24/11/13 Superior Tribunal de Justia - Improbidade administrativa: desonestidade na gesto dos recursos pblicos

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A notcia ao lado refere-se
aos seguintes processos:
REsp 1127143
REsp 951389
REsp 980706
REsp 1245765
REsp 1165505
REsp 1005801
Rcl 2790
Rcl 2115
Ag 1404254
REsp 1133522
REsp 1219706
REsp 1245622
REsp 1115195
REsp 658389
REsp 622234
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09/10/2011 - 08h00
ESPECI A L
Improbidade administrativa: desonestidade na gesto dos
recursos pblicos
A Lei 8.429 de 1992, conhecida com Lei de Improbidade
Administrativa (LIA), est prestes a completar 20 anos de
vigncia, mas ainda gera muitas discusses na justia. enorme
a quantidade de processos que contestam questes bsicas, como
a classificao de um ato como improbidade e quem responde por
esse tipo de conduta. O Superior Tribunal de Justia (STJ)
comeou a julgar processos discutindo dispositivos da LIA em
1996 e, desde ento, foram proferidas mais de 8.700 decises,
entre monocrticas e colegiadas.
Os artigos 9, 10 e 11 da lei trazem extenso rol de atos mprobos.
O artigo 9 trata da improbidade administrativa que gera
enriquecimento ilcito e o artigo 10 aborda a modalidade que
causa dano ao errio, por ao ou omisso, dolosa ou culposa.
Por fim, o artigo 11 traz os atos que violam os princpios da
administrao pblica, como legalidade, moralidade e
imparcialidade.
A jurisprudncia do STJ consolidou a tese de que indispensvel
a existncia de dolo nas condutas descritas nos artigos 9 e 11 e
ao menos de culpa nas hipteses do artigo 10, nas quais o dano
ao errio precisa ser comprovado. De acordo com o ministro
Castro Meira, a conduta culposa ocorre quando o agente no
pretende atingir o resultado danoso, mas atua com negligncia,
imprudncia ou impercia (REsp 1.127.143).
Nos casos do artigo 11, a Primeira Seo unificou a tese de que o
elemento subjetivo necessrio para caracterizar a improbidade
o dolo genrico, ou seja, a vontade de realizar ato que atente
contra os princpios da administrao pblica. Assim, no
necessria a presena de dolo especfico, com a comprovao da
inteno do agente (REsp 951.389).
Improbidade x irregularidade
No julgamento do REsp 980.706, o ministro Luiz Fux (atualmente
no Supremo Tribunal Federal) lembrou que, de acordo com a
jurisprudncia do STJ, o elemento subjetivo essencial para a
caracterizao da improbidade administrativa, que est associada
noo de desonestidade, de m-f do agente pblico. Somente
em hipteses excepcionais, por fora de inequvoca disposio
legal, que se admite a sua configurao por ato culposo (artigo
10 da Lei 8.429), ressalvou o ministro.
So autores do recurso trs pessoas condenadas em ao civil
pblica que apurou irregularidades na concesso de duas dirias
de viagem, no valor total de R$ 750,00. Seguindo o voto de Fux, a
Primeira Turma absolveu as pessoas responsveis pela
distribuio das dirias por considerar que no houve prova de
m-f ou acrscimo patrimonial, ocorrendo apenas mera
irregularidade administrativa. Somente o beneficirio direto que
recebeu as dirias para participar de evento ao qual no
compareceu que foi obrigado a ressarcir o dano aos cofres
pblicos e a pagar multa.
Um ato que isoladamente no configura improbidade
administrativa, quando combinado com outros, pode caracterizar
a conduta ilcita, conforme entendimento da Segunda Turma. A
hiptese ocorreu com um prefeito que realizou licitao em
modalidade inadequada, afinal vencida por empresa que tinha sua
filha como scia.
Segundo o ministro Mauro Campbell, relator do REsp 1.245.765, a
participao da filha do prefeito em quadro societrio de empresa
vencedora de licitao, isoladamente, no constituiu ato de
improbidade administrativa. A jurisprudncia tambm no
enquadra na LIA uma inadequao em licitao, por si s. O que
se observa so vrios elementos que, soltos, de per si, no
configurariam, em tese, improbidade administrativa, mas que,
somados, formam um panorama configurador de desconsiderao
do princpio da legalidade e da moralidade administrativa,
atraindo a incidncia do artigo 11 da Lei 8.429, afirmou
Campbell.
Concurso pblico
A contratao de servidor sem concurso pblico pode ou no ser
enquadrada como improbidade administrativa. Depende do
elemento subjetivo. Em uma ao civil pblica, o Ministrio Pblico
de So Paulo pediu a condenao, com base na LIA, de diversos
vereadores que aprovaram lei municipal permitindo a contratao
de guardas municipais sem concurso. Negado em primeiro grau, o
pedido foi acatado pelo tribunal local. Os vereadores recorreram
ao STJ (REsp 1.165.505).
A relatora do recurso, ministra Eliana Calmon, entendeu que no
houve dolo genrico dos vereadores, que tiveram inclusive a
cautela de buscar parecer de jurista para fundamentar o ato
legislativo. Por falta do necessrio elemento subjetivo, a Segunda
Turma afastou as penalidades de improbidade. A deciso do STJ
restabeleceu a sentena, que anulou o convnio para contratao
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de pessoal depois que a lei municipal foi declarada
inconstitucional.
Em outro processo sobre contratao irregular de pessoal sem
concurso pblico, o STJ entendeu que era caso de improbidade
administrativa. No REsp 1.005.801, um prefeito contestou sua
condenao com base na LIA por ter permitido livremente a
contratao sem concurso, e sem respaldo em qualquer lei.
Segundo o acrdo, a conduta do prefeito contrariou os princpios
da moralidade, da impessoalidade e da legalidade.
O relator, ministro Castro Meira, ressaltou trecho do acrdo
recorrido apontando que a contratao no teve o objetivo de
atender situao excepcional ou temporria para sanar
necessidade emergencial. Foi admisso irregular para
desempenho de cargo permanente. Todos os ministros da
Segunda Turma entenderam que, ao permitir essa situao, o
prefeito violou o artigo 11 da LIA.
Quem responde
O artigo 1 da Lei 8.429 afirma que a improbidade administrativa
pode ser praticada por qualquer agente pblico, servidor ou no,
contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municpios e de empresa incorporada ao patrimnio pblico, entre
outras.
O artigo 2 define que agente pblico todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de
investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas no artigo 1.
O artigo 3 estabelece que as disposies da lei so aplicveis
tambm a quem, mesmo no sendo agente pblico, induza ou
concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
A dvida restou quanto aplicao da lei aos agentes polticos,
que so o presidente da Repblica, ministros de Estado,
governadores, secretrios, prefeitos, parlamentares e outros. O
marco da jurisprudncia do STJ o julgamento da reclamao
2.790, ocorrido em dezembro de 2009.
Seguindo o voto do ministro Teori Zavascki, relator da
reclamao, a Corte Especial decidiu que, excetuada a hiptese
de atos de improbidade praticados pelo presidente da Repblica,
cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado Federal,
no h norma constitucional alguma que imunize os agentes
polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das
sanes por ato de improbidade.
Na mesma deciso e no julgamento da reclamao 2.115,
tambm da relatoria de Zavascki, a Corte estabeleceu que a
prerrogativa de foro assegurada pela Constituio Federal em
aes penais se aplica s aes de improbidade administrativa.
Por essa razo, no julgamento do agravo regimental no agravo de
instrumento 1.404.254, a Primeira Turma remeteu ao Supremo
Tribunal Federal os autos de ao de improbidade contra um ex-
governador que foi diplomado deputado federal.
Ainda com base nessa jurisprudncia, a Segunda Turma deu
provimento ao REsp 1.133.522 para determinar a continuidade de
uma ao civil pblica de improbidade administrativa contra juiz
acusado de participar de esquema secreto de interceptaes
telefnicas.
Quanto propositura da ao, o STJ entende que o Ministrio
Pblico tem legitimidade para ajuizar demanda com o intuito de
combater a prtica de improbidade administrativa (REsp
1.219.706).
Independncia entre as esferas
De acordo com a jurisprudncia do STJ, a LIA no deve ser
aplicada para punir meras irregularidades administrativas ou
transgresses disciplinares. Ela tem o objetivo de resguardar os
princpios da administrao pblica sob o prisma do combate
corrupo, imoralidade qualificada e grave desonestidade
funcional.
No julgamento de agravo no REsp 1.245.622, o ministro Humberto
Martins afirmou que a aplicao da LIA deve ser feita com
cautela, evitando-se a imposio de sanes em face de erros
tolerveis e meras irregularidades. Seguindo esse entendimento,
a Primeira Turma no considerou como improbidade a cumulao
de cargos pblicos com a efetiva prestao do servio, por valor
irrisrio pago a profissional de boa-f.
Mesmo nos casos de m-f, nem sempre a LIA deve ser aplicada.
Foi o que decidiu a Primeira Turma no julgamento do REsp
1.115.195. O Ministrio Pblico queria que o transporte e
ocultao de armas de fogo de uso restrito e sem registro por
policiais civis fossem enquadrados como improbidade.
O relator, ministro Arnaldo Esteves Lima, explicou que, apesar da
evidente violao ao princpio da legalidade, a conduta no ato
de improbidade. Assim fosse, todo tipo penal praticado contra a
administrao pblica, invariavelmente, acarretaria ofensa
probidade administrativa, afirmou o ministro.
Aplicao de penas
As penas por improbidade administrativa esto definidas no artigo
12 da LIA: ressarcimento aos cofres pblicos (se houver), perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos, pagamento de
multa civil e proibio de contratar com o poder pblico ou
receber benefcios e incentivos fiscais ou creditcios.
De acordo com a jurisprudncia do STJ, essas penas no so
necessariamente aplicadas de forma cumulativa. Cabe ao
magistrado dosar as sanes de acordo com a natureza,
gravidade e conseqncias do ato mprobo. indispensvel, sob
pena de nulidade, a indicao das razes para a aplicao de
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cada uma delas, levando em considerao os princpios da
proporcionalidade e da razoabilidade (REsp 658.389).
As duas Turmas especializadas em direito pblico j consolidaram
a tese de que, uma vez caracterizado o prejuzo ao errio, o
ressarcimento obrigatrio e no pode ser considerado
propriamente uma sano, mas conseqncia imediata e
necessria do ato combatido.
Desta forma, o agente condenado por improbidade administrativa
com base no artigo 10 (dano ao errio) deve, obrigatoriamente,
ressarcir os cofres pblicos exatamente na extenso do prejuzo
causado e, concomitantemente, deve sofrer alguma das sanes
previstas no artigo 12.
No julgamento do REsp 622.234, o ministro Mauro Campbell
Marques explicou que, nos casos de improbidade administrativa,
existem duas consequncias de cunho pecunirio, que so a multa
civil e o ressarcimento. A primeira vai cumprir o papel de
verdadeiramente sancionar o agente mprobo, enquanto o
segundo vai cumprir a misso de caucionar o rombo consumado
em desfavor do errio, esclareceu Marques.
Coordenadoria de Editoria e Imprensa
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