Comentario al fallo de la Corte Suprema sobre el derecho a la
vivienda y su importancia para la exigibilidad de los DESC Sebastin Tedeschi Hace ocho aos haba analizado la jurisprudencia sobre derecho a la vivienda en Argentina 1 y contaba con entusiasmo los avances que iban logrndose en la prctica de los tribunales de primera y segunda instancia en lo contencioso administrativo y tributario de la ciudad de Buenos Aires,, Mencionaba entre otros el caso exitoso de Villa La Dulce 2 , el fallo del Superior Tribunal Judicial local en el caso de la inconstitucionalidad de los desalojos administrativos 3 y algunos casos provinciales como Defensor de Derechos del Nio y del Adolescente c/ Provincia de Neuqun 4 . Sin embargo vea con preocupacin el caso de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin Banco de Suquia que revoc un fallo del Superior Tribunal de Justicia de Crdoba que declaraba constitucionales las normas provinciales que protegan a la vivienda nica y familia. 5
En ese tiempo me pareca que, frente a una jurisprudencia nueva y bastante localizada, el desafo era lograr que los tribunales comenzaran a considerar el derecho a la vivienda en todas sus dimensiones, que los tribunales podran evaluar otros estndares de derechos econmicos sociales y culturales que se presentan en casos de vivienda y mejorar la calidad de la discusin judicial acerca de los derechos sociales, tomando en cuenta algunos otros criterios del Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales tales como el principio de no regresividad, el control de razonabilidad de medidas regresivas particulares, el contenido mnimo del derecho a la vivienda, etc. Finalmente esperaba que en el mbito del ministerio pblico se dieran instrucciones para que sus dictmenes en casos de desalojos utilicen
1 Tedeschi, Sebastin. El derecho a la vivienda a diez aos de la reforma de la Constitucin. Punto 5. Caminos nuevos y posibles para la jurisprudencia argentina, Publicado en COURTIS, Christian y BOVINO, Alberto (compiladores) La aplicacin de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales a diez aos de la reforma constitucional. Buenos Aires, 22 p. 2 Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N 5, secretara 9. Agero, Aurelio E. C/ GCBA s/ Amparo, que culmin con la firma de un Acta Acuerdo el 7 de noviembre de 2001 homologada judicialmente. All el gobierno se comprometi a proveer a los vecinos la construccin de 86 viviendas, dentro de un plazo mximo de 60 das, en un terreno ubicado en la localidad de Villa Celina, Partido de La Matanza, que finalmente por acuerdos posteriores se construy en el Barrio de Villa Soldati de la CABA. 3 Caso Comisin Municipal de la Vivienda C / Saavedra, Felisa Alicia y Otros S / Desalojo S / Recurso de Inconstitucionalidad. Expte. N 1556/02, 07/10/2002. En ese caso el Superior Tribunal de Justicia de CABA resolvi declarar inconstitucional el artculo 463 del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, 4 Cmara Civil de Neuqun, 03/09/2002. 18 de octubre de 2002. pg. 29-35. En el caso el tribunal orden al gobierno resolver el problema de vivienda para una nia que padeca una grave enfermedad. 5 CSJN, Banco de Suquia S.A. c. Juan Carlos Tomassini s/Ejecutivo , Sentencia del 19/03/2002. los estndares sealados en la Observacin General N 7 por el Comit de Derechos Econmicos Sociales Culturales. A lo largo de estos aos se sucedieron luces y sombras, pero la mayora de estas expectativas se fueron cumpliendo aun cuando algunos protagonistas de estas decisiones cambiaron su perspectiva. As es que el activismo de la Defensora y la Asesora Tutelar ante los Tribunales Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, tanto como el de ONGs y otros actores sociales aumento el nivel de reclamos judiciales para garantizar el derecho a la vivienda, el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad se volvi cada vez mas reactivo a estas pretensiones. La nica excepcin a esta tendencia la represent el Dr. Julio Maier hasta su jubilacin y la Dra. Alicia Ruiz, quien continu hasta la fecha con una lnea de amplio apoyo a la exigibilidad de los derechos sociales. Este tribunal lleg a posiciones extremadamente conservadoras en el caso Alba Quintana, que ahora se haya forzado a reconsiderar teniendo en cuenta la doctrina del caso que aqu tratamos. En el mes de abril de este ao la Corte Suprema de Justicia de la Nacin nos dio una gran sorpresa al dictar el fallo en la causa iniciada por Sonia Yolanda Quisberth de Castro y su hijo. Las especulaciones previas, sobre un fallo de la corte sobre esta materia, fueron muchas y de lo mas variadas. Aunque la coyuntura judicial indicaba un tiempo propicio para un pronunciamiento recordemos la misin realizada por la Relatora Especial de la ONU sobre derecho a la vivienda en abril de 2011 y la mencin del derecho a la vivienda en el discurso de apertura del ao judicial de 2012 y - tanto como muchos colegas no esperbamos una decisin rica en trminos de doctrina sobre exigibilidad de derechos sociales. Era de esperar que la Corte eligiera una controversia que discutiera una situacin extrema, dentro de las cuatro docenas de casos que tenan con recursos, y que an esperar resolucin. Ello supona un pronstico mediocre, en trminos de que se esperaba poca doctrina y una lnea argumental que girara elpticamente sobre las especiales particularidades del caso. Sin embargo, como veremos la corte nos sorprendi positivamente, sin sacar los pies del caso, pero abordando de la manera mas integral posible el drama de la ineptitud de las polticas pblicas en materia de vivienda en la ciudad de Buenos Aires. Sin suficiente conciencia de ello, la Corte politizo la vida personal de Sonia, de manera que podemos afirmar, que al menos en este caso y con las reservas que efectuar mas adelante, para la Corte (sin mencionar a Kate Millet) lo personal es poltico. La audiencia previa a la decisin, celebrada el 15 de septiembre de 2011 fue fundamental para formar la opinin de los magistrados y eso se retrato en los nfasis de los considerandos, especialmente el nmero 13cuando la Corte analiz la adecuacin de las polticas de la ciudad con relacin a la pretensin. All el mximo tribunal cit los dichos de la Ministra de Desarrollo Social en la audiencia, y los utiliz en un sentido contrario a la pretensin del Gobierno 6 .
6 La Corte dijo: Que a la hora de examinar la respuesta que en materia habitacional prev la Ciudad Autnoma de Buenos Aires para atender a una situacin extrema como la de la actora, 1. El planteo de Sonia. Su suerte y fatalidad en las distintas instancias Sonia demand al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - en adelante el gobierno local, la ciudad o Buenos Aires- por su propio derecho y representando a su hijo menor de edad, quien tiene una discapacidad producida por una encefalopata crnica no evolutiva. En su demanda solicit que la ciudad cesara en su conducta ilegtima, que consista en negarle la inclusin en los programas gubernamentales de vivienda y no proporcionarle alternativas para salir de la situacin de calle en la que se encontraba junto a su hijo. Para reparar esta violacin de derechos humanos Sonia solicit una solucin que le permitiera acceder a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad, preservndose su integridad familiar. Para atajarse de lo que en el momento de la demanda era una respuesta estatal insuficiente y previsible, la reclamante aclar que, en el caso de que decidiera brindarle un subsidio, su monto deba ser suficiente para abonar en forma ntegra el valor de un lugar que cumpliera con las caractersticas sealadas; pues los subsidios previstos por el decreto GCBA local N 690/06 no garantizaban adecuadamente sus derechos. El planteo de Sonia haba prosperado en la primera y segunda instancia pero chocaron contra el paredn en el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad. En los primeros se haba decidido que frente a la acreditada situacin de vulnerabilidad en la que se encuentra la amparista y su grupo familiar y a que el monto establecido [por el decreto 960/08, modificatorio del decreto 690/06]...podra resultar insuficiente para garantizar el derecho afectado...la demandada deber proveer...un subsidio que les permita, a la actora y a su grupo familiar, abonar en forma ntegra un alojamiento en condiciones dignas de habitabilidad, hasta tanto se acrediten nuevas circunstancias que permitan concluir que su estado de necesidad ha cesado. Sin embargo esa decisin fue revocada por el Superior Tribunal de Justicia local, que decidi renviar la causa a la cmara para que dictara un nuevo fallo, de conformidad con los criterios fijados ya en la causa Alba Quintana 7 , del 12 de mayo de 2010, a cuyos argumentos y conclusiones se remiti. Una de las cuestiones ms relevantes para la justicia de la Ciudad de Buenos Aires, es que la Corte Suprema desarm esta lnea argumentativa que vena sosteniendo el STJ, que utilizaba una interpretacin sesgada de los
resultan ilustrativas las palabras de la citada Ministra que, en la ya aludida audiencia, afirm que ...dentro de los programas de vivienda definitiva no hay uno especfico para personas en calle... CSJN, Q.C., S.Y c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo, Sentencia del 24/04/2012, prr.13. 7 Sobre el contenido y la crtica a este fallo puede verse en: Constante, Liliana Sobre el Derecho Humano a la vivienda: a propsito del lamentable fallo del TSJ en el caso Alba Quintana, publicado en el Nmero 1 de esta revista, pg. 75 y en Gargarella, Roberto y Maurino, Gustavo Vivir en la calle. El derecho a la vivienda en la jurisprudencia del TSJC, publicado en Jurisprudencia Argentina 2010, abril, pp. 10-18. estndares internacionales en materia de derechos sociales, de un modo tal que llegaba a negar su eficacia. Bsicamente, el tribunal local, utilizando algo que podra ser enunciado como un principio contra hominem 8 , reduciendo la comprensin del contenido mnimo de las obligaciones en materia de derechos sociales, mal traduciendo el termino shelter, omitiendo la observacin general N 4 del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (especifica sobre el contenido del derecho a la vivienda) y entendiendo la progresividad como una obligacin a ser medida respecto al conjunto general de la poblacin, y no segn lo que toque a cada individuo 9 , arribaba a la errtica conclusin de que el gobierno local satisfaca el derecho a la vivienda de los reclamantes a travs de las redes de albergues y paradores nocturnos y por lo tanto rechazaba los amparos en esta materia. 2. El obstculo de la falta de sentencia definitiva Para abrir el recurso y poder resolver el caso la Corte tena que sortear un requisito que era frecuentemente utilizado por el Tribunal Superior de justicia de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires para rechazar los recursos extraordinarios que se le presentaban en estos casos, arguyendo que al haber devuelto el expediente a la segunda instancia para dictar nuevo fallo, no se cumpla el requisito de sentencia definitiva. Para la Corte, la sentencia apelada result equiparable a definitiva, ya que la cuestin federal que da sustento al planteo de la actora fue resuelta por el Superior Tribunal local y, en este punto, la decisin haba quedado firme. Para nuestra Corte, el alcance que el supremo tribunal local otorg al derecho constitucional a la vivienda digna y la validez del programa de subsidios de la Ciudad ya no podran ser discutidos ante la Cmara, cuya intervencin se limitara a aplicar los criterios fijados por el Superior Tribunal a las circunstancias fcticas de la causa. Es decir, en cuanto al derecho aplicable, estaba todo dicho, por lo tanto, se puede considerar esta decisin como equiparable a una decisin definitiva, siguiendo una basta jurisprudencia del mximo tribunal. 3. De la situacin particular a la general. Los problemas personales son causados por las falencias de la poltica pblica. La Corte precis con detalle las circunstancia personales de Sonia y su hijo, pero pudiendo restringir su consideracin a este plano, aprovech cada una de estas realidades para criticar de manera, a veces directa y otras
8 Utilizo esta denominacin como un juego de palabras para referirme a una heurstica que interpretaba el caso en contra de la vigencia de los derechos o de la forma menos favorable para la persona, en abierta contradiccin con el principio pro hominem, que debera guiar la interpretacin en estos casos. 9 Esta errtica interpretacin de los DESC sigue la muy criticada sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cinco Pensionistas vs. Per, Sentencia de 28 de febrero de 2003, Serie C No. 98, prr. 147 y 148. Para un anlisis extenso y crtico del caso ver: Christian Courtis, La proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales a travs del artculo 26 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en Christian Courtis, Denise Hauser y Gabriela Rodrguez Huerta (comps.), Proteccin internacional de los derechos humanos. Nuevos desafos, Porra-ITAM, Mxico, 2005, pp. 1 a 66. indirectamente, las polticas pblicas en materia de vivienda de la ciudad. As el texto de la sentencia hace referencia a que la situacin personal, econmica y social de Sonia que no le permite procurar medios para acceder a un lugar para vivir. (prr. 7 in fine), las condiciones edilicias del Hotel no adecuadas para la patologa del nio (prr. 13), para luego saltar a afirmaciones tales como: No hay programas de vivienda para personas en situacin de calle (prr..13) y este men de soluciones brindado por la demandada para dar cumplimiento a la manda contemplada en los arts. 14 bis de la Constitucin Nacional y 31 de la Constitucin local aparece como insuficiente para atender la particular situacin de la actora.. Por fin, la Corte se anima advertir que la ausencia de una planificacin coordinada y adecuada por parte de la demandada hace que en la actualidad deba erogar, por una bsica habitacin en un hotel en el barrio de Floresta, valores que exceden a los requeridos en el mercado inmobiliario por el alquiler de un departamento de dos ambientes en el mismo barrio (Considerando 15 in fine). Lo que equivale a concluir que por causa de la ausencia de planificacin el Estado paga ms caro, es decir elige soluciones menos efectivas para la relacin costo beneficio. Partiendo de ese diagnstico, la Corte se refiri en trminos generales a la ausencia de plan de viviendas definitiva en sintona, aun sin mencionarlos con varios informes de organizaciones de derechos humanos de los ltimos aos 10 , a la imposibilidad de acceder a las lneas de crdito previstas en la ley 341 por carecer de un ingreso mnimo que supere los $ 2.000, lo que identifica todo el universo de personas que estn por debajo de este nivel de ingreso, para luego afirmar que las alternativas propuestas se reducen al alojamiento en el sistema de paradores, hogares y refugios o a la entrega del beneficio previsto en el decreto 690/06, los que seguidamente pas a impugnar. En primer lugar se refiri a los paradores sealando lo inadecuado para la patologa del nio, por sus condiciones edilicias al carecer de habitaciones o baos privados y alojar a ms de una familia. Para ilstralo la Corte refiri a las informaciones provistas por el Defensor Oficial ante la Corte, quien retrato pormenorizadamente las graves afectaciones en la salud del nio y su desarrollo evolutivo como consecuencia de haberse alojado en hoteles con baos y cocinas comunes. En segundo lugar analiz al programa de Atencin para Familias en Situacin de Calle creado en el decreto 690/06y consider que ste tampoco brinda una respuesta que atienda suficientemente a la situacin ya que dicha asistencia no slo no constituye una solucin definitiva al problema habitacional de este grupo familiar en situacin de extrema vulnerabilidad sino que se limita a brindar un paliativo temporal, cuyo monto, en este supuesto, fue considerado
10 Ver Centro de Estudios Legales y Sociales. Derechos Humanos en la Argentina. Informe Anual 2002 - 2003. Sin techo, sin derecho. Algunos casos que ejemplifican la ausencia de una estrategia de vivienda social en la Argentina. Editado por Siglo XXI, 2004 y Centre on Housing Rights and Eviction (COHRE) y TEDESCHI, Sebastin. El derecho a la vivienda en Argentina. Editor COHRE. Ginebra, 2005. 115 p. insuficiente por los magistrados intervinientes para atender a las necesidades del caso. (prr. 13). Sobre estas mismas cuestiones el voto del Dr. Petracchi va ms all y sostiene que los paradores tampoco resultan suficientes en nmero para albergar, siquiera transitoriamente, al total de las personas sin techo de la Ciudad de Buenos Aires. Segn los dichos de la propia demandada, existen 7 paradores estatales, ms otros tantos privados con los que el Estado local tiene convenio. Estos cuentan, aproximadamente, con un total de 1600 plazas. Sin embargo, son 7000 personas por ao las que solicitan el subsidio, de las que actualmente 4500 estn cobrando el beneficio por haber acreditado carecer de ingresos suficientes para costear una vivienda (Considerando 14 Voto Dr. Petracchi). Si bien el anlisis de la Corte apunta a explicar -dentro del mbito del control de razonabilidad que le incumbe, en tanto se trata de la violacin de un derecho de operatividad derivada- que las polticas pblicas de la ciudad son insuficientes para evitar la situacin de calle de Sonia, el anlisis aborda aristas tan generales, que nada obsta a que una evaluacin similar se hiciera frente a la mayora de personas que est en situacin de calle que renan algunos de las caractersticas que las ubiquen en el universo de grupos vulnerables. Pues la concurrencia de varios factores de vulnerabilidad: en este caso pobreza y discapacidad, son bastante frecuentes, aun con otras combinaciones, entre los sin techo de la ciudad de Buenos Aires. En este punto vale recordar el compromiso que ha asumido la Corte Suprema de Justicia de la Nacin al suscribir las Reglas de Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad 11 que identifica entre otros factores que denotan caracterizan tal condicin a las siguientes: la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indgenas o a minoras, la victimizacin, la migracin y el desplazamiento interno, la pobreza, el gnero y la privacin de la libertad. Estos factores deben ser complementados con otros que puedan surgir de las normas internacionales, nacionales y locales, lo que ampla el rango de situaciones de vulnerabilidad que pueden ser usados como referencia para analizar en futuros casos, para aplicar la doctrina de este caso. Por otra parte el fallo atiendo a la situacin particular de Sonia, como mujer en una relacin materno filial, quien tambin debe ser sujeto de proteccin social para quien, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, debe adoptar medidas que no interrumpan la relacin y el contacto materno-filial y debe proveer asesoramiento y orientacin para la superacin de la emergencia (Prr. 15 y 16). Los jueces del supremo tribunal podran haber aprovechado el caso para contextualizar la perspectiva de gnero que ofreca el conflicto planteado, destacando por ejemplo como la situacin de calle expone de manera
11 Las reglas fueron aprobadas por Asamblea Plenaria de la XIV Edicin de la Cumbre Judicial Iberoamericana, el 6 de marzo de 2008 y la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, manifest su adhesin a travs de la Acordada N5/2009. desproporcional a las mujeres a situaciones de violencia 12 . Sin embargo, aunque solo se destac el rol materno como factor que activa la obligacin del Estado y no su condicin de mujer como sujeto de proteccin del Estado para garantizar una vida libre de violencia, el fallo abord al menos parcialmente un aspecto personal de la peticionante. La Corte consider los sufrimientos de esta mujer en su lucha por buscar un lugar en donde vivir dignamente junto a su hijo para tomar una decisin en donde imputaba la violacin de sus derechos sociales por parte del gobierno local, a partir de su poltica de vivienda inadecuada. Con esto, la corte le dio relevancia jurdica a un aspecto personal. Luego al combinar esta consideracin con la obligacin del estado en materia de poltica pblica de vivienda, acab politizando esa consideracin de las circunstancias personales. Por eso como dijimos al comienzo, para la Corte, al menos en este caso: lo personal es poltico. 4. Los derechos sociales de los extranjeros En muchos medios masivos de comunicacin se levant la noticia enfocando la calidad de extranjera de Sonia. Sin embargo esto no fue motivo de anlisis en el caso. La Corte fue clara al afirmar que no se encuentra debatido que la actora y su hijo menor de edad son habitantes y residentes de la Ciudad de Buenos Aires, y que su situacin personal, econmica y social no les permite, pese a sus razonables esfuerzos, procurarse los medios para acceder a un lugar para vivir, con las condiciones mnimas de salubridad, higiene y seguridad necesarias para preservar su integridad fsica, psquica y moral. 5. La organizacin del sistema de fuentes en materia de derechos sociales El mximo tribunal de Justicia de nuestro pas se tomo el trabajo de componer un complejo sistema de fuentes para determinar el alcance del derecho a la vivienda. Aunque esta amplitud vena sugerida en fallos anteriores sobre derecho a la salud y a la seguridad social, la composicin del marco jurdico aplicable en el caso Quisberth, configuran la referencia mas completa en materia de derechos sociales. El camino seguido por la corte en este sentido consolida una interpretacin integrativa del conjunto de normas constitucionales, de derecho internacional y de reglas locales que permiten determinar el alcance de las obligaciones del Estado en materia de los derechos sociales. Los derechos que utiliza con amplia fundamentacin la Corte son el derecho a la vivienda y el derecho a la proteccin de los nios con discapacidad, haciendo nfasis en las obligaciones en la importancia de estos derechos con relacin a la salud del hijo de la Sra. Q.
12 Sobre este aspecto ver Tuliano Conde, Romina y Tedeschi, Sebastin en Desalojos, vivienda y violencia contra las mujeres, publicado en Defensora General de la Nacin. Violencia de Gnero Estrategias de litigio para la defensa de los derechos de las mujeres, Ed. Defensora General de la Nacin, 2012.
En este sistema de fuentes la Corte comienza con el derecho la vivienda protegido por el art. 14 bis de la Constitucin Nacional, reconocindolo como tributario de aquel art. 37 de la Constitucin de 1949 (prr. 8.I) y dentro de los beneficios de la seguridad social que tienen el carcter de integral e irrenunciables. Complementa su contenido con los instrumentos internacionales de derechos humanos incorporados a la carta magna en la reforma de 1994, haciendo nfasis en la obligacin de adoptar medidas para asegurar su efectividad, citando los arts. 25 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Cuturales, 27.1 y 27.3. de la Convencin de Derechos del Nio, 17 y 31 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Considerando 8). Con relacin a la obligacin de promover medidas de accin positiva para garantizar goce y ejercicio de derechos de nios con discapacidad menciona los arts. 75, inc. 23 de la Constitucin Nacional y 7.1, 7.2., 28.2. inc d) de la Convencin de Derecho de las Personas con Discapacidad y 3 de la Convencin Interamericana de Derechos de las Personas con Discapacidad (Considerando 8). Una mencin clave se lleva la ley 3706 de proteccin integral de personas en situacin de calle que, adems de destruir la tesis del tribunal superior de la ciudad en tanto considera que las personas que son albergadas en los paradores se consideran aun en situacin de calle 13 establece la necesidad de formular polticas frente a ellos (Considerando 8 de la Sentencia y Ley 3706 14 ). Finalmente el fallo tambin menciona la Ley 26061 de Proteccin Integral de los derechos de las nias, nios y adolescentes.
13 Ley 3706, Art. 2, inc. 1: A los fines de la presente Ley se consideran personas en situacin de calle a los hombres o mujeres adultos/as o grupo familiar, sin distincin de gnero u origen que habiten en la calle o espacios pblicos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en forma transitoria o permanente y/o que utilicen o no la red de alojamiento nocturno. 14 Ley 3706, Art. 4. Es deber del Estado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires garantizar: a. La promocin de acciones positivas tendientes a erradicar los prejuicios, la discriminacin y las acciones violentas hacia las personas en situacin de calle y en riesgo a la situacin de calle; b. La remocin de obstculos que impiden a las personas en situacin de calle o en riesgo a la situacin de calle la plena garanta y proteccin de sus derechos, as como el acceso igualitario a las oportunidades de desarrollo personal y comunitario; c. La formulacin e implementacin de polticas pblicas en materia de salud, educacin, vivienda, trabajo, esparcimiento y cultura elaboradas y coordinadas intersectorial y transversalmente entre los distintos organismos del estado; d. Propender a la realizacin de acuerdos inter jurisdiccionales para el diseo y ejecucin de acciones conjuntas; e. La promocin de una cultura y educacin basadas en el respeto y solidaridad entre todos los grupos sociales; f. La capacitacin y formacin interdisciplinaria de los trabajadores dedicados a llevar a cabo la poltica pblica sobre las personas en situacin de calle o en riesgo a la situacin de calle; g. el acceso prioritario a los programas de desintoxicacin y tratamientos para condiciones asociadas al abuso de sustancias, la salud mental y las discapacidades de acuerdo a las particularidades del sujeto que solicita el servicio, en el caso de personas en situacin de calle y en riesgo a la situacin de calle con discapacidad y adicciones; h. La orientacin de la poltica pblica hacia la promocin de la formacin y el fortalecimiento de las personas en situacin de calle y en riesgo a la situacin de calle e i. La participacin plural, activa y democrtica de las organizaciones de la sociedad civil integradas o no por personas en situacin de calle o en riesgo a la situacin de calle y organizaciones no gubernamentales, en la elaboracin, diseo y evaluacin contina de la poltica pblica, entre otras. El fallo es ejemplificador para todos los jueces que tengan que resolver conflictos en los cuales estn en juego derecho sociales, en tanto debern utilizar este amplio espectro de fuentes para interpretar el alcance de las obligaciones jurdicas en juego . 6. El derecho a la vivienda es un derecho operativo (de operatividad derivada) La Corte afront una pregunta que implicaba ponerse de frente a ciertas tendencias que reinaban en la cultura jurdica con los derechos sociales, pero en particular con el derecho a la vivienda. La pregunta puede ser formulada como: Es el derecho a la vivienda un derecho operativo?, es decir Es un derecho auto exigible para todos? Para resolverla el voto de la mayora ( ) sostuvo que, los derechos que haba retratado en el sistema de fuentes, son normas jurdicas con vocacin de efectividad (prr. 10) pero con operatividad derivada (prr. 11). Para el voto de mayora la efectividad de los derechos se explica en tanto la Constitucin Nacional reconoce derechos humanos para que stos resulten efectivos y no ilusorios, pues el llamado a reglamentarlos no puede obrar con otra finalidad que no sea la de darles todo el contenido que aqulla les asigne; precisamente por ello, toda norma que debe garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (Fallos: 327:3677; 332:2043) y "garantizar, significa mucho ms que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas, segn indica en su Observacin General n5 el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que constituye el intrprete autorizado del Pacto homnimo en el plano internacional y cuya interpretacin debe ser tenida en cuenta ya que comprende las condiciones de vigencia de este instrumento que posee jerarqua constitucional en los trminos del art. 75, inc. 22, de la Constitucin Nacional. Tambin para el voto del grupo mayoritario esta operatividad no directa en el sentido de que en principio, todos los ciudadanos puedan solicitar la provisin de una vivienda por la va judicial (Considerando 11) () sino que se trata de derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado con operatividad derivada, es decir que estn sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial (Considerando 12). Para explicar lo razonable el fallo recurri a una cita de John Rawls, que mas que aclarar oscurece tanto el sentido de lo razonable como lo oportuno de esa afirmacin en esta fase de la argumentacin. Tal vez en este punto el Tribunal podra hacer presentado sintticamente el verdadero contenido de su anlisis de razonabilidad, como efectivamente utiliz en los pargrafos 12 y 13 al analizar la adecuacin, la necesidad y la relacin costo beneficio de las polticas implementadas. El tema motiv tambin el voto por separado del Dr. Petracchi, quien fue mas claro en este punto. En su argumentacin, el magistrado, aun compartiendo el punto de partido del voto mayoritario, en cuando a que el reconocimiento del derecho a una vivienda digna importa, necesariamente, el deber concreto e inmediato del Estado de reglamentarlo e implementarlo para garantizar su efectividad; sostuvo que esa reglamentacin debe respetar tanto la finalidad como los lmites impuestos por las normas de jerarqua superior, en este caso, la Constitucin Nacional y el PIDESC (Considerando 10Voto Petracchi). Para evaluar esta adecuacin el juez propuso considerar: a) Las medidas adoptadas deben ser proporcionadas, esto es, adecuadas para alcanzar, a partir de la realidad que pretenden regular, la finalidad impuesta por la Ley Fundamental (art. 28 de la Constitucin Nacional y Fallos: 243:449 y 467; 248:800; 313:1638; 330:855; 334:516, entre otros). Ello implica que el Estado debe tener en cuenta las distintas capacidades personales, sociales y econmicas de los habitantes y, sobre esa base, implementar polticas apropiadas y conducentes para lograr que todos tengan la oportunidad de acceder a una vivienda digna. b) El diseo de las polticas pblicas debe tener en cuenta las normas y principios fundamentales del derecho en el grado y jerarqua en que stos son valorados por el ordenamiento jurdico en su conjunto. En particular, tiene que respetar las prioridades que la Constitucin asigna a la satisfaccin de los derechos fundamentales y a los grupos ms vulnerables de la poblacin, tal como se seal en el considerando 8. c) El Estado debe realizar el mayor esfuerzo posible, en razn de lo previsto por el PIDESC, para lograr, en forma progresiva y dentro de sus reales capacidades y limitaciones econmicas, la plena efectividad del derecho a la vivienda digna de todos sus habitantes. Ms all de la posible inconsistencia que podamos ver en la argumentacin del grupo mayoritario, lo cierto es que el control de razonabilidad que implementan es un gran avance y tiene un enorme potencial para el control judicial de otras polticas sociales, no solo las referidas al derecho a la vivienda. Si omitimos el primer enunciado, que no quita ni agrega al mtodo de anlisis de la Corte, las pautas que efectivamente utiliza para evaluar la razonabilidad, sirven de gran ayuda para evaluar la adecuacin, la necesidad y las posibilidades de costo beneficio de las diferentes polticas sociales que se implementen. Esto claro est, habiendo demostrado el encuadre de un caso en una situacin de extrema vulnerabilidad, de la que nos escapan millones de casos en nuestro pas. 7. Las polticas pblicas en materia de derechos sociales son revisables judicialmente. Como explicamos en el punto anterior, la nocin de operatividad derivada le sirvi a la Corte para sentirse habilitada para realizar una revisin judicial de las polticas pblicas de vivienda, mediante el control de razonabilidad. Ahora pasemos a describir en que consisti esta revisin y en qu medida esto puede servir de base para futuros casos. En primer lugar la Corte incorpora la interpretacin que vienen haciendo los rganos de aplicacin de los instrumentos internacionales de derechos humanos, siguiendo una pauta que ya haba sido sentada en referencia con otros derechos sociales 15 . Para ello, se refiere a las garantas mnimas del derecho fundamental como un lmite a la discrecionalidad del Estado en las polticas pblicas (prr. 12). Sobre este aspecto la Corte afirma que: En el campo de las reglas normativas, ello significa que hay una garanta mnima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes pblicos. Para que ello sea posible, debe acreditarse una afectacin de la garanta, es decir, una amenaza grave para la existencia misma de la persona. Estos requisitos se dan en el caso, ya que es difcil imaginar un estado ms desesperante: hay un nio discapacitado, con una madre en situacin de calle. La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones polticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantas mnimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad. Seguidamente, la Corte pasa a realizar su examen de razonabilidad. Como punto de partida el tribunal se pregunta si la respuesta dada por el Gobierno es adecuada para garantizar el contenido mnimo de los derechos (Considerando 13). Para responderla analizar cada uno de los programas en su capacidad de responder a las necesidades de la peticionante y su hijo. Para ser breve me remito a lo expuesto en el punto 3 de este trabajo. Frente al problema, la corte se auto limita como poder con funciones de control (no de ejecucin) y sostiene que no hay una manera de responder al derecho a la vivienda, pero constata que resulta evidente que el esfuerzo estatal realizado para garantizar los derechos econmicos, sociales y culturales que las normas constitucionales garantizan a la seora S. Y. Q. C. y su hijo no es suficiente o adecuado ya que ni siquiera atiende a las mnimas necesidades que la situacin del grupo familiar demandante requiere . Por ello concluye que las alternativas implementadas por la ciudad no dan una respuesta adecuada, definitiva y acorde a las extremas circunstancias que debe afrontar la recurrente (Considerando 13in fine). Finalmente, para el mximo tribunal, es importante destacar que la propia normativa local que rige esta materia pone en cabeza de la administracin el deber de articular la intervencin de los distintos programas pblicos que correspondan actuar para que la actora y su hijo puedan superar su especial grado de vulnerabilidad as como tambin el deber de asesorar a la primera en bsqueda de estrategias integrales que le permitan encontrar una solucin al problema habitacional que motiv esta demanda, obligaciones que, en el caso, no fueron cumplidas en forma acabada y total (Considerando 15)..
15 Ver CSJN, caso Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/ accidentes ley 9688 (21/09/2004). En este orden de ideas, cuadra poner de relieve la actividad del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, por cuanto constituye el intrprete autorizado del PIDESC en el plano internacional y acta, bueno es acentuarlo, en las condiciones de vigencia. 8. Los lmites presupuestarios no sirven de excusa para incumplir los derechos sociales. Uno de los argumentos centrales sobre que hizo hincapi la Procuracin de la Ciudad de Buenos Aires era la inelasticidad del presupuesto y que las presentaciones judiciales que reclamaban la garanta del derecho a la vivienda chocaban contra la limitacin presupuestario. Aprovechando esta controversia, la Corte se avoc a la cuestin de los lmites presupuestarios como excusa para incumplir los derechos sociales. Este es uno de los aspectos en los que la Corte hilo mas fino y provey una valiosa herramienta para evaluar la idoneidad de los esfuerzos realizados por el Estado para lograr la efectividad de los derechos sociales. Aunque el anlisis se circunscribe al caso, los indicadores son pautas que ya han sido propuestas a nivel internacional como criterios para medir la obligacin del Art. 2 del PIDESC en cuanto establece que el Estado adopte medidashasta el mximo de los recursos disponibles con el objeto de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en el PIDESC. Aun reconociendo que las obligaciones de hacer implican un costo 16 La Corte citando al Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales de la ONU 17 , entiende que la disponibilidad de recursos condiciona las medidas a adoptar pero no modifica el carcter inmediato de la obligacin. La obligacin de satisfacer los derechos sociales sigue en pie. Los estados tienen el deber de proteger a los miembros o grupos ms desfavorecidos y marginados de la sociedad. Complementa este criterio con un lmite a la justificacin basada en escases de recursos, vlido an para momentos de crisis econmica. As el Tribunal sigue al Comit al sostener que: ...los Estados Partes tienen el deber de proteger a los miembros o grupos ms desfavorecidos y marginados de la sociedad aun en momentos de limitaciones graves de recursos, adoptando programas especficos de un costo relativamente bajo (Considerando 14). Para poder determinar si el Estado est realizando el esfuerzo suficiente, la Corte propone, citando la mencionada declaracin del Comit DESC, considerar: a) el nivel de desarrollo del pas, b) situacin econmica del pas al momento y c) si el Estado intent encontrar opciones de bajo costo (punto 10 de la Declaracin del Comit DESC citada).
16 Me inhibo de plantear aqu la discusin acerca del costo de los derechos como un debito de las obligaciones de hacer o de los derechos sociales que ya han sido ampliamente tratadas por Courtis, Christian y Abramovich, Victor en Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta S.A., Madrid, Coleccin Estructuras y Procesos, serie Derecho, 2002 y en Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Por qu la libertad depende de los impuestos, Ed. Por Siglo XXI, Buenos Aires, 2011. Tambin omito discutir la nocin de recursos en sentido que ellos no son solamente presupuestarios, sino tambin normativos y gerenciales. Para ser didctico podra decir que una buena distribucin de los cuadros del estado y normas impositivas progresivas, pueden tener un efecto mucho mayor en la distribucin de bienes que una inversin directa del Estado, sin menospreciar su valor. 17 La Corte reproduce el punto 4 de la Evaluacin de la obligacin de adoptar medidas hasta el mximo de los recursos que disponga de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto: Declaracin del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, E/C. 12/2007/1). Por ello concluye que: el argumento de la utilizacin de los mximos recursos disponibles parece subordinado a un anlisis integral por parte de la Ciudad de la asignacin de sus recursos presupuestarios, que no podr prescindir de la obligacin primera que surge de los tratados a los que se comprometi la Argentina, que es dar plena efectividad a los derechos reconocidos en sus textos (Considerando 14in fine). Finalmente la Corte afirma que no importa el precio del servicio que paga el Estado sino la calidad en cuanto la adecuacin a las necesidades. La inversin debe ser adecuada. La idoneidad del gasto no est en el monto si no en su capacidad de superar la situacin o paliarla (Considerando 15). 9. Conclusiones Con este anlisis pretend destacar algunos principios, lneas de interpretacin y contenidos que ofrece esta feliz decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. El fallo Q C, S Y no representa todo lo que aspiramos en materia de exigibilidad judicial del derecho a la vivienda pero es un paso mas que significativo y valioso que ha dado la corte ofreciendo una rica gama de posibilidades para futuros litigios, no solo en materia de vivienda sino en general sobre derechos econmicos sociales y culturales. Recordemos para concluir que el fallo: i) ataca frontalmente el criterio que vena sosteniendo el Superior tribunal de Justicia de la Ciudad y obliga a replantear su nocin de derecho a la vivienda; ii) traspasa el criterio de la Corte Interamericana de Derechos humanos en cuanto a la evaluacin de las violaciones de los DESC en un caso concreto; iii) establece un nivel de exigibilidad judicial de los DESC cuando concurren factores de vulnerabilidad; iv) Construye la nocin de operatividad derivada que archiva los argumentos de los derechos sociales como programticos; v) Ejemplifica como componer el sistema de fuentes cuando un tribunal se avoca a la resolucin de un conflicto en materia de derechos econmicos sociales y culturales; vi) ofrece un criterio claro para realizar la revisin judicial de polticas sociales en un caso de personas en situacin de vulnerabilidad; y vii) desvirta las excusas para incumplir del Estada fundadas en la limitacin de recursos presupuestarios. Estos avances no son poca cosa en materia de derechos sociales y nos dan motivos para celebrar por el logro conquistado. Aun cuando se presentan enormes desafos para la implementacin de la decisin de la Corte, lo que requerir de esfuerzos no menores de los defensores de la Sra. Q, no quedan tambin pendiente otros grandes desafos como ampliar la proteccin judicial a cualquier persona en condicin de vulnerabilidad, sin necesidad de concentrar la suma de tragedias para tener que ser sujeto de proteccin judicial y aplicar otros estndares generales del Comit DESC inclusive en las relaciones de derecho privado y en el derecho penal. CAMBIAr QUISBERT y Parrafos por considerando Citas del PIDESC y CDESC y del Gobierno ed la Ciudad