Public Management

A concise history of feld

Laurence Lynn
2.1 Introduccin
La historia del campo de la administracin pblica puede comenzar segn
cualquiera de los siguientes enunciados:
El estudio del public management tiene su origen en la dcada de los 70: En
Amrica, en los planes de estudio y la inestigacin de las nueas escuelas
de pol!tica publica" en Europa en las re#ormas impulsadas en $ran %reta&a y
'uea (elandia)
*iene sus ra!ces en el estudio cient!+co del estado de la administracin
moderna que comenz a +nales del siglo ,-, y principios del siglo ,,)
*iene su origen en el estudio sistem.tico y la pr.ctica del cameralismo
/siglo ,0-- y ,0--- en Alemania y Austria1)
*iene su origen en las tempranas apariciones de gobiernos burocr.ticos y
doctrinas administratias y las 2me3ores pr.cticas4 en la antigua 5hina y los
reg!menes medieales en oriente y occidente)
Elegir entre estos puntos de partida plantea dos preguntas de de+nicin: de
2campo4 /+eld1 3unto con sus l!mites" y de 2gestin pblica4 /public
management1 a di#erencia de la public administration y de la gestin priada)
25ampo4 se entiende, siguiendo a %ourdieu /67701 como un espacio para el
3uego de las #uerzas intelectuales y las relaciones de poder88 /Linden#eld 6777:
91, pero en un amplio sentido) Ese espacio no estar. limitado al conocimiento
acadmico, deber!a incluir tambin el 2common :no;ledge4 de las elites
educadas y gobernantes con respecto a cmo realizar los asuntos de E<) As!,
por e3emplo, el requisito de la capacitacin #ormal para el sericio del gobierno
en la antigua 5hina y la importacin alemana de #uncionarios #ranceses con
e=periencia en las aduanas y la administracin de los impuestos especiales y
de los modelos brit.nicos de la gobernanza local son eidencia de un campo)
>or otro lado, a pesar de que los limites intelectuales han sido establecidos
estrictamente en torno al conocimiento comn de las elites gobernantes, las
2ciencias de Estado4 o el derecho administratio, el campo ahora abarca,
adem.s de esos elementos, disciplinas sociales y de comportamiento que
proporcionan bases conceptuales y emp!ricas para el estudio y la pr.ctica
contempor.nea de la gestin pblica)
En cuanto a 2public management4 una pregunta consiste en si hay o no una
distincin entre management /gestin1 y administration) ?ay numerosos
intentos por resoler esto, desde @ayol a Aucoin, que han a+rmado
diersamente la primac!a de uno sobre el otro /hasta el punto de hacer
distinciones odiosas, por e3emplo, entre 2gestin4 como indebidamente
masculino, instrumental, y antidemocr.tico, y la88 administracin4 m.s hol!stico
y policntrico881 sin llegar a consenso) En este cap!tulo, public management
abarcar. las estructuras de organizacin, las pr.cticas de gestin y los alores
institucionalizados por los #uncionarios que promulgan la oluntad de la
autoridad soberana, ya sea un pr!ncipe, el parlamento o la sociedad ciil)
$EA*-B' >C%L-5A 5BDB A-'B'-DB EE AED-'A-*FA5-B' >G%L-5A) En cuanto a
si e=iste o no una gestin pblica, e=iste reconocimiento pro#esional
generalizado de que las constituciones, los bienes colectios, instituciones
electorales, crean retos gerenciales distintios que 3usti+can un campo
independiente) Ee+nido de esta manera, el campo de la gestin pblica es
seguramente de poca m.s antigua de lo que establec!an los estudiosos
estadounidenses, y es posiblemente incluso m.s ie3o que el popular punto de
partida para las historias administratias: el adenimiento del absolutismo en
el siglo ,0--) >ara establecer un punto de ista histrico apropiado, sin
embargo, ser. til tener en cuenta el caso de cada uno de los cuatro puntos de
partida)
2.2 Esbozos, or lo menos
La e=istencia de burocracias organizadas y la administracin sistem.tica en
Egipto, 5hina, grecia, roma, y otras ciilizaciones tempranas, mucho tiempo se
ha reconocido) Aunque Lepa;s:y encontr eidencia slo limitada en las
primeras ciilizaciones de 88el surgimiento y el desarrollo de la administracin
como un arte, de la organizacin como una ciencia, o de gestin como
tcnica88, en otras palabras, la e=istencia de un campo, que no hay ninguna
eidencia en absoluto es notable) El campo puede tener su origen en la antigua
5hina) 5on#ucio sosten!a que el conductor de un gobierno debe 2hold the
mean4, lo que signi+ca acercarse a un problema buscando las mayores
di#erencias de opinin y haciendo el estudio m.s cuidadoso de los hechos en el
esp!ritu de absoluta imparcialidad y desinters para luego resolerlo
moderadamente, practicable, y lgicamente, de con#ormidad con las me3ores
normas ticas,88 un precepto en el que es di#!cil me3orar) ?$ 5reel hace la m.s
#uerte /aunque controertida1 a+rmacin de la e=istencia de Eoctrinas chinas
de administracin que #ueron inHuyentes en los ltimos tiempos) >or el
segundo siglo antes de 5risto, dice 5reel:
un nmero creciente de #uncionarios IadministratiosJ #ue seleccionado
por los e=.menes del sericio ciil) ) ) ) Cna proporcin creciente de los
asegurados #ueron educados en una uniersidad imperial que #ue
#undada e=presamente, en el 6KL a5, con el +n de inculcar a los #uturos
#uncionarios de los alores y actitudes deseadas por el gobierno) Duchos
de ellos eran #uncionarios de carrera desde una edad temprana)
5reel tambin encuentra apoyo a su reclamacin no en el con#ucianismo, que
ten!a poco que decir sobre el arte de gobernar, sino en la carrera de Ahen >uM
hai /m) NN7 a51, que #ue canciller de un peque&o estado en el centro norte de
5hina) Cn libro atribuido a su autor!a #ue muy le!do e inHuyente) 'o es un
con#uciano, Ahen %uMhai se re+ere, con un rigor casi matem.tico, para describir
la #orma en que un gobernante puede mantener su posicin y la causa de su
estado de prosperar por medio de la tcnica administratia y la psicolog!a
aplicada)
La inHuencia china en la historia posterior de la administracin pblica y
gestin es proerbial, y no slo porque los e=.menes para el ingreso en el
sericio pblico se originaron all!) 5reel y otros estudiosos encuentran la
inHuencia china, especialmente en los reg!menes del Feino de la %a3a -talia y
Aicilia /a&o 6KN6 OP nacimiento de la burocracia moderna1) *oda!a en el siglo
,0--, pudo haber sido de conocimiento de las doctrinas de Ahen >uMhai, segn
5reel, y el libro de Ahen #ue conserado hasta tan tarde como a principios del
siglo ,0---) Aea cual sea su procedencia, las re#ormas reconocibles para los
estudiantes modernos de administracin y gestin pblica #ueron adoptadas en
arios reg!menes medieales) Ee particular inters es la aparicin de un
concepto de la 2con+anza pblica88 en numerosas ciudades, establecido como
asociaciones legales ba3o una autoridad corporatia e inestida con distintos
derechos de autogobierno, que esboza algunas de las ideas modernas de
necesidad pblica y de sericio pblico)
Lo que sabemos de la historia de la administracin organizada a tras del
tiempo y las ciilizaciones, por lo tanto, sugiere que las #ormas comunes de la
conciencia de s! mismo y la codi+cacin en relacin con las estructuras,
pr.cticas y alores de la administracin y gestin pblica acompa& la
emergencia de sociedades organizadas)
En sentido amplio, la administracin y la gestin pblica ha sido un
concomitante de las primeras misiones de orden, la seguridad, la riqueza y la
ciilizacin) *al punto de ista es controertido, sin embargo)
2.! Absolutismo y "iencia Administrati#a
QEl estado burocr.tico moderno es una inencin social de la Europa
Bccidental, a pesar del sericio ciil temprano de 5hina4, declar ?ans
Fosenberg /679R:K1) Estos 2burcratas4 tempranos, arguy, eran
indistinguibles del staS domstico del regente din.stico y no pueden ser
considerados sirientes ciiles embrionarios) Ai, con Ernest%ar:er,
consideramos la gestin como 2la suma de personas y entidades que se
dedican, ba3o la direccin del gobierno, al desempe&o de los sericios pblicos
ordinarios que deben ser dictados diariamente si el sistema legal y de deberes
y derechos debe ser debidamente serido4 /67LL, N1, entonces la emergencia
de las modernas administracin pblica y gerencia esper dos desarrollos
histricos: el nacimiento del absolutismo en Europa luego de la >az de
Testalphia en 6ULR y la idea reolucionaria de 2soberan!a nacional4
institucionalizada en @rancia despus de 67R7 /%ar:er 67LL: Der:le 67R01)
Vuiz.s el m.s conspicuo precursor del campo contempor.neo #ue un
reconocido campo de estudio y pr.ctica llamado cameralismo)
K)N)6 5iencia Administratia temprana
El reinado de Luis ,0- caracteriz el absolutismo de una #orma paradigm.tica)
El quiebre con el pasado #ue en el crecimiento de grandes bureaus de o+ciales
y un nueo sistema de administracin +nanciera ba3o el poderoso 5olbert) El
cambio reolucionario ocurri en el niel local con la institucin del intendente,
un administrador permanente responsable ante el rey y sus ministros,
especialmente en materias de +nanzas, y los intendentes, tambin, requer!an
de staSs) 5ontra el tras#ondo del esp!ritu cient!+co creado por %acon, $alileo y
Eescartes, escolares como 0aubon y WonchXre comenzaron direccionando las
necesidades de las instituciones absolutistas /Eeane 67R7, Der:le 67R01) *al
pensamiento cient!+co /en contraste con el descriptio o +los+co1 2apart el
misticismo del arte de gobernar4 /Der:le 67R0:6L6" FaadscheldersanFutgers
67771)
Ain embargo, la historia principal ocurri en los estados $ermanos,
5omenzando en 6UL0, una sucesin de regidores $ermanos Y@rederic: Tilliam
/El $ran Elector1, su nieto @rederic: Tilliam -, y @rederic: el $rande /quien
muri en 67RU1M cre un estado absolutista que quebr la tradicin medieal
instituyendo la gestin pblica a tras de sirientes ciiles entrenados y
competentes traba3ando a #aor de un 2inters pblico4, en lugar de
/e=clusiamente1 las estrechas preocupaciones din.sticas /aunque a #aor de
los intereses pol!ticos de ?ohenzollern y ?apsburg como contra poderosos
riales1 /Dorstein Dar= 67N91) El $ran Elector estableci el sericio pblico
como un deber hacia el pueblo /m.s que a la nobleza #eudal1 en los sistemas
militar e impositio, postal, y educatio" @rederic: Tilliam - inici el
entrenamiento de o+ciales y estableci dos estrados uniersitarios en su3etos
administratios en los 67K0s /para el +nal del siglo dieciocho hab!an KN de esos
estrados, Tagner K00N1, @rederic: el $rande instituy e=.menes y una
comisin de sericio ciil) La consecuencia #ue la emergencia de un campo de
estudio y practica llamdo 2cameralismo4 /La palabra se re+ere al cuarto o lugar
/kammer1 donde el mando es regulado)1
2El 5ameralismo4, di3o Albion Amall /6707: 9761, 2#ue una tecnolog!a
administratiaZ, una teor!a de gestin de recursos naturales y capacidades
humanas entonces ellas pudieron ser m.s lucratias para el pr!ncipe en el
inters del cual la gestin estaba encaminada4) Ee acuerdo a Wohann Wusti, uno
de sus m.s eminentes acadmicos y practicantes, el propsito del
cameralismo, o Ataats;issenscha#ten, es conseguir la #elicidad comn del
regidor y sus su3etos /una ersin temprana del concepto de 2bien comn4 o
2inters pblico41 a tras de reglas que equialen a aplicaciones econmicas
costoMbene+cio /Amall 6707: Linden#eld 67771) El cameralismo, de acuerdo a
5arl @riedrich /67N7: 6N0M61, 2#ue la contraparte acadmica de la moderna
administracin burocr.tica y, por lo tanto, en su esencia era ciencia
administratia4)
5omo una disciplina acadmica, el cameralismo equiali a lo que hoy se
podr!a llamar una 2ideolog!a gerencial4 />ollitt 67701) Abog por la meritocracia
antes que por la noble cuna, la ciencia administratia antes que la ley #eudal,
estandariz principios antes que particularidad local, y #ormalismo y
pro#esionalismo antes que tradicionalismo /?ood and Wac:son 67761) Los
mayores intereses del pr!ncipe y de las personas yac!an en el desenolimiento
econmico que, requiri de una gestin actia de parte de administradores que
#ueron entrenados, e=aminados, ealuados, y se mantuieron leales a una
#uerte direccin del estado) Aus principios centrales son su+cientemente
modernos como para que ?ood y Wac:son se re+eran a la 'uea $erencia
>blica del siglo ,,- tard!o como un 2nueo cameralismo4 /?ood and Wac:son
6776: 6RK1
Los 5ameralistas a menudo #ueron practicantes e=itosos) Achumpeter /679L:
6LNMK0R1 los decribi como 2Administradores de 5onsultor!a4) En contraste a la
ciencia deductia moderna, 2los cameralistas preced!an mucho m.s a tras
de la enunciacin y elaboracin de m.=imas pr.cticas que a tras de la
construccin y manipulacin lgica de modelos anal!ticos4 /Tagner K00N: 71)
Los administradores participaron a un alto niel en discusiones literarias de
tpicos cameral!sticos y pro#u3eron una 2literatura $ermana masia4 que se
dirig!a a problemas y asuntos de gerencia pblica /Dorstein Dar= 67N9" *ribe
67RL: K7N1)
5omenzando el siglo dieciocho tard!o, empezaron desarrollos pol!ticos e
intelectuales que acabaron en cambios estructurales #undamentales Y
soberan!a nacional, Rechtsstaat, el Cdigo Napolenico, las burocracias que
#ueron idealizadas por Da= Teber, y la ley como la base del entrenamiento de
o+cialesM y socaando la preMeminencia del Staatswissenschaften como
#undamento intelectual para la administracin y gerencia pblica) Los
sirientes reales se conirtieron en sirientes del estado /por e3emplo, en el
5digo Legal de >rusia de 677L1, los sirientes se conirtieron en o+ciales, el
gobierno por parte de los o+ciales se oli conocido como burocracia, y la
burocracia lleg a ser tanto poderosa como controersial)
K)N)K La burocracia imperial
5on la construccin del Estado en gran parte realizada en el continente,Q la
lucha por legalizar o constitucionalizar estos grandes mecanismos
administratios 88 comenz /@riedrich 67N7: 6NK1) As! se inici un cambio
decisio hacia el estado de derecho y la con+anza de la burocracia como un
instrumento principal del cambio institucional y la moilidad social /Anderson y
Anderson 67U7" Eunsire 677N1) En consecuencia, la #undamentos de la
#ormacin o+cial, el discurso acadmico, y las agendas pol!ticas tambin
cambiaron, aunque en tiempos di#erentes en los distintos estados) A +nales del
siglo ,-,, la unin de la administracin y la gestin pblica se olc a la
preocupacin de la separacin de hecho de la pol!tica y la administracin y las
resultantes tensiones entre una institucin, la burocracia, la cual e=hibi
tendencias imperialistas y la idea reolucionaria de la soberan!a popular, con
su e=pectatia de responsabilidad democr.tica)
La 2edad de la razn4 hab!a proclamado la supremac!a de la ley, y ?olanda e
-nglaterra /este ltimo dirigido por Air Ed;ard 5o:e y prominentes abogados
ingleses1 hab!an abrazado la idea de la ley como recta razn ya a inicios del
siglo ,0--) El motio para abandonar el Ataats;isscha#ten en el continente #ue
la insatis#accin generalizada con lo que endr!a a ser conocido como
8burocracia8, un trmino peyoratio acu&ado por un #rancs en el siglo ,0---
/aunque el trmino #ue correctamente utilizado por Dill y otros para re#erirse a
88 regla por #uncionarios 881) La iron!a de la historia, ahora no menos que
entonces /Dorone 67701, es que las re#ormas para garantizar la
responsabilidad democr.tica en realidad tienden a #ortalecer las instituciones
burocr.ticas)
La burgues!a #rancesa, por e3emplo, +nalmente se rebel contra la imposicin
necesaria de respaldar las propensiones de sus reyes de hacer la guerra) 88 Cna
nuea concepcin del Estado ahora apareci en la doctrina de la 8soberan!a
nacional8 88 /%ar:er, 67LL: 6N1) Ain embargo, le3os de desplazar el papel de los
administradores, 88 @rancia conser la m.quina administratia del pasado,
pero le dio una nuea #uerza motriz4 /ib!d)1) L8tat /el Estado1 era ahora la
colectiidad, no la persona del rey) 'apolen era, como %ar:er dice, el sucesor
de Luis ,-0 y 5olbert, y organiz un nueo gobierno alrededor de un 5onseil
d8[tat y el sistema de >r#ets nominado y controlado por el gobierno central) El
resultado #ue que 88la Feolucin de3 esta nuea teor!a de la democracia
curiosamente unida con la antigua practica burocr.tica4 /%ar:er, 67LL: 6NM6L1)
La administracin del Estado en el marco del 5digo de 'apolen 88era
aprender a gobernar @rancia sin perder nunca la continuidad a tras de los
sucesios per!odos de reolucin4 /Der:le 67R0: 6LL1)
Eespus de su derrota a manos de 'apolen en Wena en 6R0U, el Estado
prusiano, de igual modo, #ue r.pidamente trans#ormado) @reiherr om Atein,
3e#e de la administracin pblica de >rusia, ten!a ya trans#erida lealtad o+cial
del rey a la cabeza del estado) >ero antes de 6R0U, la teor!a administratia
estuo dominada por la idea de la Collegium, la responsabilidad colectia de
asesorar al gobernante) Aiguiendo la lgica napolenica, despus de 6R0U y la
llegada de un parlamento representatio, el collegium #ue reemplazado por el
%uroM o Einheitssystem, en el que, en inters de la e+ciencia, la responsabilidad
estaba claramente establecida en un indiiduo en cada niel de mando hasta
un ministro) >or otra parte, el trmino Fechtsstaat entr en el discurso: la ley
como base para la administracin pblica) Los pro#esores de las ciencias del
estado 88generalmente mantienen puntos de ista liberales, tales como la
creencia en el imperio de la ley, un grado limitado de representacin popular,
libertad de prensa y una necesaria opinin pblica4 /Linden#eld 6777: 761) %a3o
el Fechtsstaat, creyeron estos acadmicos, un gobierno #uerte y positio podr!a
reconciliarse con la autonom!a indiidual y social)
En la pr.ctica, sin embargo, el n#asis #ue puesto en la ley, no en el
Ataats;issenscha#ten) 88Cn creciente n#asis en la ley como #orma necesaria de
toda la accin gubernamental) ) ) generando un cambio considerable en el
concepto de lo que era necesario para la #ormacin de los #uncionarios
gubernamentales 88 /@riedrich 67N7, 6NN1: la ley, no la ciencia administratia) A
pesar de un campesinado emancipado y ciudadanos libres en un nueo
sistema de administracin municipal, el absolutismo prusiano perdur, al igual
que el poder de la clase administratia, con #ormacin uniersitaria y con
e=periencia en el puesto) 5on#orme pasaba el tiempo, la burocracia prusiana se
conirti en un icono) Las ciencias del estado, aunque no burocracia
propiamente tal, tambin #ueron socaadas por la creciente inHuencia de La
riqueza de las naciones de Adam Amith y el surgimiento del campo del an.lisis
econmico, que cambi el en#oque de pensamiento del estado como motor de
la creacin de riqueza hacia los indiiduos y los empresarios que operan en los
mercados libres) >or tanto la ley /el razonamiento 3ur!dico1, 3unto a la
econom!a, eclipsaron por completo, en el discurso intelectual, a las antiguas
ciencias administratias)
Eurante un siglo marcado por reoluciones en nombre de la soberan!a popular,
por tanto, la institucin dominante de la administracin y gestin pblica se
conirti en la burocracia) La idea dominante #ue la separacin ideolgica de la
pol!tica y la gestin, este ltimo gobernado por el Fechtsstaat) Las cuestiones
relatias a gestin de estructuras /lo que ahora se llama Qtcnicas de gestin41
pas a primer plano: el contenido de la educacin y #ormacin de #uncionarios
en los di#erentes nieles" el uso de las pruebas de acceso y el aprendiza3e" el
uso de est.ndares de rendimiento y ealuaciones" disciplina" reasignacin"
promocin" estructuras salariales" 3ubilacin" estatus y derechos para los
traba3adores en las empresas del Estado" y retencin de personal /Anderson y
Anderson 67U71)
Este 2paradigma4 burocr.tico engendrado propag una cr!tica popular y
pro#esional) La e=itosa noela de %alzac Les Employe8s marc un desprecio por
la burocracia en la conciencia popular) Los an.lisis de+nitios de 0on Dohl
tend!an a #undir el trmino burocracia con un sistema de administracin estatal
que era inherentemente indolente a los intereses pblicos /Albro; 67701) >ara
@rederic: Le >lay, la burocracia 2signi+c la di#usin de la autoridad entre
#uncionarios menores, absortos en los detalles, decididos a complicar los
negocios, y la supresin de la iniciatia de otros4 /Albro;6770: N01) ?intze cit
la debilidad de la burocracia como 2la corrupcin y la pereza, ambicin
desmedida, el serilismo hacia los superiores, la brutalidad hacia los in#eriores,
arrogancia, y estrechez de mira4 /Anderson y Anderson, 67U7: 6RN1) 5itando al
erudito austriaco Wose# Fedlich, 2la combinacin del parlamento y una
burocracia tradicionalmente autoritaria eoc las peores cualidades de cada
cuerpo4 /citado por Anderson y Anderson, 67U7: 6RL1) >ara +nales del siglo ,-,,
la idea de que la burocracia y la democracia son incompatibles hab!a llegado a
ser popular entre los cr!ticos de la 8burocracia imperial8 8/@riedrich y 5ole 67NK1,
una idea que ha estado dando nuea ida en la teor!a democr.tica
posmoderna)
El Rechtsstaat tambin ha sido ob3eto de cr!ticas) A principios de siglo, la
tensin se hizo eidente entre la idea de una Fechtsstaat y un Estado de
%ienestar eudemonista responsable del bienestar de sus habitantes y
preocupado de proteger a los ciiles contra el Estado /Faadschelders y Futgers
67771) D.s tarde, Atein argument que el Fechtsstaat 2no de3aba lugar a una
conceptualizacin adecuada de la administracin4 /Linden#eld 6777, K061) En
opinin de Atein, de acuerdo con Linden#eld /6777: K061, 2la administracin #ue
la ni&a mimada4, un punto de ista que encontr su camino hacia el centro de
los tratados estadounidenses trascendentales de $oodno;) D.s tarde,
Achmoller intent un renacimiento de las ciencias del estado en #orma de
ciencias sociales, y a pesar de la oposicin de muchos pro#esores de derecho,
se estableci un doctorado en ciencias del estado en 6RR0 /Linden#eld 67771)
A pesar de todo, la 2memoria4 intelectual dominante de la poca es el an.lisis
positio de la burocracia de Da= Teber) El poder de la obra de Teber ha
oscurecido la conmocin intelectual que le precedi) El Fechtsstaat, por otro
lado, se ha quedado pro#undamente arraigado y ha perdurado hasta la
actualidad)
K)N)N E=cepciones anglosa3ones
Cna nacin isla, como -nglaterra, o una antigua colonia aislada en un
hemis#erio de composicin originaria, como Estados Cnidos, en#rentan tareas
de construccin del Estado di#erentes a las de las naciones 5ontinentales como
@rancia y Alemania, donde la proteccin de la integridad territorial y la
imposicin de unidad #ueron primordiales /%ar:er 67LL1) Amplias di#erencias a
partir de que la inHuencia de las instituciones democr.ticas y la naturaleza de
los sistemas legales son tenidos en cuenta) A di#erencia de las naciones
continentales, la democracia en -nglaterra y Estados Cnidos #ue construida en
un sistema de derecho consuetudinario que precedi y rigi el desarrollo de las
burocracias pblicas) La idea de 88 estado 88 como independiente del rgimen
pol!tico, y #uncionarios como 2seridores del Estado4, es, como obsera \]nig
/6777: K671, 2an no entendida #.cilmente en la cultura administratia AngloM
americana4" en contraste, la idea de la soberan!a popular y la responsabilidad
pblica, b.sicas en discurso angloMamericano, no se entienden con la misma
#acilidad en el 5ontinente />eters 67771)
A pesar de sus similitudes, el campo de la administracin pblica se ha
desarrollado de muchas #ormas diersas en $ran %reta&a y Estados Cnidos) Las
razones se encuentran en las di#erencias entre las constituciones de las dos
naciones y las instituciones pol!ticas) $ran %reta&a es una democracia
parlamentaria, pr.cticamente sin separacin de poderes) El campo de la
administracin pblica y la gestin en los EE)CC), y el desa#!o intelectual y
pr.ctico de conceptualizar la responsabilidad de gestin all!, se reHe3a
inmediatamente en tensiones constitucionales entre el poder e3ecutio,
legislatio y 3udicial del gobierno) >ese a lo anterior, estas di#erencias no
llegaron a ser eidentes, hasta el surgimiento del estado administratio
Americano a +nales del siglo ,-, y principios ,,) El campo de la administracin
pblica y la gestin en el Dundo angl#ono se origin en -nglaterra)
K)N)L $obierno Limitado en -nglaterra
Eespus de la 5ommon;ealth y la iolencia del poder parlamentario, la
$loriosa Feolucin de 6URR estableci una monarqu!a con poderes limitados)
Dientras que @rancia y >rusia 2hicieron una ciencia del sericio del Estado4,
-nglaterra 2considera IgobernarJ una tarea para a+cionados inteligentes
8Q/%ar:er, 67LL: K7, citando a >ollard en Acton et al) 670KM676K: 60) N9N1)
Adicionalmente, el gobierno de -nglaterra era parlamentario y local) 2La teor!a
del Estado -ngls Idespus de 6UU0 y 6URRJ es una teor!a no del absolutismo
administratio del rey, sino de la omnipotencia legislatia de un parlamento
8Q/%ar:er, 67LL: N61 y del poder de la 3usticia en la paz y los conse3os
municipales) Dientras que los #ranceses, por e3emplo, esperaban superar 2la
naturaleza intratable del material humano4 por la imposicin el orden, los
brit.nicos pre+eren con+ar en la libertad y la eleccin libre de la accin
racional /Der:le 67R0: K601)
Cna serie de acontecimientos en el siglo ,-, tra3eron gradualmente elementos
de la burocracia en la administracin y gestin pblica inglesas) 0arias
re#ormas establecieron patrones comunes de educacin para #uncionarios
#ormados en la instruccin cl.sica" 2la tecnolog!a pr.ctica y la organizacin
#ueron considerados por deba3o de la atencin de un caballero 88 /Der:le 67R0:
K071) En 6R9N, la libre competencia del puesto en la administracin pblica #ue
adoptada en la -ndia /y se conirti en la regla en el gobierno brit.nico en
6R701) Eos a&os m.s tarde, tras el in#orme 'orthcoteM*reelyan /2un caso
cl.sico de argumentos de Qconocimiento comnQ con el +n de dibu3ar
/aparentemente1 conclusiones obias4, ?ood y Wac:son, 6776: 6L61, $ladstone
hizo caso omiso de las ob3eciones parlamentarias para dise&ar el Eecreto del
5onse3o de 6R99, que cre una comisin de administracin pblica y requiri
un m!nimo de competencia entre los #uncionarios pblicos 88 /%lanco 67N9: 61)
El resultado #ue la creacin de un sericio ciil, que se ha conertido en un
modelo, y en muchos aspectos una caricatura /como era la burocracia
prusiana1, de tal institucin)
>ese a todo, ninguno de estos desarrollos desment!a la aquiescencia inglesa en
el gobierno burocr.tico) -ntelectuales ingleses compararon el 5ontinente
burocratizado con la 2-nglaterra libre4 /Eunsire 677N1) En sus >rincipios de
Econom!a >ol!tica, Wohn Atuart Dill 2se posicion en contra de 8concentrar en
una burocracia dominante toda la habilidad y e=periencia en la gestin de
grandes intereses, y todo el poder de accin organizado, e=istente en la
comunidad4 /citado por Albro; 6770: KK1) ?erbert Apencer adirti que 2un
empleado regular de la burocracia Ise conierte enJ gobernante de la
burocracia, inHe=ible, amo del poder, pero esclaizado por la rutina4 /citado por
Albro; 6770: K91) 5r!ticos #ranceses y alemanes del r!gido sistema prusiano
enidiaban el autogobierno -ngls) 'o obstante la pro#esionalidad en el sericio
pblico ha tenido sus e#ectos) Famsey Duir podr!a argumentar para 6760 que
la burocracia se estaba conirtiendo en una realidad en -nglaterra /Albro;
6770: KU1)
El sericio ciil -ngls ha gozado de gran prestigio por su integridad, capacidad,
e inteligencia /%lanco 67N91) Este tambin se ha tendido a er como una
especie de 2caballerosidad4 congelada en el marco de 2un tipo de neoM
mandarinismo que consideraba todo tipo de gobierno para una proincia de un
modo clasista y generalista4/Der:le 67R0: K071) A pesar de que amateurismo
dio un camino al pro#esionalismo, 2no slo ten!a -nglaterra que eitar la
burocracia, tambin ten!a que eitar escuelas para seridores pblicos" y con
ello, los libros de te=to de ciencias administratias4 porque no hab!a ningn
incentio para producirlos /Eunsire 677N: 971) Dientras erig!an la capacidad
para el autogobierno y la participacin en el estudio de la ley administratia,
-nglaterra permaneci desentendido del estudio de la ciencia administratia)
K)N)9 Aeparacin de >oderes estadounidense
Los libros de administracin no aparecer!an hasta +nales del siglo ,-,, cuando
se public 5omparatie Administratie La; de $oodno; /6R7N, 670K1) ?asta
entonces, el problema central para los estadounidenses era: 2^>odr. la
Administracin >blica encontrar un lugar en un gobierno sin corona_4
/Atillman 67RK:U1) Cn e3emplo primordial de auntoMconciencia, *he @ederalist
/que Fohr /K00K1 e como tomar una isin gerencial1, 3unto con tempranos
debates sobre gobernanza en la nuea repblica y la e=periencia temprana con
gobiernar, siguen siendo condensados en tradiciones administratias o
heur!sticas distintas /si no distintias1 /Atillman 67RK" \ettl K00K1: una tradicin
?amiltoniana, cuyos ecos del cameralismo en en#atizan la #uerza del e3ecutio
para promoer los intereses econmicos nacionales: quiz.s una e=clusia
tradicin Dadisioniana estadounidense, haciendo hincapi en la interaccin de
los grupos de inters" una tradicin WeSersoniana eocatia de la tradicin
inglesa de goberno local" y, dominante durante gran parte del siglo ,-,, la
tradicin Wac:soniana de control de todos los aspectos la administracin por
parte de los partidos)
Ain embargo, lo que emergi como el elemento central de la administracin
pblica y gerencia estadounidense el respeto reerencial dado a la constitucin
y al principio de separacin de poderes /Lincoln 6RNR" Atory 6RL01) Eesde que
la institucin de la reisin 3udicial se estableci a principios del siglo ,-,, la
constitucin ha serido como un tipo de elemento estabilizador en el gobierno
estadounidense as! como las burocracias pblica han serido a Europa y el
>arlamento a -nglaterra) >ero la separacin americana de poderes, y el rol
superior de los tribunales, tambin han complicado en gran medida el asunto
de establecer un papel leg!timo para 2burcratas no electos4)
5omo las primeras re#ormas de la era progesista estaban empezando a dar
#orma a un estado positio, @ran: $oodno; se&al el problema de la
administracin y gestin pblica de manera concisa /$oodno; 6700: 77MR1:
2La detallada legislacin y control 3udicial sobre su e3ecucin no es
su+ciente para producir armon!a entre el cuerpo gubernamental
que e=presa la oluntad del Estado, y la autoridad gubernamental
que e3ecuta esa oluntad) ) ) Los e3ecutios pueden o no hacer
cumplir la ley como estaba preisto por el legislador) Los
#uncionarios 3udiciales, en el control del e3ercicio sobre tales
e3ecutios, pueden o no tener la misma isin de la ley como se
hizo la legislatura) La no estipulacin se hizo, por tanto, en la
organizacin gubernamental para asegurar armon!a entre la
e=presin y la e3ecucin de la oluntad del Estado) El pueblo, el
soberano ltimo en un gobierno popular, debe) ) ) tener un control
sobre los o+ciales que e3ecutan su oluntad, as! como sobre
quienes la e=presan)4
La separacin de poderes, $oodno; reconoci, crea una discontinuidad en el
esquema constitucional de tal manera que las personas no pueden estar
completamente seguras de que sus deseos se llear.n a cabo) El problema es
coordinar entre el derecho y e3ecucin Mprincipalmente, la relacin entre las
ramas de la gestin pblica estadounidenseM sin dar un poder e=uberante a las
agencias e3ecutias)
2.$ %n siglo norteamericano
La pro#esin de la administracin pblica es un inento estadounidense, di3o
una ez @rederic: Dosher /67791) La similar a+rmacin de E;ight Taldo,
repetida por Dinogue, >olidano y ?ulme /677R1, era m.s impl!cita:
QBcasionalmente a lo largo de la historia hubo programas de capacitacin para
el personal administratio))) El curso prusiano de preparacin para el sericio
real del siglo ,0---, conocido como cameralismo, seguramente ienen a la
mente))) >ero mi lectura de los hechos es que slo a +nes de siglo ,, la
administracin tuo conciencia de s! misma4 /67R0: UL1)
A pesar de todo, los #undadores del campo estadounidense eran m.s
eurocntricos de lo que ahora se recuerda) Tilson, $oodno;, y otros trataron
de adaptar los antecedentes europeos a la cultura pol!tica estadounidense) En
su libro de 67KU, Leonard Thite, se&al, en con3unto con dos reistas
#rancesas, que 2la reista m.s importante4 relatia a la administracin pblica
era Public Administration, publicada en nombre del -nstituto -ngls de
Administracin >blica, cuya #undacin precedi a la Aociedad Americana de
Administracin >blica y su Public Administration Review por m.s de 69 a&os)
La obra de ?enri @ayol, ?arold Las:i, Lorenz on Atein, Btto ?intze, ?enry
%erthlemy, y otros europeos era #amiliar para los acadmicos
estadounidenses, muchos de los cuales hab!an estudiado en Alemania) Los
primeros contribuyentes al campo que empezaba a surgir all! M5leeland,
Tilloughby, Eic:inson, @riedrich, @airlie, >+SnerM estaban #amiliarizados con, y
sobre lo que escribieron a menudo, instituciones europeas e inglesas de
derecho administratio y la gestin pblica, y muchos propusieron hacer por lo
menos un adaptacin selectia de tales precedentes a las necesidades
espec!+cas del estado administratio en r.pida e=pansin norteamericano)
Ain embargo, los estadounidenses tienden a er a su gobierno, con su #ormal
separacin de poderes, la distribucin #ederal de la autoridad, y la
2Eeclaracin de Eerechos4 como una e=cepcin al tatism y Fechtsstaat
europeo y al parlamentarismo -ngls) Los estadounidenses consideran que su
propia isin de gobierno democr.tico es nica, incluso paradigm.tico, y sus
mtodos de estudio, especialmente su n#asis en sus an.lisis cuantitatios
basados en la teor!a, como m.s rigurosamente cient!+co) La aparicin de una
pro#esin de la administracin pblica y gerencia en los Estados Cnidos y de un
traba3o acadmico productio tanto dentro como #uera de la ciencia pol!tica ha
alcanzado superioridad en intelectual en Europa /Eunsire 677N, \ic:ert 67771)
El en#oque estadounidense dio legitimidad a las ideas y mtodos releantes en
el legalismo europeo considerado irreleante /Fugge K00L1)
En cualquier caso, la era moderna, debiendo mucho al liderazgo intelectual
estadounidense, atra3o la atencin de manera m.s organizada y detallada y un
alto grado de prestigio acadmico a un campo en continua eolucin
/Lepa;s:y 67L71)
K)L)6 $erencia 5ient!+ca
La gestin pblica estadounidense /no muy di#erente a la de Europa1 comenz
sin duda en las ciudades, con las agencias de inestigacin municipal y con las
re#ormas progresistas de gestin de la ciudad /Dosher, 6779" \ic:ert 67771) El
tr.+co de inHuencias del siglo ,-, /que, 5arpenter se&ala /K006:L61, 2curiosas
similitudes aburridas de la nocin medieal europea sobre la propiedadMenM
o+cina41 se hab!a deteriorado en 2clientelismo pol!tico, nepotismo y
corrupcin4/\ic:ert 6777:671) $ran parte de la temprana literatura de
$oodno;, 5leeland, Tilloughby, Thite y otros se re#er!a a problemas y
re#ormas municipales)
>ara adaptarse al temperamento norteamericano, que enera el indiidualismo
y la libre empresa, el paso a una administracin pblica pol!ticamente
microadministrada, 5aiden se&ala /67RL:9N1, 2deb!a parecer no partidista,
cient!+ca, uniersal, e+ciente y signi+catio) >rimero se busc la comparacin
con la e=periencia e=tran3era, a continuacin, una posible aplicacin de
pr.cticas e=tran3eras seleccionadas y +nalmente una conceptualizacin de
principios generales deriados de la obseracin o el presentimiento de que
podr!an haber eolucionado en leyes uniersales que rigen la organizacin
humana4) Las ideas que m.s se atribuyen al pensamiento administratio
estadounidense antiguo, de una dicotom!a entre pol!tica y administracin y los
principios cient!+cos como base para la gestin, 2dieron #orma y +nalidad,
seguridad, a la pr.ctica y el estudio de la administracin en la dcada de 67K0
y principios de 67N04 en todos los nieles de gobierno /Eunsire 677N:7L1)
La 2$erencia 5ient!+ca4, tanto como mtodo y como un con3unto de principios,
#ue aceptada porque, debido a sus or!genes empresariales, prometi dar
legitimidad a la parte de la administracin estadounidense congnitamente
escptica a la clase de poder burocr.tico asociado al tatism europeo) Escrito
en 676L, la -glesia de ?amilton /676L: i1 captur la emocin de la idea:
2El tema de la #ormulacin de algn acercamiento a una erdadera ciencia de
la administracin ha estado en el aire durante algn tiempo) La primera y m.s
contundente agitacin de la materia, sin duda, se debe al Ar) @rederic: T)
*aylor, cuyo papel en 2Ahop Danagement4, publicado en 670N, abri los o3os
de la mayor!a de las personas sobre el hecho de que la administracin estaba
de3ando de ser))) una especie de secreto comercial, conocida slo por unos
pocos hombres))) y que estaba entrando en una #ase en la que las cosas se
podr!an pensar en ez de ser adiinadas)
Eunsire se&ala que el trmino ciencia signi+caba 2algo m.s que para los
escritores del siglo ,0-- y ,-, que hablaban sobre la 2ciencia administratia4 /o
de hecho 2ciencia econmica4 o 2ciencia pol!tica41 hab!a signi+cado la palabra
Malgo as! como 2estudio disciplinado4/677N:7N1)
En 67N7, el -n#orme del 5omit >residencial sobre $estin Administratia
/-n#orme %ro;nlo;1, se conirti en 2una declaracin histrica de
`gerencialismoa en administracin pblica y est. estrechamente asociado con
la alianza entre el progresismo y el moimiento de la gerencia cient!+ca4 /?ood
y Wac:son, 6776: 6N9" Eunsire 677N" Der:le 67R01) El -n#orme %ro;nlo; />5AD
67N71 tra3o a la gestin cient!+ca para interenir en los problemas a niel de
gobierno #ederal estadounidense) La solucin al dbil control presidencial sobre
la burocracia creciente 2est. dirigida hacia una estructura de in#ormacin de
arriba hacia aba3o /topMdo;n1 m.s centralizada basada en una analog!a de
gestin empresarial priada, con un gran equipo de apoyo general /staS1
alrededor del director e3ecutio4 /?ood y Wac:son 6776:6NU1) Al igual que el
in#orme 'orthcoteM*reelyan, que inmediatamente se meti en problemas
pol!ticos, pero ten!a un e#ecto de 2a3uste de agenda4 a m.s largo plazo y 2ha
adquirido indudablemente 8estatus de cl.sico8))) Apela al curso de la historia y
de las leyes de la ciencia administratia para respaldar sus a+rmaciones4
/?ood y Wac:son, 6776:6NUM71, a pesar de que 2no demuestran mayor alidez
que las medidas de#endidas por el -n#orme 'orthcoteM*reelyan4/?ood y
Wac:son 6776:6LK1)
El lanzamiento del in#orme %ro;nlo; #ue acompa&ada por la publicacin de la
documentacin que apoya el in#orme, Paper on the Science of Administration,
editados por Luther $ulic: y Lyndall Cr;ic: /67N71 /quienes #ueron los primeros
en traer las ideas de ?enri @ayol a la audiencia norteamericana1) Este olumen
sire como un pararrayos para los cr!ticos de un despolitizado gerencialismo
cient!+co) La gerencia cient!+ca en un sentido estricto nunca hab!a sido una
idea tan dominante en la democracia estadounidense como a menudo se
supone /Eunsire 677N1, ni siquiera con $ulic:) >or otra parte, las becadas
relaciones humanas, el debate entre ?erman @iner /67L01 y 5arl @riedrich
/67L01 M@iner abog por un detallado control de la burocracia mediante la
legislacin, @riedrich por pro#esionalismo gerencial y autoMcontrolM y traba3os
como Public Administration and the Public nterest de ?erring /67NU1 y !he
"unctions of the E#ecutive de %arnard /67NR1, establecieron las dimensiones
humanas y pol!ticas de la gestin) Eurante la siguiente dcada, una serie de
retos intelectuales a los llamados 2ortodo=os4 Mapol!tica, gerencia cient!+caM se
hicieron para crear una 2crisis intelectual4 en la administracin pblica
estadounidense /Bstrom 677N1 que arras no slo a los ortodo=os sino el
recuerdo del discurso de treinta a&os sobre gobernabilidad democr.tica que
hab!a dado #orma al campo /Lynn K006b1)
K)L)K Eiscrepancia y diergencia
El +n de la ortodo=ia #ue brutalmente r.pido) Fobert A) Eahl /67L71 y ?erbert A)
Aimon /67901 argumentaron desde di#erentes puntos de ista que la bsqueda
de principios era ingenua e insu+ciente) Aus razones #ueron ampli+cadas por
E;ight Taldo en su muy inHuyente !he Administrative State /67LR1) 5ualquier
pretensin de unidad ahora est. descartada, dcadas de heterodo=ia
sucedieron, en las que el conductismo de Aimon, las pioneras teor!as de la
organizacin de Darch y Aimon, antiguas ersiones de gerencialismo
institucional, nueas ersiones de gerencialismo cient!+co, mani+estos de
normatia originarios de Dinno;broo: y %lac:sburg /@rederic:son 6776"
Tamsley et al) 67701, y el desarrollo tanto de las ciencias sociales como de la
teor!a de eleccin pblica, 2la nuea econom!a de la organizacin4, y el estudio
de instituciones de sociolog!a, econom!a y ciencia pol!tica compitieron por ser
2el alma de la administracin pblica4) Los participantes de esta competencia
pasaron a ser, por otra parte, algo como la agenda de maduracin del estado
de bienestar que presentaba nueos y desconcertantes desa#!os intelectuales y
pr.cticos gestores pblicos)
5omo Aberbach, >utnam y Foc:man han en#atizado, la comunicacin es un
aspecto clae en la gestin del e=cepcionalismo estadounidense /aunque hay
otros, incluyendo la tolerancia a la enorme ariacin entre estados y municipios
y la Huidez del marco 3ur!dico: >eters 67771) 2La la separacin de poderes
norteamericana signi+ca que los encuentros cara a cara))) son en erdad m.s
#recuentes en Tashington que en las capitales europeas))) Las instituciones y la
historia han empu3ado a los burcratas estadounidenses hacia roles m.s
tradicionalmente pol!ticos de lo propuesto, empresarios pol!ticas e incluso
partidarios, y han lleado los congresistas a adoptar un rol m.s tcnico4
/Aberbach, >utnam y Foc:man 67R6:KLN1) @ue este aspecto actiista de la
gestin pblica estadounidense que proporcion un prete=to para una nuea
etapa en la historia del campo: el 2descubrimiento4 de la gestin pblica por
las recin #ormadas escuelas de pol!tica pblica a partir de la dcada de 6770)
2.& 'a b(s)ueda de la e*celencia y efciencia
>or mucho que se puede reconocer la pro#undidad intelectual y la continuidad
histrica de la es#era de la administracin pblica y la gestin desde 6UU0M
6770, algo 8nueo8 ha enido a escena en la dcada de 6770, tanto en Amrica
como en Europa) Las crisis econmicas, la escasez +scal, y el cansancio con el
gobierno liberal de dcadas anteriores dieron impulso a las agendas pol!ticas
m.s conseradoras donde la gestin pblica cum gestin priada #ue ista
como un medio, y no una panacea, para un gobierno m.s #rugal y e+ciente)
K)9)6 88 De3ores >r.cticas 88 en Amrica
Al elegir complementar la #ormacin tecnocr.tica en el an.lisis de pol!ticas, con
n#asis en la gestin pblica como ob3eto de inestigacin y docencia en la
dcada de 6770, los estudiosos de la pol!tica pblica en ?arard, >rinceton y la
Cniersidad de 5ali#ornia reprendieron a 88 la administracin pblica tradicional
88 por tener poca consideracin por el gerente pblico como actor pol!tico
estratgico /Lynn 677U1) El nueo n#asis #ue en la #orma de 88 darse cuenta del
potencial de un entorno pol!tico e institucional dado 8Q/Doore, 67RL: N1, es
decir, en la gestin pblica como la artesan!a /arte1, n#asis descuidado,
aunque le3os de ser ignorado, en la literatura americana tradicional) La
pedagog!a orientada al arte y las becas o#recidas #aorecieron un aprendiza3e
e=periencial y el an.lisis e=haustio de los casos, con el ob3etio de identi+car
8las me3ores pr.cticas8, y los principios uniersales, reglas, y listas de control
para la gestin pblica e#ectia /%ardach, 67R71) Las obras que destilan
principios gerenciales de an.lisis de casos se han conertido en uno de los
gneros m.s populares en el campo /c#) \ettl K00K1)
Aunque en gran medida ahistrico, la perspectia 88las instituciones est.n
dadas88 #ue polmico #uera de las escuelas de pol!tica, esta orientacin, como
m.s tarde lo mani+estan Bsborne y $aebleras en Feinenting $oernment
/677K1 /a spa;n o# -n Aearch o# E=cellence, de >eters and Taterman 67RK1, con
sus principios uniersales prescriptios y cannicos Qser m.s diligente88, #ue
para demostrar su a+nidad a una nuea generacin de actiistas de re#orma de
mentalidad, incluyendo el pro#esional dominante en la 'ational Academy o#
>ublic Administration y #uncionarios asociados a la 'ational >er#ormance
Feie; de la administracin 5linton) 5omo $uy >eters ha se&alado /6777: K991,
88tal ez el rasgo de+nitorio de la reinencin es un desprecio de algunos de los
conenios relacionados con la administracin pblica tradicional y un deseo
asociado a replantear las operaciones del gobierno desde los cimientos)Q
Aunque a menudo considerado como una marca de la 'uea $estin >blica,
el moimiento americano de 2reinencin4 destaca la gestin desregulada,
calidad, y el esp!ritu empresarial y puso mucho menos n#asis en el tipo de
re#ormas que imitan el mercado que, en cualquier caso, hab!a sido durante
mucho tiempo popular en el estado y el gobierno local) '>D en Amrica est.
me3or representada por el 677N $oernment >er#ormance and Fesults Act, una
iniciatia del 5ongreso, y por la 88Agenda de $estinQ del presidente $eorge T)
%ush, que hace hincapi en el rendimiento conducido, gestin e=ternalizada en
los departamentos y agencias #ederales y el uso de un 88programa de
herramientas de clasi+cacin de la ealuacin88 en la presupuestacin)
K)9)K Fe#orma Administratia en Europa
Algo 88nueo88 estaba por #uera de Europa por la dcada de 67R0 /Aucoin
6770" >ollitt 6770" \ic:ert 67771) A di#erencia de Estados Cnidos, el inters
europeo despertado en la gestin pblica era m.s pol!tico que un inento
acadmico) @ue inspirado directamente por las crisis econmicas de mediados
de la dcada de 6770, aunque tambin #ue inHuenciado los comple3os retos del
estado de bienestar de la posguerra) Al igual que sus homlogos
estadounidenses, algunos estudiantes europeos de la burocracia y la
administracin trat de repudiar un paradigma aparentemente arraigado: el
pensamiento legalista que hab!an seguido dominando la #ormacin y la
pr.ctica desde el siglo ,-, /\ic:ert 67771) En @rancia sobre todo, debido a la
inHuencia de 5rozier, @riedberg y otros socilogos, el concepto de gestin
pblica se conirti en el centro, y el -nstitut de Danagement >ublic #ue creado
en la dcada de 67U0 /5rozier y @riedberg 67R01) /Cn despertar del inters en
la administracin pblica en Alemania, y esos intereses latentes que e=ist!a en
$ran %reta&a, no #ueron a dar sus #rutos hasta m.s tarde)1
Aunque la orientacin sustantia de este nueo inters europeo en la gestin
pblica no era para con las me3ores pr.cticas /la inHuencia de in Aearch o#
E=cellence es, sin embargo, eidente en ambos lugares1, 88el atractio de la
reciente literatura gerencial radica en el hecho de que ha sido empaquetado en
#ormas que se han ocupado de cuestiones desde la perspectia de los gerentes
en lugar de desde la perspectia del terico88 /Aucoin, 6770: 66R1) Ain embargo,
los en#oques europeos reHe3an conceptos m.s tradicionales de la ciencia
administratia y la administracin pblica />ollitt y %ouc:aert, K0001)
Aucoin /67701 considera que hay dos con3untos de tales ideas en el traba3o) La
primera es una ideolog!a priada sectororiented gerencial primero
conceptualizado por >ollitt /67701 y se mani+esta en las re#ormas de *hatcher
que se conirtieron en la #undacin de la 'uea $estin >blica, que a+rma la
primac!a de la gestin sobre la burocracia) En este sentido, cabe destacar que
el estudio acadmico de la gestin pblica emigr de departamentos de la
administracin pblica o ciencias pol!ticas hacia las escuelas de gestin, y
seleccionados, los #uncionarios m.s 3enes comenzaron a estudiar en esas
escuelas) La segunda, m.s pol!tica, la perspectia se inspira en la teor!a de la
eleccin pblica o su teor!a principalMagente de cuadra /5arril 677N1, que
establece la primac!a del gobierno representatio sobre la burocracia) Estos
dos con3untos de ideas son, en el an.lisis de Aucoin, en la tensin de Aharp:
gerencialismo requiere una dicotom!a pol!tica b administracin, teor!a de la
eleccin pblica repudia)
Aucoin /67701 considera que hay dos con3untos de tales ideas en el traba3o) La
primera es una ideolog!a gerencial orientada al sector priado en inicio
conceptualizada por >ollitt /67701 y se mani+esta en las re#ormas de *hatcher
que se conirtieron en la #undacin de la 'uea $estin >blica, que a+rma la
primac!a de la gestin sobre la burocracia) En este sentido, cabe destacar que
el estudio acadmico de la gestin pblica emigr de departamentos de la
administracin pblica o ciencias pol!ticas hacia las escuelas de gestin, y
seleccionados, los #uncionarios m.s 3enes comenzaron a estudiar en esas
escuelas) La segunda, m.s pol!tica, la perspectia se inspira en la teor!a de la
eleccin pblica o su teor!a agenteMprincipal /5arril 677N1, que establece la
primac!a del gobierno representatio sobre la burocracia) Estos dos con3untos
de ideas son, en el an.lisis de Aucoin, la tensin de Aharp: el gerencialismo
requiere una dicotom!a pol!tica b administracin, teor!a que la eleccin pblica
repudia)
Los nueos en#oques han sido #uertemente impugnados) Detcal#e y Fichards,
por e3emplo, argumentan que la eleccin pblica 2en gran medida no
contribuye en nada til para nuestra comprensin de los problemas de gestin
pblica del mundo real 8Q/677N: 6691) En opinin de \onig, el razonamiento
legalista puede ser superior a un razonamiento econmico: 88 Las ealuaciones
de los e#ectos y los =itos, los an.lisis de costos y bene+cios no est.n a la
altura de lo que la argumentacin 3ur!dica es capaz de realizar 88 /\]nig 6777,
KKU1) La unidad de an.lisis de Detcal#e y Fichards y de \]nig es el sistema en
su con3unto, no el indiiduo o la transaccin) Detcal#e y Fichards pre+eren una
perspectia de red, sin embargo, mientras \]nig aboga por 88 la primac!a de la
pol!tica y la democracia, as! como el sistema constitucional de orden 8Q/\]nig,
6777: KKR1)
El hecho de que las cuestiones pr.cticas, tericas y metodolgicas en Europa y
los EE)CC) han estado tendiendo a conerger es a la ez causa y consecuencia
de la direccin que el campo ha tenido desde la dcada de 6770: hacia una
globalizacin del discurso sobre la administracin pblica y de gestin y, en un
sentido real y, por primera ez, una internacionalizacin del campo)
K)9)N La globalizacin de la $estin >blica
88Ae ha producido un creciente grado de enriquecimiento mutuo en todos los
sistemas pol!ticos aanzados88 obsero Aucoin en 6770, 88y alguna considerable
e=tensin de estas ideas para sistemas pol!ticos menos aanzados88 /6671) Cn
a&o m.s tarde, 5ristbal 5ampana /67761 acu&o un trmino que se conirti en
una bandera para la internacionalizacin de la gestin pblica: la 'e; >ublic
Danagement /'$>1) Ese trmino estaba destinado a caracterizar un en#oque
neoMcameralista y neoM*aylorista de re#orma de la gestin, originario con el
rgimen *hatcher en $ran %reta&a y con re#ormas gerencialistas en 'uea
(elanda y Australia) En una interpretacin popular, la '$> comenz
propag.ndose a niel mundial, tanto por el atractio inherente de las ideas y
por el apoyo de la Brganizacin para la 5ooperacin Econmica y el Eesarrollo,
el >rograma de 'aciones Cnidas para el Eesarrollo, y en otros #oros
internacionales y regionales) Es decir, la '$> se re+ri a un simulacro de la
asignacin de recursos por parte de los mercados competitios que se situan
en tiempos neoconseradores: gestin, orientados al cliente, en #uncin de
resultados />ollitt 6770, ?ood y Wac:son 6776, \ic:ert 67771) En la ersin
reducida de la '$> de \onig es: 88una mezcla popularizada de las teor!as de
gestin, psicolog!a motiacin empresarial y la econom!a neoMliberal88 /6777:
K671)
-mpresionado por la naturaleza aparentemente mundial de re#orma de la
gestin pblica y por el aire #amiliar de sus motiaciones y estrategias, los
acadmicos comenzaron a crear nueos #oros internacionales para el discurso
pro#esional sobre el tema en la dcada de 6770) 5omo \]nig /6777: KKU1
se&al, 88la gestin se ha conertido en) ) ) lengua #ranca en un mundo
administratio cada ez m.s internacionalizado) Ae&ala que la administracin
pblica implica la plani+cacin y la coordinacin, contratacin de personal y el
desarrollo, la gestin del personal y el control, la organizacin, y as!
sucesiamente, y que se tendr. que considerar en todos estos aspectos la
escasez de recursos) 88
Dotiaciones para crear y participar en estos #oros /que, aunque internacional,
han atra!do menos inters por parte del mundo de habla #rancesa e hispana,
Asia y los pa!ses menos desarrollados1, han ariado) Algunos promueen la
'uea $estin >blica como ideolog!a y buscaron una audiencia de
ealuaciones positias, sin embargo prematuro) Btros quedaron impresionados
con la aparente conergencia de las instituciones de gestin, pr.cticas y
alores, al er a un consenso global que el sector priado podr!a realizar a las
instituciones tradicionales /Dinogue, >olidano y ?ulme 677R1) \]nig insisti,
por e3emplo, que el reto de la nuea gestin pblica para los europeos
continentales 88a m.s all. de la pretensin de una racionalizacin interna de la
administracin pblica a tras de una buena gestin88 /6777: K6N1 y postula
un Estado contra!do con buen #uncionamiento de los mercados competitios)
Btros buscaron promoer una comprensin m.s amplia de las instituciones
nacionales en respuesta a los desa#!os de la gestin propuestos por la
globalizacin, al er la diergencia y la posibilidad de nueos conocimientos
tericos sobre los procesos de re#orma de la gestin />ollitt K00K1) Los
acadmicos buscaron un di.logo entre los estudiosos con la m.s modesta
ambicin de #omentar tanto la construccin de teor!as y la leccin de dibu3o
entre las 3urisdicciones que se en#rentan a retos similares /Lynn 6777, K006a1)
5ualesquiera que sean las motiaciones espec!+cas, la idea de que e=ista al
entrar en el siglo ,,- un campo de la administracin y gestin pblica que
trasciende las #ronteras pol!ticas nacionales comenzaba a tomar #uerza entre
los estudiosos prominentes, un hito en la historia Dundial)
2.+ ,ino y botellas, Antiguo y -ue#o
Ai los gobiernos son istos como botellas, despus, codi+cada, racionalizado
estructuras de gestin, las pr.cticas y los alores son los inos que las llenan)
Las con+guraciones de botellas de ino reales ar!an ampliamente, al igual que
su contenido) >ero los e=pertos en inos se reconocen entre s! en todo el
mundo, las nueas ersiones de los inos de uas nobles se celebran, y el
descubrimiento de un .n#ora etrusca o una botella romana antigua es
apreciado por todos) As!, tambin, hay un campo pro#esional de la
administracin pblica y la gestin, de origen muy antiguo, que sus genios de
todo el mundo no de3an de reconocer y cuyas deliciosas ariaciones iluminan, y
unen a sus miembros) 5omo di3o Leonard Thite en 67KU, 88la historia natural de
la administracin conecta sus #ormas antiguas y modernas en una secuencia
ininterrumpida de desarrolloQ/L1)
Vue hay una agenda intelectual coherente y perdurable para el campo de la
administracin y la gestin pblica es cada ez m.s ampliamente reconocido,
aunque desde di#erentes perspectias) 88*oda re#orma administratia, al igual
que, b.sicamente, toda la teor!a administratia88 sostiene Terner Wann, 88trata
sobre el mismo con3unto de problemas: legalidad,) ) ) legitimidad) ) ) e+ciencia y
e+cacia 8Q/6777: 7L1) Faadschelders y Futgers argumentan que sin el estudio
de tres dicotom!as pblico b priado, la pol!tica b administracin, y el estado b
sociedad M 88la administracin pblica no puede entenderse en absoluto Q/6777:
N01) 88*odos los gobiernos88 argumentar Aucoin y ?eintzman, 88ahora deben regir
en un conte=to donde hay una mayor demanda de rendicin de cuentas para el
desempe&o por parte de una ciudadan!a me3or educada y menos de#erente,
grupos de inters y moimientos sociales m.s asertios y bien organizados y
medios de comunicacin m.s agresios e inasios que operan en un entorno
altamente competitio, en un medio ambiente de procesamiento y bsqueda
de in#ormacin 88 /K000: LU1) En los detalles, en otras palabras, son uniersales,
aunque no hay acuerdo sobre qu tan uniersales son)
Ai hay un tema trascendente, es la relacin entre la burocracia y la democracia,
entre los administradores y el pueblo, entre la responsabilidad empresarial y la
soberan!a popular y el Estado de Eerecho) 5omo Figgs ha se&alado /6777a:
N901, Q8nunca ha sido #.cil, incluso en los pa!ses m.s democr.ticos de los
rganos de gobierno representatio mantener un control e#ectio sobre sus
burocracias)8Q
*al ez no hay desarrollo que me3or ilustre esta proposicin que $ran %reta&a
/mucho m.s que 'uea (elanda1 a la anguardia de la re#orma administratia
sostenido en la era de la gestin pblica globalizada y Alemania un rezagado
distinto) Dargaret *hatcher no solo hizo reestructurar y reorientar la
administracin pblica brit.nica, pero, por el gobierno de %lair, se ha dicho, tal
ez demasiado sin aliento, que 88 de un plumazo, una nuea arquitectura
central de toda de la gestin que la e3ecucin de la pol!tica en -nglaterra ha
creado88 /Lee y Tood;ard K00K: 9L1) Eesde la perspectia de cualquiera de
Fechtsstaat o de una separacin #ormal de poderes, el hecho de que, como
se&ala \]nig, 88la administracin brit.nica QreolucionoQ con su prueba de
mercado, apertura a la competencia obligatoria, y as! sucesiamente, ha
resultado ser el m.s intransigenteQ/6777: K671 est. arrestando) Eesde un
punto de ista alem.n o #rancs, un estado maleable no podr!a garantizar la
continuidad que las instituciones han garantizado /\]nig 67771) >ara los
estadounidenses, quienes, a #alta de instituciones integradoras /p.gina 677K1,
siempre han tenido que con#ormarse con el incrementalismo en materia de
re#orma de la gestin, la maleabilidad slo puede ser enidiada)
La e=plicacin de estas di#erencias no se encuentra en la estructura, sino en las
constituciones, en los arreglos institucionales nacionales que establecen y
regulan el equilibrio entre la capacidad de gestin y control e=terno) La #usin
8%ritish8 de los poderes Ie3ecutio y legislatioJ en un gabinete les permite
mantener un control e#ectio sobre un mandato intr!nsecamente poderoso 88
/Figgs 6777b: K7L" Atillman K0001) En Alemania, por el contrario, la inclusin
de 88los principios tradicionales de la administracin pblica88 en la 5onstitucin
@ederal era, Wann /67771 argumenta, una especie de garant!a constitucional de
principios ;eberiano de la administracin, y slo la popularidad tard!a
repentina del 8Q'ueo Dodelo de Eireccin 88 a niel local amenaz la
continuidad ;eberiana al tratar de disminuir la di#erencia entre los sectores
pblico y priado) La separacin de los poderes de los Estados Cnidos e=plica
su en#oque e=cepcional para la administracin y gestin pblica)
El hecho de que la re#orma de la gestin pblica sigue siendo principalmente
un asunto de car.cter nacional /y constitucional1 /\onig 6777" Fohr K00K1 a
pesar de la globalizacin de los recursos, la tecnolog!a y las ideas es de menor
importancia para el campo, sin embargo, que estos problemas pueden ser
inteligiblemente estudiados y debatidos por los pro#esionales acadmicos y
practicantes de muy di#erentes e=periencias nacionales) Dientras que sus
orientaciones a las disciplinas, teor!as, mtodos y agendas nacionales di#erir.n
/Atillman K0001, estos pro#esionales tienen en comn una comprensin de
cuestiones m.s amplias que trascienden los detalles descriptios de reg!menes
o principios de la #ormacin disciplinaria nacionales) Las di#erencias nacionales
pueden ser hostiles al llegar a ese consenso di#!cil de alcanzar en los principios
uniersales de la administracin y gestin pblica, pero estas di#erencias son el
alma de la inestigacin cient!+ca y por lo tanto tambin siren al ob3etio de
la construccin de las teor!as y la comprensin emp!rica de, como lo han hecho
desde la antigcedad, mantener un campo pro#esional en una escala global)