCI
32
n 6.634, de 2 de maio de 1979
15
, e o Decreto n 85.064, de 26 de agosto
de 1980, que a regulamenta. No trecho confinante com o Uruguai, a faixa
corresponde ao segmento da fronteira denominado Mesorregio da Metade
Sul do Rio Grande do Sul (Sub-Regio XVII), popularmente conhecida
como Campanha Gacha ou Pampa. Embora abarque 52% do territrio do
Rio Grande do Sul (RS), responde por apenas 16% de seu PIB. Vale observar
que a fronteira internacional deste Estado da Federao somente superada,
em extenso, pela do Estado do Amazonas.
Tabela 1 - Faixas de Fronteira na Amrica do Sul
Fonte: STEIMAN, 2002, p. 3.
15
A Lei n 6.634/79 revogou a Lei n 2.597/55, que previa a criao de colnias militares em
locais indicados pelo Conselho de Segurana Nacional. A lei de 1955 tinha por meta a recuperao
do elemento humano nacional, onde se tornar necessrio, bem ao estilo das intervenes do
Estado brasileiro na fronteira, durante o sculo XIX e grande parte do sculo XX.
33
BASE CONCEITUAL
Ilustrao 2 - Faixa de Fronteira com Arcos e Sub-Regies
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.
ADRIANO SILVA PUCCI
34
Ilustrao 3 - Arco Sul da Faixa de Fronteira
Fonte: Ministrio da Integrao Nacional.
35
BASE CONCEITUAL
A Lei n 6.634/79 e seu Regulamento condicionam uma srie de atos
praticados na faixa de fronteira ao assentimento prvio do Conselho de Defesa
Nacional (CDN)
16
, na pessoa de seu Secretrio-Executivo, o Ministro-Chefe
do Gabinete de Segurana Institucional. falta de assentimento prvio do
CDN, opera-se a nulidade de pleno direito dos atos praticados em infrao
lei, a ser invocada em juzo pelos Advogados da Unio. O cartrio que
negocie terras na faixa de fronteira sem conhecimento do CDN punido
com multa de 20% sobre o valor da transao. Entre os atos sujeitos ao
assentimento prvio da Unio encontram-se os seguintes:
a explorao de servios de radiodifuso;
a construo de pontes, estradas internacionais e campos de pouso;
a pesquisa, a lavra, a explorao e o aproveitamento de recursos
minerais;
a colonizao e o loteamento rurais;
as transaes com imvel rural que impliquem a obteno, por
estrangeiro, do domnio, posse ou qualquer direito real sobre o imvel;
a participao, a qualquer ttulo, de estrangeiro, pessoa natural ou
jurdica, em pessoa jurdica que seja titular de direito real sobre imvel rural.
Nos termos da referida lei, as empresas dedicadas s atividades acima
relacionadas devem ter pelo menos 51% de seu capital integrado por
brasileiros e empregar, no mnimo, dois teros de trabalhadores brasileiros. A
administrao ou gerncia majoritria deve tambm recair sobre brasileiros,
ao passo que a alienao e concesso de terras pblicas no podero exceder
a 3.000 hectares.
Isto posto, cumpre salientar que a Lei n 6.634/79 no veda a atuao
de pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras na faixa de fronteira: apenas
estabelece critrios para a conduo de atividades concernentes segurana
do Estado de Direito, mediante sua sujeio ao assentimento prvio do Poder
Executivo. A tramitao dos processos remetidos anlise da Secretaria-
Executiva do CDN dura, em mdia, trinta dias.
16
Nos termos da Exposio de Motivos n 3, de 28 de fevereiro de 1989, o CDN um rgo de
consulta do Presidente da Repblica para assuntos relacionados com a soberania e a defesa do
Estado democrtico. O Ministro das Relaes Exteriores um dos oitos membros natos do
CDN.
ADRIANO SILVA PUCCI
36
Alis, a prpria Constituio Federal, em seu art. 190, garante o acesso
condicional da terra ao estrangeiro, ao dispor que a lei regular a aquisio
ou arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira
e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso
Nacional. A lei federal a que remete a Constituio a Lei n 5.709/71,
sobre a aquisio de imveis rurais por estrangeiro. Esta norma tem alcance
em todo o territrio nacional e no somente na faixa de fronteira.
Por outro lado, cumpre reconhecer que determinados aspectos da Lei
n 6.634/79 no tm sido plenamente observados na prtica. Em seminrio
sobre a faixa de fronteira, organizado em 2004 pelo Gabinete de Segurana
Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica, a Procuradora Federal ento
responsvel pela rea de Assentimento Prvio do Gabinete de Segurana
Institucional lembrou que os municpios da faixa de fronteira no vinham
encaminhando, com regularidade, ao Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA), os relatrios trimestrais sobre transaes com
imveis rurais envolvendo estrangeiros. Mencionou, ademais, a existncia de
grandes empresas instaladas na faixa de fronteira que no averbavam suas
propriedades para no se submeterem aos trmites burocrticos relacionados
com o assentimento prvio (SEMINRIO, 2004, p. 38). Outra expositora
observou que a exigncia de assentimento prvio para o estabelecimento de
emissoras de televiso na faixa de fronteira pode ser facilmente contornada
pela instalao de uma antena parablica. (SEMINRIO, 2004, p. 53).
No ltimo lustro, vem-se intensificando, no Brasil, o debate sobre as
formas de modernizar as prticas administrativas da Lei n 6.634/79, mormente
no intuito de evitar atrasos nos processos de autorizao para a execuo de
projetos de desenvolvimento na faixa de fronteira. Os primeiros resultados
desse debate, ainda em evoluo, apontam para o reconhecimento da utilidade
da faixa de fronteira como instrumento de defesa nacional, de controle ambiental
e, finalmente, como critrio para a aplicao de polticas pblicas focalizadas
de desenvolvimento
17
. As concluses iniciais indicam que o estreitamento ou
a eliminao tout court da faixa de fronteira no contribuiriam necessariamente
para a dinamizao da regio. Inversamente, seu estreitamento em 100 km
acarretaria a excluso automtica de 332 municpios ora beneficiados por
17
LIMA, Luciana. Reduo da faixa de fronteira pode prejudicar municpios, diz diretor.
Agncia Brasil, 20 maio 2008. Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/
2008/05/20/materia.2008-05-20.6127164514/view>. Acesso em: 27 agosto 2008.
37
BASE CONCEITUAL
recursos oriundos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
concebida justamente para adequar as desigualdades nessa escala.
Independentemente da alterao ou no da largura da faixa, o relatrio
final do I Encontro de Municpios de Fronteiras, realizado sob a gide da
Confederao Nacional dos Municpios (CNM), defende a flexibilizao de
alguns de seus dispositivos, a fim de estimular investimentos numa regio
cronicamente deprimida, como a metade sul do Rio Grande do Sul
18
. Nesse
contexto, a proposta de emenda Constituio (PEC) n 49/2006 constitui
interessante estudo de caso. Por meio dela, o Senador Srgio Zambiasi (PTB-
RS) prope a reduo da Faixa de Fronteira para 50 km de largura, nas
fronteiras terrestres ao sul do Mato Grosso do Sul, inclusive, onde o
povoamento muito mais denso do que na extenso centro-norte. Ao norte
deste Estado da Federao, a faixa continuaria a ter 150 km de largura.
19
A PEC n 49/2006 foi aprovada na Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania (CCJ) do Senado Federal em fevereiro de 2008. Desde ento,
sua tramitao encontra-se estagnada, aguardando incluso na ordem do
dia. Meios de imprensa atribuem essa virtual paralisao s reaes contra a
notcia de que a empresa sueco-finlandesa Stora Enso comprara 46 mil
hectares de terra na faixa de fronteira, sem a prvia aprovao do Conselho
de Defesa Nacional, e pretenderia adquirir outros 64 mil, para estabelecer
uma fbrica de celulose avaliada em mais de US$ 1 bilho.
A denncia gerou polmica entre ambientalistas, polticos, empresrios e
movimentos sociais. Em maro de 2008, manifestantes do movimento
internacional Via Campesina invadiram a fazenda Tarum, em Rosrio do
Sul, pertencente Stora Enso. Outros movimentos, tais como a Comisso
Pastoral da Terra (CPT), o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI) e o
Greenpeace, engrossam a lista de crticos do empreendimento.
18
Tramita no Senado Federal o Projeto de Emenda Medida Provisria n 417/2008, que visa
a propiciar investimentos estrangeiros na faixa de fronteira, mediante a revogao do inciso VI,
do art. 2, da Lei n 6.634/79: Salvo com o assentimento prvio do Conselho de Segurana
Nacional, ser vedada, na Faixa de Fronteira, a prtica dos atos referentes a [...]: participao,
a qualquer ttulo, de estrangeiro, pessoa natural ou jurdica, em pessoa jurdica que seja titular
de direito real sobre imvel rural.
19
Ademais da PEC n 49/2006, tramitam tambm, na Cmara dos Deputados, a PEC n 235/
2008, de autoria do Deputado Mendes Ribeiro Filho (PMDB-RS), em prol da reduo linear da
faixa largura de 50 km; e o Projeto de Lei n 2275/2007, do Deputado Matteo Chiarelli (DEM-
RS), que define extenses variveis (de 50, 100 e 150 km) para a faixa, que se alargaria
proporo que o limite terrestre avanasse em direo ao norte do Pas.
ADRIANO SILVA PUCCI
38
Em que pesem esses percalos, parecem afirmar-se duas tendncias no
tocante ao debate. Primeiramente, a de ampliao do conceito de segurana
nacional, que deixa de ancorar-se exclusivamente nas necessidades de defesa
para compor um binmio com os interesses de desenvolvimento do Pas. Em
segundo lugar, ganha fora a tese da regionalizao da faixa de fronteira
brasileira, como corolrio do reconhecimento de sua diversidade
20
.
Com efeito, a faixa de fronteira abriga mltiplas realidades, que requerem
abordagens especficas: um tero da faixa nacional corresponde a reservas indgenas,
e dois teros, a territrio amaznico; nenhuma destas reas est localizada no Arco
Sul, onde tampouco se apresentam as questes do desmatamento, do garimpo ou
da proximidade de movimentos guerrilheiros. No existem, na fronteira Sul, grandes
vazios demogrficos a serem inundados de civilizao, como preconizava o General
Golbery do Couto e Silva, em sua Geopoltica do Brasil (1967), ao referir-se
Hilia Amaznica
21
. Diversamente, a maior densidade populacional do Arco Sul
pe em relevo a agenda do Mercosul, relacionada, esta sim, com questes de
emprego, ensino e sade, entre outras.
2.2.1.2 Proposta de criao de uma Faixa Soberana no Uruguai
Enquanto no Brasil se discute a flexibilizao da faixa de fronteira, no
Uruguai prepara-se a sua criao, em nome da soberania e da segurana
sanitria e contra a estrangeirizao especulativa da terra. Em sesso
realizada no dia 6 de outubro de 2008, o Conselho de Ministros aprovou
proposta do Ministrio de Pecuria, Agricultura e Pesca (MGAP), referente
ao encaminhamento de projeto de lei, ao Parlamento uruguaio, para a criao
20
As polticas do Ministrio da Integrao Nacional para a faixa de fronteira j vm sendo
objeto de abordagem sub-regionalizada. O novo PDFF divide a faixa em trs grandes arcos
Norte, Central e Sul que compreendem dezessete sub-regies. As trs sub-regies do Arco Sul
(faixa de fronteira do Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) so: o Portal do Paran, os
Vales Coloniais Sulinos e a Fronteira da Metade Sul do RS (vide Ilustraes 2 e 3).
21
Herdeiro da viso centrada na defesa militar, o Programa Calha Norte (PCN) foi concebido
pelo Exrcito brasileiro com o propsito incrementar a presena do poder pblico na Amaznia.
Implantado em 1985 e revitalizado em 1997, abarca hoje 32% do territrio nacional, em seis
Estados da Regio Norte, onde vivem oito milhes de brasileiros, includa neste total a frao de
30% da populao indgena do Pas. Somente a partir de 1996 a Poltica de Defesa Nacional
passou a associar o objetivo de segurana territorial s metas de desenvolvimento regional. O
Sistema de Vigilncia e Proteo da Amaznia SIVAM/SIPAM (2002) e a Lei do Tiro de
Destruio ou Lei do Abate (1998) so outras mostras da distncia que separa as fronteiras
norte e sul do Pas, em termos de pensamento estratgico.
39
BASE CONCEITUAL
de uma faixa soberana ou zona de biossegurana
22
, de at 50 km de
largura, nas fronteiras com o Brasil e com a Argentina, nos moldes da faixa
de fronteira brasileira. (A Argentina no adota esse instituto.)
O primeiro passo para a identificao dos estrangeiros titulares de terras
na futura faixa de fronteira uruguaia foi dado em 2006, com a aprovao da
Lei n 18.092, que obriga as sociedades annimas e em comandita por aes
a converterem seu capital acionrio sobre imveis rurais, de aes ao portador
para aes nominativas e pertencentes a pessoas fsicas. Fora do mbito
legislativo, pequenos produtores rurais se mobilizam, por meio do
Movimiento Nacional en Defensa de la Tierra. At janeiro de 2009, seus
militantes j tinham colhido mais de 40 mil assinaturas pedindo uma emenda
Constituio para proibir a venda de terras a estrangeiros.
23
Segundo o titular do MGAP, Ernesto Agazzi, a nova lei de biossegurana
ser elaborada em coordenao com os Ministrios da Defesa e do Interior, que
apresentaro planos complementares nesse sentido. A norma dever conceder
um prazo de sete anos para a nacionalizao das propriedades, a fim de que os
proprietrios estrangeiros possam requerer a cidadania uruguaia ou colocar seus
imveis em nome de nacionais uruguaios. Como a titularidade da terra na fronteira
terrestre do Uruguai histrica e altamente desnacionalizada
24
, analistas estimam
que a lei possa gerar uma verdadeira indstria de testas-de-ferro, escrives e
advogados a servio de estrangeiros, inclusive brasileiros e argentinos, com
interesse na regularizao fundiria que se dever impor, em mdio prazo
25
.
22
De acordo com a Organizao Internacional de Epizootias (OIE), tanto o Uruguai como o
Estado do Rio Grande do Sul so reas livres de febre aftosa com vacinao. A Argentina livre
sem vacinao em algumas reas e, em outras, com vacinao. Disponvel em: <http://www.oie.int/
esp/info/es_fmd.htm?e1d6>. Acesso em: 3 outubro 2008. No ano 2000, o Uruguai teve um
foco de febre aftosa procedente do Brasil, e outro em 2001, proveniente da Argentina.
23
Corte Electoral con dificultades por la sucesin de elecciones. El Observador, 9 ene. 2009.
Montevideo, ao XVIII, n 5.779, p. 4.
24
Em entrevista ao jornal La Repblica, o Senador Jorge Saravia (Frente Ampla) afirmou que a
quarta parte das terras uruguaias est em mos estrangeiras. Parlamento comenzar a debatir
normas para regular territorio. La Repblica, 1 set. 2007. Montevideo, ao 9, n 2656.
Disponvel em: <http://www.larepublica.com.uy/economia/273308-parlamento-comenzara-a-
debatir-normas-para-regular-territorio> Acesso em: 13 fevereiro 2009.
25
Em setembro de 2008, uma delegao da Associao Rural do Uruguai (ARU) expressou ao
Senador e ex-Ministro da Pecuria, Agricultura e Pesca, Jos Mujica, sua inquietude ante a
perspectiva de aprovao da lei, que consideram como fonte de desestmulo ao investimento
estrangeiro. ARU le dijo a Mujica estar contra la franja soberana. Agromeat, 4 set. 2008.
Disponvel em: <http://www.agromeat.com/index.php?idNews=75171>. Acesso em: 30
setembro 2008.
ADRIANO SILVA PUCCI
40
H dois elementos novos que considerar nessa antiga discusso, que
remonta aos idos de 1965, quando o lder nacionalista Wilson Ferreira
Aldunate, Senador e Ministro da Agricultura, advogava medidas contra a
extranjerizacin da propriedade das terras uruguaias na fronteira com o
Brasil. A primeira novidade reside no fato de o Governo frente-amplista
ter encampado tal proposta, tradicionalmente defendida pelo Partido
Blanco, o que confere a essa bandeira poltica um carter suprapartidrio.
A segunda, relacionada com a primeira, que o projeto de lei em questo,
rejeitado em pelo menos trs oportunidades no passado, poder enfim
vingar, uma vez que o Governo detm maioria parlamentar em ambas as
Casas do Legislativo, onde o projeto ser submetido a aprovao por
maioria simples.
Autoridades do MGAP tm aduzido razes de ordem sanitria para a
aprovao do projeto, dado que muitos fazendeiros brasileiros so
proprietrios de terras contguas do lado uruguaio, o que facilitaria a circulao
de rebanhos atravs da fronteira. Em todo caso, cumpre reconhecer que
resulta difcil ignorar, nesse debate, a comparao com a faixa de fronteira
brasileira. Alis, talvez o argumento mais recorrente dos juristas uruguaios na
considerao do tema seja justamente o princpio da equivalncia ante as
normas legais vigentes no Brasil.
2.2.2 Programas de Fronteira
2.2.2.1 Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)
As desigualdades regionais brasileiras so resultado de um modelo de
desenvolvimento caracterizado pela concentrao em reas especficas,
principalmente no Centro-Sul e ao longo da faixa litornea. A Constituio
de 1988 determina a reduo dessas desigualdades como um dos eixos da
estratgia de desenvolvimento nacional (art. 170, VII). Em linha com a diretriz
constitucional, o Plano Brasil de Todos (PPA 2004-2007) incluiu essa
prioridade como um de seus cinco mega-objetivos estratgicos, entre os quais
figura o desenvolvimento regional. A Lei n 11.653/2008, que dispe sobre o
Plano Plurianual 2008-2011, manteve tal diretriz:
a) Programa 0120 - Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
(PDFF), R$ 86.892.563;
41
BASE CONCEITUAL
b) Programa 1025 - Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-
Regionais (PROMESO), R$ 2.003.812.330.
A rigor, essa meta prioritria desde 2003, quando o Governo
Lula reestruturou o PDFF, a fim de incentivar os processos sub-regionais
de desenvolvimento e, destarte, contribuir para a reduo das
desigualdades regionais e para a integrao da Amrica do Sul. Com
efeito, atualmente, um dos objetivos expressos do PDFF, em sua
vertente internacional, o de apoiar o Itamaraty na revitalizao
26
dos
Comits de Fronteira (GADELHA e COSTA, 2005, p. 39).
Como reflexo dessa reviso, foi criada, em 2003, no mbito do
PDFF, a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento
Regional, coordenada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. Dita
Cmara aprovou a constituio de um Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI), a cargo da Secretaria de Programas Regionais (SPR), do
Ministrio da Integrao Nacional. O GTI congrega 23 Ministrios e
Secretarias Especiais, que trabalham em conjunto para promover, numa
etapa inicial, o desenvolvimento das cidades gmeas e das mesorregies
de fronteira.
A reestruturao do PDFF constitui marco importante no tratamento
dos temas de integrao fronteiria. De acordo com a nova orientao
estratgica, o desenvolvimento regional pea do projeto maior de integrao
da Amrica do Sul, o que explica a nfase conferida interface internacional
do programa. Em diagnstico acertado, o Ministrio da Integrao Nacional
aponta para a indispensvel articulao com o Ministrio das Relaes
Exteriores na rea de fronteira:
O planejamento e a sustentabilidade dessas regies extrapolam os limites
nacionais, dependendo, portanto, de instrumentos que observem as
excees, caso a caso, e possam, em conjunto com o pas vizinho, elaborar
regras especiais de funcionamento, respaldadas por acordos bi ou
multilaterais. (CARTILHA DO PDFF, 2005, p. 18).
26
Conforme veremos no captulo 4.11.4, essa proposta deve ser examinada num contexto mais
amplo, de reviso do conjunto de instncias que compem a estrutura institucional da fronteira
Brasil-Uruguai.
ADRIANO SILVA PUCCI
42
2.2.2.2. Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos
Sub-Regionais (PROMESO)
O PROMESO um dos eixos operacionais da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), executada pelo Ministrio da Integrao
Nacional. O Decreto n 6.047/07, que criou a PNDR, estipulou trs reas
de tratamento prioritrio (art. 3, 4), uma das quais a faixa de fronteira.
Esta adquire relevo em virtude de sua importncia estratgica no contexto
maior da integrao econmica sul-americana. O PROMESO visa a incentivar
aes governamentais em espaos subnacionais contnuos, com identidades
definidas e objetivos especficos, chamados de mesorregies diferenciadas.
Do total de treze mesorregies identificadas pelo PROMESO, a Metade
Sul do Rio Grande do Sul uma das quatro situadas em reas coincidentes
com a faixa de fronteira. Em virtude de sua localizao, esta mesorregio
beneficiada pelas aes do PDFF e do PROMESO. Altamente urbanizada,
compreende 104 municpios, distribudos em 153.770,25 km de territrio,
nos quais vivem 2.759.947 habitantes (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE, 2005). Seu patrimnio natural o Pampa, dotado de
clima, solo, recursos genticos, guas subterrneas e de superfcie
caractersticos. Seu elemento humano o gacho, figura histrica e ao mesmo
tempo mtica, retratado na literatura como o centauro dos pampas, monarca
das coxilhas. O gaucho um cidado que se diz da fronteira em aluso a
um espao de referncia sociocultural e no jurdica.
A Metade Sul do RS caracteriza-se economicamente pela atividade
primria, alicerada no trinmio bovinocultura de corte, ovinocultura e
rizicultura. O modo de produo extensivo, com baixo nvel de gerao de
emprego e forte competitividade dos pases vizinhos, apresenta rentabilidade
decrescente. Essa mesorregio era considerada, h poucos anos, territrio
perifrico nas polticas pblicas
27
. Com o advento do Mercosul, viu-se inserida
no centro do eixo de desenvolvimento do Cone Sul, com potencial para
representar um modelo de reconverso produtiva na faixa de fronteira
28
. O
27
Segundo STEIMAN (2002, p. 7), a Assembleia Legislativa do RS organizou, em 1997, um
seminrio para promover o PDFF, tendo constatado que a maior parte dos municpios de
fronteira desconhecia o programa.
28
ACHARD (1995, p. 116) anunciou essa transio ainda nos albores do Mercosul: en la
organizacin econmica de la frontera, el Mercosur generar una nueva problemtica: perdern
sentido econmico los intercambios de especulacin y deber pasarse a una lgica de
regionalizacin productiva.
43
BASE CONCEITUAL
Arco Sul foi intensamente afetado pela dinmica transfronteiria resultante
do projeto de integrao promovido pelo bloco.
A fim de diversificar a matriz produtiva da economia local, o PROMESO
identificou, na fronteira com o Uruguai, projetos nas reas de lapidao e
artesanato mineral, reflorestamento, vinho e sementes agroecolgicas,
produo de frutas e inovao da rede moveleira. As aes do PROMESO
tendem a ser beneficiadas pela eventual aprovao do Projeto de Lei do
Senado n 713, de 13 de fevereiro de 2007, por meio do qual o Senador
Srgio Zambiasi (PTB-RS) props a Criao do Fundo de Desenvolvimento
da Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande do Sul (FDMS), orado em
R$ 20 milhes, oriundos principalmente do Tesouro Nacional. Nos termos
da proposta, os recursos sero geridos pelo Ministrio da Integrao Nacional
e desembolsados num prazo de 20 anos, para apoiar projetos previstos na
PNDR, tanto a fundo perdido como sob a forma de emprstimos
reembolsveis.
FERNANDES (2003, p. 177) ressalta a complementaridade verificada
entre o PROMESO e a cooperao bilateral fronteiria: enquanto aquele
programa intervm economicamente na mesorregio, com objetivos
produtivos, a cooperao fronteiria tem por foco principal a promoo social
das populaes e a melhoria de suas condies de vida. Portanto, para
potencializar os resultados do PROMESO, imprescindvel a articulao
com os Governos dos pases limtrofes.
Essa necessidade de conjugao de aes bem ilustrada, no caso da
fronteira com o Uruguai, pelo ecossistema da bacia da Lagoa Mirim. A
bacia, com rea total 62.250 km
2
, tem 47% de sua superfcie em territrio
brasileiro, dos quais 35% compreendidos na Mesorregio da Metade Sul
do RS. As polticas relacionadas definio de uma legislao de pesca
comum, saneamento, busca de financiamento, combate a espcies invasoras
do bioma, transporte hidrovirio e tantos outros temas seriam incuas sem
o tratamento integrado desenvolvido no mbito da Comisso Mista
Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim
CLM (vide captulo 4.7).
Alm de aumentar a escala de iniciativas tais como o PROMESO e
o PDFF, a articulao binacional condio de seu bom xito, por
assegurar o equilbrio na distribuio de benefcios em conurbaes com
alto grau de interdependncia. Como observa FERNANDES (2003,
p. 180-181),
ADRIANO SILVA PUCCI
44
o desequilbrio excessivo nas condies de vida, na qualidade dos servios
pblicos oferecidos, como sade e educao, e da infraestrutura, como
saneamento e benefcios de urbanizao, pode incentivar o xodo, legal ou
informal, das populaes fronteirias dos pases vizinhos, em busca, como
seria natural, da utilizao dos benefcios implantados, dessa forma
pressionando a infraestrutura social das localidades brasileiras.
2.2.2.3 Programa de Fronteiras do Ministrio do Desenvolvimento
Social (MIDES)
Na gesto do Presidente Tabar Vzquez, ganharam fora as polticas
de descentralizao administrativa e de fortalecimento das capacidades locais
de participao social. No extremo norte do pas, a Direo de Coordenao
Territorial do MIDES vem realizando, desde outubro de 2006, no marco do
respectivo Programa de Fronteira, sucessivos seminrios intitulados Polticas
de Integrao da Fronteira: Espao de Vida Diverso e Complexo
29
. Os
seminrios tm por objetivo primordial promover a identidade fronteiria,
mediante a participao de organizaes da sociedade civil e de instituies
pblicas com presena local, articuladas em mesas interinstitucionais, conselhos
sociais departamentais e grupos de fronteira. Pretendem, ademais, incentivar
a consolidao de um modelo de descentralizao e de gesto participativa
apto a atender realidade da fronteira.
Desde o incio do referido Programa, o MIDES constituiu grupos de
fronteira nas seguintes localidades: Bella Unin/Barra do Quara; Artigas/
Quara; Rivera/Santana do Livramento; Acegu/Acegu; Rio Branco/
Jaguaro; Treinta y Trs; Chuy/Chu/Santa Vitria do Palmar. Esses grupos
so integrados por representantes dos setores pblico e privado de ambos
os pases
30
, bem como por membros da sociedade civil, nas esferas nacional
e local. Nesses espaos de articulao so discutidos os temas tais como
sade, educao, cultura e identidade fronteiria, mercado laboral, proteo
social, documentao e meio ambiente.
29
A sequncia de seminrios foi a seguinte: Artigas, outubro de 2006 (1); Rivera, maio de 2007
(2); Rio Branco/Cerro Largo (3); Bella Unin/Artigas, novembro de 2007 (4); Chuy/Chu/
Santa Vitria do Palmar, abril de 2008 (5); Acegu, novembro de 2008 (6).
30
No obstante a participao de representantes das duas nacionalidades, os grupos de fronteira
so canais nacionais de articulao com a sociedade local, geridos exclusivamente pelo MIDES;
diferem, portanto, dos Comits de Fronteira, que so rgos binacionais, de composio menos
aberta e bem mais formais em seus procedimentos.
45
BASE CONCEITUAL
Os eventos do MIDES propiciam uma interao matricial entre elevado
nmero de atores (governamentais, do setor privado, organizaes no
governamentais ONGs, formadores de opinio), favorecendo, assim, a
propagao de ideias e projetos capazes de transformar a circunstncia
fronteiria, de desvantagem, em expresso fiel do carter flexvel, dinmico e
integrador da cidadania de fronteira, precursora de uma cidadania mercosulina.
O MIDES tem coordenado suas aes na fronteira com o Governo
brasileiro, por meio do envolvimento crescente da Embaixada e do Consulado-
Geral do Brasil em Montevidu, bem como das Reparties consulares,
prefeituras e intendncias de ambos os lados da fronteira. O VI Seminrio
sobre Polticas de Integrao de Fronteira, realizado em Acegu, em 20 e 21
de novembro de 2008, foi marcado pelo perfil bilateral imprimido ao evento,
em contraste com a organizao eminentemente nacional das edies
anteriores, nas quais o Governo brasileiro apenas coadjuvou ou se fez
representar.
Ilustrao 4 - Seminrio do MIDES sobre Integrao Fronteiria
Fonte: Autor.
O VI Seminrio do MIDES foi precedido da realizao da VIII Reunio
do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de Fronteira e de reunio
bilateral do grupo de trabalho, coordenado pelo Ministrio da Integrao
ADRIANO SILVA PUCCI
46
Nacional, sobre o financiamento do projeto de saneamento conjunto Acegu-
Acegu. Durante o seminrio, o Vice-Consulado em Rio Branco desdobrou-
se em consulado itinerante, aproveitando a afluncia popular em eventos dessa
sorte. Nesta mais recente edio, o seminrio beneficiou-se com a
incorporao da Secretaria de Programas Regionais (SPR/MI) aos trabalhos.
Ademais, foi considerada a reativao, pelo Cnsul em Bag e pelo Vice-
Cnsul em Rio Branco, do Comit de Fronteira Acegu-Acegu.
A meia dzia de seminrios realizados provou ser uma ferramenta til
para a superao do tradicional dficit de representatividade das comunidades
fronteirias. Todavia, outra frmula de participao comunitria dever ser
encontrada a partir de 2009, tendo em vista que o MIDES no tenciona
fazer novos eventos do gnero na etapa final do mandato presidencial, quando
as atenes devero estar mobilizadas na campanha eleitoral. A eventual
reativao dos Comits de Fronteira, a hiptese de criao das Comisses
Binacionais previstas no non paper da Embaixada sobre o Estatuto da
Fronteira, ou de estabelecimento de Comits de Coordenao Local, nos
moldes sugeridos pela Chancelaria uruguaia em sua proposta de reformulao
do organograma fronteirio, so alguns dos possveis sucedneos para os
seminrios de fronteira do MIDES.
2.3 Zona de Fronteira
A zona de fronteira o espao configurado pela articulao espontnea
entre as faixas de cada lado do limite internacional, caracterizado por interaes
que criam um meio geogrfico prprio, s perceptvel em escala regional. No
caso do Brasil e do Uruguai, a fronteira geogrfica vivenciada pela populao
mais como um espao binacional do que como um limite internacional
31
. Dessa
forma, os moradores do extremo leste da fronteira com o Uruguai referem-
se ao Chu ou el Chuy como uma totalidade
32
; quando pretendem especificar
um lado, dizem Chu-Brasil ou Chuy-Uruguay (SANTOS, 2006, p. 84).
31
Ressalve-se que a invisibilidade fsica da fronteira no elide a sua presena institucional. Os
smbolos so reafirmados diariamente, na escolha do idioma para as relaes sociais, na rivalidade
esportiva (ecos do Maracanazo, quase 60 anos depois), nas piadas recprocas sobre a outra
nacionalidade...
32
A festa de aniversrio do Chu, promovida pela Prefeitura Municipal, foi batizada de La Gran
Fiesta, com grafia em espanhol. Da mesma maneira, nos supermercados brasileiros, as sees e
as ofertas so denominadas em espanhol, para a maioria de consumidores uruguaios (SANTOS,
2006, p.111).
47
BASE CONCEITUAL
De forma anloga, DORFMAN e BENTANCOR (2005, p. 4) observam
que o simples exame da toponmia revela os fortes vnculos entre as
comunidades: Chu/Chuy, Cerrilhada/Serrillada, Acegu/Acegu...
Nesse contexto, a nacionalidade, do ponto de vista do fronteirio, assume
uma conotao prtica, vinculada aos papis desempenhados nos grupos
sociais. Esse pragmatismo transparece na autopercepo da identidade
nacional: como disse uma habitante local, em entrevista a Ana Rosa dos
SANTOS (2006, p. 139), agora sou brasileira, mas eu nasci no Uruguai.
A proposta de reestruturao do PDFF (2005, p. 21) define a zona de
fronteira como espao-teste por excelncia para a aplicao de polticas
pblicas de integrao e cooperao, espao-exemplo das diferenas de
expectativas e transaes do local e do internacional e espao-limite do
desejo de homogeneizar a geografia dos Estados Nacionais [sem itlico no
original]. Nessa linha, a PNDR elegeu cinco pares de cidades gmeas como
possveis modelos de interveno, a serem reproduzidos em toda a zona
fronteiria brasileira. Uma das conurbaes selecionadas a de Santana do
Livramento/Rivera
33
, devido sua localizao no Mercosul, onde o processo
de integrao apresenta maior grau de institucionalizao.
A temtica da zona de fronteira est hoje presente em diversas instncias
consultivas e deliberativas de polticas pblicas nacionais e regionais, assim
como no GTI institudo pela Cmara de Polticas de Integrao Nacional,
citado no item 2.2.2.1 acima. Entre os foros nacionais de debate sobre a
integrao fronteiria podem ser mencionados o Comit de Articulao
Federativa (CAF), vinculado Presidncia da Repblica; os Encontros dos
Municpios de Fronteira, patrocinados pela CNM; e as aes do Conselho
de Desenvolvimento e Integrao Sul (CODESUL)
34
, atravs do Banco
Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), seu agente financeiro.
No plano regional, h uma pletora de espaos para a discusso dessa
pauta, tais como o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados,
Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), o Grupo Ad Hoc sobre
33
As demais so: Tabatinga (AM) com Letcia (Colmbia); Ponta Por (MS) com Pedro Juan
Caballero (Paraguai); Dionsio Cerqueira (SC) e Barraco (PR) com Bernardo de Irigoyen
(Argentina); e Uruguaiana (RS) com Paso de los Libres (Argentina).
34
Criado em 1961, o CODESUL integrado pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul. A Presidncia do Conselho, rotativa, alternada entre
os respectivos Governadores. O CODESUL mantm um protocolo de cooperao com a Polcia
Nacional do Uruguai.
ADRIANO SILVA PUCCI
48
Integrao Fronteiria (GAHIF), o Comit Tcnico de Assuntos Aduaneiros
(CT-2) e o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional
do Mercosul (FOCEM), no qual a maioria dos projetos uruguaios so voltados
para os Departamentos mais pobres, que so precisamente os do norte,
confinantes com o Brasil. Sobre estes discorreremos nas pginas seguintes.
2.3.1 O Mercosul e a fronteira Brasil-Uruguai
A fronteira brasileiro-uruguaia influenciada pelo Mercosul de duas formas:
por resolues e decises avulsas, mas de efeito continuado; pela atividade
de instncias permanentes, que constroem, por assim, dizer, a integrao
fronteiria.
Na primeira categoria encontram-se as diversas disposies que
repercutem positivamente na fronteira bilateral. A comear pelas Resolues
GMC n 29/98 e n 21/99, combinadas com a Instruo Normativa SRF n
98, de 4.8.1999. Estas normas autorizam as Administraes Postais a
permutarem diretamente, atravs das respectivas agncias limtrofes, cartas e
impressos simples com at 500g de peso, originados e destinados
exclusivamente s cidades fronteirias (antes, uma correspondncia originria
de Livramento fazia um priplo de 3.500 km por Porto Alegre, So Paulo e
Montevidu, antes de chegar vizinha Rivera.). Merecem igualmente meno,
nesta pesquisa, a Res. GMC n 66/97, sobre servios pblicos de telefonia
35
bsica em zonas fronteirias no Mercosul, e a Dec. CMC n 20/98, que
contm medidas de simplificao operacional de trmites de comrcio exterior
e de fronteira.
A seguir, so descritas algumas instncias da segunda categoria, integrantes
do organograma do Mercosul.
35
Por meio do ofcio n 68, de 24.4.2008, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) do
Brasil informou que estava tomando providncias para esclarecer a questo da recente extino
do Acordo na rea de Telecomunicaes entre Santana do Livramento e Rivera, que permitia ao
usurio em uma das cidades discar um cdigo e, em seguida, o nmero desejado na outra cidade,
completando-se a ligao no caso, internacional ao custo de um simples telefonema urbano.
Antes da Lei Geral de Telecomunicaes (1997) e da privatizao do Sistema Telebrs (1998),
as operadoras regionais podiam promover acordos com outras operadoras de pases vizinhos.
Assim, a Companhia Riograndense de Telecomunicaes (CRT) assinou com a estatal uruguaia
Administracin Nacional de Telecomunicaciones (Antel) um Acordo sobre o Trfego Fronteirio
de Telefonia. Depois, a CRT foi substituda pela Brasil Telecom, que se sub-rogou no acordo.
A Anatel confirmou o entendimento de que somente Administraes Centrais teriam competncia
para assinar tais acordos, sendo a prpria Anatel, no Brasil.
49
BASE CONCEITUAL
2.3.1.1 Grupo Ad Hoc de Integrao Fronteiria GAHIF
O GAHIF foi criado em julho de 2002, pela Deciso n 05/02 do
Conselho do Mercado Comum, de iniciativa brasileira. Trata-se de instncia
subordinada ao Grupo Mercado Comum e coordenada pelos Ministrios
das Relaes Exteriores, voltada criao de instrumentos que promovam
maior integrao das comunidades fronteirias, visando melhoria da
qualidade de vida de suas populaes (art. 1).
Ao GAHIF incumbe elaborar propostas de instrumentos normativos e
sugerir cursos de ao para facilitar as relaes entre as comunidades
fronteirias, nos aspectos de sade, educacionais, trabalhistas, migratrios,
de transporte, de desenvolvimento econmico e outros que tendam a
impulsionar a integrao entre as comunidades de fronteira, sem prejuzo aos
regimes nacionais ou negociados entre dois ou trs Estados Partes, quando
estes estabeleam facilidades adicionais para essas comunidades (art. 2).
Para a finalidade deste estudo, importa tomar nota de que os temas do GAHIF
evoluem deux vitesses, dado que comumente so tratados tambm na rbita
bilateral. Em virtude dessa qualidade, com frequncia possvel induzir, a partir de
vrios acordos isolados entre pases, a um consenso geral no bloco. Assim,
examinaremos, mais adiante, uma srie de acordos-piloto entre Brasil e Uruguai,
que, tendo sido bem-sucedidos, foram levados ao GAHIF, ou ento percorreram
o caminho inverso, em funo do interesse em concluir mais rapidamente, pela via
bilateral, entendimentos que, via Mercosul, demandariam gestes de maior
envergadura, compensaes cruzadas e cronogramas mais dilatados, entre os quais
podem ser citados: sistema integrado de registro de veculos; coordenao de regime
compartilhado na rea de sade; acordo para a permisso de residncia, estudo e
trabalho; harmonizao das normativas trabalhista e previdenciria etc.
2.3.1.2 Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul FOCEM
O FOCEM
36
, criado para suprir assimetrias no espao do Mercosul,
no raro termina por contemplar prioritariamente as fronteiras, por fora da
36
O Uruguai contribui com 2%, e o Brasil, com 70% dos recursos destinados ao FOCEM, fundo
multilateral criado em 2004 (Deciso CMC n 45/04) e regulamentado no ano seguinte (Decises
CMC n 18/05 e n 24/05). Em troca, o Uruguai recebe 32% da receita anual do fundo, orada em
US$ 100 milhes. A previso de durao do fundo , em princpio, de dez anos; nesse perodo,
devero ser gastos US$ 925 milhes. Cada projeto exige uma contrapartida nacional de 15%.
ADRIANO SILVA PUCCI
50
maior vulnerabilidade socioeconmica daquela regio. Nessas condies,
no de estranhar que, do total de projetos aprovados at o momento para
o Uruguai, trs relacionam-se diretamente fronteira: Economia Social de
Fronteira (US$ 1.646.820,00), Desenvolvimento de Capacidades e
Infraestrutura para Classificadores Informais de Resduos Urbanos em
Localidades do Interior do Uruguai (US$ 1.882.000,00) e Intervenes
Mltiplas em Assentamentos Localizados em Territrios de Fronteira (US$
1.411.765,00). Esses trs projetos para a fronteira foram oficialmente lanados
em Rivera, em 23 de julho de 2008.
Mais recentemente, ocorreram novos desdobramentos na fronteira
brasileiro-uruguaia, relacionados com o FOCEM. Em setembro de 2008, o
Municpio de Acegu deu incio a entendimentos preliminares com a Unidade
Tcnica Nacional FOCEM (UTNF), a cargo do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), para o estudo de viabilidade do projeto de
saneamento integrado naquela cidade, com recursos do fundo alocados ao
Brasil (US$ 9 milhes).
Outro projeto de grande envergadura, a ser apresentado ao FOCEM,
o de Fortalecimento das Capacidades de Resposta em Sade no Nvel
Nacional e em Particular nas Zonas da Fronteira Uruguai-Brasil, no valor
total de US$ 23 milhes, a includa a contrapartida nacional, com execuo
em 21 meses. O projeto foi elaborado no Ministrio da Sade Pblica (MSP),
com a colaborao da Representao da Organizao Pan-Americana da
Sade (OPAS) no Uruguai. Prev a aquisio de quinze unidades clnicas
mveis, o fortalecimento das aes de imunizao e controle epidemiolgico
e aes de promoo da sade e preveno de doenas, com nfase na
sade de crianas, adolescentes e mulheres. O universo de beneficirios de
715 mil pessoas do lado uruguaio, em oito cidades (Artigas, Cerro Largo,
Rocha, Rivera, Treinta y Trs, Salto, Paysand e Tacuaremb), somados a
465 mil brasileiros, em dez cidades do RS (Acegu, Bag, Barra do Quara,
Chu, Dom Pedrito, Jaguaro, Quara, Santana do Livramento, Santa Maria
do Herval, Santa Vitria do Palmar, Hulha Negra e Uruguaiana).
Representantes das Pastas de Sade do Brasil e do Uruguai tm mantido
entendimentos com vistas converso do projeto em iniciativa conjunta, dado
que o Brasil dispe de fundos disponveis no FOCEM para tal finalidade.
Cabe registrar, finalmente, a existncia de um projeto do FOCEM que,
embora seja de carter pluriestatal, concentra suas aes na fronteira: o
Programa Mercosul Livre de Febre Aftosa (PAMA), no montante de US$
51
BASE CONCEITUAL
16.339.470,00, que visa a erradicar a enfermidade na regio at o final de
2009.
2.3.1.3 reas de Controle Integrado ACIs
O Acordo de Recife, que dispe sobre as reas de Controle Integrado,
foi originariamente aprovado como Deciso n 05/93 do Grupo Mercado
Comum e, como tal, internalizado no Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
Posteriormente, foi protocolizado na ALADI como Acordo de Alcance Parcial
para a Facilitao do Comrcio (ALADI/AAP.PC/5, de 18.5.1994). Seu
regulamento foi aprovado pelo Primeiro Protocolo Adicional, de 1994. O
Segundo e Terceiro Protocolos Adicionais foram assinados no ano 2000.
A primeira ACI instalada no mbito do Mercosul foi a de Santana/Rivera,
em 6 de maro de 1995. Nos termos da Res. GMC n 49/01, que aprovou
a relao de pontos de fronteira de controles integrados entre os Estados
Partes do Mercosul, compete s autoridades do Uruguai sediar os controles
integrados de carga em Bella Unin, Artigas e Chuy, bem como controles
integrados de trnsito municipal e turstico em Bella Unin, Rivera, Rio Branco
e Chuy. Simetricamente, ao Brasil incumbe sediar os controles de carga em
Livramento, Acegu e Jaguaro, assim como os controles de trnsito em
Quara e Acegu.
Em 2 e 3 de dezembro de 2008, realizou-se, em Rivera, Reunio Ordinria
Bilateral Brasil-Uruguai do Subcomit Tcnico de Controles e Operatria de
Fronteira (SCT/COF), do Comit Tcnico n 2 (CT-2) do Mercosul. Na ocasio,
avaliou-se o funcionamento das ACIs implantadas entre Santana e Rivera
37
,
Jaguaro/Rio Branco
38
e Acegu/Acegu. Tratou-se, ademais, das ACIs
previstas, porm no instaladas, de Chu/Chuy, Quara/Artigas e Barra do
Quara/Bella Unin. No que tange a estas, a Superintendncia da 10 Regio
Fiscal (RS) indicou que dispe de instalaes que esto sendo ampliadas e que
poderiam abrigar temporariamente a ACI-Chuy, desde que tal soluo viesse a
contar com a concordncia das autoridades uruguaias. A oferta foi dispensada
no CT-2, assim como fora repelida em reunio bilateral
39
ocorrida em 7 de
outubro de 2008, na Direo de Pasos de Frontera, da qual participaram
37
Regulamentada pela Diretiva n 04/05, da Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM).
38
Diretiva CCM/03/05.
39
Telegrama n 328, ostensivo, do Consulado do Brasil em Rivera, de 2.10.2008.
ADRIANO SILVA PUCCI
52
representantes do MIDES, da Embaixada e do Consulado. Na oportunidade,
o Governo uruguaio justificou sua recusa declarando que a soluo, de carter
provisrio, tenderia, se aceita, a cristalizar-se como definitiva, em desacordo
com os compromissos assumidos pelo pas no mbito do Mercosul. Ademais,
segundo a Direccin de Pasos de Frontera, o controle integrado no Chuy
uruguaio deve comear a ser construdo em 2009, e a licitao do controle
integrado de Bella Unin encontra-se em estado avanado
40
.
Tabela 2 - reas de Controle Integrado com o Uruguai
Fonte: Ata 01/08 da Reunio Bilateral Uruguai-Brasil, no mbito do Subcomit
Tcnico de Controles e Operaes em Fronteira (SCT), do CT-2/CCM (Rivera, 2 e
3.12.2008).
40
Acta n 01/08 Mercosur/CCM/CT-2/SCT-COF.
53
BASE CONCEITUAL
Em fins de 2004, o Departamento de Polcia Federal (DPF) decidiu retirar
seus agentes das ACIs, alegando falta de recursos humanos no sul do Estado
41
.
Atualmente, para efetuarem o trmite migratrio ao passarem por Acegu, os turistas
devem reportar-se cidade de Bag, distante 60 km; os de Quara tm de fazer um
desvio de 100km at Livramento; e os que entram via Chu tm de buscar o escritrio
do DPF em Santa Vitria do Palmar. Na prtica, muitos turistas, s vezes por
inadvertncia, no executam os trmites exigidos, ficando sujeitos s penalidades
pertinentes. A Polcia Federal planeja a distribuio de folhetos, em espanhol, com
um mapa indicativo da localizao dos controles migratrios nos diversos pontos
da fronteira com o Uruguai, e estuda a possibilidade de colocao de placas de
sinalizao com aviso de mesmo teor.
Em 10 de abril de 2008, por meio da Portaria n 188/2008-DG/DPF, o
Departamento de Polcia Federal constituiu grupo de trabalho integrado por seus
prprios agentes, para o estudo das condies atinentes instalao e funcionamento
das ACIs, Centros de Inteligncia (CIs) e Centros Regionais de Inteligncia (CRIs).
Ao trmino dos trabalhos a Comisso elaborou um relatrio no qual foram listadas
vinte e sete sugestes para aprimorar a situao jurdica de policiais federais
brasileiros em exerccio funcional em territrio estrangeiro e de policiais estrangeiros
em territrio brasileiro, relacionadas, principalmente, com questes jurdico-
administrativas: pagamento de dirias internacionais, porte de arma, cobertura
internacional de seguro de sade, imunidade jurisdicional e tributria dos agentes e
de seus bens, aparelhamento logstico, inviolabilidade das comunicaes e da
correspondncia, segurana dos oficiais de ligao designados e de suas famlias
etc. O valioso relatrio poder servir como roteiro para as prximas reunies bilaterais
do SCT/COF do CT-2 e, em geral, para quaisquer negociaes a serem entabuladas
no mbito do Estatuto da Fronteira, com vistas ao melhor funcionamento das ACIs.
2.3.1.4 Parlamento do Mercosul PARLASUL
Outra caixa de ressonncia para a fronteira foi estabelecida com o
Parlamento do Mercosul (Parlasul)
42
, inaugurado em 7 de maio de 2007, em
41
Alm da Polcia Federal, h vrios outros rgos dos quais se requer maior presena na
fronteira, a exemplo do IBAMA, para a fiscalizao ambiental, e igualmente do MAPA e da
ANVISA, para a fiscalizao sanitria. A necessidade desta mais sentida na zona arrozeira de
Bella Unin.
42
O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, assinado em 9 de dezembro de 2005,
define as caractersticas desse rgo unicameral. Seus parlamentares renem-se em sesses
ADRIANO SILVA PUCCI
54
Montevidu. O Parlasul inclui, entre as suas Comisses, a de
Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial,
Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo, onde os temas fronteirios
so debatidos.
Exemplo da ao do Parlamento nessa rea foi a aprovao, em 29 de
julho de 2008, de Recomendao ao Conselho do Mercado Comum relativa
ao desenho de uma poltica comum para o uso dos recursos do Aqufero
Guarani, no qual esto localizadas bacias hidrogrficas comuns ao Brasil e
ao Uruguai, como so a da Lagoa Mirim e a do Rio Quara. O texto
aprovado contm recomendaes relativas proteo e uso racional dos
recursos das guas superficiais e subterrneas do Sistema Aqufero Guarani
e definio de uma poltica comum para essa reserva de 37 mil km
3
de
gua doce. Tais recomendaes devero ser tomadas em conta quando
das reunies bilaterais do Brasil e do Uruguai, no mbito das Comisses
da Lagoa Mirim (CLM) e do Rio Quara (CRQ).
Entre os propsitos estipulados pela Constituio do Parlasul (art.
2), dois especialmente interessam cidadania fronteiria: garantir a
participao dos atores da sociedade civil no processo de integrao e
estimular a formao de uma conscincia coletiva de valores cidados e
comunitrios para a integrao. No cumprimento desses propsitos, o
Parlamento pode emitir declaraes, recomendaes e relatrios sobre
questes vinculadas ao processo de integrao (art. 4, inciso 11). Espera-
se, portanto, que o Parlasul incorpore sua agenda as questes da tramitao
legislativa e da implementao mais eficaz dos acordos fronteirios e
incentive a cooperao com os mbitos regionais de participao cidad.
O Parlasul dever desempenhar um papel fundamental na
mercosulizao dos acordos bilaterais de cidadania fronteiria isto , na
transposio do Estatuto da Fronteira para a escala regional , na medida
em que os projetos de normas do Mercosul aprovados pelo rgo decisrio,
que contem com um parecer favorvel do Parlamento, so beneficiados
por um procedimento preferencial para acelerar sua tramitao interna,
nas Casas Legislativas de cada Estado Parte, e consequente entrada em
vigor (idem, inciso 12).
ordinrias mensais, podendo ser convocados extraordinariamente. O Protocolo fixou uma etapa
de transio, que vigorar at 2014, ao trmino da qual todos os seus representantes sero
eleitos simultaneamente nos pases do bloco, por sufrgio direto, universal e secreto, para
exercerem um mandato de quatro anos.
55
BASE CONCEITUAL
2.3.2 Outras instituies atuantes na zona de fronteira
Ainda no marco do Mercosul, sobressaem-se as atividades desenvolvidas
pela rede Mercocidades. Criada em 1995, congrega atualmente mais de 180
cidades, unidas no propsito de desenvolver a cooperao horizontal entre
as cidades da regio. A integrao fronteiria figura como tema transversal s
quatorze Unidades Temticas da rede. Participam da Mercocidades diversos
municpios gachos, como Porto Alegre, Santa Maria e Santa Vitria do
Palmar, e as Intendncias de quatro dos cinco Departamentos uruguaios
fronteirios com o Brasil: Cerro Largo, Rivera, Rocha e Treinta y Trs. Uma
das metas da Mercocidades o fortalecimento da identidade mercosulina.
possvel expandir esse quadro para incluir os tratados firmados no
mbito da ALADI, ao amparo do Tratado de Montevidu (1980), com
impacto nas relaes transfronteirias: o Acordo de Alcance Parcial sobre o
Transporte Internacional Terrestre ATIT (1990); o Acordo de Recife (1993),
que criou as reas de controle integrado de fronteira (ACIs); e o Acordo de
Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos
(1994), entre outros.
A lista de organismos, agncias e fundos atuantes na fronteira brasileiro-
uruguaia extensa, incluindo a Organizao Internacional para as Migraes
(OIM), o Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA), o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Organizao Pan-
Americana da Sade (OPAS) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). Em maro de 2008, a Corporao Andina de Fomento (CAF) criou
o Fundo de Cooperao e Integrao Fronteiria (COPIF), que visa a apoiar
projetos de promoo do desenvolvimento humano sustentvel entre os pases
acionistas daquela instituio financeira, no marco do Programa de Apoio ao
Desenvolvimento e Integrao Fronteiria (PADIF).
A atuao de Governos estrangeiros na fronteira faz-se notar na rea de
cooperao tcnica, em que se destacam a Unio Europeia, por meio de seu
Programa de Fortalecimento das Artes, Artesanatos e Ofcios (PAOF); a
Agncia Espanhola de Cooperao Internacional (AECI); e a Agncia de
Cooperao Internacional do Japo (JICA), com suas doaes para projetos
sociais. ONGs, entidades filantrpicas (Rotary Club) e religiosas (Associao
Crist de Moos/Asociacin Cristiana de Jvenes ACM/ACJ) so outras
peas desse mosaico de atores externos que ocupam nichos de cooperao
na fronteira brasileiro-uruguaia.
ADRIANO SILVA PUCCI
56
No se espera, entretanto, desses entes, mais que aes focalizadas em
reas especficas; naturalmente, compete aos Governos do Brasil e do Uruguai
concluir os acordos de maior envergadura e, sobretudo, os de cidadania
fronteiria, por serem subordinadas a estes pases as autoridades que os
implementaro, e nacionais brasileiros ou uruguaios a quase totalidade da
populao que ali reside. Apenas com o concurso das jurisdies dos dois
pases, diretamente entre si ou debatendo o assunto no quadro maior do
Mercosul, poder ser fixada na fronteira sua populao, por meio da gerao
de empregos em maior escala, da ampliao da oferta de ensino, da gesto
urbana integrada e da melhoria da infraestrutura, entre outras aes de cunho
bilateral e multilateral. Em sntese, mesmo que outros entes possam coadjuvar
no processo, o Estatuto de Fronteira assunto da alada dos Governos do
Brasil e do Uruguai, pois, em ltima anlise, do Estado a primazia sobre os
temas vinculados cidadania, historicamente vinculada ao conceito de
nacionalidade.
2.4 Geopoltica e Fronteira
Os assentamentos urbanos estabelecidos nos atuais limites entre o Brasil
e o Uruguai obedeceram, em sua formao, funo clssica de defesa
nacional. O homem fronteirio era a primeira sentinela da ptria, encarregado
da misso de proteger a fronteira interior do Pas, separada do inimigo
externo por uma zona buffer, estrategicamente isolada, fsica e
economicamente, do resto do territrio nacional.
Nesse processo histrico, vrios acampamentos militares do Brasil Imperial
transformaram-se em embries de diversas cidades lindeiras. Por razes defensivas,
a prpria malha ferroviria da Regio Sul do Brasil foi desenhada com bitola mais
estreita (1 m), em comparao com o padro adotado pela Argentina e pelo
Uruguai (1,435 m), em funo de presses diretas de Dom Pedro II sobre a
Brazilian Great Southern, concessionria inglesa que ento explorava parte do
transporte ferrovirio do Brasil (ALMEIDA, 1998, p. 171).
Mesmo depois de fixados os limites
43
, em 1909, persistiu o paradigma
das fronteiras de separao, simbolizadoras da independncia e da
43
Cumpre assinalar que, a partir de 1934, o Governo uruguaio passou a argumentar, com longos
intervalos de aceitao tcita, at 1997, que teria havido erro de fato nos reconhecimentos do
Rinco de Artigas, situado no Arroio da Invernada, e da Ilha Brasileira, na embocadura do rio
Quara. A tese pretende ignorar que tais reas eram notoriamente conhecidas poca das negociaes:
57
BASE CONCEITUAL
identidade nacionais. A fronteira, nessa perspectiva, a epiderme do poder
estatal. Como ensinam Brubaker e Cooper apud QUADRELLI (2002, p.
25), o Estado busca monopolizar no somente a legtima fora fsica, mas
tambm a legtima fora simblica, incluindo o poder de nombrar, de
identificar, de categorizar, de indicar qu es qu y quin es quin [...] El
Estado es un poderoso identificador.
O Estatuto Jurdico da Fronteira, celebrado em 1933, reflete essa viso.
J no prembulo do texto evidencia-se o esprito defensivo que regeu sua
formulao, inspirada na finalidade precpua de evitar quaisquer causas de
desinteligncia na fronteira comum. O acordo criou um corredor internacional
(Artigo X), que seria nunca se consumou caracterizado por aramados
levantados pelos proprietrios dos terrenos marginais, a uma distncia de 22 m
(Artigo IX) de cada lado dos segmentos retilneos que constituem a linha divisria,
desde a Barra do Chu at o Arroio da Invernada, com exceo das zonas
urbana e suburbana. Ao longo dessa extenso, foi instituda uma rea non
aedificandi de 44 m de largura; no restante da fronteira, a largura era fixada
em 10 m (Artigo XI). A fim de assegurar o cumprimento das disposies do
Estatuto Jurdico da Fronteira, uma comisso mista inspecionaria tampouco
se concretizou a fronteira a cada dez anos, com incio em 1940.
O Estatuto Jurdico da Fronteira, no s segue vigente
44
, mas tambm
continua produzindo efeitos jurdicos. Em 14 de junho de 2002, quase setenta
anos depois de celebrado, o referido acordo bilateral embasou decreto
baixado pelo ento Presidente Jorge Battle, no qual era fixado um prazo de
quinze dias para a remoo dos postos de venda instalados na faixa de dez
metros de largura paralela linha divisria com o Brasil. Paradoxalmente, a
Ordenanza Municipal de 6 de junho de 1995, que regula a atividade do
comrcio informal na cidade de Rivera, localiza-o na linha, endossando-o
implicitamente, e inclusive estatui a cobrana de uma taxa a ser paga pelos
ambulantes, em desacordo com o Estatuto Jurdico da Fronteira (DORFMAN
e BENTANCOR, 2005, p. 131).
o Rinco de Artigas confundia-se com a fazenda do Baro de Cerro Largo, densamente povoada
por brasileiros; j na ilha seria construdo um estratgico depsito de carvo, para a navegao a
vapor. O Uruguai solicitou espontaneamente a negociao dos limites de 1851 e aceitou livremente
seus resultados. No obstante, o Decreto n 605, de 1974, estipula que os dois locais figurem nos
mapas uruguaios como zonas contestadas. A posio do Governo brasileiro de que o assunto
est definitivamente elucidado e, portanto, fora de pauta, em virtude das bases doutrinrias
e jurdicas indiscutveis sobre as quais se assenta a titularidade brasileira.
44
No Uruguai, a Lei n 9.477, publicada D.O. n 8467, de 22 junho de 1935.
ADRIANO SILVA PUCCI
58
Em compasso com o arcabouo jurdico, tampouco o modelo
econmico da poca favorecia a integrao. At a dcada de vinte do
sculo passado, o charque proveniente dos saladeiros de Quara,
Uruguaiana e Itaqui era transportado por ferrovia at o porto de
Montevidu, com destino a mercados externos ou ao prprio Brasil. Por
essa poca, segundo ADIALA (2006, p. 21), a capital uruguaia havia-se
tornado o principal centro de comrcio (importao e exportao) e
contrabando para o Brasil. Somente com o fenmeno do rodoviarismo,
a partir dos anos 50, Livramento e o resto da fronteira sul foram
efetivamente integrados ao mercado brasileiro. A propsito dessa
transformao, recorda um antigo habitante local, entrevistado por Ana
Rosa dos SANTOS (2006, p. 77):
Hasta el ao 64 o 65, la comunicacin a todo Brasil ac de esta
parte era por la playa, esta era la ruta. Entonces era lo ms natural
que, por ejemplo, toda la gente viva en el municpio de Santa
Vitoria, todo se volcaba al lado de Uruguay, la atencin mdica
la tenan en Montevideo. No se iba a Brasil, porque era muy
irregular el trayecto por la costa. A partir de eso es que se comenz
a integrar esta parte sur al resto de Brasil. En aquella poca, la
gente de Santa Vitoria se vesta igual a nosotros, porque las tiendas
las tenan ac, del lado uruguayo.
O adensamento da malha rodoviria facilitou a penetrao dos
produtos da rea metropolitana e do centro do Pas, tornando
invivel, pela concorrncia, a produo de carter local, esteada
em frigorficos, torrefaes de caf, charqueadas e cervejarias
(SCHFFER, 1993, p. 49). O Chu oferece um interessante estudo
de caso dessa mudana. At a inaugurao da rodovia Silva Pais
(BR-471), em 1974, este ncleo urbano comunicava-se mais
facilmente com Montevidu, pela Ruta 9, do que com o resto do
Brasil. A nova auto-estrada viabilizou o turismo de compras,
al i cerado no at rat i vo das vari aes cambi ai s. As novas
oportunidades econmicas atraram, por sua vez, imigrantes srios,
libaneses e palestinos, que at hoje representam a comunidade
predominante no comrcio local, ao lado dos japoneses, dedicados
ao setor de hortifrutigranjeiros.
59
BASE CONCEITUAL
O recrudescimento da Guerra Fria, nos anos 60 e 70, colocou o
Brasil e o Uruguai do mesmo lado da fronteira ideolgica
45
. A imposio
de ditaduras no Brasil (1964-1985), no Uruguai (1973-1985) e no Cone
Sul em geral propiciou a execuo de um esquema regional de inteligncia
e represso, batizado de Operao Condor, em clara mostra de que a
cooperao internacional no tem valor positivo intrnseco, mas deve estar
sempre subordinada ao pressuposto democrtico.
No perodo autoritrio, a descentralizao territorial foi igualmente
prejudicada, em nome do objetivo de apresentar ambos os pases como
blocos monolticos, em face de supostas ameaas subversivas. Entre as
manifestaes da cultura local vitimadas pela exaltao nacionalista no
perodo encontram-se as variedades de contato conhecidas como Dialetos
do Portugus no Uruguai (DPU), vulgarmente denominadas de portuol,
bayano, brasilero, fronterizo ou caribo. Em 1979, o Governo uruguaio
levou a cabo uma campanha purista contra o uso incorreto da lngua
espanhola pelos maus orientais, que insistiam em dizer berso, diero,
faria, paisio, filio (LVAREZ MARTNEZ, 2006, p. 40-41).
Atualmente, o projeto de Ley General de Educacin, em tramitao no
Uruguai, prev o reconhecimento oficial dos DPUs (art. 42, 5), que
gozam de crescente influncia nos Departamentos fronteirios de Artigas,
Cerro Largo e Rivera. Grosso modo, na fronteira, o espanhol a linguagem
da escola e da vida pblica, enquanto as variedades de portugus tm um
uso familiar e cotidiano, baseado na oralidade.
Isso no significa que Braslia no olhasse para a fronteira: j em
1965, Livramento era uma das cidades pioneiras a receber verbas para
os loteamentos da Companhia de Habitao Popular COHAB
(SCHFFER, 1993, p. 62). No entanto, os benefcios eram outorgados,
no conquistados, e no se articulavam necessariamente com o pas vizinho.
Efetivamente, MOTTA apud FERNANDES (2003, p. 13) observa que,
45
Enquanto isso, no Mxico, o socilogo brasileiro Ruy Mauro Marini desenvolvia a tese do
subimperialismo brasileiro. Partia da premissa de que o Brasil do regime militar se desenvolvia
no mbito do imperialismo americano. A recusa brasileira em aderir ao Tratado de No Proliferao
Nuclear (1968), o reconhecimento pioneiro da independncia de Angola (1974), a denncia, em
1977, do Tratado de Assistncia Militar, de 1952, com os Estados Unidos, e a celebrao do
Acordo Nuclear Brasil-Alemanha (1975) debilitaram o argumento de Marini. certo, contudo,
que as alianas regionais, na poca, espelhavam, ainda que no automaticamente, o esquema
mais amplo do conflito Leste-Oeste.
ADRIANO SILVA PUCCI
60
de 1973 a 1985, houve uma ntida preferncia por projetos nacionais na
regio, em detrimento de projetos comuns ou binacionais. Ademais, o
regime militar brasileiro reinstalou um peloto do exrcito para proteger a
fronteira, o que no acontecia desde 1906 (SANTOS, 2006, p. 77).
A cooperao no campo ideolgico no afastava, entretanto, as
rivalidades regionais: o Uruguai continuava a ser visto como algodo entre
dois cristais (leia-se Brasil e Argentina). antolgica a passagem da
Geopoltica do Brasil em que o General Golbery (COUTO E SILVA, 1967,
p. 58) descreve a posio relativa do Uruguai no mapa sul-americano, da
mesma forma que a margem esquerda do rio da Prata fora vista nos sculos
precedentes:
Mas bem mais ao sul, onde o Uruguai, geograficamente meio
brasileiro e meio platino, continua a viver e prosperar galhardamente
em seu histrico papel de estado-tampo; a, onde Las Misiones
avanam como uma cunha para nordeste, modelando o gargalo de
Santa Catarina, que se define a linha de tenso mxima no campo
sul-americano, reforada como pela proximidade maior dos centros
de fora potencialmente antagnicos, seu dinamismo e potencial
superiores, a tradio de choques e conflitos que vm desde o passado
colonial e, por fim, se bem no menos importante, uma aspirao
hegemnica alimentada alm do Prata por uma propaganda tenaz e
incansvel desde os dias j longnquos de Rosas. [sem grifo no
original]
Na escala histrica, relativamente recente, portanto, a revoluo
copernicana no paradigma da integrao fronteiria, que se deu
concomitantemente em vrios planos. No nvel mundial, a globalizao
aprimorou as condies de comunicao e de acesso da fronteira aos centros
de poder, inseriu-a nas aes transnacionais de grandes empresas e gerou
uma pauta de presses externas sobre questes especficas (direitos indgenas,
combate ao desmatamento, ao contrabando).
No plano regional, a constituio do Mercosul, em 1991, incentivou a
definio de novos marcos regulatrios para as relaes interestatais, o
aumento dos fluxos migratrios, maior integrao comercial e de infraestruturas
e o deslocamento da fronteira, da periferia para o centro do processo de
integrao sul-americana.
61
BASE CONCEITUAL
Nas esferas nacional e local, a onda de democratizao dos anos 80 e,
na presente dcada, o acesso de novos partidos de esquerda latino-americanos
ao poder
46
conferiram s autoridades estaduais e municipais maior latitude
para reivindicarem polticas pblicas de desenvolvimento regional compatveis
com a prioridade atribuda incluso social e participao cidad.
A fronteira, fim do pas, converteu-se, a partir dessas mudanas, em
comeo do pas. O comrcio intrarregional afastou-a do modelo de
crescimento exodirigido (VALENCIANO, 1991, p. 14). As aes de defesa
territorial cederam parte de seu espao s aes de integrao, ao
aproveitamento dos recursos nacionais compartilhados e redefinio da
funcionalidade da fronteira sob a tica cooperativa. As fronteiras foram
revalorizadas como eixos de articulao entre economias vizinhas, carentes
de obras de integrao da infraestrutura fsica, que as tornassem mais
permeveis ao comrcio, ao turismo e s demais modalidades de interao
econmico-social. O vigor destes fluxos passou a exigir a formulao de
polticas harmnicas de trabalho, sade, comrcio, educao, meio ambiente,
alfndega, transporte etc., a fim de evitar desequilbrios nas oportunidades
abertas de cada lado da fronteira.
A nova funcionalidade da fronteira descrita em cores vivas na Proposta
de Reestruturao do PDFF (2005, p. 6):
Uma anlise criteriosa da regio de fronteira que representa 27%
do territrio nacional, onde residem cerca de 10 milhes de brasileiros
demonstra que as ameaas ao Estado residem, isto sim, no
progressivo esgaramento do tecido social, na misria que condena
importantes segmentos da populao ao no exerccio de uma
cidadania plena, no desafio cotidiano perpetrado pelo crime
organizado e na falta de integrao com os pases vizinhos. Estas
so as principais ameaas presentes na Faixa de Fronteira, que
colocam o desenvolvimento regional como estratgia prioritria para
a soberania brasileira e a integrao continental.
46
A partir de 1999, ventos de esquerda varreram a Amrica do Sul, em parte como uma reao
pendular s polticas neoliberais que estiveram em voga durante aquela dcada, fundamentadas
no Consenso de Washington: Venezuela (1999), Brasil (2003), Argentina (2003), Uruguai
(2005), Bolvia (2006), Equador (2007) e Paraguai (2008). Chile e Peru tambm tm governos
de centro-esquerda. A exceo solitria na Amrica do Sul a Colmbia de lvaro Uribe.
ADRIANO SILVA PUCCI
62
H mais de dois sculos, o filsofo de Koenisberg
47
sugeriu a criao de
uma federao mundial de Estados, onde as fronteiras se reduziriam a meros
espaos de transio cultural e paisagista (NWEIHED, 1992, p. 25). A
viso kantiana o fundamento filosfico dos processos de integrao regional.
Apoiados nesse lastro, tericos contemporneos como GIDON (1994)
apostam na eroso da soberania estatal, a ser, segundo eles, substituda por
uma civitas maxima, um sistema no territorial de naes, onde o capital, a
tecnologia e a informao possam fluir sem impedimentos.
No outro polo da discusso, RAFFESTIN
48
(apud STEIMAN e
MACHADO, 2002) critica duramente o que rotula de mitologia de abolio
das fronteiras-limite, em virtude do crescente descolamento entre as
fronteiras econmicas, comunitrias e sociais, de um lado, e as territoriais, de
outro. Tal premissa subestimaria o papel do limite como mecanismo de
regulao jurdica, econmica e poltica entre pases. O Estatuto da Fronteira
parte justamente da concepo de que necessrio, desde j, um tratamento
diferenciado para as fronteiras, enquanto esse ideal, provavelmente utpico,
no se concretizar.
2.5 Cidadania e Fronteira
Cidadania o conjunto de direitos e deveres que facultam ao indivduo a
participao ativa e plena na sua comunidade. Esse direito a ter direitos
(VIEIRA, 1997, p. 22) avanou pari passu com a sociedade humana. O
maior expoente da concepo evolutiva da cidadania foi T. H. Marshall, autor
do ensaio Cidadania e Classe Social, publicado em 1950, no qual analisa
as conquistas da cidadania em paralelo ao desenvolvimento dos direitos civis,
polticos e sociais, no curso dos sculos XVIII, XIX e XX, respectivamente.
De acordo com o socilogo britnico, a cidadania pode ser desdobrada
em vrias categorias de direitos, discernveis na linha do tempo. Os direitos
de primeira gerao compreendem os civis e os polticos. Essa gerao de
direitos, na qual se escora a teoria liberal clssica, diz respeito ao exerccio
47
Imannuel Kant, pensador prussiano, foi o autor do opsculo A Paz Perptua: um Projeto
Filosfico (1795), que o transformou no principal precursor da Teoria da Paz Democrtica,
segundo a qual a possibilidade de guerra menor entre pases democrticos.
48
RAFFESTIN, Claude. Autour de la Fonction Sociale de la Frontire. In: Espaces et
Socits. Paris: lHarmattan, 1993, n. 70-71.
63
BASE CONCEITUAL
da liberdade individual e de suas derivaes. Os direitos civis correspondem
s liberdades pblicas de ir e vir, de imprensa, de expresso e de culto ,
bem como aos direitos propriedade e justia. J os direitos polticos,
embora tambm individuais, so exercidos coletivamente. Neste grupo
incluem-se os direitos organizao poltica e sindical, ao sufrgio universal,
associao etc.
Os direitos de segunda gerao, conquistados a partir das lutas dos
movimentos operrios e sindicais, compreendem os direitos sociais,
econmicos e de crdito. Increvem-se neste crculo os direitos ao trabalho,
sade, educao, aposentadoria, ao seguro-desemprego, enfim, tudo o
que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao
direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser
civilizado, de acordo com os padres que prevalecem na sociedade
(MARSHALL, 1967, p. 63-64).
Os direitos de terceira gerao renem os direitos difusos, entre os quais
esto compreendidos os direitos do consumidor e os das mulheres, os direitos
autodeterminao dos povos, paz, preservao do meio ambiente. Sua
titularidade recai no sobre o indivduo, mas sobre grupos humanos: o povo,
os idosos, as minorias tnicas, a prpria humanidade
49
. Contemporaneamente,
ONGs internacionais vm promovendo o conceito de uma cidadania ps-
nacional ou cosmopolita, associada ao sistema multilateral de direitos
humanos, exercida por indivduos em representao prpria e no como
sditos de um Estado (DAHLIN e HIRONAKA, 2008, p. 60-61).
As doutrinas de Cincia Poltica oferecem mltiplas classificaes
alternativas categorizao clssica de Marshall. Do ponto de vista desta
pesquisa, interessa aquela que, em relao origem do direito, distingue a
cidadania passiva, outorgada pelo Estado, da ativa, que se manifesta
quando o cidado age como criador de direitos, ao abrir novos espaos de
participao poltica. Como expresso da segunda modalidade, a cidadania
fronteiria reivindica o acesso s deliberaes dos Governos centrais e o
reconhecimento das especiais condies em que se exercitam tais direitos.
Reclama, ademais, a integrao das polticas pblicas de cada pas, para que
no reste cerceado o exerccio dos direitos econmicos e sociais no plano
transfronteirio.
49
Mais recentemente, o progresso da cincia trouxe tona uma quarta gerao de direitos,
relacionados com a Biotica.
ADRIANO SILVA PUCCI
64
A cidadania , pois, o ncleo legitimador do Estatuto da Fronteira.
Conceitualmente, o Estatuto vincula-se aos direitos de segunda gerao,
que demandam presena mais forte do Estado para garanti-los,
contrariamente aos de primeira gerao, que limitam a ingerncia do Estado
na vida civil.
Quanto ao modo exerccio, o Estatuto enquadra-se na modalidade de
cidadania ativa, dado que os seus pleitos so canalizados de baixo para
cima, isto , do local para o nacional e internacional. Na cidadania ativa, o
discurso transfronteirio e certo sentido prtico de nacionalidade operam
como base de sustentao dos reclamos polticos contra o centralismo
(GRIMSON apud FERNANDES, 2003, p. 29).
Modernamente, o conceito de cidadania envolve no s identidades
compartilhadas, por meio das quais os indivduos se reconhecem como
pertencentes mesma comunidade poltica, mas tambm diferenas, em
funo do imperativo democrtico de acomodar as necessidades das minorias
e das regies historicamente desfavorecidas. nesse sentido que se pode
falar de uma cidadania diferenciada (YOUNG, 1989), derivada da exigncia
de maior incluso e participao na sociedade.
A cidadania fronteiria , por conseguinte, expresso dessa cidadania
diferenciada, ativada pela sub-representao crnica da zona de fronteira, a
ser suprida por meio de polticas de integrao nacionais, bilaterais e
multilaterais. Para utilizar uma das expresses favoritas do Presidente do
Uruguai, Tabar Vzquez, os fronteirios querem mais e melhor Mercosul
em sua regio. Imbudos desse esprito, consideram que sua participao
plena e igual na sociedade passa inevitavelmente pelo reconhecimento da
diferena que significa viver na fronteira.
Como assinala COSTA (1993), a cidadania burguesa stricto sensu no
suficiente para vitalizar a democracia; caminhamos para a perspectiva da
cidadania crtica, estribada na participao popular. Na era da globalizao,
a cidadania envolve no apenas aspectos de territorialidade, mas tambm de
funcionalidade. O conceito reaproxima-se, portanto, de sua origem histrica,
radicada na pergunta da plis ateniense: Como podem os estrangeiros exercer
a cidadania? (JOPKE, 2007, p. 38).
Evidentemente, projetos nas reas de infraestrutura, de gesto ambiental,
de comrcio, concorrem para o desenvolvimento humano da regio de
fronteira, haja vista que proporcionam melhor qualidade de vida para os seus
habitantes. Efetivamente, a construo de uma ponte facilita o transporte,
65
BASE CONCEITUAL
obras de saneamento ajudam a descontaminar cursos de gua, novos free
shops geram empregos e aumentam o fluxo turstico
50
.
A despeito de sua relevncia, porm, esses investimentos no guardam
relao direta com a cidadania: o Estatuto da Fronteira diz respeito ao dia-
a-dia de brasileiros e uruguaios; pode-se dizer que concerne no s notcias
do primeiro caderno de um jornal do Chu, mas s que aparecem no
caderno de cidades. Problemas como o traslado clandestino de um cadver
atravs da fronteira (o passeio do morto); as restries interveno dos
bombeiros de Artigas num incndio em Quara; a burocracia para o
atendimento a um enfermo riverense em hospital pblico de Livramento. Em
suma, a ideia do Estatuto da Fronteira parte da premissa de que existe uma
cidadania fronteiria, a ser protegida e incentivada.
Conforme explicado neste captulo, cidadania no um conceito estanque,
mas uma construo histrica, varivel no tempo e no espao. Nos tempos
atuais, ser cidado na fronteira significa, mais do que em outras regies do
Brasil e do Uruguai, ser cidado do Mercosul, porque na linha est o
termmetro da integrao. Tanto assim que os lobbies contrrios ao bloco,
procura de um pretexto para dizer que este no funciona, preferem vez
por outra substituir seus ataques verbais pela imagem mais persuasiva de um
caminho de carga parado num posto aduaneiro, espera de soluo para
las trabas burocrticas.
emblemtico o episdio do caminho da empresa Salus (ironicamente
adquirida pela cervejaria belgo-brasileira InBev, em sociedade com a francesa
Danone), retido em Jaguaro, em agosto de 2006, por conta de problemas
na classificao da nomenclatura e na concentrao de fruta (grapefruit ou
pomelo) em refresco ctrico. O processo de autorizao para a
comercializao do produto procedente do Uruguai consumiu dois anos de
trmites, tendo envolvido, inicialmente, gestes junto ao Departamento
Nacional de Produo Mineral (DNPM); outros seis meses foram gastos na
liberao da mercadoria na fronteira, embargada pela Agncia Nacional de
50
Os primeiros free shops do Uruguai foram instalados em Rivera e no Chuy, em 1986, por
meio do Decreto n 222, que buscou contrabalanar com isenes tributrias os atrativos
comerciais dos supermercados brasileiros. Artigas e Rio Branco receberam autorizao para
operar nesse regime em 1995, com a publicao do Decreto n 367. A tendncia de instalao de
free shops ao longo de toda a fronteira prosseguiu em 2007, com a assinatura do Decreto n 147,
por meio do qual o Ministrio de Economia e Finanas autorizou a instalao de lojas duty free
em Acegu.
ADRIANO SILVA PUCCI
66
Vigilncia Sanitria (ANVISA), pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (MAPA) e pela Secretaria da Receita Federal (SRF). A gua
Salus foi, enfim, servida na Cpula do Mercosul no Rio de Janeiro, em janeiro
de 2007.
Ilustrao 5 - Greve da Receita Federal (Chu)
FONTE: Autor.
Existem detratores do Mercosul tambm do lado brasileiro. Com estes
se alinham os produtores de arroz de 135 municpios do Rio Grande do
Sul, que, concentrando aproximadamente 60% da produo nacional,
empenham-se mais no protecionismo do que na reduo de sua estrutura
de custos, superior em 35,6% do Uruguai e em 66,6% da Argentina
51
.
Para a Federao das Associaes de Arrozeiros do RS FEDEARROZ,
o setor agrcola gacho estaria pagando a conta do Mercosul. Omitem,
entretanto, nesse clculo, o fato de que, em agosto de 2007, o grupo
51
Dados do Setor de Promoo Comercial (SECOM) da Embaixada do Brasil em Montevidu,
em junho de 2007.
67
BASE CONCEITUAL
brasileiro Camil Alimentos, de Itaqui (RS), comprou a empresa Samn,
uma das cinco maiores do Uruguai, responsvel por 58% da produo
interna de arroz e por cerca da metade das exportaes do produto, e
que outra empresa uruguaia, a Arrozal 33, j pertence a um grupo de
Pelotas. Vale ressaltar que, na pauta do comrcio exterior uruguaio, o
arroz perde em importncia apenas para a carne, onde a participao
brasileira tambm expressiva, da ordem de um tero do mercado do
pas vizinho.
Os exemplos acima demonstram quo frgil seria o projeto de integrao
do Mercosul se fosse atrelado to-somente vertente comercial. Como
unio aduaneira imperfeita entre pases assimtricos, o bloco continuar
sendo fustigado pelos defensores da busca de vias alternativas para a
insero internacional do Uruguai, em detrimento do Protocolo de Ouro
Preto
52
. O debate sobre o grau de prioridade dos laos comerciais com os
Estados Unidos permanece latente no pensamento econmico uruguaio
53
,
intensificando-se em perodos de crise no Mercosul, tal como ocorreu por
ocasio da desvalorizao do real, em 1999, ou ento no auge da contrao
econmica do Uruguai, em 2002.
Em artigo sugestivamente intitulado Explaining Mercosurs Survival,
MERA (2005) sustenta que o Mercosul pde superar seus piores momentos
de crise graas existncia de uma dinmica de interao regular e
estruturada por longos perodos, que levou consolidao espontnea de
um sentido de identidade coletiva. O argumento vlido para qualquer
processo burocrtico, mas tem implicaes especialmente para este trabalho,
medida que reala o papel da fronteira como fator de vinculao do
espao integrado, mesmo durante as conjunturas negativas, que se produzem
ciclicamente.
52
Em novembro de 2006, entrou em vigor o Tratado de Promoo e Proteo de Investimentos
TPPI, celebrado entre o Uruguai e os Estados Unidos. Em janeiro de 2007, depois de frustrados
os entendimentos iniciais para a assinatura de um Acordo de Livre Comrcio (TLC), os dois
pases assinaram um Acordo-Quadro de Comrcio e Investimentos (TIFA, na sigla em ingls).
O TIFA criou um conselho binacional cuja primeira reunio ocorreu em abril de 2007, nos
Estados Unidos bem como grupos de trabalho para identificar oportunidades de negcios e
investimentos. Na poca, o renomado cientista poltico uruguaio Gerardo Caetano opinou que
as discusses sobre o TLC emergiram como alternativa falta de retorno do Mercosul para
com o Uruguai.
53
PEA (2006-7, p. 146), refere-se a essa tese, que considera ilusria, como o modelo
chileno.
ADRIANO SILVA PUCCI
68
Se bem que o Mercosul tem mostrado estatsticas de comrcio exterior
revigoradas nos ltimos anos, no a que reside sua vantagem qualitativa
sobre os acordos bilaterais com os grandes mercados do hemisfrio norte; o
diferencial do Mercosul est na possibilidade de apresentar-se como um
projeto de sociedades, e no s de empresas; como uma aliana entre o
Estado e o cidado, em particular onde este lao mais evidente: na zona de
fronteira.
, portanto, do interesse do Mercosul evoluir em diversas matrizes, no
s a pautada pelos acertos econmicos (MULLER, 2005, p. 501),
valorizando a fronteira como aliada incondicional da integrao que , pelo
simples fato de ser esta inevitvel naquele espao. As cidades de fronteira,
segundo BURGHARDT, citado por (ADIALA, 2006, p. 22), seriam gateway
cities, verdadeiros ns em redes de transporte, com predominncia do setor
atacadista. Por essas cidades de passagem circula a riqueza do Mercosul;
uma riqueza que transita, mas no necessariamente fica na fronteira. Tal ,
por sinal, a percepo de vrias autoridades locais naquela zona. Conforme
salientou o Prefeito Wainer Machado (PSB-RS)
54
, de Santana do Livramento,
em apresentao feita CNM, em abril de 2008, o crescimento sustentado
55
das exportaes brasileiras para o Uruguai no produziu ganhos locais para
os municpios de fronteira.
Por isso, vale o alerta dado pelo Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu,
Embaixador Ruy Carlos Pereira, que tem reiterado, em suas intervenes
pblicas, que preciso tirar o Mercosul de cima dos caminhes e coloc-lo
ao lado dos cidados
56
. Ao dotar a sua fronteira de um estatuto do cidado,
os Governos do Brasil e do Uruguai estariam fomentando uma avaliao
positiva das comunidades fronteirias relativamente ao processo de integrao.
54
Reeleito para novo mandato em outubro de 2008.
55
Em 2006, o Brasil voltou a ser o principal parceiro comercial do Uruguai. Em 2007, manteve
a primazia, com uma corrente de comrcio da ordem de US$ 2,07 bilhes. Segundo dados do
Instituto Uruguay XXI, publicados no jornal La Diaria de 23.10.2008, de janeiro a setembro de
2008 o Brasil concentrou 20,4% das exportaes uruguaias, e o Mercosul, 26,1%. Os Estados
Unidos ocuparam, naquele perodo, a stima posio, com uma reduo anualizada de compras
da ordem de 56,2%. Persiste o importante supervit brasileiro, que em 2007 foi de US$ 502
milhes. O fato de as compras brasileiras terem sido relativamente diversificadas e compostas
de produtos com maior valor agregado uma caracterstica extremamente importante para um
pas que, ao longo do governo de Tabar Vzquez, tem procurado estimular a reconverso
industrial.
56
Entrevista ao dirio El Pas, Suplemento Especial Brasil, 6 de set. 2008, p. 6.
69
BASE CONCEITUAL
Por extenso, estariam igualmente contribuindo para aumentar a coeso
do bloco frente a possveis foras desagregadoras. Este , no dizer do
Cnsul-Geral, o Mercosul das gentes, que se contrape ao Mercosul
das coisas
57
, mero corredor de mercadorias.
57
Palavras do Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu, na cerimnia de abertura do V Seminrio
do MIDES sobre Integrao Fronteiria (Chu/Chuy/Santa Vitria do Palmar, 23 a 25 de abril de
2007).
71
3. A Fronteira Brasil-Uruguai
A fronteira Brasil-Uruguai, em suas mltiplas facetas, incorpora dimenses
que vo alm da noo jurdica. Esta fronteira deve ser pensada como um espao
social construdo historicamente (GOLIN, 2002, p. 52), que os registros
cartogrficos descrevem, mas no explicam. Na frase lapidar de FERNANDES
(2003, p. 80), uma fronteira especial, porque a integrao fronteiria com o
Uruguai antecede, extrapola e supera o ritmo do processo de integrao no mbito
do Mercosul, sem competir com ele ou contradiz-lo.
Ilustrao 6 - Fronteira Brasil-Uruguai
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores (Brasil).
ADRIANO SILVA PUCCI
72
Sem a pretenso de esgotar a riqueza dessa fronteira multissecular, a
presente pesquisa repassa, abaixo, alguns de seus aspectos mais relevantes,
no intuito de ressaltar as caractersticas que a convertem em espao privilegiado
para a experimentao do Estatuto da Fronteira. Uma qualidade que s pode
ser apreendida luz do que MLO (2004a, p. 129) denomina de cordialidade
sistmica
58
, ou seja, o modus agendi do fronteirio em suas relaes com
os nacionais do pas vizinho, inspirada em vivncias regulares e integradas
que evocam o esprito de fronteira, atvico no habitante dessa regio
59
.
3.1 Aspectos Geogrficos
O Brasil compartilha 320 km de fronteira seca com o Uruguai; com a
Argentina, apenas 25 km. Onze municpios brasileiros limitam com o Uruguai:
Chu, Santa Vitria do Palmar, Jaguaro, Erval, Acegu, Bag, Dom Pedrito,
Santana do Livramento, Quara, Uruguaiana e Barra do Quara. O Uruguai,
por sua vez, tem cinco departamentos lindeiros com o Brasil: Rocha, Treinta
y Trs, Cerro Largo, Rivera e Artigas. Nenhuma grande cadeia de montanhas,
nenhum instransponvel curso dgua, nenhum deserto ou pantanal inabitvel
separam o Brasil do Uruguai. E, ao revs, tudo concorreu para aproximar
cultural, social e economicamente os dois povos; o resultado final foi uma
rea de interao intensa (FRANCO
60
, 1993, apud SANTOS e SANTOS,
2005, p. 45).
O meio geogrfico que melhor caracteriza a zona de fronteira aquele
formado pelas cidades gmeas. Estas consistem em adensamentos
populacionais cortados pela linha imaginria, com grande potencial de
integrao econmica e cultural. Nestes pares de cidades, altamente
urbanizadas (ndice de 81% no Uruguai e de 84% no Brasil), verificam-se
manifestaes condensadas dos problemas caractersticos da fronteira, que
58
A rivalidade hodierna sobretudo ldica. QUADRELLI (2002, p. 52.) relata como, em
Rivera do lado uruguaio, portanto h uma esquina chamada de brasileira (Paysand con
Sarand). Quando se referem aos torcedores brasileiros concentrados nessa esquina, os
uruguaios, desde a sua esquina, dizem que los brasileros estn del lado de all.
59
AVEIRO (2003, p. 92), citando o Professor Helgio TRINDADE, recorda como as
correspondncias oriundas de pessoas que viviam nas dcadas de 1920 e 1930 no Rio Grande
do Sul traziam, na respectiva epgrafe, no a cidade onde viviam, mas uma inscrio como
Fronteira, 15 de janeiro de 1920.
60
FRANCO, Srgio da Costa Franco. Panorama scio-cultural da fronteira Brasil-Uruguai.
In: Revista do IHGRGS. Porto Alegre, 1993.
73
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
a adquirem maior densidade, com efeitos diretos sobre o desenvolvimento
regional e a cidadania (CARTILHA DO PDFF, 2005, p. 25).
O fator geogrfico facilitou consideravelmente a conformao de prticas
sociais muito fluidas na rea de conjuno entre o Brasil e o Uruguai, pela
inexistncia de barreiras fsicas. Dos seis pontos de contato urbano nessa fronteira,
trs so contguos: na fronteira entre Santana do Livramento e Rivera sobressai-
se uma praa binacional, denominada Parque Internacional; Acegu separa-se
da vizinha homnima por uma rua; e o Chu separa-se do Chuy pela Avenida
Internacional. Outras trs cidades fronteirias conectam-se por pontes: Quara
e Artigas so interligadas pela Ponte Internacional da Concrdia (1968); Barra
do Quara e Bella Unin, por uma ponte ferroviria de 1915 e pela Ponte
Rodoviria Internacional Rio Quara, construda ao lado da primeira (1976);
Jaguaro e Rio Branco, pela Ponte Internacional Baro de Mau (1930)
61
.
A tarefa de dimensionar o universo de habitantes da zona de fronteira
Brasil-Uruguai essencial para estimar o impacto das decises de polticas
pblicas na rea, para o clculo de seus custos e, ainda, para a avaliao do
limite da capacidade de absoro dos efeitos das decises tomadas por ambos
os Governos. Nesse particular, impressiona a disparidade entre as cifras
utilizadas pela imprensa, por pesquisadores e at mesmo por agentes
governamentais: fala-se em 700 mil
62
, 720 mil
63
e at em 850 mil
64
residentes
na rea de jurisdio de um eventual Estatuto da Fronteira. Tais estimativas,
porm, agregam as populaes dos cinco Departamentos uruguaios limtrofes
com o Brasil (Artigas, Rivera, Treinta y Trs, Cerro Largo e Rocha), assim
como vrios municpios brasileiros (e.g. Bag, Uruguaiana) no situados na
faixa de 20km do Acordo Fronteirio de 2002. Essa abrangncia dilatada
parece ser explicvel mais como recurso ttico para conferir maior apelo
poltico s aspiraes da regio.
61
Em 14 de janeiro de 2009, a Comisso Permanente de Licitao do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) declarou o Consrcio Azambuja Patrimonium como
vencedor do processo de concorrncia para a elaborao do projeto executivo de restaurao da
Ponte Internacional Baro de Mau. A Comisso analisa as propostas tcnicas relacionadas
com o processo de concorrncia para a elaborao dos estudos de viabilidade tcnica, econmica
e ambiental do projeto executivo de uma Segunda Ponte Internacional sobre o Rio Jaguaro.
Ambos os projetos sero executados como obras pblicas, com os respectivos custos assumidos
pelo Governo brasileiro.
62
Ata da III Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, 4.
63
Declarao dos Chanceleres em Jaguaro, em 14 de abril de 2004.
64
Acuerdo entre los Gobiernos de Lula y Battle La frontera entre Uruguay y Brasil tiene
estatuto propio. El Observador, 15 abril 2004, Seccin Uruguay, pg. 8.
ADRIANO SILVA PUCCI
74
O critrio mais objetivo, porm, para a quantificao populacional
da rea talvez seja a soma dos habitantes das localidades vinculadas ao
Anexo nico do Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e
Trabalho na Fronteira Brasil-Uruguai. Estas localidades esto situadas
nas faixas opostas de 20 km, paralelas linha divisria. A convenincia
de usar esse parmetro advm do fato de que um futuro Estatuto da
Fronteira dever consistir, na prtica, numa ampliao daquele Acordo
Fronteirio, cujo raio de incidncia no dever discrepar muito da rea
de alcance do diploma de 2002.
Assim sendo, segundo dados do IBGE (2007), o somatrio da
populao residente nas cidades brasileiras relacionadas no Anexo nico
do citado acordo no ultrapassa os 180 mil habitantes, conforme
discriminado a seguir: Santana do Livramento, 83.479 hab.; Santa Vitria
do Palmar, 31.183; Jaguaro, 27.944; Quara, 22.552; Chu, 5.278; Acegu,
4.138; Barra do Quara, 3.776. J do lado uruguaio, consoante o censo do
Instituto Nacional de Estadstica INE (2004), contavam-se menos de
150 mil habitantes, distribudos nas seguintes localidades: Rivera, 64.426
hab.; Artigas, 41.687; Rio Branco, 13.456; Bella Unin, 13.187; Chuy,
10.401; Acegu, 1.493. Considerando-se a defasagem cronolgica de cinco
anos, no censo do INE, e de dois anos no do IBGE, razovel estimar que
a populao da zona de fronteira Brasil-Uruguai esteja, quando muito, na
rbita dos 350 mil habitantes, de acordo com a metodologia de clculo
adotada acima.
No tocante geografia humana, h um detalhe que no se deve perder
de vista: na fronteira brasileiro-uruguaia, cada localidade contgua em si
mesma uma fronteira, com caractersticas prprias. Nesse sentido, possvel
dizer que h vrias fronteiras entre o Brasil e o Uruguai, com problemas
distintos. Evidentemente, haver sempre as questes, como a do acesso
sade, que podero ser qualificadas como transversalmente prioritrias, por
perpassarem toda a zona de fronteira.
Por outro lado, as mesmas questes podem ser dotadas de maior ou
menor nfase, nos diversos pontos daquela linha. Assim, os entraves aduaneiros
e variaes cambiais afetam mais as localidades limtrofes dotadas de free
shops, em funo da oscilao no turismo de compra e consequente impacto
sobre as economias baseadas em servios. Esta no , porm, a situao de
Bella Unin-Barra do Quara, onde no h comrcio de free shop; neste
ponto da fronteira, a necessidade de circulao de ambulncias brasileiras
75
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
em territrio uruguaio suscita maior preocupao. Da mesma forma, a
construo ou reparao de pontes tema afeto fronteira mida de Jaguaro,
mas no interessa diretamente ao Chu, onde se sobressaem os temas relativos
ao trnsito de pessoas e mercadorias, em razo de concentrar aquele ponto
fronteirio 80% do trfego de carga entre os dois pases. E assim por diante.
No deve causar espcie, portanto, a meno recorrente s fronteiras entre
o Brasil e o Uruguai, em pronunciamentos de autoridades e em textos de
estudiosos do assunto.
3.2 Aspectos Histricos
3.2.1 Histria econmica
Em obra seminal da historiografia uruguaia, ABADIE, BRUSCHERA e
MELOGNO (apud CAETANO e RILLA, 2006, p. 21) fazem referncia s
trs dimenses centrais da identidade nacional: pradaria frtil, porto estratgico
na foz do Prata e fronteira interimperial
65
. Nessa trade, o vrtice determinante
o terceiro, de fronteira, que se define, em grande parte, em relao ao
Brasil.
De fato, a histria dos dois pases encontra-se imbricada pelo menos
desde a primeira expedio colonizadora lusitana (1530-1532). O comandante
desta misso, Martim Afonso de Souza, navegou at a foz do rio da Prata,
com o objetivo de colocar dois padres das armas dEl Rei Nosso Senhor,
a fim de tomar posse daquelas plagas. Em 1531, perto da atual Punta del
Este, naufragou a nau-capitnia da frota, por causa de um temporal. Mandou
ento o capito-mor que seu irmo, Pero Lopes de Sousa, prosseguisse a
explorao at o Cabo de Santa Maria (hoje Rio da Prata) e depois subisse
at o delta do Paran. A ordem foi cumprida, tendo Pero Lopes deixado dois
padres de pedra nas proximidades da atual povoao argentina de So
65
O territrio do atual Uruguai era, nesse contexto, todo ele uma verdadeira zona de fronteira
entre as possesses das Coroas Ibricas, pois era impossvel determinar onde a linha de
Tordesilhas passava, visto que o tratado de 1494 no indicava a ilha do arquiplago de Cabo
Verde a oeste a partir da qual deviam ser contadas as 370 lguas de terras lusitanas, nem qual
medida de lgua (entre as vrias aplicveis) fora adotada pelos negociadores. Existem pelo
menos oito verses de Tordesilhas traadas por gegrafos: Ferber (1495), Cantino (1502),
Ribeiro (1519), Pedro Nunes (1537), os peritos de Badajoz (1524), Oviedo (1545), Joo
Teixeira Albernaz, o Velho (1631, 1642) e Costa Miranda (1688). Varnhagen e o prprio Rio
Branco debruaram-se sobre o problema.
ADRIANO SILVA PUCCI
76
Pedro. Apreensivos com a ostensiva presena lusitana na regio, os espanhis
fundaram pela primeira vez, em 1536, Nuestra Seora del Buen Ayre.
66
Enquanto isso, no Brasil, D. Joo III distribua as quatorze capitanias
hereditrias da Colnia. Trs delas Itamarac, Santo Amaro e Santana
pertenciam ao mesmo donatrio, Pero Lopes. A ltima destas, a mais
meridional de todas, tinha Laguna por latitude sul, mas era despovoada at
Canania, ao norte. E assim, ermos, permaneceram os territrios dos atuais
Uruguai e sul do Brasil durante todo o sculo XVI. A Banda Oriental era
apenas uma sucesso de plancies e coxilhas desoladas, um deserto verde
trilhado por ndios nmades de vrias naes charras, minuanos, guaranis,
yaros e chanaes dedicados a atividades de subsistncia, tais como a caa
de emas e veados; a pesca da corvina, beira dos arroios e lagunas; e a
coleta de ervas, frutos e razes.
Esse panorama comeou a modificar-se em 1611, quando o Governador
de Assuno, Hernando Arias de Saavedra (Hernandarias), introduziu o
gado na regio
67
. Os rebanhos proliferaram-se nas dezoito redues indgenas
fundadas entre 1626 e 1638, onde os jesutas introduziram a pecuria e as
tcnicas de confinamento, que davam ao gado o peso ideal, alm de tornarem-
no mais manso. Ao longo do sculo XVII, formaram-se as Vacarias do Mar,
na Banda Oriental, e as Vacarias dos Pinhais, no atual Rio Grande do Sul.
O comrcio clandestino no rio da Prata floresceu durante a Unio Ibrica
(1580-1640). Ao final desse perodo, j se havia estabelecido um lucrativo
comrcio no esturio platino: mercadorias Europeias desembarcavam no porto
de Buenos Aires; prata vinha das minas de Potosi; os portugueses
apelidados pejorativamente de peruleros, em aluso aos negcios com o
Alto Peru traziam ferro, escravos africanos e acar; de Assuno provinha
erva-mate e madeira; a prpria regio produzia o gado, os cavalos, os muares,
o couro e o sebo que estimulavam aquele intercmbio. No toa que o
historiador Capistrano de Abreu, citado por BANDEIRA (1998, p. 36)
afirmava que a fortaleza de Colnia era um ninho de contrabandistas, antes
que de soldados.
66
Buenos Aires foi refundada, definitivamente, em 1580.
67
A pecuria , at os nossos dias, o trao dominante da economia uruguaia. Segundo o Country
Profile 2008, elaborado pela Economist Intelligence Unit, 85% da terra arvel do territrio
ocupada pela pecuria extensiva. A tera parte das exportaes uruguaias corresponde ao comrcio
de carne e de couro.
77
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
Com a restaurao da Independncia de Portugal (1640), esse
contrabando, at ento tolerado, passou a fazer concorrncia com o
monoplio das rotas do norte, que ligavam Lima, atravs do istmo do Panam,
primeiramente a Sevilha e, depois, a Cdiz
68
. Os lusitanos necessitavam de
um entreposto autnomo. O local eleito pelo Governador do Rio de Janeiro,
D. Manuel Lobo, ficava em frente a Buenos Aires. Nascia Colnia do
Sacramento (1680), pomo da discrdia entre espanhis e luso-brasileiros,
que se arrastou por sculo e meio de lutas, at 1828. Foi para assegurar a
comunicao com essa Nova Colnia que os portugueses tomaram por bem
fundar a povoao de Santo Antnio dos Anjos da Laguna, em 1686. Essa
conexo foi novamente dificultada em 1726, quando o Governador espanhol
de Buenos Aires, Bruno Mauricio de Zabala, mandou edificar a cidadela de
San Felipe y Santiago de Montevideo, depois de ter expulsado as tropas
portuguesas estabelecidas naquela baa.
Desdobramento fundamental nessa evoluo foram as Guerras Guaranticas
(1754-1756), que resultaram na destruio dos Sete Povos das Misses
Orientais e subsequente expulso dos jesutas, tanto dos domnios portugueses
(1759) como dos espanhis (1767). Em consequncia, desorganizou-se o
projeto missioneiro, e o gado xucro passou a reproduzir-se livremente no campo.
Tinha incio a extrao (apresamento, preao) do gado selvagem
encerrado na grande invernada dos Campos Neutrais, um cinturo desrtico
de 150 km de extenso, criado pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777).
Na Guarita Militar de Itapeva e Torres, um posto fiscal cobrava pedgio
pelos rebanhos levados pelos tropeiros, atravs de antigas picadas abertas
pelos ndios carijs, rumo s feiras de muares de Nossa Senhora da Ponte de
Sorocaba, e dali para as ricas jazidas descobertas em Minas Gerais (1698),
Cuiab (1719) e Gois (1725). O ciclo do ouro mudou o centro de gravitao
da economia, do Nordeste canavieiro para o Sul, onde estava o porto mais
acessvel do Rio de Janeiro, por essa razo proclamada nova capital do Brasil
(1763). A economia nacional estava doravante integrada, e o Sul pecuarista
finalmente passou a fazer parte dela.
A fronteira e seu modo de vida, no qual, como veremos, o legal e o
legtimo nem sempre guardam sinonmia, est ligada at mesmo biografia
68
MACHADO (2000, p. 5) conta que o comrcio ilegal rendia, anualmente, para o Brasil-
Colnia, cerca de um milho e meio de piastras (moeda de prata), montante equivalente a pouco
mais que a cobrana anual do quinto do ouro (2 toneladas/ano).
ADRIANO SILVA PUCCI
78
do prcer nacional uruguaio, Jos Gervasio Artigas (1764-1850). Nascido
em Montevidu, aos doze anos mudou-se com a famlia para o campo, onde
cresceu, num ambiente que moldou sua personalidade libertria:
Persiguiendo ganado alzado para hacer tropas, parando rodeo en las
estancias o haciendo corambres en compaa de hombres de rudo aspecto
y alma simple, haba penetrado en los secretos del gaucho, del changador
y del indio, en la solidaridad que crea el peligro y las fatigas, en las
charlas y confidencias del fogn. Numa poca em que o contrabando
representava uma reao ao sistema restritivo do comrcio colonial, o jovem
Artigas, como hijo de su tiempo, como morador de la pradera oriental,
particip en faenas clandestinas y en el trajn del contrabando, en la
zona norte de la Banda Oriental (Rio Grande del Sur), durante los aos
de su mocedad (ABADIE, BRUSCHERA e MELOGNO, 1971, p. 95).
Cumpre salientar, essas prticas revestiam-se, naquele tempo, de um sentido
de afirmao da autonomia local; como explica AVEIRO (2006, p. 108),
ao longo da histria, o nico inimigo comum na regio era o poder central,
no importando ser ele o Rio de Janeiro, Montevidu ou Buenos Aires.
Em curioso exemplo da ambivalncia dos papis sociais na fronteira,
este mesmo Artigas veio a incorporar-se, em 1797, como capito, ao Corpo
de Blandengues, milcia de cavalaria especialmente criada pelo rei, no Vice-
Reino do Rio da Prata, para proteger a fronteira com o Brasil, combater o
roubo de gado na Banda Oriental e atuar contra os contrabandistas brasileiros
de tabaco: En su primera misin a servicio del orden, Artigas, recorri
la zona fronteriza con el Brasil y desbarat la accin de los changadores
que mataban ganado para beneficiar los cueros(ABADIE, BRUSCHERA
e MELOGNO, 1971, p. 98).
parte dessa ancestral dicotomia entre lei jurdica e lei social
69
da
vida na fronteira, presente at mesmo na vida do grande heri nacional do
Uruguai, outros fatos entrelaam sua trajetria com a fronteira norte de seu
pas. No alvorecer do sculo XIX, Artigas foi designado ajudante do gegrafo
e naturalista Flix de Azara, autor de um plano para fundar povoados na
69
Carlos Mara RAMREZ, citado por ABADIE, BRUSCHERA e MELOGO, recorda que
fueron contrabandistas todos los que se dedicaban a la industria y al comercio en el Ro de la
Plata, a fines del siglo XVIII. Artigas, siendo joven, aplic sus facultades excepcionales de
actividad, vigor, energa, astucia, al servicio de ese comercio ilcito, pero necesario en aquellos
tiempos, y fecundo para las mismas colonias(In: Artigas, Coleccin de Clsicos Uruguayos,
Montevideo, 1953, pgs. 32-33).
79
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
fronteira da Banda Oriental com o Brasil. Nessa oportunidade, participou
das aes militares relacionadas com os assaltos portugueses s guardas
fronteirias de Santa Tecla e de Batovi e com a ocupao dos Sete Povos
das Misses (1801), como resultado das guerras contra a Espanha, terminadas
pela Paz de Badajoz. O cenrio das batalhas artiguistas, travadas
essencialmente a pata de cavalo, foi a deserta plancie uruguaia e a sucesso
de coxilhas da campanha sul-rio-grandense.
Como se depreende da narrativa acima, desde priscas eras desenvolveu-
se, paralelamente fronteira formal, outra informal, com etiologia prpria,
onde a clandestinidade no condenvel se praticada sem animus nocendi,
seno como imperativo de sensatez, como recurso para contornar obstculos
legais sociabilidade e lgica de mercado. Ao mesmo tempo em que a
populao da fronteira apia o combate das autoridades s prticas seculares
do grande contrabando e do abigeato, trata com tolerncia as atividades do
contrabandista-formiga, quilero ou bagajero, vista como uma compensao
social pela falta de oportunidades de emprego e pelas restries ao consumo
na fronteira. MLO (2004b, p. 137) recorda as palavras de um ex-vereador
de Livramento a respeito dessa distino que fazem os fronteirios entre o
informal e o ilegal: Se algum tentar cumprir a lei aqui, isso aqui vira um inferno.
3.2.2 Histria militar
Enquanto a histria econmica da fronteira brasileiro-uruguaia lana luzes
sobre a etiologia do fronteirio, para quem o nacional do outro pas que
coabita na regio um vizinho, antes de ser um estrangeiro, a histria militar
ajuda a explicar a identidade da fronteira, o orgulho que tm seus cidados,
de ambos os lados, em pertencer a uma fronteira que no encontra paralelo
no continente, rica em tradies culturais e imbuda de um sentido de
nacionalidade testado em gloriosas batalhas, travadas ao vento e sob indizveis
privaes. Fronteira que conheceu o General Artigas, Chefe dos Orientais, e
Pedro II, Imperador do Brasil; Sep Tiaraju, o cacique guerreiro
70
; Caxias, o
Pacificador; Manuel Lus Osrio, o Patrono da Cavalaria brasileira; e Bento
Gonalves, o revolucionrio, entre outros.
70
Co ivi oguereco iara! (Esta terra tem dono!): brado atribudo ao cacique guarani Sep
Tiaraju, lder da resistncia missioneira aplicao do Tratado de Madri, em terras do atual Rio
Grande do Sul, morto em combate contra os portugueses e espanhis, no ano de 1756.
ADRIANO SILVA PUCCI
80
O papel das fortificaes na configurao dos limites do Brasil foi
fundamental, no tanto pela ao militar, mas acima de tudo por seu papel
simblico e estratgico, ao marcar a presena da metrpole lusitana e garantir
o controle dos passos de fronteira (REIS, 1942; MENDONA, 1961, apud
Machado, 2000, p. 5). Os antecedentes mais remotos dessa ocupao
remontam Colnia do Sacramento e a Laguna, mencionadas no captulo
anterior. SCHRODER, KONRAD e RODRIGUES (2006, p. 4) referem-
se a essa gnese comum das cidades uruguaias e gachas, que transitaram da
funcionalidade militar comercial.
De modo geral, porm, o Rio Grande do Sul, cuja histria remota se
confunde em grande parte com a do Prata, foi terra de ningum at 1737,
quando o Brigadeiro Jos da Silva Pais fundou o Presdio (isto , a guarnio
militar) de Jesus-Maria-Jos, na desembocadura do rio So Pedro, futura
Rio Grande, a primeira cidade do atual Estado da Federao. Os estancieiros
da regio comunicavam-se com Rio Grande atravs do Guaba, s margens
do qual ficava o Porto de Viamo ou Porto do Dorneles, em terras da
sesmaria concedida, em 1740, ao madeirense Jernimo de Ornelas.
Assinado o Tratado de Madri, o Governador de Santa Catarina resolveu,
em 1752, povoar aquela estncia com casais de aorianos. Em 1763, com a
queda de Rio Grande nas mos do Governador de Buenos Aires, Pedro de
Ceballos, muitos povoadores portugueses refugiaram-se no Porto dos Casais
(de imigrantes aorianos); outros foram levados pelo invasor espanhol at
Maldonado, onde fundaram a atual cidade de San Carlos. Viamo tornou-
se, ento, sede da Capitania de So Pedro do Rio Grande do Sul. Em
1772, o povoado foi elevado condio de freguesia, denominada So
Francisco do Porto dos Casais. Estava fundada a futura vila de Nossa Senhora
Madre de Deus de Porto Alegre, Leal e Valerosa.
Meses antes da fundao de Rio Grande, o coronel de ordenana
Cristvo Pereira estabelecera um posto avanado s margens do arroio
Chu, em volta da qual surgiram alguns ranchos e casas isoladas, que deram
origem povoao do Chu, a Cidade mais Meridional do Brasil. Nove
quilmetros ao sul da Lagoa Mirim, Silva Pais construiu, ainda em 1737, uma
fortificao de pedras, o Forte de So Miguel, de onde se podia avistar
todo o movimento de barcos no arroio de mesmo nome.
Em 1762, o Tenente-Coronel Toms Lus Osrio deslocou-se 35 km ao
sul do Chu para levantar o Forte de Santa Teresa; mas foi o reino inimigo
que concluiu a obra, no ano seguinte. Por essa poca, os espanhis erigiram
81
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
outro baluarte, o Forte de Santa Tecla, 60 km adentro do atual territrio
gacho. Desta fortaleza, porm, restam apenas vestgios, pois foi arrasada
duas vezes pelos portugueses, em 1776 e em 1801. Neste mesmo ano, as
foras do Coronel Manoel Marques de Souza tomaram aos espanhis a
Guarda da Lagoa e do Cerrito, tendo deixado no local uma guarnio de
260 homens, que deram origem a Jaguaro, a Cidade Herica.
Uma dcada depois, o Governador do Rio Grande do Sul, D. Diogo de
Souza, avanando com suas tropas para o sul, ao passar pela runas de Santa
Tecla, deteve-se na coxilha onde os portugueses mantinham, desde 1777, a
Guarda de So Sebastio. Ali, nos cerros que os ndios tapes chamavam de
mbai, montou seu acampamento. Ao partir, deixou vrias pessoas que no
podiam acompanh-lo e que foram os primeiros moradores de Bag (1811),
a Rainha da Fronteira. No extremo Oeste instalou-se outra guarda
portuguesa de fronteira, que deu origem a Barra do Quara (1814), a nica
cidade de fronteira trplice do Rio Grande do Sul.
Ilustrao 7 - Forte So Miguel
Fonte: Autor.
ADRIANO SILVA PUCCI
82
Em 1816, Artigas arrasou a guarda portuguesa do arroio Inhandu e
incendiou os quarenta casebres do povoado dos Aparecidos, em seu entorno,
bem como o seu templo, que por essa razo ficou conhecido como Capela
Queimada. Os povoadores passaram para a margem esquerda do rio
Ibirapuit, para abrigarem-se junto ao quartel do Marqus de Alegrete.
Imediatamente deram incio construo de nova povoao e capela,
denominada Nossa Senhora da Conceio Aparecida do Alegrete, em
homenagem ao militar.
A agitao artiguista levou os portugueses a estabelecer uma guarnio
militar s margens do rio Quara, por onde passava a linha de limites do
Tratado de Badajoz. Em 1816, o Comandante Jos de Abreu acampou junto
margem direita do rio e, com seus duzentos homens, impediu que as tropas
do General Artigas ali se arranchassem. Assim teve origem o povoamento de
Quara.
Ilustrao 8 - Forte de Santa Teresa
Fonte: Autor.
Uma srie de embates com foras no regulares de Artigas, de 1816
a 1819, levou patrulhas luso-brasileiras a reforar o posto de observao
do cerro de Santana. Em 1823, foi construda a capela de Nossa Senhora
do Livramento na estncia que, pouco depois, veio a abrigar o
83
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
Acampamento da Imperial Carolina, desmobilizado em 1827, no curso
da Guerra Cisplatina. Foi essa a origem de Santana do Livramento,
Cidade Smbolo da Integrao do Mercosul
71
.
Santa Vitria do Palmar (1888) situa-se nos antigos Campos
Neutrais, constitudos pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777), uma
faixa desabitada que se estendia do Taim at o Chu, onde no se podiam
edificar povoaes por nenhuma das duas partes, nem se construir
fortalezas, guardas, ou postos de tropas (art. 6 do Tratado). Apesar
disso, o tabaco brasileiro continuava a atravessar o cinturo desrtico,
e as tropas de mulas e cavalos seguiam transitando rumo s minas
aurferas do Brasil Central. Hoje, o santa-vitoriense orgulha-se de ser
chamado de mergulho, em aluso ave, comum naquele bioma, que
mergulha com seus filhotes ao perceber uma ameaa. O gentlico faz
recordar os tempos em que os viventes dos Campos Neutrais fugiam
para o mato com as famlias, atemorizados com a presena de forasteiros,
que poderiam ser bandidos ou ento patrulhas militares procurando
soldados para recrutar fora.
Analogamente, as cidades fronteirias do Uruguai tambm tiveram
origem em guardas militares, ou ento foram constitudas por decreto,
para marcar territrio: Melo (Guardia Nueva del Cerro Largo,
1794), Rio Branco (Villa de San Servando, 1833), Artigas (Villa de
San Eugenio, 1852) e Acegu (Pueblo Juncal ou Pueblo Almeida,
1863). No mesmo sentido, Pueblo Ceballos (1862) depois Rivera
(1867) foi criada por decreto presidencial
72
, com a finalidade declarada
de criar uma barreira influncia brasileira ao norte do rio Negro.
71
Em outubro de 2008, o Senado uruguaio aprovou, por unanimidade, projeto de lei, encaminhado
sano presidencial, que declara a cidade de Rivera smbolo da integrao dos pases do
Mercosul. A cidade gmea de Santana do Livramento possui status similar, nos termos da Lei
Estadual n 12.231/2005. Na esfera federal, tramita, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei
n. 1.881/2007, de mesmo teor, j aprovado nas Comisses de Educao e Cultura (CEC) e de
Constituio, Justia e Cidadania (CCJ).
72
QUADRELLI (2002, p. 42) recorda que o plano de Villa Ceballos foi feito pelo agrimensor
Lupi, que morava em Livramento, era uruguaio de nascimento, mas tinha a cidadania e o
diploma brasileiros; antes que o plano fosse apresentado a qualquer autoridade de Montevidu,
j estava presente no despacho do Comandante de Santana do Livramento. Segundo a mesma
autora, atualmente, de cada dez santanenses, seis declaram ter parentes uruguaios e vice-versa.
ADRIANO SILVA PUCCI
84
3.3 Aspectos Socioeconmicos
O turista brasileiro que, caminhando pela rua dos Andradas, em
Santana do Livramento, cruza a praa internacional e adentra a avenida
Sarand, na vizinha Rivera, mal percebe que cruzou a fronteira
73
. Essas
avenidas complementam-se reciprocamente e so perpendiculares linha
imaginria, como que desafiando a diviso. Compreendido em seu
idioma, ou em portunhol, sobe no nibus e pode pagar em reais, se
quiser. Em meio aos pedestres, sente dificuldade em discernir seus
compatriotas dos demais: os traos fsicos, a indumentria, o hbito de
tomar mate, o gosto pelo assado confundem-nos num s elemento
humano, o gaucho.
Nesta e nas outras cinco cidades gmeas da fronteira uruguaio-brasileira,
laos histricos, polticos, familiares, econmicos e culturais, anteriores
prpria independncia dos dois pases, contriburam para formar uma linha
de unio ao longo de mais de mil quilmetros de limites e para urdir a
percepo do compartilhamento de um espao social construdo
historicamente (GOLIN, 2002, p. 52).
Apenas no correr do sculo XX firmou-se de modo inequvoco a presena
visvel dos Estados na zona de fronteira. No entanto, essa presena destinava-
se a diferenciar as populaes pela imposio dos respectivos sistemas
jurdicos e das instituies dos dois pases, muitas vezes em contradio com
hbitos e tradies caractersticas da regio fronteiria
74
. As normas que
regulavam esse cotidiano eram excessivamente restritivas, pois concebidas
para regular fluxos internacionais e no intra-regionais.
73
MULLER (2005, p. 5-6) descreve essa percepo pitoresca da conurbao de Livramento-
Rivera, onde o marco divisrio corre ao longo de uma rua, sinalizado por pequenas estruturas
de concreto ou por um baixo muro feito de colunas, hoje imperceptvel, pois ao seu redor esto
instaladas, de ambos os lados, bancas de camels. Neste passeio pblico as pessoas transitam
naturalmente, sem que a separao seja contundente, muito embora se faam presentes, em cada
um dos lados da praa, policiais brasileiros e uruguaios que, mesmo vestindo uniforme e
desempenhando a funo de resguardar a fronteira, mais parecem guardas de praa, preocupados
em preservar o patrimnio pblico.
74
Em meados do sculo XIX, quando a presena cultural brasileira no norte do Uruguai era
macia, o Presidente Bernardo Berro lanou uma campanha de nacionalizao da fronteira, para
restaurar a identidade oriental na regio e fazer recuar o idioma portugus de volta linha
limtrofe. Conforme assinalam DORFMAN & BETANCOR (2005, P. 127), dcadas depois da
fundao, Rivera registrava, em seus primeiros censos demogrficos (1867, 1895), a presena
majoritria de nacionais brasileiros.
85
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
Pelo menos desde a dcada de 30, a zona de fronteira brasileiro-uruguaia,
como tantas outras, caracterizou-se pelo estigma da distncia fsica, baixo
nvel de desenvolvimento, economia informal, imigrao ilegal, menor
densidade populacional, tendncia monoproduo e forte dependncia
poltica e financeira dos centros de deciso nacionais. Em parte por causa
desse modelo de desenvolvimento, mas igualmente devido aos problemas
inerentes sua condio de contiguidade, a fronteira convive, desde tempos
remotos
75
, com fatores de tenso que compem a sua agenda negativa,
entre os quais se destacam:
o trabalho clandestino estrangeiro, em atividades sazonais da construo
civil, na indstria do florestamento e nas plantaes de arroz e de cana-de-
acar, onde os acidentes e o emprego de mo de obra infantil e de idosos
so prticas disseminadas;
as oscilaes cambiais e as suas consequncias: num polo, fases de
expanso econmica cumulada com falta de infraestrutura, tpica dos anos
80, dcada de ouro da fronteira, de acordo com o estranho raciocnio
segundo o qual a fronteira vai bem quando o pas est mal (SCHFFER,
1993, p. 24); e, no outro polo, perodos de forte retrao, como depois do
ajuste monetrio brasileiro de 1999, associados ao desemprego conjuntural
ou pendular;
a evaso de criminosos para a jurisdio vizinha, no intento de livrarem-
se da punio (alguns apontam esse fenmeno como a causa da escassez de
caixas eletrnicos de bancos na avenida principal do Chu, que margeia a
divisa);
o abigeato
76
, com suas implicaes sanitrias;
o abate clandestino (carne negra);
o furto de automveis para desmanche, e o sequestro de motocicletas,
com subsequente pedido de resgate;
o contrabando e o descaminho;
o narcotrfico;
75
WILDE (2003, p. 124-126) registra o roubo de gado pelos tropeiros do alheio e o rapto de
mulheres como prticas frequentes nas ltimas trs dcadas do sculo XVIII.
76
Em 27 de abril de 2007, o dirio ltimas Noticias noticiou o furto de gado feito em 15 a 20
caminhes, no Departamento de Rocha, e o roubo de 1.500 ovelhas de uma propriedade em
Tacuaremb, com destino ao Brasil.
ADRIANO SILVA PUCCI
86
a falta de propostas recreativas e culturais para os jovens;
a economia informal, como espelho da excluso social;
o trfico internacional de mulheres, meninas, meninos e adolescentes;
o recrudescimento dos conflitos agrrios
77
, acarretados pelo padro
de distribuio de terras na regio, e a consequente desvalorizao das terras
lindeiras aos assentamentos campesinos.
Os modelos econmicos de ambos os pases, voltados durante sculos
para os mercados externos, favoreceram a manuteno dessas condies.
Em entrevista concedida a NAVARRETE (2006, p. 68), o Professor Quagliotti
de Bellis, estudioso de Geopoltica, recorda como a fronteira foi
tradicionalmente considerada pelos uruguaios como el terrenito del fondo,
onde se acostumaram a criar vacas, cujo destino final eram os frigorficos, as
ferrovias e o porto construdos pelos ingleses. No queriam complicar esse
esquema com mudanas...
Como reflexo da precariedade das polticas pblicas para a fronteira,
durante quase todo o sculo XX, o crescimento demogrfico ocorreu num
quadro de insuficincia de saneamento, habitao, educao e equipamentos
de sade, bem como de baixa renda familiar, para a grande maioria da
populao. Quando a falta de planejamento no resultava em carncia,
produzia a duplicao de servios de consumo coletivo nas cidades gmeas,
ou a sua assimetria, com predominncia dos fluxos dirigidos ao Brasil.
Exemplo dessa situao, citado na Proposta de Reestruturao do PDFF
(2005, p. 159), o atendimento prestado pelo Servio nico de Sade (SUS),
que somente no Brasil tem carter universal, o que leva muitos pais a optarem pelo
nascimento de seus filhos do lado brasileiro das cidades gmeas, a fim de garantirem
o atendimento posterior. No Uruguai, o acesso sade varia desde a iseno at o
pagamento de quotas, segundo um critrio de progressividade tarifria.
Outro aspecto a ser considerado, no plano socioeconmico, a dificuldade
de caracterizar a transgresso dos controles fronteirios, em decorrncia da
inexistncia de barreiras fsicas interao humana. Acumula-se, assim, um amplo
77
Nos anos 90, intensificou-se o conflito agrrio no Rio Grande do Sul, bem como a instalao
de acampamentos do Movimento dos Sem Terra (MST) prximos fronteira. Na poca, o
Deputado Estadual Dionilso Marcon (PT-RS), ento dirigente do MST, declarou ao jornal El
Pas que el Mercosur no existe slo para que la burguesa haga negocios. Los trabajadores
del Mercosur tambin tienen que organizarse. EL PAS. Exigencias al Uruguay. Montevidu,
19 ago. 1997, 2 seo, p. 13.
87
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
repertrio de referncias socioculturais comuns, que conformam sociabilidades
e prticas (MLO, 2004b, p. 122) capazes de ultrapassar fronteiras, sem
comprometer a lealdade dos nacionais sua ptria. Logo, muitas vezes resulta
difcil distinguir transaes comerciais de subsistncia de atividades de exportao.
A mobilidade social transfronteiria
78
tem o efeito adicional de fazer com que
vrios aspectos da vida coletiva fiquem desprotegidos, gerando a necessidade de
compatibilizao de polticas sociais. A cobertura de previdncia social, por exemplo,
um tema mais sensvel em Rivera do que em outras partes do Uruguai, em funo
do afluxo de aposentados para aquela cidade, sobretudo a partir de 1982,
interessados em reduzir seus gastos mensais com alimentao, que poderiam adquirir
em Santana, como residentes na fronteira (SCHFFER, 1993, p. 23). Os jubilados
beneficiaram-se da aquisio de gneros alimentcios a melhor preo no Brasil, mas
a sua presena pressionou o mercado habitacional de ambas as cidades, fazendo
aumentar a oferta de imveis residenciais para segmentos de baixa renda.
A questo previdenciria na fronteira parte de um fenmeno maior, o
migratrio. A zona de fronteira enfrenta ciclos de expanso e de contrao
populacional, relacionados com as vantagens propiciadas pelas variaes
cambiais, tal como aconteceu com Rivera, poucas dcadas atrs. Na
atualidade, Santana do Livramento apresenta-se como o destino da metade
dos uruguaios que emigram para o Brasil. Similarmente, no Uruguai, a segunda
comunidade de imigrantes em tamanho a brasileira, somente superada pelos
argentinos, segundo a Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 2006
79
. A
imigrao brasileira , ademais, a nica que no se concentra
predominantemente em Montevidu, distribuindo-se tambm na fronteira.
Nessas condies, medidas migratrias ou monetrias que, no interior
de cada pas, podem ser assimiladas sem grandes inconvenientes, na fronteira
tero maior impacto. So recorrentes, por exemplo, o esvaziamento e a
expanso cclicos do comrcio de free shops, hotis e restaurantes de cidades
fortemente dependentes dessa fonte de renda, em funo da paridade cambial
entre as moedas de cada pas frente ao dlar (economia de arbitragem)
80
.
78
Cerca de 13% dos casamentos em Santana do Livramento/Rivera so mistos em termos de
nacionalidade (QUADRELLI, 2002, p. 66).
79
Informe sobre Migracin Internacional en Base a los Datos Recogidos en el Mdulo Migracin.
INE/PNUD/UNFPA, 2006.
80
A deciso CMC n 18/94, do Mercosul, instituiu uma cota de iseno de US$ 150 para
compras de subsistncia por parte de cidados residentes na fronteira. O Governo brasileiro
ampliou essa cota, unilateralmente, para US$ 300, por meio da Instruo Normativa n 538, de
20 de abril de 2005.
ADRIANO SILVA PUCCI
88
nesse contexto que o Professor Quagliotti de Bellis refere-se s micro-
integraes que deve haver no Mercosul. Conforme observa, a dimenso
da fronteira no tem tamanha importncia para o andaluz, na Espanha, nem
no norte da Itlia; seus habitantes no so chamados de fronteirios, pois
so to cidados quanto os madrilenos e romanos, respectivamente, pois
nestes pases as diferenas regionais j no so determinantes, tendo sido
basicamente equalizadas por dcadas de descentralizao poltica e de polticas
de convergncia estrutural.
Em sua obra Urbanizao na Fronteira, Neiva SCHFFER (1993)
discorre sobre a interferncia da fronteira na atividade produtiva e no
planejamento urbano das cidades localizadas naquela zona. Retrocedendo
dcada de 20, recorda como os frigorficos estimularam a imigrao Europeia
para Santana do Livramento e Rivera, com suas tradies de organizao
sindical. Desde o final do sculo XIX, o gado abatido em Pelotas passou a
ser encaminhado para as grandes charqueadas anglo-uruguaias de Barra do
Quara e de Quara. Com a Primeira Guerra Mundial, a demanda militar por
conservas enlatadas fez com que vrias dessas charqueadas se convertessem
em frigorficos.
A valorizao da pecuria levou ao maior controle da propriedade agrria,
provocando o xodo rural para a periferia das cidades de fronteira. Em 1943,
era inaugurado o Parque Internacional, a praa que une Livramento e Rivera,
suprimindo de vez o vazio (arenal) que caracterizava visualmente a fronteira.
Uma caminhada pela conurbao de Livramento-Rivera confirma a
assertiva de que economia e urbanismo so inter-relacionados. Proliferam
do lado brasileiro os postos de gasolina, farmcias e supermercados, em
quantidade muito superior demanda normal de cidades de porte equivalente.
As farmcias, porque vendem medicamentos genricos. J os supermercados,
presentes no cenrio urbano brasileiro desde o incio da dcada de 70,
juntamente com os postos de abastecimento de combustvel, afirmaram-se
em Santana do Livramento como instrumentos de projeo da influncia
brasileira em Rivera, pois oferecem maior flexibilidade de horrios, maior
variedade e, em geral, preos mais baixos. ADIALA (2006, p. 69) observa
que a rede de supermercados de Livramento tem capacidade de abastecer o
triplo da demanda da populao daquele municpio. No surpreendem,
portanto, as propagandas desses estabelecimentos nos pontos de nibus de
Rivera, oferecendo servio de entregas a domiclio. Em outra manifestao
interessante do fenmeno, verifica-se que Livramento consome o dobro
89
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
da gasolina necessria ao abastecimento de outras de mesmo porte. Essas
aparentes disfunes urbanas so compreensveis apenas quando se analisam
as cidades gmeas como espaos econmicos integrados.
A resposta estratgica do Governo uruguaio concorrncia brasileira
veio com a instalao de free shops, abertos em Rivera a partir de 1986,
para contrabalanar a atividade econmica febril do lado brasileiro, que
deprimia o comrcio uruguaio na fronteira (SCHFFER, 1993, p. 35).
Atualmente, a paisagem urbana uruguaia na fronteira concentra lojas de
hortifrutigranjeiros, padarias, mercearias, cassinos e casas de cmbio.
Enquanto os santanenses compram bebidas alcolicas, cevada e roupas em
Rivera (bem como herbicidas proibidos no Brasil), os riverenses compram,
em Livramento, gs de cozinha, medicamentos, mveis, rao canina,
maquinrio agrcola e materiais de construo.
Santana do Livramento beneficia-se da Portaria MDIC n 356/94, cujo
artigo 60 dispe que podero ser autorizadas exportaes do comrcio
fronteirio, para [...] o Uruguai, de produtos brasileiros, contra pagamento
em moeda nacional, por empresas sediadas nas praas de [...] Santana do
Livramento (RS). Com a medida, as lojas de varejo em Livramento foram
autorizadas pela Receita Federal a fazer transaes conhecidas como
exportao via balco. No mesmo sentido, a Cmara de Comrcio
Exterior (CAMEX) aprovou a Resoluo n 12, de 25 de abril de 2007,
que autoriza as exportaes brasileiras de bens e de servios a serem
realizadas mediante recebimento em reais. O sistema explica a grande
quantidade de empresas exportadoras em Livramento. Certas medidas,
porm, no tiveram impacto, como a de criao de uma zona franca em
Rivera. Implantada em 1993, com base na Lei n 15.921/87, esta no
logrou fomentar os investimentos industriais esperados, seno a mera
prestao de servios de armazenamento.
Outro fenmeno constante na fronteira o da dupla nacionalidade,
ou doble chapa
81
, favorecida pelas regras de atribuio em cada pas.
Enquanto no Uruguai vige o ius sanguinis, fazendo com que o filho de
uruguaios seja considerado uruguaio, seja ou no nascido em territrio
81
A expresso doble chapa nasceu na dcada de 60, aplicado a carros comprados e matriculados
em Santana, mas com licena para circulao em Rivera, exclusivamente, os quais normalmente
tinham uma segunda placa, uruguaia. O sistema ainda vlido, s que a segunda chapa j no se
aplica.
ADRIANO SILVA PUCCI
90
oriental, no Brasil vale o princpio do ius soli, segundo o qual o local de
nascimento determina a nacionalidade. Para o fronteirio, a possibilidade
de usufruir de benefcios de ambos os pases, como a aposentadoria,
leva muitos pais a registrarem seus filhos em ambos os lados, com o auxlio
de testemunhas. Analogamente, em tempos de eleies, vem-se carros
de som e panfletagem dos dois lados do limite internacional, e candidatos
de uma e de outra cidade se oferecem apoios recprocos, em carter
informal (ADIALA, 2006, p. 58).
Em resumo, as foras de mercado e da sociabilidade atuam na
fronteira como vetores de uma integrao inexorvel. Quando as leis
se divorciam desta realidade, o mximo resultado que podem obter
obrigar os cidados da fronteira a viver numa sociedade dplice, onde
o fantasma da insegurana jurdica paira sobre os negcios comerciais
e sobre as relaes sociais (propriedade, herana, filiao etc.).
3.4 Aspectos Polticos
Em 1 de janeiro de 2003, Luiz Incio Lula da Silva assumiu a
Presidncia da Repblica, fato que marcou a ascenso ao poder do
Partido dos Trabalhadores (PT), fundado em 1980, e a opo da
sociedade brasileira por um projeto de pas em que o desenvolvimento
econmico seja indissocivel da justia social. Em seu primeiro discurso
de posse no Congresso Nacional, o Presidente Lula no deixou margem
a dvidas com respeito tnica que pretendia imprimir na poltica externa
de seu governo:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo
ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel,
prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia
social. Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao
do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus
membros e por vi ses mui t as vezes est rei t as e ego st as do
significado da integrao. O Mercosul, assim como a integrao
da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto
poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces econmico-
comerci ai s que preci sam ser urgent ement e reparados e
reforados.
91
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
A diretriz presidencial, que permaneceu inalterada no segundo mandato
82
,
tem sido implementada risca pelo Itamaraty. O Chanceler Celso AMORIM
(2005, p. 42) reconhece na integrao sul-americana a prioridade entre as
prioridades, um imperativo para aumentar o peso e capacidade de negociao
do subcontinente nas negociaes que definem a sua insero internacional,
manifesta em alianas tais como a Unio das Naes Sul-Americanas
(UNASUL)
83
. A propsito, cabe recordar que, guardadas as devidas
propores, a UNASUL incorpora, em seu Tratado Constitutivo, alguns dos
objetivos especficos do Estatuto da Fronteira, como so o acesso universal
seguridade social e aos servios de sade (art. 3, alnea j), a regularizao
migratria, a harmonizao de polticas trabalhistas (alnea k) e a participao
cidad (alnea p).
Ainda como reflexo dessa viso de interdependncia em relao ao
entorno geogrfico imediato, o Governo brasileiro, no mbito do Mercosul,
passou a dar tratamento prioritrio ao tratamento das assimetrias, por meio
de iniciativas como o FOCEM (vide captulo 2.3.1.2). No plano comercial,
buscou equilibrar os fluxos de importao e de exportao com os pases
vizinhos, mediante um instrumento pioneiro: o Programa de Substituio
Competitiva de Importaes (PSCI), mecanismo criado em 2003 para
fomentar o comrcio e os investimentos na Amrica do Sul e, em especial,
para abrir mais espao para os produtos da regio no mercado brasileiro.
Dois anos depois, fenmeno poltico similar produziu-se no pas vizinho:
em maro de 2005, Tabar Vzquez tomou posse como Presidente da
Repblica Oriental do Uruguai, pela Frente Ampla (FA) ou, mais
precisamente, pela Frente Ampla/Encontro Progressista/Nova Maioria , uma
coalizo de partidos de esquerda, fundada em 1971, que realizou o prodgio
de romper o condomnio hegemnico entre os partidos Blanco e Colorado,
com predominncia deste ltimo, imbatvel at 1958. A vitria da esquerda
uruguaia representou a materializao da grande expectativa da sociedade
82
Quatro anos mais tarde, discursando no mesmo lugar, em sua segunda investidura como
Presidente da Repblica, Lula recordou seu compromisso inicial: Fizemos do entorno sul-
americano o centro de nossa poltica externa. O Brasil associa seu destino econmico, poltico
e social ao do continente, ao Mercosul e Comunidade Sul-Americana de Naes.
83
A UNASUL, cujo Tratado Constitutivo foi assinado em 23 de maio de 2008, em Braslia,
rene os doze pases da Amrica do Sul, com o objetivo de construir uma identidade e cidadania
sul-americanas e desenvolver um espao regional integrado. Derivou da Comunidade Sul-
Americana de Naes (CASA), criada pela Declarao de Cusco, que emanou da III Reunio de
Presidentes da Amrica do Sul, em 8 de dezembro de 2004.
ADRIANO SILVA PUCCI
92
uruguaia por renovao e mudanas, tanto do ponto de vista das polticas
domsticas, com nfase na superao dos graves problemas sociais que o
pas enfrenta
84
, quanto no que se refere atuao internacional, baseada na
defesa autnoma dos interesses nacionais.
semelhana do homlogo brasileiro, o Presidente uruguaio empunhou,
desde o incio de sua gesto, a bandeira da integrao. Segundo ele mesmo
(VZQUEZ, 2005, p. 187), as fronteiras so concebidas no como linhas
divisrias, mas como mbitos de encontro e unio para o desenvolvimento
conjunto das zonas fronteirias. Como parte desse projeto poltico, instalou-
se com fora renovada, no governo e na sociedade uruguaios, o dilogo
sobre a territorializao da pobreza, a includo o objetivo de incluso social
dos setores perifricos do territrio nacional.
As afinidades polticas e a coincidncia de prioridades entre os Presidentes
do Brasil e do Uruguai refletem-se no dilogo fluido e em visitas recprocas
de parte a parte, em cujo ensejo so publicados comunicados conjuntos, nos
quais so consignados os interesses convergentes e estipulados os itens da
agenda bilateral a serem impulsados prioritariamente. O Comunicado de
Anchorena, emanado da ltima visita bilateral do Presidente Lula ao Uruguai,
realizada em fevereiro de 2007, reafirma a importncia do desenvolvimento
integrado da faixa de fronteira comum, atendendo s caractersticas prprias
e especiais dessa zona. Dos quarenta e dois pargrafos do comunicado,
oito fazem referncia direta temtica fronteiria: trnsito de pessoas e
mercadorias ( 14), facilitao dos trmites para turistas ( 18); Acordo de
Residncia Mercosul ( 27); construo da segunda ponte sobre o rio
Jaguaro e reforma da Ponte Mau ( 28); interconexo eltrica a partir da
termeltrica de Candiota ( 29); Nova Agenda de Desenvolvimento e
Cooperao Fronteiria ( 33 e 34); Acordo sobre Escolas e Institutos
Binacionais Fronteirios ( 35).
Os dois partidos, PT e FA, nascidos das lutas pela democratizao e da
proposta de uma correlao mais estreita entre desenvolvimento econmico
e justia social, assumiram, em sua projeo externa, a tarefa de superar as
84
Uma das insgnias da administrao de Vzquez o PANES - Plano de Ateno Nacional
Emergncia Social. O programa dotado de recursos da ordem de US$ 100 milhes anuais,
alocados em favor de 250 mil beneficirios, por meio de aes setoriais articuladas: Programa
Alimentar Nacional, Programa de Emergncia Sanitria, Programa Ingresso Cidado, Programa
Educao em Contexto Crtico, Programa Emprego Transitrio, Programa Assentamentos
Precrios e Penses e Programa Alojamento de Moradores de Rua.
93
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
polticas do Consenso de Washington
85
, que ruram no alvorecer do sculo
XXI. No plano regional, em sintonia com as mudanas produzidas na
Argentina, ao final do perodo Menem, inaugurava-se uma era na qual o
Mercosul assumia uma feio predominantemente poltica, abandonando o
modelo que Gerardo CAETANO (2007b, p. 152), com exatido, alcunhou
de Mercosul fencio.
Lamentavelmente, essa atmosfera foi prejudicada por um grave
diferendo fronteirio com a Argentina, por conta da instalao de fbrica
de celulose da empresa finlandesa Botnia, s margens do rio Uruguai, e de
outra unidade da espanhola ENCE, esta deslocada, em junho de 2007,
para os arredores de Conchillas, no Departamento de Colnia, beira do
rio da Prata. Os bloqueios dos acessos que interligam os dois pases, iniciados
em fins de 2005 e persistentes, com menor intensidade, at hoje, as
demandas no Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul e na Corte Internacional
de Justia (CIJ), na Haia, o fracasso da facilitao promovida pelo Rei da
Espanha e o incio do funcionamento da planta, em novembro de 2007,
trouxeram desgaste para o relacionamento entre esses pases, virtualmente
paralisando o dilogo com a Argentina sobre temas fronteirios. A assuno
da Presidente Cristina Fernndez de Kirchner conduziu a uma nova etapa
do contencioso, em princpio encapsulado, pelo menos enquanto se
aguarda a deciso da CIJ.
A questo das papeleras contaminou a agenda do Mercosul e, mais
recentemente, da UNASUL, em funo do entendimento uruguaio de que
faltaram diligncias da Argentina no sentido de fazer cumprir, internamente, o
Artigo I do Tratado de Assuno, demovendo os ambientalistas de
Gualeguaych de recorrer a medidas de interdio nas pontes binacionais, as
quais causaram fortes prejuzos para o turismo no Uruguai, visitado por grandes
contingentes de argentinos na temporada de praia.
Do ponto de vista deste estudo, a controvrsia serve para ilustrar o
potencial que tem uma crise fronteiria de fazer estragos no relacionamento
85
O termo Consenso de Washington foi cunhado em 1989 por John Williamson, no paper
intitulado What Washington Means by Policy Reform, elaborado para uma conferncia proferida
no Institute for International Economics. O documento de trabalho indica dez polticas pblicas
consideradas por Washington como uma srie adequada de reformas polticas econmicas. Essa
anlise, distorcida ou no pelos organismos financeiros internacionais e pelo Tesouro norte-
americano, deu origem a recomendaes de corte neoliberal, prevalecentes na Amrica Latina,
durante toda a dcada de 90.
ADRIANO SILVA PUCCI
94
bilateral e, de modo reflexo, no plano regional
86
. Comprova, ademais,
existncia de distintas velocidades na integrao fronteiria, inclusive em funo
de conjunturas polticas, o que justifica, em parte, a bilateralizao de
propostas que no estejam progredindo a contento no marco multilateral.
Serve, por fim, como alerta para a necessidade de formulao de polticas
fronteirias sociais e ambientais adequadas na fronteira do Uruguai com o
Brasil, semelhana do esquema de monitoramento ambiental conjunto,
estabelecido na dcada de 90, para a Usina Termeltrica Presidente Mdici
(UTPM), mais conhecida como Candiota, cujas unidades esto localizadas
nas proximidades do municpio de Bag, distante cerca de 60 km da fronteira
com o Uruguai
87
.
As tenses uruguaio-argentinas decorrentes da instalao da fbrica da
Botnia no rio Uruguai e o congelamento do dilogo fronteirio entre esses
dois pases ensinam que a discusso de um Estatuto da Fronteira jamais
ocorrer a portas fechadas, entre diplomatas das Chancelarias e mercocratas,
mas sempre depender de um equilbrio mnimo nas demais dimenses
ambiental, comercial, poltica para poder prosperar.
No futuro imediato, importante que se desenvolvam medidas de
confiana mtua entre as comunidades fronteirias e autoridades locais dos
Brasil e do Uruguai, dada a assinatura, em outubro de 2008, dos acordos
com a empresa lusitana Portucel, para a construo de uma fbrica de celulose
e outra de papel, bem como de um porto de guas profundas, no
Departamento de Rocha, no leste do Uruguai, provavelmente nas
proximidades da Lagoa Mirim. Trata-se do maior investimento privado da
86
Em outubro de 2008, o Uruguai ops-se formalmente candidatura do ex-Presidente Nstor
Kirchner Secretaria-Geral da UNASUL e justificou sua atitude como uma reao inrcia do
Governo argentino em coibir o bloqueio da ponte que une Gualeguaych a Fray Bentos. A
reao argentina no se fez esperar: em dezembro de 2008, este pas vetou, na Comisso de
Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM), a elevao, ao Grupo Mercado Comum
(GMC), do projeto uruguaio de Interconexo Eltrica de 500 MW Uruguai-Brasil, no valor
total de US$ 93 milhes, a ser financiado pelo FOCEM.
87
As primeiras denncias de lluvia negra no lado uruguaio da fronteira, supostamente produzida
por Candiota, remontam a 1988. Em 1992, os Governos do Brasil e do Uruguai iniciaram um
programa de monitoramento conjunto das emisses de anidrido sulfuroso e de material particulado
no noroeste do Uruguai. Os testes comearam em 1995. No final de 1996, surgiram as primeiras
concluses com valor estatstico, indicando que os nveis cumpriam com os padres da
Environment Protection Agency (EPA/EUA). At agosto de 1999, foram realizadas trs reunies
bilaterais sobre a usina. Atualmente, encontra-se em construo a chamada Fase C (Candiota
III, 350 MW), com perspectiva de entrada em operao comercial em 2010.
95
A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI
histria do pas, no valor estimado de quatro bilhes de dlares. As
Chancelarias brasileira e uruguaia devero trabalhar com os polticos,
empresrios e habitantes da fronteira para chegar a uma equao mutuamente
benfica, na qual estejam contempladas compensaes econmicas e sociais
para as comunidades fronteirias e a troca de informaes ambientais entre
os dois Governos. Qualquer controvrsia de maior magnitude na fronteira
comum conduziria, inapelavelmente, protelao do debate sobre a livre
circulao naquela zona, tal como ocorreu na fronteira mida do Uruguai
com a Argentina
88
.
88
Em entrevista concedida ao autor, em outubro de 2008, o Embaixador do Brasil em Montevidu,
Jos Eduardo Felicio, exps sua preocupao com o imbroglio diplomtico argentino-uruguaio:
No incio, at intuitivamente, eu achei que tinha de cuidar dessa fronteira. Confesso que me
preocupei muito com a situao de fronteira que existia e existe at hoje entre o Uruguai e a
Argentina, causada pela questo da fbrica de celulose. Essa foi uma das razes que me levaram
a visitar a fronteira, a ver se tinha algum problema; exatamente para tentar antecipar-me a
qualquer eventualidade futura. Inclusive, acho que esse trabalho [das visitas] vai-nos ajudar
agora, no caso de se confirmar a inteno de uma empresa portuguesa de instalar uma fbrica de
celulose no leste do Uruguai, prxima fronteira do Brasil, at mesmo na Lagoa Mirim.
97
4. A atual Institucionalidade Fronteiria
O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai, como marco regulatrio
para as situaes especiais decorrentes do processo de integrao na
zona fronteiria, no uma frmula jurdica etrea, pensada em abstrato.
Ao contrrio, insere-se num sistema de normas que foi sendo
aperfeioado no decorrer de mais de trs dcadas. Assim, o estudo da
malha de acordos que dialogam entre si no mbito do Estatuto e o
exame da estrutura institucional onde tais situaes so discutidas e
equacionadas so atividades indispensveis para uma abordagem
tcnica da proposta, conforme se verificar nos captulos seguintes.
4.1 Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio
Embora a institucionalidade fronteiria remonte a diplomas to
antigos como o Estatuto Jurdico da Fronteira (1933), j examinado
neste trabalho, a disposio de integrar esse espao, em lugar de
simplesmente sublinhar a sua diviso, relativamente recente na histria
das relaes bilaterais: sua certido de nascimento o Tratado de
Amizade, Cooperao e Comrcio, assinado na cidade de Rivera, em
12 de junho de 1975.
O Tratado de 1975 no tem a natureza de acordo fronteirio, embora
tenha sido celebrado numa localidade limtrofe, como que prenunciando os
ADRIANO SILVA PUCCI
98
avanos que traria para a regio. Em seu texto, a fronteira ainda era vista,
principalmente, como ponto de passagem (Art. XXI). No obstante, o tratado
j aludia necessidade de facilitao dos trmites e formalidades para o
ingresso nos seus territrios respectivos dos nacionais dos dois pases.
Como acordo-quadro que , o referido ato internacional a matriz
de todas as instituies, programas e acordos derivados subsequentes.
importante, sobretudo, como fundamento jurdico e, por extenso,
filosfico das aes de estreitamento dos laos entre os dois pases.
Mais que um instrumento jurdico, representou um divisor de guas no
relacionamento bilateral, pois marcou a deciso de ambos os Estados
de tomarem as rdeas da integrao, por meio da instaurao de
mecanismos permanentes de cooperao, entendimento e troca de
informaes sobre todos os assuntos de interesse comum, bilaterais e
multilaterais (Art. I). Metaforicamente falando, o Tratado de Amizade,
Cooperao e Comrcio abriu a caixa de Pandora dos acordos bilaterais:
do total de 192 atos celebrados desde o Tratado de Aliana, de 1851,
at a presente data
89
, dois teros (126) foram concludos nos 33 anos
subsequentes ao Tratado de 1975.
bem verdade que j existiam aes isoladas de integrao,
dcadas antes, notadamente nas reas de infraestrutura, comunicao
e sade; no eram, porm, acordos especficos para a fronteira, seno
ajustes de alcance nacional com efeitos mais intensos na fronteira, como
por exemplo o Convnio sobre o Combate Febre Aftosa, de 1966.
No entanto, com o Tratado de 1975 que a integrao fronteiria deixa
de ser reativa para ser pr-ativa. A partir dele, os acordos antes
episdicos converteram-se em engrenagens de um projeto mais amplo
de aliana bilateral e regional.
O prprio Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio deu incio
tarefa de construo dessa arquitetura institucional. Primeiramente, por ter
estipulado a criao da Comisso Geral de Coordenao, que at hoje a
instncia mais alta de dilogo entre os dois pases. Alm disso, consignou a
deciso dos dois pases de concluir um Acordo Bsico de Cooperao
Cientfica e Tcnica, firmado na mesma data.
89
Listagem atualizada at 26 de janeiro de 2009, com base no site da Diviso de Atos Internacionais
(DAI): http://www2.mre.gov.br/dai/biuru.htm .
99
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
4.2 Comisso Geral de Coordenao
A Comisso Geral de Coordenao (CGC) a instncia mxima de reviso
e exame dos temas bilaterais entre o Brasil e o Uruguai. Instituda pelo Artigo
III do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, tem a finalidade de
fortalecer a cooperao entre os dois pases, analisar os assuntos de interesse
comum e propor aos respectivos Governos as medidas que julgar pertinentes.
A Comisso presidida pelos Ministros das Relaes Exteriores e estrutura-se
em duas sees nacionais, bem como nos respectivos grupos de trabalho.
Apesar de ter sido formalmente criada com o Tratado de 1975, somente
uma dcada depois veio a ser efetivamente instalada, por meio de notas
reversais, em 14 de agosto de 1985. A CGC teve a sua primeira reunio em
maro de 1986, e a segunda em 1993. A III Reunio, realizada em outubro
de 1996, em Rivera, aprovou a criao de um grupo de trabalho para elaborar
o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Conjunto de Santana do
Livramento-Rivera. A tarefa foi concluda e constitui importante referncia
para projetos de integrao urbana nas cidades gmeas
90
.
No encontro Lula-Vzquez de 1 de abril de 2005, os Presidentes
decidiram reativar a Comisso. Em cumprimento instruo dos Presidentes,
contida no comunicado conjunto, os Chanceleres reuniram-se no mbito da
CGC, em 29 de julho do mesmo ano. Foi nesta reunio que intercambiaram
notas reversais referentes fixao do limite lateral martimo entre os dois
pases, conforme sugesto da LIII Conferncia da Comisso de Limites e
Caracterizao da Fronteira Brasil-Uruguai (2004).
4.3 Mecanismos de Consulta e Concertao Poltica
No mesmo encontro bilateral de abril de 2005, os Presidentes resolveram
constituir um Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, no nvel de
90
Apenas 25% do esgoto das cidades de Rivera e Santana do Livramento tratado. J no
extremo oeste da fronteira, o Municpio de Barra do Quara desenvolveu um projeto sanitrio
que prev a sua compatibilizao com o sistema OSE de Bella Unin. Da mesma forma, existe
o projeto Acegu Acegu, de descontaminao sanitria do rio Jaguaro, elaborado pela OSE
(Obras Sanitarias del Estado) uruguaia, com a participao da CORSAN. Em maro de 2007,
em visita fronteira, na companhia do Embaixador do Brasil e do Cnsul-Geral em Montevidu,
o Vice-Presidente do BNDES acenou positivamente com a possibilidade de financiamento do
Banco para aquelas obras de saneamento.
ADRIANO SILVA PUCCI
100
Vice-Ministros das Relaes Exteriores, dedicado anlise conjunta de temas
da agenda bilateral e multilateral de interesse comum.
Na sequncia, reuniu-se a CGC, em julho de 2005, e, nesta oportunidade,
os Chanceleres resolveram convocar, para 9 de agosto seguinte, a Primeira
Reunio do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica, no nvel de Vice-
Ministros das Relaes Exteriores.
A mais recente reunio do Mecanismo ocorreu em 14 de julho de 2008,
em Braslia. Na oportunidade, foi suscitada pelo Vice-Chanceler uruguaio,
Pedro Vaz, a preocupao com a coerncia institucional das distintas
iniciativas na rea de fronteira. O lado brasileiro concordou com a ponderao
e aventou a possibilidade de que, na prxima Reunio de Alto Nvel da Nova
Agenda, se proceda investigao dos meios necessrios para assegurar
coerncia institucional aos diferentes esforos de integrao fronteiria.
O Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica reflete o estado-da-
arte do relacionamento bilateral, inclusive no tocante harmonizao de
posturas no quadro regional. Coexiste, portanto, e no mesmo nvel vice-
ministerial, com a Reunio de Alto Nvel, com a diferena de que aquele
mecanismo no se restringe aos temas de fronteira, embora certamente os
inclua em sua pauta.
4.4 Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas
Fronteirias
Dez anos aps a celebrao do Tratado de 1975, foi estabelecida,
no mbito da CGC, a Subcomisso para o Desenvolvimento Conjunto
de Zonas Fronteirias, mediante acordo, por troca de notas, assinado e
ratificado em agosto de 1985. A Subcomisso reuniu-se, pela primeira
vez, em outubro de 1985, com a incumbncia de analisar as possibilidades
de cooperao em integrao fsica, complementao econmica e
desenvolvimento social.
A II Reunio da Subcomisso teve lugar em Montevidu, em junho de
1986. Seguindo o princpio da alternncia, voltou a reunir-se em Braslia,
em dezembro de 1989. Nesta III Reunio foi aprovada a proposta de
instalao de Comits de Fronteira em trs pares de cidades lindeiras: Chuy/
Santa Vitria do Palmar
91
, Rio Branco/Jaguaro e Rivera/Santana do
91
O Chu, emancipado apenas em 1995, era ento distrito de Santa Vitria do Palmar.
101
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Livramento. Os Comits aspiravam a proporcionar solues rpidas e
pragmticas para os problemas de carter operativo que surgissem na
regio
92
, com destaque para o aproveitamento conjunto dos servios de
sade.
A IV Reunio da SCDZF ocorreu em Montevidu, em maio de
1991. Em setembro do mesmo ano, foi subscrito acordo por troca de
notas para convert-la em Comisso para o Desenvolvimento
Conjunto de Zonas Fronteirias (CZDF), com suas Subcomisses
Sanitria, de Relaes Culturais e de Expanso Comercial. Apenas
em novembro de 1993 se realizaria a V Reunio, em Braslia,
oportunidade em que foi discutida a contaminao do rio Quara. Na
VI Reunio da CDZF, que teve lugar em Pelotas, em 16 de setembro
de 1994, a agenda foi dominada por temas ambientais, em particular
no tocante ao Programa de Monitoramento Atmosfrico para
Candiota, cujos resultados ainda estavam por ser conhecidos. Na
oportunidade, o funcionamento dos Comits de Fronteira foi avaliado
como sendo de efetiva utilidade.
Na VII Reunio da CDZF, em dezembro de 1996, foi concludo
o Ajuste Complementar ao Convnio para a Fixao do Estatuto
Jurdico da Fronteira
93
, que versa quase que integralmente sobre o
aproveitamento econmico e gesto ambiental dos cursos de gua da
fronteira.
O principal avano do Ajuste, efetivamente assinado em 6 de maio
de 1997, em Rivera, foi consignado no respectivo Artigo II, que
simplificou substancialmente a adoo de acordos em matria de
regulamentao do trfego e do servio policial e aduaneiro das
estradas, caminhos e pontes da fronteira, ao permitir que fossem
celebrados por meio de troca de notas entre os Ministrios das
Relaes Exteriores.
Outro elemento de grande importncia do Ajuste Complementar
de 1997 foi ter ensaiado, em seu Artigo VIII, inciso 2, uma
consolidao de temas de interesse da regio, como um embrio de
Estatuto da Fronteira:
92
Pargrafo 2 da Nota n 60/DAM I, de 14.12.1989, dirigida ao Chefe da Delegao uruguaia
III Reunio da Subcomisso. A criao dos Comits de Fronteira deu-se, portanto, por iniciativa
brasileira.
93
No Uruguai, converteu-se na Lei n 17.094, de 16 de maio de 1999.
ADRIANO SILVA PUCCI
102
A cooperao transfronteiria versar sobre matrias relativas ao
desenvolvimento regional, urbano e rural, melhoria das
infraestruturas e dos servios pblicos, tais como saneamento,
fornecimento de gua potvel e de energia eltrica, comunicaes
postais e telefnicas, servios de sade pblica, ajuda mtua em caso
de incndio e de outros sinistros; proteo do meio ambiente,
segurana pblica, especialmente no que se refere ao intercmbio de
informaes; assistncia policial e judicial; circulao de pessoas
e mercadorias; ao transporte interurbano por meio de nibus e txis;
residncia e ao trabalho dentro das zonas fronteirias; educao,
em especial o ensino dos dois idiomas; cultura e ao esporte. A
cooperao fronteiria poder estender-se a outras reas de interesse
recproco, definidas de comum acordo pelas partes.
A VIII e ltima reunio da CDZF ocorreu em Porto Alegre, em abril
de 1997. Concentrou-se nas questes de imigrao, aduana, transporte
urbano e na proposta internacionalizao do aeroporto de Rivera. As
explicaes para o esvaziamento da Comisso assemelham-se s atribudas
para o desgaste, alis concomitante, dos Comits de Fronteira: falta de
receptividade no poder central (AVEIRO, 2006, p. 106) e defasagem
entre o tempo da demanda social e o tempo da resposta governamental
(FERNANDES, 2003, p. 186). A lacuna deixada pela inatividade da
CZDF s viria a ser suprida em abril de 2002, com o advento da Nova
Agenda.
4.5 Comits de Fronteira
Os Comits de Fronteira (CFs) no nasceram na fronteira brasileiro-
uruguaia, embora nela tenham encontrado um local privilegiado para a
sua atuao. O primeiro desses foros descentralizados foi criado em 1978,
entre Foz do Iguau e Ciudad Presidente Stroessner (agora Ciudad del
Este), em funo de uma circunstncia emprica, a saber, a necessidade
de coordenao do trfego fronteirio. Os Comits operaram uma
articulao original entre poder e cidadania, ao contemplar o municipal e
o estadual, da base para o topo (FERNANDES, 2003, p. 10),
alavancando assim o dilogo entre governo e sociedade na zona de
fronteira.
103
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Na fronteira brasileiro-uruguaia, os trs primeiros Comits de Fronteira
foram estabelecidos em Chuy-Chu, Rivera-Santana do Livramento
94
e Rio
Branco-Jaguaro, por troca de notas reversais, em 14 dezembro de 1989,
ao trmino da III Reunio da Subcomisso para o Desenvolvimento Conjunto
de Zonas de Fronteira, realizada em Braslia. O anexo s notas reversais era
o prprio regulamento do CF.
O Comit pioneiro, de Rio Branco-Jaguaro, foi instalado em 19 de
fevereiro de 1990, como resultado da Declarao de Jaguaro, assinada in
loco pelos Presidentes Jos Sarney e Julio Mara Sanguinetti. A ata de
instalao daquele CF estipulava o prazo de 60 dias para que este celebrasse
a sua primeira reunio.
O xito inicial dos Comits criados em 1989 motivou o Itamaraty a propor
ao Palcio Santos
95
outra troca de notas, j nos mandatos Collor-Lacalle,
feita em Artigas, em 11 de maro de 1991, com o que foi instaurado o quarto
Comit de Fronteiras, Artigas-Quara. Finalmente, em Punta del Este, em 6
de dezembro de 1995, ou seja, seis anos depois da primeira troca de notas
sobre o assunto, foram estabelecidos os dois ltimos Comits de Fronteira,
em Bella Unin-Barra do Quara e em Acegu-Acegu
96
. exceo destes
dois Comits, todos os demais foram institudos por iniciativa brasileira. A
criao dos CFs de Acegu-Acegu e de Bella Unin-Barra do Quara
acompanhou o processo de emancipao destes ncleos urbanos, dado que
Barra do Quara foi emancipada em 1995, e Bella Unin virou municpio em
1996.
O funcionamento dos Comits de Fronteira segue os ditames do
respectivo regulamento, aprovado como anexo nota verbal de 14 de
dezembro de 1989, que instituiu os trs primeiros Comits. Segundo reza o
regulamento, trata-se de um foro bilateral para o exame de temas de interesse
comum da regio fronteiria, sob a jurisdio das Reparties consulares do
94
Existem instncias de dilogo que funcionam paralelamente aos Comits de Fronteira, sem
serem reconhecidas oficialmente. Tal o caso do Conselho Legislativo Internacional, corpo
legislativo de carter deliberativo e consultivo, criado em agosto de 1991 pela Junta Departamental
de Rivera e pela Cmara de Vereadores de Livramento, que fez gestes junto Embaixada do
Brasil em Montevidu, em maio de 2004, no caso da disparidade de preos entre as carteirinhas
de fronteirio. Na mesma conurbao, a Cmara Binacional de Comrcio congrega os empresrios
das duas cidades, na defesa de seus interesses.
95
Sede do Ministrio das Relaes Exteriores da Repblica Oriental do Uruguai.
96
O CF Acegu-Acegu foi efetivamente instalado em 4 de abril de 1997, sob a presidncia dos
titulares das Reparties consulares em Melo e em Bag.
ADRIANO SILVA PUCCI
104
Brasil e do Uruguai, respectivamente, nas cidades limtrofes em que for
constitudo (Art. I).
O foro, subordinado s Chancelarias de cada pas (Art. II), nasceu como
ente de apoio Comisso de Desenvolvimento Conjunto de Zonas
Fronteirias. Rene-se quando convocado, alternadamente, nas cidades
fronteirias de ambos os pases, sob a presidncia da autoridade consular
brasileira ou uruguaia a cargo da Repartio consular ali sediada (Art. III).
Os presidentes so os responsveis pela elaborao da agenda das reunies
do Comit (Art. V), integrado pelos delegados e representantes de rgos
oficiais naquela rea de jurisdio (Art. IV), bem como por agentes
econmico-comerciais, sociais e culturais das respectivas comunidades
fronteirias, ou por quaisquer outras personalidades que possam contribuir
para o melhor conhecimento dos temas agendados (Art. IV, nico). Os
trabalhos do Comit tm por objetivo tomar iniciativas, coordenar aes e
propor solues para problemas operativos da regio, facilitando a adoo
de medidas concretas que agilizem e promovam a circulao de pessoas,
mercadorias e veculos. As decises do Comit so adotadas por consenso
de seus presidentes e encaminhadas s respectivas Chancelarias.
Enquanto os ltimos Comits de Fronteira eram criados, em 1995, os
mais antigos, de 1989, comeavam a dar sinais de estagnao.
Estatisticamente, as reunies foram ficando mais espaadas, depois de um
forte impulso inicial. Os CFs tiveram suas ltimas reunies no lapso
compreendido entre dezembro de 1994 e novembro de 1998. Depois,
hibernaram e s vieram a retomar seus trabalhos em 2004, embalados pelo
entusiasmo com a assinatura do Acordo Fronteirio e no interesse de subsidiar
o funcionamento da recm-criada Comisso Binacional Assessora de Sade.
Assim, o CF Jaguaro-Rio Branco convocou uma sesso extraordinria em
20 de maio de 2004, para discutir a aplicao do Acordo de Residncia,
Estudo e Trabalho na Fronteira, que entrara em vigor no ms anterior. Na
mesma data, ocorreu a XIII reunio do CF Chu-Chuy, na qual se fez um
diagnstico da rede de sade da zona. O CF de Jaguaro-Rio Branco voltou
a reunir-se em setembro de 2005 e, novamente, em maio de 2006, atravs
de seu grupo de sade, para coordenar aes contra um surto de hepatite
tipo A naquelas redondezas.
Em teoria, portanto, os Comits de Fronteira continuam em
funcionamento, embora no sejam ativados desde 2006. Nos ltimos anos, a
agenda dos CFs foi perdendo seu carter sistmico; passaram a prevalecer
105
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
as situaes ad hoc, como a adoo de medidas de combate a epidemias ou
a avaliao de novos acordos. Ademais, as recomendaes emanadas das
ltimas reunies dos Comits s vezes no eram canalizadas para a Nova
Agenda, mas transmitidas diretamente a Braslia ou a Montevidu, como
subsdios para as reunies dos Ministrios temticos a cargo dos assuntos
tratados, a exemplo das Pastas da Sade e dos Transportes.
No obstante o carter cada vez mais irregular do trabalho dos Comits
de Fronteira, as atas das Reunies da Nova Agenda de Cooperao e
Desenvolvimento Fronteirio registram, de modo consistente, seu papel
construtivo, ainda que faam constar, como ressalva, a necessidade de maior
coordenao com os Grupos de Trabalho deste mecanismo. Esse
reconhecimento transparece na ata da I Reunio da Nova Agenda, que
menciona o Comit de Fronteira como instncia relevante. Outrossim, a
ideia de reativar os CFs consta das atas da III e IV Reunies de Alto Nvel.
Os Comits de Fronteira so tambm lembrados de forma positiva pelas
comunidades fronteirias e por autoridades daquelas localidades, em virtude
de terem sido inovadores, em seu tempo, pela perspectiva localista, de
incorporao da comunidade fronteiria ao debate, e pela maior
horizontalidade no processo de tomada de decises.
O calcanhar-de-aquiles dos Comits de Fronteira consistia em que seus
trabalhos, presididos alternadamente pelos Cnsules dos dois pases,
assumiam a forma de meras recomendaes s respectivas Chancelarias,
que ento repassavam as reivindicaes aos diversos rgos temticos da
Administrao Federal, dos quais se aguardava o feedback. Esse processo,
difuso e burocrtico, acabou por gerar um passivo de problemas no
resolvidos que afetaram a credibilidade daquela instncia. Com efeito, ainda
em 1995, ACHARD (p. 125) fez um quadro da capacidade dos CFs de
resolver problemas fronteirios, tendo apurado que, at 1994, dos 41 itens
tratados, apenas 7 encontraram solues. Constatou, igualmente, que os
obstculos para o encaminhamento das questes eram principalmente de
ordem jurdica; em segundo lugar, vinham as limitaes oramentrias (id., p.
126).
Cabe salientar que cada Comit de Fronteira tinha seu prprio perfil
temtico, varivel de acordo com as preocupaes em cada jurisdio. Em
funo de suas necessidades especficas, cada CF cuidava de suas prprias
recomendaes de projetos, embora permanecessem, como denominadores
comuns a todos os Comits, a objetividade das aes e a expectativa de
ADRIANO SILVA PUCCI
106
retorno em curto prazo. Assim, no CF de Acegu-Acegu foi gestada a
proposta de criao de um corpo de bombeiros voluntrios para as duas
comunidades. Diversamente, o CF Chuy-Chu preferiu concentrar-se nas
reas de sade e saneamento, com resultados tais como: a doao, pelo
Governo brasileiro, de equipamentos para o hospital do lado uruguaio; estudos
para viabilizar a contratao binacional de profissionais mdicos; a elaborao
de plano diretor urbano para o Chuy-Chu, sob a orientao da Prefeitura de
Santa Vitria e da Intendncia de Rocha.
Urgia extrair lies do funcionamento moroso dos Comits de Fronteira
para aplic-las numa frmula pragmtica, preservando, na medida do possvel,
a operacionalidade dos CFs como antenas da fronteira. A resposta a esse
impasse veio com a Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento
Fronteirio. Em abril de 2002, o novo mecanismo herdou o passivo de temas
no resolvidos pelos Comits, mas recebeu tambm, como legado, uma srie
de propostas criativas para equacionar os problemas da fronteira.
4.6 Grupo Permanente de Cooperao Consular
Tal como sucedeu com os Comits de Fronteira, tambm o Grupo
Permanente de Cooperao Consular (GPCC) resultou de iniciativa brasileira.
Por nota de 16 de setembro de 1991, o Governo brasileiro props a
constituio do GPCC, no mbito da Comisso Geral de Coordenao, ao
qual incumbiria tarefa de analisar e solucionar problemas, sob enfoque tcnico,
no interesse de complementar e coordenar a atividade dos Comits de
Fronteira.
O GPCC presidido pelos titulares dos setores competentes dos
respectivos Ministrios das Relaes Exteriores e integrado pelas autoridades
nacionais designadas para participar das reunies, em funo dos temas
discutidos. Idealmente, reunir-se-ia duas vezes ao ano, no Brasil e no Uruguai,
alternadamente, ou at mesmo com maior frequncia, se os Governos assim
desejassem.
O referido Grupo foi instalado formalmente pelos Presidentes das Sees
brasileira e uruguaia da Comisso para o Desenvolvimento Conjunto de Zonas
Fronteirias, reunida em Montevidu, de 9 a 13 de maro de 1992. A ata da
primeira reunio registra que os delegados decidiram examinar inicialmente
os temas considerados comuns a todos os quatro Comits de Fronteira ento
operantes. O GPCC emitia recomendaes aos Cnsules e aos Comits de
107
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Fronteira, relativas realizao de estudos, gestes e reunies. Com a
disperso gradual dos Comits, tambm sua entidade coordenadora, o
GPCC, perdeu relevo.
As agendas das reunies do GPCC e dos Comits de Fronteira denotam
a persistncia dos problemas da fronteira. Por exemplo, um dos temas tratados
na primeira reunio do GPCC foi o do transporte de passageiros entre as
localidades de Jaguaro, Rio Branco e balnerio da Lagoa Mirim, do lado
uruguaio (tema este que continua em pleno debate no ano de 2009!). Da
mesma forma, a Ata da I Reunio do Comit de Fronteira Chu-Chuy
recomendou a realizao de estudos para a contratao binacional de
profissionais mdicos, situao esta somente resolvida em fins de 2008, com
a assinatura do Ajuste Complementar para o Acesso Recproco aos Servios
de Sade na Fronteira.
4.7 Comisso da Lagoa Mirim
A Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia
da Lagoa Mirim (CLM), composta por uma Seo Brasileira (SB) e por
uma Delegao Uruguaia (DU), foi criada em 26 de abril de 1963, quando
ambos os Governos celebraram o Acordo para a Criao de uma Comisso
Mista para o Aproveitamento da Lagoa Mirim.
Com a assinatura do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, em
1975, foi necessrio inserir os trabalhos da Comisso da Lagoa Mirim naquele
quadro institucional permanente, bem como dot-la de mecanismos mais
prticos e flexveis. Essa adaptao foi feita por meio do Tratado de
Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o
Desenvolvimento da Lagoa Mirim
97
, celebrado em Braslia, em 7 de julho de
1977. Este tratado reestruturou a CLM, que ganhou, em Anexo, o respectivo
Estatuto.
A Comisso o organismo binacional responsvel pela execuo do
Tratado da Bacia da Lagoa Mirim. A CLM tem duas sedes: uma em Porto
Alegre e outra em Treinta y Trs. O Decreto n 4.258, de 4 de junho de
2002, aprovou o Regimento Interno da Seo Brasileira (SB/CLM), que
97
Promulgado, no Brasil, pelo Decreto n 81.351, de 17 de fevereiro de 1978.
ADRIANO SILVA PUCCI
108
ficou diretamente vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional. A esta
Pasta incumbe prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro SB/CLM,
que conta com um representante permanente do Ministrio das Relaes
Exteriores. O referido Decreto definiu, como Sede Executiva da Seo
Brasileira, a Agncia da Lagoa Mirim
98
(ALM), da Universidade Federal de
Pelotas (UFPel). Segundo o Regimento Interno da Seo Brasileira da CLM,
o Presidente da SB/CLM nomeado pelo Presidente da Repblica, com
base em indicao conjunta dos Ministros das Relaes Exteriores e da
Integrao Nacional. Os relatrios anuais da SB/CLM so elevados a ambos
os Ministrios, para subsidiar suas aes.
Em linha com o esprito do Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio,
de 1975, o Tratado da Lagoa Mirim, ao reformular a CLM, em 1977, outorgou
Comisso amplas atribuies, que podem ser sintetizadas no binmio do
desenvolvimento integrado e sustentvel da microrregio da Bacia Hidrogrfica
da Lagoa Mirim. As aes da CLM consubstanciadas em estudos, projetos
de obras, seminrios etc. esto voltadas para o desenvolvimento da indstria
e da infraestrutura, bem como para a gesto dos recursos naturais (minerais,
animais, vegetais e hdricos) da regio; e alimenta propsitos to ambiciosos
quanto a elevao do nvel social e econmico dos habitantes da bacia.
Desde a sua criao, a CLM reuniu-se 112 vezes. Na ltima sesso,
realizada em 4 e 5 de agosto de 2008, a delegao brasileira foi chefiada
pelo Diretor de Programas da Regio Sul e Sudeste, do Ministrio da
Integrao Nacional. Participaram da solenidade de abertura o Ministro dos
Transportes e Obras Pblicas e o Vice-Chanceler do Uruguai; do lado
brasileiro, o Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul, do Itamaraty,
acompanhado pelo Embaixador do Brasil. O alto nvel hierrquico da reunio
realizada no Palcio Santos atesta a importncia dos temas tratados e a
vitalidade da CLM, 45 anos aps a sua criao. Na ocasio, foram abordados
temas como o empreendimento da Hidrovia Lagoa Mirim
99
, a reativao de
98
Por meio do Decreto n 1.148, de 26 de maio de 1994, a ALM assumiu o acervo tcnico,
cientfico e patrimonial, bem como as funes anteriormente adstritas ao Departamento da
Lagoa Mirim, da Superintendncia de Desenvolvimento do Sul (SUDESUL), extinta em 1990.
Encontra-se sob estudo a eventual desvinculao da agncia em relao UFPEL e a sua
transformao em pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos. Com esse novo status,
a ALM teria mais flexibilidade para realizar contrataes e poderia celebrar convnios com os
Ministrios da Integrao Nacional e da Educao, alm de dispor de maior facilidade jurdica
para receber recursos de diversas fontes.
109
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
trechos de ferrovias, a restaurao e construo de pontes, projetos e represas
em Paso Centurin e Talavera, o saneamento em Acegu
100
e em Jaguaro,
o combate a espcies exticas invasoras em guas interiores (mexilho
dourado), a definio de uma normativa comum para a pesca etc.
As aes da CLM so corroboradas por projetos de cooperao tcnica
bilateral, que, no Brasil, esto a cargo da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC), do Ministrio das Relaes Exteriores. Em novembro de 2006, foram
assinados vrios acordos dessa natureza, com impacto sobre o ecossistema
da Lagoa Mirim: produo colaborativa de informaes ambientais para a
conservao da biodiversidade; produo de material didtico para esse fim;
projeto de reduo do impacto ambiental dos sistemas de produo de terras
baixas na bacia.
4.8 Comisso do Rio Quara
Em 13 de maro de 1991, na cidade de Artigas, foi assinado o Acordo
de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o
Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara, com o propsito de melhorar as
condies de vida das populaes fronteirias, bem como de promover o
aproveitamento dos recursos das reas limtrofes de acordo com critrios
equitativos.
semelhana do tratado assinado quase trinta anos antes para a Lagoa
Mirim, foi criada uma Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o
Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara (CRQ), sediada nas Chancelarias
dos respectivos pases. O Estatuto da CRQ foi aprovado em 10 de setembro
99
O protocolo de navegao da hidrovia dever ser assinado por ocasio da comemorao do
centenrio do Tratado Relativo s Fronteiras na Lagoa Mirim e o Rio Jaguaro e o Comrcio
e a Navegao nessas Paragens, de 30 de outubro de 1909.
100
A 112 Sesso da CLM constituiu um grupo de trabalho para examinar as possibilidades de
financiamento para projeto-piloto de saneamento conjunto Acegu-Acegu. O Itamaraty apia
o interesse do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em submeter o projeto ao FOCEM. No
entanto, o Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto (MPOG) inclina-se pela legitimidade
preferencial do Ministrio das Cidades para as aes de saneamento urbano. Enquanto se
resolve a questo da competncia material no Brasil, esto sendo consultados eventuais entes
financiadores da reformulao do projeto, a fim de adapt-lo s normas do FOCEM. Entre
estes, destacam-se a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), empresa pblica
vinculada ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).
ADRIANO SILVA PUCCI
110
de 1993, por troca de notas. Tal como a CLM, que a inspirou, a CRQ
dispe de duas Sees, a Brasileira e a Uruguaia.
A CRQ cuida de ampla gama de temas: gesto integrada das nascentes;
monitoramento da contaminao de guas; projetos de construo de diques;
evoluo da biodiversidade; criao de reas protegidas; educao para o
uso e conservao das guas subterrneas; recuperao e limpeza das margens
dos rios; contatos com o projeto Sistema Aqufero Guarani; controle da
extrao de areia dos leitos fluviais; aes de combate e preveno dos efeitos
das secas etc. O principal problema de sua agenda, atualmente, so as inmeras
pequenas represas para uso da gua para fins de irrigao ou criao de
gado, que dificultam o planejamento no uso dos recursos hdricos da regio.
Apesar dessa extensa pauta, a CRQ no se rene desde 2006. Nem
mesmo o novo Presidente da SB/CRQ chegou a ser nomeado pelo Ministrio
da Integrao Nacional. Em parte, a inatividade da CRQ decorre da
dificuldade operacional da ALM em acumular as secretarias executivas das
duas Comisses e de acompanhar distncia os assuntos da Bacia do Rio
Quara. Por isso vem sendo avaliada a convenincia de constituir uma secretaria
executiva especfica para a CRQ, talvez mediante o envolvimento da
UNIPAMPA.
Durante os trabalhos preparatrios V Reunio de Alto Nvel da Nova
Agenda, desenvolvidos em junho e julho de 2007, a Chancelaria uruguaia
entregou contraparte brasileira, em carter informal, um estudo que continha,
inter alia, proposta de reformulao institucional da CLM e da CRQ. O
estudo sugeria a constituio de uma s Comisso de guas, que viesse a
abranger toda a rede fluvial fronteiria. Essa Comisso Mista de
Desenvolvimento da Fronteira Comum seria presidida pelas Chancelarias e
nestas sediada; contaria com um secretrio tcnico de cada lado, com vistas
a conformar uma estrutura administrativa binacional mnima. O tema continua
em pauta (vide captulo 4.11.4) e dever ser retomado por ocasio da VI
Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, a ser convocada no primeiro semestre
de 2009, em Porto Alegre.
4.9 Segunda Comisso Brasileira Demarcadora de Limites
As Comisses Brasileiras Demarcadoras de Limites, rgos integrantes
do Ministrio das Relaes Exteriores, tm por competncia executar,
juntamente com os delegados das Comisses estrangeiras correspondentes,
111
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
os trabalhos de demarcao e de caracterizao dos limites internacionais do
Brasil e de cuidar da inspeo, manuteno e densificao dos marcos de
fronteira.
O Regimento Interno (RISE) da Secretaria de Estado das Relaes
Exteriores (SERE), atualizado em 2008, subordina essas duas Comisses
Diviso de Fronteiras do MRE, unidade que orienta e supervisiona seus
trabalhos e prope as reunies bilaterais pertinentes. A Segunda Comisso
Demarcadora de Limites (SCDL), sediada no Palcio Itamaraty, no Rio de
Janeiro, encarregada das atividades nas fronteiras do Brasil com a Argentina,
Bolvia, Paraguai e Uruguai
101
.
No perodo de 6 a 10 de outubro de 2008, foi celebrada, em
Montevidu, a 56 Conferncia da Comisso Mista de Inspeo dos Marcos
da Fronteira Brasil-Uruguai. A delegao brasileira foi comandada pelo
diplomata que chefia a Coordenao-Geral das Comisses Demarcadoras
de Limites (CGDL) e integrada por funcionrios da SCDL. Na
oportunidade, foi definido o plano de trabalho para 2009, relativo a
atividades de inspeo na regio da Coxilha de Santana, e prosseguiram os
estudos para o estabelecimento dos pontos de inflexo na parte superior
da Lagoa Mirim. A prxima Conferncia ter lugar no Rio de Janeiro, no
segundo semestre de 2009.
4.10 Reunies de Coordenao Consular
As Reunies de Coordenao Consular so sesses de consultas
mtuas entre as Reparties consulares brasileiras no Uruguai, relativas
aos temas que lhes so adstritos. As reunies so convocadas e presididas
pelo Cnsul-Geral em Montevidu, em base aproximadamente trimestral,
e normalmente tm lugar nas instalaes do Instituto Cultural Uruguaio-
Brasileiro (ICUB). Comparecem s reunies funcionrios do Consulado-
Geral, os titulares dos Consulados e Vice-Consulados, o Diretor do ICUB
e o Cnsul Honorrio em Montevidu, alm de um representante da
Embaixada e de um ou mais convidados, selecionados em funo dos temas
discutidos em cada encontro.
101
Primeira Comisso Demarcadora de Limites (PCDL), com sede em Belm, esto afetas as
fronteiras com o Peru, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Departamento da Guiana
(Guiana Francesa).
ADRIANO SILVA PUCCI
112
Na gesto do atual Cnsul-Geral, realizaram-se sete reunies de
coordenao, compreendidas entre setembro de 2006 e fevereiro de 2009.
Nas ltimas trs, os convidados especiais foram a Subdiretora da Direo
Nacional de Migrao (5 Reunio), a Diretora-Geral do Patronato Nacional
de Encarcerados e Libertos (6) e a Diretora Nacional de Coordenao
Territorial do Ministrio do MIDES (7).
Embora tais reunies sejam da alada da rede consular brasileira no
Uruguai, vrios temas que constam da respectiva agenda se conjugam
necessariamente com as aes da Embaixada na rea de integrao fronteiria,
como evidenciam as cerca de vinte viagens conjuntas do Embaixador e do
Cnsul-Geral zona de fronteira. Atravs dessas reunies so canalizadas as
demandas locais apresentadas aos Consulados em Rivera e no Chu e aos
Vice-Consulados em Rio Branco e em Artigas. As Reunies de Coordenao
Consular permitem comparar situaes, coordenar gestes e intercambiar
lies aplicveis a situaes anlogas experimentadas pelas Reparties
consulares, propiciando uma viso integrada e periodicamente atualizada do
que ocorre nos vrios pontos da fronteira.
Nesses encontros, com durao mxima de dois dias, comumente
acordado, ad referendum da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores
(SERE)
102
, o calendrio dos consulados itinerantes, que so misses de
assistncia e orientao consular a nacionais brasileiros em condies
socioeconmicas precrias, residentes em localidades menos acessveis,
inclusive as da fronteira norte do pas. Nessas misses, as demandas da
comunidade consistem, principalmente, na realizao de registros civis, de
matrculas consulares e na prestao de esclarecimentos sobre o sistema
previdencirio. Durante os consulados itinerantes so tambm esclarecidas
muitas dvidas a respeito dos requisitos para a obteno de residncia ao
amparo dos Acordos de Residncia Mercosul e Fronteirio.
A agenda consular contempla, ademais, a promoo de atividades de
educao na fronteira, como o ensino do Portugus, e culturais, como a
exposio itinerante Pinceles Fronterizos, que percorreu, em 2007, distintos
pontos da fronteira, em cada um dos quais ia incorporando obras de artistas
locais, para finalmente terminar no Cabildo de Montevidu, em evento
auspiciado pela Embaixada.
102
A Secretaria de Estado das Relaes Exteriores a sede do Ministrio das Relaes Exteriores,
em Braslia.
113
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Nas reunies consulares, uma das atividades desenvolvidas, com repercusso
direta na integrao fronteiria, o exame da implementao dos Acordos de
Residncia Fronteirio e Mercosul. Os participantes conferem as estatsticas de
emisso de documentos e vistos ao amparo daqueles acordos, avaliam a eficcia
de suas disposies e adotam as providncias cabveis, com vistas superao
dos bices constatados. Quando estas dificuldades prticas so originadas no
Brasil, as medidas ensejam telegramas SERE, com pedidos de gestes junto
aos entes dos quais emanam as decises; quando os empecilhos burocrticos
so verificados no Uruguai, o prprio Cnsul-Geral procura equacion-las,
mediante visitas quelas autoridades.
Exemplo de dificuldades que suscitam gestes a questo da incorporao,
aos seguros de veculos brasileiros, do seguro obrigatrio de responsabilidade
civil do proprietrio e/ou condutor de automvel de passeio em viagem no
Mercosul (a chamada carta verde). As seguradoras de veculos uruguaias
incluem automaticamente nas suas aplices a cobertura do seguro em outros
pases do Mercosul. No Brasil, a carta verde deve ser adquirida em separado,
exigncia da qual muitos brasileiros s tomam conhecimento ao tentarem entrar
em territrio uruguaio. Algumas prefeituras fronteirias brasileiras queixaram-
se da exigncia da carta verde para a admisso, no Uruguai, de ambulncias
procedentes do Brasil, em misses de socorro.
Em atendimento a sugesto feita pelo Consulado-Geral, amadurecida
nas Reunies de Coordenao Consular, a SERE consultou, em Braslia,
autoridades reguladoras dos servios de seguros no Brasil, com vistas
possvel incluso automtica do seguro Mercosul nas aplices de veculos, e
no na modalidade de expanso de cobertura. A medida evitaria que os
turistas que viajam de carro para o Uruguai fossem penalizados ao cruzarem
a fronteira, pelo fato de esse adicional no ser oferecido automaticamente
nas aplices das seguradoras brasileiras.
Em resposta s gestes realizadas, a Superintendncia de Seguros
Privados (SUSEP) esclareceu que a obrigatoriedade de embutir a carta
verde no seguro obrigatrio (DPVAT), acarretaria a imposio de um custo
adicional para todos os proprietrios de veculos, incluindo a maioria de
condutores que circula apenas em territrio nacional, o que suscitaria a
possibilidade de questionamento judicial. A par das ponderaes quanto
viabilidade jurdica da medida, alinham-se consideraes de ordem econmica,
apontadas pela Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados e
de Capitalizao (FENASEG), Caixa Seguros, BB Seguros e Sul Amrica
ADRIANO SILVA PUCCI
114
Seguros. Uma das solues provisrias encontradas a oferta de descontos,
pelas seguradoras brasileiras, a moradores de cidades prximas fronteira.
Inconformadas com a situao, as comunidades fronteirias reivindicam
tratamento diferenciado e consideram injusto pagar um alto preo pelo seguro
internacional para que possam trafegar literalmente do outro lado da rua, como
acontece nas cidades geminadas. A atual regulamentao brasileira da carta verde,
ao que parece, precisaria ser alterada de forma a contemplar outras formas de
contratao do seguro, mais condizentes com a realidade da fronteira.
luz dessa situao, em 28 de novembro de 2008, o Secretrio-Geral
das Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro Guimares, props ao
Secretrio-Executivo do Ministrio da Fazenda (MF), Nelson Machado, a
constituio de um Grupo de Trabalho a ser integrado pelo Itamaraty, pelo MF
e pela SUSEP, com o intuito de estudar a matria e propor solues, inclusive
no tocante eventual criao de um seguro internacional especfico para as
localidades fronteirias. O caso da carta verde ilustra bem o trajeto percorrido
pelos reclamos da cidadania fronteiria atravs dos canais consulares brasileiros,
do extremo norte para a capital do Uruguai, e dali para Braslia.
Ilustrao 9 - Reunio de Coordenao Consular
FONTE: Autor.
115
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Nas Reunies de Coordenao Consular de 2008 surgiu a ideia, logo
concretizada, de um exerccio que representa um ensaio para a proposta de
elaborao do Estatuto da Fronteira. Trata-se da mesa informal estabelecida
para a leitura e reviso conjunta de todos os acordos, bilaterais ou no, vigentes
sobre temas migratrios, mas com repercusso sobre a fronteira binacional.
O grupo de trabalho informal reuniu-se no ICUB, em abril de 2008, com a
participao de funcionrios daquela Repartio, da Embaixada, da Direo
Nacional de Migrao e da Chancelaria uruguaia, e procedeu atividade de
leitura, cujo principal resultado foi a seleo dos acordos mais relevantes
para a cidadania fronteiria, examinados nos captulos seguintes.
Ademais do monitoramento dos acordos vigentes, as reunies consulares
analisam o andamento das iniciativas sob negociao, a exemplo do ocorrido
com o Ajuste Complementar sobre Acesso Recproco a Servios de Sade
na Fronteira, recentemente concludo. Avaliam, igualmente, o processo de
colaborao com a Embaixada na elaborao de novos acordos de
cooperao tcnica com reflexos na fronteira, com destaque, mais
recentemente, para o projeto, em fase de finalizao, de ensino de portugus
instrumental para funcionrios do Governo uruguaio que interagem, no seu
dia-a-dia, com turistas, passageiros, motoristas e detentos brasileiros.
O projeto nasceu da experincia-piloto, capitaneada pelo Consulado
em Rivera, em coordenao com a Universidade Federal de Santa Maria
(UFSM), de oferta de curso de portugus em lngua estrangeira para
policiais da Direccin Nacional de Polica Caminera, realizado em
dezembro de 2006. Agora em verso ampliada, o treinamento de
centenas de agentes rodovirios, inicialmente, e, em futuras etapas, de
oficiais carcerrios, de imigrao, de turismo e aduaneiros, dever
beneficiar, em ltima anlise, os prprios cidados brasileiros, que
podero ser mais bem compreendidos e atendidos em seus contatos
com aqueles agentes. Por ser uma atividade continuada, dever tambm
contemplar aulas de espanhol instrumental, a comear pela Brigada
Militar gacha. O projeto encontra-se em via de aprovao pelo lado
uruguaio, na perspectiva de que possa ser assinado ainda no primeiro
trimestre de 2009.
As Reunies de Coordenao Consular tm a utilidade adicional de
propiciar uma reflexo sobre a institucionalidade fronteiria, isto , sobre
a convenincia e oportunidade de desativar mecanismos inoperantes,
retomar os que se encontram em estado latente, quando cabvel, ou apoiar
ADRIANO SILVA PUCCI
116
o dilogo sobre a formulao de solues inovadoras, em especial a
elaborao do Estatuto da Fronteira. Na 7 Reunio de Coordenao
Consular, ocorrida em 16 e 17 de outubro de 2008, foi discutida a proposta
pioneira de criao de um Conselho de Cidados
103
da Fronteira,
semelhana do Conselho instalado em Montevidu, em 2007, que se reuniu
seis vezes desde ento, tendo sido a ltima vez em 24 de setembro de
2008.
O Consulado-Geral alia-se Embaixada nas sondagens
preliminares, junto ao Governo uruguaio, relativas ao Estatuto da
Fronteira, mediante um trabalho permanente de articulao com os
rgos mais atuantes na temtica, quais sejam: o MIDES, o Ministrio
do Interior, o INE e tantos outros. Com este Instituto, o Consulado
planeja fazer um censo dos brasileiros no Uruguai, o que permitir
conhecer com maior preciso seu perfil neste pas, notadamente na
fronteira, onde se concentram
104
. Na visita do Diretor do Departamento
da Amrica do Sul I (DAS-I) a Montevidu, ocorrida em 3 de fevereiro
de 2009, foi aceita a proposta uruguaia de realizao de uma encontro
bilateral de cnsules de fronteira, o que dever enriquecer
significativamente a dinmica de tratamento do Estatuto da Fronteira,
cujo acompanhamento um item permanente na agenda das reunies
de coordenao consular.
Ao funcionarem como uma espcie de balano trimestral das
reivindicaes da fronteira, as Reunies de Coordenao Consular
permitem identificar claramente as questes de carter sistmico e
duradouro naquela faixa de territrio e segui-las de modo consistente,
nos relativamente longos intervalos entre as Reunies de Alto Nvel e
dos Grupos de Trabalho da Nova Agenda.
103
O Conselho de Cidados, foro de carter consultivo, busca estreitar os laos entre o Consulado-
Geral e os brasileiros residentes em sua rea de jurisdio, com o fito de aperfeioar o atendimento
consular, assim como ampliar e aprimorar os servios que lhes so prestados. O Conselho tem
no Cnsul-Geral em Montevidu a figura de seu Presidente; conta ainda com um Secretrio-
Executivo, representado pelo Cnsul-Geral Adjunto, alm de oito a dezesseis Conselheiros,
todos eles cidados brasileiros.
104
Segundo o Relatrio Nacional de Imigrao do Governo uruguaio, o contingente brasileiro no
Uruguai o segundo em importncia, depois dos argentinos, e o nico que no se concentra em
Montevidu. Reciprocamente, dos 26.915 nacionais uruguaios registrados como residentes
legais no Brasil at 28 de setembro de 2007, 55% estavam radicados no Rio Grande do Sul
(telegrama n 670, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 30.10.2007).
117
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
4.11 Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio
A Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio
Brasileiro-Uruguaia foi instituda em abril de 2002, com o propsito da
promoo do desenvolvimento integrado da faixa de fronteira comum.
a mais alta instituio dedicada especificamente ao tratamento dos assuntos
de fronteira. Em relao estrutura descentralizada dos Comits de
Fronteira, que emitiam meras recomendaes, trouxe uma mudana
qualitativa, ao atrair o debate para cidades maiores, em negociaes
coordenadas pelas Chancelarias dos dois pases. Ao mesmo tempo, na
Nova Agenda a dimenso federativa da diplomacia ganhou relevo, ao elevar
o Rio Grande do Sul ao status de sede alterna do mecanismo.
O primeiro passo para a criao da Nova Agenda foi dado em fevereiro
de 2002, quando o Palcio Santos enviou nota Embaixada do Brasil em
Montevidu, por meio da qual apresentava o documento intitulado
Elementos para uma Poltica Conjunta em Matria Fronteiria. O texto
fora elaborado no intuito de estabelecer uma base preliminar para as
discusses bilaterais, com vistas a determinar uma nova agenda para o
relacionamento fronteirio.
O referido documento tinha trs caractersticas principais.
Primeiramente, consolidava a estrutura jurdico-institucional da cooperao
fronteiria bilateral, relacionando todas as instituies que a integravam.
Em seguida, procurava identificar doze reas temticas s quais os dois
Governos deveriam dedicar ateno prioritria com nfase para sade,
meio ambiente e infraestrutura e propunha cursos de ao para a
consecuo de tais metas. Por fim, apresentava importantes concluses de
natureza jurdico-institucional, ao constatar que: a estrutura orgnica resulta
imprecisa nos objetivos de alguns de seus rgos auxiliares; poderia existir
uma superposio de competncias; no havia sido convocado nenhum de
seus rgos nos ltimos anos; as demandas das zonas fronteirias estavam
sendo, consequentemente, canalizadas por vias diversas e de forma
inorgnica (trad. pelo autor). O paper inovou com a meno expressa
proposta de uma carteira fronteiria (item 2.9 do documento).
A Nova Agenda passou a tratar as questes fronteirias sob nova
perspectiva, ao antepor o microcosmo da cidadania aos projetos de maior
envergadura na rea de infraestrutura, por trazer, aquela, benefcios mais
imediatos vida do cidado (AVEIRO, 2006, p. 111). O foro das discusses
ADRIANO SILVA PUCCI
118
foi transferido, alternadamente, para Montevidu e para Porto Alegre, locais
mais acessveis aos Poderes Centrais de cada pas. Previu-se a participao
direta de autoridades tcnicas, com poder de deciso sobre os assuntos
em pauta. Os temas foram distribudos entre quatro Grupos de Trabalho
(GTs), encarregados de elevar seus projetos ao plenrio da Reunio de
Alto Nvel dos Vice-Chanceleres do Brasil e do Uruguai.
Na reestruturao de 2002, os Comits de Fronteira foram
tecnicamente preservados como instncias capazes de resolver problemas
localmente e de encaminhar reivindicaes para a Nova Agenda, quando
estas envolvessem negociaes no mbito intergovernamental. Na prtica,
porm, os temas dos Comits de Fronteira migraram gradualmente para os
GTs da Nova Agenda, a seu turno subordinados Reunio de Alto Nvel
dos Vice-Chanceleres.
Ilustrao 10 - Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda
FONTE: Aquiles Millns, jornal La Repblica.
119
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
4.11.1 Reunies de Alto Nvel da Nova Agenda
4.11.1.1 I Reunio de Alto Nvel
A I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda teve lugar em Montevide,
em 25 e 26 de abril de 2002. Os documentos uruguaios traziam, como ttulo
da reunio, Uma Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento
Fronteirio, denominao esta que vingou. Havia a disposio mtua de dar
um enfoque positivo a certos elementos da agenda negativa da fronteira
(vide captulo 3.3). Para tanto, as delegaes acordaram reativar e dar maior
eficcia aos mecanismos j existentes, inclusive aos Comits de Fronteira.
Adicionalmente, a I Reunio de Alto Nvel definiu a estrutura orgnica da
Nova Agenda, composta de quatro Grupos de Trabalho (GTs): Sade; Meio
Ambiente e Saneamento
105
; Cooperao Policial e Judicial; e Desenvolvimento
Integrado, desdobrado nos Subgrupos de Educao e Formao Profissional
e de Prestao de Servios
106
. Os GTs manteriam reunies tcnicas para
regulamentar situaes especficas nas quais se verificassem vcuos
normativos, especialmente nas seguintes matrias: cooperao policial e
judicial, ensino, sade, circulao de carros particulares, nibus intermunicipais,
ambulncias e veculos de bombeiros. Na oportunidade, foi sugerida a criao
de um portal na internet, vinculado s Chancelarias, com informaes gerais
sobre a fronteira, e considerou-se o projeto que culminaria na assinatura do
Acordo Fronteirio (vide captulo 5.2 a seguir). A Reunio de Alto Nvel
poderia convocar os Comits de Fronteira ou determinar que estes
encaminhassem subsdios a um ou mais GTs.
4.11.1.2 II Reunio de Alto Nvel
A II Reunio de Vice-Chanceleres foi celebrada em 8 e 9 de agosto de
2002, em Porto Alegre. Cabia, ento, decidir que fazer com o acervo de
canais de dilogo intergovernamental herdados das dcadas anteriores. Nesse
105
O GT de Meio Ambiente e Saneamento inclui, desde 2004, duas novas subcomisses: a de
Recursos Hdricos e a de Desenvolvimento Sustentvel.
106
A V Reunio da Nova Agenda tratou o Subgrupo de Educao e Formao Profissional como
um GT da Nova Agenda. A rigor, entretanto, ele integra, com o Subgrupo de Prestao de
Servios, o GT de Desenvolvimento Integrado.
ADRIANO SILVA PUCCI
120
ponto, a II Reunio adotou uma postura conservadora: decidiu manter a atual
estrutura orgnica e flexibilizar o funcionamento da Comisso Geral de
Coordenao, bem como reativar os Comits de Fronteira.
No obstante a posio declarada, em termos prticos a tradicional
Comisso de Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias, reunida
pela ltima vez em 1997, no recebeu nenhuma meno na ata. A
Comisso Geral de Coordenao e os Comits de Fronteira perderam
impulso; tampouco foram mencionadas as Comisses das Bacias.
Discutiu-se, sim, a criao de uma Comisso Binacional Gestora de
Sade de Fronteira, com representaes federal, estadual e municipal.
O principal resultado da II Reunio de Alto Nvel foi a assinatura de um
Acordo de Cooperao Tcnica entre a Universidade do Estado do
Rio Grande do Sul (UERGS) e a Universidad de la Repblica
(UdelaR).
4.11.1.3 III Reunio de Alto Nvel
A III Reunio da Nova Agenda teve lugar em Montevidu, em 30 e 31
de julho de 2003. A respectiva ata recomendava ( 6) a consolidao de um
espao de dilogo regular um Comit Binacional entre as autoridades
nacionais, prefeitos e intendentes da fronteira, para tornar mais fluido o dilogo
e estimular propostas de desenvolvimento da regio. Na ocasio, foi igualmente
apresentado projeto de texto para o envio de uma exposio de motivos
conjunta a organismos financeiros, tendo em vista o financiamento daquelas
propostas, ideia esta que j vinha sendo discutida desde a I Reunio da Nova
Agenda.
A carta conjunta foi efetivamente assinada em 14 de abril de 2004, pelos
Chanceleres Celso Amorim e Didier Opertti, quando eles se encontraram
nas cidades de Jaguaro e Rio Branco. No documento, solicitavam o apoio
financeiro e a cooperao tcnica do Instituto para a Integrao da Amrica
Latina e Caribe, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (INTAL/
BID), e da Corporao Andina de Fomento (CAF), para os programas da
Nova Agenda. O documento relacionou oito projetos do GT de Meio
Ambiente, quatro do GT de Cooperao Policial e Judicial, um do GT de
Sade e quatro do GT de Educao, totalizando dezessete projetos; mas
estes foram apenas enunciados, sem os pormenores. A essa demanda
binacional, tanto o BID como a CAF acenaram positivamente.
121
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
A III Reunio culminou com a assinatura do Ajuste Complementar para
a Sade na Fronteira, por meio do qual foi instituda a Comisso Binacional
Assessora de Sade (CBAS) da Fronteira Brasil Uruguai, com o mandato
de propor estratgias de ao, elaborao, avaliao e acompanhamento de
planos de trabalho relacionados com o tema (vide seo 4.11.2.1.1).
4.11.1.4 IV Reunio de Alto Nvel
A IV Reunio da Nova Agenda deu-se em Porto Alegre, na Casa de
Cultura Mrio Quintana, em 23 e 24 de novembro de 2004. Encerrou-se
com a assinatura do Acordo sobre Cooperao Policial em matria de
Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos. No marco dessa
reunio, realizou-se em paralelo, na Casa da Cultura de Jaguaro, a I Reunio
do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos da Fronteira. Foi ratificado,
ademais, o Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a
Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios (Acordo de Indocumentados
ou Fronteirio).
Ainda no marco da IV Reunio, foi considerada proposta de Acordo
para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais
e/ou Tcnicos e para a Habilitao de Cursos Tcnicos Binacionais
Fronteirios, elaborada pela Chancelaria uruguaia. O instrumento veio a ser
assinado em Braslia, no dia 1 de abril de 2005, e ainda no se encontra em
vigor no Brasil
107
. Na mesma reunio, foi proposta a retomada das
conversaes sobre a constituio de uma Universidade Binacional entre os
dois pases.
A IV Reunio de Alto Nvel foi prolfica em resultados. sua margem foi
inaugurado o Centro para Estudo e Divulgao dos Aspectos Jurdicos e de
Integrao na rea Fronteiria (CEJ), instalado em 30 de abril de 2004, no
Trade Point, em Rivera. O Centro seria responsvel pela informao e
esclarecimento das autoridades judiciais e policiais, assim como dos
operadores de direito, sobre medidas adotadas pelos dois pases, bem como
no mbito do Mercosul, com implicaes diretas na rea de fronteira. O
plano de trabalho anual 2005 do CEJ foi apresentado na IV Reunio da
Nova Agenda, juntamente com quatro outros projetos. Acordou-se, na
107
Aprovado no Uruguai por meio da Lei n 18.158, de 10 de julho de 2007; publicada no D.O.
n 27.288, de 20 de julho de 2007.
ADRIANO SILVA PUCCI
122
ocasio, que a ABC adequaria a formatao dos projetos aos padres do
BID e da CAF, mas no houve seguimento.
A ata da IV Reunio mencionou as duas sesses, realizadas at ento,
da Comisso Binacional Assessora de Sade. Registrou, por fim, a
necessidade de impulsionar o plano de desenvolvimento urbano binacional
de Rivera - Santana do Livramento.
4.11.1.5 V Reunio de Alto Nvel
A posse do novo Governo uruguaio virtualmente paralisou os trabalhos
da Nova Agenda, em funo de atrasos no processo de designao dos
representantes uruguaios para os diversos GTs. Assim, o binio 2005-2006
transcorreu sem convocatria. Enfim, em 23 e 24 de julho de 2007, realizou-
se a V Reunio de Alto Nvel, em Montevidu. Sua ata registrou as seguintes
propostas de iniciativa brasileira: o esboo de Estatuto da Fronteira, o Acordo
sobre Localidades Vinculadas, negociado no mbito do GAHIF, e proposta
de dispensa de traduo nas legalizaes de documentos entre os dois pases,
com projeto de acordo entregue pela Delegao brasileira
108
. Discutiu-se
tambm a criao de uma Comisso de guas que englobasse a CLM, a
CRQ e a tera parte dos cursos de gua no cobertos por nenhuma Comisso,
compreendida entre os rios Jaguaro e Quara.
A Nova Agenda foi o espao onde se produziram importantes conquistas
para a zona de fronteira. A principal delas foi o Acordo para Permisso de
Residncia, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteirios Brasileiros e
Uruguaios, vigente desde abril de 2004. O citado acordo solucionou o
problema dos indocumentados residentes numa faixa de vinte quilmetros
de cada lado da fronteira binacional, nas localidades assinaladas no anexo
quele instrumento, pioneiro pela criao da figura do cidado fronteirio. A
repercusso positiva desse instrumento permite aquilatar o impacto que teria
a ampliao do espectro de benefcios concedidos s comunidades envolvidas,
consolidados num Estatuto da Fronteira.
108
A proposta de negociao de acordo para a dispensa de traduo nas legalizaes de
documentos tramitados com finalidades migratrias entre o Brasil e o Uruguai foi retomada em
novembro de 2008, em visita do Cnsul-Geral ao Diretor do Departamento de Assuntos
Consulares e Vinculao do Palcio Santos, que se comprometeu a levar o assunto Junta
Nacional de Migraes, rgo colegiado criado pela Nova Lei de Migraes, no qual tm assento
os Ministrios do Interior, das Relaes Exteriores e do Trabalho e Seguridade Social.
123
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
4.11.2 Grupos de Trabalho da Nova Agenda
4.11.2.1 Grupo de Trabalho sobre Sade
Criado na I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, o GT de Sade
importou a agenda de sade dos Comits de Fronteira
109
. O referido GT
levou adiante uma bem sucedida campanha de vacinao contra a febre
amarela no Uruguai, para trabalhadores de pontos da fronteira, com vacina
subsidiada pelo Governo brasileiro. Ademais, em seu bojo foi gestado e
concludo um memorando de entendimento para o intercmbio de experincias
em transplantes de rgos e tecidos.
A ampla gama de assuntos tratados no GT de Sade exigia uma
permanente negociao entre os dois Governos e, do lado brasileiro, a
integrao das esferas federal, estadual e municipal. Por essa razo, o GT
promoveu a assinatura, em 31 de julho de 2003, do Ajuste Complementar
para a Sade na Fronteira, que previu, logo em seu artigo 1, a criao e
implantao da Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira
(CBAS), no mbito deste GT.
GALLO (2004, p. 43) elenca as razes que tornam indispensvel e
premente a integrao das aes de sade na fronteira:
doenas comunicveis e desastres naturais no respeitam fronteiras;
estruturas de mdia e alta complexidade demandam organizao de
entrada e escala de uso;
diferenciaes no padro de qualidade e no escopo da ateno
ofertada estimulam migraes para uso de servios nos pases vizinhos;
a utilizao dos servios por parte de populaes estrangeiras nao
que os oferece, representada pelo fluxo informal da demanda, gera
subnotificaes e dificuldade de planejamento das aes;
peculiaridades fronteirias, como, por exemplo, a magnitude da
populao mvel, marcada pelo trfico, prostituio, contrabandos,
deslocamento de caminhoneiros, impactam substancialmente a sade da
populao;
109
Diego ACHARD (1995, p. 124) fez um quadro estatstico das atas dos Comits de Fronteira,
nas quais os temas de sade figuravam como os assuntos de maior incidncia.
ADRIANO SILVA PUCCI
124
o carter de intersetorialidade da sade afeta o desenvolvimento e a
qualidade da infraestrutura dos demais setores (saneamento, educao,
condies de trabalho, voz poltica etc.).
Diversas questes sociais afetas sade poderiam tambm integrar essa
lista, como a dependncia do lcool e das drogas, os exames de corpo de
delito em situaes de violncia domstica e tantos outros. Dramtico foi o
exemplo descrito no 1 Seminrio de Fronteiras do MIDES, de uma moa
de 19 anos, pobre, natural de Santana, mas filha de uruguaio, que se encontrava
em estado de gestao avanada, mas privada de acesso ao servio de sade
em Rivera porque no tinha cdula uruguaia. No desespero, comprou uma
certido de nascimento falsa e terminou sendo processada criminalmente.
Persistem, pois, vrios desafios para a rea de sade na fronteira. Um
deles a necessidade de harmonizao dos sistemas de sade, haja vista que
o sistema uruguaio no universal, como acontece com o Sistema nico de
Sade (SUS) brasileiro. No Uruguai, a universalidade aplica-se somente a
casos de urgncia e de emergncia, por meio de um carn de sade pblica,
outorgado com diferentes categorizaes de gratuidade (carnet de asistencia
gratuita), em ateno a determinados critrios comprobatrios de ausncia
de recursos. O Uruguai possui um sistema misto de sade, no qual o
trabalhador assalariado que recolhe para a previdncia social encaminhado
para a rede privada. Os hospitais pblicos atendem prioritariamente clientela
de baixa renda, portadora dos referidos carns.
Houve vrios intentos de equacionar o problema, mediante
entendimentos bilaterais de alcance nacional. O primeiro antecedente desse
esforo foi o Acordo de Previdncia Social Brasil-Uruguai, de 22 de janeiro
de 1978, que entrou em vigor, no Brasil, em 1980. O Acordo assegura, em
seu art. 5, o direito adquirido a prestaes pecunirias no Estado de origem,
em caso de transferncia do trabalhador, e a continuidade de sua aquisio,
de acordo com as leis do Estado contratante. Mais interessante o artigo
6 do Acordo, segundo o qual a assistncia mdica, farmacutica e
odontolgica ser restada a toda pessoa abrangida pela previdncia social
de um dos Estados Contratantes em seu deslocamento para o territrio do
outro Estado, temporria ou definitivamente, desde que a entidade
competente do Estado de origem reconhea o direito e autorize a prestao.
As disposies finais do Acordo Previdencirio de 1978 determinam que
as despesas referentes assistncia prestada correro por conta do Estado
125
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
de origem e que os Estados Contratantes fixaro, de comum acordo, o
valor e a forma de reembolso.
Em posterior Ajuste Complementar (1995) ao Acordo de 1978, ficou
estabelecido que os habitantes da fronteira teriam direito (art. 2) a pronto
atendimento mdico nos Centros de Sade que no pertenam a seu pas de
origem, em qualquer circunstncia, at que o paciente esteja em condies
que permitam sua remoo ao seu pas de origem. Para o atendimento,
bastaria (art. 3) a apresentao de cdula de identidade e de comprovante
de domiclio na rea de fronteira. O art. 5 do ajuste, por sua vez, contemplava
a interveno de profissional da rea de sade da outra Parte, em casos de
urgncia e/ou emergncia. O instrumento criava, por fim, uma tabela de
prestaes pecunirias para posterior reembolso, mas no fixava a forma
como esse reembolso se daria.
De acordo com o que precede, conclui-se que h pelo menos duas
dcadas os Governos brasileiro e uruguaio decidiram garantir o acesso
recproco de seus nacionais aos servios previdencirios e de sade no
pas vizinho, tendo assinado compromissos formais em tal sentido. No
entanto, os entendimentos sempre esbarraram em dificuldades operacionais,
mormente por dificuldades de inspeo, que feita para comprovar a
aplicabilidade dos benefcios previdencirios, e de definio da forma de
reembolso, no caso dos servios de sade. Apenas em 2008 essas questes
lograram avanar substancialmente, com a proposta de um Acordo de
Cooperao entre o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e o
Banco de Previsin Social (BPS), descrito no captulo 4.11.2.1.2 a seguir,
e com o Ajuste Complementar para o Acesso Recproco aos Servios de
Sade na Fronteira, entre os Ministrios da Sade dos dois pases (vide
captulo 5.4).
4.11.2.1.1 Comisso Binacional Assessora de Sade na Fronteira
(CBAS)
A primeira reunio da CBAS ocorreu em 25 e 26 de maro de 2004, no
Chu-Chuy, e a segunda, nos dias 14 e 15 de outubro do mesmo ano, em
Jaguaro-Rio Branco. De acordo com o regulamento interno da Comisso,
aprovado na primeira reunio, a delegao brasileira integrada por
representantes do Itamaraty, do Ministrio da Sade, da Secretaria Estadual
da Sade do RS e das Secretarias Municipais de Sade dos Municpios de
ADRIANO SILVA PUCCI
126
fronteira com o Uruguai, alm da representao da OPAS-OMS em
Montevidu, como observadora.
A CBAS estrutura-se organicamente nos seguintes subgrupos: vigilncia
epidemiolgica; vigilncia ambiental e sade do trabalhador; integrao
assistencial; e combate hidatidose
110
. Comisso compete definir e avaliar
estratgias conjuntas em matria de preveno e ao frente a surtos
epidmicos e de programao de imunizaes conjuntas, atendendo
realidade epidemiolgica da zona fronteiria. Alm disso, est a cargo do
desenvolvimento de programas de capacitao e treinamento conjunto de
imunizaes, vigilncia epidemiolgica, sanitria e ambiental. Cabe, ainda,
Comisso elaborar e reativar projetos de cooperao tcnica bilateral, relativos
preveno e ao controle da dengue, doena de chagas, hidatidose,
hantavirose e HIV-AIDS. A CBAS deve buscar a assistncia tcnica da OPAS
para a capacitao em recursos humanos, bem como para realizar um
levantamento dos servios, da situao de sade e as necessidades na rea
de fronteira
111
. Por meio da Comisso, os dois Governos se coordenam para
o desenvolvimento de sistemas de informao comuns; tratam, ademais, das
restries circulao de ambulncias nos aglomerados urbanos e da falta
de cobertura legal para o exerccio da medicina.
O mais recente resultado das atividades desenvolvidas pela CBAS
tambm o mais ambicioso: a assinatura de um Ajuste Complementar para a
Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira, assinado em evento
paralelo Reunio de Ministros da Sade do Mercosul, no Rio de Janeiro,
em 28 de novembro de 2008. O acordo possibilita a prestao de servios
de sade humana por pessoas fsicas ou jurdicas situadas nas localidades
vinculadas estabelecidas no Acordo Fronteirio de 2002. Em virtude de sua
110
Em 10 de maio de 2004, foi lanada no Chu-Chuy uma campanha de informao e
cadastramento dos lares que tm caninos, durante a qual duplas brasileiro-uruguaias de estudantes
secundaristas de ambos os sexos visitaram as casas para fazer esse levantamento e divulgao.
A OPAS apoiou a campanha e disps-se a financiar sua extenso s demais localidades da
fronteira binacional. O Brasil tem com o Uruguai, desde 1941, um acordo contra a hidatidose.
111
recente a instruo da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) que supriu a
carncia de regulamentao da doao de sangue por estrangeiro fronteirio. Poucos meses
atrs, reportavam-se casos, na fronteira, de uruguaios impedidos de doar sangue a brasileiros,
com fulcro na Resoluo n 153 da Agncia, de 14.6.2004. Em certa ocasio, argumentou-se que
apenas estrangeiros que falassem portugus (sic), portadores de documentos vlidos em
territrio nacional e com endereo fixo no Brasil, poderiam ser doadores de sangue. J os
brasileiros podem doar sangue a uruguaios em Rivera, mediante o simples preenchimento de
questionrio (telegrama n 197, ostensivo, do Consulado do Brasil em Rivera, em 24.8.2007).
127
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
importncia no contexto do presente estudo, esse acordo ser examinado
em seo parte (vide cap. 5.4).
Ressalve-se que a concluso do ajuste citado no pargrafo anterior no
esgota a agenda da CBAS. Falta ainda, por exemplo, o respaldo jurdico
que permita a Quara servir-se do banco de sangue de Artigas. Atualmente,
Quara possui apenas um centro transfusional, com pequena reserva. No
caso de ocorrncia de uma demanda maior de sangue para atendimento a
acidentados, recorre-se ao hemocentro de Alegrete, o que demora em torno
de quatro horas. A busca de solues para esta e para outras exigncias
lgicas e humanitrias mantero a dinmica fronteiria sempre frente dos
entendimentos bilaterais, compelindo os dois Governos a conjugar esforos
para atender aos reclamos da fronteira na rea de sade.
4.11.2.1.2 Proposta de acordo de cooperao INSS-BPS
Em reunio da Comisso Multilateral Permanente de Seguridade Social
(COMPASS) do Mercosul, realizada em 21 de outubro de 2008, a delegao
do Uruguai apresentou minuta de convnio, ora sob anlise do Governo brasileiro,
para definir um esquema de colaborao recproca entre os rgos de previdncia
social brasileiro (INSS) e uruguaio (BPS) na verificao de fatos e direitos de
habitantes de zonas fronteirias, em relao ao acesso a benefcios assistenciais
(vide Anexo 11). A delegao da Argentina foi convidada a trabalhar em igual
sentido (Resoluo n 8 da COMPASS, item 4).
A proposta toma por base a Lei uruguaia n 16.929, de 13 de abril de
1988, segundo a qual no perdem direito a receber penses por velhice ou
invalidez os cidados uruguaios que residam, no Brasil ou na Argentina, a
uma distncia no superior a 5 km do limite fronteirio com o Uruguai. Por
tratar-se de prestaes no contributivas, a outorga depende da verificao
da situao de precariedade econmica do beneficirio. Para tanto, os
servios de inspeo do BPS necessitam solicitar a colaborao do INSS
do Brasil, para o efeito de constatar situaes ou fatos relacionados com a
concesso ou manuteno de prestaes de seguridade social na zona
fronteiria. Na prtica, segundo a proposta uruguaia, essa informao ser
enviada contraparte requerente por meio de formulrios especficos,
preenchidos pelos agentes sociais de um dos lados, na franja de 5 km, e
devolvidos ao instituto de previdncia do pas vizinho, para a autorizao dos
benefcios.
ADRIANO SILVA PUCCI
128
Cabe notar que o eventual convnio de cooperao cobrir somente a
quarta parte da rea de 20 km estabelecida pelo Acordo Fronteirio, para
no colidir com a legislao interna do Uruguai. A extenso do alcance para
20 km, que certamente ser cobrada pela comunidade local e por seus
representantes polticos, depender, do lado uruguaio, da aprovao, pelo
Parlamento deste pas, de uma emenda lei ordinria, o que demandar
tempo e esforo de negociao. Esta uma clara mostra das dificuldades de
compatibilizar o Direito Interno e Internacional, para a implementao do
acervo de conquistas jurdicas que compem, em ltima anlise, o Estatuto
da Fronteira.
4.11.2.1.3 Sade na fronteira e Mercosul
Certos assuntos, conquanto de corte eminentemente bilateral e, por essa
razo, discutidos na CBAS, s vezes so discutidos concomitantemente no
Mercosul, como no caso, descrito no item anterior, do Convnio de
Cooperao INSS-BPS. No h impedimento para a articulao multilateral
de temas tratados bilateralmente, quando estes sejam dotados de uma interface
regional. Ao contrrio, as discusses podem reforar-se mutuamente e sinalizar
a possvel ampliao da escala das solues para o entorno geogrfico.
Isto dito, merece meno nesta pesquisa a proposta brasileira de um
Sistema Integrado de Sade das Fronteiras (SIS-FRONTEIRAS),
originariamente chamado de SIS-Mercosul e como tal apresentado IV
Reunio do GAHIF, em 18 de junho de 2004
112
.
O SIS-FRONTEIRAS foi institudo, no Brasil, pela Portaria n 1.120/
GM, do Ministrio da Sade (MS), de 6 de julho de 2005, e lanado em
Uruguaiana (RS), em novembro do mesmo ano. As aes do projeto atingem
121 municpios nos dez quilmetros mais externos da faixa de fronteira
brasileira, onde vivem cerca de trs milhes de habitantes. Tais aes so
levadas a cabo por um Comit Permanente de Implementao e
Acompanhamento e por uma Cmara Tcnica de Assessoramento, institudos
por Portaria/MS de 2007. No Rio Grande do Sul, o programa beneficia
vinte e nove localidades fronteirias que assinaram o termo de adeso ao
112
Telegrama n 1670, ostensivo, da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, em 6 de agosto de
2004.
129
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
SIS-FRONTEIRAS
113
. Em sua vertente internacional, o SIS-FRONTEIRAS
procura fomentar, nas fronteiras dos Estados-Partes do bloco, a integrao
dos servios de sade, a fim de facilitar a oferta de servio hospitalar e de
racionalizar a administrao dos recursos destinados sade na regio. No
exerccio de 2009, o Ministrio da Sade do Brasil dever propor parte
uruguaia a utilizao do banco de dados do SIS-FRONTEIRAS em benefcio
da operacionalizao do Ajuste Complementar para a Prestao Recproca
de Servios Sade na Fronteira, assinado em novembro de 2008.
Os assuntos de sade so tambm discutidos no Subgrupo de Trabalho
Sade (SGT-11) do Mercosul. E, embora o Comit Tcnico n 2 (CT-2)
se intitule Assuntos Aduaneiros, tambm neste so tratadas as questes de
sade que tenham conexo com a temtica alfandegria. Destarte, o CT-2
vem considerando a habilitao do Aeroporto Internacional de Cerro
Chapu
114
, em Rivera, para realizar o transporte de rgos entre Uruguai e
Brasil, em lugar de utilizar o aeroporto de Bag, a trs horas de viagem,
tempo que poderia comprometer a viabilidade dos rgos doados. Como o
Governo uruguaio est de acordo com a medida, o passo seguinte ser a
designao de equipe da ANVISA para acompanhar o traslado dos rgos
entre a Santa Casa de Santana do Livramento e o Aeroporto de Rivera.
4.11.2.2 Grupo de Trabalho sobre Educao e Formao
Profissional
A integrao educacional na fronteira comeou, na verdade, h cerca de
um sculo, em resposta a necessidades prticas. Como recorda Ana Rosa
SANTOS (2006, p. 72), at 1927 no havia escolas brasileiras na regio do
Chu. Nessas condies, a escola uruguaia era frequentada por crianas de
ambas as nacionalidades. Por sua vez, o jornal El Chuy, fundado em 1933,
j trazia, desde ento, textos em espanhol e em portugus (id., p. 74). Porm,
113
Fonte: Relatrio de Gesto 2007 do SIS-FRONTEIRAS, publicado pelo Ministrio da
Sade em 1 de fevereiro de 2008. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/
pdf/Relatorio_SIS_01-02-08.pdf>. Acesso em: 11 nov. 2008.
114
Ao cabo de negociaes entre a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), do Brasil, e a
Direo Nacional de Aviao Civil e Infraestrutura Aeronutica (DINACIA), do Uruguai, foi
dado, em 16 de dezembro de 2006, o primeiro passo para a transformao do Aeroporto de
Rivera em aeroporto binacional, com o lanamento da linha domstica Porto Alegre Santana
do Livramento Porto Alegre, em voos dirios da empresa gacha NHT Transportes, com
check-in em Santana e embarque em Rivera.
ADRIANO SILVA PUCCI
130
a sistematizao e seguimento regular das iniciativas sobreveio apenas com o
surgimento da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio.
Originalmente, o Subgrupo de Formao e Educao Profissional
integrava, juntamente como o de Prestao de Servios, o GT de
Desenvolvimento Integrado. Esta subdiviso foi desaparecendo medida
que se sucederam as reunies da Nova Agenda. Assim, na V Reunio da
Nova Agenda, o GT reuniu-se sob a denominao de Educao e Formao
Profissional. Com isso, os temas relacionados com o Subgrupo de Prestao
de Servios, dedicado ao aperfeioamento do marco regulatrio para os
servios de nibus interdepartamentais, de bombeiros e de ambulncias,
tiveram de ser acomodados na ata geral da V Reunio e nos debates do
Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos, com certo prejuzo ao seu
seguimento. Em suas atividades, o GT sobre Educao e Formao
Profissional deu prioridade para as questes da revalidao e dos ttulos
docentes. Procurou, igualmente, tomar medidas para favorecer a educao
bilngue, a formao docente
115
e a harmonizao dos currculos escolares.
Com relao ao ensino e difuso do ensino do Portugus na fronteira,
vrias possibilidades vm sendo consideradas. Uma delas a utilizao do
curso de Portugus por correspondncia, oferecido pela UFPel, para suprir
as necessidades do Chuy. Outra opo utilizar o modelo adotado pelo
Consulado do Brasil em Rivera, que criou um programa de treinamento no
idioma, em cooperao com a UFSM (vide captulo 4.10). Enfim, h a
alternativa de contratar professores com recursos da unidade competente do
Itamaraty (Diviso de Promoo da Lngua Portuguesa DPLP) ou do Instituto
Cultural Uruguaio-Brasileiro (ICUB), para o preparo de docentes de Portugus
na zona de fronteira.
O GT de Educao procurou instituir experincias-piloto a serem
consolidadas no Acordo sobre Institutos e Escolas Binacionais, pelo estmulo
ao estabelecimento de cursos tcnicos, sendo um em gesto de turismo e
hospitalidade, oferecido pela Superintendncia de Educao Profissional
(SUEPRO) do RS, e outro em gesto de estabelecimentos agropecurios,
oferecido pela Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU), ambos na
zona de Chu-Chuy. Os cursos teriam 50% das vagas reservadas para nacionais
115
Em Rivera, essas aes podem ser facilitadas pela existncia do CERP Centro Regional de
Profesores del Norte.
131
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
de cada pas, com os respectivos diplomas reconhecidos mutuamente, atravs
de convnios interinstitucionais.
O referido GT props, ademais, a criao de uma universidade binacional,
mediante entendimentos entre a Universidade Federal do Pampa
(UNIPAMPA)
116
e a UdelaR. Como resultado desses contatos, foi assinado
um Memorando de Entendimento entre a UFPel
117
e o Conselho Tcnico
Federal do Uruguai, a fim de permitir a estudantes egressos do sistema de
educao tcnica do seu pas frequentar cursos nos campi da UNIPAMPA.
A UFPel participa ativamente do GT de Educao e Formao
Profissional. Dessa instituio partiu a oferta de detectar possibilidades de
participao de instituies universitrias de ambos os pases no atendimento
s necessidades educativas da regio. A citada universidade mantm cursos
de Direito Ambiental, Engenharia de Biossistemas e Gesto Regional de
Recursos Hdricos, este ltimo ministrado no mbito da Agncia de
Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (ALM).
Em maro de 2003, o Uruguai criou, na fronteira, um programa de ensino
bilngue
118
portugus-espanhol, do qual a Embaixada do Brasil em Montevidu
participa, mediante a doao de livros e de material audiovisual, a convocao
de docentes e a oferta de cursos de atualizao para os professores uruguaios.
O programa funciona em toda a extenso da fronteira uruguaio-brasileira e
atende a 700 crianas, aproximadamente. Outros 600 alunos uruguaios,
residentes locais, aprendem lngua portuguesa, nos nveis bsico, intermedirio
e avanado, nas salas de aula do Consulado em Rivera e dos Vice-Consulados
em Artigas e em Rio Branco.
Em 1 de abril de 2005, foi assinado o Acordo para a Criao de
Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais e/ou Tcnicos e
116
A UNIPAMPA possui dez campi em diversas cidades da Metade Sul do Rio Grande do Sul,
incluindo Santana do Livramento e Jaguaro. A Reitoria da UNIPAMPA funciona em Bag.
Segundo a Assessoria Internacional do MEC, a UNIPAMPA de Livramento j estaria recebendo
alunos uruguaios, sobretudo os doble chapa, bem como alunos com carteira de fronteirio.
117
At a lei de criao da UNIPAMPA, assinada pelo Presidente Lula, em 11 de janeiro de 2008,
a instituio era vinculada UFPel e UFSM. Desde ento, passou a gozar de autonomia
financeira e administrativa, muito embora em regime de permanente colaborao tcnica com as
universidades tutoras.
118
Com certo toque humor, Ana Rosa SANTOS (id., p. 115) relata como a integrao lingustica
entre o Brasil e o Uruguai j atingiu o plano espiritual. Em sua pesquisa etnogrfica, recolheu
os depoimentos de um esprita e de um umbandista, os quais declararam que, na fronteira, os
espritos e entidades se comunicam tanto em portugus como em espanhol...
ADRIANO SILVA PUCCI
132
para a Habilitao de Cursos Tcnicos Binacionais Fronteirios (vide Anexo
5). O acordo tem por fim autorizar o estabelecimento dessas unidades na
zona de fronteira definida pelo Acordo para Permisso de Residncia, Estudo
e Trabalho, a fim de permitir a incluso social da populao fronteiria, tendo
na educao um elemento de fortalecimento do processo de integrao.
No Uruguai, foi aprovado em 2007, vspera da V Reunio da Nova Agenda.
No Brasil, corresponde Exposio de Motivos (EM) n 00215, ora sob
anlise na Consultoria Jurdica do Ministrio da Educao (MEC).
As Escolas e/ou Institutos a serem criados pelo Acordo ficaro sob a
superviso da Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP),
do Uruguai, e da SUEPRO. A metade de suas vagas ser reservada a nacionais
de cada Parte, mediante processos seletivos realizados pelas Coordenadorias
Regionais de Educao do RS ou pela ANEP, conforme o caso. Os cursos
sero ministrados na lngua materna de cada professor, e as publicaes,
distribudas em seu idioma de origem. Ao final das atividades, sero expedidos
certificados em diplomas de Formao Profissional de Tcnico, com validade
nos mbitos curricular e laboral. Para o seu reconhecimento, sero adotadas
as diretrizes estabelecidas no Protocolo (Mercosul) de Integrao Educacional
e Revalidao de Diplomas, Certificados, Ttulos e de Reconhecimento de
Estudos de Nvel Mdio Tcnico, firmado em 5 de agosto de 1995.
4.11.2.3 Grupo de Trabalho sobre Cooperao Policial e Judicial
Na linha termina a jurisdio
119
, no a justia. Atravess-la no pode ser
garantia de impunidade. Como zona de transio entre duas ordens jurdicas,
a fronteira apresenta-se como rota natural de fuga de ladres de veculos,
estelionatrios e criminosos em geral, ou de trnsito para contrabandistas e
traficantes de drogas ou de pessoas.
Por serem geralmente menos desenvolvidas, as regies de fronteira
apresentam maior incidncia de casos de trabalho escravo e infantil, bem
como de acidentes de trabalho e de utilizao de mo de obra clandestina
120
.
119
Em 27 de maro de 2008, cinco militares brasileiros armados, da Brigada de Bag, ingressaram
em territrio uruguaio para prender um soldado desertor que se encontrava do lado uruguaio da
fronteira, em casa de familiares. A polcia uruguaia deteve os militares brasileiros. O incidente
foi resolvido com visita e esclarecimentos prestados por alta autoridade militar brasileira,
conforme sugerido pelo Embaixador do Brasil em Montevidu.
133
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
So comuns os casos de explorao sexual e de violncia familiar, de
descumprimento de penso alimentcia, de abandono, de desero escolar e
de meninos e meninas de rua, cujo seguimento prejudicado porque a
assistncia social no pode atuar alm da linha limtrofe. Nos consulados
itinerantes realizados na fronteira, tem sido constatada a existncia de
numerosas comunidades de brasileiros indocumentados nas zonas urbanas e
suburbanas, que so justamente as mais carentes. Some-se a esse nmero o
contingente de detentos brasileiros em presdios da fronteira, necessitados
de assistncia consular.
A cooperao em matria de segurana com o Uruguai tem, nesse
contexto, razes antiqussimas, que em muito antecedem constituio do
GT de Cooperao Policial e Judicial. Basta recordar que o Brasil tem um
acordo de extradio com o Uruguai datado de 1916, com um Protocolo
Adicional de 1921, e que o ilcito multissecular do abigeato
121
mantm
plenamente sua atualidade. Enfim, os problemas so to antigos quanto a
fronteira; renovam-se apenas as solues ideadas, como a proposta de um
cadastro unificado para controle de gado nos pontos lindeiros.
O GT sobre Cooperao Policial e Judicial um dos mais ativos da
Nova Agenda, por ser em seu mbito que se faz o acompanhamento do
Acordo Operacional sobre Residncia no Mercosul, assim como do Acordo
Fronteirio, originalmente negociado neste foro. Uma das realizaes do GT
foi a concluso, em 22 de outubro de 2002, do Ajuste Complementar, por
troca de notas, de Cooperao no Campo da Reduo da Demanda de
Entorpecentes entre Municpios Fronteirios. O citado ajuste prev o
desenvolvimento de atividades e a coordenao de estratgias para a
preveno do uso indevido de entorpecentes e substncias psicotrpicas e
para a reabilitao de farmacodependentes na zona de fronteira, mediante
aes conjuntas da Secretaria Nacional Antidrogas SENAD, pelo lado
brasileiro, e da Junta Nacional de Drogas, pelo lado uruguaio.
120
Apenas na regio de Barra de Quara-Bella Unin, a atividade de plantio e colheita de arroz
requer a mobilizao de at 65 mil trabalhadores brasileiros safristas.
121
A Lei n 12.147, de 1954, criou no Uruguai uma zona de aduana ou de fronteira com o Brasil,
apenas para o efeito de represso ao contrabando de gado, por meio da criao de uma caderneta
que trazia anexada uma planilha de censo pecurio permanente, controlada pelo ento
Ministrio da Pecuria e Agricultura uruguaio. A movimentao de gado a uma distncia inferior
a 5 km da fronteira com o Brasil somente era permitida com aviso prvio autoridade policial
ou aduaneira mais prxima, que expedia a licena de entrada ou de trnsito na zona aduaneira ou
de fronteira, anotada em livro prprio.
ADRIANO SILVA PUCCI
134
Na II Reunio de Alto Nvel foi proposta, tambm por este GT, a criao
de Ncleos de Cooperao Consular, Policial e Judicial. Os ncleos atuaram
em coordenao com os Comits de Fronteira e reuniram-se pela primeira
vez em 16 de setembro de 2002, no Chu. Contrariamente aos Comits que
os abrigaram, sempre recordados como uma experincia positiva em seu
tempo
122
, os ncleos no deixaram vestgio de sua existncia, tendo sido
apagados da memria das reunies mais recentes, inclusive as da rea de
segurana pblica.
O principal fruto do trabalho do GT sobre Cooperao Policial e Judicial
foi o Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de Investigao,
Preveno e Controle de Fatos Delituosos
123
, cujo projeto foi primeiramente
inserido como o item 21 da ata da III Reunio de Alto Nvel. O Acordo,
celebrado em 14 de abril de 2004, em Rio Branco, pelos Chanceleres Amorim
e Opertti, facilita a troca de informaes e a cooperao entre as polcias dos
dois pases (vide Anexo 4). Ao abrigo do acordo foi assinada, no Brasil, a
Portaria MJ n 3.392, de 5.11.2004, que isentou os cidados uruguaios do
pagamento da taxa de registro policial.
O Acordo sobre Cooperao em Fatos Delituosos no um entendimento
exclusivamente aplicvel fronteira, uma vez que abrange os territrios
nacionais de ambos os pases (art. 1). No entanto, contm uma disposio
especfica (art. 3) segundo a qual a assistncia e cooperao compreender
as situaes de interesse mtuo relacionadas com as tarefas de polcia, nas
zonas limtrofes. Da mesma forma, este acordo, enquanto no derroga outros,
prevalecer sempre que suas clusulas sejam mais favorveis para fortalecer
a cooperao mtua em assuntos vinculados s tarefas de polcia em zonas
limtrofes. Nesse sentido, a cooperao dos dois pases na execuo de
diligncias policiais e atividades investigativas no se limita fronteira, mas
nasceu na fronteira e atende precipuamente fronteira.
O Acordo autoriza o intercmbio de informaes entre Coordenadores
Policiais de Fronteira designados pelo Ministrio da Justia do Brasil e pelo
122
Em recente comunicao dirigida ao Cnsul-Geral do Brasil em Montevidu, o novo Vice-
Cnsul do Brasil em Rio Branco, Adilson Simes de Oliveira, defendeu a ideia de reativao dos
Comits de Fronteira, a fim de evitar o tratamento dos problemas da integrao fronteiria de
forma fragmentada e sem a continuidade devida por parte dos interessados locais. (Fax DV.017,
do Vice-Consulado, em 17.11.2008).
123
Incorporado ao Direito Interno brasileiro pelo Decreto Legislativo n 302, de 13.7.2006, e ao
uruguaio pela Lei n 18.157, de 20.7.2007, publicada no D.O. de 27.7.2007.
135
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Ministrio do Interior do Uruguai, conforme corresponda. Em particular, prev
que as autoridades policiais que estejam, em seu prprio territrio, perseguindo
delinquente de seu pas, e este, para eludir tal ao, ultrapasse o limite
fronteirio, ingressem no territrio da outra Parte, mas somente para o efeito
de requerer autoridade policial mais prxima o procedimento legal
correspondente, pedido do qual ser lavrada uma ata. Quando o fugitivo
seja detido, este fato ser objeto de comunicao urgente s autoridades da
Parte requerente.
Em 2007, no contexto dos trabalhos preparatrios V Reunio da Nova
Agenda, a delegao uruguaia, consultada sobre a tramitao do acordo no
Parlamento, recordou que, enquanto no fosse aprovado o acordo, os dois
pases poderiam aplicar os instrumentos multilaterais em vigor com impacto
sobre a cooperao na rea judiciria, tais como o Protocolo de So Lus
sobre Assistncia Mtua em Assuntos Penais (Mercosul, 1996)
124
; a
Conveno Interamericana sobre Cartas Rogatrias (Panam, 1975, art. 13);
e o Protocolo de Ouro Preto sobre Medidas Cautelares (Mercosul, 1994,
art. 19). O Acordo sobre Cooperao Policial e Judicial terminou sendo
aprovado antes da V Reunio, mas permanece vlida a interrogao relativa
justaposio de acordos regionais, sub-regionais e bilaterais com disposies
similares em matria judiciria, o que justificaria um exerccio de compilao
e consolidao desses instrumentos, no mbito da discusso sobre o Estatuto
da Fronteira.
Outro resultado do GT foi a inaugurao, em abril de 2004, do Centro
de Estudos e Divulgao dos Aspectos Jurdicos da Integrao na Regio de
Fronteira, para a difuso de informaes e discusses entre profissionais da
rea jurdica, no que concerne a aplicao dos dispositivos legais criados no
mbito do processo de integrao regional fronteiria. O Centro no atendeu
s expectativas (ver o prximo captulo) e, deliberadamente, foi mantido
desativado por ocasio dos trabalhos da V Reunio de Alto Nvel.
Independentemente do funcionamento do GT de Cooperao Policial e
Judicial, as foras da lei mantm canais prprios de dilogo. Em junho de
2008, em Santa Vitria do Palmar, realizou-se o 2 Encontro de Autoridades
124
No se confunde com o Acordo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais (bilateral),
assinado em Montevidu, em 28.12.1992, cuja tramitao se encontra suspensa desde a
assinatura, em 20.12.2001, do Acordo sobre Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais
entre o Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile (Deciso CMC n12/01).
Conquanto no esteja vigente, este dever, no entendimento da Chancelaria uruguaia, substituir
ulteriormente o acordo bilateral.
ADRIANO SILVA PUCCI
136
Policiais, com a participao da Polcia Federal, da Brigada Militar, das
Polcias Rodovirias Federal e Estadual e da Chefatura de Polcia de Rocha.
Em eventos do gnero so identificados os campos onde a integrao em
segurana pblica necessita intensificar-se: falhas na comunicao e no
intercmbio de informaes, dvidas quanto ao tratamento da dupla
nacionalidade, falta de divulgao da legislao sobre temas fronteirios,
carncia de pessoal e de viaturas para o policiamento, aumento da incidncia
de delitos.
Em resposta a esses desafios, as autoridades policiais estudam a execuo
de planos integrados de inteligncia, para a identificao de delinquentes
internacionais, bem como para a integrao das aes de defesa civil, busca
e salvamento, proteo e combate a incndios. No que concerne ao
policiamento rural, cogitam da criao de um Batalho de Fronteira, e, para
as intervenes de bombeiros, estudam a possibilidade de emisso de um
certificado pela autoridade do outro pas que solicitou o servio de emergncia,
com a correspondente discriminao de gastos.
O progresso mais recente na rea de cooperao policial o projeto de
cooperao tcnica, que est sendo ultimado, para o ensino de portugus
instrumental, com mtodo desenvolvido pela UFSM, para agentes do Governo
uruguaio que atuam em contato rotineiro com nacionais brasileiros, em particular
na fronteira. As corporaes beneficirias do ajuste complementar, vinculadas
ao Ministrio do Interior, sero as Polcias Rodoviria (Caminera),
Penitenciria, Migratria e de Turismo, comeando pela primeira corporao.
O projeto dever incluir, numa etapa posterior, os funcionrios da aduana
uruguaia, subordinados ao Ministrio de Economia e Finanas, e a Brigada
Militar do Rio Grande do Sul, que devero aprender espanhol instrumental.
O projeto inicial ter a durao de 12 meses, durante os quais sero atendidos
328 agentes rodovirios, distribudos em 17 turmas. Estima-se que possa ser
assinado ainda no primeiro trimestre de 2009.
Na V Reunio de alto Nvel, o GT de Cooperao Policial e Judicial
esboou um Protocolo de Atuao, para permitir a realizao de operaes
conjuntas do Corpo de Bombeiros, incluindo situaes como incndio, cargas
perigosas, resgate, defesa civil, identificao de hidrantes. Nos termos do
projeto, os servios de emergncia devero ser solicitados pela autoridade
competente do Estado requerente (bombeiros, polcia, brigada militar,
prefeitura, intendncia municipal ou defesa civil). A direo das operaes
ficar a cargo do servio que chegue primeiramente ao local do sinistro, at
137
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
que acorram as autoridades do pas solicitante, que ento assumem o
comando. A responsabilidade patrimonial ou civil caber ao pas solicitante.
Ser emitido um certificado de interveno, para posterior reembolso dos
gastos incorridos.
4.11.2.3.1 Centro para o Estudo e a Divulgao dos Aspectos
Jurdicos da Integrao na rea Fronteiria
O Centro para o Estudo e a Divulgao dos Aspectos Jurdicos da
Integrao na rea Fronteiria (CEJ) nasceu por deciso da III Reunio
da Nova Agenda, em julho de 2003. Sua criao foi anunciada no encontro
Amorim-Opertti, de 14 de abril de 2004; no dia 30 daquele ms, teve seu
regulamento interno aprovado, por troca de notas diplomticas. A cerimnia
oficial de instalao do CEJ teve lugar no Trade Point de Rivera, definido
como sua sede. Trata-se de uma entidade privada sem fins lucrativos,
dedicada difuso de informaes e promoo de debates entre
profissionais da rea jurdica dos dois pases, no que concerne aplicao
dos dispositivos legais criados no mbito do processo de integrao regional
e fronteiria.
O CEJ foi constitudo com o objetivo (art. 3) de elaborar propostas de
instrumentos normativos, formar, pesquisar, debater e difundir entre operadores
jurdicos juzes promotores, advogados, delegados, procuradores das
regies de fronteira a aplicao dos dispositivos jurdicos criados no mbito
do processo de integrao regional. Idealmente, a soluo local das
controvrsias lindeiras evitaria que estas fossem levadas desnecessariamente
a instncias jurdicas superiores.
Nos termos de seu regulamento, o Centro compunha-se de uma
Coordenao Geral, integrada pelos Cnsules em Santana do Livramento e
em Rivera (art. 10), de uma Comisso Acadmica e de um Grupo de Estudos
Acadmicos (art. 9). A Comisso Acadmica era o rgo operacional do
Centro, integrada pelos Coordenadores, pelas autoridades judiciais e do
Ministrio Pblico, das Pastas da Justia (Brasil) e do Interior (Uruguai), do
setor acadmico de Direito, bem como da Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB) e do Colegio de Abogados. O instituto seria autofinanciado,
principalmente, com o produto dos trabalhos de assessoria jurdica prestados
a empresas ou particulares.
ADRIANO SILVA PUCCI
138
Embora sujeito ao mandato da Nova Agenda (art. 1), o CEJ dispunha
de razovel grau de autonomia, pois estava autorizado a promover atividades
de cooperao jurisdicional, a concluir convnios de cooperao acadmica
com universidades de ambos os pases e a propor instrumentos normativos
(art. 6). Incumbia-lhe, ademais, promover a aplicao do Direito vigente
relativo fronteira. Em particular, esperava-se que o CEJ atuasse na
regulamentao normativa do Acordo para a Permisso de Residncia,
Estudo e Trabalho na Fronteira (art. 3, alnea l), misso esta que no
cumpriu. No h notcia recente de que a Comisso Acadmica se venha
reunindo duas vezes ao ano, conforme estipulado no art. 12 do regulamento
do Centro.
Em reunio preparatria V Reunio da Nova Agenda, as delegaes
uruguaia e brasileira concluram que, em mais de trs anos de existncia, o
CEJ no produzira os resultados almejados e decidiram que no havia
utilidade em reativ-lo naquela oportunidade, situao que persiste no incio
de 2009.
Por outro lado, o Reitor da UFPel informou a Embaixada do Brasil
em Montevidu, em julho de 2008, da inteno, que tem aquela
instituio, de criar o Centro de Estudos de Desenvolvimento e
Integrao Fronteiria (CEDIF), adstrito prpria Reitoria, com o
objetivo de realizar pesquisas para subsidiar a implementao de polticas
pblicas, nos nveis local, regional e nacional, sobre temas de interesse
para a integrao e o desenvolvimento fronteirio do Brasil com seus
vizinhos do Mercosul, notadamente com o Uruguai. Os trabalhos do
CEDIF, cuja efetiva instalao no foi confirmada at o momento, tero
carter multidisciplinar e abrangero reas como economia, cincias
biolgicas, relaes internacionais, sade, cultura e educao. O tempo
demonstrar se a vinculao do futuro CEDIF a uma reitoria universitria
poder imprimir-lhe o ritmo e a produtividade que faltaram ao CEJ,
convertendo o Centro da UFPel numa experincia mais bem-sucedida
do que a anterior.
4.11.2.4 Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e Saneamento
O Grupo de Trabalho sobre Meio Ambiente e Saneamento foi
desdobrado, em 2004, nas subcomisses de recursos hdricos e ambientais
e de desenvolvimento sustentvel, conforme previsto na III Reunio de
139
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Alto Nvel da Nova Agenda. Na prtica, este GT faz a reviso dos trabalhos
das Comisses da Lagoa Mirim (CLM) e do Rio Quara (CRQ), que se
ocupam dos mesmos temas.
A importncia do GT de Meio Ambiente e Saneamento est associada
ao patrimnio ambiental
125
representado pelas bacias da Lagoa Mirim e
do Rio Quara inseridas no Sistema do Aqufero Guarani carentes de
polticas pblicas comuns de preservao e desenvolvimento sustentvel
para tais biomas. O prprio modelo econmico sobrecarrega o
ecossistema: uma das atividades econmicas mais prsperas da regio, a
rizicultura, praticada de forma intensiva, exigindo a construo de
represas e canais de irrigao, que drenam recursos hdricos de forma
indiscriminada, sem contar o emprego de pesticidas, descarregados
impiedosamente no sistema da Lagoa Mirim.
Paralelamente, o saneamento tem implicaes diretas sobre a
qualidade ambiental (razo pela qual o GT tem denominao binria). Os
problemas de saneamento estendem-se por toda a fronteira, e os projetos
para equacion-los multiplicam-se. Entre estes podem ser enumerados:
planos de desenvolvimento urbano conjunto de Jaguaro-Rio Branco e
de Santana do Livramento-Rivera; projeto de saneamento Acegu-Acegu;
projeto piloto de gesto integrada e sustentvel de recursos hdricos e
ambientais nas bacias transfronteirias da Lagoa Mirim e do Rio Quara;
obra da estao de tratamento de esgoto, pela Companhia Riograndense
de Saneamento CORSAN, para descontaminar o rio Jaguaro; criao
do Parque Binacional Ponte Mau (Jaguaro-Rio Branco), como
unidade de conservao de uso sustentvel.
A lista de propostas numerosssima, no podendo ser exaurida
neste captulo: construo de hidrovias, barragens, diques e de pontes,
e a restaurao destas; reciclagem de resduos slidos e do lixo
hospitalar; criao de reas de proteo ambiental, para fins de turismo
ecolgico
126
; desenvolvimento de energia elica; fiscalizao do
125
A Bacia da Lagoa Mirim tem rea total de 62.250 km2, dos quais 53% se encontram em
territrio uruguaio e 47%, em territrio brasileiro.
126
Em 18.12.2007, como resultado de entendimentos no mbito do Grupo de Turismo Fronteirio
Chu-Chuy, a Universidade Catlica de Pelotas (UCPel), o MIDES do Uruguai e a Secretaria de
Desporto, Cultura e Turismo da Prefeitura Municipal do Chu assinaram convnio para
profissionalizar a oferta de servios tursticos da regio e criar um roteiro integrado de turismo
para a regio, que inclui fortalezas, praias e a Estao Ecolgica do Taim, rea por onde passam
vrias espcies migratrias vindas da Patagnia (Projeto Rota Turstica dos Campos Neutrais).
ADRIANO SILVA PUCCI
140
contrabando de agrotxicos e da fauna silvestre
127
; regulamentao
comum da atividade pesqueira; saneamento integrado das cidades
gmeas; controle dos efluentes sanitrios despejados in natura sobre
os cursos de gua da regio; monitoramento da qualidade do ar; gesto
compartilhada dos efeitos das secas e enchentes; zoneamento
econmico-ecolgico (ZEE) das bacias; organizao de eventos de
conscientizao pblica (Semana do Meio Ambiente); campanhas
populares de limpeza das margens dos rios e controle da extrao de
areia de seus leitos; fiscalizao transfronteiria de sementes
geneticamente modificadas e de espcies animais e vegetais; elaborao
de projetos de gerao de energia hidrulica e de cooperao em
piscicultura.
4.11.3 Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos de
Fronteira
Em 2002, realizou-se, em Santana do Livramento-Rivera, uma
Reunio de Prefeitos da Fronteira, com repercusso muito positiva.
Inspirada naquele exemplo, a III Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda,
celebrada em julho de 2003, recomendou a consolidao daquele evento
como um espao de dilogo regular, no que foi atendida, por meio da
constituio do Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos. O foro
bilateral foi criado no intuito de gerar e desenvolver aes conjuntas
que permitam fortalecer e promover o desenvolvimento da zona de
fronteira. Seus membros permanentes so os Intendentes dos
Departamentos e os Prefeitos das cidades fronteirias vinculadas pelo
Acordo Fronteirio de 2002 e os cnsules de ambos os pases.
127
A ave silvestre caturrita (um tipo de periquito) vendida livremente nas ruas de Rivera, mas
no Brasil os vendedores ambulantes so detidos pelo Peloto Ambiental da Brigada Militar, e as
aves so confiscadas, porque podem transmitir uma bactria de doena pulmonar denominada
psitacose. A mudana de vendedores ambulantes de caturritas para o lado uruguaio da fronteira
no tem impedido que brasileiros comprem as aves do lado uruguaio e as levem de volta ao
Brasil, sem qualquer controle sanitrio.
141
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Ilustrao 11 - Reunio do Comit de Intendentes e Prefeitos
FONTE: Autor.
O regulamento interno do Comit, elaborado em outubro de 2004, foi
rubricado pelos intendentes e prefeitos presentes V Reunio de Alto Nvel
e aprovado mediante acordo, por troca de notas, em 31 de outubro de 2007,
nos idiomas espanhol (Projeto IV) e portugus (Projeto III). Segundo o
regulamento, de acordo com a agenda temtica, pode ser admitida a
participao de membros temporrios. Entre estes esto includas as
intendncias e prefeituras vizinhas fronteira, independentemente de elas se
encontrarem aqum ou alm da franja de 20 km definida pelo Acordo
Fronteirio. Em funo da complexidade dos temas, o Comit goza de
autonomia para criar Comisses Tcnicas. As reunies so trimestrais,
podendo haver reunies extraordinrias. A sede rotativa entre as localidades
fronteirias vinculadas.
O Comit dispe de uma Secretaria Executiva, compartilhada pelo prefeito
e pelo intendente do par de localidades vinculadas anfitris da ltima reunio,
ADRIANO SILVA PUCCI
142
que a exercem pelo perodo de um ano, alternando-se semestralmente a sede
entre aquelas localidades. A Secretaria Executiva o rgo dirigente, com
mandato para convocar sesses extraordinrias e coordenar os trabalhos
das comisses, cujos resultados so elevados ao Comit Binacional. J a
Secretaria Administrativa est a cargo de convocar as reunies ordinrias,
preparar a agenda e lavrar as atas. Os documentos emanados das reunies
do Comit so transmitidos s Chancelarias por intermdio dos Cnsules
com jurisdio sobre as localidades vinculadas anfitris, para efeito de incluso
no temrio da Nova Agenda.
A primeira reunio do Comit foi realizada na Casa da Cultura de
Jaguaro, em paralelo ao Encontro Ministerial Amorim-Opertti, de 14 de
abril de 2004. Ao cabo de um ms, em 17 de maio daquele ano, deu-se a
segunda reunio, no balnerio uruguaio de La Coronilla. Outro exguo intervalo
de tempo transcorreu at o terceiro Foro de Intendentes e Prefeitos, reunido
em Santa Vitria do Palmar, em 9 de julho de 2004. Na quarta reunio,
ocorrida em 8 de outubro do mesmo ano, em Melo, os prefeitos brasileiros
queixaram-se particularmente da lei uruguaia que assegura ao policial da
fronteira uma participao de 50% no valor de veculos apreendidos por
transportarem produtos suspeitos de descaminho ou contrabando. O dinmico
ano de 2004 encerrou-se com a quinta reunio do Comit, em Santana do
Livramento, em 14 de dezembro.
O Comit Binacional coexiste com uma srie de iniciativas congneres
de carter no governamental, originadas das afinidades polticas entre
prefeitos, vereadores, deputados e empresrios da regio, brasileiros e
uruguaios. Uma das entidades mais atuantes na zona de fronteira a Associao
de Prefeitos da Zona Sul do Rio Grande do Sul (AZONASUL), para cujos
encontros so regularmente convidados os intendentes e parlamentares
uruguaios da fronteira. H tambm um Grupo de Amizade Parlamentar, ainda
sem regulamento nem representantes oficialmente constitudos, que congrega
polticos uruguaios e riograndenses com base eleitoral na fronteira.
Paralelamente, a Comisso do Mercosul e Assuntos Internacionais da
Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul promove, em
sucessivas edies, o Frum de Integrao Questes de Fronteira. Na
quinta reunio do Frum, em 2005, foram listadas cinquenta e duas
reivindicaes de seus participantes; na oportunidade foi igualmente
sancionado, pelo Governador do RS, o projeto Rede de Municpios de
Fronteira com os Pases do Mercosul.
143
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
No plano empresarial, a Associao Comercial e Industrial de Livramento
(ACIL) promove misses a Montevidu para, com a assistncia da
Embaixada, levar seus pleitos ao conhecimento das autoridades uruguaias.
Na mais recente dessas visitas, em junho de 2007, o Prefeito de Santana do
Livramento, comissionado pela ACIL como seu representante, foi recebido
na Direo Nacional de Aduanas, ocasio em que expressou o interesse dos
comerciantes brasileiros na ampliao da quota de US$ 150, fixada pelo
Governo uruguaio
128
para a compra de mercadorias com iseno tributria,
por turistas uruguaios que adquirem bens no lado brasileiro da fronteira. A
elevao daquela quota para US$ 300 permitiria equiparar o limite de dispensa
ao valor estabelecido unilateralmente pela Secretaria da Receita Federal
(SRF), por meio da Instruo Normativa n 538/2005, em relao aos
produtos adquiridos por brasileiros nos free shops uruguaios, que ingressam
no Brasil por via terrestre.
Alm do desequilbrio nos limites para compras realizadas na fronteira,
sob o regime de turista, outro fator complica a circulao de mercadorias
naquela zona: a sutil distino, em tais localidades, entre comrcio e consumo
de subsistncia. Assim, so recorrentes as apreenses, em Rivera, de kombis
matriculadas no Brasil que fazem entregas (delivery) de mercadorias
compradas por uruguaios no varejo brasileiro. No entender da aduana
uruguaia, a prtica configura uma rede de distribuio, o que descaracterizaria
a finalidade domstica do abastecimento. Entretanto, como relata
QUADRELLI (2002, p. 76), os mesmos funcionrios que confiscam os
comestveis comprados em Santana, transportados em furges e distribudos
nos bairros de Rivera, so encontrados depois no supermercado de Santana,
fazendo as suas prprias compras.
Essa tenso aumenta de tempos em tempos, quando se aplica com maior
rigor a represso ao comrcio informal, que no raro a tbua de salvao
para trabalhadores desempregados, residentes nas reas menos pujantes
economicamente, tanto do Uruguai como do Rio Grande do Sul. No incio
de 2002, quando a aduana uruguaia colocou em marcha a operao Zero
Quilo, isto , de tolerncia zero contra o contrabando formiga, populares
128
Decreto n 572/994, que dispe sobre a vigncia, a partir de 1 de janeiro de 1995, da norma
relativa ao regime de bagagem (artigo 9, item 3): En los casos de frontera terrestre, los
Estados Partes podrn fijar una franquicia no inferior a US$ 150 (ciento cincuenta dlares
estadounidenses) o su equivalente em outra moneda.
ADRIANO SILVA PUCCI
144
de Artigas promoveram um panelao na cabeceira da Ponte Internacional da
Concrdia, em protesto contra a medida. Isto se explica porque, dado o uso
instrumental que o fronteirio faz de seu espao, em funo das vantagens de
cada lado, assentou-se na cultura popular a noo de que o contrabando
grave, mas no o bagayo, dos o trs bolsitos arriba de un mnibus que
van para Tacuaremb (id., p. 75-78). As autoridades fiscais terminaram
por ceder, tendo autorizado que os artiguenses trouxessem da vizinha Quara
produtos da cesta bsica e um bujo de gs por famlia. Esse antagonismo
repete-se ciclicamente, seja quando se executam verses mais amenas da
mesma operao, substituindo zero quilo por cinco quilos (em 1994),
seja quando comerciantes pressionam autoridades a desalojar camels
instalados na linha de fronteira, notadamente em Rivera (2006).
129
Uma das leis mais criticadas pelos prefeitos da fronteira aquela que
autoriza, no Uruguai, a adjudicao de veculo em favor do agente de aduanas
que o apreendeu. A referida lei remonta II Grande Guerra, quando foi
criada para promover o combate ao contrabando nas fronteiras. Reeditada
em 28.12.1964, a Lei n 13.318 continua em vigor, permitindo a circulao
do bem na mo do seu fiel depositrio, que acaba sendo o fiscal aduaneiro.
Ao instituir uma recompensa financeira para o agente, que na verdade est a
exercer um dever de ofcio, a lei enseja situaes de arbitrariedade e, em
muitos casos, o perdimento do bem em favor daquele agente.
A vitalidade do dilogo fronteirio estimula a multiplicao de instncias
de entendimento e coordenao, onde a presena das Chancelarias nem
sempre possvel, dada a difuso e a frequncia desses eventos. Apenas
para que se tenha uma ideia da profuso de iniciativas paralelas ao Comit de
Intendentes e Prefeitos, podem ser citados o I Frum Metade Sul
Integrao e Desenvolvimento (Pelotas, 2005), auspiciado pelo Banco
Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), juntamente com o
Ministrio da Integrao Nacional e o Governo do RS; a Conferncia
Internacional sobre o Bioma Pampa, organizada pela Fora Sindical e que
teve a sua segunda edio realizada em novembro de 2008, em Rivera; e a
Reunio de Trabalho em Vigilncia Sanitria no Desenvolvimento Fronteirio
Brasil-Uruguai (Santana do Livramento, 2007). Merecem nota tambm as
129
Embora nunca formalizada, essa livre circulao , em grande medida, irrefrevel. De fato,
medidas [...] de obstaculizao do livre trnsito de mercadorias [...] no prosperaram
(FERNANDES, 2003, p. 88).
145
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
articulaes que, desde 2007, vem fazendo o Deputado Sergio Botana
(Partido Nacional Cerro Largo), em defesa da criao de uma Comisso
Binacional para a Gesto de Temas Fronteirios, que , basicamente, uma
rplica do Comit de Intendentes, com a diferena de que atribui maior nfase
busca de financiamento junto a instituies multilaterais, como o Banco
Mundial e o BID.
Esses canais de encaminhamento dos assuntos, governamentais ou no,
so teis s diplomacias de cada pas, sempre e quando favoream a
propagao de propostas e o maior envolvimento dos Governos centrais.
necessrio, porm, evitar a disperso de esforos, a superposio de aes
eventualmente contraditrias e a tomada de decises tcnica ou politicamente
incuas, capazes de gerar uma atmosfera de desencanto com o processo de
integrao fronteiria. Solues geradas margem das Chancelarias correm
tambm o risco de ser instrumentalizadas no plano poltico local (sobretudo
no Uruguai, onde as idiossincrasias partidrias importam mais), em detrimento
do interesse de Estado de promover uma integrao suprapartidria das
prefeituras e intendncias da fronteira.
Outro elemento complicador do funcionamento do Comit de Intendentes
e Prefeitos o contraste entre a estrutura orgnica das unidades administrativas
brasileiras, subdivididas em Municpios e Estados da Federao, e as do
Uruguai, unificadas em Intendncias com funes cumulativas, semelhana
do que ocorre, no Brasil, com o Distrito Federal. No que seria o plano
municipal uruguaio, encontram-se as Juntas Locais Administrativas, rgos
colegiados sem oramento, portanto dependentes das Intendncias s quais
se reportam.
A experincia demonstra que as reunies dos Comits de Intendentes
dependem totalmente do apoio das Chancelarias. Na prtica, estas
acabam por encarregar-se, tanto na fronteira como nas capitais, das
funes que, segundo o regulamento, incumbiriam Secretaria
Administrativa: reforam as convocatrias, selecionam os temas da
agenda, redigem e fazem circular as atas, preparam relatrios das
reunies e cuidam do seguimento das decises adotadas. Isto porque,
apesar de sua evidente representatividade poltica, os membros do
Comit no dominam, o mais das vezes, os aspectos jurdicos e
procedimentais que tornam suas decises executveis no plano
internacional. As sucessivas reunies do Comit ensinam, alm disso,
que tais eventos devem procurar conjugar-se com outros, ligados
ADRIANO SILVA PUCCI
146
fronteira seminrios, consulados itinerantes, visitas ministeriais,
assinatura de acordos , para que seus trabalhos possam atingir um
qurum mnimo, conferindo ainda maior legitimidade s decises
tomadas e proporcionando o grau de divulgao almejado pelos
participantes.
O local e o internacional entrelaam-se nas cidades limtrofes, onde
a economicidade e a eficincia dos servios municipais esto diretamente
relacionadas com a sua dimenso transfronteiria, seja na circulao
integrada, na interconexo de obras, ou na combinao de investimentos.
Ilustram essa integrao entre as agendas dos municpios e das
intendncias as continuadas gestes da Prefeitura de Jaguaro pelo incio
da operao de linha de nibus circular entre aquela cidade e a vizinha
Rio Branco, no Uruguai, com extenso at o balnerio Lago Mern. O
requerimento consta da agenda das reunies bilaterais Brasil-Uruguai
no mbito do SGT-5 do Mercosul (Transportes e Infraestrutura), no
mbito do qual a implementao da linha foi aprovada, em setembro de
2008, para efeito de licitao pela Agncia Nacional de Transportes
Terrestres ANTT, prevista para meados de 2009. A criao da referida
linha internacional foi aprovada tambm na XVIII Reunio Bilateral
Brasil-Uruguai dos Organismos de Aplicao do Acordo de Transporte
Internacional Terrestre ATIT, realizada em Montevidu, em 4 e 5 de
setembro de 2008, faltando ainda definir, mediante intercmbio de
informaes, os respectivos pontos terminais, trajetos e frequncias.
4.11.4 Proposta de reformulao da institucionalidade fronteiria
Decorridos sete anos desde a criao, em 2002, da Nova Agenda,
j existe suficiente massa crtica para fazer um balano de suas vantagens
e limitaes e, a partir deste diagnstico, buscar conferir maior agilidade
estrutura institucional da cooperao fronteiria, alm de encontrar os
meios para evitar solues de continuidade no processo, a exemplo do
que ocorreu em 2005, em funo da mudana de Governo no Uruguai.
A primeira constatao a de que a cooperao fronteiria poderia
aprimorar-se com a criao de uma instncia coordenadora, de carter
executivo, abaixo da Reunio de Alto Nvel, mas acima dos Grupos de
Trabalho a ela subordinados. Tal instncia teria por misso dirigir os trabalhos
dos diversos GTs, para evitar seu andamento desigual ou descoordenado.
147
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Na V Reunio da Nova Agenda, por exemplo, o GT de Sade apresentou
importantes resultados, mas, em contraste, o de Meio Ambiente e Saneamento
limitou-se a registrar os assuntos em pauta e as linhas de ao a serem
consideradas futuramente. Outra concluso importante a de que existem
mandatos duplicados, como se verifica entre o GT de Meio Ambiente e
Saneamento, da Nova Agenda, e as Comisses da Lagoa Mirim e do Rio
Quara.
Em face desse quadro, por ocasio das reunies preparatrias V
Reunio da Nova Agenda, a delegao uruguaia apresentou non paper
intitulado Possvel Organograma da Institucionalidade Fronteiria
Uruguai-Brasil, com vistas obteno de um desenho de instituies
fronteirias que funcionem de forma eficiente e ininterrupta
130
. A
proposta preserva os princpios que norteiam a estrutura vigente:
autonomia local, tomada de decises em bases participativas e incluso
social dos setores perifricos.
Em linhas gerais, o documento prope o seguinte: reduzir o nmero de
rgos binacionais com competncia em matria de desenvolvimento e
cooperao na fronteira Uruguai-Brasil; melhorar a coordenao da
atividade das instituies mantidas; evitar a duplicao de competncias e
de esforos; assegurar o funcionamento contnuo daquelas instituies;
ampliar a participao local nas atividades institucionais; e procurar fazer
com que o custo econmico da proposta seja aceitvel para ambas as
partes.
Na prtica, a proposta sugere a fuso da CLM e da CRQ numa s
Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, com
jurisdio sobre toda a fronteira binacional, incluindo o trecho de
fronteira seca. Nos termos do documento, as delegaes nacionais da
Comisso Mista poderiam ter composio interministerial, mas a sua
Presidncia recairia sobre os respectivos Ministrios das Relaes
Exteriores. A nova Comisso funcionaria de acordo com os lineamentos
da Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, mas no estaria subordinada
a ela, para evitar que o funcionamento descontnuo desta instncia
afetasse os trabalhos da nova Comisso Mista. Por fim, no mbito da
Reunio de Alto Nvel, seriam criados dois novos GTs, o de Assuntos
130
Os adjetivos apareciam sublinhados na proposta uruguaia.
ADRIANO SILVA PUCCI
148
Aduaneiros e o de Desenvolvimento e o de Infraestrutura, dado que
seus temas no se encaixam em nenhum dos quatro GTs ora existentes.
Entre os temas tratados pelo eventual GT sobre Assuntos Aduaneiros
incluir-se-iam pleitos antigos, como a retirada dos controles aduaneiros,
policiais e sanitrios das cabeceiras da ponte Mau e a sua recolocao
em pontos distantes 5 a 10 km da fronteira fsica. Isto porque, em
Jaguaro, somente 10% da carga pode ser liberada no mesmo dia, devido
aos quatro controles descoordenados existentes na vizinhana e nas
cabeceiras da ponte Mau. J em Rio Branco, o sistema prev que o
controle aduaneiro e sanitrio de carga seja realizado do lado brasileiro,
na Estao Aduaneira de Fronteira EAF, e o de fiscalizao migratria
e aduaneira, do lado uruguaio, no Centro de Frontera, com a participao
de agentes brasileiros, o que no ocorre por falta de pessoal, segundo
alega o DPF. Como resultado, o turista uruguaio que se dirige ao Brasil
tem de cumprir trmites no Centro de Frontera e, depois, em Jaguaro,
na Delegacia da Polcia Federal, para legalizar seu ingresso. No trajeto,
sujeita-se ainda fiscalizao de tcnico da Receita Federal na ponte
131
.
Similarmente, o planejado GT sobre Desenvolvimento e
Infraestrutura teria uma extensa agenda, que incluiria a reforma da Ponte
Mau e a construo da segunda ponte sobre o rio Jaguaro
132
; o
interesse na construo das barragens Talavera e Centurin (obras
oradas em R$ 600 milhes), sobre o rio Jaguaro, para cobrir o dficit
energtico da regio; a proposta de construo de ponte de madeira,
de 100 m de extenso, com investimento de US$ 60 mil, tambm sobre
o rio Jaguaro, nas imediaes da localidade uruguaia de Centurin; a
reativao do ramal ferrovirio de 140 km entre Livramento e Cacequi
133
,
ao custo de US$ 4 milhes, para o escoamento de produtos do norte
do Uruguai at Rio Grande, e muitos outros projetos.
131
Telegrama n 003, ostensivo, do Vice-Consulado do Brasil em Rio Branco, em 4.1.2007.
132
O tratamento dado por este GT ao tema das pontes internacionais teria, naturalmente,
carter subsidirio aos trabalhos da Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para a Construo de
uma Segunda Ponte sobre o Rio Jaguaro e do Grupo Tcnico Executivo para a restaurao da
Ponte Internacional Baro de Mau, cuja mais recente reunio ocorreu em Braslia, no incio de
dezembro de 2008.
133
A reativao teria, ademais, um valor histrico, por ter sido este o primeiro ramal a permitir
a interligao entre o Uruguai e o Brasil, em 1896.
149
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Ilustrao 12 - Proposta de Reformulao da Institucionalidade
Fronteiria
FONTE: Direo Regional Amrica, Ministrio de Relaes Exteriores do Uruguai.
ADRIANO SILVA PUCCI
150
De acordo com a proposta de reformulao, a maior participao da
populao local no processo de integrao fronteiria seria garantida por
meio da replicao da bem-sucedida experincia dos Comits de
Coordenao Local (CCLs). Estes Comits seriam presididos, do lado
brasileiro, pelo Ministrio da Integrao Nacional, atravs de sua Secretaria
de Programas Regionais; e do lado uruguaio, pelas Secretarias de Estado ou
por rgos designados de acordo com cada caso
134
. Os CCLs teriam carter
honorrio e ficariam subordinados s respectivas delegaes perante a nova
Comisso de Fronteira. Deles participariam, idealmente, os Cnsules das
cidades fronteirias envolvidas ou seus representantes.
A nova Comisso seria dotada de uma estrutura administrativa binacional
permanente mnima: com um secretrio tcnico de cada lado, ou um secretrio
tcnico e outro administrativo, em carter rotativo; e recursos de
funcionamento bsico para a elaborao dos estudos e desenvolvimento das
atividades que ambas as partes considerem necessrios. A Comisso Mista
de Fronteira poderia, pelo menos inicialmente, utilizar as sedes atuais da CLM.
As diretrizes polticas de cada Governo seriam recebidas diretamente da
presidncia de cada delegao; as decises polticas e tcnicas, acordadas
no nvel binacional, emanariam da Reunio de Alto Nvel; por fim, as queixas,
recomendaes e iniciativas locais seriam canalizadas atravs dos CCLs.
Os Comits de Fronteira poderiam fundir-se com os CCLs, e as restantes
Comisses (Assessora de Sade, de Cooperao Consular e Comit de
Intendentes) vincular-se-iam nova organizao fronteiria, segundo o
esquema indicado no quadro da pgina anterior (Ilustrao 12).
A reflexo proposta pela Chancelaria uruguaia oportuna. Em mais de
trs dcadas de funcionamento institucionalidade fronteiria, possvel e
necessrio fazer um balano geral do organograma institucional definido em
1975, substancialmente alterado desde ento. Em virtude do dinamismo do
processo de integrao fronteiria, mister adequar continuamente as suas
instncias e utilizar todas as experincias, positivas e negativas, como insumos
para a sua reformulao estrutural.
A anlise feita nos captulos anteriores revela que a Comisso Geral de
Coordenao (CGC), no nvel de Chanceleres, reuniu-se apenas quatro vezes
em 34 anos de existncia, a ltima em 2005. No ano seguinte, a Comisso de
134
Atualmente, o CCL de Artigas est presidido por um representante da Direo Nacional de
Hidrografia, do Ministrio de Transportes e Obras Pblicas (MTOP).
151
A ATUAL INSTITUCIONALIDADE FRONTEIRIA
Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteirias (CDZF) foi convocada
pela ltima vez. Em 1998, teve incio o lento processo de esvaziamento dos
Comits de Fronteira, que acarretou o enfraquecimento de seu ente
coordenador, o Grupo Permanente de Cooperao Consular (GPCC);
finalmente, o Centro de Estudos Jurdicos da Fronteira (CEJ) fracassou por
completo.
A seu turno, o Comit Binacional de Intendentes e Prefeitos ganhou um
regimento interno, em 2007, e realizou diversas reunies desde ento (com
frequncia maior, alis, do que o prazo de maturao dos assuntos e a
disponibilidade de agenda das autoridades locais e das capitais
recomendariam). As reunies do Comit tm uma agenda aberta e, por isso,
acolhem requerimentos em profuso, os quais, entretanto, no dispem de
um esquema preestabelecido de seguimento: nos intervalos relativamente
longos entre as Reunies de Alto Nvel, seu encaminhamento depende das
aes da Embaixada e do Consulado-Geral, que monitoram o andamento
dos temas, fazem consultas a Braslia e gestes em Montevidu.
Nas duas ltimas reunies do Comit, em 2008, o nvel de
comparecimento dos prefeitos e intendentes foi baixo. Esse qurum escasso
sugere que o regimento do Comit poderia ser alterado, para dar carter
semestral a essas reunies e vincul-las sempre a eventos que lhes deem
maior visibilidade poltica, a exemplo dos seminrios sobre integrao
fronteiria do MIDES, das visitas presidenciais e das ministeriais.
As instncias que tm mostrado maior vitalidade devem ser valorizadas
no quadro de instituies da Nova Agenda. Tal o caso da Comisso
Binacional Assessora de Sade, que produziu o importantssimo Ajuste
Complementar para o Acesso Recproco a Servios de Sade na Fronteira,
e das Reunies de Coordenao Consular, que, associadas a encontros
regulares com o Diretor de Assuntos Consulares do Palcio Santos, suprem,
de certa forma, ainda que apenas do lado brasileiro, as funes do Grupo
Permanente de Cooperao Consular. Um grande avano nesse sentido a
perspectiva de realizao da primeira Reunio Binacional de Coordenao
Consular, acordada em Montevidu, em fevereiro de 2009, durante a visita
do Diretor do Departamento da Amrica do Sul I, pelo contato imediato
que favorece entre os representantes consulares de fronteira, podendo
configurar um formato indito de encaminhamento das demandas locais.
Com referncia criao de dois novos Grupos de Trabalho subordinados
Reunio de Alto Nvel o de Assuntos Aduaneiros e o de Desenvolvimento
ADRIANO SILVA PUCCI
152
e Infraestrutura a sugesto parece ser da maior pertinncia. Primeiramente,
porque, durante as reunies da Nova Agenda, estes temas, que no se
encaixam em nenhum Grupo de Trabalho, acabam por pulverizar-se dentro
dos demais GTs, cujas delegaes no tm competncia ratione materiae
para tratar daqueles assuntos. Na melhor das hipteses, terminam migrando,
como meros registros, para a agenda maior da Reunio de Alto Nvel, com
o que assumem um carter eminentemente declaratrio. Em segundo lugar,
porque, ao no disporem de ata prpria, figurando como apndices dos demais
Grupos de Trabalho, tm seu seguimento prejudicado, por estarem suas
disposies espalhadas entre as diversas atas.
Mais complicada seria a fuso da CLM e da CRQ numa Comisso
Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, com jurisdio extensiva
ao trecho de fronteira seca. Dado que as Comisses das Bacias foram
constitudas por tratados, impor-se-ia o mesmo procedimento para a sua
reviso ou extino. Como soluo imediata, o que se tem verificado a
preferncia por deixar em estado latente os mecanismos menos produtivos,
como no caso do Centro de Estudos Jurdicos (CEJ) da fronteira, e empenhar
recursos humanos e administrativos nos foros de eficcia comprovada, como
a Comisso Binacional Assessora de Sade, enquanto no se empreende a
tarefa de maior envergadura, de reformulao abrangente da institucionalidade
fronteiria.
Conforme j mencionado no captulo 4.3 acima, a reflexo sobre a
coerncia institucional do instrumental de integrao fronteiria foi
considerada como necessria pelos Vice-Chanceleres, na ltima reunio do
Mecanismo de Consultas e Concertao Poltica, em julho de 2008. Esse
exerccio dever ser contemplado na VI Reunio de Alto Nvel da Nova
Agenda, a ser convocada at meados de 2009, como imperativo de eficcia
e de atualizao do sistema. O debate sobre a reformulao da
institucionalidade fronteiria uma etapa prvia e indispensvel de qualquer
discusso sobre o Estatuto da Fronteira, por ser este um sistema de acordos
que se interligam como vasos comunicantes. Assim, a anlise do organograma
fronteirio devem tambm fazer parte dos trabalhos de elaborao do referido
Estatuto (vide captulo 6.4).
153
5. Os principais acordos de cidadania fronteiria
em vigor
5.1 Acordo de Trnsito Vicinal Fronteirio
Em 17 de novembro de 1999, os Ministros do Interior do Mercosul
assinaram o Acordo n 17/99, denominado Trnsito Vicinal Fronteirio
entre os Estados Partes do Mercosul (CMC/DEC. n 18/99 e n 19/
99), regime este regulamentado pela Deciso CMC n 14/00.
O regime multilateral criou a credencial TVF, com validade de trs
anos, renovveis, que permite aos seus beneficirios transpor a fronteira
e permanecer no territrio do pas vizinho durante um perodo mximo
de 72 horas, mediante utilizao da credencial correspondente, a ser
obtida em base voluntria. O acordo no estipula a rea de circulao
nem lista as localidades fronteirias contempladas, determinada mediante
acordos bilaterais ou trilaterais, conforme o caso. A qualidade de
residncia fixada de acordo com a legislao do Estado-Parte de
residncia do interessado.
O Acordo TVF representou o primeiro de uma srie de ajustes
multilaterais e bilaterais estabelecidos ao longo da ltima dcada,
inspirados na ideia de permitir a circulao transfronteiria mediante
um processo gil e diferenciado, em relao s outras categorias de
migrantes (Dec. n 18/99, art. 2).
ADRIANO SILVA PUCCI
154
5.2 Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho
na Fronteira
O Acordo sobre Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho para os
Nacionais Fronteirios Brasileiros e Uruguaios, tambm conhecido como
Acordo Fronteirio, foi o mais importante desdobramento da Nova Agenda
at o momento (vide Anexo 1). Foi assinado em Montevidu, pelos
Chanceleres Celso Amorim e Didier Opertti, quando da visita do Presidente
Fernando Henrique Cardoso ao Uruguai, em 21 de agosto de 2002.
As negociaes foram iniciadas meses antes, na I e II Reunies de Alto
Nvel da Nova Agenda, como parte das atividades do GT de Cooperao
Policial e Judicial. Quase dois anos depois de subscrito, em 14 de abril de
2004, os mesmos Ministros trocaram os instrumentos de ratificao, na
conurbao de Rio Branco e Jaguaro, e procederam entrega simblica
das primeiras carteiras, em cerimnia prxima Ponte Baro de Mau. O
acordo foi internalizado no ordenamento jurdico uruguaio por meio da Lei n
17.659, de 19 de junho de 2003, regulamentada por Decreto do Poder
Executivo de 11 de julho de 2005; no Brasil, corresponde ao Decreto
Legislativo n 907, de 21 de novembro de 2003, promulgado pelo Decreto
n 5.105, de 14 de junho de 2004.
Em essncia, o acordo prev que os nacionais de uma das Partes,
residentes na fronteira binacional, possam residir na localidade vizinha,
trabalhar
135
com os correspondentes reflexos de previdncia social e
estudar, em estabelecimentos de ensino pblicos ou privados. Para definir a
rea de abrangncia dos benefcios, foi criado um Anexo de Localidades
Vinculadas ao Acordo, no qual so enumerados os ncleos populacionais,
situados na faixa de 20 km, contemplados pelas suas disposies.
O art. 2 do Acordo outorga a qualidade de fronteirio, com os atributos
acima indicados, aos cidados que residam nas localidades vinculadas. Esse
artigo um divisor de guas na temtica do Estatuto da Fronteira, porque
cria juridicamente a figura do cidado fronteirio. Como assinala AVEIRO
(2006, p. 148), at a assinatura do acordo, o uruguaio que trabalhasse em
Santana e morasse em Rivera teria de fazer o mesmo tramite migratrio de
um uruguaio que fosse residir em So Paulo. Nesse sentido, vrios autores
135
O Acordo Fronteirio, ao garantir o direito ao trabalho nos dois lados da linha de fronteira,
no derroga as exigncias acadmicas, no caso das profisses sujeitas a regulamentos especiais.
155
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
consideram o acordo como uma mudana de paradigma, que refora o
princpio federativo e de interiorizao da diplomacia.
Em virtude dessas caractersticas, em outubro de 2002, poucos meses
aps a assinatura do ato bilateral com o Uruguai, o Governo brasileiro
submeteu-o apreciao dos demais pases do Mercosul, na primeira reunio
do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria (GAHIF). O
texto foi apresentado, na oportunidade, como anteprojeto de acordo sobre
permisso de residncia, trabalho, estudo e atendimento hospitalar para
nacionais fronteirios.
A qualidade de fronteirio inicialmente concedida por um lapso de
cinco anos, prorrogvel por igual perodo, findo o qual pode ser autorizada
por um prazo indeterminado. Pelas caractersticas do Acordo,
ARGAARAZ, HERNNDEZ E SILVA (2005, p. 82) definem-no como
um instrumento de antecipao dinmica para a regularizao de situaes
de fato que transtornam a vida normal dos nacionais fronteirios, com respeito
circulao de pessoas e controles migratrios.
A condio de fronteirio comprovada por meio do Documento
Especial de Fronteirio (DEF), que no dispensa o uso dos documentos de
identidade estabelecidos em outros acordos vigentes entre os dois pases. O
documento especifica o local onde o nacional brasileiro ou uruguaio est
autorizado a exercer os direitos estabelecidos pela sua condio.
O DEF, expedido pelo Departamento de Polcia Federal brasileiro e pela
Direo Nacional de Migrao uruguaia, somente vlido nos limites da localidade
para a qual foi concedido. Isto significa que, mesmo dentro da rea de alcance do
acordo (20 km), as prerrogativas no so vlidas entre localidades fronteirias
que no estejam vinculadas entre si. Nessas condies, o brasileiro residente em
Jaguaro apenas em Rio Branco pode desfrutar as facilidades previstas no Acordo
Fronteirio. Da mesma forma, o uruguaio residente em Rivera somente pode
exercer seus direitos de fronteirio em Livramento, mas no em Barra do Quara.
A norma estrita: a tentativa de exercer os direitos previstos neste Acordo fora
desses limites territoriais d causa ao cancelamento da condio de fronteirio e
subsequente recolhimento do DEF (art. 4, alnea e).
A documentao
136
exigida para a concesso do DEF, aceita em ambos
os idiomas, discriminada no Acordo:
136
Por troca de notas reversais, em 2.9.2004, foi estabelecida a dispensa de consularizao dos
documentos exigidos.
ADRIANO SILVA PUCCI
156
a) passaporte ou outro documento de identidade vlido;
b) comprovante de residncia em alguma das localidades vinculadas;
c) documento relativo a processos penais e antecedentes criminais
137
nos locais de residncia, nos ltimos cinco anos;
d) duas fotografias tamanho 3x4, coloridas e recentes;
e) comprovante de pagamento da taxa respectiva.
O Acordo Fronteirio teve a particularidade de extinguir as penalidades
administrativas para nacionais brasileiros e uruguaios que viviam na fronteira
em situao migratria irregular. O artigo 7 operou, portanto, uma anistia
migratria para fronteirios, at 15 de maro de 2002. Por essa razo,
tambm denominado de Acordo de Indocumentados.
As localidades situadas na faixa de 20 km de cada lado da linha de
fronteira, mas no listadas no Anexo de Localidades Vinculadas, no do
direito ao documento especial de fronteirio. A relao estabelece as seguintes
vinculaes, envolvendo dezessete localidades ao todo:
Chu, Santa Vitria do Palmar/Balnerio do Hermenegildo e Barra do
Chu (Brasil) a Chuy, 18 de Julho, Barra de Chuy e La Coronilla (Uruguai);
Jaguaro (Brasil) a Rio Branco (Uruguai);
Acegu (Brasil) a Acegu (Uruguai);
Santana do Livramento (Brasil) a Rivera (Uruguai);
Quara (Brasil) a Artigas (Uruguai);
Barra do Quara (Brasil) a Bella Unin (Uruguai).
O art. 6 do Acordo prev a ampliao ou reduo da lista de localidades,
desde que estas estejam situadas no raio de 20 km perpendicular ao limite
binacional. A alterao feita mediante o intercmbio de notas, com
antecedncia mnima de 90 dias. De acordo com esse procedimento, em 20
de maio de 2008
138
, trs novas adies foram feitas lista, aumentando para
vinte o nmero total de localidades fronteirias vinculadas (vide Anexo 2):
Pueblo San Lus, no Departamento de Rocha (Uruguai);
137
No poder beneficiar-se do Acordo Fronteirio quem tiver sofrido condenao criminal ou
esteja respondendo a processo penal no territrio das Partes ou no exterior.
138
Nota n 219, da Embaixada do Brasil em Montevidu.
157
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
Villa Isidoro Nobla, no Departamento de Cerro Largo (Uruguai);
Colnia Nova, no Municpio de Acegu (Brasil).
Na solenidade de 2004, em Jaguaro, o Ministro de Estado das Relaes
Exteriores, Celso Amorim, entregou uma carteira de fronteirio para uma
cidad uruguaia, e o seu homlogo ento, o Chanceler Didier Opertti, a um
cidado brasileiro. Em seguida, de abril at agosto, no houve distribuio
de carteiras; o documento de fronteirio ateve-se mais funo de anistia do
que propriamente renovao de conceitos, tendo corrido o grave risco
poltico de converter-se em letra morta.
Conforme foi acontecer com acordos pioneiros, surgiram alguns problemas
inesperados em sua execuo: diferena de preo (em junho de 2004, a emisso
do DEF custava R$ 100 no Brasil e o equivalente a R$ 5 no Uruguai);
discrepncia de formato entre a carteira brasileira e a uruguaia; exigncias
impostas pelos rgos executores, incompatveis com o esprito e at mesmo
com a letra do acordo; no regulamentao, pelas autoridades uruguaias, da
dispensa de consularizao dos documentos exigidos; desconhecimento da lei
nova e aplicao da normativa antiga (no Brasil, alguns delegados continuavam
a observar a legislao subsidiria, ou seja, o Estatuto do Estrangeiro Lei n
6.815/80); demora de meses na entrega do documento, emitido nas capitais; e
questes de exegese (por exemplo, no Brasil no existem atestados de
residncia, substitudos por contas de gua, luz, telefone etc.).
O preo da carteirinha brasileira, a princpio vinte vezes maior, gerou forte
descontentamento das comunidades fronteirias. O modo como esses problemas
foram equacionados demonstra que, com vontade poltica, mesmo os acordos
originais, ipso facto testados empiricamente, encontram seu caminho de
implementao. Do lado uruguaio, o documento, que de incio mais parecia um
certificado, teve seu preo elevado em dez vezes, para o valor equivalente a R$ 45,
ao ser dotado de elementos de segurana, tais como cdigo de barra e impresso
digital. Do lado brasileiro, reduziu-se o custo da carteira at o piso fixado pela Lei
Complementar n 89, de 18 de fevereiro de 1997
139
. Assim se chegou ao desejado
equilbrio de preo e de qualidade entre as carteiras brasileira e uruguaia.
139
Art. 2. Ficam institudas as taxas cujo fato gerador e respectivas alquotas, fixadas em
Unidade Fiscal de Referncia UFIR, esto relacionados neste artigo: [...] V Expedio de
carteira de estrangeiro fronteirio 60. A Unidade de Referncia Fiscal UFIR foi criada em
1995 e extinta em 2001, em decorrncia do 3, art. 29 da Medida Provisria n 2095-76. Em
2000, 1 UFIR valia R$ 1,0641. O valor legal mnimo do DEF era de R$ 63,84.
ADRIANO SILVA PUCCI
158
Pouco a pouco, o acordo foi sendo regulamentado para estimular a
adeso ao instrumento. Em setembro de 2004, os Governos dos dois pases
trocaram notas sobre a dispensa de consularizao dos documentos para a
obteno do DEF (vide Anexo 3). Em novembro daquele ano, por ocasio
da IV Reunio da Nova Agenda, os valores j se aproximavam de certa
paridade (R$ 63,85 do lado brasileiro e $U 640 do lado uruguaio, taxa
aproximada da poca, de 1 R$ = 10 $U), graas a algumas adaptaes,
como a Portaria n 3.392/MJ, de 5 de novembro de 2004, que isentou os
cidados uruguaios do pagamento da taxa de registro policial ao abrigo do
Acordo.
Ainda em 2004, na IV Reunio da Nova Agenda, o GT sobre
Cooperao Policial e Judicial aprovou a reduo dos custos de expedio
do DEF e discutiu a possibilidade de misses itinerantes do Departamento
de Polcia Federal (DPF) e da Direo Nacional de Migrao (Uruguai) a
localidades de fronteira onde estes rgos no tivessem escritrios; em Acegu,
por exemplo. Enfim, pelo Decreto do Poder Executivo de 11 de julho de
2005, que especificou, no Uruguai, as caractersticas tcnicas, vigncia e
custo do DEF, este documento ficou padronizado, inclusive no tocante ao
respectivo custo, fixado em 2,1 UR
140
. Em novo desdobramento, em julho
de 2007, o Consulado-Geral em Montevidu props a iseno de cobrana
de emolumentos para todos os atos consulares realizados por titulares da
carteira de fronteirio, na jurisdio dos postos de fronteira dos dois pases.
A despeito desses avanos, persistem alguns desafios para a aplicao
efetiva do Acordo Fronteirio. Algumas localidades, dentro e fora da faixa
de 20 km, reivindicam serem includas no anexo de vinculaes. Seus
habitantes no se consideram menos fronteirios por no residirem numa
das vinte localidades listadas no Anexo nico ao Acordo Fronteirio. Conforme
assinalam DORFMAN e BENTANCOR (2005, p. 135), La Coronilla
encontra-se a 30 km da fronteira; fora da faixa estabelecida, portanto. Que
critrio foi utilizado para excluir esta localidade da rea de vinculaes?
Ademais, mesmo dentro do permetro de 20 km estabelecido, o Anexo
nico ao Acordo Fronteirio no explicita se as zonas suburbanas e rurais
adjacentes s reas urbanas listadas esto ou no includas no espectro
140
Ao trmino de outubro de 2008, uma Unidad de Referencia valia 368,34 pesos uruguaios
($U). Portanto, cotao da poca, o preo do DEF (2,1 UR) aproximava-se dos 70 reais.
159
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
espacial do referido acordo
141
. A conurbao de Rivera e Livramento, por
exemplo, abrange, no raio de 20 km estipulado, os povoados de Capo
Alto, San Lus, Hospital, Cerrillada, Tranqueras, Massoller, Villa Indart e La
Puente, alm de Vichadero que, apesar de situar-se fora dos 20km, possui
fortes vnculos com a fronteira, conforme atesta a prpria toponmia (vichar,
isto , espiar, designao ligada ao controle da fronteira ou prtica do
contrabando). Por sua vez, Vila Albornoz (em frente a Massoller) pertence
ao municpio de Santana do Livramento, e Serrilhada (Brasil), cidade prxima
a Cerrillada (Uruguai), filia-se a uma localidade no contemplada, Bag.
O direito de estudar resguardado pelo acordo apresenta tambm
aspectos de precariedade, a despeito de sua relevncia como instrumento de
incluso social, por meio da gerao de oportunidades de emprego. O Acordo
para a Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais
e/ou Tcnicos, que complementaria o Acordo Fronteirio, pela
compatibilizao com as demandas de conselhos profissionais e organismos
acadmicos, ainda no pde ser encaminhado pela Casa Civil da Presidncia
da Repblica ao Congresso brasileiro, em funo de dvidas suscitadas entre
o MEC e a Secretaria da Educao do RS, no tocante repartio dos
eventuais custos decorrentes de sua aplicao
142
.
Sob o aspecto previdencirio, um exemplo de entrave a falta de cobertura
previdenciria para brasileiros que contribuem para o sistema de seguridade
social uruguaio. Apurou-se que os agentes do Banco de Previsin Social
(BPS) no aceitavam o DEF como documento habilitante inscrio no
sistema eletrnico da instituio, por no lograrem inserir a sequncia numrica
do documento de fronteirio, que tem seis dgitos, no cadastro informatizado
do BPS, configurado para lanamentos de oito dgitos. Nessas condies,
os trabalhadores brasileiros de Quara, por exemplo, que contribuem para o
BPS em Artigas, estavam impedidos de receber atendimento mdico no
Hospital Gremeda, tendo de recorrer a hospital pblico, com qualidade inferior
de atendimento.
Em comunicado dirigido ao Embaixador do Brasil em Montevidu, o
Presidente do BPS informou da aceitao do DEF por aquele instituto, para
141
O Ajuste Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na fronteira
procurou suprir essa lacuna, como veremos no captulo 5.4 a seguir.
142
No Uruguai, o ato foi aprovado pela Lei n 18.158, publicada no Dirio Oficial n 27.288, de
30.7.2007.
ADRIANO SILVA PUCCI
160
fins de cadastramento no respectivo sistema, a partir de 1 de janeiro de
2009, conforme reza a Resoluo R.D. n 40-34/2008 do Banco, de
19.11.2008. Com isso, os portadores da carteira de fronteirio podero,
doravante, perceber os benefcios do BPS sem a necessidade de apresentao
da cdula de identidade expedida pela Direo Nacional de Identificao
Civil (vide Anexo 10).
A lista de entraves que gradativamente vo sendo superados no se esgota
nos pargrafos anteriores. Em entrevista a jornal santanense
143
, a Cnsul-
Adjunta do Brasil em Rivera mencionou a existncia, em meados de 2008,
de casos de jovens brasileiros que vivem em Livramento, desejam estudar no
Centro Universitrio de Rivera e no podem, porque no se lhes concede o
documento, simplesmente por no residirem no Uruguai. A mesma
interpretao tem obstado ao acesso de crianas brasileiras matriculadas em
escolas uruguaias s polticas pblicas de incluso digital levadas a cabo pelo
pas vizinho. Embora o status de residente fronteirio, consignado no DEF,
devesse em tese franquear o acesso inclusive destes alunos aos computadores
do Plan Ceibal
144
, na prtica so discriminados pela exigncia de cdula
uruguaia, conforme admitiu o prprio Diretor de Programa de Fronteira do
MIDES, Jorge DURN (2008), em entrevista ao autor:
Muchas veces son familias numerosas, y que el costo de traduccin,
de legalizacin y dems, a los efectos de la tramitacin de este
documento, que no est eximido, porque Identificacin Civil considera
que la ley que exime de traduccin a las partidas de nacimiento [se
aplica] solamente a los efectos migratorios y no a los efectos de la
situacin de esas personas, que no las consideran migrantes, sino
residentes. Entonces estamos tratando de hacer una articulacin [entre
el] Ministerio de Desarrollo, que certifique indigencia o pobreza
143
Entrevista ao jornal A Platia, em 23 de julho de 2008, reproduzida na matria intitulada
Ms de 2600 brasileos y uruguayos ya tienen el documento de Frontera.
144
Em dezembro de 2006, foi lanado no Uruguai o projeto CEIBAL Conectividad Educativa
de la Informtica Bsica para el Aprendizaje en Lnea, que visa a oferecer um computador
porttil e gratuito para cada aluno da rede pblica de ensino, at 2009. O Plan Ceibal inspirado
na proposta One Laptop per Child (OLPC), anunciada pelo Professor Nicholas Negroponte, do
Massachusetts Institute of Technology (MIT), em janeiro de 2005, durante o Frum Econmico
Mundial, em Davos, na Sua. Em parte por causa de sua populao comparativamente menor,
mas tambm em virtude do alto interesse do Presidente Tabar Vzquez no projeto, o Uruguai
poder vir a ser o primeiro pas onde a iniciativa abranger a totalidade da populao escolar.
161
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
extrema de esos hogares, que no pueden asumir el costo de la
traduccin, y la Direccin de Asuntos Consulares, para que los
consulados uruguayos traduzcan esas partidas y habiliten el trmite
frente a Identificacin Civil, para que todos los ciudadanos brasileos
que concurran a los centros educativos uruguayos tengan su cdula
de identidad uruguaya. Esa es uma dificultad puntual, pero esas
dificultades de articulacin se dan en todos los poderes.
Em flagrante incongruncia com a letra e com a prpria ideia-fora do acordo,
qual seja, a de no distinguir entre fronteirios de ambos os lados do limite
binacional, desde que amparados pelo Acordo Fronteirio, a Direo Nacional
de Migrao, Departamento de Trmites, em seu Instructivo para la Obtencin
del Documento Especial de Fronterizo em Uruguay, item 2.2., estipula, como
requisito bsico para gestionar a residncia fronteiria, a apresentao de certificado
policial de residncia. E no se detm a: En caso de dudas se podr exigir
contrato de arrendamiento o ttulo de propiedad de la vivienda
145
.
Analogamente, tambm a Delegacia de Polcia Federal em Santana do
Livramento vem fazendo exigncias imprprias luz do acordo. O Ofcio n
1105/2008/NUMIG-DPF-LIV-RS, datado de 29 de agosto de 2008, expedido
pelo Ncleo de Imigrao daquela delegacia, estatui expressamente que, para
a concesso da carteira de fronteirio, ser exigida do cidado uruguaio a
comprovao de estudo ou trabalho em territrio brasileiro. A exigncia inverte
a lgica do tratado, ao considerar como requisito o que deveria ser um dos
benefcios do acordo, quando o respectivo artigo III, item 4, alnea b, exige
prova de residncia em alguma das localidades constantes do Anexo, sem a
necessidade de que resida no lado em que solicita o documento.
Segundo foi apurado, tal exigncia, ao arrepio do Acordo Fronteirio,
provm de determinaes do Servio de Registro de Estrangeiros da
Coordenao-Geral de Polcia de Imigrao (CGPI), em Braslia, que vem
devolvendo processos de solicitao de carteiras de fronteirio, sob o
argumento de que o Sistema de Banco de Dados de Imigrao da Polcia
Federal s aceita registros de domiclio no Brasil
146
.
145
Fax n 29, do Consulado do Brasil em Rivera, ostensivo, em 19.8.2008.
146
O Memorando n 004/08-ADIPFMON, da Adidncia da Polcia Federal em Montevidu
para o Embaixador do Brasil, datado de 30.9.2008, refere-se ao Despacho n 5.222 da CGPI/
DPF, que confirmou a exigncia, pois o sistema no aceita endereo de fora.
ADRIANO SILVA PUCCI
162
Alm das dificuldades regulamentares, nota-se uma resistncia ao
que se poderia qualificar como um desafio ao conceito de lei territorial,
representada pela multiplicao de redes transfronteirias, em
detrimento da circulao regulada pela lei (MACHADO, 1998, p. 6).
Tal fenmeno observado na expectativa de tolerncia recproca
informalidade; no costume das trampitas, jeitinhos, para obter uma
matrcula ou emprego (como utilizar endereo fictcio de amigo ou
parente do outro lado da fronteira); no receio de pagar impostos ou de
ter sua vida investigada. Como assinala ADIALA (2006, p. 121), na
fronteira o informal institucionalizado e o poder formal local reconhece
isso.
A propsito dessa dicotomia, uma juza de Santana relata: As
pessoas se registram dos dois lados. A pessoa registrada no Uruguai
e depois vem, pede para fazer um registro extemporneo, alegando que
nasceu em campanha; que foi com parteira, que nunca fez um registro;
ento vem com duas testemunhas; a gente no tem como negar esse
registro (QUADRELLI, 2002, p. 70). Caso semelhante ocorreu
durante entrevista concedida pela Cnsul brasileira em Rivera, em 16
de julho de 2008, na Radio Internacional daquela cidade. A prpria
jornalista que conduzia o programa confessou ser casada com brasileiro,
ter filhos brasileiros e viver em Santana h mais dez anos, sem que
possusse nenhum documento brasileiro de permanncia.
A interpretao restritiva por parte das autoridades uruguaias
resulta, supostamente, de uma percepo preventiva, derivada da
desproporo entre as populaes totais do Brasil (190 milhes) e do
Uruguai (3,4 milhes). Preocupao, na verdade, infundada, pois o
alcance do Acordo Fronteirio abrange apenas os residentes na rea
de 20 km de cada lado da fronteira, isto , cerca de 180 mil brasileiros
e 150 mil uruguaios (vide captulo 3.1). Existe, pois, uma situao de
equilbrio aproximado entre as populaes fronteirias, que no gera
excedentes na oferta de mo de obra nem gargalos na capacidade de
ensino; pelo menos no unilateralmente
147
.
147
A impropriedade desse argumento foi abordada com maior profundidade no item 2.1 desta
tese.
163
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
Tabela 3 - Uruguaios Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base
no Acordo Fronteirio
Fonte: Diviso de Cadastro de Registro de Estrangeiros
Coordenao Geral de Polcia de Imigrao Departamento de Polcia Federal
Tabela 4 - Brasileiros Cadastrados no Perodo 2003-2008 com Base
no Acordo Fronteirio

Fonte: Direccin Nacional de Migracin Departamento de Sistemas

Ainda assim, conforme vimos nas tabelas acima, que contm dados
fornecidos pelo Consulado-Geral em Montevidu, por ocasio da VII Reunio
de Coordenao Consular, nota-se um expressivo contraste entre o nmero
de brasileiros (510) cadastrados pela Direo Nacional de Migrao e o de
uruguaios (2020) cadastrados pela Polcia Federal Brasileira, na proporo
de 4 por 1 a favor do Brasil, at junho de 2008. Ao mesmo tempo, verifica-
se uma tendncia de descenso na demanda por documentos de fronteirio, a
partir de 2006, quando o Acordo de Residncia Mercosul entrou em vigor.
Essas dificuldades no elidem o fato de que o Acordo de Residncia,
Estudo e Trabalho se tornou um marco no tratamento dos temas afetos
cidadania fronteiria. Pela primeira vez, foi reconhecida expressamente num
tratado bilateral a qualidade de fronteirio (art. I, item 3), que outorga direitos
ADRIANO SILVA PUCCI
164
especiais, adicionalmente aos direitos gerais de que usufruem os demais
nacionais brasileiros ou do outro Estado Parte. O espao geogrfico onde
esse direito exercido foi claramente delineado. Em particular, o Acordo
Fronteirio criou uma matriz jurdica a partir da qual se desdobraram
acordos conexos, como o de criao de institutos e/ou escolas tcnicas
binacionais, ou ajustes complementares to importantes como o de acesso
recproco sade na fronteira.
A percepo que os respectivos beneficirios tm do Acordo
Fronteirio positiva: as crticas que lhe fazem as comunidades de fronteira
so em geral construtivas, porque aspiram aplicao efetiva de seus
dispositivos e ampliao dos direitos granjeados. A experincia tem
demonstrado tambm que a vigilncia constante do cumprimento da norma
o preo que Governo e sociedade tm de pagar para que a cidadania
fronteiria seja efetivamente reconhecida. E isso tem funcionado.
Em virtude de seus bons resultados, essa experincia-piloto foi
reconhecida em outros trechos da fronteira terrestre do Brasil.
Especificamente, o acordo foi replicado com a Bolvia, pas com o qual o
Brasil celebrou tratado idntico, em Santa Cruz de la Sierra, em 8 de
julho de 2004
148
. Espelhando-se no acordo uruguaio-brasileiro, o
entendimento com a Bolvia vinculou quatro pares de conurbaes
localizadas na faixa comum, com idntica extenso de 20 km, de cada
lado da fronteira. No mesmo sentido, o Consulado-Geral em Caracas
sugeriu a celebrao, com a Venezuela, de acordo sobre localidades
vinculadas, nos moldes dos atos firmados com o Uruguai e com a
Argentina
149
. O efeito multiplicador d-se tambm no plano multilateral,
notadamente no GAHIF, que reverbera a discusso dos acordos de
fronteira com o Uruguai.
As lies aprendidas com as dificuldades na aplicao do Acordo
Fronteirio e as frmulas encontradas para a superao desses obstculos
podero orientar aes em outros pontos da fronteira brasileira, ao
mesmo tempo em que constituem um indicador da viabilidade da
construo do futuro Estatuto da Fronteira. O monitoramento da eficcia
desse acordo central para a compreenso dos limites e das possibilidades
148
Texto aprovado pelo Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n 64, de 18.4.2006,
e promulgado pelo Decreto n 6.737, de 12.1.2009.
149
Telegrama n 22, reservado, do Consulado-Geral do Brasil em Caracas, em 28 de maio de
2008.
165
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
de construo da malha de direitos atinentes cidadania fronteiria em
reas limtrofes onde a integrao ainda incipiente.
5.3 Acordo Operacional de Residncia no Mercosul
O Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do
MERCOSUL
150
, aprovado pela Deciso do Conselho do Mercado
Comum n 28/02, de 6 de dezembro de 2002, originou-se do interesse
brasileiro em conceder uma anistia migratria para brasiguaios, para
paraguaios na Argentina, bolivianos no Brasil e argentinos no Chile, entre
os casos mais notrios. Mercosulizar a questo tinha a vantagem de evitar
desgastes bilaterais, triangulando concesses e equilibrando, em grande
medida, custos e ganhos (FERNANDES, 2003, p. 71-72).
A complexidade da negociao regional, complicada, na poca, por
certa relutncia do Paraguai, agora superada
151
, levou o Brasil a
bilateralizar o acordo, por meio de troca de notas, com os pases que o
ratificaram: Argentina, em novembro de 2005, e Uruguai, em abril de
2006 (vide Anexo 7). Ao cabo desse processo, teve incio, em 27 de
outubro de 2006, com a publicao de Portaria Interministerial MRE/
MJ, a vigncia do Acordo Operacional entre o Departamento de
Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia, do Ministrio da Justia
do Brasil, e o Departamento Nacional de Migrao do Ministrio do
Interior do Uruguai, para a Aplicao do Acordo sobre Residncia para
Nacionais dos Estados Partes do Mercosul (Acordo de Residncia
Mercosul).
diferena do Acordo Fronteirio, o Acordo de Residncia Mercosul
afeta a todos os nacionais dos Estados Partes, no s os fronteirios. O
referido tratado outorga residncia temporria por dois anos (art. 6),
que poder ser transformada em permanente, desde que o imigrante a
solicite nos noventa dias anteriores ao seu vencimento (art. 7). A residncia
temporria confere amplos direitos ao imigrante, inclusive o de trabalhar
no pas de destino.
150
Ratificado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 210, de 20 de maio
de 2004.
151
O Acordo de Residncia para Nacionais do Mercosul foi ratificado ulteriormente pelo
Paraguai e encontra-se em fase final de depsito naquele pas, para efeito de entrada em vigor.
ADRIANO SILVA PUCCI
166
O Acordo de Residncia Mercosul est em sintonia jurdica com os
princpios da Conveno n 143, da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), para a Proteo dos Direitos dos Trabalhadores Migrantes e seus
Familiares. A referida Conveno lei no Uruguai e, no Brasil, teve seu
encaminhamento ratificao do Congresso Nacional aprovado, em agosto
de 2008, pela Comisso Tripartite de Relaes Internacionais, do Ministrio
do Trabalho e Emprego. O Acordo de Residncia no Mercosul coaduna-se,
ademais, com o Convnio Multilateral de Seguridade Social do Mercosul,
que possibilita a acumulao de perodos de servios e o pagamento de
aposentadorias.
Conforme indicam as tabelas a seguir, semelhana do Acordo
Fronteirio, o Acordo de Residncia Mercosul padece do problema da
assimetria entre as exigncias brasileiras e uruguaias (estas maiores). Verificam-
se, ademais, no plano interno brasileiro, diferenas de interpretao entre o
MRE, que vem autorizando VITEM-V para todos os casos do novo Acordo,
e a Polcia Federal (ao menos do Chu), que apenas explicita: Registro
Temporrio com base no Acordo Brasil-Uruguai de 2006.
Outra dificuldade a diferena de custos de tramitao do visto
temporrio, quando esta feita atravs da Polcia Federal (US$ 117,13), ou
via repartio consular (US$ 347,10), pelo triplo do preo
152
. A incidncia
da tabela de emolumentos explicaria, em grande parte, a diminuio do nmero
de candidatos a VITEM-V. O impulso inicial arrefeceu, portanto, por um
motivo de custos. Na prtica, os uruguaios interessados tm preferido viajar
ao Brasil como turistas e s ento requerer o VITEM-V diretamente junto
ao DPF/MJ.
No que se refere emisso de carteiras de residentes temporrios de
apenas um ano, reedita-se o problema com o sistema de dados do BPS,
para efeitos previdencirios: o sistema de identificao uruguaio no est
programado para emitir carteiras com validade de dois anos, os prazos mais
prximos sendo de um ano, ou ento de trs anos. Por essa razo burocrtica,
a identidade de residente temporrio ao amparo do Acordo de Residncia
Mercosul concedida, no Uruguai, com validade de um ano, renovvel por
mais um, em discordncia com o preceituado no referido acordo.
152
Informao fornecida pelo Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 11.11.2008,
atualizada com a taxa do real-ouro (29 pesos uruguaios), unidade de referncia para a cobrana
de emolumentos consulares.
167
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
Tabela 5 - Uruguaios com Residncia Permanente ao Amparo do
Acordo de Residncia Mercosul
153
Fonte: Diviso de Cadastro de Registro de Estrangeiros
Coordenao Geral de Polcia de Imigrao
Departamento de Polcia Federal
Tabela 6 - Brasileiros com Residncia Permanente ao Amparo do
Acordo de Residncia Mercosul
Fonte: Direccin Nacional de Migracin Departamento de Sistemas

Existe, ademais, um conflito de normas com o Estatuto do Estrangeiro
(Lei n 6.815/80), segundo o qual os titulares de vistos temporrios esto
impedidos de inscrever-se em entidade fiscalizadora de profissional liberal.
153
As informaes contidas nas Tabelas 5 e 6 circularam na VII Reunio de Coordenao
Consular. Montevidu, 16 e 17 de outubro de 2008.
ADRIANO SILVA PUCCI
168
Ento, na prtica ficam proibidos de exercer sua profisso, ainda que
amparados pelo Acordo de Residncia Mercosul.
At mesmo a converso da situao de residncia, de temporria a
permanente, proposio que est no cerne do acordo, suscetvel de
complicaes prticas. Em outubro de 2008, o Consulado-Geral solicitou
Secretaria de Estado das Relaes Exteriores fizesse contatos com a Polcia
Federal, ante as reclamaes de cidados uruguaios que se queixavam da
insuficincia de informaes para a transformao de seu status como
residentes, quando se dirigiam ao DPF com essa finalidade, dentro do prazo
previsto no acordo. A alegada escassez de informaes fornecidas pelo rgo
responsvel por tais providncias estaria compelindo os requerentes uruguaios
a submeterem-se ao disposto no art. 10 do Acordo de Residncia Mercosul,
segundo o qual, por decurso de prazo, ficam submetidos legislao
migratria interna de cada parte.
Na opinio da Diretora Nacional de Migraes, manifesta em reunio
de coordenao consular da qual participou, em 2008, a convite do
Consulado-Geral, o Acordo de Residncia Mercosul tende a absorver o
Acordo Fronteirio. Paralelamente, a Nova Lei de Migraes
154
do Uruguai
(Lei n 18.250), promulgada em 6 de janeiro de 2008, dever prover uma
referncia jurdica flexvel e expedita, a somar-se aos Acordos Mercosul e
Fronteirio, ao dispor que qualquer vinculao familiar com cidados uruguaios
(inclusive relaes de concubinato) constitui condio suficiente para a
obteno da residncia no Uruguai. Estima-se que a Nova Lei de Migraes
venha a constituir um referencial dominante para pedidos de residncia, pela
significativa quantidade de brasileiros que residem ou venham a residir no
Uruguai, em virtude de vnculos familiares com cidados deste pas: Artculo
33. Tendrn la categora de residentes permanentes los cnyuges,
concubinos, padres y nietos de uruguayos, bastando para ello acreditar
dicho vnculo ante las autoridades de la Direccin Nacional de
Migracin.
No este, porm, o entendimento do Consulado-Geral em
Montevidu
155
, segundo o qual a anlise dos acordos supramencionados, em
mesa informal de leitura com as autoridades uruguaias, leva, diversamente,
154
Publicada D.O. n 27.407, de 17 de janeiro de 2008.
155
Telegrama n 324, ostensivo, do Consulado-Geral do Brasil em Montevidu, em 12.5.2008.
169
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
concluso de que o Acordo Fronteirio abre um amplo leque de possibilidades
(no que se refere a trabalho, residncia, estudo e outros campos) no
contempladas no Acordo de Residncia Mercosul. No mesmo sentido, o
Consulado em Rivera
156
entende que o DEF permanece sendo, frente ao
visto temporrio, um instrumento gil e relativamente barato, que regulariza a
situao do estrangeiro na fronteira por um longo perodo, uma vez que
concedido por cinco anos, prorrogveis por mais cinco, aps o que pode
estender-se por prazo indeterminado.
5.4 Ajuste Complementar para a Permisso de Acesso Recproco
aos Servios de Sade na Fronteira
Em novembro de 2006, obstetras da Santa Casa de Livramento iniciaram
uma greve que durou quatorze dias. Para as parturientes santanenses, que
no encontravam atendimento em sua cidade, a soluo ortodoxa seria viajar
at Rosrio do Sul, a 100 km de Livramento, onde o hospital do SUS est
frequentemente superlotado; a alternativa heterodoxa seria recorrer ao hospital
de Rivera, com taxa de ocupao de leitos de apenas 65% e a meros 3 km
de distncia, mas do outro lado da fronteira. Prevaleceu a racionalidade:
durante as duas semanas de greve, cerca de quarenta crianas brasileiras
nasceram no hospital de Rivera, graas a um acordo emergencial entre os
dois hospitais, que permitiu s parturientes brasileiras serem atendidas do
lado uruguaio, como se contribussem para a previdncia deste pas. Os bebs
foram finalmente registrados no Brasil, tendo sido dispensada a legalizao
consular nesse caso.
O Acuerdo de Asistencia Gineco-Obsttrica de Emergencia entre la
Comisin de Apoyo al Hospital de Rivera, Hospital Santa Casa de
Misericordia y Secretaria de Sade de Livramento, assinado em 7 de
novembro de 2006, foi uma soluo criativa e, por que no dizer, louvvel,
diante de uma situao de fato que correspondia a uma necessidade
humanitria. Nos termos do acordo, a triagem prvia das gestantes em
iminncia de parto era feita na Santa Casa de Livramento. Ambulncia pblica
brasileira levava toda a documentao de pr-natal e pronturio mdico para
enfermeiras brasileiras em Rivera, que se revezavam em regime de planto
156
Entrevista concedida ao autor pela Ministra Eliana PUGLIA, Cnsul do Brasil em Rivera,
em 16.10.2008.
ADRIANO SILVA PUCCI
170
24h. Aps a alta, a ambulncia de Livramento resgatava novamente as
pacientes, sem que a me nem o beb tivessem acesso s vias pblicas do
Uruguai. A alta hospitalar de jure e de facto ocorria na Santa Casa de Santana.
Os repasses financeiros eram feitos pela Prefeitura Municipal de Santana,
com recursos que teriam sido destinados aos obstetras, no fosse a greve. A
cada nascimento, o hospital pblico de Rivera emitia atestado de nascido
vivo, encaminhado de ofcio ao cartrio de Rivera, onde era emitida a
correspondente certido de nascimento. O registro de nascimento era ento
transcrito no Cartrio do 1 Ofcio do domiclio do registrado, no Brasil,
mediante o reconhecimento do registro uruguaio pelo Consulado.
Esse recurso, to engenhoso, no era, contudo, prova de crticas. A
suposio de que a mantenedora uruguaia teria constitudo pessoa jurdica de
direito privado no Brasil e obtido o respectivo CNPJ, tornando vivel a sua
contratao emergencial. Felizmente, no houve erros mdicos na ambulncia
nem durante os partos, nem acidentes nos trajetos de ida ao hospital e de volta
cidade de origem, casos em que seria difcil determinar a responsabilidade
civil. Os repasses ainda devero ser referendados pelo Tribunal de Contas do
Estado. Por sua vez, o sindicato mdico gacho movimentou-se na justia,
tendo em vista impedir a contratao de mdicos uruguaios, com base no
Acordo Fronteirio, deferida por deciso liminar de juiz federal, em dezembro
de 2006, em favor da Santa Casa de Misericrdia de Santana.
A situao sobreviveu greve. Em visita ao Consulado em Rivera, a
Provedora da Santa Casa de Misericrdia de Santana do Livramento relatou
que, em maio de 2008, apesar de a Santa Casa possuir um quadro mdico
de 141 profissionais, nenhum se dispunha a realizar planto na UTI. Por isso,
teve de recorrer, em carter emergencial, aos servios de profissional uruguaio.
Agora, a Provedora est respondendo a processo por ter utilizado mdico
no reconhecido pelo Conselho Regional de Medicina (CRM). Mesmo assim,
est contratando mdicos diaristas em Santa Maria (distante 250 km de
Santana), para suprir os servios de ambulncia 24 horas, uma vez que os
mdicos locais no se dispem a realizar tal servio
157
.
O exemplo da Santa Casa de Livramento apenas mais um, embora
talvez o mais patente, das contradies na linha de fronteira. MORAES e
COSTA apud GALLO (2004, p. 44) ilustram essa surreal disjuno entre
norma e realidade, na seguinte passagem, que merece transcrio:
157
Telegrama n 351, reservado, do Consulado do Brasil em Rivera, em 14.10.2008.
171
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
Um triste exemplo desta realidade refere-se existncia de dez
pacientes residentes no municpio de Quara-RS e dependentes de
hemodilise, que tm de viajar 120 km at Santana do Livramento,
trs vezes por semana, para receber tratamento. Fora o desconforto
fsico que este procedimento gera para o paciente, fcil observar
que, nesta rotina de tratamento, este cidado impossibilitado de
trabalhar e acaba marginalizado da vida sociocultural da
comunidade. Uma soluo racional, seria que estes mesmos dez
pacientes atravessassem a ponte que leva a Artigas, no Uruguai, onde
o mesmo tratamento est disponvel. Neste caso, o deslocamento
tomaria dez minutos da vida de cada um destes pacientes.
Sensveis questo, os Governos dos dois pases avocaram-na a si
mesmos como prioridade, ao registrar, no Comunicado Conjunto de
Anchorena, de 26 de maro de 2007, a deciso dos Presidentes do Brasil e
do Uruguai de iniciar a negociao de um acordo bilateral para regulamentar
o acesso da populao fronteiria aos servios de sade e para a utilizao
compartilhada dos recursos dos dois pases na referida zona ( 33 do
Comunicado).
Em seguimento instruo presidencial, a delegao brasileira
apresentou projeto de acordo para ser negociado no mbito da Comisso
Binacional Assessora de Sade na Fronteira (CBAS), reativada em Artigas,
em 2 de outubro de 2007, conforme determinado pela V Reunio de Alto
Nvel. Na quarta reunio da CBAS, realizada em Santana do Livramento,
em 10 de dezembro de 2007, o projeto foi novamente considerado. Aps
intensas negociaes entre as Chancelarias e os Ministrios da Sade de
cada pas, o texto foi assinado, na Reunio de Ministros da Sade do
Mercosul, no Rio de Janeiro, em 28 de novembro de 2008, sob a forma de
Ajuste Complementar ao Acordo Fronteirio (vide Anexo 6). A CBAS
ficar encarregada de velar pela execuo do acordo.
O referido ajuste complementar permite a prestao de servios de pessoas
fsicas ou jurdicas nas localidades vinculadas, para atender exclusivamente a
pacientes residentes naquela zona, que apresentem o documento especial de
fronteirio ou, sua falta, identidade e comprovante de domiclio expedido pela
autoridade policial correspondente. Por iniciativa uruguaia, o texto explicita que a
rea de influncia das localidades vinculadas inclui, alm do permetro urbano, as
zonas suburbanas e rurais contidas na faixa de 20 km.
ADRIANO SILVA PUCCI
172
A prestao de servios poder ser feita tanto por meio dos sistemas
pblicos de sade de cada pas como por meio de contratos celebrados
entre a pessoa jurdica uruguaia ou brasileira e a pessoa fsica ou jurdica
contratada. Essa prestao ter por objeto servios de carter preventivo,
de diagnstico, clnicos e cirrgicos (continuados ou no), internaes e
ateno de urgncia e emergncia.
O pagamento poder ser feito de acordo com as normas de cada sistema,
ou mediante a compensao de servios, mas no em espcie (medicamentos,
vacinas, materiais). Os veculos utilizados para a prestao de servios podero
circular livremente nas localidades vinculadas, de ambos os lados da fronteira,
de acordo com os regulamentos tcnicos de ambas as partes.
O ajuste prev tambm os casos de nascimentos do outro lado da fronteira.
Nessas circunstncias, um dos progenitores faz o registro por declarao no
territrio do contratado. A autoridade de sade deste pas, por sua vez, remete
o documento autoridade consular da Parte contratante, que o registra
(gratuitamente, nos casos de pobreza ou indigncia). O mesmo procedimento
aplicvel aos casos de bito. Os contratos e documentos decorrentes do
ajuste so aceitveis de ambos os lados.
Em reunio extraordinria da CBAS, realizada em 15 de dezembro de
2008, surgiram questionamentos sobre pontos tais como a regulamentao
dos contratos de prestao de servios, o foro para a soluo de controvrsias
em caso de inadimplemento e o controle da qualidade do servio. O sindicato
mdico e o CRM-RS fizeram-se representar no evento, preocupados em garantir
que os servios em apreo sejam prestados apenas em carter supletivo,
condicionados indisponibilidade de oferta na cidade natal do paciente. A
preocupao de fundo da categoria infundada, diga-se de passagem era o
receio de invaso dos mdicos uruguaios, que passariam a atuar no lado
brasileiro da fronteira, sem vinculao com os requisitos profissionais brasileiros.
Uma vez concludas a negociao e a assinatura do ajuste complementar,
as prximas etapas consistiro em sua tramitao no Congresso Nacional
158
e, paralelamente, no detalhamento de seus aspectos operacionais, negociados
158
O Artigo XI do ajuste complementar dispe que este entrar em vigor trinta dias aps o
recebimento da segunda nota diplomtica atestando o cumprimento dos requisitos internos de
vigncia (vide Anexo 6). Segundo informao prestada ao Embaixador do Brasil em Montevidu,
em 16 de fevereiro de 2009, pelo Dr. Carlos Felipe A. DOliveira, Coordenador Nacional
(Brasil) de Sade do Mercosul, o texto do ajuste encontrava-se, naquela data, na Casa Civil da
Presidncia da Repblica, em via de ser enviado ao Congresso Nacional.
173
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
em reunies peridicas de representantes das Pastas de Sade, das quais a
mais recente foi realizada em Montevidu, em 17 e 18 de fevereiro de 2009.
O Ajuste Complementar sobre Acesso Recproco a Servios de Sade
Humana aponta o caminho a ser seguido para a integrao dos direitos que
conformam o Estatuto da Fronteira. A frmula encontrada para o
preenchimento das lacunas deixadas no Acordo Fronteirio funcionou para a
sade; nada impede que novas ramificaes se desenvolvam a partir da matriz
de 2002, nas reas de circulao de veculos e de assistncia social, entre
outras. O desmembramento dos assuntos permitiria fixar prioridades e acelerar
a negociao de concesses recprocas onde o consenso fosse mais evidente.
O Ajuste de Sade na Fronteira mostra que o elenco de vantagens em possuir
o DEF pode ser ampliado progressivamente a partir de acordos derivados,
concludos de forma expedita entre funcionrios tcnicos das Pastas
competentes.
5.5 Acordo Brasil-Argentina sobre Localidades Fronteirias
Vinculadas
O Acordo sobre Localidades Fronteirias Vinculadas, assinado com a
Argentina em 30 de novembro de 2005, em Puerto Iguaz, representaria,
hoje, a vanguarda do tema para o Brasil, contendo dispositivos mais acordes
ainda integrao lindeira do que o acordo bilateral do mesmo tipo entre o
Brasil e o Uruguai, em vigor desde 2004. Seu texto vem sendo negociado no
mbito do GAHIF, onde no logrou consenso, mormente por hesitaes do
Paraguai
159
, que, no entanto, posteriormente, acenou com o seu interesse em
examinar a proposta na esfera bilateral.
A proposta de bilateralizao com o Uruguai foi apresentada
160
ao Palcio
Santos em preparao V Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda, cuja Ata
Final registra, em seu pargrafo 7, a disposio da contraparte uruguaia de
refletir conjuntamente sobre o tema, aps realizar as consultas internas
necessrias (vide Anexo 8).
159
Em outubro de 2008, em conversa com o Embaixador do Brasil em Assuno na poca, o
Presidente do Paraguai, Fernando Lugo, solicitou-lhe cpia do Acordo sobre Localidades
Fronteirias Vinculadas, previamente submetido Chancelaria paraguaia, o que poder gerar
desdobramentos igualmente naquele pas, em 2009. (telegrama n 1728, reservado, da Embaixada
do Brasil em Assuno, em 22.10.2008).
160
Nota verbal n 321, de 9.7.2007, da Embaixada do Brasil em Montevidu.
ADRIANO SILVA PUCCI
174
semelhana do Acordo Fronteirio, o Acordo de Localidades
Vinculadas com a Argentina lista reas de fronteira, em seu Anexo I; contudo,
no estabelece uma rea geogrfica de aplicao, que no acordo com o
Uruguai corresponde s faixas de 20 km adjacentes linha de fronteira. Ao
observar critrios mais socioeconmicos do que jurdicos na definio das
localidades contempladas, o Acordo de Localidades Vinculadas mostra-se
mais malevel que o seu equivalente brasileiro-uruguaio, evitando a imposio
de uma linha imaginria estipulada arbitrariamente (por que no 25 km? e por
que no 15 km?).
O acordo com a Argentina cria tambm uma carteira para seus titulares,
denominada de trnsito vicinal fronteirio (TVF). Tal como o documento
especial de fronteirio (DEF), a carteira TVF igualmente vlida por cinco
anos, prorrogveis, e ento indefinidamente. A documentao requerida para
pleitear a TVF a mesma do DEF. Os direitos conferidos so, porm, muito
mais amplos. Tal como o titular do DEF, o titular da carteira TVF desfruta
direitos trabalhistas e previdencirios no pas vizinho. No entanto, a TVF
outorga, adicionalmente, gratuidade e reciprocidade nos acessos ao ensino
pblico e aos servios pblicos de sade. Ademais, estabelece um regime de
circulao de veculos, bem como de comrcio fronteirio de mercadorias
ou produtos de subsistncia, nos termos das normas especficas constantes
no Anexo II ao Acordo.
Na categoria do comrcio de subsistncia enquadram-se os artigos de
alimentao, higiene e cosmtica pessoal, limpeza e uso domstico, peas de
vesturio, calados, livros, revistas e jornais destinados ao uso e consumo
pessoal e da unidade familiar, sempre e quando no revelem, por seu tipo,
volume ou quantidade, destinao comercial. Para esses bens no h exigncia
de registro de declarao de importao e exportao, seno apenas a
convenincia de apresentao dos documentos fiscais emitidos por
estabelecimentos regulares da localidade fronteiria limtrofe, contendo o
nmero da carteira de Trnsito Vicinal Fronteirio. Os bens sujeitos a esse
regime esto isentos de gravames aduaneiros de importao e exportao,
sendo considerados como nacionais ou nacionalizados no pas do adquirente.
Em seu Artigo V, o Acordo de Localidades Vinculadas estabelece normas
para a circulao de veculos automotores de uso particular, mediante
identificao especial, conjugada com aplice de seguro para o veculo, com
cobertura extensiva localidade fronteiria vinculada da outra parte. O veculo
assim identificado pode circular livremente de ambos os lados daquele ponto
175
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
de fronteira, respeitando as normas de trnsito de cada pas, desde que no
permanea definitivamente no territrio vizinho, caso em que se caracterizaria
uma infrao aduaneira.
A inovao do Artigo VI consiste no compromisso mtuo de simplificar
a regulamentao existente sobre transporte de mercadorias e transporte
pblico e privado de passageiros, quando a origem e o destino da operao
estiver dentro dos limites das localidades fronteirias vinculadas, identificadas
no Anexo I do Acordo. Derrogando os artigos 23 e 24 do ATIT, o acordo
estabelece que as operaes de transporte de mercadorias em veculos
comerciais leves, na zona fronteiria delimitada, tornam-se isentas das
autorizaes e exigncias descritas no acordo multilateral supracitado
161
.
Os Artigos VII e VIII do Acordo de Localidades Vinculadas Brasil-
Argentina abrem perspectivas para a integrao em outras reas de
cooperao no contempladas no texto, tais como a preveno e o combate
a enfermidades, a vigilncia epidemiolgica e sanitria, o intercmbio
educacional, a harmonizao curricular e o desenvolvimento de planos urbanos
conjuntos.
O Artigo XI antecipa que os trmites relacionados obteno da carteira
TVF e identificao dos veculos enquadrados no acordo so dispensados
de consularizao. Estabelece, ademais, o compromisso das Partes de
monitorar quaisquer dificuldades constatadas na aplicao do Acordo,
inclusive mediante o estmulo atuao dos Comits de Fronteira existentes
e criao destes, quando ainda no existam nas localidades fronteirias
vinculadas.
A fronteira brasileiro-uruguaia no conta com um regime de circulao
de veculos, como o que ser estabelecido com a Argentina, quando o acordo
firmado entrar em vigor. H muitos carros com placa uruguaia, em poder de
brasileiros e uruguaios com dupla residncia, sem que estes proprietrios
tenham visto permanente no pas vizinho. Tomemos, por exemplo, o caso de
um produtor rural brasileiro que explora a atividade no Uruguai. Por disposio
de lei, ele tem de constituir domiclio do lado uruguaio, mas segue tambm
161
O ATIT no prev tratamento diferenciado para a fronteira. O caminho que faz um roteiro
de Jaguaro a Rio Branco necessita, pelo menos em teoria, de uma permisso internacional de
carga. Da mesma maneira, o morador de Jaguaro depende dos favores da fiscalizao fronteiria,
de ambos os lados, para transportar um televisor para a sua residncia de vero, no lado
uruguaio da Lagoa Mirim.
ADRIANO SILVA PUCCI
176
com a residncia na cidade brasileira vizinha. Diariamente, este cidado cruza
a fronteira entre Jaguaro e Rio Branco com sua famlia, at que um dia seu
veculo abordado por autoridades brasileiras, que o obrigam a deixar seus
familiares em Jaguaro, regressar a Rio Branco, deixar seu carro em solo
uruguaio e voltar a p para o Brasil.
Quando confrontado com tais situaes vexatrias, que o Secretrio
Administrativo da Junta Local Autnoma de Bella Unin, Artigas Reyna
chamou, em sutil eufemismo, de dificultades de ciudadana, o fronteirio
sempre saber, ainda segundo ele, cmo cruzar la lnea formal
162
. Por
exemplo, se a aduana brasileira pretende tratar como artigo de importao a
motocicleta de seu concidado, que a adquire a menor preo e a emplaca na
cidade uruguaia ao lado, o subterfgio que o adquirente usar para contornar
o controle alfandegrio obter do vendedor (e pseudoproprietrio) uruguaio
uma procurao para o condutor brasileiro (isto , o prprio comprador)
circular no Brasil.
5.6 Acordo Brasil-Argentina para a Concesso de Permanncia a
Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas
O acordo em epgrafe (vide Anexo 14), celebrado na cidade de Puerto
Iguaz, em 30 de novembro de 2005, foi subscrito no contexto das celebraes
do Iguau+20
163
, no mbito da poltica de estreitamento das relaes bilaterais
com a Argentina, que inclui, inter alia, o j citado Grupo de Alto Nvel para
a Implementao Bilateral da Livre Circulao de Pessoas (a propsito, vide
tambm o captulo 6.4, in fine).
O acordo determina que os nacionais brasileiros que se encontrem
na Argentina e os nacionais argentinos que se encontrem no Brasil podero
obter a transformao de seus vistos de turista ou temporrios em vistos
permanentes, sob determinadas condies, indicadas no instrumento (art.
162
MIDES NOTICIAS. Seminario Triple Frontera: El muerto viaja sentadito en El auto.
Bella Unin, 30 set. 2007. Disponvel em: http://www.mides.gub.uy/noticias/mides_
301107.html. Acesso em 25 novembro 2008.
163
Em 29 de novembro de 1985, os ento Presidentes Jos Sarney, do Brasil, e Ral Alfonsn,
da Argentina, reunidos em Foz do Iguau/Puerto Iguaz, inauguraram a Ponte Tancredo Neves
e tomaram a histrica deciso, consignada na Declarao de Iguau, de constituir uma slida
aliana entre os dois pases, na poca recm-democratizados. O encontro, de alto significado
simblico, lanou as bases polticas de um processo que desembocou, anos depois, na formao
do Mercosul.
177
OS PRINCIPAIS ACORDOS DE CIDADANIA FRONTEIRIA EM VIGOR
1). O acordo abre a possibilidade de regularizao migratria da situao
dos nacionais de cada parte (art. 2). Tal anistia abrange at mesmo aqueles
que tiverem ingressado no territrio da outra Parte como clandestinos,
desde que saiam do territrio do pas de recepo e reingressem
regularmente.
O referido acordo foi promulgado pelo Presidente da Repblica em 12
de janeiro de 2009, por meio do Decreto n 6.736. Em relao ao Acordo
de Residncia Mercosul, o instrumento assinado com a Argentina contempla
dispositivos mais liberais e expeditos:
no exigncia de certificado mdico para concesso de residncia, ao
contrrio do previsto, se necessrio, pela art. 6, alnea f, do Acordo
Mercosul;
no exigncia de comprovao de meios lcitos de renda para a
concesso de residncia, ao contrrio do previsto na art. 7, alnea d, do
Acordo Mercosul;
o art. 6 do acordo em tela bem mais detalhado que Acordo Mercosul,
na definio de direitos de circulao e de permanncia; de exerccio de
atividades econmicas; de igualdade de direitos civis; de reunio familiar; de
igualdade de tratamento com os nacionais; de compromisso em matria
previdenciria; dos direitos dos filhos; e dos direitos de transferncia de
recursos (estes sequer contemplados no Acordo Mercosul);
o Acordo com a Argentina no prev perodo de transio, de residncia
temporria, antes da concesso da residncia permanente, como dispe o
caput do art. 6 do Acordo Mercosul.
Em 5 de novembro de 2008, o Cnsul-Geral em Montevidu, em
cumprimento a instrues recebidas de Braslia, entregou ao seu homlogo
uruguaio, o Diretor-Geral para Assuntos Consulares e de Vinculao da
Chancelaria local (D-20)
164
, ajuda-memria sobre o Acordo entre Brasil e
Argentina para a Concesso de Permanncia a Detentores de Vistos
164
Dezenove Departamentos integram a base territorial do Estado uruguaio. Segundo o dirio El
Pas de 29.10.2008, o nmero de uruguaios residentes no exterior superaria a casa dos 650 mil
(mais de 20% da populao nacional). O fenmeno, conhecido como dispora uruguaia, deu
origem imagem, que se cristalizou, de um Departamento 20, o qual, caso efetivamente
existisse juridicamente, seria o segundo mais populoso do pas. Por extenso, a rea consular do
Palcio Santos foi apelidada de D-20.
ADRIANO SILVA PUCCI
178
Temporrios ou a Turistas e props o exame conjunto daquele instrumento,
na perspectiva de identificar os aspectos que poderiam ser aproveitados num
eventual novo acordo bilateral com o Uruguai, em bases anlogas, o que
favoreceria a equalizao dos direitos outorgados nessa questo a cidados
brasileiros e uruguaios, conforme j concedidos a cidados brasileiros e
argentinos. O assunto poder evoluir durante a visita do Diretor do D-20 ao
Brasil, programada para fevereiro de 2009.
179
6. O Estatuto da Fronteira
6.1 Origem
No binio compreendido entre dezembro de 2006 e dezembro de 2008,
o Embaixador e o Cnsul-Geral do Brasil no Uruguai empreenderam cerca
de uma vintena de viagens fronteira, a fim de verificar in loco as situaes
que lhes eram descritas nos relatos dos cnsules e vice-cnsules brasileiros
em localidades fronteirias, bem como nas queixas e postulaes recebidas
de prefeitos, empresrios, parlamentares e lideranas das comunidades
limtrofes. Ocasionalmente, nessas visitas, faziam-se acompanhar de
autoridades do Governo Federal. s vezes, tambm, iam eles mesmos a
Braslia ou a Porto Alegre desatar os ns
165
da integrao fronteiria.
A cada viagem, mais e mais se convenciam da necessidade de um marco
regulador abrangente para a zona de fronteira, que resultasse da discusso
integrada dos diversos aspectos relacionados vida na fronteira. Notavam
que as comunidades locais estavam desatendidas numa srie de reclamos,
que, em essncia, nada mais eram que um anseio de aplicao efetiva de
direitos reiteradamente proclamados por seus Governos e consignados, seno
165
Expresso empregada no telegrama n 1196, ostensivo, da Embaixada do Brasil em
Montevidu, em 11.11.2008.
ADRIANO SILVA PUCCI
180
nas Constituies do Brasil e do Uruguai, seguramente em acordos bilaterais
e multilaterais (regionais e extra-regionais).
Esse dficit de cidadania multicausal. Pode resultar do apego inercial
a normas obsoletas, em reao ao novo paradigma das fronteiras
articulantes
166
da era Mercosul. Pode advir, ademais, do corrente (mas to
daninho) cacoete burocrtico, de interpretar restritivamente leis que tornem
mais permevel a fronteira para os habitantes dessa regio, pela falta de
compreenso da mente do fronteirio, que no reconhece, de forma alguma,
na pluralidade de opes de estudo, consumo, trabalho, residncia, lazer,
vinculao familiar uma deslealdade ao Estado, com efeito corrosivo sobre
a soberania. A defasagem pode, ainda, resultar de uma viso mope da
legalidade, que desconhece a noo de equidade, para adotar de forma
generalizada a lgica nacional, across the board, sem o devido
reconhecimento das especificidades das regies lindeiras, discriminando,
consequentemente, as populaes da fronteira, cerceadas em sua mobilidade
e sujeitas a uma capitis diminutio no exerccio de seus direitos mais bsicos,
como so os de acesso sade e a oportunidades de trabalho. A cidadania
pode ser tolhida, finalmente, pela proliferao de normas superpostas, ou
ento carentes de regulamentao e ipso facto inaplicveis; direitos
outorgados no papel, mas inexequveis na prtica, para enorme frustrao
de seus alegados beneficirios.
As viagens fronteira propiciaram uma constatao direta da distncia
que falta at o estabelecimento do direito livre circulao, maior desafio
do mercado comum, no dizer de JAEGER, citado por DAL PR (2007, p.
165). Esse diagnstico transparece claramente nas palavras do Cnsul-Geral
em Montevidu, Embaixador Ruy Pereira, proferidas na solenidade de
abertura do 3 Seminrio sobre Polticas de Integrao de Fronteira, realizado
em Rio Branco (Uruguai), em outubro de 2007:
Entonces por esa razn, por esa leccin que aprendimos, el
Embajador Felicio y yo, en estos ms de diez viajes a la frontera, es
que propusimos, por lo menos propusimos nosotros a Brasilia, que
pasramos a pensar en la conveniencia de establecer un estatuto
para la frontera, un estatuto propio para la frontera que no se aparte
166
A tipologia das fronteiras descrita no captulo 2.2 acima.
181
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
de cada y esto es muy importante de retener no se aparte de cada
conjunto normativo nacional. Parte de ellos, de los dos en su conjunto,
evolucionan hacia un conjunto de normas comunes. Por lo tanto no
se trata de una crtica, una antinoma en relacin a los dos aparatos
normativos nacionales. Al contrario, es la evolucin de los dos
aparatos normativos nacionales para dar cabida a una situacin
especfica de convivencia que en la realidad y en la historia desconoce
la lnea de frontera, porque sobrepasa la lnea de frontera. Y en ese
sentido, no quiero extenderme mucho, pero yo digo siempre que la
frontera, hoy, es el Mercosur dentro de 25 aos, o sea, la frontera es
la expresin ms fidedigna que podemos tener los dos Gobiernos
nacionales, los distintos niveles de la Administracin Pblica,
departamental, local, en el caso brasileo estadual, municipal; y las
dos sociedades, con todos sus aparatos, dificultades, las fronteras
son hoy la atencin misma de lo que ser el Mercosur, porque
justamente lo que pretende el Mercosur es construir un espacio de
convivencia integrado, con libre circulacin, no de mercancas, sobre
todo de personas; est previsto en el Tratado de Asuncin y si nuestros
dos gobiernos nacionales no demuestran ser capaces de resolver hoy
los problemas de la convivencia de ese espacio integrado que son las
fronteras, para el beneficio de los ciudadanos que hoy estn en las
fronteras, yo dudo mucho que consigamos lograrlo a nivel nacional,
dentro del Mercosur dentro de veinte o veinticinco aos. [sem grifo
no original]
O Estatuto da Fronteira tem, portanto, que ver com a prpria credibilidade
do processo de integrao, na medida em que traduz a efetiva capacidade de
ao e de proposio no tocante a polticas e normas bilaterais que os dois
Governos podem oferecer aos seus concidados nas fronteiras. Esses
adiantamentos representam a prpria definio do que ser possvel fazer
para o conjunto das cidadanias no marco do Mercosul, dentro de at duas
dcadas. Nesse sentido, o Estatuto da Fronteira um teste da viabilidade do
Mercosul como instrumento de prosperidade para as suas cidadanias. A
fronteira, como o Mercosul possvel, faz lembrar a reflexo de FEDATTO
apud MULLER (2005, p. 8): Os fronteirios lembram que o processo de
integrao visando a uma sociedade mundializada devia comear na fronteira,
onde seus habitantes j aprenderam o respeito pelo outro.
ADRIANO SILVA PUCCI
182
6.2 Conceito
vasta a terminologia do Direito dos Tratados no que concerne aos atos
internacionais. Para o propsito deste trabalho, interessa definir estatuto.
Vejamos como essa categoria enunciada por dois renomados juristas:
Estatuto. En el sentido jurdico muy general es el rgimen particular
(obligaciones y derechos) aplicable a una categora determinada de
personas, o a un cierto lugar, ya sea en virtud de una ley o de un
Tratado internacional. Se habla as, por ejemplo, del estatuto de los
extranjeros, del estatuto de las Fuerzas Armadas extranjeras
estacionadas en un pas o del estatuto de los Santos Lugares. Algunos
Tratados internacionales reciben el nombre de Estatutos cuando
contienen las reglas de funcionamiento de determinados rganos de
una Organizacin internacional. (Ej.: el Estatuto del Tribunal
Internacional de Justicia) [sem grifo no original]. LAGE (1982, p. 69).
E:
Estatuto. Es la ley orgnica de un organismo internacional. Tal el
caso, por ejemplo, del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
Puede referir-se tambin al rgimen jurdico de un territorio
determinado: Estatuto de la Ciudad Libre de Danzig [sem grifo no
original]. (VASCO, 1986, p. 197).
O denominador comum das formulaes acima a ideia, que devemos
reter neste trabalho, de referncia a um regime especial, a uma
excepcionalidade vlida para um grupo de pessoas ou poro de territrio.
O termo estatuto remete, pois, vantagem de consolidar essas concesses
num s sistema de normas positivas, por oposio ao que j existe, mas de
modo fragmentrio. Na fronteira brasileiro-uruguaia, como observa CORREA
(2007, p. 32), essa massa jurdica apresenta-se como un entramado
inorgnico de normativas de diferentes niveles.
No Brasil, conhecido o Estatuto do Estrangeiro (Lei n 6.815/80).
Este diploma legal criou a figura jurdica do natural de pas limtrofe (art.
21), domiciliado em cidade contgua, ao qual ser fornecido documento
especial que o identifique e caracterize sua condio e, ainda, carteira de
183
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
trabalho e previdncia social, desde que conte com contrato de trabalho
com empregador brasileiro. Na regio de Foz do Iguau, vem sendo
implementada a emisso do documento carteira de fronteirio, em favor de
habitantes paraguaios de Ciudad del Este que tenham obtido oferta de emprego
na cidade brasileira (FERNANDES, 2003, p. 142). Note-se, porm, que o
Acordo Fronteirio com o Uruguai muito mais benevolente que o Estatuto
do Estrangeiro. Este uma lei interna; portanto, s rege as situaes de
estrangeiros do lado brasileiro da fronteira e no dos brasileiros que
ultrapassam a linha; o Estatuto do Estrangeiro no autoriza a residir na cidade
vinculada e s concede identidade ao fronteirio que tenha oferta de emprego
no Brasil.
6.3 Fundamento
O Estatuto da Fronteira admite pelo menos trs ordens de fundamentao:
a doutrinria, a jurdica e a poltica.
6.3.1 Fundamento doutrinrio
As bases de ordem doutrinria para o Estatuto da Fronteira foram
consideradas respectivamente, nos captulos 2.5 (Cidadania e Fronteira) e
6.2 (Conceito) anteriores.
6.3.2 Fundamento jurdico
Tanto a Constituio do Brasil (art. 102, III, b) como a do Uruguai
(art. 256 c/c art. 239) declaram a supremacia
167
da norma constitucional
frente a todas as demais leis, inclusive em face dos tratados. No Brasil, o
Congresso Nacional aprova o ato internacional mediante a edio de decreto
legislativo, que autoriza o Presidente a ratific-lo, por meio de subsequente
decreto presidencial, este promulgado para produzir efeitos em territrio
nacional (executoriedade interna).
Nessas condies, essencial perquirir se a ideia de um Estatuto da
Fronteira encontra respaldo nas Cartas Magnas dos dois pases. A esse
167
Brasil e Uruguai adotam uma verso moderada do monismo nacionalista de Hegel, ao colocarem
os tratados abaixo da Constituio, mas acima da legislao infraconstitucional.
ADRIANO SILVA PUCCI
184
respeito, reza o art. 4, nico, da Constituio brasileira, que o Estado
buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da
Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana
de naes. E, mais adiante, o art. 5 assegura aos estrangeiros residentes no
Pas os mesmos direitos e garantias individuais garantidos aos brasileiros.
Analogamente, a Constituio uruguaia, em seu art. 6, determina que la
Repblica procurar la integracin social y econmica de los Estados
Latinoamericanos.
Conjugam-se com essa autorizao fundamental os compromissos
assumidos na rbita internacional, que reafirmam e cristalizam a posio dos
Estados limtrofes em relao aos temas afetos ao Estatuto da Fronteira.
Nessa esfera, diversos diplomas podem ser invocados pelas comunidades
fronteirias como fonte remota do Estatuto, frente aos respectivos Governos,
que os assinaram e lhes deram publicidade. A utilidade desse exerccio
demonstrar a convergncia das reivindicaes do Estatuto com o acervo de
obrigaes internacionais espontaneamente assumidas pelos Estados brasileiro
e uruguaio e conferir s reivindicaes fronteirias um substrato programtico
que permita mant-las em evidncia na agenda diplomtica bilateral, mesmo
quando os acordos especficos demandem maior tempo de maturao.
Comecemos pelo Tratado de Assuno, que, logo em seu prembulo, justifica
filosoficamente iniciativas tais como o Estatuto da Fronteira, ao propugnar valores
como o desenvolvimento econmico com justia social e ao proclamar como
objetivo geral do Mercosul melhorar as condies de vida de seus habitantes.
Mais importante ainda, o respectivo Artigo I declara que a prpria noo de Mercado
Comum implica, inevitavelmente, a livre circulao de bens, servios e fatores
produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos
alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer
outra medida de efeito equivalente. Ora, a livre circulao no seno o desgnio
primeiro do Estatuto da Fronteira, na zona territorial que lhe prpria, de vez que a
circulao no espao regional implica necessariamente a movimentao
transfronteiria.
Os princpios gerais do Tratado de Assuno foram, no curso de quase duas
dcadas, esmiuados numa gama de decises, resolues e protocolos. Entre
estes, pode ser destacada a Declarao de Montevidu, de 9 de maio de 1991,
dos Ministros do Trabalho do Mercosul, que adverte para a importncia dos
componentes sociais da integrao, preconiza a harmonizao da legislao laboral
e reconhece o desiderato da livre circulao dos trabalhadores do bloco.
185
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
A temtica reemerge com a Declarao Sociolaboral do Mercosul,
subscrita pelos Presidentes do bloco, em 10 de dezembro de 1998, no Rio
de Janeiro, cujo art. 4 estatui que todo trabalhador, migrante,
independentemente de sua nacionalidade, tem direito a ajuda, informao,
proteo e igualdade de direitos e condies de trabalho reconhecidos aos
nacionais do pas no qual esteja exercendo suas atividades, em conformidade
com as regulamentaes profissionais de cada pas. O art. 2 da Declarao
ainda mais especfico, ao consignar que Os Estados Partes comprometem-
se a adotar medidas tendentes ao estabelecimento de normas e procedimentos
comuns relativos circulao dos trabalhadores nas zonas de fronteira e a
levar a cabo as aes necessrias para melhorar as oportunidades de emprego
e as condies de trabalho e de vida destes trabalhadores.
Alm das fontes mediatas acima relacionadas, existem as fontes que
embasam diretamente o Estatuto da Fronteira. Entre estas, destacam-se o
Ajuste Complementar de 1997 ao Estatuto Jurdico da Fronteira, que, em
seu art. VIII, trata do compromisso das partes de promover a cooperao
transfronteiria, bem como, mais recentemente, o prprio Acordo de
Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira, de 2002, no qual as solues
para a fronteira aparecem intimamente vinculadas aspirao ulterior do
fortalecimento do processo de integrao. Os dois acordos citados neste
pargrafo devem figurar no prembulo de qualquer instrumento que venha a
regular a cidadania fronteiria.
H, enfim, uma infinidade de referncias gerais, citadas por autores que
discorrem sobre a fronteira; tanto programticas, como a Declarao Universal
dos Direitos do Homem (1948), como de ordem prtica, a exemplo da
Conveno n 97 da OIT, que define a categoria trabalhador migrante, da
qual o trabalhador fronteirio espcie. Todavia, em vez de desfiar um rosrio
de atos multilaterais que servem como pano de fundo para o Estatuto da
Fronteira, mais til ao propsito desta tese reter a noo de que a proposta
no se dissocia dos mais tradicionais postulados em matria de Direitos
Humanos, do Direito da Integrao e at mesmo dos princpios gerais do Direito
(isonomia e liberdades individuais, como a de ir e vir, de associar-se etc.).
6.3.3 Fundamento poltico
Uma das principais caractersticas das zonas de fronteira a presena
do Estado, que se impe no cotidiano. A influncia estatal vivenciada nos
ADRIANO SILVA PUCCI
186
controles alfandegrios, na vigilncia sanitria, nas medidas de fechamento
de fronteira, at mesmo no horrio de vero distinto (SANTOS, 2006, p.
34). Essa visibilidade do Estado apresenta um contraste com a invisibilidade
poltica que teve a populao fronteiria durante muito tempo. DAL PR,
MENDES e MIOTTO (2007, p. 165-167) aludem secundarizao da
dimenso social do Mercosul na etapa inicial do projeto, devido a fatores
como a heterogeneidade socioeconmica entre os pases e a baixa
institucionalizao da dimenso sociolaboral. Nessas condies, o direito
livre circulao e a harmonizao legislativa, essenciais conformao do
mercado comum, foram incorporados agenda do Mercosul em momento
relativamente tardio do processo de integrao.
Com o tempo, porm, a estabilizao econmica do subcontinente e a
crescente nfase atribuda pelos novos Governos s polticas sociais criaram
melhores condies para integr-las e unific-las, com vistas a construir,
paulatinamente, uma cidadania social no Mercosul. Ademais, mesmo num
pas com a superfcie territorial do Brasil, onde a tarefa de integrao nacional
assume propores continentais, cabe reconhecer que as polticas de
desenvolvimento social teriam maior eficcia, em virtude de sua escala
ampliada, se coordenadas regionalmente; em particular na fronteira brasileiro-
uruguaia, onde a interao informal entre os nacionais dos dois pases precede
em sculos cooperao interestatal.
O reconhecimento de que as polticas pblicas brasileiras para a faixa de
fronteira implicam uma articulao com os pases limtrofes aparece claramente
na Proposta de Reestruturao da Faixa de Fronteira (2005, p. 156), por
meio da qual o Ministrio da Integrao Nacional prope que se adote um
marco regulatrio nico para as cidades gmeas em moldes similares ao que
foi feito para a fronteira Brasil-Uruguai. A afirmao reiterada na Cartilha
do PDFF (2005, p. 16), segundo a qual necessrio que se consolide um
Estatuto da Fronteira mais geral para toda a zona de fronteira, e, caso a caso,
suas especificidades, conforme as possibilidades de acordos a serem firmados
entre os diversos pases.
Da leitura dos captulos anteriores, pode-se inferir que a fronteira
brasileiro-uruguaia tambm uma fronteira temporal, pois nela so
permanentemente testados, no presente, os limites livre circulao almejada
pelo mercado comum, no futuro. Como na mquina do tempo, a fronteira
brasileiro-uruguaia impele-nos a tratar de assuntos que, no fosse ela, apenas
debateramos vrios anos depois, em escala regional.
187
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
A fundamentao poltica do Estatuto da Fronteira opera-se tambm
contrario sensu: falta de um marco jurdico regulatrio para os problemas
fronteirios, que resta para seus habitantes, seno a agenda negativa?
Excessiva discricionariedade na aplicao das leis, insegurana jurdica,
informalidade, tratamento discriminatrio em comparao com os nacionais
no residentes nas localidades limtrofes, enfim, o estmulo a emigrar da
fronteira. Um quadro que convida a refletir sobre a metfora da bicicleta,
que, tal como a integrao, s se equilibra quando em movimento...
6.4 Evoluo
Nos idos de 1986, portanto h mais de 20 anos, j existia, entre o
Departamento de Rocha e o Municpio de Santa Vitria do Palmar, uma
Comisso Binacional de Desenvolvimento Conjunto. Embora dita Comisso
no fosse reconhecida oficialmente pelos respectivos Governos, os delegados
I Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda fizeram constar em ata uma
referncia a ela, citada como modelo para outras reas fronteirias. Uma
das propostas da Comisso, ainda naquela poca, foi a de aprovao de um
documento nico para facilitar a livre circulao de pessoas, bens e comrcio;
em outras palavras, uma espcie de Estatuto da Fronteira.
Da mesma forma, vrios temas do Estatuto da Fronteira livre circulao
de pessoas e de veculos, facilidades de comercializao e de exerccio
profissional j estavam postulados em ofcio de 16 de maio de 1987, do
Prefeito de Santa Vitria do Palmar ao Presidente da Repblica
(CAMBRAIA, 1992, p. 66).
O Estatuto resulta, pois, de um processo de maturao, em reao
tendncia de disperso dos empreendimentos em matria de integrao
fronteiria. Essa reflexo intensificou-se com o ciclo de viagens do Embaixador
e do Cnsul-Geral do Brasil zona de fronteira, de 2006 a 2008, que lhes
permitiu inventariar os problemas enfrentados pelos nacionais brasileiros e
uruguaios naquela regio, assim como recolher das autoridades e das
comunidades locais uma srie de sugestes para resolv-los.
As informaes coligidas deram origem a um non paper, elaborado sob
a iniciativa da Embaixada do Brasil no Uruguai, com os aportes recebidos de
toda a Rede consular brasileira naquele pas. O mencionado non paper buscou
resumir num s documento todas as aspiraes da fronteira. No trazia uma
forma acabada, de articulado; antes, pretendia ser uma provocao, para
ADRIANO SILVA PUCCI
188
convidar todos os atores envolvidos na integrao fronteiria a participar de
um brainstorming sobre a fronteira possvel.
O texto preliminar foi apresentado informalmente Chancelaria uruguaia,
em carter exploratrio, durante os trabalhos preparatrios V Reunio de
Alto Nvel da Nova Agenda, realizada em julho de 2007 (vide Anexo 9). A
ata final da V Reunio registra, em seu pargrafo 7
o
, que la delegacin de
Brasil propuso reflexionar conjuntamente sobre un eventual Estatuto de
Frontera, para el cual adelant ideas generales [...]. A minuta de Estatuto
da Fronteira circula, desde ento, entre rgos e instncias do Governo
uruguaio competentes na matria.
Na mesma V Reunio da Nova Agenda, foi proposta a bilateralizao,
com o Governo uruguaio, do Acordo sobre Localidades Vinculadas, assinado
com a Argentina. O instrumento, descrito no captulo 5.5 acima e igualmente
sob estudo pelo lado uruguaio, dotado de um escopo bem definido: direitos
e obrigaes trabalhistas, previdencirios e tributrios; acesso ao ensino e
sade pblicos; criao de um regime de circulao de veculos e outro de
comrcio fronteirio de mercadorias e produtos de subsistncia.
Diferentemente, o non paper sobre o Estatuto da Fronteira estrutura-
se como uma declarao de princpios, um amplo roteiro a orientar
eventuais negociaes, segmentadas tematicamente ou no, no intuito de
facilitar a vida e o trnsito dos cidados uruguaios e brasileiros nas
localidades fronteirias e, igualmente, a circulao de bens sem destinao
comercial, mediante a criao de condies e faculdades diferenciadas.
Ao mesmo tempo em que preconiza a estrita observncia das legislaes
nacionais nas localidades fronteirias, sobretudo no combate a ilcitos,
assevera a necessidade de adaptao dessas normas ao cotidiano
daquelas comunidades. Em linguagem didtica, conclama as autoridades
a agir com flexibilidade e bom senso ao fazer observar o direito positivo
na fronteira.
Algumas das preocupaes manifestadas na minuta encontram-se
atendidas por acordos especficos, recm-assinados (como no caso do acesso
sade) ou em tramitao no Legislativo (cooperao policial e judicial).
Outras, como os regimes de circulao de veculos e de mercadorias,
dependem de negociaes apenas iniciadas (Acordo de Localidades
Vinculadas com a Argentina). Uma quarta categoria, como as emergncias
civis (incndios, v.g.) e o registro de nascimento facultado em qualquer lado
da fronteira, ainda no tem marco regulatrio que discipline suas situaes.
189
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
O non paper procura prever todas as situaes que possam criar
constrangimentos para os fronteirios. Por exemplo, dispe sobre a
simplificao dos procedimentos para o traslado de falecidos entre localidades
situadas na zona limtrofe. Isenta, ademais, de quaisquer gravames notariais
os atos e documentos requeridos por fronteirios s Reparties consulares
uruguaias e brasileiras, operantes nas localidades vinculadas.
O documento inova com a proposta de estabelecimento de uma espcie
de zona de excluso no permetro urbano das localidades fronteirias, ao
determinar que a fiscalizao policial, alfandegria e sanitria seja exercida por
autoridades uruguaias e brasileiras fora do permetro urbano nas localidades
em questo, de modo a facilitar o livre trnsito dos nacionais uruguaios e
brasileiros fronteirios, sem prejuzo da competncia legal daquelas autoridades.
Outra novidade da proposta o estabelecimento de uma Comisso
Binacional em cada localidade fronteiria, em substituio aos atuais Comits
de Fronteira, para monitorar o funcionamento do Estatuto da Fronteira e
elevar aos Governos centrais as situaes especiais no previstas no texto.
Cada uma das seis Comisses Binacionais, presididas pelas respectivas
autoridades consulares, seria integrada tambm por autoridades alfandegrias,
policiais, sanitrias e do setor agropecurio, do Ministrio Pblico, da defesa
civil, das reas de educao e sade, bem como por cmaras comerciais e
industriais, sindicatos etc.
O non paper sobre o Estatuto da Fronteira tem o mrito de elencar os
assuntos a serem eventualmente negociados entre os dois pases, bem como
de indicar os objetivos a serem atingidos; no se limita, contudo, discusso
tcnica dos procedimentos a serem adotados para a consecuo de tais
resultados. Enfim, o que o non paper faz compilar num s texto todos os
temas, para ento apresentar as linhas mestras do debate sobre a cidadania
fronteiria.
Por outro lado, o mapeamento dos caminhos para a consecuo desse
objetivo, conforme j ensaiado na mesa informal de leitura conjunta de acordos
conduzida pelo Consulado-Geral (vide, a propsito, o captulo 4.10),
trabalho de tal envergadura que seria necessrio abrir um canal de dilogo
institucional especialmente para tal finalidade; evitar-se-iam, assim, solues
de continuidade e a diluio dos esforos entre mltiplas instncias de debate
e/ou negociao.
De acordo com esse entendimento, ao longo do segundo semestre de
2008, a Embaixada do Brasil em Montevidu fez sondagens, junto ao Palcio
ADRIANO SILVA PUCCI
190
Santos, a respeito da eventual constituio de um grupo de trabalho (GT)
bilateral para elaborar o Estatuto da Fronteira. Em sua concepo original, o
GT seria integrado pelas Chancelarias de ambos os pases e pelos Ministrios
da Justia (brasileiro) e do Interior (uruguaio). A composio reduzida do
GT traria a vantagem de concentrar, num foro nico, a discusso sistemtica
do assunto, hoje dispersa em iniciativas atomizadas. A adoo de tal frmula
no impediria que, no momento e na medida adequados, outros Ministrios e
rgos afetos aos temas migratrios em particular os Ministrios da
Integrao Nacional, brasileiro, e do Desenvolvimento Social (MIDES),
uruguaio fossem incorporados s atividades
168
.
A proposta de GT sobre o Estatuto da Fronteira tem um antecedente
importante, qual seja o Protocolo para o Estabelecimento de um Grupo de
Alto Nvel para a Implementao da Livre Circulao de Pessoas entre a
Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Argentina, assinado em Puerto
Iguaz, Argentina, em 30 de novembro de 2005, com vigncia imediata. O
escopo do protocolo com a Argentina , contudo, mais focalizado em seu
objetivo, concentrado especificamente na circulao de pessoas (vide Anexo
13).
O Protocolo criou um Grupo de Alto Nvel, coordenado pelas
Chancelarias do Brasil e da Argentina e integrado por outros seis Ministrios
de cada lado, com o objetivo de analisar, desenhar e propor um plano de
ao orientado ao estabelecimento da livre circulao de pessoas entre os
dois pases, em prazo no superior a dez anos. O Protocolo mostra quo
complexo esse tipo de negociao, ainda quando aborde um s tema, pela
quantidade de entes e esferas governamentais envolvidos. O prprio prazo
de at uma dcada, fixado no documento, para que Brasil e Argentina logrem
os resultados pretendidos um sinal de que as expectativas de solues em
curto prazo no seriam realistas.
Como resultado das gestes realizadas em 2008, o Diretor do
Departamento da Amrica do Sul I (DAS-I) do Itamaraty reuniu-se em
Montevidu, no incio de fevereiro de 2009, com o Diretor da Regional
Amrica do Palcio Santos. Na oportunidade, props ao seu homlogo a
abertura de um canal de dilogo permanente para uma abordagem crtica e
168
Despacho-telegrfico n 318, de 30.7.2008, da Diviso de Amrica Meridional I (DAM-I)
para a Embaixada do Brasil em Montevidu.
191
O ESTATUTO DA FRONTEIRA
comparativa dos acordos de fronteira aplicveis ao Brasil e ao Uruguai,
vigentes ou sob negociao, a fim de aprimor-los e inteir-los, onde
necessrio, mediante um intercmbio de impresses sobre tais instrumentos,
sob uma tica sistmica. O esquema formal do GT, inicialmente projetado,
evoluiu, portanto, para um formato mais flexvel, de visitas recprocas e contatos
diretos entre os citados Diretores, sem prazos ou agenda pr-estabelecida, o
que dever conferir maior fluidez ao debate sobre o Estatuto da Fronteira.
6.5 Projeto de Lei no Senado Brasileiro sobre o Estatuto da
Fronteira
O Estatuto da Fronteira, plataforma de integrao fronteiria entre o Brasil
e o Uruguai, consubstanciada num sistema de acordos insertos no campo do
Direito Internacional Pblico, no se deve confundir com o Projeto de Lei n
313, de 21 de agosto de 2008, em tramitao no Senado, portanto matria de
Direito Interno brasileiro, que prope instituir o Estatuto de Fronteira para os
municpios de linha de fronteira e cidades gmeas localizados na Faixa de
Fronteira do Brasil, listados nos dois anexos quele texto (vide Anexo 12).
O projeto de lei, vlido para toda a extenso da faixa de fronteira e no
s para o trecho onde limitam Brasil e Uruguai, tem como objetivo promover
o desenvolvimento na faixa de fronteira brasileira e, por via de consequncia,
aprofundar o processo de integrao regional no mbito do Mercosul e com
os demais pases limtrofes (art. 2). Para tanto, prev a realizao de obras
pblicas com recursos previstos na Lei n 6.634/79, alocados prioritariamente
aos municpios lindeiros; a criao de regimes especiais em diversas reas
(v.g. trabalhista, aduaneira e previdenciria); o acesso a servios de sade e
assistncia hospitalar; a livre circulao de pessoas e mercadorias; a
cooperao transfronteiria em meio ambiente, saneamento bsico, transporte
urbano, educao, cultura etc.
Tal como o non paper sobre o Estatuto da Fronteira, o projeto do Senador
Zambiasi enumera os possveis campos da cooperao transfronteiria, mas
no entra nos pormenores do modus operandi para atingir cada um desses
objetivos. Nos termos da proposta, essa discusso se dar no mbito de
Conselhos Binacionais de Gesto (art. 6), de carter deliberativo e opinativo,
cuja criao facultada s cidades gmeas.
Desde agosto de 2008, a proposio tramita em trs Comisses do
Senado e na Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul. Um
ADRIANO SILVA PUCCI
192
potencial fator complicador, que poder suscitar emendas, quando o projeto
passar pelo crivo da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ),
est relacionado competncia atribuda aos Governadores dos Estados e
aos Prefeitos Municipais, para firmar, com as autoridades correspondentes
das entidades territoriais limtrofes do pas vizinho, convnios em regime de
cooperao e integrao transfronteiria, a serem ratificados pelo Poder
Legislativo Estadual, por solicitao da Cmara Municipal da localidade
beneficiada.
Como se sabe, compete Unio manter relaes com Estados
estrangeiros (art. 21, I da Constituio Federal) e concluir acordos que so
celebrados privativamente ao Presidente da Repblica (ibid., art. 84, VIII),
ou ento pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, por competncia
derivada. O ato sujeita-se ainda aprovao do Congresso, quando acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (ibid., art. 49,
I). Mesmo no plano operacional, os entendimentos transfronteirios
intermunicipais requerero, inevitavelmente, o concurso de rgos
especializados, como a Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT),
para o transporte de nibus interurbano; a Secretaria da Receita Federal
(SRF), para a livre circulao de mercadorias; e assim por diante, com os
demais entes federais competentes para deliberar sobre cada assunto tratado.
193
7. Concluses
O ex-Presidente Jorge Battle costumava dizer que o Mercosul
comeou ali, naquela fronteira, onde, desde os tempos da colnia, j
existia uma interao muito grande, comrcio, atividades pecurias e
atividades econmicas.
169
. O Mercosul props-se a organizar essa
integrao preexistente na fronteira, formalizar os intercmbios
espontneos, remover os entraves circulao e potencializar as vantagens
do processo. A princpio, acreditava-se que a vitalidade econmica do
bloco bastaria para dinamizar a fronteira. Primeiramente, passariam as
mercadorias. Atrs delas, e como consequncia natural, viriam as pontes,
as leis, os empregos.
A falncia do modelo neoliberal, na virada da dcada, demonstrou
que o Mercosul fencio da dcada de 90 no era suficiente para
consolidar a aliana regional. Para resistir s crises polticas e econmicas,
que distanciam os governos e fazem esmorecer as empresas, o projeto
precisaria pertencer s sociedades dos pases scios do bloco, a fim de,
como tal, por elas ser defendido e promovido. A percepo do Mercosul
como patrimnio comunitrio requeria, porm, contrapartidas concretas
dos governos, que somadas formassem um acervo passvel de ser
169
Citado por AVEIRO, 2006, p. 169.
ADRIANO SILVA PUCCI
194
considerado pelos respectivos nacionais como algo a ser preservado e
enriquecido. No caso da fronteira, essas contrapartidas tm nome:
cidadania.
Como vimos no terceiro captulo desta tese, a ao do Estado na fronteira
foi historicamente um fator centrfugo das relaes sociais transfronteirias,
assentada no binmio de Foucault: vigiar e punir. O fronteirio era o possvel
transgressor da ordem soberana, o ex-cntrico: doble chapa, localista,
informal, autonomista, dialetal, diferente... Paradoxalmente, em pases como
o Brasil e o Uruguai, onde o homem da fronteira sempre foi a primeira
sentinela da ptria, que se batia por um rei que jamais veria, em defesa de
um mapa que no entendia, este mesmo homem foi posteriormente tratado
como um problema, uma pedra no sapato das autoridades, afeitas a ditar
normas sem se preocuparem com as excees. Um problema a ser contido,
no resolvido.
O reconhecimento de que as reivindicaes da fronteira antecipam as
grandes questes da integrao regional , portanto, relativamente recente.
Hoje h considervel consenso sobre essa qualidade da fronteira, de despertar
sensibilidades polticas e de apressar decises, porque na fronteira o discurso
do Mercosul, mais do que em qualquer outro lugar, indissocivel de sua
prxis. A fronteira a epiderme do Mercosul, sua superfcie de atrito, onde
os limites da permeabilidade territorial so testados diariamente, de forma
imediata e aguda. Representa, ademais, uma oportunidade, porque, como
laboratrio da integrao, permite aos Estados que a compartilham ousar,
instituir liberalidades e experimentar a eficcia destas num espao limitado,
antes de transporem tais solues para a esfera nacional. As experincias
bem-sucedidas na fronteira podero ser, amanh, resolues e decises do
Mercosul, e as suas atuais dificuldades, parte da futura agenda do bloco.
E onde, seno na divisa com o Uruguai, esse laboratrio mais bem
equipado? Nesse trecho da fronteira, a geografia de campinas e pradarias a
perder de vista, que desconhece cordilheiras, selvas e grandes rios, conspira
para a unio de seus habitantes. Passado herico, costumes homogneos,
convivncia pacfica, denso povoamento e base econmica comum completam
esse quadro de familiaridade entre os nacionais de um e de outro pas. Em
virtude de tais caractersticas, na fronteira Brasil-Uruguai opera-se um
fenmeno inverso ao verificado nas respectivas esferas nacionais e nos demais
pontos da fronteira brasileira: os Governos esforam-se no por fomentar a
integrao, mas por alcan-la.
195
CONCLUSES
Vrios passos j foram dados nesse sentido, sobretudo depois do advento
da Nova Agenda, em 2002. O mais importante, sem dvida, foi o Acordo
para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na fronteira, no somente
pelos benefcios que instituiu (outras iniciativas sobrevieram, igualmente
ambiciosas), mas pela dimenso indita que nele assumiu a cidadania
fronteiria. Graas a esse acordo, principalmente, usual ouvir e ler sobre o
carter pioneiro e paradigmtico da cooperao fronteiria com o Uruguai.
Mais importante ainda, um acordo do qual a gente daquela regio se orgulha,
volta e meia invocado guardadas as devidas propores, claro como
uma espcie de bill of rights da fronteira.
O trabalho continuado de ambas as Chancelarias por garantir a
implementao desse acordo permite extrair importantes lies, que ho de
nortear futuros entendimentos na matria. Nos quase cinco anos que se
seguiram entrada em vigor do Acordo Fronteirio, foi necessrio equilibrar,
acelerar e baratear a expedio das carteiras de fronteirio; corrigir
interpretaes equivocadas, como no caso do requisito de residncia no lado
onde se pretende estudar; superar tecnicalidades burocrticas, a exemplo da
diferena de dgitos do DEF em relao ao registro previdencirio uruguaio;
e estender seus benefcios a outras reas (v.g. o ajuste complementar sobre
servios de sade na fronteira). Enfim, o Acordo Fronteirio demonstra que
os entendimentos bilaterais nesse mbito no so auto-aplicveis: o preo de
seu bom xito a eterna vigilncia. Coincidindo com o autor nessa opinio, o
Embaixador do Brasil no Uruguai, Jos Eduardo FELICIO (2008), deixou
clara, em entrevista, a magnitude da tarefa a ser cumprida: Se voc
efetivamente quer resolver o problema, voc tem de ter um trabalho
permanente e persistente no nvel local.
O monitoramento da implementao dos acordos exercido, ex officio,
pelas Chancelarias de cada pas, inclusive por meio de sua rede de postos no
exterior, em particular com o apoio de suas reparties na fronteira. o
Embaixador do Brasil, que vai a Braslia tratar do funcionamento das ACIs;
ele que viaja repetidamente fronteira, para conhecer de perto as
reivindicaes dos prefeitos, bombeiros, policiais, indivduos em geral, seja
como convidado nos seminrios organizados pelo MIDES, seja em viagens
por iniciativa prpria; que faz gestes em Montevidu em favor da criao de
instncias ou a assinatura de acordos bilaterais que contemplem um tratamento
diferenciado para os residentes na fronteira. o Cnsul-Geral, que rene na
capital uruguaia os Chefes das Reparties Consulares, para destes receber
ADRIANO SILVA PUCCI
196
reclamos e sugestes recolhidos da comunidade fronteiria; que visita Porto
Alegre e Santa Maria, com o fito de propor aos seus interlocutores acordos
de cooperao fronteiria para o ensino de idioma instrumental ou para o
intercmbio de experincias em segurana metropolitana. a Secretaria de
Estado das Relaes Exteriores, que busca integrar as aes de fronteira
desenvolvidas por outras Pastas e rgos da Esplanada, bem como pelo
Congresso Nacional e, na vertente federativa, pelos Governos Estaduais e
Prefeituras Municipais da faixa de fronteira.
Outra razo pela qual a ao das Chancelarias se torna imprescindvel
no campo da integrao fronteiria foi aduzida pela Cnsul em Rivera, Ministra
Eliana PUGLIA (2008), em entrevista ao autor: o fronteirio no domina o
mecanismo para canalizar suas demandas no plano internacional. Ademais,
ressente-se da distncia dos centros de poder, que de longe negociam acordos,
sem contato com a realidade da fronteira. A centralizao das decises nas
capitais termina por produzir normas que se chocam com prticas imemoriais
da fronteira. A Cnsul cita, a respeito, a questo do justo ttulo de propriedade
fundiria. Se a formalizao for tomada ao p da letra, adverte, metade das
pessoas vo perder [suas terras]. Vem de famlia. H 300 anos [o fronteirio]
sabe que da famlia, que a terra dele, mas no tem documento, porque o
cartrio pegou fogo, porque na Guerra dos Farrapos...
As limitaes operacionais decorrentes da prpria cultura fronteiria,
cristalizada ao longo de sculos de preterio poltica, aumentam a
responsabilidade do Estado em fazer convergirem os esforos de integrao,
para que no se dispersem nem se antagonizem. Para a Cnsul em Rivera, a
verdadeira batalha a ser travada na consolidao dos direitos da fronteira
se d no campo hermenutico. A leitura errada dos acordos concebidos
para a fronteira pe em risco a credibilidade das instituies fronteirias.
A correta exegese do arcabouo normativo que conforma essa pequena
Constituio da Fronteira, que o Estatuto, vital para direcionar a integrao
fronteiria para o rumo inicialmente ideado. A Ministra Eliana PUGLIA lembra
que, decorrido quase um lustro desde a entrada em vigor do Acordo para a
Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho, o documento especial de
fronteirio ainda teimosamente processado como um visto. Isto equivale a
dizer que o acordo no implementado na prtica, dado que o fronteirio
fica obrigado a declarar uma residncia que no a sua. Mentem, resume
a Ministra. E menciona o caso de um conhecido seu, inspetor da Receita
Federal, impedido de cursar universidade em Rivera por morar em Santana.
197
CONCLUSES
Tecnicamente, poderia solicitar o DEF e exercer seu direito de estudo na
localidade vinculada, mas, em flagrante inobservncia da letra do ato bilateral,
v sua pretenso obstaculizada por no residir em Rivera. Similarmente, o
ex-Prefeito de Jaguaro, Henrique KNORR (2008), ainda cumprindo mandato
quando conversou com o autor
170
, citou a si mesmo como exemplo desse
absurdo duelo entre a juridicidade e a racionalidade: Eu tenho casa l [no
balnerio da Lagoa Mirim] h 50 anos. Pago os impostos. Mas o imvel est
escriturado em nome de um uruguaio.
Mas a atribuio, quase que pedaggica, de vivificar os instrumentos
e foros fronteirios, de zelar pelo desenvolvimento desse cabedal de
leis, regulamentos e decises que, em ltima anlise, o Estatuto da
Fronteira pretende ser, tambm uma tarefa de cada cidado da
fronteira. Cobrar das autoridades a observncia do que elas prprias
acordaram fundamental. Este direito e o dever que lhe correlato
correspondem ao conceito de cidadania ativa, definida na seo 2.5
desta monografia.
Na mesma linha, o Embaixador FELICIO declarou ao autor que o sucesso
do Estatuto da Fronteira depender da capacidade de envolver as pessoas
no plano local, eventualmente com o apoio do MIDES, ou mediante a incluso
de representantes da fronteira nas discusses sobre o Estatuto da Fronteira,
iniciadas no mbito das Chancelarias. Se voc tentar negociar com gente
que mora em Braslia, ou no Par, ou no Maranho, so pessoas que estaro
muito distantes da realidade da fronteira, das necessidades e dos problemas
do dia-a-dia das pessoas, e no tero, talvez, tanto interesse em fazer avanar
esse tema.
Ainda no tocante cidadania ativa, importante frisar que no convm
seja a custdia desses interesses delegada inteiramente aos prefeitos e
intendentes, mesmo quando em Assembleia, no Comit Binacional. Isto
porque, naturalmente, os representantes polticos tm uma agenda partidria
que nem sempre coincide com as prioridades da comunidade, podendo
sobrepor-se a estas. nesse sentido que o Embaixador FELICIO sugere
seja conferido maior peso s lideranas sociais do que aos mandatrios
polticos, na definio daquele temrio. Talvez as prprias comunidades no
se deem conta da fora que tm.
170
Nas eleies municipais de outubro de 2008, foi eleito o novo prefeito de Jaguaro, Cludio
Martins (PT).
ADRIANO SILVA PUCCI
198
Essa qualidade inercial inerente s burocracias no se reflete apenas na
hermenutica dos acordos, mas tambm nos demais mbitos da integrao,
at nos aparentemente triviais. Tome-se, por exemplo, o caso da retirada
dos controles do meio da ponte Mau. Problema simples, reivindicao antiga.
Apesar de hoje Jaguaro ter porto seco, Receita Federal na estrada,
reparties de todos os rgos de fiscalizao, expe o Embaixador FELICIO:
Voc continua tendo ali dois ou trs indivduos, em p, no meio da
ponte, fazendo no se sabe exatamente o qu; s podem estar
incomodando o habitante fronteirio, que quem passa pela Ponte
Mau; porque, na verdade, o controle aduaneiro, de exportao, de
contrabando, de trfico de armas e drogas, feito onde h maior
efetivo policial, e no numa casinha, numa guarita onde h duas ou
trs pessoas em p, olhando os carros passar...
O comentrio remete ao tema da permanncia das questes fronteirias.
Nem mesmo a Nova Agenda, com os seus quatro grupos de trabalho, foi
capaz de assegurar total fluidez ao tratamento de problemas crnicos. Assim,
o uso racional e sustentvel das guas do rio Quara, ora em pauta, j estava
presente na instalao do Comit de Fronteira Artigas-Quara, em 1991. Em
pesquisa nos arquivos da Embaixada do Brasil em Montevidu, o autor
manuseou documentos de dcadas atrs, que registram outras reivindicaes,
at hoje no resolvidas. O processo de integrao fronteiria desperta, em
muitos aspectos, uma forte impresso de dj vu. O Embaixador Jos
Eduardo FELICIO concorda com esse diagnstico, ao assinalar que a falta
de encaminhamento das questes a prova mais evidente de que os
mecanismos de coordenao e de negociao que existem no funcionam.
Voc se rene em grandes comisses, num nvel poltico at elevado e essa
talvez a maior crtica que eu fao Nova Agenda , voc mobiliza uma
quantidade de recursos e pessoas para fazer as reunies, e os resultados so
no mnimo modestos.
Isso no quer dizer que no tenha havido avanos. Em maio de 2008,
trs novas localidades foram vinculadas ao Acordo Fronteirio, aumentando
o espectro de beneficirios de suas disposies. Em novembro do mesmo
ano, um grande passo foi dado com a assinatura do Ajuste Complementar
para o Acesso Recproco aos Servios de Sade na Fronteira, que agregou
a vertente de sade ao patrimnio dos direitos conquistados com o Acordo
199
CONCLUSES
Fronteirio, nas reas de residncia, ensino e trabalho. No entanto, tais
progressos tm sido fragmentrios: apesar de resolver a crucial questo da
prestao transfronteiria de servios de sade, o acordo no integra
necessariamente as estruturas de sade dos dois pases. Como observa o
ex-Prefeito Henrique KNORR, os partos de uruguaias feitos no Brasil no
so acompanhados com pr-natal, ps-parto e estatsticas de sobrevivncia.
Em outras palavras, a prestao recproca de servios de sade humana
apenas um aspecto, embora certamente um dos principais, da variegada srie
de assuntos de sade na fronteira, ainda por serem plenamente integrados.
Em parte, a circularidade dos problemas da fronteira, que descrevem
suas rbitas no tempo, para ento reingressarem na agenda bilateral a
exemplo do que se verifica ciclicamente na represso aos ambulantes na linha
de fronteira (1994, 2002, 2006...) , decorre, pelo menos em parte, do
carter intermitente do seguimento das iniciativas, numa sequncia de distoles
e sstoles que segue o compasso das reunies da Nova Agenda. Assim, no
foi por simples coincidncia que, nas vsperas da V Reunio de Alto Nvel, o
Acordo sobre Institutos e Escolas Binacionais Fronteirios recebeu a
aprovao do Parlamento uruguaio; ou seja, apenas dez dias antes do evento
no Edifcio Mercosul. O paradoxo da institucionalidade espasmdica acentua-
se com as postergaes das Reunies de Alto Nvel, adiadas em 2005 e em
2008, e dos encontros de Prefeitos e Intendentes, cujo calendrio
soberanamente programado por seus protagonistas, os quais, no entanto,
depois se ausentam eles mesmos, em sua maioria (como ocorreu nas duas
ltimas sesses), ocasionalmente enviando representantes de segundo e
terceiro escalo.
A fim de evitar tais solues de continuidade no seguimento das propostas
relacionadas com a fronteira, o Governo uruguaio sugeriu a criao de uma
estrutura administrativa binacional permanente mnima, que chamou de
Comisso Mista de Desenvolvimento da Fronteira Comum, possivelmente
sediada nas Sees Nacionais da CLM, dotada de oramento e de
ramificaes na fronteira: os Comits de Coordenao Local. A par de
favorecer o acompanhamento ininterrupto dos temas, tal estrutura, ao funcionar
permanentemente, preveniria a canalizao das demandas para foros
desvinculados da institucionalidade fronteiria, coibindo, desse modo, a
reinveno da roda: a pulverizao de propostas numa srie de instncias
no integradas, com a consequente disperso, contradio, justaposio,
desmembramento dos esforos pela integrao fronteiria.
ADRIANO SILVA PUCCI
200
O Embaixador do Brasil, Jos Eduardo FELICIO, concorda com que
se deva conversar com os uruguaios sobre o que chama de racionalizao
do organograma fronteirio, com vistas a criar um mecanismo mais
executivo. Os uruguaios, por sua vez, compartilham essa percepo, tendo
suscitado o tema na ltima reunio do Mecanismo de Consulta e Concertao
Poltica (vide item 4.3), sob outra denominao (coerncia institucional).
provvel que o tema integre a pauta de assuntos da VI Reunio de Alto Nvel
da Nova Agenda, a realizar-se, em princpio, no primeiro semestre de 2009.
Apesar do consenso de ambos os lados quanto convenincia de adaptar
a estrutura de integrao fronteiria, seu modo de operacionalizao ainda
no est claro, em virtude da complexidade formal de que necessariamente
se revestiriam certas alteraes normativas, por fora da hierarquia dos atos
internacionais. A CLM, por exemplo, foi constituda por um tratado especfico
e no pode ser dissolvida seno por outro acordo que disponha em contrrio,
nos termos do artigo 19 do prprio Tratado da Lagoa Mirim. At agora,
Brasil e Uruguai tm optado pelo caminho pragmtico: deixar em estado
latente os mecanismos que no funcionam (e.g. o Centro de Estudos Jurdicos
da Fronteira) e investir naqueles que tm produzido resultados (Comisso
Binacional Assessora de Sade e outros). A cada reunio da Nova Agenda,
as delegaes do Brasil e do Uruguai decidem previamente e de comum
acordo quais mecanismos devem ou no ser ativados.
Existe, porm, um risco em deixar o organograma fronteirio deriva: o
de saturar o dilogo com instituies de eficcia limitada, a ponto de
comprometer a credibilidade das iniciativas gestadas nessas instncias. Se
efetivamente vierem a ser criados os Comits de Coordenao Local,
constantes do novo organograma esboado pelo Palcio Santos (cf. Ilustrao
12), ser mister explicitar que estes se constituiro em substituio aos atuais
Comits de Fronteira, bem como providenciar ampla divulgao dessa
mudana. Do contrrio, continuaro a verificar-se situaes em que outros
rgos de Governo, autoridades municipais, imprensa e lideranas comunitrias
se ponham a cobrar das Chancelarias a convocao de foros inativos, ou a
ignorar, por puro desconhecimento, a possibilidade de submeterem seus pleitos
a novas instncias decisrias. Ainda no tocante divulgao dessas reformas,
seria proveitoso intensificar a coordenao, que em 2008 tomou aprecivel
vulto, com Ministrios que se ocupam da temtica fronteiria, em particular o
Ministrio da Integrao Nacional, no Brasil, e o do Desenvolvimento Social,
no Uruguai, pois ambos se articulam diretamente com as comunidades
201
CONCLUSES
limtrofes, onde tm maior poder de penetrao que as Chancelarias, sediadas
nas capitais.
luz do exposto, conclui-se que a tarefa de reestruturao da
institucionalidade fronteiria de envergadura tamanha e comporta tantas
mincias tcnico-jurdicas que sua reviso no se esgotaria nas poucas semanas
que antecedem cada Reunio de Alto Nvel. Por isso, caberia inserir nas
conversaes sobre o Estatuto da Fronteira, inclusive porque o debate sobre
este regime pressupe a definio dos entes que fiscalizaro a observncia
dos direitos a serem por ele garantidos.
Como vimos, no incio de fevereiro de 2009 instalou-se, no mbito
bilateral, a discusso sobre o Estatuto da Fronteira, com a visita do Diretor
do Departamento da Amrica do Sul I ao seu homlogo, o Diretor da
Regional Amrica do Palcio Santos (captulo 6.4 acima). O dilogo
estabelecido suscita outra questo: a da dicotomia da bilateralizao versus
multilateralizao. O Estatuto da Fronteira est-se configurando como um
processo bilateral, quando poderia perfeitamente ser debatido no mbito do
GAHIF. Pelo menos em tese, simplificar a negociao por meio da reduo
do nmero de atores a apenas dois pases significa reconhecer a morosidade
do processo no seio do Mercosul, seja por fora dos distintos estgios de
integrao fronteiria entre os diversos scios, seja em decorrncia do
embarao diplomtico que se arrasta, h cerca de trs anos, entre o Uruguai
e a Argentina (vide captulo 3.4), por conta da instalao de uma fbrica de
celulose na margem oriental do rio Uruguai.
No obstante a maior solidez dos tratados multilaterais, fruto do
envolvimento de um espectro mais amplo de pases e da prpria
processualstica mais sofisticada dos acordos regionais, h uma corrente
pragmtica que entende ser importante avanar bilateralmente onde e quando
seja possvel, para gradualmente formar uma teia de acordos entre pares de
pases, at que estejam dadas as condies prticas e polticas de mercosuliz-
los. Se essa prtica representa ou no um retrocesso diplomtico, uma
acomodao do ponto de vista do conjunto, s o tempo dir. Em dez ou
quinze anos, tais acordos podero ter assumido uma feio eminentemente
bilateral, ou ento ter caminhado para a sua transformao em acordos
multilaterais, no mbito do Mercosul. Nesse nterim, a malha de instrumentos
bilaterais que compem o Estatuto da Fronteira brasileiro-uruguaio continuar
a ser um referencial, quando dos entendimentos com outros pases da regio,
com base em projetos-piloto de comprovada eficcia.
ADRIANO SILVA PUCCI
202
Na verdade, alguns pases vizinhos j manifestaram interesse em conhecer
com maior profundidade a experincia brasileiro-uruguaia. Alm da Bolvia,
que em 2004 celebrou com o Brasil um Acordo Fronteirio que, mutatis
mutandis, idntico ao Acordo para a Permisso de Residncia, Estudo e
Trabalho na Fronteira firmado com o Uruguai, tambm a historiadora Milda
Rivarola, designada Chanceler do Paraguai, tendo renunciado em 10 de julho
de 2008, antes de assumir, entabulara conversaes com o Embaixador do
Brasil em Assuno sobre as perspectivas da integrao fronteiria, tomando
por base o modelo uruguaio
171
. Na mesma poca, o recm-criado Consulado-
Geral em Caracas sugeriu acordo sobre localidades vinculadas nos moldes
dos atos firmados com o Uruguai e com a Argentina (ver captulo 5.4).
Paralelamente ao exame da institucionalidade fronteiria, o
desenvolvimento do Estatuto da Fronteira requerer um trabalho de
harmonizao das novas disposies com o arcabouo normativo j existente.
A evoluo recente do assunto aponta para a tendncia de construo do
Estatuto tijolo por tijolo, a partir da matriz representada pelo Acordo
Fronteirio de 2002. O fato de que mesmo um foro muito especfico, como
o Grupo sobre Circulao de Pessoas, institudo com a Argentina, se tenha
imposto um prazo relativamente longo, de uma dcada, para gerar resultados,
mais uma mostra de que uma negociao abrangente poderia quedar
inconclusa e de que o mtodo de abordagem setorial tende a consolidar-se
como a alternativa mais realista e eficaz.
Essa piecemeal strategy na negociao de acordos fronteirios vem-se
afirmando no caso Brasil-Uruguai. Verificou-se, por exemplo, na assinatura
Acordo para a criao de Escolas e/ou Institutos Fronteirios Profissionais
e/ou Tcnicos, de 2005, que autorizar, quando vigente no Brasil, a instalao
de unidades na rea de aplicao do Acordo Fronteirio de 2002. Outro
acordo voltado para uma faceta especfica da realidade fronteiria o Ajuste
Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na
Fronteira, de 2008, que abriu o caminho para outros aditamentos ao Acordo
Fronteirio. No mesmo ano, o Banco de Previsin Social do Uruguai
valorizou a carteira de fronteirio ao resolver um problema pontual, que era o
de regulamentar a sua incluso no sistema cadastral de seguridade social
uruguaio. Est claro, portanto, que o Acordo Fronteirio se fortaleceu e
171
Telegrama 1047, confidencial, da Embaixada do Brasil em Assuno, em 10.7.2008.
203
CONCLUSES
muito em 2008, do ponto de vista jurdico, graas presso das sociedades
e ao decidida dos negociadores. igualmente evidente que, em termos
prticos, se manter a necessidade de fiscalizar seu correto cumprimento
pelas autoridades a cargo de sua execuo.
O desenvolvimento do Estatuto da Fronteira pressupor, ainda, uma
anlise dos acordos vigentes de cidadania fronteiria com o Uruguai. Nesta
categoria incluem-se trs acordos que representam, na atualidade, o embrio
do Estatuto da Fronteira, quais sejam, o Acordo sobre Permisso de
Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira e seus complementos: o Ajuste
Complementar para a Prestao Recproca de Servios de Sade na Fronteira
e o Acordo para a criao de Escolas e/ou Institutos Fronteirios Profissionais
e/ou Tcnicos. Alm deste, tambm o Acordo de Residncia Mercosul dever
ser avaliado detidamente, porque no aspecto de residncia representa uma
alternativa ao Acordo Fronteirio. J o Acordo sobre Cooperao Policial
em matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos,
conforme explicado no item 4.11.2.3, embora tampouco se restrinja ao mbito
fronteirio, tem implicaes diretas sobre a zona de fronteira; logo, inclui-se
no conjunto de atos que compem o regime especial chamado Estatuto da
Fronteira. Por fim, o non paper da Embaixada sobre o Estatuto poder
servir como pano de fundo para a reflexo sobre as expectativas em relao
ao Estatuto da Fronteira e os limites de seu alcance. Talvez fosse til convert-
lo numa Declarao do Fronteirio, um documento programtico semelhante
ao que deu origem Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento, e
divulg-lo nos dois pases, especialmente na fronteira, como forma de
galvanizar a ateno das comunidades limtrofes para o debate das questes
que lhes so atinentes.
Uma contribuio desejvel da delegao brasileira s discusses sobre
o Estatuto ser estabelecer uma triangulao com as solues brasileiro-
argentinas, no momento em que as tratativas entre os dois vizinhos em matria
de fronteiras se encontra virtualmente paralisada, por fora do contencioso
sobre a fbrica da Botnia. O exame comparativo das propostas inovadoras
com a Argentina muito enriqueceria as discusses com o Uruguai sobre o
Estatuto. Recorde-se, nesse aspecto, que o Acordo sobre Localidades
Fronteirias Vinculadas e o Acordo para a Concesso de Permanncia a
Detentores de Vistos Temporrios ou a Turistas, ambos firmados com a
Argentina, representam na atualidade a vanguarda da integrao fronteiria,
mesmo quando comparados aos avanos brasileiro-uruguaios. Essa
ADRIANO SILVA PUCCI
204
triangulao tem a utilidade adicional de homogeneizar as iniciativas entre os
trs pases, facilitando, mais tarde, a eventual mercosulizao das disposies
do ora incipiente Estatuto da Fronteira.
O Estatuto da Fronteira no apenas importante para promover a
integrao entre brasileiros e uruguaios naquela regio. Alm dessa funo
propositiva, apresenta tambm uma dimenso preventiva: a de criar um marco
regulatrio para as situaes de fronteira, organizado, patrocinado e legitimado
pelo Estado, apto a preencher um vazio institucional que, do contrrio, poderia
ser ocupado por foras negativas alheias integrao. Nas palavras do Diretor
do Programa de Fronteira do MIDES, Jorge DURN (2008), em entrevista
concedida ao autor:
Ellos [los fronterizos] buscan mecanismos alternativos. Ellos van a
buscar la forma de todas maneras que la salud se preste, que la
educacin se preste, que la computadora del Plan Ceibal llegue a los
ciudadanos brasileos, aunque sea con la cdula prestada de algn
familiar. Ellos siempre van a buscar un mecanismo aunque no tiene
la legitimidad, no? Y bajo esa ilegitimidad tambin la frontera es
proclive o es un espacio hacia donde se pueden trasladar otras
actividades que no tienen nada que ver con lo humanitario, con los
valores que nosotros defendemos. Ese es un espacio que dejamos a
las acciones ilegtimas, como es el trfico de menores, de drogas,
como pueden ser tantas otras cosas que se meten en esos espacios
donde nosotros no ofrecemos un marco adecuado de garanta.
Face ao exposto, as concluses deste captulo podem ser sumariadas
conforme segue:
O Estatuto da Fronteira apenas comea a estruturar-se, mas desde j
possvel vislumbr-lo, no como um s acordo-quadro, capaz de abarcar a
totalidade dos pleitos fronteirios, mas como uma teia de acordos
especficos, concebidos para garantir, fomentar e ordenar o exerccio da
cidadania fronteiria. A natureza multissetorial, complexa e duradoura dos
problemas peculiares zona de fronteira requer sejam estes desmembrados,
a fim de que sejam solucionados de forma pragmtica e num prazo razovel.
Nem todos os acordos de fronteira fazem parte desse regime, a
ser gradualmente construdo. O Estatuto da Fronteira diz respeito a uma
categoria particular de acordos, a saber, aqueles voltados para os direitos
205
CONCLUSES
civis: estudar, residir, trabalhar, ir e vir, tratar-se da sade, consumir, aposentar-
se etc. Retomando a primorosa definio de MARSHALL, citada no captulo
2.5 deste trabalho, o Estatuto refere-se aos temas da cidadania, sobretudo
no que concerne aos direitos de segunda gerao: tudo o que vai desde o
direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de
participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado,
de acordo com os padres que prevalecem na sociedade.
A fronteira brasileiro-uruguaia o espao privilegiado para
desenvolver e experimentar as solues do Estatuto da Fronteira. Cerca de
350 mil uruguaios e brasileiros convivem harmoniosamente naquela regio,
compartilhando histria, base econmica e cultura comuns, favorecidos por
uma geografia suave e pelo tradicional esprito de cooperao entre os
respectivos Governos. uma fronteira inigualvel.
Os atuais acordos bilaterais de cidadania fronteiria conformam
um patrimnio comum, a ser preservado e enriquecido com iniciativas
complementares. Alguns deles so paradigmticos, como o Acordo para a
Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira. Desta matriz
surgiram acordos derivados, como o Ajuste Complementar sobre Prestao
Recproca de Servios de Sade Humana na Fronteira e o Acordo para a
Criao de Institutos e/ou Escolas Profissionais e/ou Tcnicos na Fronteira.
Logo, o Estatuto da Fronteira no partir da estaca zero e sim evoluir com
base na herana acumulada desde o Tratado de Amizade, Cooperao e
Comrcio, de 1975, discernindo as solues que merecem ou no ser
aproveitadas no futuro.
O Estatuto da Fronteira um teste para o Mercosul. A
credibilidade do bloco, no mdio prazo, depende em grande parte de
sua capacidade de transitar de um modelo fencio, eminentemente
calcado nos balancetes comerciais, para um modelo ateniense,
mormente inspirado no bem-estar das sociedades que participam desse
projeto. Isto porque o cidado comum quase indiferente ao vai-e-
vem dos intercmbios empresariais intrabloco, mas sente na pele a
frustrao quando enfrenta dificuldades, no espao regional, para
matricular-se numa escola, exercer uma profisso, abrir uma
microempresa, receber uma penso. ento que ouvimos os crticos
esgrimirem seu argumento recorrente contra o Mercosul, de que um
museu de irrelevncias, um amontoado de decises desenhadas para
facilitar regionalmente a alocao de fatores de produo pelo grande
ADRIANO SILVA PUCCI
206
capitalismo, mas ineficazes quando se trata melhorar o nvel de vida da
populao
172
.
O Estatuto da Fronteira ajudaria a neutralizar esse tipo de acusaes. As
negociaes em curso na rea de integrao fronteiria antecipam-se em
vrios anos ao debate sobre livre circulao que, cedo ou tarde, se dever
instaurar no Mercosul. Em certa medida, as negociaes indicaro os limites
das concesses cidadania mercosulina, a serem feitas pelos Estados Partes.
A tarefa de fiscalizar o cumprimento dos atuais acordos fronteirios e de
propor novas frmulas para atender aos casos omissos demasiado ambiciosa
para admitir um tratamento em base voluntarista e assistemtica. O acmulo
de instncias incuas e os intervalos entre as suas convocaes podem
desmoralizar o processo como um todo e tornar baldados os esforos
envidados at agora por resultados concretos. O Estatuto da Fronteira somente
poder prosperar num ambiente de coerncia institucional, onde as
propostas no se sobreponham, nem se contradigam, nem sejam interpretadas
incorretamente, nem frontalmente descumpridas. Por conseguinte, a reflexo
conjunta das Chancelarias sobre a coerncia institucional fronteiria
condiciona o bom xito do Estatuto da Fronteira e, como tal, deve ser
incorporada ao debate sobre o tema.
Esse dilogo tem de ser tcnico, para no recair em decises inaplicveis
na prtica e, consequentemente, convertidas em letra morta. O trabalho tem
de ser contnuo, para imprimir ao processo um ritmo que atenda s
expectativas da gente da fronteira, do contrrio se esvaziar com o tempo.
Tem de ser suprapartidrio, para no se subordinar agenda poltica das
lideranas de fronteira. Atualmente no existe um foro apropriado para
esse tipo de debate. A Comisso Binacional Assessora de Sade alcanou
excelente resultado em 2008, com a aprovao do Acordo sobre Prestao
de Servios de Sade na Fronteira, mas falta-lhe a viso integrada dos temas,
de que naturalmente no dispe, por ser um ente setorial. Por isso foi
oportuna a abertura, em fevereiro de 2009, de um canal de dilogo
regular entre os Diretores de Amrica do Sul de ambos os pases, para
o intercmbio de propostas de aprimoramento do regime legal almejado para
a fronteira comum.
172
Para uma anlise mais aprofundada do assunto, recomenda-se a leitura do artigo de Flix
PEA (2006-2007), intitulado As Qualidades de um Mercosul Possvel.
207
CONCLUSES
No entanto, esse trabalho, dirigido pelas Chancelarias, de avaliao,
reviso e complementao do arcabouo de normas sobre integrao
fronteiria, no poder prescindir do apoio da sociedade civil, para ser alado
ao status de prioridade poltica. Este objetivo ser mais facilmente atingido
se percebido como um pleito das comunidades de fronteira. Por isso,
seria recomendvel intensificar a atual articulao com o Ministrio da
Integrao Nacional, no Brasil, e com o Ministrio do Desenvolvimento Social
(MIDES), no Uruguai, para que, em seus seminrios e eventos
interinstitucionais, estimulem as foras locais a impulsar o debate sobre o
Estatuto.
Em fins de outubro de 2008, o Presidente Lula convidou o homlogo
Tabar Vzquez a visitar o Brasil
173
. Na carta-convite, o mandatrio brasileiro
expressou a sua viso sobre o estado das relaes bilaterais, dois anos aps
o encontro presidencial de fevereiro de 2007, em Anchorena:
A meu ver, chegada a hora de fazer um balano dos resultados
logrados desde ento, no apenas para celebrar os xitos, mas tambm
para corrigir eventuais deficincias e abrir novas avenidas de
cooperao. Brasil e Uruguai devem consolidar sua parceria e, para
tanto, preciso conferir predisposio poltica dos Governos e s
aspiraes das respectivas sociedades o substrato concreto de projetos
emblemticos de nossa relao estratgica nos campos da [...]
integrao fronteiria [...] [sem grifo no original].
O Estatuto da Fronteira rene as condies necessrias para enquadrar-
se no conjunto de projetos emblemticos da nossa relao estratgica e
para abrir uma nova avenida de cooperao entre os dois pases. A frmula
recentemente encontrada para o acesso recproco sade na fronteira
brasileiro-uruguaia no encontra paralelo na Amrica do Sul, tendo
imediatamente despertado a curiosidade das autoridades diplomticas e de
sade da Argentina e do Paraguai. Este , sem dvida, o momento mais
positivo para a zona de fronteira Brasil-Uruguai, desde a assinatura do Acordo
para a Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho, em 2002. O Brasil e o
Uruguai retomam a vanguarda da integrao fronteiria. A I Reunio Binacional
173
O encontro bilateral dever ocorrer em 10 de maro de 2009.
ADRIANO SILVA PUCCI
208
de Cnsules de Fronteira e a VI Reunio de Alto Nvel da Nova Agenda so
alguns dos eventos do calendrio diplomtico bilateral com realizao prevista
em 2009. Urge aproveitar estas e outras oportunidades para avanar
setorialmente em outras reas, como a aduaneira, que ora enfrenta uma fase
de relativa estagnao.
Cumpre, ademais, conciliar os mltiplos acordos de cidadania fronteiria,
a fim de equalizar o tratamento concedido a nacionais uruguaios, brasileiros e
argentinos, e aos cidados do Mercosul em geral, a fim de que prevalea
sempre a norma mais benfica, a lex mitior. Pela quantidade de vizinhos que
naturalmente tem e pela notvel fluidez do dilogo com cada um deles, o
Brasil tem o privilgio da viso sistmica das negociaes sobre integrao
fronteiria, no tabuleiro regional. O outro lado da moeda a responsabilidade
de atuar de forma propositiva nas negociaes sobre esta temtica. Nesse
contexto, a proposta apresentada Chancelaria uruguaia, em fevereiro de
2009, de um exerccio de reviso, harmonizao e complementao dos
acordos de integrao fronteiria, merece atento seguimento. O Estatuto da
Fronteira, uma vez organizado como um corpo de normas sistematizadas,
poder vir a ser a bssola da integrao cidad nas fronteiras do Mercosul.
209
8. Referncias Bibliogrficas
8.1 Fontes Primrias
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www.brecha.com.uy (jornal Brecha, de Montevidu)
www.cefir.org.uy (Centro de Formacin para la Integracin Regional -
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www.mercocidades.org (Rede Mercocidades)
www.mides.gub.uy (Ministerio de Desarrollo Social)
www.museosinfronteras.com (Museo sin Fronteras, em Santana do
Livramento)
www.observa.com.uy (jornal El Observador, Montevidu)
www.rivera.gub.uy (Intendencia de Rivera)
www.somosmercosur.org (portal Somos Mercosur)
www.somosuruguay.com (portal Somos Uruguay)
www.zerohora.com.br (jornal Zero Hora, de Porto Alegre)
ANEXOS
247
Anexo 1 - Tratado de Amizade, Cooperao e
Comrcio de 1975
ADRIANO SILVA PUCCI
248
249
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
250
251
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
252
253
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
254
255
ANEXOS
257
Anexo 2 - Ajuste Complementar de 1997 ao
Estatuto Jurdico da Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
258
259
ANEXOS
261
Anexo 3 - Acordo com o Uruguai para a
Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho
na Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
262
263
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
264
265
ANEXOS
267
Anexo 4 - Emenda ao Acordo Fronteirio para
a Incluso de Localidades Vinculadas
ADRIANO SILVA PUCCI
268
269
Anexo 5 - Acordo sobre Dispensa de
Consularizao dos Documentos para a
Obteno da Carteira de Fronteirio
271
Anexo 6 - Acordo sobre Cooperao Policial com
o Uruguai para a Investigao, Preveno e
Controle de Fatos Delituosos
ADRIANO SILVA PUCCI
272
273
LISTA DE ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
274
275
Anexo 7 - Acordo com o Uruguai para a Criao
de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios
Profissionais e/ou Tcnicos na Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
276
277
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
278
279
ANEXOS
281
Anexo 8 - Ajuste Complementar com o Uruguai
para a Prestao Recproca de Servios de
Sade na Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
282
283
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
284
285
ANEXOS
287
Anexo 9 - Acordo Operacional de Residncia
no Mercosul, Bilateralizado com o Uruguai
ADRIANO SILVA PUCCI
288
289
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
290
291
ANEXOS
293
Anexo 10 - Proposta de Bilateralizao, com o
Uruguai, do Acordo Brasil-Argentina sobre
Localidades Vinculadas
ADRIANO SILVA PUCCI
294
295
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
296
297
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
298
299
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
300
301
Anexo 11 - Non Paper sobre o Estatuto da
Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
302
303
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
304
305
ANEXOS
307
Anexo 12 - Resoluo do Banco de Previsin Social
Uruguaio sobre a Admissibilidade da Carteira de
Fronteirio
ADRIANO SILVA PUCCI
308
309
ANEXOS
311
Anexo 13 - Proposta de Acordo de Cooperao
INSS-BPS
ADRIANO SILVA PUCCI
312
313
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
314
315
ANEXOS
317
Anexo 14 - Projeto de Lei no Senado Brasileiro
sobre o Estatuto da Fronteira
ADRIANO SILVA PUCCI
318
319
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
320
321
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
322
323
ANEXOS
ADRIANO SILVA PUCCI
324
325
ANEXOS
327
Anexo 15 - Protocolo com a Argentina sobre o
Estabelecimento de um Grupo de Alto Nvel para
a Livre Circulao de Pessoas
ADRIANO SILVA PUCCI
328
329
Anexo 16 - Acordo com a Argentina para a
Concesso de Permanncia a Detentores de
Vistos Temporrios ou a Turistas
ADRIANO SILVA PUCCI
330
331
ANEXOS
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica 12 x 18,3cm
Papel plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa)
Fontes Times New Roman 17/20,4 (ttulos),
12/14 (textos)