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EL REGIMEN ESPECIAL
DE LIMA
METROPOLITANA Y EL
PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN

MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana





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1. Presentacin: LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA IMPULSA
LA DESCENTRALIZACIN. Manuel Iguiiz Echevarra.

2. PRIMERA PARTE. MUNICIPALIDAD DE LIMA METROPOLITANA:
CONSTITUCIN, RGIMEN ESPECIAL Y MARCO NORMATIVO DE LA
DESCENTRALIZACIN:

a. ARTCULO 1: LIMA SE INSERTA EN LA DESCENTRALIZACIN: El Rgimen
Especial de Lima Metropolitana en la descentralizacin del Estado. Mg.
Manuel Iguiiz Echeverra. Gerente del Programa Gobierno Regional de
Lima Metropolitana

b. ARTCULO 2: Historia y procesos de la descentralizacin. Por: Lic. David
Montoya Chomba: Subgerente de Descentralizacin del Programa del
Gobierno Regional de Lima.

c. ARTCULO 3: Lima Metropolitana: Gobierno Municipal con
funciones regionales. Dr. Johnny Zas Friz Burga. Asesor de la
Alcalda de Lima Metropolitana.

3. SEGUNDA PARTE: BALANCE PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

a. ARTCULO 4: Lmites y apuntes para una agenda descentralista.
Por: Lic. Carlos Herz - RED PERU.

b. ARTCULO 5: Balance de la Ley Orgnica de Municipalidades y
propuestas de modificatorias. Por: Julio Daz Palacios.

c. ARTCULO 6: Procesos y experiencias de reforma institucional en
gobiernos regionales. Por: Arquitecto Ral Molina.



INDICE






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n marzo del 2002, aun en el contexto de la transicin democrtica, se dieron las
primeras leyes sobre descentralizacin, como la Reforma del captulo XIV de la
Constitucin Poltica. Por ello, los das 05, 13, 20 y 27 de marzo de 2012, en el
auditorio de Protransporte, desde el Programa del Gobierno Regional de Lima
Metropolitana (PGRLM), desarrollamos el Foro LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA
DE LIMA EN EL MARCO NORMATIVO DE LA DESCENTRALIZACIN.

Pero no slo recordamos esa fecha importante para el proceso de regionalizacin y
descentralizacin, sino que en esos das cumplamos un ao del inicio del proceso de
transferencia de funciones del Gobierno Central a la Municipalidad de Lima
(MML), liderado por la alcaldesa Susana Villarn. El proceso, que debi empezar
en el ao 2003, no se concret por la complejidad del mismo, y porque el
anterior gobierno municipal de Lima tuvo como prioridad el mejoramiento de la
infraestructura en Lima, y no la transferencia de funciones, muchas de las cuales
no venan con presupuesto y hacan que las mismas sean inviables.

Como sabemos la Constitucin Poltica del Per, le otorga a Lima una condicin
de rgimen especial. As, en su artculo 198 dice: La Capital de la Repblica no
integra ninguna regin. Tiene rgimen especial en las leyes de descentralizacin
y en la Ley Orgnica de Municipalidades. Asimismo, en la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales (promulgada en noviembre de 2002), en el Ttulo V
denominado De los Regmenes Especiales, en el primer Captulo: Rgimen
Especial de Lima Metropolitana, concretamente en su artculo 65 llamado
Capital de la Repblica, se seala que La Capital de la Repblica no integra
ninguna regin. En la provincia de Lima las competencias y funciones
reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda
mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable (Subrayado nuestro).

Y no slo eso sino que en la Ley de Bases de la Descentralizacin publicada en
julio de 2002, es decir hace 10 aos, en la segunda disposicin transitoria se
seala que el proceso de descentralizacin se ejecuta en forma progresiva y
ordenada, conforme a las siguientes etapas: Etapa Preparatoria: Perodo Junio-
E
PRESENTACIN

LA MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA
IMPULSA LA DESCENTRALIZACIN






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Diciembre de 2002 (donde se deban hacer experiencias pilotos, dar el marco
normativo, entre otras acciones). Luego en enero del 2003 se iniciara la primera
etapa que se denomin de Instalacin y organizacin de los gobiernos
regionales y locales, que entre otras tareas deba ver el Plan de capacitacin y
asistencia tcnica a nivel regional y municipal. A continuacin deba seguir la
segunda etapa que era de consolidacin del proceso de regionalizacin, que
deba llegar hasta el 2014.

Simultneamente a la segunda etapa, y complementariamente se deba realizar
como se hizo en muchas regiones y municipios-, la tercera etapa de
TRANSFERENCIA Y RECEPCIN DE COMPETENCIAS SECTORIALES, para que el
gobierno central haga entrega a las regiones y municipios, de las funciones y
servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente,
vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, circulacin y
trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos,
cultura, recreacin y deporte, segn corresponda a cada jurisdiccin.

Luego de ese proceso de aprendizaje, la norma seal una cuarta etapa de
TRANSFERENCIA Y RECEPCIN DE COMPETENCIAS SECTORIALES EN EDUCACION
Y SALUD, para hacer entrega de las funciones y servicios en materia de
educacin y salud, hacia los gobiernos regionales y locales, segn corresponda.
Ello porque estos sectores brindan servicios bsicos y esenciales para la vida
humana, y concentran enormes recursos, por lo que se espera que los gobiernos
regionales y municipalidades puedan haber tenido experiencia previa antes de
recibir estas funciones y competencias.

Adems, como seala la quinta disposicin transitoria de la misma ley, Las
transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno nacional hacia
los gobiernos regionales y locales, comprenden el personal, acervo
documentario y los recursos presupuestales correspondientes, que se
encuentren directamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las funciones o
servicios transferidos, incluyendo la titularidad y dominio de los bienes
correspondientes. (Subrayado nuestro).

En gran parte del pas la segunda etapa casi se ha concluido, pero en Lima no
ocurri tal cosa. Sin duda todo proceso de descentralizacin es lento, difcil y
busca enfrentar y superar las grandes desigualdades en el desarrollo de los
territorios. Por ello lamentamos el valioso tiempo perdido. Pero la actual gestin
de Susana Villarn se ha propuesto revertir y superar tal situacin.

En ese sentido, se puede resaltar que la Municipalidad Metropolitana de Lima ha
avanzado en el ltimo ao respecto de procesos participativos, como es el que se
generar en el de descentralizacin, la regularizacin del funcionamiento de la
Asamblea Metropolitana con participacin de representantes de la sociedad civil,
el impulso al proceso del Presupuesto Participativo con mayor monto





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presupuestal promoviendo una amplia participacin de la sociedad civil, y la
defensa de la unidad territorial de la provincia frente al proyecto de ley del poder
ejecutivo en el gobierno anterior que pretenda crear la provincia de San Juan de
Lurigancho sobre una parte del territorio de la metrpoli.

Es en ese contexto que el PGRLM organiz este Foro con la finalidad de informar
sobre las implicancias del proceso de descentralizacin para Lima Metropolitana,
as como desarrollar capacidades de comprensin poltica de lo que significa
participar en el gobierno de la ciudad en el personal de la MML, para que los
funcionarios y trabajadores puedan desarrollar de mejor manera sus acciones de
articulacin en sus reas o campos de trabajo, desempear bien las funciones y
tareas municipales y regionales que les sern transferidas, sabiendo que se trata
de construir una sola institucionalidad y estructura orgnica.

Se trata de gobernar una metrpoli policntrica y sumamente desigual, en la que
la municipalidad asume funciones de gobierno regional. No se trata de dos
estructuras de gobierno diferentes: una municipal y otra regional, sino que es la
misma institucin y la misma estructura que debe cumplir las dos funciones:
municipal y regional. Por ello las transferencias de recursos econmicos no llegan
al pliego del Gobierno Regional de Lima, sino al pliego de la Municipalidad
Metropolitana de Lima que es la que tiene competencias de gobierno regional.

Queremos agradecer a todo el personal del Municipio de Lima y del Programa
Regional de Lima Metropolitana por su cuota de esfuerzo y compromiso para
lograr que el Municipio Metropolitano de Lima pueda desarrollar muy bien todas
las competencias y funciones que el gobierno central debe transferirnos, porque
en ello se juega el brindar una atencin oportuna, accesible, de calidad y calidez
a las y los ciudadanos de Lima, sobre todo a los que ms lo necesitan, los ms
vulnerables, excluidos y pobres.

Por otra parte, el presente especial sobre La Descentralizacin en Lima
Metropolitana, nos plantea una serie de retos, a partir de la mirada de los
gobiernos regionales los cuales surgen para la regin de Lima Metropolitana. Ello
porque como veremos, se trata de un gobierno nico en el pas, por lo cual Lima
participa tanto en la Asociacin de Municipalidades del Per como en la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

Es por eso que el proceso de transferencia es difcil de ejecutar y su impacto en
el caso de Lima es de gran magnitud pues, por ejemplo, tiene el 30 % de la
poblacin del pas, y adems el 70 % de las licencias de conducir. Y es similar en
otros terrenos, como salud o educacin, por lo que la relacin entre el gobierno
nacional y la municipalidad de Lima, con su rgimen especial, es diferente a la
relacin que se establece entre el gobierno nacional con los otros gobiernos
regionales por las dimensiones de la ciudad y lo que ello implica.






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Pero estamos seguros que por las capacidades del personal, su experiencia en la
gestin pblica, el compartir que el eje central de la gestin es la persona
humana, su dignidad y mejoramiento de sus condiciones de vida, el respaldo del
actual gobierno central, y las experiencias validadas y aprendidas, el proceso de
transferencia de funciones ser exitoso. Y nos interesa a todos que as sea
porque las y los ciudadanos de Lima, sobre todo los ms vulnerables no pueden
esperar, no deben esperar por el ejercicio pleno de sus derechos y de su
ciudadana.


Manuel Iguiiz Echevarra
Gerente del Programa de Gobierno Regional de Lima.







































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s importante destacar que esta es una de las pocas Conferencias sobre la reforma
del Estado que resalta el tema del Rgimen Especial de Lima Metropolitana
1
. En
esta exposicin sustentaremos, que esta condicin de rgimen especial fue
producto del consenso alcanzado el ao 2002 sobre el modelo de descentralizacin que
nos rige, entre Estado, sociedad y sector privado, pero que no tiene un mayor
desarrollo, y es mediante este rgimen especial por el cual la Municipalidad
Metropolitana de Lima (MML) asume competencias y funciones locales y regionales. No
se convierte en un Gobierno Regional, sino que como dijera Pedro Planas (1998:296)
nos aproximamos a la idea de un gobierno metropolitano distinto y superior a los
otros y que en la Constitucin debera crearse el Gobierno de Lima Metropolitana, en
funcin de su carcter macroceflico, a su cuantiosa y atiborrada poblacin y al elevado
nivel de problemas, demandas y necesidades que engloba

Actualmente, el Rgimen Especial local y regional se viene gestando con la decisin
poltica de incorporar a la MML, al proceso de la descentralizacin del pas. Uno de los
mecanismos para esta incorporacin a la descentralizacin es mediante la transferencia
de funciones de los ministerios a la MML, funciones que ya se transfirieron a los dems
Gobiernos Regionales, as como en la participacin en instancias interinstitucionales,
intergubernamentales, asociaciones y procesos mancomunados.
Esos hechos obligan a volver a mirar el Rgimen Especial y proponer reformas
institucionales de la MML.
1. Descentralizacin: Poltica de Estado
La complejidad de los proceso de descentralizacin, hace conveniente explicitar el
enfoque desde el cual ubicamos el caso de la ciudad de Lima y el rea metropolitana.
La descentralizacin es segn el artculo 188 de la Constitucin Poltica una
organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas,
conformando un Estado con un gobierno unitario y descentralizado con entidades

1
Ponencia en la III Conferencia Anual de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica, organizado
por la Asociacin Mariscal Ramn Castilla, la Secretara de Descentralizacin de la PCM y el Congreso de la Repblica. 26 y
27 de octubre de 2011. Agradezco los comentarios de David Montoya y Gerardo Tvara del Programa de Gobierno
Regional de Lima Metropolitana.
E
PRIMERA PARTE

MUNICIPALIDAD DE LIMA METROPOLITANA:
CONSTITUCIN, RGIMEN ESPECIAL Y MARCO
NORMATIVO DE LA DESCENTRALIZACIN


El Rgimen Especial de Lima Metropolitana
en la descentralizacin del Estado
Por: Mg. Manuel Iguiiz Echeverra
Programa Gobierno Regional de Lima Metropolitana
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regionales y locales, con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia.
La descentralizacin busca una nueva forma de unidad del pas y no la fragmentacin.
Unin que difiere del centralismo, pues busca el desarrollo de territorios sustentables y
despliegue de la diversidad. Al respecto dice J. C. Maritegui (1981:207). El fin histrico
de una descentralizacin no es secesionista sino, por el contrario, unionista. Se
descentraliza no para separar y dividir a las regiones sino para perfeccionar su unidad
dentro de una convivencia ms orgnica y menos coercitiva. Regionalismo no quiere
decir separatismo.
La mirada estratgica es lograr desarrollos territoriales en un proceso de reduccin de la
pobreza y de las desigualdades. No es posible, a nuestro entender, desligarlos de esos
imperativos ticos polticos. Como seala Cceres (2005: 12): En ese marco, la
descentralizacin para ser legtima tiene que desarrollarse como un proceso inclusivo. Lo
cual implica que debe desarrollarse modificando relaciones de poder y construyendo
sujetos capaces de tomar en sus manos los instrumentos que les permitirn acceder por
s mismos a lo indispensable para una vida digna. Esto lleva al tema de la participacin
ciudadana de los excluidos desde una perspectiva de derechos.
Una propuesta sobre el sentido del proceso descentralizador complementa la anterior, y
vincula los derechos a las responsabilidades: Desde una ptica de derechos, la
descentralizacin debe ser entendida como un proceso en el que se ampla el mbito
donde se ejercen los derechos de las personas. Lo cual implica que debe ser vista tambin
como un proceso de identificacin y precisin de las obligaciones que generan tales
derechos (Cceres, 2005: 15).

La descentralizacin, adems, busca la legitimidad del Estado moderno frente a las
demandas ciudadanas insatisfechas y desarrolla un discurso descentralista, pero, a la vez
le cuesta ceder poder efectivo que acompae esa retrica descentralista.
La transferencia de competencias y funciones se realiza de forma gradual y con
asignacin de recursos, ms an, en la legislacin peruana, no es un punto de llegada
sino un proceso permanente.
2. La descentralizacin y la transicin democrtica
n marzo del ao 2002, producto de la transicin poltica y democrtica iniciada el
ao 2000, se aprueba la Ley N 27680 que reforma la Constitucin Poltica y
modifica el captulo de descentralizacin. Ese cambio y las normas de desarrollo
constitucional forman parte de una legislacin fundamental en nuestra historia
republicana.
Esta reforma del Estado y el establecimiento de sus relaciones con la sociedad abordan
temas de relevancia:
E





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La creacin e instalacin de Gobiernos Regionales en el ao 2003, como nivel de
gobierno, luego de diez aos de dictadura e hipercentralismo, constituye el
reinicio del proceso de regionalizacin.
La conformacin de regiones se realizara a partir de la integracin de 2 o ms
departamentos contiguos.
El Departamento de Lima se desdobla y se crea el Gobierno Regional de Lima.
Se reformula el Rgimen Especial de Lima Metropolitana, que no siendo una
nueva regin, transforma a la municipalidad al incorporarle competencias para
ejercer funciones regionales.
En las sucesivas normas se evit desarrollar una legislacin especfica para el
tratamiento del rea metropolitana de Lima y Callao.
La participacin de la poblacin en la elaboracin de planes y presupuestos
locales, se institucionaliz en los diversos niveles de gobierno y sectores.

3. El Rgimen Especial: de local reforzado a local-regional
a sido en dos etapas recientes donde se ha analizado el Rgimen Especial de
Lima Metropolitana. En la dcada del 90 del siglo pasado, todava bajo el
enfoque de provincia potenciada, como indicara Pedro Planas, y la segunda en
la primera dcada de este siglo, luego de la reforma constitucional en materia de
descentralizacin y las leyes de descentralizacin, las cuales constituyen el nivel regional
de gobierno.
La Municipalidad de Lima Metropolitana es considerada con un Rgimen Especial al
menos desde la Constitucin de 1979. En esa formulacin y la posterior Ley Orgnica de
Municipalidades, LOM, le concede, como aprecia P. Planas (1998:295), amplias
competencias propias de un rgimen superior al rgimen municipal provincial tpico
La Constitucin de 1993, no resuelve tampoco lo especfico del Rgimen Especial de
Lima Metropolitana, pues la equipara a otras capitales de provincia de rango
metropolitano, as como del Callao y municipios de frontera, lo cual a decir de P. Planas
(1998.296) solo aumenta la confusin.
Tambin se critica asociar el rgimen especial a la capitalidad de la repblica, y no a sus
caractersticas propias referidas a su problemtica de gran ciudad y su necesidad de
soluciones particulares. Podra cambiarse la sede de la Capital de la Repblica, y el
gobierno de la metrpoli de Lima seguira siendo un asunto en construccin.
Un cambio importante en la definicin se produce el ao 2003 con la Ley de Bases de la
Descentralizacin (LBD), pues se pasa de una provincia reforzada a un nuevo tipo de
gobierno subnacional al asumir funciones de gobierno regional , junto a las de
H





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gobierno municipal, crendose una figura gubernamental nueva de gobierno: que debe
ser un Gobierno de Lima Metropolitana. (Planas, 1998; 295).
Sin embargo, decisiones polticas y/o desinters de los regmenes municipales
anteriores, mantuvieron en la MML su estructura municipal, sin buscar siquiera
incorporarse al proceso de descentralizacin. As se evit gobernar la ciudad
plenamente, y a la falta de impulso del Gobierno Nacional, ste prefiri legitimarse
gestionando gran parte, casi exclusivamente, los servicios en la ciudad, y los ministerios
siguieron creciendo al retener las funciones sectoriales.
De otro lado, es motivo de resaltar que en casi todos los anlisis, ensayos y balances
sobre la descentralizacin, no se resalta el desarrollo y la condicin de rgimen especial
de Lima Metropolitana y su ubicacin en el conjunto del proceso de descentralizacin.
Adems, la ausencia de Lima Metropolitana en el proceso ni siquiera aparece como
dficit. Esta situacin recin empieza a ser superada en el ao 2011.
El Rgimen Especial en la legislacin de desarrollo constitucional
Debemos retomar el desarrollo normativo general sobre Lima Metropolitana con el que
se cuenta en el Estado, con el objeto de desarrollar de manera ms especfica la idea del
rgimen especial, una vez que se produjo sta en la legislacin que establece el gobierno
regional. Con ello cambia la definicin del rgimen especial de la MML. Como dice la
LOM, de modo irrestricto se trata ahora de las competencias y funciones de carcter
local metropolitano y regional. Como precisa el artculo 151 de la LOM sobre el
Rgimen Especial de Lima Metropolitana: La capital de la Repblica tiene el rgimen
especial del presente ttulo, de conformidad con el artculo 198 de la ConstitucinDicho
rgimen especial otorga a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en armona con el
artculo 198 de la Constitucin y el artculo 33 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin, competencias y funciones especficas irrestrictas de carcter local
metropolitano y regional.
Al reformarse la Constitucin Poltica el ao 2001, produciendo la modificacin del
Captulo sobre la descentralizacin, se retoma el concepto de Rgimen Especial. El
artculo 198 seala: La Capital de la Repblica no integra ninguna regin. La MML
tiene rgimen especial en las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de
Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias
dentro del mbito de la provincia de Lima.
La Ley de Bases de la Descentralizacin retoma el concepto del Rgimen Especial y
precisa que a la MML se le reconoce las competencias y funciones correspondientes al
gobierno regional.
las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas
a la MMLToda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a
los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad, en lo
que resulte aplicable. (Art. 33)





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Por su parte la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales contina con la misma
formulacin salvo por la acertada cautela de en lo que resulte aplicable, y recupera la
naturaleza autnoma de la MML.
las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a
la MML, la cual posee autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia regional y municipal. Toda mencin contenida en la legislacin
nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha
a la MML (Artculo 65).
La Ley Orgnica de Municipalidades, al retomar el mismo concepto de rgimen especial,
agrega al carcter metropolitano de la MML y redunda que se le otorgan competencias
y funciones especficas irrestrictas de carcter local metropolitano y regional.(Artculo
151)

La organizacin bsica de la MML

La estructura orgnica de la MML para ejercer el gobierno metropolitano es el siguiente:
Alcalda (Con funciones de Presidencia Regional)
Concejo Metropolitano (Con funciones de Consejo Regional)
Asamblea Metropolitana de Lima (Equivale al Consejo de Coordinacin Regional
(CCR)

Este paralelismo sencillo entre la MML y un GR se debera a que en: El diseo original
de los gobierno regionales tiene una matriz municipal, una gerencia general nica,
gerencias multisectoriales relacionadas con la dimensin econmica social, ambiental
del desarrollo, etc. (Comisin de Descentralizacin...2010:112)
Ms especficamente, para la organizacin de la administracin regional, R. Molina
(2010:37) especifica uno de los traslapes de la organizacin municipal a la de gobierno
regional:
A la gerencia general, en forma similar al modelo organizativo municipal, se le
encarga el desafo de dirigir y coordinar una estructura directiva tan grande y
compleja como la descrita; el resultado de ello, como en general sucede en los
gobiernos regionales, es que esta se convierte en cuello de botella, termina
cometiendo errores u omisiones y los gerentes generales regionales terminan
teniendo una alta rotacin.
En este punto, ms que en el diseo municipal, tal vez sera mejor basarse en el caso
nacional, en que el Presidente de Consejo de Ministros coordina al equipo
ministerial pero no exonera a cada ministro de su responsabilidad de rendicin de





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cuentas directa ante el Presidente de la Repblica, la mxima autoridad del Poder
Ejecutivo.
Molina tambin dir que si bien la Constitucin Poltica no aborda el tema de la
organizacin de los gobiernos regionales, s establece algunas disposiciones que van a
impactar de manera relevante en la organizacin y enumera las siguientes:


Los gobiernos regionales se instalan y organizan con base en la transferencia a
ellos de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administracin
Regional (CTARs), preexistentes en cada departamento como organismos
desconcentrados del nivel nacional;
A partir del ao 2003 se transferira a los gobiernos regionales los proyectos de
inversin e infraestructura productiva de alcance regional, que a ese momento
estaban a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) bajo la forma de
Proyectos Especiales;
De acuerdo a la Quinta Disposicin Transitoria de la ley, ambas transferencias -
as como cualquier otra que se haga- deban comprender el personal, acervo
documentario y los recursos presupuestales correspondientes, () incluyendo la
titularidad y dominio de los bienes correspondientes.;
Finalmente, la Sexta Disposicin Transitoria ordena que se mantengan las
subregiones preexistentes en el marco de los CTARs.

4. Hacia el Gobierno Metropolitano de Lima
e acuerdo al marco normativo que entiende el gobierno como unitario y
descentralizado, y como organizacin democrtica, abierta al entorno, y de
carcter intercultural, la legislacin establece varias delimitaciones para darle
una especificidad a este rgimen especial.
Debe quedar claro, que no se crea un gobierno regional. A partir de la MML se da lugar
a otro tipo de gobierno subnacional de carcter excepcional en el pas. Las funciones de
Gobierno Local y Gobierno Regional se reformulan para su ejercicio por el gobierno de la
Provincia de Lima.
No aparece una superposicin de gobiernos en un mismo territorio. En la legislacin se
abri solo un cauce genrico para buscar un nuevo tipo de gobierno. Hoy, luego de
iniciadas las transferencias de funciones, as como la participacin en las instancias de la
descentralizacin, para ser eficaz en la gestin del gobierno metropolitano no basta la
actual institucionalidad.
D





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Si bien se analiz espordicamente el tema del gobierno metropolitano en la dcada del
90, escogemos una de las miradas. A fines de la dcada del 90, Pedro Planas (1998: 295-
296) propuso breve pero agudamente la fundamentacin del Rgimen Especial.
2

Una ciudad con siete millones de habitantes (que es la poblacin total de Suiza o
de Blgica y ms de la mitad de la poblacin ecuatoriana), con problemas urbanos
vinculados o determinados por notorio escenario econmico y social, que
concentra y multiplica problemas con carcter localizado y muy especial, no
puede abordarse a nivel municipal, cual si fuese slo un vecindario. Requiere de
un rgimen de gobierno especial, con mayores competencias normativas,
programticas, hacendarias y financieras, susceptible de disear y ejecutar
polticas propias de empleo, educacin, salud, medio ambiente, transporte y
desarrollo en general, con rentas y medios que le hagan capaz de regular y
administrar con xito el complejo mbito social y econmico que afecta el
crecimiento, desarrollo y normal convivencia de los habitantes de Lima
Metropolitana. Sera un rgimen de gobierno especial, con su rgano legislativo
local de carcter representativo y tambin con su Gobernador Metropolitano
(Jefe del Gobierno Metropolitano de Lima) Ese rgimen de gobierno especial
para Lima se habra de denominar, simple y llanamente, Gobierno de Lima
Metropolitana.
Contina sealando: Para el efecto, si bien puede expandirse la categora
metropolitana a otras Municipalidades provinciales y la derivacin del rgimen
especial permitira desarrollar un status de gobierno metropolitano distinto y
superior a los otros, sera ms adecuado establecer de modo expreso en el texto
de la Constitucin otra categora para identificar a la ciudad de Lima en funcin a
su carcter macroceflico, a su cuantiosa y atiborrada poblacin y al elevado nivel
de problemas, demandas y necesidades que engloba
5. Una nueva etapa en la descentralizacin
s recurrente periodizar el actual proceso de descentralizacin en tres etapas (Pro
Descentralizacin 2011, Iguiiz M. 2008, Dammert, 2011). El primero con la
reinstalacin de los gobiernos regionales entre el 2002 y 2003, hasta la
frustracin del referndum para decidir si se concretara la unin dos o ms
departamentos para formar regin. La segunda con el gobierno de Alan Garca, que
desaparece la conduccin de la descentralizacin y generaliza las transferencias de
funciones sin recursos efectivos para la gestin pblica descentralizada. Desde diversas
entidades y el gobierno, se postula una nueva etapa en la descentralizacin. Tal etapa
no podr consolidarse sin incorporar a Lima Metropolitana decididamente en el
proceso.

2
Pueden verse las ponencias presentadas por Jorge Ruiz de Somocurcio, Augusto Ortiz de Zevallos, Alberto Adrianzn,
Santiago Pedraglio, ngel Delgado, en el Seminario del CEDEP sobre el Gobierno de Lima, en Socialismo y Participacin
75, Setiembre, 1996.
E





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El Gobierno Nacional ha propuesto un nuevo acuerdo sobre la descentralizacin.
Veamos varios rasgos presentes en torno a esta apuesta.

a. Oportunidad del Programa del nuevo gobierno nacional. En el marco de la realizacin
de cuatro objetivos (horizontes) nacionales
3
se requiere la descentralizacin. La
propuesta de descentralizacin del actual gobierno propone desarrollar Grandes
Regiones Territoriales para el desarrollo, y entiende la descentralizacin como un
fortalecimiento de la unidad de la nacin al democratizar el poder y potenciar los
territorios.
b. Cambio poltico en el gobierno municipal. Un antecedente importante fue la
propuesta de Fuerza Social de asumir las funciones de gobierno regional, que se
plante, aunque con menor nfasis, en otras fuerzas como en Unidad Nacional.
c. Decisin del Gobierno Aprista. En el ltimo semestre del Gobierno de Alan Garca para
disimular el centralismo, buscaron acelerar la transferencia nominal de funciones a
la MML.
d. Otro aspecto importante es el centralismo como punto de partida. Se procede en un
contexto de centralismo que se expresa claramente en la distribucin del
Presupuesto del ao 2011 segn el cual el 70.9% corresponde al Gobierno Nacional,
el 15.5% al nivel Local y el 13.6% al Regional. Esa distribucin bsicamente se
mantiene para el ao 2012.
Los programas nacionales tampoco se han transferido: Agua para Todos, PRONAA,
FONCODES, Infraestructura Educativa, Agro rural, entre otros. Adicionalmente, los
sistemas administrativos con los que funciona el aparato pblico del Estado segn
mandato de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo deberan ser adecuados para los
niveles subnacionales, siendo esta una responsabilidad del gobierno nacional, pero
sigue siendo una tarea pendiente.
Por eso, no slo tenemos GR Regionales con baja autonoma, sino GL con una
relativamente mayor autonoma administrativa y sin embargo con pocos recursos.
Destaca para el caso de la Ciudad de Lima, luego de la Constitucin de 1993, el
debilitamiento de los gobiernos locales va el recorte de competencias y rentas, as
como mediante la desregulacin y la privatizacin de los servicios pblicos. (Castro
Pozo Daz, 2010:13).
Hubo, como es conocido, intentos de fractura de la ciudad y el sistema educativo.
Estos dos intentos fracasados, si bien son de naturaleza diferente, tendan a
cuestionar el gobierno de la ciudad como conjunto y debilitar los instrumentos de

3
Ellos son: 1. Crecimiento con inclusin social y democracia. 2. Igualdad de derechos, oportunidades y metas sociales
alineadas con los ODM.3. Concertacin econmica y social en el mbito nacional, regional y local. 4. Reencuentro
histrico con el Per rural (Desde abajo y desde adentro). La Cuarta Poltica (entre 10) propone 6 grandes regiones para
el desarrollo y postula que la descentralizacin fortalece la unidad de la nacin al democratizar el poder y potenciar los
territorios.





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reducir las desigualdades. De un lado creando la Provincia Especial de San Juan de
Lurigancho en la propia Provincia de Lima, y de otro lado desarticulando la gestin
educativa con la municipalizacin.
Desde la nueva gestin de la MML se han establecido bases polticas para una nueva
etapa, a las que se complementan la formulacin de un proceso consensuado y
concertador del documento denominado Acuerdo por Lima, como instrumento
poltico, y se encuentra en plena elaboracin el Plan de Desarrollo Regional
Concertado.

6. El inicio de la transferencia de funciones
a incorporacin ms concreta de Lima Metropolitana al proceso de
descentralizacin se realiza, como indicamos de modo especial, con la
transferencia de funciones de los ministerios, que ya se transfirieron a los
Gobiernos Regionales. Mientras al resto de gobiernos regionales dichas funciones en la
prctica les fueron dadas al instalarse el 2003, la MML las tiene que gestionar una por
una.
De acuerdo a los lineamientos polticos de la MML interesa una amplia gama de materias,
para gobernar la ciudad e insertarse en el rea metropolitana. No son todas ni en el corto
plazo estn todas ellas.














L





16


Avances en la Transferencia a Nivel Regional



Materia Provinciales:



7. La Coordinacin interregional e intergubernamental
a gestin de la MML adems asume su responsabilidad fundamental en la marcha
de la descentralizacin del pas, participando y promoviendo el establecimiento de
adecuadas y duraderas relaciones intergubernamentales, que permitan el
funcionamiento de una adecuada gestin pblica descentralizada. Por eso, hemos
persistido desde el comienzo en el establecimiento de la coordinacin
intergubernamental, siendo el funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Intergubernamental, un factor clave.
La importancia del CCI, se basa en el hecho de que es la nica instancia del Estado que
agrupa a los tres niveles de gobierno y a Lima Metropolitana y el Callao. La instalacin
L





17

del CCI se realiz de manera protocolar, pero requiere, sobre todo, de un
funcionamiento efectivo del Comit Coordinador del CCI, al igual que de las Comisiones
Sectoriales Intergubernamentales.
En el mismo sentido, el acuerdo suscrito para el funcionamiento e implementacin de la
Junta Intergubernamental Litoral Central, institucionaliza las indispensables
coordinaciones con el Callao y el Gobierno Regional de Lima para el planeamiento y la
gestin de proyectos estructuradores en el rea metropolitana, buscando concertar,
armonizar los planes y realizar programas conjuntos.
Asimismo, la MML ha logrado su incorporacin como miembro pleno a la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), porque ha sido reconocido como rgimen
especial, con funciones regionales.
En el mismo sentido, la MML desde enero 2011 desarrolla una estrategia de mantener y
cultivar relaciones de coordinacin con las asociaciones representativas de los gobiernos
locales. As, participamos de los eventos y reuniones de la AMPE, Red de Municipios
Urbanos y Rurales del Per REMURPE, Red de Municipalidades MUNIRED y de los
representantes de la Asociacin Nacional de Gobiernos Locales, AGNL, ante el Consejo
de Coordinacin Intergubernamental.
Para un gobierno unificado de la Ciudad
Lima no puede seguir siendo gestionada en 43 compartimentos distritales con
insuficiente articulacin. Lima, por su densidad poblacional, su dinmica social,
econmica y territorial, y el proceso de globalizacin es una Metrpoli o una
Megaciudad, es decir un territorio de alta complejidad donde intervienen una
multiplicidad de actores, que tiene una diversidad de competencias, intereses y maneras
de entender la gobernabilidad o la gestin pblica. Lo que implica construir un gobierno
metropolitano unificado, reestructurar la institucionalidad que fortalezca la democracia
y la legitimidad de las autoridades distritales de Lima Metropolitana ante sus
ciudadanos, asegurando un desarrollo sustentable en todos los mbitos territoriales.
Por eso, la MML, para gobernar el territorio de la provincia de Lima, donde funcionan 43
gestiones municipales distritales, tiene como prioridad promover la coordinacin
intergubernamental e intersectorial para superar la gestin fragmentada, y de manera
articulada planificar y alcanzar la solucin de los problemas comunes, mediante la
constitucin de reas Interdistritales, la promocin de la asociatividad municipal de
manera concertada y participativa.
Dinmicas econmicas, sociales y polticas han hecho de la nuestra una Lima con un
principio de mltiples centros, segregacin desigualdad y Mancomunidades.
A su vez, las municipalidades distritales han puesto en marcha diversas iniciativas de
coordinacin, mancomunidades y asociaciones, que requieren ser apoyadas y
potenciadas.





18

Las mancomunidades
En doce meses ha cambiado el rostro poltico de Lima Metropolitana. Hoy da 38 de los
43 distritos se encuentran agrupados en siete mancomunidades municipales. La propia
MML ha establecido una mancomunidad entre el Rmac y el Cercado, a la que pronto
debe involucrarse el distrito de Brea.



















Las reas Interdistritales
Mientras se configura un nuevo rostro con las mancomunidades municipales, se inicia
un proceso para definir y posteriormente implementar las reas interdistritales, como
desconcentracin de la MML. En ese proceso se enmarca la elaboracin, debate e
implementacin del Plan Regional Desarrollo Concertado.





19

En el momento previsto se debern dotar a las reas interdistritales (por ejemplo las
UGEL) de poderes efectivos para intervenir en la planificacin, cooperar con las
mancomunidades y colaborar en la gestin y el gobierno de Lima Metropolitana.
Se trata de dinamizar, potenciar la accin distrital y las diversas Limas sin fragmentar
la ciudad, y donde todos participen en la formulacin del PDRC, Presupuesto
Participativo y se pueda derivar una gestin estable de funciones de la MML.
Institucionalizar la participacin ciudadana en la gestin municipal
La gestin pblica del gobierno metropolitano debe superar las inercias que hay en
gobiernos locales distritales y de la propia MML para institucionalizar e incorporar de
manera permanente la participacin ciudadana en la gestin pblica municipal.
8. La Agenda de la descentralizacin para el 2012
Avanzar de forma efectiva la transferencia de recursos financieros, humanos y
logsticos asociados a las funciones.
Iniciar la transferencia de los programas nacionales que an se encuentran en
los Ministerios: Agua para Todos, Mi Barrio, Agro Rural, Electrificacin Rural,
Infraestructura Educativa, Wawa wasi, Pronaa, entre otros.
Culminar la aprobacin de las Leyes de Organizacin y Funciones de los
Ministerios y que, en base a las leyes orgnicas, se especifique las matrices de
competencias de los sectores.
El Poder Ejecutivo debe adecuar los sistemas administrativos (Recursos
Humanos, abastecimiento, tesorera, contabilidad, inversin pblica, control,
planeamiento, modernizacin gestin, etc.) y definir la coordinacin con
gobiernos subnacionales para la formulacin de polticas nacionales y sectoriales
a la que obliga la LOPE.
Existe un tema pendiente y urgente: el financiamiento de la descentralizacin,
por lo que se debe avanzar a determinar la descentralizacin fiscal en el Estado
peruano. El Pacto Fiscal anunciado por el Primer Ministro es una buena seal,
pero debe ser de carcter intergubernamental.
Definir una tipificacin de municipalidades del Per, ya que la actual legislacin
municipal desconoce la diversidad de municipios en el Per.
Se debe desarrollar el rgimen de las municipalidades metropolitanas, lo que
comprende tanto la caracterizacin e identificacin de las mismas, como la
precisin de sus competencias.
Urge aprobar la ley de ordenamiento territorial, para organizar el uso racional y
sostenible del territorio





20

En el caso de Lima, se requiere en el marco del rgimen especial:
Junto al Plan de Desarrollo Regional Concertado iniciar a la planificacin y los
programas conjuntos en la Junta Interregional Litoral Centro.
Efectivizar la perspectiva de cuencas en la tres que la MML comparte con el GR
de Lima y las dos con el Callao.
Complementar la desconcentracin de la MML con las reas interdistritales con
la asociacin de municipalidades va mancomunidades.
Actualizar el Plan de Desarrollo de Capacidades.


Iniciar la discusin sobre la eleccin de regidores y Congresistas de Lima
Metropolitana por reas interdistritales.
Iniciar la transferencia de SEDAPAL a la MML. (Lima- Callao)
Constituir la Autoridad nica del Transporte (Lima-Callao)
En un proceso de cambios de las leyes orgnicas de Gobiernos Regionales y Locales, el
proceso poltico e institucional debe tener un momento clave en el Estatuto
Metropolitano. En ese sentido, el Concejo Metropolitano aprobar el Estatuto de
Gobierno Metropolitano de Lima mediante ordenanza. (Art. 157 Ley Orgnica de
Municipalidades) previa consulta en la Asamblea Metropolitana.
Bibliografa
Cceres, Eduardo. 2005 Nuevas relaciones? Estado y ciudadanos en el
contexto de la descentralizacin. En, Cuenca, R., E. Gonzales y F. Muoz
(editores).
La democratizacin de la gestin educativa. Lima: Mesa de Agencias Bilaterales
de Cooperacin en Educacin.
Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado. 2010. Lima, Congreso de la Repblica.
Castro-Pozo Daz, Hildebrando.2010, Ley Orgnica de Municipalidades.
Concordada y comentada. Lima; Ubi Lex Asociados SAC.
Dammert, Manuel 2011, La hora de la descentralizacin. Entrevista de Carlos A.
Bedoya, Lima, La Primera, 20-11-2011.
Iguiiz, Manuel y Arturo Miranda. 2011, La educacin de los ciudadanos.
Poltica educativa en Lima Metropolitana. Lima, Tarea
Iguiiz, Manuel. 2008. La descentralizacin del sistema educativo. Lima, Tarea
IGUIIZ, Manuel





21

Maritegui, Jos Carlos. 1981. 7 Ensayos de interpretacin de la Realidad
peruana. Edicin 44, Lima, Minerva.
Molina, Ral. 2010. Experiencias de Reforma Institucional en Gobierno
Regionales. Estudios de Casos. Lima. Pro Descentralizacin.
Planas, Pedro. 1998. Alcances Institucionales de la Autonoma Municipal en el
Constitucionalismo Peruano, En: Martn DAzevedo Garca (Comp.). Temas
Municipales T.II. Gaceta Jurdica Editores. Lima Colegio de Abogados de Lima.





22











a descentralizacin siempre ha sido una aspiracin nacional, sobre todo
desde la poca republicana. Por ello los tres pensadores polticos ms
importantes que han reflexionado sobre el Per, Vctor Andrs Belaunde,
Vctor Ral Haya De La Torre y Jos Carlos Maritegui, coincidieron en que es a
travs de la descentralizacin y regionalizacin que se alcanzar un desarrollo
ms armnico.

Por qu descentralizamos?
Vctor Andrs Belande, en su libro
Realidad Peruana de 1930, ensaya
la siguiente respuesta: Los
romnticos o idealistas ven a la
nacin como una persona El nico
problema por resolver es el de
encontrar la frmula por el cual esa
unidad sea ms justa, sea ms rica,
sea ms fuerte. Tomando en cuenta
nuestro territorio y su gama de
razas, esa frmula consiste en un
regionalismo armnico que se
extienda por el pas.

Pero no slo l, sino que Vctor Ral
Haya de la Torre afirma en un
discurso en la Plaza de Acho el 23 de
agosto de 1931, que Consideramos
que es precisa la investigacin previa
de la realidad nacional, de la
apreciacin geogrfico-econmica
de la regin. Sobre la regin
econmica hay que erigir la regin
poltica. Este regionalismo
econmico envuelve, pues, el
llamado descentralismo, es decir lo
implica, lo supone, va ms all que l
porque lo garantiza mejor y no lo
presenta como un fin, siendo el
descentralismo en s un medio. De
modo, pues, que la regin
econmica es nuestra forma de
accin descentralista, y dicho sea de
paso, el aprismo que ha sido desde
su fundacin descentralista, es y
ser descentralista.

A su vez Jos Carlos Maritegui en su
libro 7 Ensayos de interpretacin de
la Realidad Peruana, publicado en
1928, puntualiz que Ningn
regionalista inteligente pretender
que las regiones estn demarcadas
por nuestra organizacin poltica,
esto es que las <regiones> son los
<departamentos>. Cuando hablamos
de departamento, estamos haciendo
referencia a un trmino poltico no
es un trmino real, no denota una
unidad econmica y/o histrica. El
departamento, sobre todo, es una
convencin que no corresponde sino
a una necesidad o un criterio
funcional del centralismo.

As, estos pensadores destacaron
que la regionalizacin debe hacerse
L
Historia y procesos de la
descentralizacin

David Montoya Chomba
Subgerente de Descentralizacin del Programa del Gobierno Regional de Lima

PONENCIAS DEL FORO






23

sobre la base de la economa en los
territorios, adems de que es un
medio para el desarrollo, y tambin
precisaron que las regiones no son lo
mismo que los departamentos.

Proceso trunco: Descentralizacin
de 1989
Luego del gobierno militar (1968-
1980), se retorn a la democracia
tras realizarse las elecciones
presidenciales de 1980. Ya instalado
el nuevo Congreso Bicameral de la
Repblica, una Cmara con 180
Diputados y otra con 60 Senadores,
se realizaron mltiples debates
sobre el proceso de
descentralizacin, tanto dentro del
Congreso de la Repblica como en
instancias de la sociedad civil. Al
final, se pens que el pas no poda
tener ms de doce (12) regiones,
pero ese acuerdo tambin fue
cuestionado, y por tanto, todo el
proceso tom mucho aos de
debates y discusiones.

En ese proceso, muchas asambleas
regionales que se constituyeron a
finales de la dcada del 80, trajeron
ms caos que obra efectiva. Por ello
ni siquiera el mapa regional lleg a
completarse, pues se instalaron slo
once (11) regiones, quedando
pendiente de resolver el problema
del departamento de Lima. Sobre
todo Lima como ciudad capital
vinculada al puerto del Callao. Este
punto era de gravitante importancia,
pues el Callao es el primer puerto
del pas, y por tanto deberan de
estar unidas bajo un mismo rgimen.
Pero todo este proceso acab
frustrndose con el golpe de Estado
del 5 de abril de 1992, como bien
seala Domingo Garca Belande.
Acuerdos en la Constitucin Poltica
de 1993
Pero no todo acab, pues todo ese
debate y las acciones que se hicieron
por ms de una dcada en relacin a
cmo implementar el proceso de
regionalizacin y descentralizacin,
tuvo sus primeros frutos en el
consenso que se alcanz entre los
miembros de la Asamblea
Constituyente de 1993. As, en la
Constitucin Poltica de 1993, en el
artculo 49, se indica que La capital
de la Repblica del Per es la ciudad
de Lima. Su capital histrica es la
ciudad del Cusco. Hay pues all un
espritu descentralista. Y en cuanto a
Lima, en el artculo 198 se indica
que La Capital de la Repblica no
integra ninguna regin. Tiene
rgimen especial en las leyes de
descentralizacin y en la Ley
Orgnica de Municipalidades. La
Municipalidad Metropolitana de
Lima ejerce sus competencias dentro
del mbito de la provincia de Lima.

Diez aos del reinicio de la
descentralizacin
Luego del rgimen centralista y
autoritario de Alberto Fujimori
(1990-2000), se reinici el proceso
de regionalizacin y
descentralizacin, primero con el
gobierno de Valentn Paniagua
(2000-2001), y posteriormente
continu con la gestin de Alejandro
Toledo (2001-2006). Uno de los
primeros productos del comienzo de
esta nueva etapa, se dio en marzo
del 2002, cuando por consenso en el
Congreso Unicameral de la
Repblica que tena 120
representantes, se modific el
Captulo XIV de la Constitucin sobre
descentralizacin.





24

El inicio de esta nueva fase, que
acaba de cumplir diez aos, busc
relanzar el proceso de
descentralizacin y avanzar en la
profundizacin de la democracia en
el Per. Pero esa modificacin
constitucional, producto del
consenso y acuerdo alcanzado entre
diversos actores polticos, sociales y
econmicos en el parlamento
nacional, donde se estableci que
todos los acuerdos se hicieran bajo
el mecanismo del consenso, no fue
fcil.

El debate parlamentario y Lima
Metropolitana
Hubo dificultades para lograr el
consenso, porque existieron
congresistas que queran excluir a la
MML del proceso de
descentralizacin. As, en el diario de
debates de la Comisin de
Descentralizacin del Congreso de la
Repblica del 29 de mayo 2002, han
quedado registradas voces que se
oponan a una efectiva
descentralizacin incluyendo a Lima:
La provincia de Lima
constitucionalmente ha sido excluida
de la regionalizacin, por tanto
resulta negativo y contraproducente
atribuirle competencias regionales al
Alcalde de Lima, estaramos
haciendo tambin ms centralista a
la Municipalidad de Lima; an ms,
imposibilitar al Poder Ejecutivo que
realice por s mismo obras de
infraestructura.

Adems, otro legislador seal que
La Ley Orgnica de Municipalidades
establecer un rgimen especial
para la capital, pero la provincia de
Lima est fuera de la
Regionalizacin; por tanto, y de
acuerdo a lo que se estableci en las
reuniones de asesores, convocada
para estos efectos, yo propondra el
siguiente texto, lo podemos discutir
obviamente: <El rgimen especial
para la provincia de Lima, para Lima
metropolitana, en el mbito de la
provincia de Lima, capital de la
Repblica, las competencias y
funciones de nivel regional son
asumidas por los sectores
correspondientes, los cuales podrn
delegarlas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima con arreglo
a lo previsto en la presente ley>.
(Subrayado nuestro).

Pero hubo otras opiniones que s
buscaban incorporar a Lima en el
proceso: Los conos de Lima estn
reclamando ser provincias, cono
norte, cono sur, cono este;
entonces, eso de que en Lima no
funcione nada, eso me parece que
no es materia de esta ley, hemos
hablado de un rgimen especial para
Lima, ese rgimen todava no se ha
discutido, eso es posterior, pero no
cierren el captulo diciendo que en
Lima no debe haber nada.

Pero en general prim el criterio de
la Comisin de Estudio de las Bases
de la Reforma Constitucional del
Per, nombrada por el Gobierno
Transitorio de Valentn Paniagua, en
el sentido que Lima es una gran
metrpoli, que rene a ms del 35%
de la poblacin del pas, con una
macro problemtica que requiere un
gobierno metropolitano dotado de
las potestades necesarias para
atender los requerimientos que
demanda, con un manejo coherente
y armnico, en el cual los gobiernos
locales distritales acten en





25

correspondencia con el carcter
unitario del gobierno de la gran
ciudad. Lima no es un archipilago
de municipalidades distritales. Por
tanto, la Constitucin debe prever el
establecimiento de un rgimen
especial para la capital del pas. Y
efectivamente naci el rgimen
especial para Lima en el actual
marco normativo.

Sin embargo, no se ha definido bien
quienes integran y cmo se
constituye este rgimen especial
para Lima, el cual est incluido
dentro de los tipos de
municipalidades fronterizas, y de las
provincias de frontera, que se
establecieron en la Ley Orgnica de
Municipalidades
4
, desconociendo las
especiales caractersticas que
presenta la ciudad de Lima con sus
casi ocho millones de habitantes y
los graves problemas que enfrenta.

Rgimen especial de Lima
Este rgimen especial, contenido en
la Constitucin Poltica, artculo
198
5
, establece el rgimen especial

4
La Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades,
promulgada en mayo del 2003, en su Ttulo I Disposiciones
Generales, Captulo nico El objeto y alcance de la ley y las
clases de municipalidades, en su artculo 2.- Tipos de
municipalidades, especifica que Las municipalidades son
provinciales o distritales. Estn sujetas a rgimen especial las
municipalidades de frontera y la Municipalidad
Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros
poblados son creadas conforme a la presente ley. Asimismo,
en el artculo 3 Jurisdiccin y Regmenes Especiales, se seala
que Las municipalidades se clasifican, en funcin de su
jurisdiccin y rgimen especial, en las siguientes: En funcin de
su jurisdiccin: 1. La municipalidad provincial, sobre el
territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado. 2.
La municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito. 3. La
municipalidad de centro poblado, cuya jurisdiccin la
determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del
concejo distrital. Estn sujetas a rgimen especial las
siguientes: 1. Metropolitana de Lima, sujeta al rgimen
especial que se establece en la presente ley. 2. Fronterizas, las
que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados
en zona de frontera. (Resaltado nuestro).
5
La Constitucin seala en su artculo 198.- La Capital de la
Repblica no integra ninguna regin. Tiene rgimen especial en
las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de
Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima
ejerce sus competencias dentro del mbito de la
para la metrpoli o provincia de
Lima, pero no lo desarrollan. Pero
tampoco lo desarrolla La Ley de
Bases de la Descentralizacin, LBD,
Ley N 27783 (artculos 33 y 34, 40 y
44).

Por ello se requiere continuar, con
base en la experiencia acumulada, el
proceso de normar la nueva
situacin que se vive en la
Municipalidad Metropolitana de
Lima, definir bien sus competencias
y funciones, asignar recursos para la
dimensin de las tareas que requiere
acometer como Gobierno Regional
de la Provincia de Lima, que a partir
de esta gestin se est desarrollando
con el apoyo de la poblacin.

Asimismo, es necesario tener en
cuenta que toda modificacin
constitucional o legal implicar un
gran consenso en el Parlamento y de
otros actores: econmicos, como la
CONFIPEP, y polticos. Ello quiere
decir que lo que tenemos en el
terreno de la descentralizacin lo
vamos a tener por bastante tiempo,
y que la creacin de nuevas normas
nos llevar igualmente un tiempo
hacerlo.
Por otro lado, tenemos que
entender que la descentralizacin es
un medio para alcanzar el desarrollo
integral armnico del territorio del
pas. Desarrollo que se inicia con el
proceso de creacin de gobiernos
regionales en los actuales
departamentos, y se proyecta a la

provincia de Lima. Las municipalidades de frontera tienen,
asimismo, rgimen especial en la Ley Orgnica de
Municipalidades.





26

conformacin de regiones pasando
por juntas de coordinacin
interregional.
Funciones reconocidas al gobierno
regional de Lima
Por su parte en el artculo 1 de la Ley
de bases de la descentralizacin
(LBD), Ley N 27783, se indica que su
objeto es desarrollar el Captulo de
la Constitucin Poltica sobre
Descentralizacin, que regula la
estructura y organizacin del Estado
en forma democrtica,
descentralizada y desconcentrada,
correspondiente al Gobierno
Nacional, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales. Asimismo, define
las normas que regulan la
descentralizacin administrativa,
econmica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal.

Y en el artculo 33, Rgimen
especial para la provincia de Lima
Metropolitana, se especifica que en
el mbito de la provincia de Lima,
las competencias y funciones
reconocidas al gobierno regional,
son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con arreglo
a lo previsto en la presente ley.
Asimismo, la ejecucin de obras de
inversin en infraestructura estar a
cargo de dicha Municipalidad o de
las municipalidades distritales
respectivas, previo convenio con el
sector correspondiente. Pero
adems agrega que toda mencin
contenida en la legislacin nacional
que haga referencia a los gobiernos
regionales, se entiende tambin
hecha a dicha municipalidad, en lo
que resulte aplicable.

Asimismo, en el artculo 44.-
Distribucin de competencias
municipales, especficamente en el
numeral 44.2 se puntualiza que la
misma Ley asigna un rgimen
especial a la Municipalidad
Metropolitana de Lima
6
. Pero no
desarrolla el punto, ni especifica ms
detalles respecto de su rgimen
especial.

La fracturacin del rea
metropolitana y Callao
Por otra parte hay que sealar que
histricamente y geogrficamente
Lima y Callao configuran una sola
unidad territorial, pero el marco
legal los ha fracturado al establecer
en ellos tres rganos de gobierno: la
municipalidad provincial del Callao,
el gobierno regional del Callao y la
municipalidad metropolitana de
Lima a la que se asignan las
competencias y funciones de
gobierno regional en el territorio de
su jurisdiccin.

As, el rea metropolitana de Lima,
conocida como Lima Metropolitana
o Lima-Callao, es la metrpolis
conformada por la gran conurbacin
central de la ciudad de Lima y su
extensin hacia el norte, sur y este,
la cual abarca gran parte de las
provincias de Lima y del Callao.
Hacia el oeste incluye a la ciudad del
Callao y hacia el sur-oeste a otras
localidades antao separadas y que
hoy forman parte de la ciudad, como
son Magdalena Vieja, Miraflores,
Barranco, Chorrillos o Vitarte (esta
ltima hacia el este) y ciertas
ciudades satlite como son Lurn o

6
LBD, artculo 44.- Distribucin de competencias
municipales. 44.2. La misma Ley asigna un rgimen especial a
la Municipalidad Metropolitana de Lima.





27

Pucusana (ambas hacia el extremo
sur). Dicho proceso urbano se
evidenci en los aos 1980. Estas
localidades y/o ciudades satlite
conforman actualmente distritos
integrantes de la gran conurbacin
Lima-Callao.

Ello complica la situacin entre Lima
y Callao, pues ambas se encuentran
hoy totalmente unidas, debiendo
sealarse sus lmites segn las
avenidas o mediante carteles para
que stos no pasen totalmente
desapercibidos. Una vista area
desde el satlite nos muestra una
sola trama urbana donde es
prcticamente imposible diferenciar
a Lima del Callao, en realidad
separadas slo administrativamente.
Por ello no se explica cmo las
normas han dividido lo que histrica,
geogrficamente y econmicamente
est unido.














Conclusiones
El proceso de institucionalizacin de
la regin de Lima Metropolitana ha
tenido una serie de contratiempos,
idas y venidas, debido a su
complejidad, recursos y tamao, por
lo que aun queda pendiente precisar
su rgimen, funciones y
competencias.
Asimismo, es claro que adems de la
descentralizacin, es realista hablar
de la necesidad de la
desconcentracin de los servicios y
proyectos en Lima, pero tambin es
importante considerar que Lima
tiene que aprender a gestionar bien
los servicios y luego proceder a su
desconcentracin.
Finalmente, hay que destacar que en
el nuevo estatuto de Lima, que se
encuentra actualmente en
elaboracin, implica nuevas
exigencias para todos, una
renovacin de Lima, una nueva
visin de su rol como instancia
promotora del desarrollo y de la
mejora de la calidad de vida de sus
ciudadanos, en especial de las
poblaciones ms vulnerables y
desprotegidas.













28











ima Metropolitana ha
participado del proceso de
descentralizacin, segn el
diseo normativo e institucional
vigente, el tema y a la vez el
problema surgen cuando se
identifica cmo ha participado. Ello
en primer lugar porque durante la
gestin metropolitana anterior no se
impuls el proceso de transferencia
de funciones del gobierno central a
la MML. En segundo lugar, porque el
atraso en el proceso de
descentralizacin en Lima, que est
casi en un ltimo lugar en el pas,
hace que el proceso tenga que ser
ms rpido y pasible de cometer
errores.

En ese sentido, hay que distinguir la
descentralizacin de la
democratizacin, pues si bien el
marco constitucional de la
descentralizacin se encuentra en el
Captulo XIV del Ttulo IV, de la
Constitucin Poltica (Ley N 27680,
de Reforma Constitucional
7
), y
norma el proceso de
descentralizacin, para su

7
La ley N 27680, denominada Ley de Reforma Constitucional
del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, que dio
el Congreso de la Repblica, cuyo nico artculo fue modificar
ese Captulo, y que modific el artculo 198 de la Constitucin
Poltica de 1993, quedando el citado artculo como sigue: La
Capital de la Repblica no integra ninguna regin. Tiene
rgimen especial en las leyes de descentralizacin y en la Ley
Orgnica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana
de Lima ejerce sus competencias dentro del mbito de la
provincia de Lima.
implementacin existe un marco
poltico, y ese es el proceso de
democratizacin. Entonces la
descentralizacin es un componente
de la democratizacin, porque
consiste en la distribucin territorial
del poder.

La Ley de Bases de la
Descentralizacin, N 27783,
establece que la MML tiene todas
las funciones regionales
El artculo 33
8
de esta ley dispone
que en el mbito de la provincia de
Lima, las competencias y funciones
reconocidas al Gobierno Regional,
son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima (MML), y que
la ejecucin de las obras de
inversin en infraestructura estar a
cargo de dicha Municipalidad o de
las municipalidades distritales
respectivas, previo convenio con el
Sector correspondiente
9
.

8
La Ley de Bases de la Descentralizacin, Captulo III
Regmenes Especiales, en su artculo 33.- Rgimen especial
para la provincia de Lima Metropolitana, estipula que En el
mbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones
reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto
en la presente ley. Asimismo, la ejecucin de obras de
inversin en infraestructura estar a cargo de dicha
Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas,
previo convenio con el sector correspondiente. Toda mencin
contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha
municipalidad, en lo que resulte aplicable.
9 Asimismo, establece que toda mencin contenida en la
legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos
regionales, se entiende tambin hecha a la MML, en lo que
resulte aplicable. De otro lado, como bien sealan las normas,
Lima no integra ninguna regin y tiene un rgimen especial, el
cual es ejercido en el territorio de la provincia de Lima. Por ello
L
PONENCIAS DEL FORO

Lima Metropolitana: Gobierno
Municipal con funciones regionales

Johnny Zas Friz Burga
Asesor de la Alcalda de Lima Metropolitana






29

Sin embargo, en la misma norma la
provincia del Callao tiene un
tratamiento diferente
10
, pues all,
por razones histricas y polticas, se
yuxtaponen dos niveles de gobierno
(regional y municipal) en un mismo
territorio. Adems, recordemos que
en la provincia del Callao exista un
Consejo Transitorio de
Administracin Regional (CTAR),
sobre el cual se constituy el
respectivo Gobierno Regional. Lo
cual no ocurri con la Municipalidad
Metropolitana de Lima.

Por otra parte, en la misma Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales,
LOGRs, en el artculo 66
11
, se

se puede afirmar que Lima no es un gobierno regional, es una
municipalidad que tiene un rgimen especial: se trata entonces
de una Municipalidad Metropolitana con funciones regionales.
10
En el mismo Captulo, en el artculo 34.- Rgimen especial
para la Provincia Constitucional del Callao, se indica lo
siguiente: 34.1. En el mbito de la Provincia Constitucional del
Callao, el gobierno regional y la municipalidad provincial
mantendrn excepcionalmente la misma jurisdiccin, y
ejercern las competencias y funciones que les corresponda
conforme a Ley. 34.2. Por la naturaleza excepcional antes
sealada, los recursos provenientes de la renta de aduana
sern asignados en un 50% al gobierno regional y el otro 50%
ser distribuido proporcionalmente entre todas las
municipalidades de la jurisdiccin, sin perjuicio del
cumplimiento de lo dispuesto en el Artculo 3 de la Ley N
27613, de participacin en la renta de aduanas.
11
La Ley de Gobiernos Regionales en el Ttulo V, de Regmenes
Especiales, Captulo I: Rgimen Especial de Lima
Metropolitana, establece en el artculo 65.- Capital de la
Repblica, que La capital de la Repblica no integra ninguna
regin. En la provincia de Lima las competencias y funciones
reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia regional y municipal. Toda mencin contenida en
la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos
regionales, se entiende tambin hecha a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable. Y en el
artculo 66.- Estructura Orgnica Bsica del Rgimen Especial
de Lima Metropolitana, que para el ejercicio de sus
competencias y funciones regionales la estructura orgnica
bsica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la
siguiente: a) El Concejo Metropolitano de Lima, al que
corresponden las competencias y funciones del Consejo
Regional, como rgano normativo y fiscalizador y las que
norme la Ley Orgnica de Municipalidades. Est integrado por
el Alcalde Metropolitano y los Regidores elegidos conforme a la
legislacin electoral correspondiente, que deber incorporar
un criterio descentralista de eleccin. b) La Alcalda
Metropolitana de Lima, a la que corresponden las
competencias y funciones de la Presidencia Regional como
rgano ejecutivo y las que norme la Ley Orgnica de
Municipalidades. c) La Asamblea Metropolitana de Lima, a la
que corresponden las competencias y funciones del Consejo de
Coordinacin Regional, como rgano consultivo y de
coordinacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima, y las
atribuye competencias regionales al
MML, y por tanto se seala que:

1. Al Concejo Metropolitano de
Lima, le corresponden las
competencias y funciones del
Consejo Regional.
2. A la Alcalda Metropolitana de
Lima, le corresponden las
competencias y funciones de la
Presidencia Regional.
3. A la Asamblea Metropolitana de
Lima, le corresponden las
competencias y funciones del
Consejo de Coordinacin
Regional.

Por ello se puede hablar que el MML
es un gobierno que tiene funciones
regionales. Y se puede decir que en
cuanto a las funciones de la MML,
primero son las especficas de la
Municipalidad Metropolitana de
Lima (es la nica municipalidad
reconocida como Metropolitana en
la Ley Orgnica de Municipalidades,
LOM), luego vienen las funciones
regionales y, finalmente, las
funciones provinciales.

Adems, hay que precisar que el
Programa del Gobierno Regional de
Lima Metropolitana (PGRLM) no es
el gobierno regional de Lima. Es ms,
no es un gobierno regional, a pesar
que actualmente hay dos pliegos,
uno para Lima y otro para el PGRL,
pero ambos pertenecen a la MML, y
uno de ellos, el del PGRL, se ha
constituido en una unidad ejecutora
al que le corresponde al PGRLM. En
ese sentido, la MML debera ser un

que norme la Ley Orgnica de Municipalidades para su campo
especfico. Su composicin es la que define la Ley Orgnica de
Municipalidades. La ausencia de acuerdos por consenso en
este rgano, no impide al Concejo Metropolitano de Lima
decidir sobre lo pertinente.





30

solo pliego y tener varias unidades
ejecutoras. Es un tema que se
trabajar posteriormente con el
Ministerio de Economa y Finanzas.

Y esto se debe aclarar porque la
LOGRs establece que el pliego
presupuestal es uno solo para la
MML, tal como lo establece el
artculo 68
12
. Y esto es sealado por
la LOGRs en el marco del artculo
67
13
, que establece que las
competencias regionales son
competencias de la MML en la
provincia de Lima.

Por otra parte, para el desarrollo de
sus actividades, la ley establece
articulaciones interregionales:
Comits de Coordinacin
Interregionales
14
, que aun no se han
constituido, as como regmenes de
gestin comn en el artculo 71
15
.

As pues, a travs de la reforma
constitucional y la Ley de Bases de la
Descentralizacin, los legisladores

12
Artculo 68.- Pliego Presupuestal. La Municipalidad
Metropolitana de Lima constituye un pliego presupuestal cuyo
titular es el Alcalde Metropolitano.
13
Artculo 67.- Competencias y funciones regionales
especiales del Concejo Metropolitano de Lima. Son
competencias y funciones regionales especiales del Concejo
Metropolitano de Lima: a) Aprobar el Plan Regional de
Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana, previamente
concertado en la Asamblea Metropolitana de Lima. b) Aprobar
el Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana,
previa opinin concertada en la Asamblea Metropolitana de
Lima.
14
En el Captulo II Las Articulaciones Interregionales, se
establece en el artculo 70.- De los Comits de Coordinacin
Interregional. Por iniciativa del Presidente del Gobierno
Regional del Callao, o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o
promovidas por el Consejo Nacional de Descentralizacin se
crearn Comits de Coordinacin Interregional, como rganos
intergubernamentales de carcter regional para la
coordinacin y planificacin de los servicios pblicos e
inversiones interregionales. Est conformado por dos
representantes de cada instancia de gobierno y un miembro
del Consejo Nacional de Descentralizacin, con voz y sin voto.
15
En el Captulo II Las Articulaciones Interregionales, se
establece en el Artculo 71.- Gestin comn de los servicios
pblicos regionales. En caso de existir continuidad con regiones
colindantes, los servicios pblicos regionales, deben ser
gestionados por Regmenes de Gestin Comn en base a los
criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por
atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico
debe aportar.
decidieron mantener dos gobiernos
en la misma rea metropolitana, una
conformada por Lima y otra por el
Callao.

Por otra parte, en la Ley Orgnica de
Municipalidades (LOM), se han
establecido dos instancias de
gobierno municipal, una provincial y
otra distrital. En el caso de Lima,
existe una provincia y 43 distritos,
cuyas municipalidades deben
guiarse por una gestin integrada y
articulada en la MML
16
.

Comisin de transferencia de
competencias regionales

Por otra parte, la LOGR en su
artculo 69 dispone que las
transferencias de competencias,
funciones y recursos, as como de
proyectos de inversin, se realizan a
travs de una Comisin Bipartita de
Transferencia, integrada por cuatro
(4) representantes del Consejo
Nacional de la Descentralizacin
(como sabemos hoy se ha
transformado en la Secretara de
Descentralizacin, adscrita a la
Presidencia del Consejo de
Ministros), y cuatro (4)
representantes de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.

Una de las complejidades de la
Municipalidad Metropolitana de
Lima, para el proceso de
transferencia, es que tiene
municipalidades distritales. Esta

16
Por su parte en el artculo 40 de la LBD, Definicin de
municipalidades, se seala que las municipalidades son
rganos de gobierno local que ejercen en las circunscripciones
provinciales y distritales de cada una de las regiones del pas,
con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna
la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y la
presente Ley. En la capital de la Repblica el gobierno local lo
ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima. En los centros
poblados funcionan municipalidades conforme a ley.





31

dualidad de nuestros gobiernos
municipales - provincial y distrital
es una singularidad de nuestro
ordenamiento. Pero cabe
preguntarnos, qu funciones
corresponden a cada nivel
considerando las autonomas y su
necesaria articulacin?

No se trata de una relacin de
tutelaje, pues los distritos tienen
autonoma, pero corresponde a la
MML tomar las decisiones, en ltima
instancia, en su rea metropolitana
para una gestin coherente de la
ciudad. Se advierte, adems, que en
cuanto la administracin provincial
de Lima, sta se ha restringido al
distrito del Cercado, olvidando la
escala provincial (o metropolitana,
segn la Ley)
17
.

En ese sentido, el tema de la
desconcentracin de Lima es muy
importante y se ver de manera
prctica cuando se transfieran las
competencias y funciones,
especialmente en las reas de
educacin y salud, y tengamos que
responder a la pregunta sobre cul
es la unidad de desconcentracin
territorial a elegir: Mantener las

17
En consecuencia, las competencias que la LOGR asigna a la
Municipalidad Metropolitana son: a) aprobar el Plan Desarrollo
Regional de Lima Metropolitana, concertado en la Asamblea
Metropolitana. b) aprobar el Presupuesto Regional
Participativo de Lima Metropolitana, previa opinin concertada
en la Asamblea Metropolitana. c) dictar las normas que regulen
o reglamenten las competencias y funciones regionales a su
cargo. d) determinar el mbito de las reas interdistritales e
instancias de coordinacin y planificacin interregional. e)
aprobar la ejecucin de las inversiones pblicas de mbito
regional metropolitano en proyectos de infraestructura que
lleve a cabo el gobierno nacional. f) autorizar y aprobar la
ejecucin de programas de tratamiento de cuencas y
corredores econmicos en coordinacin con las regiones
correspondientes. g) aprobar la formacin de sistemas
integrales y de gestin comn para la atencin de los servicios
pblicos de carcter regional en reas interregionales. h)
aprobar programas regionales de promocin y formacin de
empresas, consorcios y unidades econmicas metropolitanas
en actividades productivas y de servicios. I) autorizar las
operaciones de crdito regional interno y externo, conforme a
Ley. J) las dems que le corresponden.
actuales como las redes de salud o
las Unidades de Gestin Educativa
Local (UGEL), o crear nuevas
unidades desconcentradas basadas
en las reas interdistritales.

Finalmente, cabe destacar que el
nuevo Estatuto del Gobierno
Metropolitano de Lima que est en
proceso de construccin, busca
superar esta divisin y promover la
articulacin e integracin de lo
municipal con lo regional, para de
esta forma complementar el marco
normativo sobre la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
























32











1. La descentralizacin

omo sealan las normas, la descentralizacin es una forma de
organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del
Estado, de carcter obligatorio, que se realiza por etapas, en forma
progresiva y ordenada, segn criterios que permitan una adecuada separacin y
asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales, para un ejercicio equilibrado del poder
poltico por los tres niveles de gobierno.

Se trata de una reforma sustancial del Estado que devuelve poderes a los
pueblos y busca consolidar una nueva relacin entre Estado y sociedad. Su
finalidad es el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la
separacin de competencias, funciones y el equilibrio del ejercicio del poder
poltico por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin.

En ese sentido, el proceso de descentralizacin implica cambios mentales para
intervenir en una regin, plantea desafos innovadores y reta a pensar en
trminos del paradigma de la complejidad (Boisier). Estos cambios deben
permitirnos promover oportunidades a todas y todos para el ejercicio de su
ciudadana, potenciar el capital social y recuperar valores. En esa medida el
proceso se constituye en un instrumento de lucha contra la pobreza y en un
mecanismo para elevar la calidad de vida, sobre todo de los ms vulnerables y
excluidos. Por todo ello, se afirma que la descentralizacin es un derecho y una
responsabilidad de la gente para participar plenamente en la gestin del
desarrollo del pas.

2. El actual intento de descentralizacin

n ese sentido, el actual intento de descentralizacin en el pas busca
transferir competencias, funciones y recursos a los gobiernos regionales y
locales, para ampliar la eficiencia y eficacia de la gestin estatal, reforzar la
democracia y transferir una cuota significativa del poder poltico del gobierno
nacional a los gobiernos subnacionales. Adems, est concebido como una
poltica permanente para reforzar la construccin de la democracia, apoyar la
C
E
SEGUNDA PARTE

BALANCE PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN

Lmites y apuntes para una agenda
descentralista

Carlos Herz
RED PERU






33

organizacin democrtica del Estado, y que est al servicio de su desarrollo
integral, armnico y sostenible.

Es por ello que la actual descentralizacin se construye en base a una concepcin
de Estado unitario, representativo y descentralizado, orientado por la visin de
un nuevo Estado al servicio de la gente, promotor del bienestar general, que
busca el desarrollo con redistribucin de la riqueza, sostenibilidad ambiental,
equidad, justicia, inclusin y seguridad para todos.

Asimismo, dado que una de las caractersticas esenciales del pas es su
heterogeneidad, el proceso de descentralizacin busca que el Estado
(descentralizado) responda a dicha condicin, promueva la participacin
ciudadana, la rendicin de cuentas y la vigilancia social. Por eso se trata de un
proceso multidimensional que incluye los aspectos econmico, administrativo,
poltico, ambiental e institucional. Proceso que nos trae innumerables desafos,
que aunque graduales, deben ser innovadores, audaces, concertadores y hasta
drsticos.

Por esas caractersticas el actual proceso poltico de descentralizacin es
complejo, pues compartir poder implica transferir atribuciones, capacidades y
recursos de un nivel de gobierno nacional a niveles subnacionales, y eso supone
la prdida de poder, por un lado, y la obtencin del mismo por otro lado, y por
tanto puede generar resistencias y conflictos en los mltiples actores
involucrados en el proceso. Ms aun cuando al interior de cada regin o
localidad existen desniveles, diversidades, fragmentaciones, conflictos, culturas
contrapuestas, y una escasa experiencia de dialogo institucionalizado.

3. Finalidad de los gobiernos regionales y municipales

a descentralizacin en el Per se realiza mediante dos vas: la
regionalizacin y la municipalizacin, y en cada una de esas vas, los
respectivos gobiernos tienen finalidades diferenciadas, pero tambin
convergentes.

En ese sentido, los gobiernos regionales tienen por finalidad organizar y conducir
la gestin pblica regional de acuerdo a sus competencias, en el marco de las
polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y
sostenible de las regiones. Y por su parte, los gobiernos locales tienen por
finalidad representar a los ciudadanos, promover la adecuada prestacin de los
servicios pblicos locales y planificar el desarrollo integral sostenible y armnico
de su circunscripcin.

En ese marco, los principios de la descentralizacin de acuerdo a la ley de bases
de la descentralizacin
18
son:

18
La Ley de Bases de la Descentralizacin, N 27783, en su segundo Ttulo Finalidad, Principios Y Objetivos De La Descentralizacin, y
segundo Captulo Principios, especifica en el Artculo 4.- Principios generales. La descentralizacin se sustenta y rige por los siguientes
L





34

1. Permanente.
2. Dinmica.
3. Irreversible.
4. Subsidiaria.
5. Integral.
6. Gradual.
7. Democrtica.

4. Las limitaciones del proceso de descentralizacin en el Per

El proceso de descentralizacin no est exento de limitaciones siendo las ms
serias las siguientes:
falta de recursos para efectivizar las transferencias y ausencia de una
reforma fiscal que conlleve equidad en la distribucin de los ingresos.
dbil conduccin del proceso, carencia de un plan renovado de
regionalizacin.
imprecisin frente a los nuevos roles de los programas centralistas y
las competencias de los gobiernos locales.
desinters del sector empresarial para invertir en las regiones.
insuficientes plataformas pblico-privadas en las regiones.
falta de una estrategia de desarrollo de capacidades.
desconocimiento de la diversidad cultural.
los decisores sociales y polticos no lo tienen como tema prioritario en
su agenda.
fragilidad de las representaciones polticas locales.
no funcionamiento regular de las Juntas de Coordinacin
Interregional.
falta de presin para profundizar el proceso.
persistencia de un Estado no inclusivo.

Asimismo, hay que precisar los siguientes obstculos que el proceso debe
enfrentar:
1. Cultura poltica tradicional.
2. Debilidad organizacional.
3. Dficit ciudadana.

principios generales: a) Es permanente: Constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, cuyo efecto vinculante
alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autnomos y al gobierno en su conjunto. b) Es dinmica: Es un
proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignacin de competencias y la
transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integracin regional y la
constitucin de macro regiones. Exige una constante sistematizacin, seguimiento y evaluacin de los fines y objetivos, as como de los
medios e instrumentos para su consolidacin. c) Es irreversible: El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un pas; espacialmente mejor
organizado, poblacionalmente mejor distribuido, econmica y socialmente ms justo y equitativo, ambientalmente sostenible, as como
polticamente institucionalizado. d) Es democrtica: Es una forma de organizacin democrtica del Estado que se desarrolla en los planos
poltico, social, econmico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles
de desarrollo humano en cada mbito, y la relacin Estado y Sociedad, basada en la participacin y concertacin en la gestin de gobierno.
e) Es integral: Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional, as como las actividades privadas en sus diversas
modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurdicas claras que garanticen el desarrollo integral del pas. f) Es subsidiaria: Las
actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan
descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea
equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. g) Es gradual: El proceso de descentralizacin se
realiza por etapas en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignacin de competencias y
transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales, evitando la duplicidad.





35

4. Dficit liderazgo.
5. Inestabilidad poltico-social.

Adems, es un proceso que a nivel normativo ha logrado redistribuir el poder a
partir del proceso de transferencia de funciones:
Gobierno Nacional = Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - LOPE
Gobierno Regional = Ley Orgnica de Gobiernos Regionales LOGR (Ley
N 27867)
Gobierno Local = Ley Orgnica de Municipalidades LOM (Ley N 27972)

Por otro lado, existen 6 estrategias nacionales para lograr una mayor articulacin
entre los gobiernos regionales y locales:
Lucha contra la Pobreza.
Desarrollo Econmico.
Seguridad Alimentaria.
Gestin de los Recursos Naturales.
Salvaguarda y gestin del Patrimonio Cultural.
Integracin de regiones.

5. Los nuevos retos de los gobiernos sub nacionales

La descentralizacin plantea nuevos retos a los gobiernos locales y regionales. En
este sentido, ellos deben ser:

ordenadores del territorio, planificadores del desarrollo y protectores
del ambiente y de los bienes comunes globales: agua, suelo, flora,
fauna, biodiversidad, clima.
proveedores efectivos de servicios pblicos.
creadores de escuelas de democracia, promotores de capacidades
locales, de la participacin social, la identidad y la cultura cvica.
promotores del desarrollo econmico.
promotores del asociativismo.
promotores de la igualdad social y de gnero.
gestores de programas sociales eficientes en la reduccin de la
pobreza.
impulsores de acciones y procesos de Buen Gobierno Local.
articuladores de polticas pblicas.
corresponsables de la seguridad ciudadana.

Por otra parte, tenemos los nuevos retos que se deben cumplir desde los
Gobiernos Subnacionales:

Creadores de escuelas de democracia.
Proveedores efectivos de servicios pblicos.





36

Ordenadores del territorio, planificadores del desarrollo y protectores del
ambiente.
Promotores de la identidad y cultura cvica.
Gestores de programas sociales eficientes, al servicio de la reduccin de
la pobreza.
Promotores del desarrollo econmico.
Promotores del asociativismo
Promotores de la igualdad social y de gnero.
Corresponsables de la seguridad ciudadana.
Protectores de los bienes comunes globales: agua, suelo, flora, fauna,
biodiversidad, clima.
Impulsores de acciones y procesos de Buen Gobierno Local (BGL).
Articuladores de polticas pblicas.
Promover capacidades locales.
Promover la participacin social.
Promover las condiciones para un desarrollo sostenible, integral y
concertado de la regin.

6. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales: su importancia

En ese marco el proceso de descentralizacin se ha establecido en la LOGR la
cual:
permiti la creacin de una nueva instancia intermedia de gobierno en la
estructura del Estado: el gobierno regional.
reforz el ejercicio de la democracia con autoridades emanadas de la
voluntad popular, el establecimiento de Consejos de Coordinacin
Regional y Local, del presupuesto participativo y de la concertacin en la
elaboracin de los planes regionales y locales de desarrollo.
estableci como finalidad esencial del gobierno regional el fomento del
desarrollo integral sostenible, la promocin de la inversin pblica y
privada y el empleo, garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la
igualdad de oportunidades para sus habitantes.
estableci el marco legal para retomar el proceso de regionalizacin
mediante estrategias creativas y renovadas a construirse en el pas.
defini los principios rectores de las polticas y la gestin regional:
participacin, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas,
inclusin, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiariedad, concordancia de las polticas regionales,
especializacin de las funciones de gobierno, competitividad.
facilit el proceso de transferencia de competencias.

7. Lmites y problemas de la LOGR en el proceso de descentralizacin

Junto con los aportes que se han reseado, la LOGR tuvo como principales
limitaciones las siguientes:





37

no defini con precisin los roles del gobierno regional como entidad
intermedia entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. Muchas
veces los gobiernos regionales se comportan como municipios grandes.
ausencia de un plan efectivo para encarar el paso de los bienes, personal,
acervo documentario, entre otros rubros, de los Consejos Transitorios de
Administracin Regional a los gobiernos regionales.
no encar determinados problemas que han dificultado el proceso como
el desarrollo de capacidades, el exceso de presidencialismo, y la fragilidad
institucional.
la definicin de las regiones y el establecimiento de gobiernos regionales
sobre la base de la demarcacin departamental ha significado un factor
de retraso en el proceso de regionalizacin.
no pudo evitar la lentitud y la orientacin del proceso de transferencias.

8. De las articulaciones interregionales

n el artculo 70 de la LOGR, denominado De los Comits de Coordinacin
Interregional, se especifica que se pueden crear tales Comits como
rganos intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y
planificacin de los servicios pblicos e inversiones interregionales. Asimismo,
que estn conformados por dos representantes de cada instancia de gobierno y
un miembro del Consejo Nacional de Descentralizacin (ahora Secretara de
Descentralizacin), con voz y sin voto.

Asimismo, en el artculo siguiente, 71, llamado Gestin comn servicios pblicos
regionales, se puntualiza que si hay continuidad con regiones colindantes, los
servicios pblicos regionales, deben ser gestionados por Regmenes de Gestin
Comn en base a criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por
atender y a los aportes financieros que cada organismo pblico debe aportar.

9. Desafos para avanzar en la descentralizacin

Ese contexto poltico y normativo, el proceso de descentralizacin tiene que
enfrentar una serie de desafos:
Retomar y culminar la delimitacin de competencias y funciones de
aquellos sectores que son de prioridad para la lucha contra la pobreza y
para mejorar la competitividad.
Establecer una tipologa consensuada de las municipalidades, en
particular las rurales y sobre esa base generar una asignacin de
competencias y funciones ms apropiadas.
Revisar y definir mejor el rol de los Gobiernos Regionales como instancias
intermedias y como correa de transmisin y/o articulacin en dos
sentidos: darle coherencia a lo regional y especificidad a lo local.
Retomar el proceso de articulacin macro regional, revisando las
estrategias actuales y avanzando en un nuevo Plan de Regionalizacin.
E





38

Definir un nuevo modelo de gestin pblica social, democrtica y
realmente descentralizada y con autonoma.
Revisar y modificar la actual Ley del Empleado y convertirla en una Nueva
Ley de la Carrera Administrativa.
Culminar la elaboracin de matrices de delimitacin de competencias y
distribucin de funciones.
Calcular el costo de cada una de las funciones transferidas.
Un tema reiterativo: Toda asignacin o transferencia de competencias
deber estar acompaada de la definicin de la fuente de los recursos
econmicos y financieros necesarios para su ejecucin.

Pero no slo eso sino que aun hay mucho ms, como por ejemplo repensar:
Los roles de los diversos mbitos gubernamentales en el marco de la
estructura actual del Estado.
La naturaleza de las relaciones entre el Estado y la ciudadana en general.
Las relaciones entre el imperante modelo de crecimiento y la reforma
descentralista.
Una visin de conjunto del Estado Peruano que articule los roles del
Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Los diversos puntos crticos que limitan la accin ciudadana en la reforma
descentralista.
Las implicancias de una gestin pblica moderna, eficiente, eficaz,
transparente y participativa.

10. Propuestas para un agenda de la descentralizacin

inalmente, en este punto se plantea un conjunto de temas que deberan
ser abordados para impulsar con ms fuerza el proceso de
descentralizacin, considerando adems el desafo que implica la existencia
de una municipalidad que tiene funciones de gobierno regional. Ellos son:

culminar la elaboracin de las matrices de competencias cuya
transferencia deber estar acompaada de los recursos econmicos
necesarios para su ejercicio.
aprobar un sistema de planeamiento estratgico acorde con los avances
del proceso de descentralizacin.
desarrollar el rgimen especial de Lima Metropolitana.
adecuar los sistemas administrativos.
disear un modelo de descentralizacin fiscal equitativo.
disear o redisear mecanismos efectivos de participacin ciudadana a
partir de una concepcin ms clara de las relaciones entre el Estado y la
ciudadana.
implementar un plan nacional de desarrollo de capacidades en vistas a un
nuevo modelo de gestin pblica institucionalizada, moderna, eficiente,
F





39

eficaz, transparente, participativa, democrtica y descentralizada, y una
carrera pblica institucionalizada.
desarrollar una visin de conjunto del estado peruano que articule los
roles de los tres niveles de gobierno.
establecer una tipologa de municipalidades y, sobre esa base, generar
una ms apropiada asignacin de competencias y funciones.
revisar y definir mejor los roles de los gobiernos regionales como
instancias intermedias y correas de transmisin y articulacin en dos
sentidos: dar coherencia a lo regional y especificidad a lo local, retomar el
proceso de articulacin macro regional y avanzar en un nuevo plan de
regionalizacin.
calcular el costo de cada una de las funciones transferidas.

Para priorizar de manera conjunta el relanzamiento de la reforma descentralista
y conseguir acuerdos en torno a una agenda de la descentralizacin, es necesario
un consenso poltico general. En ese sentido, se debe:

1. Ver el proceso de descentralizacin en forma positiva. Hace diez aos no
exista el presupuesto participativo, por ejemplo, y otros mecanismos de
participacin y de intervencin de la ciudadana en asuntos de inters
comn.
2. Tener en cuenta las dificultades de construir democracia en un pas como
el nuestro:
- con una historia de verticalismo desde antes de la Colonia,
durante la Colonia y en la vida republicana. Diez aos de espacios
y experiencias democrticas no bastan.
- reformar la forma de elegir a los alcaldes: en pueblos pequeos de
no ms de mil habitantes a veces hay diez candidatos a la alcalda
lo que pone en cuestin o lleva a cuestionar la legitimidad de las
autoridades resultantes de tales procesos.
- donde hay autoridades electas, como alcaldes, sin tener
capacidades.
- con principios tales como la transparencia que resultan en
mecanismos puramente administrativos y burocrticos, y no se les
da la importancia que tienen para un rgimen de democracia.
3. Avanzar en la adecuacin de Lima, para lo cual quizs se necesite una ley
especial para Lima por sus caractersticas y su complejidad.
4. Romper el concepto de presidencialismo/alcaldismo de modo tal que los
concejos sean entes normativos y fiscalizadores. En ese sentido, podemos
tomar el ejemplo de otros pases, en los cuales los concejos municipales
eligen al alcalde. O donde las regiones, en las cuales rige ya la separacin
de poderes, los movimientos y los candidatos a la presidencia regional
buscan mejores candidatos a consejeros regionales porque saben que van
a tener poder.







40










n primer punto a sealar en
este balance, es que el
liderazgo para impulsar el
proceso de descentralizacin tiene
que ser construido desde la sociedad
civil. Si hay un cierto retraso se debe
en la debilidad de la sociedad civil.
Es por ello muy necesario fortalecer
los partidos polticos y las
organizaciones de la sociedad civil,
para que cada quien cumpla los
roles que les corresponden. Adems,
para seguir impulsando el proceso
de descentralizacin, se necesita un
pacto poltico social que involucre al
Estado, la sociedad civil y los
partidos polticos.

En ese sentido, en el marco de su
rgimen especial la MML debera de
dotarse de la institucionalidad ms
apropiada para cumplir sus
funciones y competencias. En ese
sentido como balance hay que
precisar que debera dotarse de una
estructura unitaria a la MML, en vez
de una estructura municipal y
paralelamente una estructura como
gobierno regional. Ello debera
hacerse con el aporte de los
trabajadores municipales.

De esta manera la articulacin entre
Lima, Callao y las provincias de Lima
ser el producto de un gran
consenso que involucre a las
autoridades , la sociedad civil y los

partidos polticos. Ese proceso
necesita un gran liderazgo, pues no
puede imponerse ni ser el producto
de una ley. Superando as el
fraccionamiento que hoy se vive.

Asimismo, las reas interdistritales,
en las que puede haber varias
mancomunidades municipales, son
claves como escenarios de inversin
y espacios desde los cuales impulsar
el desarrollo integral de la
metrpoli.

Simultneamente se debe seguir
impulsando la separacin de
poderes entre el Ejecutivo: alcalda,
y el Legislativo: concejo municipal -al
interior del gobierno de Lima ello se
dar cuando se asuman ms amplia
y definidamente las funciones de
gobierno regional-. Cuando esto se
hizo en las otras regiones se pens
que se producira un gran desastre,
pero ello no ha sido as.

Pero hay que tener claro que la
descentralizacin necesita ser
acompaada por otras reformas del
Estado, como por ejemplo la de la
carrera pblica y la que promueva
que los trabajadores no sean un
espectador pasivo, sino un factor
activo en el proceso de
descentralizacin y de la reforma
general del Estado, elaborando y
presentando propuestas sobre el
U
PONENCIAS DEL FORO

Balance de la Ley Orgnica de
Municipalidades y propuestas de
modificatorias

Julio Daz Palacios
RED-PER






41

tema e interviniendo en espacios
pblicos, como sucede en otros
pases.
A continuacin presentamos el
balance la Ley Orgnica de
Municipalidades, LOM, (N 27972),
sus avances, limitaciones y
propuestas para una mejora de la
legislacin con base en la propia
realidad a la cual tiene que ordenar.

1. Avances de la Ley Orgnica de
Municipalidades

La LOM tiene avances respecto de la
anterior legislacin sobre las
municipalidades, pero tambin
lmites. Entre los primeros cabe
destacar los siguientes:

incluye varias modalidades de
participacin ciudadana
validadas por la prctica de
diversas municipalidades en el
pas, tales como el Consejo de
Coordinacin Local, a nivel
provincial y distrital, como
rgano de la estructura
orgnica.
incorpora principios bsicos de
gestin pblica moderna.
a diferencia de la Ley N 23853,
asigna a las municipalidades
competencias en:
- gestin ambiental,
- promocin del desarrollo
econmico local, y,
- derechos humanos.
restituye competencias en
transporte pblico y
saneamiento fsico legal de
asentamientos humanos.
asigna competencias
compartidas en agua potable y
saneamiento.
ampla los roles en educacin.
inicia el tratamiento de la
heterogeneidad de los
gobiernos locales al introducir
un captulo sobre las
municipalidades rurales.

2. Lmites de la Ley Orgnica de
Municipalidades

Sus principales lmites son:
no precisa un perfil claro de
modelo de gobierno local que
propone, ni desarrolla a
profundidad las autonomas:
poltica, econmica y
administrativa.
no afronta la heterogeneidad de
las municipalidades ni resuelve
el problema de la tipologa
apropiada a dicha realidad y,
por lo tanto, resulta uniformista.
mantiene el alcaldismo pues,
adems de asumir la funcin
ejecutiva, los alcaldes presiden
el concejo y lo controlan a
travs del premio de mayora
por el cual la lista ganadora
tiene la mitad ms uno de los
regidores independientemente
del porcentaje de votos
obtenido en la eleccin.
Adems, no reconoce la
fiscalizacin como derecho de
las minoras y no obliga a los
regidores a presentar planes de
trabajo.
plantea una administracin
gerencial, pero mantiene la
gestin sectorializada.
no se desarrolla con amplitud el
tema de la administracin
municipal, menos el punto de
los servicios pblicos.
no desarrolla a profundidad los
regmenes especiales ni la





42

normatividad sobre ciudades
metropolitanas.
propone una estructura
orgnica bsica para las
municipalidades sin garantizar
los recursos para ello.
no establece un rgimen
econmico claro y confiable,
dependiendo las
municipalidades de lo que en el
futuro ocurra con la posible
descentralizacin fiscal y la
reforma tributaria.
establece competencias
exclusivas y compartidas para
las municipalidades provinciales
y rurales de manera confusa, y
debilita el rol de las
municipalidades provinciales
como unidades de planificacin.
Adems, no se establecen las
garantas para el ejercicio de
estos derechos.
establece la rendicin de
cuentas como principio, pero no
fija la modalidad ni la
periodicidad.
es reglamentarista.
habla de la RdC como principio,
pero no se fija la modalidad y
periodicidad.

Finalmente, todos estos lmites de la
actual ley de municipalidades, incide
negativamente en el proceso de
descentralizacin.

3. El rgimen especial de Lima
Metropolitana: algunos
problemas
Al respecto, caben un conjunto de
interrogantes y observaciones:

por su rgimen especial, la
Municipalidad Metropolitana de
Lima es ms que un gobierno
local y que un gobierno regional,
pero no administra, por
ejemplo, la empresa de servicios
de agua potable y alcantarillado
de la ciudad.
la provincia tiene estatus
metropolitano, pero por qu
no se constituy una Regin
Metropolitana con el Callao y
una Macro regin con la Regin
Lima?
el Cercado tiene carcter de
distrito, no debera contar con
un gobierno local distrital?
no deberan establecerse
distritos electorales mltiples
para la eleccin de los regidores
metropolitanos?
sin perjuicio de la Asamblea
Metropolitana y, a la luz de la
experiencia, no debera
restablecerse la Asamblea
Metropolitana de Alcaldes?
por su rgimen especial a Lima,
no debera aplicrsele la
separacin de poderes como se
ha hecho en los gobiernos
regionales?
no se desarroll la normatividad
sobre ciudades metropolitanas.

4. La modificatoria de la LOM
hasta el ao 2010

Por otra parte, desde el ao 2006
hasta el 2010, se hizo una serie de
modificatorias a la LOM entre las
que destacan las siguientes:










43

Ao N Ley Materias
2006 28681 Municipalidades verificarn cumplimiento de ley de bebidas alcohlicas.
2006 28762 Plazo excepcional para aprobacin de ordenanza de arbitrios.
2006 28862 Municipalidades otorgarn certificados de domicilio.
2006 28923 COFOPRI, Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI).
2006 28927 Canon, sobrecanon y regalas podrn ser utilizados por los servicios pblicos.
2007 28976 Ley marco de licencias de funcionamiento.
2007 28982 Municipalidades y otras instituciones integran red de proteccin y defensa del
turista.
2007 28997 Se faculta a las Municipalidades a tomar parte en integracin y conformacin de
Regiones.
2007 29010 Facultan a GR y GL a disponer recursos para la PNP.
2007 29021 Fusin voluntaria de Municipalidades Distritales.
2007 29029 Formacin de Mancomunidad Municipal.
2007 29125 Crea FONIPREL, Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
(FONIPREL).
2008 D.L. 1006 Municipalidades podrn subastar crditos a su favor no tributarios.
2008 29227 Norma sobre divorcio en Municipalidades y Notaras.
2008 D.L. 10026 Regula la implementacin de procesos de modernizacin institucional integral.
2009 29332 Crea plan de incentivos a las mejoras de los gobiernos municipales.
2009 29363 Clubes departamentales, provinciales y distritales no pagarn impuesto predial ni
a los espectculos.
2009 29477 Municipalidades confeccionan lista de normas no vigentes.
2010 29524 Municipalidades brindarn a sordociegos servicios de gua intrprete.
2010 29533 Arbitraje territorial para resolver problemas de lmites Distrital, Provincial y
Regional.
2010 29565 Municipalidades debern contar con una unidad orgnica dedicada a la cultura.
2010 29593 Municipalidades priorizarn infraestructura para transporte en bicicleta.






44

Aqu cabra preguntarse si todas
estas modificatorias habran
cambiado cualitativamente la LOM.

5. Contexto nacional

A nivel nacional se puede detectar
que los principales problemas en la
gestin municipal son los siguientes:

Debilidad institucional de los
Gobiernos Locales (GLs).
Los Concejos Municipales no son
el centro ntido de la
representacin poltica, y casi no
fiscalizan.
Baja presencia de mujeres y
jvenes en cargos elegibles.
No hay un reconocimiento de
tipologas de Municipalidades.
Precariedad de CCL y
desconocimiento de naturaleza
vinculante de consensos
respecto del PDC, PP, entre
otros.
Falta de claridad y definicin de
competencias y funciones en
educacin, salud, gestin
ambiental.
Desarticulacin
intergubernamental tanto a nivel
vertical como horizontal y
tambin territorial (Polticas,
Planes, Presupuestos).
Inconclusa demarcacin
territorial.
Las prioridades de la gestin no
siempre se cumplen.
Ausencia de descentralizacin
fiscal concertada.
PxR ha sido impuesto por el MEF.
Prevalece la cultura del secreto
y dficits altos de transparencia.
Ausencia de Ordenamiento
Territorial y de Poltica Nacional
de Desarrollo Urbano, as como
de Poltica de Desarrollo Rural.
Debilidades en los GL para
enfrentar inseguridad ciudadana.
Ausencia de garantas plenas
para que se respeten las
autonomas municipales.
Incipiente y desorganizada
inversin en desarrollo de
capacidades.
Dbiles capacidades de gestin.
Deficiente carrera pblica.
GL excluidos de CD-CEPLAN

Asimismo, haciendo un anlisis
FODA al proceso, reproducimos aqu
las oportunidades y amenazas ms
importantes:

Oportunidades

Voluntad poltica de seguir con
la descentralizacin.
La priorizacin de la inclusin
social y la gestin articulada
para enfrentar la fragmentacin
territorial.
La recuperacin y priorizacin
del enfoque de Demarcacin
Territorial y del Ordenamiento
Territorial.
La experiencia municipal
acumulada.
La aprobacin del listado de
Municipalidades Rurales y
decisin de nueva normatividad
sobre Titulo XI (D.S. N 090-
2011-PCM).
La posibilidad de una alianza
entre la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales +
Asociacin de Municipalidades
de Per + Red de
Municipalidades Rurales del
Per.





45

Amenazas

La conflictividad social y riesgo
de autoritarismo del Gobierno
Nacional.
La debilidad del sistema poltico.
El riesgo de desaceleracin del
crecimiento econmico.
La corrupcin en la gestin
pblica.
La inexistencia de una
correlacin favorable a los
Gobiernos Locales y a la
descentralizacin en el CRP y en
la opinin pblica.

6. Propuestas de modificaciones a
la LOM

Con base en lo sealado lneas
arriba, se propone las siguientes
modificaciones a la Ley Orgnica de
Municipalidades:

1. Elaborar una tipologa de
municipalidades.
2. Asignar claramente las
competencias, funciones y roles
en materias de ordenamiento
territorial, educacin, salud,
gestin ambiental, polticas de
inclusin social y recuperar las
competencias en el
saneamiento fsico legal de
asentamientos humanos.
3. Hacer de los Consejos
Municipales el centro de la
representacin poltica a nivel
local.
4. Profundizar las normas sobre los
regmenes especiales y las
autonomas municipales.
5. Definiciones claras sobre los
alcances de la descentralizacin
fiscal para los GL.
6. Ampliar el reconocimiento de
metropolitanas a otras
municipalidades.
7. Incorporar precisiones sobre las
articulaciones
intergubernamentales
horizontales y verticales,
incluidas las mancomunidades.
8. Generalizar la gestin por
resultados y profesionalizar la
carrera pblica.
9. Fortalecer los espacios de
participacin y concertacin
local y la aplicacin de los
instrumentos de gestin
participativa reconociendo la
naturaleza vinculante de los
acuerdos surgidos de los
procesos participativos.
10. Definir claramente los alcances
de la descentralizacin fiscal
para los gobiernos locales.
11. Fomentar un equilibrio de
poderes entre la alcalda y el
concejo municipal, establecer la
fiscalizacin como derecho de
las minoras y hacer de los
concejos municipales el centro
de la representacin poltica a
nivel local.
12. Reforzar la participacin de los
gobiernos locales en espacios
estratgicos nacionales tales
como el Centro de
Planeamiento Estratgico, el
Consejo de Coordinacin
Intergubernamental y otros.
13. Garantizar una mayor presencia
de mujeres y jvenes en
alcaldas y cargos de regidores,
por ejemplo mediante la





46

alternancia de gnero en las
listas de candidatos.
14. Establecer una valla electoral
para la eleccin de las
autoridades municipales, pues
se generan crisis de legitimidad
desde el inicio.
15. Establecer el distrito electoral
mltiple para la eleccin de
regidores y eliminar el premio
de mayora.
16. Regular la releccin de
autoridades municipales, que no
debera ser indefinida.
17. Establecer una existencia previa
de dos aos como mnimo para
que un movimiento poltico
pueda postular en elecciones
municipales.
18. Asignacin de roles con relacin
a las polticas nacionales de
inclusin social, de
conflictividad social y otras.
19. Incorporar precisiones sobre la
asociatividad municipal y sobre
las articulaciones
intergubernamentales
horizontales y verticales.
20. Alternancia de gnero en listas
de candidatos.

Por otro lado, se propone las siguientes propuestas a la LOM elaboradas por el
Grupo de Trabajo de la Comisin de Descentralizacin 2006-2011:

Aspectos Propuestas
Ttulo Preliminar Clarificar los conceptos de GL y de Municipalidades
Precisar la oportunidad y modalidad de RdC.
Organizacin de los GL Los Concejos Municipales deberan tener autonoma para
autoconvocarse
Necesidad de aclarar relaciones entre Alcaldas y Concejo
Municipal
Regular las potestades normativas de ambos
Fortalecer funcin fiscalizadora de CM
Garantas de acceso de Regidores a informacin necesaria
para sus funciones
Mancomunidades Incorporarlas a la normatividad de la LOM
Planes de Desarrollo y
Organizacin de
Coordinacin
Fortalecer la participacin de los CCL en la gestin
municipal
Incorporar obligatoriedad de cumplimiento de los PDC
Competencias y
Funciones Especficas
Incorporar intangibilidad de tierras agrcolas
Se respeten funciones especficas exclusiva de GL
provinciales para el saneamiento predial
Ciudades Incorporar un captulo sobre ciudades con caractersticas
metropolitanas.





47

De otro lado, agregamos las propuestas de proyectos presentadas en el CRP
entre julio y diciembre de 2011:

N de
Proyecto
Fecha Materia
00607 6/12 MCP recursos del FONCOMUN
00572 (MP) 30/11 Modificatoria de 39 artculos
00549 24/11 Habilitacin urbana y edificacin.
Modificatoria de Ley N 29090
00542 23/11 Modifica artculo 25 LOM, causales de
suspensin del cargo
00512 10/11 Modifica artculo 128 LOM sobre MCP
00504 10/11 Modifica artculos LOM sobre autoridades
MCP

El moderador, licenciado David Montoya, acot que el tema de competencias
compartidas y competencias exclusivas no ha sido muy pensado por el estado y
que sobre l hay ms reflexin en la sociedad civil y en la cooperacin
internacional.



























48










I. Experiencias de reforma
institucional en gobiernos
regionales

ay una diferencia
fundamental entre la
Municipalidad de Lima y los
gobiernos regionales. La
Municipalidad Metropolitana de
Lima es una institucin preexistente
que va a incorporar entre sus
funciones las de un gobierno
regional, en tanto los gobiernos
regionales actuales son instituciones
nuevas que se han creado y
estructurado en base a los Consejos
Transitorios de Administracin
Regional (CTAR), establecidos por el
gobierno de Fujimori en remplazo de
los cesados incipientes gobiernos
regionales de los aos 80. Es decir,
se han conformado en base a
organismos e instituciones
preexistentes que han sido
pegadas.

En consecuencia, el personal
proviene de una cultura
organizacional de rganos
desconcentrados y no de un rgano
de gobierno. Se trata de una cultura
en la cual la prctica consiste en
recibir rdenes o directivas desde un
centro nacional, desde Lima.

A la estructura central de los
cetares se agregaron las
direcciones regionales de los
sectores. Se gener, entonces, una
doble dependencia, por un lado del
gobierno regional y por otro del
ministerio correspondiente. Recin
el ao 2007 las direcciones
regionales fueron adscritas
plenamente a la Regin, pero la
identidad institucional se mantiene.

A esta estructura administrativa
preexistente se le adosa una
instancia de gobierno: Consejo
Regional y Presidencia Regional.
Pero el drama es que no son
estructuras integradas, sino como un
pegoste, lo cual conduce a la
fragmentacin institucional. Es por
ello que entre las gerencias hay un
gran desbalance, pues las hay
grandes, medianas y mnimas.

El aparato administrativo de los
Gobiernos Regionales

Este aparece mal diseado, pues
abarca hasta cinco niveles
organizacionales. Con instituciones
de esta naturaleza es sumamente
difcil construir polticas
institucionales. En cada provincia se
encuentran bracitos del gobierno
regional: educacin, salud,
agricultura, etc., y una gerencia
subregional que a veces es provincial
y a veces es pluri provincial, pero
H
PONENCIAS DEL FORO


Procesos de reforma institucional en
gobiernos regionales

Ral Molina Martnez
Ex Secretario de Descentralizacin de la PCM






49

que no tiene ningn poder sobre los
organismos desconcentrados:
unidades de gestin educativa,
unidades territoriales, redes de
salud y otros.





Organizacin regional resultante




















Presidencia Regional

CCR

AFIP

Otros

Consejo
Regional

Secretara
Consejo
OCI





Directorio
de
Gerentes
Gerencia
General
Gcia./Dir.
Reg. Administ.










Ger. Reg.
Des. Social
Ger. Reg.
Des. Econ.
Ger. Reg.
Infraestruct.
Ger. Reg.
RRNN y MA
Ger. Reg.
PP y AT




























OPI

Dir. Reg.
Tr. y PE
Dir. Reg.
Salud
Dir. Reg.
Educ.
Dir. Reg.
VC y S
Dir. Reg.
CE y Tur.
Dir. Reg.
Prod.
Dir. Reg.
En. y Min.
Dir. Reg.
Agric.
Dir. Reg.
Tr. y Com.













Proy.
Especial
X








































EJECUTIVO REGIONAL LEGISLATIVO REGIONAL
INSTANCIAS CONSULTIVAS
RGANOS DE ASESORAMIENTO
RGANOS DE ASESORAMIENTO RGANOS DE APOYO
GERENCIAS REGIONALES
SUB-GERENCIAS
DIRECCIONES REGIONALES
APOYO ASESOR. APOYO ASESOR. APOYO ASESOR.
APOYO ASESOR. APOYO ASESOR.
GERENCIAS SUB-REGIONALES
GOBIERNO REGIONAL
RGANOS DESCENTRALIZADOS Y
OTROS DESCONCENTRADOS
LNEA LNEA LNEA
LNEA LNEA UGELS REDES DE SALUD AGENCIAS AGRARIAS
1

N
I
V
E
L
2

N
I
V
E
L
3

N
I
V
E
L
4

N
I
V
E
L
5

N
I
V
E
L
Remanentes del CTAR
rganos creados por la
LOGR
Direcciones Regionales
incorporadas
Proy. Esp. Transferidos
(cuando corresponda)
EL DISEO NORMADO





50

La organizacin de lnea y
desconcentrada de los GRs
La actual estructura resultante en
casi todos los gobiernos regionales,
es vasta y compleja, representada en
gran medida por la organizacin
interna de las Direcciones
Regionales. Esta estructura abarca
hasta 5 niveles organizacionales:
1. Las Gerencias Regionales de
lnea propiamente dichas.
2. Las Direcciones Regionales,
con sus rganos de apoyo,
asesoramiento y control, as
como las subgerencias
dependientes de las
Gerencias.
3. Las unidades especializadas
de lnea de las Direcciones
Regionales.
4. Los rganos desconcentrados
de las Direcciones Regionales
(UGEL, Redes y Microrredes
de Salud, Agencias Agrarias,
Oficinas Zonales de Trabajo),
las Gerencias Subregionales
del Gobierno Regional y sus
respectivas unidades de
apoyo, asesoramiento y
control.
5. Las unidades de servicio
directo a la poblacin:
instituciones educativas,
establecimientos de salud,
etc.
Estos rganos se desarrollan en
diferentes combinaciones y
funciones de: (i) diseo y conduccin
de polticas, (ii) ejecucin de
proyectos y operacin de servicios, y
(iii) gestin de sistemas
administrativos.
Escenarios de reforma institucional
regional:
A la fecha tres han sido las
respuestas de igual nmero de
gobiernos regionales ante esta esta
estructura prcticamente imposible
de gobernar.

La primera ha sido una respuesta
que podemos denominar radical,
pues ha puesto el nfasis en la
estructura. Aqu tenemos 2 casos,
Arequipa que privilegi la dimensin
sectorial, y Huancavelica que
privilegi el plano territorial. As, el
ao 2007 el Gobierno Regional de
Arequipa convirti las nueve
direcciones regionales en gerencias
regionales privilegiando una mirada
sectorial. Si bien puede ser un
avance, la limitacin es que no se
desarroll una mirada intersectorial.
Por otra parte, el Gobierno Regional
de Huancavelica, uni las
direcciones de los sectores en
gerencias subregionales fuertes,
privilegiando una mirada territorial.

Una segunda respuesta se podra
definir como mixto, pues busc
combinar las lgicas sectorial y
territorial. Y como caso tenemos el
Gobierno Regional de Junn, que
privilegi el diseo de instrumentos
de gestin para luego
implementarlos, pero por diversas
razones no se lleg a implementar.






51

Finalmente, se tuvo una tercera
respuesta que llamaremos
progresivo, y es que abarca varias
dimensiones de la organizacin,
como en el caso del Gobierno
Regional de San Martn. All se hizo
el proceso de reforma por etapas, de
la sede central a las instancias
territoriales. Luego se procedi a
concentrar la conduccin y
desconcentrar la operacin. Y en
tercer lugar se propuso una
combinacin de reforma estructural,
planeamiento por resultados,
mecanismos de coordinacin /
seguimiento y fortalecimiento de
capacidades.

Lo que no se suele ver de la
organizacin de una Gerencia
Regional





52

Gerencia Regional de Desarrollo Econmico

Direccin Regional de
Comercio Exterior y
Turismo

rgano de
asesoramiento y
apoyo tcnico

Oficina de
Imagen
Institucional

Oficina de planif,
presupuesto y
monitoreo

Oficina Tcnica
Administrativa

Direccin de
comercio
exterior

Direccin de
Artesana

Direccin de
Turismo

Direccin Sub regional
Tarapoto

Direccin Sub regional
Tocache

Direccin Sub regional
Juanjui

Direccin de la Produccin
de San Martn

Oficina de
planeamiento y
presupuesto

Unidad de
planeamiento y
racionalizacin

Unidad de
presupuesto

Unidad de
promocin de
inversiones

Unidad de
proyectos de
inversin
Unidad de
estadstica e
informtica

Oficina de
Asesora
Jurdica

Oficina de
Administracin

Unidad de
personal

Unidad de
abastecimiento

Unidad de
contabilidad

Unidad de
tesorera

Unidad de
patrimonio y
archivo

Direccin de
Asuntos
ambientales de
pesquera e
industria

Direccin de
Acuicultura,
seguimiento y
viglancia

Direccin de
extraccin,
procesamiento
pesquero y pesca
artesanal

Direccin de
industria

Direccin de
micro pequea
empresa y
cooperativas

Unidad de gestin
ambiental

Unidad tcnica de
evaluacin
ambiental

Unidad de
acuicultura

Unidad de
seguimiento,
control y
vigilancia

Unidad de
extraccin y
procesamiento
pesquero

Unidad de pesca
artesanal

Unidad de
normas
tcnicas.

Unidad de
concertacin y
desarrollo
empresarial

Unidad de
cooperativas,
iniciativas
empresariales y
asociatividad

Direccin Sub regional
Tarapoto

Direccin Sub regional
Tocache

Direccin Sub regional
Juanjui

Direccin Regional de
Energa y MInas

Oficina de
Asesora Legal

Direccin de
Administracin y
planeamiento

Direccin de
electricidad e
hidrocarburos

Oficina tcnica
de electricidad

Oficina tcnica
de hidrocarburos

Direccin de minera y
asuntos ambientales

Oficina tcnica
de minera

Oficina tcnica
de asuntos
ambientales

Sub direccin
Huallaga central

Sub direccin
Bajo Mayo

Sub direccin
alto huallaga

Direccin Regional
Agraria San Martn
Oficina control
institucional

Direccin Adjunta

Secretara general

Area de trmite
documentario

Area de imagen
institucional

Oficina de
Defensa
Nacional

Comisin
consultiva
agraria regional

Oficina de
asesora jurdica

Oficina de
planeamiento y
presupuesto

Oficina de
administracin

Area de poltica
sectorial

Area de
presupuesto

Area de
inversin
sectorial

Area de
desarrollo
organizacional y
de procesos

Area de
recursos
humanos

Area de logstica

Area de
contabilidad

Area de
tesorera

Area de
tecnologa de
informacin

Area de control
patrimonial

Direccin de estadstica
agraria

Area de estadstica

Area de anlisis
econmico

Area de estadstica
agroindustrial

Direccin de
competitividad agraria

Area de promocin
de la
competitividad

Area de
capitalizacin
agraria

Area de
agronegocios

Area de
informacin
agraria e
informtica

Direccin de
infraestructura agraria

Area de desarrollo
de infraestructura
agraria

Area de
aprovechamiento
sostenible y
conserv de RN
Area de
aprovechamiento
sostenible y
conservac de RH

Agencia agraria
moyobamba

Agencia Agraria
San Martn

Agencia agraria
Lamas

Agencia agraria
Picota

Agencia agraria
el dorado

Agencia Agraria
Bellavista

Agencia Agraria
Huallaga

Agencia Agraria
Mariscal
Cceres

Agencia Agraria
Tochache

Agencia agraria
Rioja

Agencia Agraria
Bajo Huallaga

Ofic. Agraria
nueva
cajamarca

Ofic. Agraria
Cuumbuque

Ofic. Agraria
Tabalosos

Ofic. Agraria
Chazuta

Ofic. Agraria
Sauce

Ofic. Agraria
Tres Unidos

Ofic. Agraria
Uchiza

Ofic. Agraria
Polvora

Ofic. Agraria
Nuevo
Progreso

Ofic. Agraria
Pongo de
Cainarachi

Ofic. Agraria
Pelejo-
Papaplaya

Ofic. Agraria
Chipurana

Ofic. Agraria
Huimbayoc

Ofic. Agraria
Barranquita







53

No slo es un problema de estructura
orgnica:
Ahora bien, el asunto central no es slo
el de un diseo organizacional ms o
menos acertado, sino el de una cultura
organizacional, pues tenemos y
trabajamos en base a una cultura del
hacer y no a una cultura del lograr.
Vivimos haciendo actividades y no nos
preguntamos por los logros que
obtenemos con esas actividades. La
reforma sustantiva es pasar del hacer al
lograr, cambiar la manera de evaluarse
a s mismo. Es un requisito previo a la
reorganizacin. se es el primer cambio
que habra que hacer.

Claro que tambin hay que ver algunos
otros aspectos como:

Superar los sistemas
administrativos nacionales
controlistas y restrictivos.
Mejorar el ciclo de gasto
compartimentado y burocrtico.
Reducir las limitaciones a la
autonoma econmica y
administrativa.
Flexibilizar la rigidez de
presupuestos para gasto corriente
que financia la operacin de los
servicios pblicos regionales,
destinado en ms de 70% a
personal, del cual 95% corresponde
a educacin y salud pblica.
Hacer una efectiva gestin de
recursos humanos.
Especializar y motivar al personal
nombrado.
Avanzar en la estandarizacin de
los regmenes diferenciados y
rgidos de personal.
Promover una mayor identificacin
sectorial.
Superar las limitaciones para
disponer de recursos humanos
calificados.
Cambiar la injerencia sectorial a
nivel de normas administrativas.
Qu est detrs?
Los factores ms importantes que
marcan este proceso de organizacin
de los gobiernos regionales son:

El gobierno nacional sigue
ejerciendo poder en las regiones: a
travs de las dependencias
sectoriales regionales.
Persiste una cultura organizacional
sectorial. No se piensa en trminos
integrados, sino que cada
dependencia, gerencia o unidad
piensa en su sector: salud,
educacin, agricultura, etc.
Rigidez de los regmenes de
recursos humanos que impide a las
autoridades regionales elegidas
renovar el personal segn sus
propuestas de gobierno.
Restructuracin de unidades
ejecutoras presupuestales.
Modelo persistente de Estado
burocrtico.

Frente a esa situacin los roles del
nivel regional en la estructura del
Estado deberan ser los siguientes:
Resolver la tensin entre lo sectorial
y lo territorial con una mirada
integradora, y que el gobierno
regional realmente asuma su rol de
gobierno intermedio.
Cmo hacerlo? El vnculo para
lograrlo son los resultados en el




54

territorio (sectoriales y
multisectoriales).
Utilizar el enfoque territorial, para
lograr la articulacin en la accin
pblica en el territorio.
Es imprescindible descentralizar al
interior de la regin para acercar los
servicios a la gente.
Promover la organizacin territorial
y la articulacin con los gobiernos
locales.
Impulsar programas regionales,
como vas para canalizar la accin
regional (y nacional) en el territorio.

Gobierno regional: un modelo por
armar
En la actual coyuntura, y por las
condiciones en las que se desarrollan la
mayora de gobiernos regionales, la
organizacin regional es un modelo
para armar. No existen modelos de
organizacin regional, pero s se
pueden ofrecer algunos criterios y
orientaciones para conseguir una
organizacin apropiada. Dichos
criterios son:

Delegacin de la capacidad de
decisin para dar agilidad al
gobierno.
Distinguir la gerencia estratgica
de la gerencia operativa. De lo
contrario lo operativo ganar al
planeamiento y nadie desarrollar
una mirada de largo plazo.
Considerando que los sectores
salud, educacin, turismo, etc.-
pertenecen a una sola unidad de
gobierno. Al distinguir la gerencia
estratgica de la gerencia operativa
e ir a una desconcentracin
territorial para el manejo de los
servicios, las UGEL o las UTE
podrn ser redimensionadas,
dentro de los lmites que admiten
las normas que rigen la
administracin pblica.
Apuntar a una gestin por
resultados con mirada sectorial,
multisectorial y territorial.
Promover los rganos de lnea vs.,
los desconcentrados.
Fortalecer el Consejo Regional
como un ente legislativo y
fiscalizador autnomo.
Promover una superestructura
tanto de gobierno como de
administracin.
Impulsar los rganos consultivos
como el Consejo de Coordinacin
Regional, CCR, como otros el CCL,
entre otros.
Desarrollar una gerencia
estratgica que tenga diferentes
ejes de accin segn prioridades
regionales.
Desplegar una estructura operativa
que articule la accin regional en el
territorio, tanto para inversiones
como servicios.
Promover los rganos
especializados.
Finalmente, el desafo central:
fortalecer el capital humano
institucional.
Finalmente, se debera seguir una
estrategia de diseo institucional
progresiva. Como seala el dicho: no
comerse el pan de un solo bocado. En
ese sentido, volviendo al caso de Lima,
sera muy difcil restructurar
institucionalmente una municipalidad
como la de Lima de modo integral o




55

total. Es demasiado grande y compleja,
habr que hacerlo progresivamente.

Estrategia de rediseo institucional
En ese sentido, una estrategia de
rediseo institucional no debe
dispersar el esfuerzo de cambio en
emprender una reforma simultnea de
todo el aparato institucional, buscando
abordar todos los cambios posibles en
todos sus niveles, sino centrar la
atencin en aquellas mejoras
institucionalmente viables, que
producen mayor racionalidad
organizacional y mayores beneficios
sociales.
Ms bien, identificar oportunidades y
prioridades de reforma institucional
que, en trminos relativos, contribuyan
ms a mejorar el desempeo del
Gobierno Regional en el servicio a los
ciudadanos, en respuesta a los
principales problemas y prioridades del
desarrollo regional.


Gobierno regional: Un modelo por armar



















56

Relacin con el caso de Lima
La Municipalidad de Lima en su
condicin de rgimen especial, tiene
competencias de gobierno regional en
el mbito de su jurisdiccin. As, existen
diferencias entre la Municipalidad
Metropolitana de Lima y los otros
gobiernos regionales del pas.

La MML tiene una recaudacin
tributaria propia y los gobiernos
regionales del resto del pas no, por lo
cual stos dependen de recursos
transferidos del gobierno nacional.

En segundo lugar se trata de una
poblacin de ocho millones de
habitantes que se encuentra
territorialmente concentrada, en
cambio, en las regiones del pas la
poblacin se encuentra dispersa en el
territorio y, muchas veces, bastante
lejana del centro del gobierno o de los
principales centros urbanos, lo que
dificulta las tareas de administracin y
de gobierno y de acercar los servicios a
la poblacin cuyos costos se encarecen.
Las condiciones para la administracin,
la provisin de servicios y el gobierno
son diferentes.

En tercer lugar, en las regiones o
departamentos, hay dos jurisdicciones:
las provincias y los distritos, en cambio
las funciones regionales de Lima son
funciones metropolitanas.

Por otra parte, est el hecho de que
una parte de la ciudad est gobernada
por otro gobierno regional, Callao, y
por consiguiente, muchas de las
funciones no podrn ser ejercidas de
modo cabal por Lima Metropolitana,
porque una parte del territorio de la
ciudad no est bajo la jurisdiccin la
Municipalidad. La gran mayora
entiende que la ciudad metropolitana
es el conjunto de Lima y Callao. Y en
algunos mbitos como la gestin
ambiental, se ha de contar con el
concurso de las regiones colindantes o
vecinas como, por ejemplo, Junn.

En quinto lugar, se trata de una ciudad
desigual y lo podemos ver en tres
ejemplos o indicadores: el presupuesto
municipal, el porcentaje de recursos
directamente recaudados sobre el total
de los ingresos y el presupuesto por
habitante. As, en el ao 2009 la suma
de los Presupuestos Institucionales de
Apertura, PIAs, de diecisiete distritos
centrales lleg a 1,203 millones de
soles, mientras tanto veinticinco
distritos perifricos juntos llegaron a
1,184 millones de soles en este tem.

Asimismo, en cuanto a la autonoma
presupuestal, mientras en las
municipalidades de San Isidro y San
Borja los Recursos Directamente
Recaudados, RDRs, superan el 95 % del
presupuesto, en las municipalidades de
Pachacamac o Puente Piedra los RDRs
no llegan al 20 % del presupuesto
anual.

Finalmente, en cuanto la disposicin de
recursos por habitante, mientras en el
distrito de Santa Mara se dispone de
28,268 soles anuales por habitante y en
el de San Isidro de 3,355; en distritos
como Rmac, Comas, El Agustino, San
Juan de Lurigancho, San Juan de
Miraflores, San Martin de Porres y Villa
El Salvador tienen un presupuesto
anual inferior a 200 soles por habitante
al ao.





57

Diferencias en la organizacin territorial de sus mbitos

A. Metropolitana: caso nico, capital nacional, aglomeracin de 49 distritos y 2
provincias (con efectos en al menos otras 2 provincias y un departamento).

AMBITO REGIONAL AMBITO METROPOLITANO
Departamento Provincia
rea Metropolitana?
Sub-regiones
Provincias?
reas interdistritales
(ciudades dentro de la ciudad)
Municipios (distritos) Distritos
Centros poblados
Comunidades
Sectores sub-distritales
Barrios

Desiguales recursos para la gestin en el rea Metropolitana

Presupuesto Institucional
Modificado Total
(S/. Millones)
% Recursos Directamente
Recaudados
S/. p.c.
MML (incl. PR) 1,680 MML 54% Prom. Lima 541
Distritos
centrales (17)
1,203 MD S. Isidro 99% MD S. Mara 28,268
Distritos
perifricos (25)
1,184 MD S. Borja 96.8% MD S. Isidro 3,355
Callao (GR+GLs) 1.191 MD Pachacamac 19.6% 7 MDs: Rmac,
Comas, Agustino,
SJL, SJM, SMP,
VES
Inferior
a 200
MD Surco 210.5 MD P. Piedra 19.3%
MD Pta. Negra 3.8 Prom. Callao 1,367






58


Recomendaciones a la MML

1. Los ministerios pretendern que en
la MML existan instancias o
unidades de gestin parecidas a la
que ellos tienen, para que la MML
reciba las transferencias. Insisti en
que ello no debe ser aceptado, pues
la MML va a recibir funciones no una
organizacin. Funciones que deben
ser incorporadas dentro de la
organizacin, lo que seguramente al
inicio causar dificultades.

2. El gobierno central tiene una
tendencia recentralizadora, el que
ante la imposibilidad de retirar lo ya
transferido opera con la lgica de
crear superintendencias
especializadas o, dentro de un
mbito determinado, minera,
trabajo, etc., entregar una parte a
los gobiernos regionales y retener
otra en el gobierno nacional. En esa
lgica se transfiri la pequea
minera a los gobiernos regionales y
se mantuvo la gran minera en
manos del gobierno nacional,
cuando la pequea minera es
mucho ms difcil de gestionar por
su dispersin. Hay que contrarrestar,
esa tendencia recentralizadora de la
cual la Superintedencia de Asuntos
Laborales es un ejemplo.

3. Asimismo, en Lima se deberan
formar instancias intermedias para
gestionar mejor el territorio de la
provincia. Crear niveles intermedios
no como instancias de gobierno,
sino como espacios de gestin y
administracin.



















59







Antecedentes

Para la elaboracin del Plan Regional de
Desarrollo Concertado de Lima
Metropolitana 2012-2025, en adelante
PRDCLM, se ha tomado en cuenta el
Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano (PlanMet), elaborado en
Noviembre de 1996 por el IMP,
Instituto Metropolitano de Planificacin
bajo Ordenanza N 099. Adems, el
Proyecto Construyendo Futuro (2002-
2005) impulsado por el Banco Mundial,
que se inici en la gestin de Alberto
Andrade (1996-2002) y se concluy en
la de Luis Castaeda (2003-2010).
Tambin se ha tomado en cuenta el
documento tcnico Propuesta final:
Plan de Desarrollo Concertado para la
Provincia de Lima 2011- 2021
elaborado por un consultor externo del
Programa de Gobierno Regional de
Lima Metropolitana en Noviembre de
2010, entre otros.

Por otra parte, para el proceso de
elaboracin del PRDCLM se ha tomado
en cuenta a las mancomunidades
municipales, pues desde el 2007 que se
dio inicio al fomento de la asociatividad
municipal a travs de la Ley N 29029
de la Mancomunidad Municipal, a la
fecha, y por impulso de la actual
gestin, se han constituido 7
mancomunidades en Lima.

1. Lima Norte.
2. Lima Este-Carretera Central.
3. Asociacin de Municipalidades
AMASUR.
4. Lima Este.
5. Rimac-Cercado.
6. Litoral sur de Lima.
7. Lima Centro.

Estas mancomunidades estn
aportando al proceso de desarrollo de
Lima Metropolitana, trabajando
conjuntamente por mejorar la calidad
de sus servicios, articular esfuerzos
para ser ms eficientes en la ejecucin
de la inversin pblica, y aprovechar las
oportunidades que brinda el marco
legal para constituir asociaciones
pblico privadas con participacin de
la cooperacin internacional. Tambin
estn empeados en reforzar la
capacidad de gestionar las reas
interdistritales promoviendo proyectos
inclusivos, con equidad de gnero, y
para sectores jvenes y adultos
mayores.


PONENCIAS DEL FORO

Formulacin del Plan Regional de
Desarrollo Concertado de Lima

Por: Dr. Henry Pease Garca.





60

Voluntad poltica
La gestin metropolitana que conduce
Susana Villarn por sus principios
polticos tiene una voluntad
descentralista, por ello la Municipalidad
Metropolitana de Lima ha venido
promoviendo y sosteniendo que el
proceso de construccin del PRDCLM
debe hacerse de manera concertada y
participativa, en donde todos los
sectores puedan emitir su opinin.

En ese sentido, el PRDCLM, que est
regido por lo dispuesto en la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, la
Ley Orgnica de Municipalidades, la Ley
de Bases de la Descentralizacin, y que
se rige por lo dispuesto en el Decreto
de Alcalda N 015 del 11 de noviembre
de 2011, se est construyendo desde
abajo, con la ms amplia participacin
de representantes de la sociedad civil.
Por ello se han identificado los actores
de la sociedad civil, los gremios
empresariales, y las reas
interdistritales centrales.

Tendencia mundial
Este esfuerzo por hacer un PRDCLM de
manera participativa es una tendencia
mundial de la planificacin actual. As,
en Barcelona se dio en el ao 2000, en
Bilbao as a Global City: New Strategic
Challenge for 2010, Espaa. Chicago
Metrpolis 2020, Estados Unidos. Lyon
2020, Francia. Visin Valle Central de
Costa Rica 2025, Costa Rica. Melbourne
2030, Australia.
Monterrey 2030, Mxico.

Puntos y dimensiones centrales para la
elaboracin del Plan
El Plan se sustenta en una visin
estratgica para Lima, y por tanto la
propuesta es que debe disear la
ciudad en el largo plazo. En ese sentido,
no se trata de hacer una gestin para el
corto plazo, sino para las futuras
generaciones.

En ese sentido, para que adems sea
sostenible y legtimo, el Plan tiene que
ser elaborado de manera participativa y
concertadamente, buscando que se
armonicen las distintas visiones que
tienen los diferentes actores. Tiene que
ser un Plan que trascienda la
planificacin urbana, y que sea un
instrumento de gestin til para la
toma de decisiones en la poltica
municipal.

Por eso se ha considerado cuatro
dimensiones en el Plan: poltica,
participativa, tcnica y comunicativa. La
idea fundamental es que estas
dimensiones permitan tener una visin
estratgica compartida de Lima. Es por
eso que este Plan se basa en
instrumentos como el Acuerdo
Nacional, el Plan de Gobierno de Fuerza
Social as como la de los dems partidos
que estuvieron en contienda, los planes
temticos y sectoriales, y los programas
y proyectos sectoriales de la MML, los
Planes de Desarrollo Concertado
Distritales, los Planes estratgicos y
operativos institucionales, los planes,
programas y proyectos sectoriales
distritales, el plan estratgico




61

institucional de la MML, el plan
operativo anual de la MML.

Este trabajo busca desarrollar el valor
de lo pblico para la comunidad, es
decir promover servicios de calidad,
sobre todo para las poblaciones ms
excluidas y pobres. El Plan adems se
basa en diagnsticos y estudios de base
sobre temas especializados como la
identificacin y estudio de
intervenciones urbanas de carcter
estratgico (proyectos emblemticos,
vivienda, organizacin de unidades
econmicas, patrimonio cultural, etc.).
Adems, de un estudio exhaustivo de
los diferentes modelos de gobierno de
la ciudad, plan de financiamiento de
Lima, ordenamiento territorial, entre
otros.

Se ha sistematizado y analizado los
principales temas que han sido
incorporados en los PDC Distritales. As,
entre los temas ms mencionados en
los planes evaluados estn:
participacin vecinal (20 veces),
desarrollo econmico y comercial (17),
cultura y valores (17), salud (16),
actividades deportivas (15), desarrollo
territorial y urbano (14), seguridad
ciudadana (13), institucionalidad
municipal (12), y desarrollo humano
(10).

Proceso metodolgico: 3 fases, 5
momentos
El proceso metodolgico de
construccin del PRDCLM se construy
sobre 3 fases. La primera que fue el
momento de la organizacin que tuvo
como nico momento la identificacin
de actores. La segunda fase fue la
realizacin de 5 grandes foros
interdistritales de recojo de
informacin y diseo del Plan (en el
cual an nos encontramos), y que tuvo
3 momentos: a) de diagnstico de la
situacin; b) la definicin de la visin, y
ejes y objetivos estratgicos; y c)
identificacin de actividades,
programas y proyectos. Finalmente la
tercera fase es la de aprobacin, cuyo
momento es la presentacin pblica del
documento.
Pero adems, se han realizado 7
talleres temticos para consolidar la
informacin tcnica trabajada durante
dcadas:

1. Ordenamiento del territorio y
desarrollo urbano.
2. Educacin y cultura.
3. Movilidad y transporte.
4. Medio Ambiente.
5. Salud.
6. Seguridad.
7. Servicios Pblicos.

Finalmente, el Plan Regional de
Desarrollo Concertado de Lima
Metropolitana por el proceso de
elaboracin ser un instrumento para
ordenar la ciudad, pero sobre todo uno
que vamos a hacer juntos. Por eso
citando a Jorge Luis Borges podemos
decir: El futuro no es lo que va a pasar
sino lo que vamos a hacer.





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