Apuntes Administrativo Sintesis

APUNTES DE
DERECHO

ADMINISTRATIVO

Bioletti Lares Ramrez - Vergara
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BOLILLA 1

1 El Derecho Pblico y Privado. Criterios de distincin.
Si bien la distincin entre ambos derechos no est del todo definida, existen una serie de teoras o parmetros
para ver sus diferencias:
Teora del Inters: halla sus orgenes en el Derecho Romano. Segn ella, el Derecho Pblico es aqul que
tiene como finalidad el inters colectivo, general, social; y el Privado es aqul cuya finalidad es el inters particular
o privado.
Entre otras crticas, se remarca que existen numerosas normas de derecho pblico que tutelan directamente
intereses privados (ej. Proteccin constitucional de la libertad, la propiedad, etc.).
Teora de los Sujetos: si uno de los sujetos es el Estado, estamos ante Derecho Pblico, mientras que si
los sujetos son particulares, se tratara de Derecho Privado. Esta teora es errnea, ya que el Estado tiene
personalidad nica, pero tiene una doble capacidad para actuar en Derecho Pblico o Privado (sobre todo al
realizar actividades comerciales).
Teora de Subordinacin y Coordinacin de las Normas: el Derecho Pblico sera aqul cuyas normas
rigen relaciones de subordinacin en donde hay desigualdad entre las partes, mientras en el Derecho Privado
ellas seran de coordinacin, estando los sujetos en una relacin de igualdad. En el primer supuesto, la justicia
tomara la forma de justicia distributiva, y en el segundo, de conmutativa.
Sin embargo, hasta su principal sostenedor Legaz y Lacambra reconoce que en el Derecho Privado existen
tambin algunas relaciones de subordinacin (la dependencia del obrero respecto del patrn, la autoridad de los
padres respecto de los hijos sujetos a su patria potestad) y que en el Derecho Pblico aparecen relaciones de
igualdad o coordinacin (ej. en los tratados internacionales).
Teora que se basa en la idea del reparto autnomo o autoritario (Goldschmidt): parte de contraponer los
conceptos de obligatoriedad y libertad. El Derecho Pblico constituye la seccin del ordenamiento jurdico que
regula los repartos autoritarios (obligatoriedad) y el Derecho Privado aquel que ordena los repartos autnomos
(donde los protagonistas del reparto se hayan de acuerdo).
Se critica que de aplicar tal teora, resultar que los contratos de Derecho Administrativo estarn regulados por el
Derecho Privado, careciendo de justificacin el rgimen jurdico exorbitante que lo caracteriza.

Como se observa, es muy difcil lograr una regla clasificatoria entre ambos derechos, por eso Cassagne sostiene
que antes que hacer una clasificacin a priori, es ms conveniente analizar la realidad jurdica concreta en cada
caso y a partir de all se podr saber qu clase de normas aplicar a dicho caso.
La distincin es til a los fines de saber qu normas aplicar. As se permite distinguir entre: a) Personas de
Derecho Pblico y de Derecho Privado, b) Dominio Pblico y Privado, c) derechos subjetivos pblicos e intereses
legtimos y derechos subjetivos privados, d) el estatuto y regulacin legal de los funcionarios y empleados
pblicos, por una parte, y el rgimen de los dependientes sometidos al Derecho Laboral, por la otra.

2- El Rgimen Exorbitante como nota peculiar del Derecho Pblico
El rgimen administrativo es exorbitante del derecho privado (excede su rbita).
El Derecho Administrativo es una compleja gama de poderes o potestades jurdicas que componen lo que se ha
llamado rgimen exorbitante. Es producto de una categora histrica.
Se le dice exorbitante porque antes no contena las garantas de los particulares para contrarrestar los poderes del
Estado (exorbitantes), garantas indispensables ya que no hay igualdad entre una y otra parte. La denominacin
de rgimen exorbitante se mantiene slo en un sentido convencional que ya no responde a su significado
originario, pues su contenido se integra, adems de las prerrogativas de poder pblico, con las garantas que el
ordenamiento jurdico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derecho
individuales con los intereses pblicos que persigue el Estado, cuya concrecin est a cargo de la Administracin
Pblica.

Antes veremos algunas peculiaridades del orden jurdico administrativo.
El D. A. es local: es un Derecho de fondo local, autctono. Nadie mejor que quien sufre una necesidad
para proveer a su satisfaccin. Cada pueblo se organiza conforme a una universalidad de circunstancias, segn la
realidad social, econmica, cultural, geogrfica, climtica, etc.
Tener en cuenta que el Derecho de fondo no es siempre nacional.
Las provincias son autnomos pues cada cada una reconoce una realidad, y a partir de all se da sus propias
normas.
Estrecha vinculacin con la poltica: ms propiamente con las altas polticas que definen un modelo de
Estado. A cada modelo de Estado le corresponde un determinado modelo de Derecho Administrativo.
Grandes instituciones del D.A. son consecuencia del modelo poltico adoptado, as:
Fomento Iluminismo
Tcnicas de Polica Estado de Polica
Servicios Pblicos Estado Liberal Burgus
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Intervencin en la Economa Estado Intervencionista
En nuestro pas, antes de la dcada de los 90, existan Juntas reguladoras (ej. De Granos, de Algodn, etc.)
propias de un Estado Intervencionista.
A partir de los aos 90, con la ideologa neoliberal como estandarte, comenz un proceso de privatizacin de los
servicios pblicos. Las Juntas se eliminaron, y se sucedieron numerosas polticas de desregulacin.
En la actualidad, se observa que el Estado vuelve a tomar injerencia en la economa. Es una suerte de
renacimiento del intervencionismo, que se materializa en la readquisicin de empresas pblicas, estatizacin de
los servicios pblicos, etc.
Dadas todas estas vicisitudes, es que se dice que el D. A. es un Derecho In fieri, en constante transformacin. De
all tambin su particular carcter de categora histrica.
Peculiar conformacin del Orden Jurdico Adm, y la inexistencia de criterios rectores vlidos para la
totalidad del ordenamiento.
El orden jurdico privado emana de una nica fuente, el Congreso de la Nacin.
En el orden jurdico adm., la potestad normativa del Estado no est concentrada en un nico rgano, sino que se
halla atomizada en diversos rganos, que aportan con su produccin normativa a la organizacin del Orden
Jurdico Adm.
En la Nacin, el Congreso dicta el orden jurdico adm. Nacional.
En las Provincias, ser la Legislatura Provincial la que dicte el orden jurdico provincial. Y asimismo, el Concejo de
Deliberantes ser el rgano encargado de legislar en el mbito de los municipios.
En el orden provincial, el gobernador dicta normas jurdicas a travs de Reglamentos, como una ley en sentido
material, pero que puede asumir la forma de un decreto, circular, disposicin. Pero las potestades reglamentarias
no slo recaen sobre el gobernador, sino tambin sobre los ministros y los entes autrquicos.
Es por esta razn que no existe un Cdigo de Derecho Adm., pues toda esta materia, lejos de hallarse cristalizada
en un cuerpo de normas, se caracteriza por las constantes modificaciones que sufre.
Otra particularidad se deriva de lo antes dicho. Al momento de iniciar una peticin judicial, es necesario
fundamentar normativamente la misma. Al juez hay que mostrarle el Derecho, es preciso llevarle copias de las
normas que rigen el caso. En este sentido, se matiza el principio del iura novit curia (aunque no desaparece
completamente).
En sntesis, el orden jurdico adm., se encuentra desgajado en innumerables partes, fisionado (dividido) en la
produccin normativa, y fusionado en la aplicacin de las normas.
Adm. Pblica frente a la Ley (segn Alfonso Parejo): los particulares, en virtud del art. 19 de la CN,
podemos hacer todo lo que no est prohibido por la ley. En este caso, la vinculacin con la ley es negativa.
Pero la Adm. Pblica, antes de actuar, tiene que ver si la ley se lo permite. Slo puede hacer lo que ella le permite.
La ley es su fundamento. De modo que aqu la vinculacin ser positiva.
Compleja Organizacin Administrativa: los particulares, al actuar, normalmente formamos nuestra voluntad
de modo autnomo, sin injerencia externa, previo anlisis razonado de las consecuencias de los actos.
La voluntad de la Adm. Pblica se forma a travs de un complejo de rganos. Es una formacin compleja de la
misma, que acarrea innumerables consecuencias, y que condiciona a diversos sectores del Derecho
Administrativo.

Dicho todo ello, podemos entrar a analizar la peculiaridad por excelencia del Derecho Adm., el rgimen
exorbitante.
El Derecho Adm. opera con prerrogativas, por un lado, y garantas por el otro (que aseguran la libertad de los
particulares). Ello es propio del rgimen exorbitante.
Toda vez que el Estado afecta la esfera de los particulares, requiere ley previa que habilite el acto (ej. En caso de
expropiacin, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada, art. 17 CN.).

Sustanciales
Prerrogativas
Rgimen Adjetivas o Procesales
Exorbitante
Garantas Sustantivas

Adjetivas o Procesales

Prerrogativas Sustanciales
Creacin unilateral de deberes y vnculos obligacionales. Se hace a travs del acto administrativo. Ello
supone que la Adm. dice el Derecho antes que el juez (autotutela declarativa).
La autotutela tiene dos versiones: la declarativa (el acto se agota en la va adm., el juez se limita a su control) y la
ejecutiva.
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Presuncin de legitimidad del acto adm. (ej. La cesanta de un empleado). Presuncin iuris tantum de que
el acto ha sido dictado conforme al orden jurdico. De dicha presuncin gozan todos los actos estatales (incluso la
ley misma).
Ejecutoriedad de los actos adm. Significa que la Adm. por s y ante s puede hacer que el acto despliegue
plenamente sus efectos (ej. En el caso de la cesanta, el empleado llega al tribunal ya cesante).
Los caracteres de presuncin de legitimidad y de ejecutoriedad, son fundamentales del acto adm.
Ejecucin de los contratos. El contrato adm. se caracteriza por la existencia de clusulas exorbitantes. Si
stas, estuvieran en un contrato de Derecho Privado, seran leoninas. Durante la ejecucin del contrato adm., el
Estado tiene formidables facultades de control y de sancin. (un incumplimiento grave o frecuente de un
contratista de la adm. puede generar su exclusin del registro de licitantes).

Prerrogativas Adjetivas o Procesales
Hacia adentro.
Supone diferenciar reclamo adm. de recurso adm.
El reclamo adm. proviene del derecho a peticionar a las autoridades en su aspecto formal. Con el reclamo
administrativo, se insta a la Adm. Pblica para que realice un determinado acto.
El recurso adm. supone un acto adm., dictado por la Adm. Pblica, que interfiere en el goce de mis derechos. Se
recurre al recurso para impugnar dicho acto. En este mbito se habla de autotutela reduplicativa, dado que se
exige que el recurso sea revisado por la misma autoridad pblica, para que luego pueda llegar a los tribunales
contenciosos adm.
El recurso, que debe interponerse a los 10 das, se caracteriza por los breves plazos de caducidad, en tanto que el
reclamo adm. tiene plazos de prescripcin ms extensos.
En Entre Ros, la ley 7060, prev el agotamiento de la va adm.(ante el gobernador o el intendente, segn el caso).
Hacia fuera.
Lesividad. La Adm. puede declarar que un acto por ella dictado es ilegtimo, nulo, lesivo del orden pblico, y
contrario al inters pblico . Cmo lo hace? A travs de una accin de Lesividad. No lo hace por s misma, si no
que recurre al juez contencioso Adm. a fin de que ste declare la nulidad. Es uno de los pocos casos en que la
Adm. aparece como actora, pidiendo la nulidad de su propio acto (en la Nacin como en ER.). En la provincia de
Santa Fe, la Adm. anula el acto directamente. En Entre Ros, ello no es posible, se requiere demandar su nulidad.

Garantas Sustantivas
Igualdad. El art. 16 de la CN proclama el principio de Igualdad, ante la ley y ante la Adm., e igualdad en los
cargos pblicos, admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. Tambin se deriva una igualdad
en materia tributaria, tarifaria, en la seleccin de contratistas, etc. La igualdad es entre iguales.
La distincin no debe estar fundada en el sexo, nacionalidad, religin, ideologas polticas, etc.
Razonabilidad. Las leyes no pueden desnaturalizar el contenido de los derechos. Previsto en el art. 28 CN
(Los principios, garantas y derechos reconocidos por esta Constitucin, no podrn ser alterados por las leyes que
reglamentes su ejercicio).
Todo acto adm. supone una relacin de proporcionalidad entre el medio y el fin. La razonabilidad, y aqu yace su
gran importancia, es que permite controlar los actos adm., que en principio estn exentos de todo control.
Los actos adm. pueden ser: a) reglados, son aquellos en los cuales una norma jurdica predetermina en forma
concreta una conducta administrativa a seguir. Escaso campo de libertad de actuacin. Sobre estos actos, slo
cabe un control de Legitimidad.
La Legitimidad comprende la competencia, objeto, voluntad y forma.
Los jueces saben el Derecho, y por ello slo pueden controlar los actos reglados, a travs del control de
legitimidad. De lo contrario, ellos empezaran a administrar, en detrimento del principio de la divisin de poderes.
b) discrecionales, a los cuales la ley les otorga un abanico de alternativas igualmente vlidas. Amplio margen de
actuacin de la Adm., aunque siempre sometida a las reglas y principios del ordenamiento jurdico, y respecto a la
actividad discrecional, sometida inexcusablemente al principio de razonabilidad. La Adm., tiene por fin la
satisfaccin del inters general, cuya invocacin no puede legitimar procederes ilgicos, abusivos o arbitrarios. En
este caso, la determinacin efectuada por la Administracin tambin ha de ser juzgada de acuerdo al inters
pblico existente en oportunidad de la emisin del acto administrativo. Hay aqu, un control de oportunidad, mrito
o conveniencia.
Pero los actos discrecionales, como ya se ha dicho, no son puramente discrecionales. Existe limitacin en tres
cuestiones, que siempre van a estar regladas: la competencia (concierne al quin, rgano habilitado para actuar),
la forma y el fin (para qu).
Legalidad. Reiterando conceptos ya expresados, segn art. 19 CN, los particulares podemos hacer todo lo
que no est prohibido por la ley. La vinculacin con la ley es negativa. Pero la Adm. Pblica, antes de actuar,
tiene que ver si la ley se lo permite. La vinculacin con la ley ser positiva.
El art. 17 de la CN, admite la expropiacin por causa de utilidad pblica, calificada por ley formal y previa
indemnizacin.
El art. 18 de la CN, sienta el principio de que ningn habitante de la Nacin ser penado sin juicio previo fundado
en ley anterior al hecho del proceso. Ello opera tambin dentro del mbito del derecho adm. sancionador.
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Y por ltimo, el art. 28 del mismo cuerpo legal, expresa que las leyes no pueden desnaturalizar los principios,
garantas y derechos reconocidos por la Constitucin.
Propiedad. La CN consagra en el art. 17 la garanta de la inviolabilidad de la propiedad privada. Se admite
la expropiacin por causa de utilidad pblica, calificada por ley y previa indemnizacin.
Tambin se admite la garanta de la expropiacin indirecta, irregular o inversa. En este caso la accin es
promovida por el expropiado con el fin de exigir al expropiante (la Adm.) que se materialice la expropiacin, se fije
el valor del bien y se pague la indemnizacin, operndose as la transferencia del bien sujeto a expropiacin.
Otra garanta nsita en la norma constitucional es la accin de retrocesin (o retroversin). Una vez perfeccionada
la expropiacin, si el expropiante no da al bien expropiado el destino de utilidad pblica que se haba fijado por ley,
se puede iniciar el reclamo administrativo para que vuelvan las cosas a su estado primitivo, en virtud de la
desnaturalizacin de la causa expropiatoria.
En el campo de los contratos de obra pblica, el contratista tiene derecho al mantenimiento de la ecuacin
econmica financiera del contrato.

Garantas Adjetivas o Procesales
Debido Procedimiento Administrativo. Es aplicable siempre, pero con mayor rigor en los procedimientos de
contenido sancionatorio. Tiene un triple contenido: a) Derecho a ser odo, b) Derecho a ofrecer y producir pruebas
y, c) Derecho a una resolucin fundada (que se expongan las razones de hecho y derecho que la motivan)
Informalismo ( o Formalismo Moderado). Mal llamado as por la ley 19.559. No hay ausencia de formas,
sino atenuacin del rigor formal a favor del particular, del administrado, los cuales se presumen legos. Nunca lo
ser a favor de la Adm., por que uno de los elementos del acto adm. es la forma.
La atenuacin del rigor formal alcanza a las formas no sustanciales. (ej. El nomen iuris, equivocar el nombre de un
recurso).
No alcanza a los plazos, pues de lo contrario no tendra sentido establecerlos.
In Dubio Pro Actionem. En caso de duda, estar a favor de la accin, del recurso. Se trata de una
interpretacin ms favorable a acoger la accin, a fin de hacer ms efectiva la garanta de la Tutela Adm. Efectiva,
prevista en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (ONU, Nueva York 1966).
La CSJ ha recepcionado este instituto, trazando un paralelo con la Tutela Judicial Efectiva.
Imparcialidad. No opera al igual que en el proceso judicial, dado que el juez es parte de la Adm. El
magistrado es impartial, pero es requisito que sea imparcial.
Para lograr la imparcialidad, hay diversas tcnicas de defensa, entre ellas la excusacin, recusacin, y optar por el
estricto seguimiento a fin de evitar favoritismos.
Buena Fe y Principio de la Buena Administracin. Segn Giamini, la Adm. Pblica debe lograr obtener la
mayor satisfaccin del inters pblico, con el menor sacrificio de los intereses de los particulares.

3- Las funciones del Estado y la Teora de la Separacin de los rganos que ejercen el poder estatal.-
La concepcin doctrinal de la separacin de los poderes reconoce su origen en Francia, a raz de la obra de
Montesquieu titulada el Espritu de las Leyes, que fue publicada en el ao 1748. Constituye un alegato contra la
concentracin del poder a favor de los derechos individuales, hallndose fundamentalmente orientada a la
separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo.
Parte de reconocer que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, por lo cual se hace
necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder
estatal (que siempre es nico) a diferentes rganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el equilibrio
resultante entre fuerzas antitticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
Su formulacin fue objeto de diversas aplicaciones. Mientras en el sistema anglosajn (Inglaterra) se interpret
restrictivamente en el sentido de reservar el juzgamiento de los actos administrativos a los rganos Judiciales, en
Francia se sostuvo que esa funcin corresponda a la Administracin, y luego a tribunales contencioso
administrativos.
En el vrtice del control jurisdiccional de la Adm. Pblica se halla el Consejo de Estado Francs, cuyas decisiones
son definitivas, y al cual se le atribuye la autora de importantes instituciones del Derecho Administrativo.
Qu modelo sigue nuestro pas? Nuestro sistema es Judicial segn el art. 109 CN. El Poder Ejecutivo no puede
ejercer funciones judiciales, aunque s jurisdiccionales.
La CSJN en la causa Fernndez Arias admite la existencia de tribunales administrativos, siempre y cuando sus
decisiones estn sometidas luego a revisin judicial. As se preserva el art. 109 CN. De modo que en nuestro pas,
no es posible la creacin de un tribunal similar al Consejo de Estado Francs, ya que sus decisiones seran
definitivas, no susceptibles de revisin judicial.

Aparte de la funcin gubernativa (que reviste un carcter superior y excepcional), las funciones del Estado pueden
clasificarse desde un punto de vista material en:
Administrativa: actividad permanente, concreta, prctica e inmediata.
Legislativa: actividad consistente en el dictado de normas generales obligatorias.
Jurisdiccional: actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal.
Las tres funciones deben perseguir primordialmente la realizacin del Bien Comn, ya sea en forma inmediata o
mediata.
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En la realidad lo que ocurre es que cada uno de los rganos entre los que se distribuye el poder estatal tiene
asignada una funcin preponderante, pero sin que ello obste a que se le asignen funciones materialmente
correspondientes a los otros poderes.
As, a modo ejemplificativo, tenemos que el Poder Ejecutivo tiene por funcin preponderante administrar, pero
tambin juzga y legisla; el Poder Legislativo tiene por funcin preponderante legislar, pero tambin juzga y
administra; y el Poder Judicial, que tiene por funcin preponderante ejercer la jurisdiccional, tambin administra y
legisla.
Sentado ello, no se puede hablar correctamente de divisin de poderes, sino ms propiamente de separacin de
funciones. El poder del Estado es nico.
El valor de la tesis de Montesquieu consiste en los principios de coordinacin, equilibrio y especializacin que la
nutren. Ello as, dado que sin apartarse del objetivo de evitar la concentracin de poder en un solo rgano, puede
graduarse la competencia asignada a cada rgano en funcin de los requerimientos de colaboracin, control y
especializacin funcional.
Debe desterrarse el principio divisorio, entendido de la manera clsica, ya que no pueden identificarse de una
manera estricta los aspectos substancial, orgnico y formal de los actos estatales.

4- La funcin administrativa. Distintas concepciones. Clasificacin de la actividad administrativa.-
La gnesis de la Adm. Pblica contempornea encuentra su ubicacin en la poca napolenica donde se opera
una mutacin en el papel del poder administrador. A partir de ese instante, se produce una ampliacin progresiva
de sus competencias, abandonando la Administracin la funcin abstracta de sostener la ley (como sostena
Locke y Montesquieu) para pasar a ser un complejo orgnico que cumple mltiples actividades.
De la nocin de funcin adm., depende la nocin de Adm. Pblica.
Un concepto tcnico de funcin administrativa considerada como actividad, resulta til para diferenciarla de las
restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto adm., sometido a un
rgimen de Derecho Pblico, exorbitante del Derecho Privado.
Se han esbozado diversas doctrinas para lograr una nocin de funcin adm., las cuales giran alrededor del criterio
de actividad, antes mencionado.
Concepcin subjetiva u orgnica. Considera a la funcin adm. como toda o la mayor parte de la actividad
que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan es su esfera.
Los partidarios modernos de esta teora consideran que la funcin adm. es un sector o una zona de la actividad
que despliega el Poder Ejecutivo. Hay quienes incluyen dentro del concepto de Adm. actividades que
materialmente no son adm. (actividad reglamentaria y jurisdiccional), aun cuando reconocen que la adm. no es la
nica actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues tambin tiene atribuida la funcin de gobierno.
Se ha sostenido que el fenmeno de la personalidad jurdica del Estado slo se da en la Adm. Pblica, que es
como una constelacin de entes personificados. Por consiguiente, esta categora de persona jurdica separa y
distingue a la Adm. de otras actividades del Estado. Esta Adm. Pblica (como persona jurdica) aparece regulada
por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el Derecho Adm.

Criterio objetivo o material. Parte del reconocimiento de las actividades materialmente adm. no slo del
Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial.
La funcin preponderante del Poder Ejecutivo es ejercer actividad materialmente adm., aunque tambin legisla en
sentido material (ej. dicta reglamentos) y ejerce el poder jurisdiccional.
Pero tambin los dems rganos pueden ejercerla. As, el Poder Legislativo, cuya funcin preponderante es
legislar, realiza funcin materialmente adm. (por ej., en la designacin de agentes legislativos, su cesanta, etc.,) y
el Poder Judicial, que preponderantemente ejerce funcin jurisdiccional, tambin puede administrar (ej. contrata
suministros, nombra y sanciona al personal, etc.).
Se sintetiza en la pregunta en qu consiste la funcin adm.? (con prescindencia de quien la ejerza).
Las notas que caracterizan a la Administracin, permiten diferenciarla de la Legislacin (consiste en el dictado de
normas generales, abstractas y obligatorias) y de la Jurisdiccin ( significa decir el derecho en el caso concreto,
con el fin de resolver conflictos con fuerza de verdad legal).
Administrar, en sentido material, es una funcin concreta, prctica, permanente, normalmente espontnea,
inmediata o directa, que desarrollan los rganos estatales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y se complementa con
un componente teleolgico, que para algunos es la satisfaccin del inters pblico, o la atencin de las
necesidades colectivas para otros.
La funcin adm. debe orientarse a la realizacin del bien comn, satisfaciendo las necesidades de la comunidad
como de los individuos que la integran, conforme a regmenes jurdicos de Derecho Pblico. Debe excluirse de su
mbito todas aquellas actividades tpicamente privadas, an cuando tiendan al bien comn, como son las
actividades industrial y comercial.

Criterio Jurdico Formal. Cmo se exterioriza y con qu eficacia?
A cada funcin le corresponde un acto, un modo de expresin que va a tener eficacia jurdica propia, y que
responde a un rgimen jurdico distinto de las dems funciones.
Poder Ejecutivo -------- se expresa a travs de --------- actos administrativos.
Poder Legislativo ------ se expresa a travs de --------- la ley.
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Poder Judicial ---------- se expresa a travs de --------- sentencias.

Para la concepcin llamada residual, seguida por Otto Mayer, la Adm. era toda aquella actividad que restaba
luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional. Constituye una posicin negativa, y por tanto, lejana
de poder dar una definicin de funcin adm.
Otra teora, desarrollada por Adolfo Merkl, partiendo de la misma teora residual, considera como tal la actividad
de los rganos Ejecutivos vinculados por relaciones de jerarqua y de subordinacin. Este autor, adopta un
concepto formal de legislacin, distinguiendo a sta de la Adm. por la distancia en que se halla respecto de la
Constitucin. La primera ser ejecucin inmediata de la Constitucin, mientras que la segunda ser ejecucin
mediata, al igual que la funcin jurisdiccional. La Adm. como la Justicia devienen en actividades sublegales, pero
en esta ltima hay actividades de coordinacin (funcin jurisdiccional) y en aqulla en cambio subsiste la
subordinacin (funcin administrativa).

Diagrama de Ossermayer. La persecucin de un inters pblico no tipifica a la funcin adm., ya que todos
los rganos persiguen dicha finalidad. Lo que la distingue, es el modo de perseguirlo. La funcin adm., persigue el
fin pblico en forma directa e inmediata, es concreta (se opone a las leyes que son abstractas) y es espontnea
(distinta de la funcin jurisdiccional que para actuar requiere instancia de parte.

El autor nombrado toma los dos elementos ms importantes de toda norma, los destinatarios y el contenido, para
elaborar el siguiente cuadro:

DESTINATARIO CONTENIDO

Individual Concreto = Acto Adm. Individual
(Ej. una cesanta)
General Concreto = Actos Generales No Normativos
(Ej. llmese a concurso)
General Abstracto = Acto General Normativo
(el Reglamento)

En este ltimo supuesto, estamos ante una verdadera norma jurdica, como ejercicio de la actividad materialmente
legislativa de la Adm.

Clasificacin de la actividad administrativa.

Por la Materia (o naturaleza de la actividad).
a- Activa: es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u operativa de la Adm., tambin llamada funcin
adm. propiamente dicha.
Se caracteriza por ser una actividad permanente, o sea se ejerce en todo momento sin solucin de continuidad. Ej.
el dictado reglamentos, el nombramiento de personal, etc.

b- Consultiva: por medio de dictmenes, informes, opiniones y pareceres tcnicos jurdicos, asesoran a los
rganos que ejercen la funcin adm. activa, facilitndoles elementos para la preparacin y formacin de la
voluntad adm.
Los dictmenes pueden ser obligatorios o facultativos, por un lado, y vinculantes o no vinculantes por el otro.
Ser obligatorio si el rgano activo, pide o requiere consejo. Si no lo hace, ser slo facultativo emitir opinin.
Ser vinculante o no segn el rgano activo deba seguirlo o no. Si no lo es, se puede apartar de l, pero con
fundamento.
Por regla el dictamen es obligatorio y no vinculante.

c- De control: la actividad adm. debe realizarse segn el orden normativo y respetando en todos sus actos los
principios de justicia, equidad y moralidad.
Funcin adm. de control es, aquella que verifica la legalidad de la actividad adm. Se controla la conformidad de los
actos de la Adm. activa, de los administrados vinculados a ella y la actividad de los rganos adm. con
determinadas normas (legitimidad) o su correspondencia y proporcin con determinados fines (oportunidad o
conveniencia).
Ejemplos de rganos de control son la Sindicatura General de la Nacin, Contadura General de la Nacin, etc.
El control puede ser previo (autorizacin) o posterior (aprobacin).

Por los sujetos. Comprende a todos los rganos o entes facultados por el ordenamiento jurdico para
ejercer actividad adm..
a- Del rgano ejecutivo: equivale a la actividad directiva y directa de gestin y servicio, en funcin del inters
pblico, desplegada por el presidente o gobernador y por la Adm. estatal en su conjunto.

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b Del rgano legislativo: actividad de gestin y servicio, orientada al bien comn, para cumplirlo de un modo
indirecto.

c- Del rgano judicial: accionar de servicio cumplido por el rgano jurisdiccional, que no tiene carcter judicial. Se
encarga de resolver recursos, reclamos, etc presentados por los administrados. Se realiza a travs del
procedimiento (distinto del proceso judicial).

d- De entes pblicos no estatales: cuando organizaciones de carcter privado cumplen una gestin de
autoadministracin, mediante el ejercicio de facultades pblicas que reciben mediante delegacin o autorizacin
del Estado.

e De organizaciones supranacionales: cuando la competencia estatal es delegada por el Estado nacional a
entidades supraestatales a travs de un tratado de integracin, en condiciones de reciprocidad e igualdad.

f- De organizaciones multilaterales: caso de la Org. Mundial del Comercio (OMC), se constituye en el marco para
la aplicacin y funcionamiento de los acuerdos comerciales plurilaterales.

Por la organizacin.
a- Centralizada: Los rganos de la Adm. centralizada o directa tienen una estructura piramidal, donde las
facultades de decisin estn reunidas en los rganos superiores.

b- Descentralizada: tambin llamada Adm. Central indirecta, se opera cuando el ordenamiento jurdico confiere
competencias adm. en forma regular y permanente a entidades (entes) dotadas de personalidad jurdica, que
actan en nombre propio y por cuenta propia, bajo el control del PE. Por ej., las Universidades Nacionales.

c- Desconcentrada: tiene lugar cuando a travs de una ley, un rgano de la Adm. central confiere regular y
permanentemente atribuciones a rganos inferiores, dentro de la misma organizacin. Supone, no la creacin de
otro ente, sino de otro rgano, que carece de personalidad jurdica propia y patrimonio propio. Es el caso de las
distintas oficinas del Registro Civil en nuestra ciudad, de las comisaras, etc.

Por los efectos.
a- Interna: tiene por finalidad lograr el mejor funcionamiento del ente de que se trata. Tienen relevancia las
instrucciones y circulares, pues constituyen verdaderos reglamentos, y su incumplimiento generar sanciones
disciplinarias.
No produce efectos jurdicos inmediatos respecto de los administrados.

b- Externa: trasciende a la Adm. pblica, produce efectos jurdicos inmediatos respecto de los administrados,
como titulares de derechos y deberes jurdicos.

Por la estructura orgnica.
a- Unipersonal: quien ejerce la funcin es un rgano-institucin integrado por un solo hombre. El principio
regulador es el de la jerarqua piramidal.

b- Colegiada: quien ejerce la funcin es un rgano-institucin integrado por ms de una persona fsica.. Los
principios reguladores son la sesin, el qurum y la deliberacin. El rgano se expresa mediante una voluntad
plural producto de deliberacin y votacin.

Por la regulacin normativa.
a- Reglada: ocurre cuando una norma jurdica predetermina la conducta que el rgano adm. debe observar. El
rgano no puede apartarse de lo que las normas le indican. Le dicen que dada una situacin de hecho
corresponde dicta tal acto adm. Un ej., lo brinda el Derecho Jubilatorio, el cual establece minuciosamente los
beneficios que les corresponde a los afiliados segn sus respectivas situaciones.
Es la ms importante. El juez cotejar el acto con la ley (control de legalidad).
Hay 3 elementos siempre reglados: competencia, forma y fin.

b- Discrecional: cuando el rgano puede decidir, segn su leal saber y entender, si debe actuar o no y, en caso
afirmativo, qu medidas adoptar. El ordenamiento le otorga un abanico de alternativas igualmente vlidas.
Aqu los jueces no podrn realizar ningn control de legalidad, pero s podrn ejercer el control de oportunidad,
mrito y conveniencia, cuando el acto se oponga a criterios no legales.
La Adm., siempre podr ejercer ambos controles, ya sea que acte bajo una atribucin reglada o discrecional.

5- Las funciones Legislativa y Jurisdiccional de la Administracin Pblica.-
Si se parte del criterio material para realizar el deslinde de las funciones estatales, el reconocimiento de funciones
legislativa y jurisdiccional por parte de la Adm. Pblica, resulta una obligada consecuencia.
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Funcin materialmente legislativa de la Adm. Pblica. Puede ser definida como aquella que traduce el
dictado de normas jurdicas, que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad,
constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas.
Se manifiesta a travs de la potestad reglamentaria, reconocida por el art. 99 de la CN.
Los diversos Reglamentos que se emiten en el mbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones
que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso, aun
cuando stas posean una jerarqua normativo superior.

Funcin materialmente jurisdiccional de la Adm. Pblica. Se define como la actividad estatal que decide
controversias con fuerza de verdad legal. Es el caso de los tribunales adm., los tribunales militares, y de los entes
reguladores de servicios pblicos, rganos encuadrados en el rbita del Poder Ejecutivo.
Presenta algn problema la facultad jurisdiccional a la luz de la Constitucin?
En principio, el art. 109 de la CN, establece que el Poder Ejecutivo en ningn caso se puede arrogar funciones
judiciales. Es por ello que la facultad de ejercer funciones jurisdiccionales por parte de la Adm. Pblica aparece
limitada en pases como el nuestro que han acogido la doctrina de la divisin de poderes, consagrando, en
principio, el sistema judicialista para juzgar la actividad administrativa. (arts. 116 y 117 de la CN).
Pero no caben dudas acerca de que puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por
rganos adm., siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema. A su vez, en el plano de la realidad,
las necesidades actuales han llevado a la institucin de tribunales adm. por va legislativa (que desde un punto de
vista material realizan funciones de verdaderos jueces).
Entonces, corresponde fijar los lmites que rigen la actividad jurisdiccional de la Adm. Pblica:
a) la atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos adm. debe provenir de ley formal;
b) tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a la Adm., tienen que
hallarse suficientemente justificadas como para tornar razonable un apartamiento del principio general de
juzgamiento de la act. Adm. por el Poder Judicial. (v.gr. en materia fiscal).
c) si se atribuyen a rganos adm. funciones jurisdiccionales en forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de
ciertas garantas para asegurar la independencia de su juicio frente a la Adm. activa, tal como la inamovilidad en
sus cargos.
Esta no es una regla absoluta. Los entes reguladores en nuestro sistema son entes autrquicos, vinculados a la
Adm., ya que no dependen del Congreso, sino directamente del Poder Ejecutivo.
d) el contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos jurisdiccionales que emitan rganos adm. ha de
limitarse a la legalidad.
e) los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de
naturaleza jurisdiccional.
La CSJN, en Fernndez Arias Elena c/ Poggio Jos de 1960, ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional
emanado de rganos adm. ha de quedar sujeto a control judicial suficiente. Esto quiere decir que: a)
reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios, y b) negacin a los
tribunales adm. de la potestad de dictar resoluciones definitivas en cuanto a los hechos y al derecho
controvertidos, con excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin legal, los interesados hubieses elegido
la va adm., privndose voluntariamente de la judicial.

6- La ecuacin entre Administracin Pblica y Derecho Administrativo.-
La injerencia del Dcho. Adm. actual sobre esferas de actuacin reservadas anteriormente con exclusividad al
Dcho. Privado, provoc la ruptura de la ecuacin clsica: All donde hay Adm. Pblica hay Derecho Adm..
Originalmente, el Dcho. Adm. tuvo el mismo contenido que la Adm. Pblica, entendida sta ltima en su sentido
subjetivo.
ltimamente se ha producido una expansin del Dcho. Adm. a sectores donde no est la Adm. Pblica en sentido
subjetivo, como es el caso de las personas pblicas no estatales (Colegios Profesionales, los cuales ejercen, por
delegacin de la Adm. Pblica, el poder de polica sobre determinadas profesiones liberales) y, a partir del proceso
privatizador, como el Dcho. que rige la actuacin de los entes reguladores de los servicios pblicos.
Queda demostrado as que el Dcho. Adm. constituye una categora histrica, no identificable con concepciones
doctrinarias sobre la Adm. Pblica que pretenden realizar su delimitacin en forma absoluta.
Es decir, que hoy da se pone el acento a la funcin adm. en sentido material u objetivo, sin prescindir totalmente
del sentido subjetivo. En otras palabras, se aplica Dcho. Adm. a todo aqul que ejerza una funcin adm. en
sentido material sin importar que sea el Estado o la Adm. Pblica en sentido subjetivo.
Esto se ve reflejado en el proceso contencioso administrativo, en el cual el Dcho. Adm.: a) se aplica a actos de la
Adm. Pblica en sentido objetivo y subjetivo; b) se ampli al Poder Legislativo y al Judicial; y c) se aplica a los
entes no estatales.
En sntesis, la ruptura de la ecuacin responde a una ampliacin del contenido del Dcho. Adm. como producto de
circunstancias histricas.

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7- Contenido actual del Derecho Administrativo. El problema de su definicin.-
Resulta prcticamente imposible definir al Dcho. Administrativo sobre la base exclusiva de la nocin de Adm.
Pblica. As, no puede considerarse al Dcho. Administrativo como el Dcho. de la Adm. (en sentido orgnico).

Ello debido a que su objeto es fcil de describir, pero no de definir, ya que se hace difcil lograr un concepto que
tenga la flexibilidad y el dinamismo suficiente para captar la realidad histrica de cada pas.
Sin embargo, nada obsta a explicar el Dcho. Administrativo diciendo que es aquella parte del Derecho Pblico
interno que regula la organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del
rgano Ejecutivo y de las entidades jurdicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes
rganos que ejercen el poder del Estado (Legislativo y Judicial) y, en general, todas aquellas actividades
realizadas por personas pblicas o privadas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder pblico
derogatorias o exorbitantes del Derecho Privado, aunque no sean personas de Derecho Pblico.

8- Los principios fundamentales del Derecho Administrativo contemporneo.-
Entre los principios del Dcho adm., encontramos algunos que han sido tomados del Dcho. Civil, tal como por ej. el
de la Buena Fe. Otros, han sido desarrollados por el Dcho. Penal sustantivo, y recepcionados luego por el Dcho
Adm. (ej. non bis in idem).
Adems, hay principios sectoriales que son propios del Dcho Adm, creados en su mayora por el Poder
Administrador. Entre ellos se encuentran:
- Ppcio del paralelismo de las formas y competencias. As:
Quin es competente para despedir a un empleado pblico? El mismo que lo contrat.
Cmo se puede eliminar un ente autrquico? Del mismo modo por el cual se lo cre, sea por una ley o un
decreto.
-Ppcio de continuidad de los servicios pblicos.
-Ppcio de la estabilidad del acto adm. cuando crea derechos subjetivos a favor y en cabeza del administrado.
- Autotutela del dominio pblico
- Informalismo, atenuacin del rigor formal a favor del administrado.
- Silencio administrativo. El silencio de la adm. es negativo.

Cmo se resuelve un conflicto entre principios? Nunca se resuelve en una contradiccin, sino en una tensin. Es
decir no hay eliminacin de principios, sino que se le da mayor o menor peso a un ppcio u otro (de acuerdo al
peso que tenga cada uno en un momento determinado).
Y cmo se resuelve un conflicto de normas? Se resuelve eliminando una de ellas, ya que no hay posibilidad de
que una misma conducta est permitida y prohibida a la vez.

9- El concepto tcnico de Potestad.-
La funcin es, actividad estatal genricamente considerada. Pero puede descenderse de esa escala genrica y
separar dentro de cada una de las funciones estatales esenciales (administrativa, legislativa y jurisdiccional), las
actividades concretas o tareas que tenga asignadas cada rgano estatal. Dicha tarea o actividad particularizada
dentro de la funcin (actividad genrica) recibe el nombre de cometido (v.gr. el servicio pblico). Ahora bien, para
poder realizar esas funciones y los cometidos estatales que a ellas se adscriben, resulta necesario que la
Administracin Pblica disponga de poderes o prerrogativas para cumplir integralmente con los fines de bien
comn que persigue el Estado. Tales poderes se denominan en el lenguaje tcnico Potestades.
Para continuar, la idea de potestad contrasta con la de derecho subjetivo en los siguientes aspectos:
a) La potestad no nace de relacin jurdica alguna, sino del ordenamiento
jurdico, que la disciplina y regula.
b)Ella no versa sobre contenidos especficos determinados sino que tiene un objeto genrico, no consistiendo en
una prestacin individual sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurdicos, aunque de su ejercicio y
como consecuencia de su titularidad puedan devenirse relaciones jurdicas particulares.
c) No genera deberes concretos, ni sujetos obligados, sino una situacin de sometimiento o sujecin a sufrir los
efectos jurdicos que de ella emanan, no hay pues sujeto obligado sino una situacin pasiva de inercia.
La potestad estatal consiste, en consecuencia, en un "poder de actuacin" que ejercitndose de acuerdo con el
ordenamiento jurdico puede generar situaciones jurdicas que obliguen a otros sujetos.
Existen diversas especies de potestades de la Administracin: reglamentaria, de mando o imperativa,
sancionadora, ejecutiva y jurisdiccional. La potestad reglamentaria consiste bsicamente en la aptitud del Poder
Ejecutivo y, en general, de la Administracin Pblica que habilita a emitir actos de alcance general que traducen la
institucin de situaciones generales, objetivas y obligatorias. En cambio, la potestad de mando o imperativa se
vincula a la posibilidad de dictar rdenes revestidas de imperium que alcanza su expresin mxima en el Poder
Ejecutivo.
Si se tiene en cuenta el poder disciplinario (interno), o el correctivo (externo), la potestad se denomina
sancionadora, aunque debe reconocerse que constituye, en realidad, un complemento de la potestad imperativa .
La necesidad de ejecutar los actos que emanan de las anteriores potestades, explica y justifica la idea de una
"potestad ejecutiva" o de ejecucin, que se traduce en diversos actos: de tutela o proteccin, de coaccin
forzosa, de gestin econmica, de vigilancia, de gracia o dispensa, etctera.
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En cuanto a la potestad jurisdiccional, ella puede definirse esencialmente en la facultad de decidir controversias
con fuerza de verdad legal, por cuyo motivo, si bien se la admite, su ejercicio es excepcional en virtud de tratarse
de la funcin que la Constitucin Nacional atribuye predominantemente a los jueces.
Si las potestades tienen su origen en el ordenamiento jurdico, se requiere, por aplicacin del principio de
legalidad, que una norma previa la configure y la atribuya. Por tal razn, se originan en ley material y son
inalienables, intransmisibles o irrenunciables.
Como un principio bsico de la actual concepcin del Estado de Derecho, debe tenerse en cuenta que no obstante
el hecho de que las potestades administrativas traducen situaciones ordinarias de ejercicio del poder pblico, ellas
no pueden ser absolutas e ilimitadas sino razonables y justamente medidas y tasadas en su extensin por el
propio ordenamiento jurdico, que acota sus lmites y precisa su contenido.
La tcnica de atribucin de la potestad puede ser genrica (v.gr.art. 99, inc. 2o, de la Const. Nac, respecto a una
de las formas en que se traduce la potestad reglamentaria), expresa o especfica (la potestad disciplinaria del
rgimen de la funcin pblica).
Vale destacar, el requisito esencial de todo procedimiento administrativo es el control judicial suficiente de hechos
y derechos.

BOLILLA 2
(CONTINUACIN BOL.1 PARA EL FINAL)

1- Surgimiento de un nuevo modelo de Estado : Estado Subsidiario.-
A partir de la segunda mitad del siglo XX ha venido desenvolvindose uno de los procesos de transformacin de
mayor magnitud acerca del papel que corresponde asumir al Estado.
La quiebra del modelo que caracteriz al Estado benefactor est a la vista de todos. La sociedad ya no acepta que
el Estado intervenga activa y directamente en el campo econmico-social asumiendo actividades que corresponde
realizar a los particulares iure propio.
Los reclamos que pujan por una mayor libertad econmica, susceptibles de permitir el desarrollo espontneo de la
iniciativa privada, son canalizados en las polticas oficiales de los gobiernos a travs de diferentes medidas como
las desregulaciones y la eliminacin de privilegios y monopolios.
Paralelamente, se desencadena un proceso de transferencia de empresas y bienes del Estado hacia los
particulares, privatizndose importantes sectores de la actividad estatal, inclusive aquellas prestaciones que se
engloban bajo la figura del servicio pblico, lo cual acenta la colaboracin de los administrados en la gestin
pblica.

El Estado Subsidiario supone una organizacin binaria que se integra con:
- una unidad de superior jerarqua que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad, relaciones
exteriores, legislacin) pertenecientes al Estado como comunidad perfecta y soberana, y que se completa con
- otra unidad mediante funciones desarrolladas por un conjunto de organizaciones menores que cumplen una
misin supletoria de la actividad privada (educacin, salud, servicios pblicos).
En este contexto se canaliza la realizacin del Bien Comn, con predominio del Derecho Pblico en las funciones
indelegables, y con recurrencia a formas privadas o mixtas para la actividad supletoria, conforme al objeto
perseguido en cada caso (si la actividad es industrial o comercial, la actividad de la empresa aparece regida por el
Derecho Privado).
Pero el Estado no puede renunciar a su funcin supletoria, exclusiva o concurrente con la actuacin privada, en
materia de previsin social, salud, educacin, etc., cuando estas actividades no resultan cubiertas suficientemente
por los particulares.

2- El principio de Subsidiariedad.-
Es el principio rector que justifica la intromisin del Estado en el plano econmico y
social.
El principio de subsidiariedad, en su faz pasiva, veda al Estado hacer todo lo que los particulares puedan realizar
con su propia iniciativa o industria y que, consecuentemente, tambin obsta a que el Estado, como comunidad de
superior jerarqua, lleve a cabo actividades que puedan cumplir las comunidades menores (provincias) o las
llamados cuerpos intermedios, lo cual halla adecuado sustento en la Constitucin Nacional. En efecto, sta
concibe a los derechos de ejercer industria o comercio, de ensear y aprender, entre otros, como derechos de los
particulares y no del Estado (art. 14 CN), limitado por el principio de legalidad (art. 19) y de razonabilidad (art. 28).
La faz activa del principio de subsidiariedad, que es la que lleva a intervenir al Estado en caso de insuficiencia o
falta de iniciativa privada, carece de prescripciones constitucionales especficas, pero puede extraerse de la
clusula de progreso (art. 75, inc 18) y el ejercicio de los poderes del rgano Legislativo podran llegar a fundar la
injerencia estatal.
Este principio, propio del derecho natural, se encuentra a la cabeza de las reformas y transformaciones que se
estn operando en gran parte del mundo. Este proceso, genera como consecuencia fundamental, la distribucin
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del poder econmico y social, que se transfiere a las personas privadas, generalmente organizadas bajo formas
asociativas o societarias.
El Estado subsidiario es, esencialmente, un Estado de justicia. Esta ltima frmula, acuada originalmente por Del
Vecchio, refleja una concepcin superadora tanto del Estado de Derecho como del modelo que le sucedi: el
Estado Social de Derecho.
Esta superacin se explica puesto que si bien se mantienen postulados del Estado de Derecho (independencia del
Poder Judicial, sometimiento de la Adm. a la ley y rgimen garantstico de las libertades y dems derechos
personales) se equilibra el abstencionismo estricto propio de la ideologa del siglo XIX con un limitado y razonado
intervencionismo que restituye la plenitud derecho natural, a travs del imperio del principio de la subsidiariedad,
que en algunos pases, alcanza rango positivo.
De este modo, el Estado ms que sometido al Derecho (o a la ley si se quiere), se encuentra vinculado a la
justicia, en sus diferentes especies (legal, distributiva, conmutativa).

3- Los principios que nutren el Estado Social de Derecho.-
Algunos podrn suponer que este modelo de Estado subsidiario no es ms que el Estado social de Derecho con
alguna que otra innovacin, fundamentalmente en lo relativo a la intervencin del Estado en la economa.
A fin de distanciar ambas nociones, analicemos el marco ideolgico del Estado social de Derecho:
- los derechos personales no preexisten sino que nacen de la ley, por lo tanto, el derecho de propiedad no se
reconoce como un derecho natural ni fundamental;
- los derechos individuales slo tienen reconocimiento y adquieren vigencia efectiva por su vinculacin social;
- no se limita la intervencin del Estado en la economa, ni en el alcance de las polticas que el Estado disea con
la pretensin de alcanzar la mxima igualdad de los hombres, an a costa de los derechos individuales.

4- Caractersticas ms relevantes de la transformacin del Estado
Hacia mediados del siglo XX, los principios de la filosofa poltica liberal han cado en buena parte ante
concepciones jurdico-polticas nuevas, para pasar a otro ciclo histrico, en el que se vuelve a un sistema de
libertades que procura conciliar las bases histricas del viejo liberalismo (democracia y derechos humanos) con el
reconocimiento de una funcin social a cargo del Estado, bien que limitada por los recursos fiscales existentes y
por el principio de subsidiariedad.

El Estado de Derecho y el principio de Legalidad. La expresin Estado de Derecho, acuada por primera
vez por von Mohl, tradujo originalmente la lucha que sostuvieron los Parlamentos por alcanzar supremaca frente
al Prncipe.
Fue recin el constitucionalismo moderno el que le atribuy a la expresin Estado de Derecho su significado
actual, segn el cual el Derecho preexiste a la actuacin de la Adm. y la actividad de sta se subordina al
ordenamiento jurdico; se complementa con el hecho de que los derechos fundamentales de las personas se
hallan plenamente garantidos, y sujetos a tribunales independientes para juzgar las contiendas.
Dentro de esta concepcin surge el Derecho Pblico subjetivo que atribuye al particular la facultad de exigir una
determinada conducta (positiva o negativa) por parte de la Adm., contrariamente a lo que aconteci durante el
Estado-polica.
Como postulados del Estado de Derecho, se citan:
-Divisin de poderes (presupuesto poltico del Dcho. Adm.)
-Principio de Legalidad (presupuesto jurdico del Dcho. Adm.)
-Principio de Juridicidad
-Publicidad de las normas
-Jerarqua de las normas
-Interdiccin de la arbitrariedad
-Irretroactividad de las normas desfavorables
-Seguridad Jurdica
-Responsabilidad del Estado en el mbito pblico (posibilidad de su demandabilidad):
- se necesita de ley expresa para poder demandar al Estado
- la sentencia contra el Estado era slo declarativa, hasta que en 1945 la CSJN reconoci la ejecutoriedad
de las sentencias contra el Estado.

Pero la concepcin del Estado de Derecho sufri, a partir de la Primera Guerra Mundial, una transformacin hacia
el llamado Estado Benefactor o Estado Social de Derecho, en el cual se acenta el intervencionismo estatal y
se intenta borrar la dualidad entre el Estado y la sociedad. Esto se apoy en la premisa de que el Estado deba ser
el configurador del orden social con el fin de corregir las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la
Adm. como aportadora de prestaciones.
La ruptura de este modelo, originado en la bsqueda de una mayor racionalidad en la administracin del gasto
pblico y de un correlativo aumento de la gestin privada en la economa, ha dado paso a un movimiento
tendiente a limitar las funciones de la Adm. como a desregular y desmonopolizar las actividades. Este sistema,
denominado Estado Subsidiario, mantiene las reglas del Estado de Derecho, poniendo nfasis en la proteccin
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de la iniciativa privada y la libre competencia y, al propio tiempo que limita la actividad del Estado como productor
o comerciante, no deja de hacerlo en determinados mbitos de inters social (salud pblica, previsin social, etc.).

El intervencionismo estatal y el principio de Subsidiariedad. El fenmeno del intervencionismo estatal no
es algo nuevo, ya que aparece configurado desde la Edad Media hasta el Estado Liberal, siendo notable en el
campo de la industria.
En general puede advertirse que actualmente no existen prcticamente actividades cuyo ejercicio no se vincule,
en mayor o menor intensidad, con el Derecho Adm.
Aparece como un principio rector en esta materia el de la suplencia o subsidiariedad, que justifica la intervencin
en aquellos casos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, cuando fuere necesario para la satisfaccin
del bien comn.

5- Recepcin del principio de subsidiariedad por el ordenamiento
Este principio tuvo su consagracin legislativa con la ley 23.696 (1989), llamada Ley de Reforma del Estado.
Esta ley, en su art. 1, declara en estado de emergencia la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de los
contratos a cargo del sector pblico y la situacin econmica financiera de la Administracin Pblica Nacional
centralizada y descentralizada, facultndose al Poder Ejecutivo Nacional para proceder a la privatizacin total
o parcial o a la liquidacin de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional, siendo requisito previo que hayan sido declaradas "sujeta a
privatizacin" de acuerdo a las previsiones de esta ley. La declaracin de sujeta a privatizacin ser hecha por el
Poder Ejecutivo Nacional, debiendo, en todos los casos, ser aprobada por ley del Congreso.

6- Las tcnicas de reversin del estatismo.-
Las tcnicas con las cuales cuenta el poder administrador para revertir el intervencionismo del Estado, son
bsicamente dos: privatizacin y la concesin.
Ambas, pueden desarrollarse en forma total o parcial.
Tambin puede haber asociacin del Estado con los particulares en una empresa comn, o la cesin mediante
contrato de locacin de determinados terrenos del Estado para su exploracin y explotacin.
Por ejemplo, entre las empresas o sociedades del Estado sujetas a privatizacin por disposicin del Poder
Ejecutivo, se permita la privatizacin total o parcial de Aerolneas Argentinas (que hoy da ha vuelto a manos del
Estado), y en el caso de otra empresa emblemtica de nuestro pas como es YPF, se permita la concesin o
asociacin y/ celebracin de contratos de locacin en reas de exploracin y explotacin.

7- Reestructuracin y racionalizacin administrativas.-
8- La desregulacin y desmonopolizacin de actividades.-
El art. 10 de la ley 23.696 fija el alcance de las polticas privatizadoras El acto que declare "sujeta a privatizacin"
puede referirse a cualesquiera de las formas de privatizacin, sea total o parcial, pudiendo comprender tanto a una
empresa como a un establecimiento, bien o actividad determinada. Con el mismo rgimen que el indicado en el
artculo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional podr disponer, cuando fuere necesario, la exclusin de
todos los privilegios y/o clusulas monoplicas y/o prohibiciones discriminatorias an cuando derivaren de normas
legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatizacin o que impida la desmonopolizacin o
desregulacin del respectivo servicio.

9- La privatizacin de actividades pblicas o privadas.-
El intervencionismo vigente con anterioridad a 1989 favoreci la deformacin del Estado dando lugar al llamado
estatismo, bajo cuyo amparo nacieron el dficit fiscal, el endeudamiento interno y externo y la malformacin de la
Administracin Pblica. As fue como a fines de la dcada de los aos 80 la crisis se transform en terminal y
naci una nueva etapa que algunos autores dieron en denominar la reversin del estatismo
Este amplio proceso de reformas, puede dividirse en 2 fases:
-1 fase de la reforma que comprende la reduccin del aparato estatal, privatizaciones, descentralizacin,
tercerizacin y desregulacin de actividades econmicas (1989-1994) - y la 2 fase desde 1994 al 2000 que
queda marcada por la reforma de la Constitucin.

Esta Reforma se puso en marcha en 1989 a partir de la aprobacin de la ley 23.696.A travs de esta norma se
estableci el comienzo del proceso de reforma y transformacin poltico-jurdica del papel del Estado y de las
empresas pblicas.
Tal decisin, haba sido la principal bandera poltica de los sectores de centro-derecha, hallndose comunicadores
que la apoyaban fuertemente, como el periodista Bernardo Neustadt, que planteaba "achicar el Estado es
agrandar la Nacin", lo cul ms tarde encontr asidero y demostr su falacia.
Esta ley, cuyo contenido tena por objeto la recuperacin del riesgo empresario, el derecho a la iniciativa privada,
la desarticulacin de la burocracia estatal, el fin de los avales estables para minimizar el riesgo privado, el estmulo
a la inversin privada, la revalorizacin del trabajo y la eliminacin del privilegio, fue inspirada y puesta en marcha
por el administrativista, Roberto Dromi. Segn sus propias palabras: "las privatizaciones tenan varios objetivos.
Uno era obtener recursos para paliar el dficit fiscal y poder equilibrar el presupuesto del Estado, porque con eso
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era posible un mecanismo de convertibilidad. Otro era dar eficiencia a los servicios pblicos, requiriendo a los
inversores una mejor prestacin que la que brindaba el Estado. Otro era plantearle a los inversores compromisos
importantes de inversin, y esto se puede ver en casi todas las privatizaciones de los servicios pblicos.
A partir de la vigencia de la ley, se produjo en forma acelerada una indita transferencia de empresas pblicas al
sector privado. En muchos casos, la venta de estos activos se llev a cabo mediante procesos con significativas
irregularidades y an con abundantes y penosos casos de flagrante corrupcin. De poco sirvieron las denuncias
de los partidos polticos opositores y de una parte considerable del periodismo. Se impona la candidez, el
desenfado y la informalidad presidencial a la denuncia y al saqueo

10- El sistema instituido por el Decreto N 2284/91 PEN.-
El decreto 2284/91 de desregulacin econmica, avanz en la idea privatizadora, con la finalidad, segn se dice
en sus considerandos, de consolidar la estabilidad econmica, evitar distorsiones en el sistema de precios
relativos y mejorar la asignacin de recursos en la economa nacional, a fin de asegurar una ms justa y equitativa
distribucin del ingreso. Que estancamiento de la economa argentina, por un lado, y el alto grado de
endeudamiento, por el otro, enmarcan la grave emergencia econmica de los aos ochenta. Y entre otras
cuestiones, que las regulaciones que hoy pierden virtualidad econmica, impiden una fluida circulacin de los
bienes y servicios.
En el art. 1, se refiere a la desregulacin del comercio interior de bienes y servicios, por el cual, se dejan sin efecto
las restricciones a la oferta de bienes y servicios en todo el territorio nacional, las limitaciones a la informacin de
los consumidores o usuarios de servicios sobre precios, calidades tcnicas o comerciales y otros aspectos
relevantes relativos a bienes o servicios que se comercialicen, y todas las otras restricciones que distorsionen los
precios de mercado evitando la interaccin espontnea de la oferta y de la demanda.
Asimismo, se dejan sin efecto las declaraciones de orden pblico establecidas en materia de aranceles, escalas o
tarifas que fijen honorarios, comisiones o cualquier otra forma de retribucin de servicios profesionales, no
comprendidos en la legislacin laboral o en convenios colectivos de trabajo, en cualquier clase de actividad,
incluyendo los mercados de activos financieros u otros ttulos, establecidos, aprobados u homologados por leyes,
decretos o resoluciones.
Otra cuestin importante es que se disuelven los Entes Reguladores, y en general todas las unidades
administrativas responsables del cumplimiento de las intervenciones y controles suprimidos por el mencionado
decreto.

11- Alcance del principio antiregulatorio receptado por el Decreto N 2284/91 PEN.-
En consecuencia, el principio rector que justifica la intromisin del Estado en el plano econmico y social es el de
la subsidiariedad. si el bien comn que constituye el fin o causa final del Estado posee naturaleza subsidiaria y se
encuentra subordinado
al mantenimiento y al desarrollo de la dignidad de las personas que forman parte de la sociedad civil, el Estado no
puede absorber y acaparar todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de aqulla. En
otros trminos, que la subsidiariedad es una obligada consecuencia de la propia naturaleza de la finalidad
que el Estado persigue y el presupuesto indispensable para el ejercicio de las libertades del hombre .

12- Las tcnicas regulatorias. Los nuevos entes regulatorios. Creacin formal de los entes regulatorios. Su
condicin jurdica. Fines y objetivos que persiguen.-
Una tcnica para regular los servicios pblicos son a travs de los entes reguladores (autrquicos) dentro de un
marco de regulacin.
Estos entes pueden ser creados por decreto, ley o constitucin. Es importante la distincin entre entes creados
por ley o decreto, porque este ultimo est sometido a una tutela que controla su legalidad y jerrquica
interviniendo en el mrito, conveniencia y oportunidad. En cambio los entes creados por ley solo son tutelados.
La condicin jurdica de estos entes es la propia de las entidades autrquicas, pus se trata de
descentralizaciones jurdicas del Estado que participan de la naturaleza pblica de ste, perteneciendo, en
realidad, a su organizacin administrativa pese a su personalidad diferenciada.
Los elementos constitutivos de la entidad autrquica son:
a) personalidad jurdica propia;
b) substractum econmico financiero que permita la constitucin de un patrimonio estatal de afectacin a fines
determinados, y
c) cumplimiento de una finalidad especficamente estatal, es decir, no industrial o comercial.

13- Naturaleza de la competencia de los entes regulatorios. Delegacin y subdelegacin. Las potestades
de los entes regulatorios. Control administrativo y judicial.-
Los entes reguladores no poseen aptitud para actuar fuera del marco de especialidad que les reconoce las normas
atributivas de competencia. Esta regla, conocida como principio de especialidad de la competencia, representa el
principal lmite jurdico puesto a la sobreactuacin de los entes y rganos administrativos. De transgredirse esta
regla, el acto resultante se hallar afectado de invalidez, la cual tendr carcter absoluto, en virtud de su ntima
conexin con el orden jurdico.
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Ahora bien, conforme a este principio, el mbito de actuacin del ente se encuentra previamente acotado por la
norma (especialmente por su fin) y no puede ser extendido por la mera voluntad del agente pblico.

La mayora de los marcos regulatorios dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 otorgan a los
entes un amplio conjunto de poderes reglamentarios delegados por el Congreso.

Respecto a la validez constitucional de la delegacin legislativa, es antigua la jurisprudencia de la CSJN,a partir
del caso Delfino, en el sentido que el Poder Legislativo, en tanto establezca el o los principios jurdicos legislativos
que han de regir la cuestin, puede vlidamente delegar al Poder Ejecutivo la instrumentacin de tal principio
jurdico legal, o en el caso la individualizacin de las normas contrapuestas a tal principio que resultan derogadas
en virtud del mismo. Es lo que ha hecho la ley 23.696 en los artculos 10 y 60, que el Poder Ejecutivo ejecuta en la
especie.
Las potestades de los entes reguladores pueden ser: sancionatorias, reglamentaria, participacin en tarifas y
jurisdiccional, aunque slo sobre temas que versen sobre hechos administrativos.
Control administrativo. El contralor administrativo de los actos de estos entes, se realiza por el
sistema de los recursos administrativos, particularmente por el denominado "recurso de alzada", optativo a nivel
nacional, que en Entre Ros se denomina recurso de aplicacin jerrquica.
El control que el Poder Ejecutivo puede ejercer sobre los entes se limita a los supuestos previstos en el art. 99 del
Reglamento Nacional de Procedimientos Adm., es decir, manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin
del derecho).
Control Judicial. Conforme al sistema judicialista adoptado por la CN, la actividad adm. Y
reglamentaria de los entes regulatorios se haya sometida a los jueces sin otra condicin que la existencia de
causa o controversia, adems de todos los requisitos procesales que establece la legislacin para acceder a la
instancia judicial.
No difiere del sistema de juzgamiento de los actos administrativos. Control judicial pleno, con amplitud de debate y
prueba.
Algunos regmenes regulatorios establecen vas de impugnacin especficas en la materia que regulan (por ej. El
gas). A falta de stas, habr de estarse a las normas generales que regulan la impugnacin judicial de actos adm.

16

BOLILLA 3

1- El Derecho Administrativo y el mundo jurdico y sus caractersticas principales.
Como en toda rama del derecho, existen tambin, en el derecho administrativo, tres rdenes diferentes: el orden
normativo, el orden de las conductas o de la realidad y el orden de los valores (justicia).
El sistema normativo est compuesto principalmente por las fuentes escritas que componen la legislacin
administrativa (leyes, reglamentos, instrucciones, etc.) como expresin de las funciones y potestades de los
rganos del Estado.
En el orden de la realidad o de las conductas aparecen actos y hechos humanos, por cuyo mrito los rganos que
ejercen el poder del Estado adjudican potencia o impotencia, cargas y derechos o beneficios, ampliando o
restringiendo la esfera de los particulares.
Nos encontramos finalmente ante el orden de la justicia, que es aquel que proporciona los criterios de valoracin
para juzgar las distintas situaciones que se presentan.
El derecho administrativo, que constituye una porcin del mundo jurdico, participa de la composicin
tridimensional del mismo segn la concepcin tridimensional.

Notas tpicas del Derecho Administrativo.
- Derecho local;
- carcter autnomo, se d sus propias normas y principios, sin excluir su heterointegracin;
- Derecho in fieri, en formacin, dada su permanente evolucin y mutacin. De ah la dificultad para su
codificacin.
- estrechez o vinculacin con las polticas del gobierno
- normativa con forma peculiar, como desgajada, ya que algunos principios de una de las partes del D.A, no se
aplican a otras partes. Hay, en ocasiones, desvinculacin entre las distintas partes que componen el D.A.
- Atomizacin legislativa, es por ello, que las partes deben llevarle el Derecho al juez (en contra al iura novit curia).

2- Relacin con otras ramas del Derecho Pblico.-
Hay relaciones de jerarqua o verticales (ej. el D.A. se subordina al Dcho. Constitucional), y de contacto u
horizontales (ej. el D.A. en relacin con el Dcho Civil).
Con el Derecho Constitucional. El derecho constitucional procura organizar al Estado a travs de la
ordenacin de sus competencias supremas.
El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo la base del
ordenamiento administrativo y de las dems ramas del derecho. Disea el esqueleto del Estado.
El derecho administrativo, que, como se ha indicado antes, regula substancialmente toda la actividad pblica de la
Administracin (en sentido subjetivo) sumada a la actividad materialmente administrativa de los rganos
Legislativo y Judicial, tienen una
ntima vinculacin con el derecho constitucional.
Por eso la primera vinculacin es de jerarqua y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las
normas y principios constitucionales. Pero la subordinacin existente entre ambas disciplinas no elimina relaciones
de contacto, pus hay varias disposiciones constitucionales que son de D.A.

Con el Derecho Penal sustantivo. El derecho administrativo guarda una estrecha vinculacin con el
llamado derecho penal sustantivo en cuanto la Administracin requiere de la tutela represiva para asegurar su
eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podra afectarse la existencia misma del Estado.
Con excepcin de unas pocas definiciones (v.gr., la definicin de funcionario pblico del art. 77 del Cd. Penal)
ste trae un conjunto importante de figuras cuyos trminos conceptuales corresponden al derecho administrativo.
Tal acontece respecto de la mencin al servicio pblico, cargo pblico, autoridad competente, empresas pblicas
de transporte, uso pblico, va pblica, etctera.
Pero si las relaciones existentes entre ambas ramas y la autonoma que las caracteriza no ha dado motivo a
dificultades doctrinarias, no puede decirse lo mismo acerca de los llamados derecho penal disciplinario, derecho
penal ejecutivo y, sobre todo, del derecho penal Administrativo.

Derecho Penal Disciplinario y Derecho Penal Ejecutivo. El denominado derecho penal disciplinario se
fundamenta en la relacin de subordinacin que impone el principio de la jerarqua administrativa, con lo cual es
evidente que la potestad disciplinaria pertenece al derecho pblico y, no obstante su contenido sancionatorio y
represivo, corresponde al derecho administrativo.
Las medidas propias del derecho penal disciplinario no persiguen como fin la represin o prevencin de la
delincuencia, sino la proteccin del orden y disciplina necesarios para el ejercicio de las funciones administrativas.
Las principales diferencias que se observan con el derecho penal sustantivo pueden resumirse en:
a) en el derecho penal disciplinario no se aplican, en las sanciones correctivas de menor gravedad, el principio
nullum crimen nulla poena sine lege ni el de lgale iudicium, sin
perjuicio de las garantas procedimentales que implican, en general, los recursos de reconsideracin y jerrquico;
17
b)la prescripcin, que tiene efecto extintivo sobre el delito y la pena, no extingue la sancin disciplinaria, salvo
norma expresa en contrario;
c) no afecta el principio non bis in idem, el hecho de que un funcionario pblico sea pasible de sanciones
disciplinarias y penales por la misma infraccin, ya que la disciplina administrativa tiene su finalidad propia que se
independiza del derecho penal.

Respecto al denominado derecho penal ejecutivo o penitenciario cuadra apuntar que, en la doctrina, no hay
acuerdo si debe adscribirse al derecho adm. o al derecho penal.
Para Cassagne, el derecho penitenciario, que desarrolla o contina la aplicacin de la pena a travs de su
ejecucin, es parte de la funcin administrativa, ya que, tanto la ejecucin de las penas, como la organizacin de
los regmenes carcelarios, son de indudable naturaleza administrativa, aun cuando la peculiaridad propia de esta
disciplina conduce a ubicarla como derecho administrativo especial.

3- El derecho penal administrativo o penal econmico y el problema de su autonoma.-
Mientras el derecho penal sustantivo tiene por principal fin la prevencin y represin de la delincuencia
considerada como violacin de orden jurdico general, lo que tipifica al derecho penal administrativo es la esencia
administrativa del precepto que contiene una sancin, tal como ocurre con las contravenciones de polica y las
infracciones
tributarias.
El ilcito penal administrativo est dado por la transgresin al deber de colaborar con la Administracin en la
realizacin de los fines de bien comn que ella persigue.
Sin embargo, el ilcito penal administrativo tiene en comn con el delito criminal la aplicacin de los principios del
derecho penal sustantivo, especialmente del principio por cuyo mrito la sancin ha de estar fijada previamente en
una norma jurdica nulla poena sine lege a diferencia de lo que acontece en el derecho penal disciplinario.
En cambio, resulta posible aplicar en la contravencin como principio general sanciones a personas de
existencia ideal.
La teora general de las sanciones admite una ya clsica divisin entre sanciones penales, civiles, disciplinarias y
penales-administrativas.
El derecho penal administrativo se integra fundamentalmente con las faltas y contravenciones de polica e
infracciones fiscales o tributarias, habindose debatido en doctrina su ubicacin y autonoma cientfica.
Cassagne lo considera un "derecho especial", que se nutre de algunos principios esenciales de los derechos penal
y administrativo.
Su carcter de derecho especial se afirma por la circunstancia de no hallarse regulado por el Cdigo Penal y
revestir frecuentemente carcter local, adems de que el juzgamiento de las infracciones suele realizarse por
rganos, principios y procedimientos peculiares, que no se identifican plenamente con el sistema que rige la
actividad de quienes juzgan los delitos. Todo ello conduce a negar su autonoma cientfica, en la medida de que se
trata de una materia que carece de metodologa y objeto propio.

4- Relaciones con otras ramas del Derecho Privado.-
La desemejanza entre el derecho administrativo y el derecho privado se basa fundamentalmente en una distincin
entre los principios que inspiran ambos ordenamientos, en cuanto a la naturaleza de las relaciones y posicin de
los sujetos que intervienen en la relacin jurdica. En efecto, mientras el derecho privado se inspira en las ideas de
autonoma, igualdad de partes y limitacin de los poderes jurdicos que el ordenamiento otorga a las personas, el
derecho administrativo, si bien sobre la base de criterios de equilibrio y justicia, se articula con normas y principios
que derivan de la posicin preeminente del Estado y de los intereses comunes que l debe proteger y promover.
Como consecuencia de ello, en contraste con lo que acontece en el derecho privado, los sujetos y rganos
estatales gozan del poder jurdico genrico de imponer efectos por su exclusiva voluntad (en forma unilateral) que
pueden incidir en la esfera jurdica de los particulares, siempre que se respeten las garantas y los lmites nsitos
en el ordenamiento jurdico.
Respecto de las relaciones entre el derecho administrativo y el derecho civil no hay que suponer en nuestro
sistema jurdico, que toda aplicacin de una norma correspondiente al Cdigo Civil traduzca siempre la utilizacin
del derecho civil ya que puede darse alguna de estas situaciones:
a) que las normas del Cdigo no pertenezcan exclusivamente al derecho civil sino a todas las ramas del derecho,
como las contenidas en los ttulos preliminares. En este caso, no habr, en muchos casos, autointegracin sino
aplicacin directa de normas jurdicas que, en su conjunto, conforman la llamada parte general del derecho;
b) que se trate de normas de derecho administrativo ubicadas en el Cdigo Civil (v.gr. las prescripciones sobre
bienes del dominio pblico).
Ahora bien, como el derecho administrativo posee autonoma, la aplicacin al mismo de las normas del derecho
civil se realiza a travs de un procedimiento de heterointegracin, que es la analoga, la cual exige realizar una
tarea previa de adaptacin a las normas y principios del derecho pblico.
Entre las principales instituciones del derecho civil con las que el derecho administrativo tiene relaciones de
contacto e interferencia pueden mencionarse: 1)Capacidad de las personas fsicas; 2) Personas jurdicas; 3)
Locacin de cosas; 4)Dominio privado; 5) Instrumentos pblicos; 6) Prescripcin, etctera.
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En lo que concierne a las vinculaciones con el derecho comercial se aplican los mismos principios enunciados
precedentemente, advirtindose tanto una tendencia hacia la intromisin del derecho pblico en el derecho
comercial (v.gr. en materia de sociedades de participacin estatal mayoritaria) como la utilizacin de las formas
jurdicas mercantiles para crear entidades de propiedad estatal (ej.: sociedades annimas).

5- Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin.-
El Derecho Administrativo y la llamada Ciencia de la Administracin tienen en comn el estudio de la actividad que
se desarrolla en los entes y rganos del Estado que realizan, en forma predominante, actividades que, desde un
punto de vista material, pueden calificarse como administrativas. Es decir, tienen un mismo objeto.
Pero mientras se estima como propio al derecho administrativo el estudio de los aspectos jurdicos de la
Administracin Pblica (organizacin, rgimen de sus actos y contratos, dominio pblico, etc.), pertenece al mbito
de la Ciencia de la Administracin el anlisis no jurdico de dicho fenmeno.
No hay an acuerdo en la doctrina con respecto a la autonoma e importancia que caracteriza a la Ciencia de la
Administracin. En realidad, en cuanto postula el estudio de la eficacia y fines de la actividad de la Administracin
Pblica, el contenido de la Ciencia de la Administracin no puede dejar de corresponder a la Ciencia Poltica. Ello
no implica, en nuestro concepto, que constituya una disciplina dotada de autonoma cientfica.

6- La codificacin de la disciplina.-
Terreno propicio para una legislacin contingente y en constante cambio o adaptacin a las nuevas, sbitas o
impostergables necesidades de la sociedad, el derecho adm. ofrece una resistencia casi natural a ser encerrado y
cristalizado en un cuerpo de normas orgnico homogneo y sistemtico, como es un Cdigo.
Pero ni la multiplicidad de las disposiciones administrativas ni su falta de orden e inestabilidad constituyen
obstculos para aceptar la posibilidad de una codificacin parcial o por materias.
Entre nosotros, que adoptamos el rgimen federal, el carcter "local" que posee el derecho administrativo
argentino impide dictar un Cdigo administrativo, como legislacin comn aplicable a todo el pas.
En virtud a esa caracterstica propia, las provincias han avanzado en el proceso hacia la codificacin dictando
leyes en materia de procedimiento administrativo y, particularmente, cdigos procesales o en lo contencioso-
administrativo.
Si advertimos que muchas de las normas del derecho de las provincias regulado en esas codificaciones parciales,
configuran normas tpicas del derecho sustantivo o de fondo (v.gr. regulacin del acto administrativo) es indudable
que dicho proceso, en su avance desmedido, controvierte el sistema de unificacin legislativa que existe para todo
el pas con relacin a las otras ramas jurdicas (art. 75, inc. 12, de la CN).
De aqu en ms, si no se arbitran los instrumentos para propugnar una elemental armona en las instituciones
fundamentales de los derechos administrativos (de fondo o sustantivos) imperantes en las distintas provincias,
bien podr ocurrir que lo que sea acto administrativo en Buenos Aires no lo fuera en Crdoba y viceversa.

7- Fuentes. Clasificacin e importancia. Interpretacin. Subsidiariedad y analoga.-
El estudio acerca de las fuentes del derecho no pertenece al derecho administrativo sino que constituye un tema
propio de la llamada teora general del derecho. Dadas las peculiaridades propias que reviste el derecho
administrativo, como rama en formacin, cuyo ordenamiento no cristaliza definitivamente por las continuas
transformaciones de la realidad que debe regular, el anlisis de las fuentes del derecho exige una consideracin
particular de parte de la doctrina.
El concepto bsico y esencial nos indica que las fuentes del derecho son los medios o formas que dan origen al
ordenamiento jurdico.
Se estudian las fuentes por dos razones:
a- porque as se puede conocer como se integra un sistema jurdico. Con ello, se precisa el bloque de juridicidad
al que la Adm. Pblica debe someter su actuacin. Es el Principio de Juridicidad.
b- porque la Adm. Pblica dicta sus propias normas jurdicas. cul es el acto por el cual la Adm. ejerce su
funcin adm.? Es el reglamento.

Clasificacin de las fuentes. La clasificacin que trasunta una mayor importancia es la que distingue:
a- fuentes o materiales, aquellos modos (elementos, factores, etc.) o hechos que justifican la existencia de la
norma, con prescindencia de los rganos del Estado. Por ej. la ley 23.696, conocida como ley de reforma del
Estado, que tuvo como sustento fctico la situacin de emergencia en que se encontraba la prestacin de los
servicios pblicos, entre otras cuestiones.
b- formales, son aquellas que dan origen al ordenamiento, y que emanan de rganos estatales competentes, a
travs de un cauce formal reestablecido mediante el procedimiento previsto por el derecho positivo. En este
sentido el concepto fuente se limita a la Constitucin, la ley y el reglamento.

Tambin se han distinguido las fuentes segn que:
a- contribuyan a la produccin del derecho, se trata de los modos por los cuales se crea el derecho (v.gr. la ley y el
reglamento)
b- al conocimiento del derecho, para significar los medios que permiten conocer el derecho (v.gr. doctrina,
bibliografa, colecciones de leyes, etc.).
19

Otra clasificacin atiende a si el derecho emana de:
a- la actividad de los propios rganos de la Adm. Pblica (reglamentos, precedentes administrativos);
b- o de mbitos ajenos al poder administrador (v.gr. Constitucin, ley y jurisprudencia judicial).
Habida cuenta de la forma federal de gobierno de nuestro pas, las fuentes del derecho administrativo tienen
carcter o naturaleza local, dado que las provincias no slo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas
(art. 5 CN.) sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la Nacin (art. 121 de la CN).

Interpretacin y Subsidiariedad.
El estudio del mtodo de interpretacin del derecho, si bien es un tema que pertenece a la llamada teora general
del derecho resulta de gran inters en una disciplina naturalmente mutable y en constante formacin, como el
derecho administrativo.
Es, por dems, conocida la prdida de vigencia del mtodo que introdujo la escuela de la exgesis y su
desplazamiento posterior por la llamada escuela cientfica, cuyo representante ms conspicuo en Francia fue
Gny. Para esta corriente jurdica, no puede reducirse el derecho a la ley escrita y a la intencin del legislador,
como lo pretenda el mtodo exegtico, sino que la interpretacin debe partir de las "fuentes reales" que son la
experiencia y la razn. La influencia que ha tenido la obra de Gny en el derecho administrativo francs ha sido
grande y a ella deben atribuirse muchas de las soluciones justas y lgicas que adopt el Consejo de Estado de
Francia al resolver las causas entre particulares y el Estado sometidas a su juzgamiento.

En el derecho administrativo, el mtodo de interpretacin ha de ser, a la vez, esencialmente finalista y realista,
teniendo en cuenta las reglas que proporciona la teora de la hermenutica, como criterio auxiliar de interpretacin.
De ese modo, en el derecho administrativo en materia interpretativa adquieren una relevancia peculiar: 1)los
principios generales del derecho y los que informan el ordenamiento jurdico administrativo; 2) el inters pblico o
bien comn que persigue el Estado; y 3) el derecho natural o la equidad.

Los elementos o reglas de la hermenutica que sirven de gua a la interpretacin son: a) el elemento
gramatical, que es el primer modo de aproximarse a la norma (art. 16 del Cd. Civ.); el mismo no implica un
criterio absoluto y debe preferirse el sentido tcnico de una palabra o concepto antes que el vulgar; b) el elemento
lgico, que procura reconstruir la voluntad del autor de la norma, tratando de indagar los motivos que inspiraron la
norma y la ocasin en que fue dictada, para comprender el "espritu" de la norma interpretada (art. 16 del Cd. Civ;
c) el elemento histrico, que procura desentraar el correcto sentido de la norma, sobre la base del estudio de los
antecedentes histricos de las instituciones en juego; d) el elemento sociolgico, que tiene su origen en la
observacin y anlisis de los datos sociales, sin que el mismo constituya ms que una herramienta auxiliar, ya que
no se concibe que quien interpreta el derecho pueda cambiar el sentido de la norma justa, en forma discrecional,
para adaptarla a las tendencias sociolgicas que vayan surgiendo.

Si hay ausencia de norma es necesario resolver ese problema mediante la integracin normativa, partiendo de lo
dado (la realidad social y el derecho natural la justicia), supliendo la carencia con una norma justa. Se parte
de la idea de que si bien el ordenamiento positivo puede presentar lagunas, el derecho o mundo jurdico ha de
concebirse como un sistema pleno y hermtico, en el que cabe cubrir ese vaco mediante el procedimiento de la
integracin, que permite solucionar el problema de la carencia normativa a travs de la autointegracin (donde
existen fuentes formales) o bien, por medio de la heterointegracin (insuficiencia de fuentes formales).
La autointegracin del ordenamiento se realiza principalmente por el procedimiento de la analoga, mientras la
heterointegracin requiere acudir a la justicia material.

Dada su condicin de ius in fieri el procedimiento de integracin de normas que reviste mayor importancia en el
derecho administrativo es el de la analoga, la cual no siempre es distinguida debidamente de la llamada
supletoriedad o subsidiariedad. La analoga presupone una carencia histrica de norma aplicable al caso e implica
la realizacin de un proceso previo de adaptacin e integracin con los principios y normas de la materia. En
cambio, la aplicacin subsidiaria o supletoria, no supone una carencia normativa, ya que la falta de norma positiva
se completa o integra con la aplicacin directa de otras normas, por imperio de una expresa prescripcin
legislativa.

8- La Constitucin. La ley y los decretos leyes.-
La Constitucin Nacional. La Constitucin estatuye el conjunto de principios y normas supremas del
ordenamiento positivo, cuya jerarqua normativa es superior a la ley y al reglamento, imponindose a todos los
actos que dicta la Adm. Pblica.
Por su jerarqua, es la fuente ms importante de todo el derecho, particularmente para el derecho adm., con el
cual tiene una profunda interferencia, o interpenetracin, ya que no hay otra rama del derecho que tenga tantos
contenidos constitucionalizados. Entre otros, se citan los arts. 5, 6, 14 , 16, 17, 18 (expropiacin, debido proceso),
19, 28, 36 (gobiernos de facto), 41, 42, 43 (amparo, habeas data), art 75, 99, 121 (competencias reservadas), 123
(autonoma municipal), 124.
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La Constitucin Nacional, sancionada en el ao 1853, con las reformas de los aos 1860, 1898, 1957 y 1994
contiene el Prembulo, que expresa los grandes objetivos y principios que inspiraron a los constituyentes y el
articulado, que estatuye las reglas generales que rigen la vida del Estado y los derechos y deberes de los
habitantes, aun cuando tambin, existen artculos que consagran verdaderos principios sin alcanzar la estructura
lgica propia de las normas.
La importancia de la CN radica en su supremaca. Esta calidad descansa en que para modificarla se requiere una
mayora especial y la constitucin de un rgano especial (convencin constituyente). Ello expresa su rigidez.
Mientras ms difcil de modificar sea una norma, ms supremaca sobre otras tendr.
A partir de la reforma de 1994, se dice que es semirgida, dado que el Congreso puede incorporar los tratados con
jerarqua constitucional, con lo cual est ejerciendo un poder constituyente.
La primaca de la CN comprende segn su artculo 31 no slo los principios y normas constitucionales sino
tambin los tratados y las leyes dictadas por el Congreso como consecuencia de las facultades que le atribuye la
ley suprema. Pero tanto las normas como los principios constitucionales tienen operatividad por s mismos, no
siendo indispensable que las declaraciones, derechos y garantas, que consagra la Constitucin, deban ser
reglamentadas.
Las normas constitucionales no pueden ser declaradas inconstitucionales, sino solamente nulas. As lo estableci
la CSJN, con motivo de la inamovilidad de los jueces.

Tratados sobre Derechos Humanos (art. 75. inc 22). Pueden ser:
- con jerarqua constitucional (2ndo prrafo): Estos no estn ni por encima ni por debajo de la CN, sino a su lado.
No derogan a ningn artculo de la parte dogmtica (clusulas ptreas), y complementan los derechos y garantas
reconocidas en la ley suprema. Son los 11 tratados enumerados, mas la Convencin Interamericana sobre
Desaparicin Forzada de Personas.
- sin jerarqua constitucional (3er prrafo): para tener la jerarqua constitucional requieren la aprobacin del
Congreso y luego el voto de 2/3 de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Tienen jerarqua superior a las
leyes.

Restantes tratados (que no son de Derechos Humanos). Tienen jerarqua supralegal (por encima de la
ley). Se hallan debajo de la CN, por lo que pueden ser declarados inconstitucionales.

Tratados de Integracin Econmica. Son aquellos por los cuales se delegan funciones en rganos
supranacionales. Gozan de garanta supralegal (superior a la ley).

Leyes no vetables. Se trata de leyes con regmenes especiales, por ej. el art. 40 de la CN, por el cual se
convoca a consulta popular.

Leyes convenio. La reforma de 1994, estableci esta modalidad para regular el problema de la
coparticipacin tributaria. Supone un acuerdo entre Nacin y provincia/s. Cuando se acuerda, el Congreso
sanciona la ley convenio, y luego las provincias la ratifican en sus respectivas legislaturas. No puede ser derogada
ni reglamentada unilateralmente (paralelismo de las formas).
Se halla por encima de ley formal.

Ley Formal. Es aquella norma de carcter general dictada por el Poder Legislativo segn el procedimiento
establecido en la CN. Para su eficacia, debe ser promulgada y publicada.

Principios que la rigen:
- Irretroactividad de las leyes: establecido por el Cd. Civil. El fundamento constitucional de prohibicin de
retroactividad de la ley, es la propiedad privada, dado que lo prohibido no es la misma irretroactividad, sino que la
misma avasalle derechos y garantas constitucionales.
- Principio de ley posterior deroga a la anterior: rige con una excepcin, que la ley anterior sea especial, y la
posterior general. Hay tambien una excepcin a esta excepcin: cuando esa ley especial anterior se ha tornado
manifiestamente inconstitucional.

Cmo se clasifican las leyes?
- Leyes Nacionales: dictadas por el congreso Nacional y que se subdividen en: a) Leyes Federales (regulan
materias federales atribuidas al Congreso y se aplican en todo el pas, pero a travs de autoridades nacionales);
b)Leyes Comunes (tratan sobre derecho comn, dictadas por el Congreso y se aplican a todo el pas pero se
ejerce a travs de autoridades locales); c)Leyes Locales (se aplican en la Capital Federal).
- Leyes Provinciales: dictadas por cada provincia para ser aplicadas dentro de ella, a travs de autoridades
provinciales.

Decreto-Ley. Se halla al lado de la ley formal. Es una norma jurdica dictada por el PE de un gobierno de
facto (en los cuales se suspende el Congreso). Se dice que es decreto por su forma y ley por su contenido.
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Cuando termina el gobierno de facto, deben ser ratificados por el Congreso del gobierno de Derecho. La CSJN ha
dicho en Godoy que los decretos leyes son vlidos hasta tanto no sean derogados por el Congreso
constitucional.

9- El reglamento. Diferentes tipos. Distintas clases de delegacin.-
Se trata de un acto unilateral que emite un rgano de la Adm. Pblica, por el cual crea normas jurdicas generales,
obligatorias y con un contenido abstracto.
La Adm. se somete al orden jurdico constituido. Es el llamado bloque de legalidad, segn el cual ella slo puede
hacer lo que la ley en sentido lato le permite. La Adm. se somete a sus propios reglamentos.
Un reglamento puede ser derogado por la Adm. Pblica, pero rige a ellos el principio de la inderogabilidad singular
del reglamento, an cuando el mismo ha sido dictado por una autoridad inferior. Este principio se apoya en el
principio de legalidad y de igualdad. Singularmente es inderogable por la misma autoridad, tambin si emana de
un inferior.
Los R. innovan, aportan algo nuevo al ordenamiento jurdico. Tiene la naturaleza de un Acto Adm. General
Normativo (ver diagrama de Osermayer), con destinatario general y contenido abstracto.
No requieren notificacin, pero s deben ser publicados para su eficacia.
Los R. pueden ser derogados total o parcialmente por la Adm.. No rige el principio de la estabilidad del acto adm.
individual.

Tienen un especfico rgimen de impugnacin. Puede ser directa o indirecta.
Es indirecta (que es la regla) cuando lo impugno a travs del acto individual de aplicacin (por ej. si el intendente
prohbe pisar un sector de csped, y a m me imponen una multa por haber infringido esa disposicin, yo puedo
impugnar el R. solicitando la inconstitucionalidad del mismo, ya que el intendente se arrog facultades propias del
Concejo Deliberante.
La impugnacin es directa, porque el R. por s mismo ya causa un perjuicio, entonces se lo ataca directamente a
l.
El principio es la impugnabilidad indirecta. La directa, es la excepcin.

Clasificacin de Reglamentos. El R. puede adoptar diversas formas. Se le llama decretos a los dictados
por el PE; resoluciones, a los de autoridades subordinadas al PE (ej ministros); ordenanzas a los de rganos
municipales.
La clasificacin ms importante atiende a su vinculacin con la ley. Hasta la reforma de 1994, existan solamente
los decretos reglamentarios. Pero ahora se incorporaron expresamente (aunque ya existan de hecho) 3 clases
ms.
- Autnomos (art 99 inc 1 CN): son aquellas normas generales que dicta la Adm. sobre materias que pertenecen a
su zona de reserva, es decir, sobre temas privativos de su propia competencia no regulados por una ley. En otras
palabras, son materias reservadas al PE, nadie le delega nada.
Para dictarlos no se aplica una ley, sino la misma Constitucin.
- Ejecutivos o Reglamentarios (art. 99 inc 2 CN): su fin es aclarar y explicar en detalle el contenido de las leyes
formales, que el legislador no puede prever. El lmite es no alterar el espritu de esa ley (es decir que se subordina
a ella), la cual entra en vigencia aunque no se haya dictado su correspondiente reglamento. Si se excede, y
legisla, puede ser declarado inconstitucional.
- Delegados (art. 76 CN): se llama delegacin al traspaso que hace una autoridad con determinado poder, del
ejercicio del mismo a otra autoridad o persona. De esta forma el Congreso dicta leyes marcos y le suele delegar
al PE la facultad de completarlas por medio de los reglamentos delegados (sin los cuales esa ley marco no puede
entrar en vigencia).
El art. 76 CN prohbe la delegacin legislativa (total o propia) en el PE. Pero da una excepcin: podr delegarse
siempre que se trate de temas relacionados con la Administracin y Emergencia Pblica, siempre que esa
delegacin se ejerza por un tiempo determinado y segn las pautas del Congreso.
Significa que la delegacin no puede recaer sobre materias como penal, tributaria, electoral, etc.
La emergencia debe estar definida en la ley, se debe perseguir un fin pblico y el plazo de caducidad (establecido
por el Congreso) le indica al Presidente hasta cundo podr ejercer las funciones legislativas delegadas. En
realidad, esto nunca se cumpli.
La delegacin puede ser: a) Total o Propia, cuando el PL le transfiere al PE la funcin de dictar una ley, es decir
que le delega la potestad legislativa (esta deleg. est prohibida, salvo la excepcin del art. 76 CN); b)Impropia,
cuando el PL le transfiere al PE la tarea de reglar los detalles necesarios para la ejecucin de las leyes. Se le
llama impropia porque en verdad no hay delegacin sino una forma de ejercer el poder reglamentario del art. 99
inc. 2.
- Decreto de Necesidad y Urgencia (art. 99 inc 3): estn prohibidos, salvo circunstancias excepcionales. El PE no
puede dictar disposiciones de carcter legislativo, pero se establecen excepciones a este principio general de la
divisin de poderes. As, el PE podr dictar reglamentos de Necesidad y Urgencia (DNU) ante casos
excepcionales donde:
22
- fuere imposible aplicar el mecanismo de la CN para sancionar leyes (por ej. ante grave crisis, riesgo
social, como ocurri con el DNU del ao 2001 por medio del cual se pesificaron depsitos y deudas ante la grave
crisis econmica, etc);
- siempre que los temas de esos reglamentos no sean sobre materia (lmite material): penal, tributaria,
electoral, de partidos polticos.
La CN manda al Congreso dictar una ley que convalide o no el DNU. Varios aos despus, el Congreso sancion
la ley 26.122, la cual estableci la Comisin Bicameral Permanente que manda la CN. Est compuesta por 8
diputados y 8 senadores.
Para que un DNU sea vlido, deber:
- ser aprobado por los ministros, conjuntamente con el Jefe de Gabinete;
- Pasados los 10 das de la emisin del decreto, el Jefe de Gabinete de Ministros deber someterlo a la Comisin
Bicameral Permanente (que funciona an en caso de receso del Congreso), quien tendr 10 das para analizarlo y
elevar un dictamen al plenario de cada Cmara para que lo traten expresamente;
- el Congreso debe dictar una ley especial (con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cmara) que diga si el decreto es vlido o no.
No se acepta la sancin tcita del Congreso.
En el fallo Peralta, la CSJN convalid esta prctica del PE en lugar de ponerle lmite alguno, a pesar de que a la
fecha de su emisin, la CN no haca referencia expresa a estas facultades legislativas del PE (por ser anterior a
1994).
Estos decretos nacen en Francia, con el fallo Heynis.
En fallo Video Club Dreams, la Corte reconoci que el PE puede dictar DNU pero slo en situaciones
excepcionales, y sienta el principio de que los jueces pueden evaluar la existencia y las caractersticas de la
emergencia invocada por el PE al dictar estos decretos.

10- Otras fuentes. La costumbre. Los precedentes administrativos. La jurisprudencia. La doctrina. Los
principios generales del derecho. La prelacin jerrquica de las fuentes.-

Costumbre. Es una prctica constante y uniforme (elem. Objetivo) por un largo perodo de tiempo que
adopta la sociedad y que genera convencimiento en ella, con la conviccin de que es una obligacin jurdica
(elem. Subjetivo).

Precedente administrativo. Es la jurisprudencia adm. Puede ser fuente cuando est en juego el principio
de igualdad. (por ej. uno de los vicios de acto adm. es la desigualdad de trato), siempre que el precedente adm.
sea legtimo.
La igualdad es ante la ley, no fuera de ella.
El precedente adm. ilegtimo no vincula al juez, porque no es fuente.

La Jurisprudencia. Es el conjunto de sentencias que resolvieron casos iguales o similares de la misma
manera o en el mismo sentido y se unifica a travs de los fallos plenarios o del recurso extraordinario. Es la
interpretacin que hacen los jueces de las normas a travs de sus sentencias. Puede ser de dos tipos:
a)Sentencias del fuero contencioso adm. (en sede judicial); b) Dictmenes de la Procuracin General del Tesoro
(sede administrativa).

La Doctrina. Conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones vertidas por los juristas que estudian el
Derecho. Por ej. el amparo por mora, creado por la doctrina antes de su recepcin legislativa.

Los Principios Generales del Derecho. El apego a la ley no se agota en la ley formal, sino que abarca a
todo el ordenamiento jurdico. Estos principios constituyen la base del ordenamiento y tratan de evitar
arbitrariedades de los poderes pblicos.
Entre otros principios, hallamos el enriquecimiento sin causa, de buena fe, que el objeto del acto no sea contrario
a la moral y a las buenas costumbres, pacta sunt servanda, etc.
Como principios propios del D.A, tenemos el del paralelismo de las formas, atenuacin del rigor formal a favor del
administrado, estabilidad del acto adm., ppcio de silencio negativo, de continuidad de los servicios pblicos, etc.
Como principios derivados del Derecho Penal, no hay pena ni crimen sin ley, el non bis in idem, etc.

23

BOLILLA 4

1- La Organizacin Administrativa. Teora del rgano. Distintos criterios para clasificar los rganos.-
La Administracin Pblica constituye un concepto anlogo. En el orden de la organizacin administrativa se
aprecia esa analoga dado que puede referirse siempre en su acepcin orgnica o subjetivaya sea al conjunto
de rganos que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, aadiendo a ese concepto restrictivo las entidades
jurdicamente descentralizadas.
La primera idea considera a la Administracin Pblica como la Administracin Centralizada que, no obstante
carecer de personalidad jurdica propia, representa por lo comn orgnicamente al Estado, persona pblica estatal
perfecta y soberana.
Esta idea de la Administracin Pblica se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con
personalidad jurdica tambin de carcter pblico y estatal, pero propia separada de la persona pblica Estado, a
la cual la unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administrados.
Como las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren de la actuacin de la voluntad de una persona
fsica que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente, el problema
que primero debe resolverse es el modo en que dicho querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir
efectos en el mundo jurdico. Para ello se elaboraron distintas concepciones, entre las ms conocidas, las
llamadas teoras del mandato y de la representacin.
La Teora del Mandato intent solucionar el problema del procedimiento de imputacin de la voluntad de la
persona fsica a la correspondiente a la persona moral acudiendo a esa institucin jurdica, sobre la base que las
personas fsicas actuaban como mandatarios de la persona jurdica . Pero esta concepcin se revel muy pronto
como insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de
antemano, al otorgar ese mandato, presuponiendo lo que se pretende explicar a travs del procedimiento de
imputacin.
Luego, se acudi a la Teora de la Representacin Legal que, respecto de las personas jurdicas, se pretenda
que ejercan las personas fsicas, de un modo similar a los representantes legales de estas ltimas (tutores o
curadores). Aun cuando, se le reconoci una superioridad tcnica sobre la teora del mandato, lo cierto es que la
misma tambin tropieza con dificultades jurdicas insalvables, ya que no puede explicar cmo es el propio Estado
quien designa su representante legal, ya que si la representacin presupone la existencia de dos voluntades, sera
imposible al Estado designar su representante, pues l carece en ese momento de voluntad.

Teora del rgano. Esta concepcin, que explica la ndole de las relaciones entre el rgano y el grupo, se
basa en la inexistencia de la relacin jurdica de representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son
expresin de una misma realidad que es la persona jurdica.
Dicha teora intenta explicar, en el derecho pblico, la existencia material del Estado, dado que el rgano deriva de
la propia constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. De ese modo, cuando acta el rgano es
como si actuara la propia persona jurdica, no existiendo vnculos de representacin entre ambos.
Es evidente que esta teora resulta ms satisfactoria que las anteriores. El rgano no acta en base a un vnculo
exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la organizacin, generndose una
relacin de tipo institucional, que emana de la propia organizacin y constitucin del Estado o de la persona
jurdica pblica estatal.
La cuestin no es abstracta, resulta de suma importancia en la responsabilidad del Estado, ya que es presupuesto
para la existencia de responsabilidad la conducta de un rgano o funcionario que le sea jurdicamente imputable.
La CSJN, en el fallo Vadell c/ Prov. de Buenos Aires, dijo que los actos de los funcionarios del Estado y sus
rganos, realizados para cumplir el fin de las entidades de que dependen, se consideran propias del Estado y por
lo tanto ste es responsable directamente por todo dao que causen.

La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que, aunque susceptibles de diferenciacin, constituyen
una unidad. Ellos son:
- un elemento objetivo, caracterizado por un haz de facultades, poderes y cometidos que ostenta, es decir su
competencia
- otro subjetivo, es la persona fsica titular del rgano (llamada agente) que a travs de su actuar forma,
interpreta y ejecuta la voluntad administrativa. El lugar o posicin que ocupa esta persona dentro del rgano se
denomina Cargo. Su voluntad emitida dentro de los lmites que marca el principio de la especialidad se
imputa al rgano (en su unidad), y hace posible sustentar la responsabilidad de la persona jurdica estatal.
Esta idea unitaria sobre el rgano comprensiva de sus dos elementos (objetivo y subjetivo) es sostenida por
un sector de la doctrina y es a nuestro juicio superior a la otra postura (seguida por Gordillo) que afirma la
existencia de dos rganos (rgano institucin y rgano fsico) por cuanto ninguno de stos tiene existencia
autnoma, no pudiendo concebirse su actuacin separada, sin referencia a la unidad requerida para que pueda
configurarse el rgano, como tampoco es posible circunscribir el concepto slo al llamado "rgano institucin".
24
En definitiva, esta concepcin sostiene que el rgano, si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal, no
es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en
el mundo jurdico.

Criterios para clasificar los rganos.
En esta materia, la doctrina ha elaborado una completa gama de clasificaciones que responden a la consideracin
de la estructura de los rganos, o bien, que tienen en cuenta la actividad o funcin que ellos llevan a cabo.

a) Clasificacin segn la estructura del rgano
- Por su origen: se distinguen en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental
(v.gr. el Presidente de la Repblica, los ministros, etc.) y rganos meramente administrativos, que no nacen de la
Constitucin sino de la propia ley (v.gr. una Direccin General Impositiva).
- Por su integracin: los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, segn que tenga como titular a
una o a varias personas fsicas (rganos colegiados o pluripersonales). Y tambin se clasifican en rganos
simples y complejos. Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un solo rgano, ya sea
unipersonal o colegiado: en cambio, el rgano complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o ms
rganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados.

La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a
la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin o resolucin.
Como requiere la presencia simultnea de todos los miembros para poder deliberar, y dado que acta de un modo
intermitente, se requiere que sus integrantes sean convocados mediante una comunicacin que les haga saber la
fecha, hora y lugar en que se realizarn las reuniones. En principio, la convocatoria es decidida por quien preside
el rgano, salvo que la decisin surja de un nmero determinado de miembros, en cuyo caso quien ejerce la
direccin del rgano est obligado a convocarlo.
Antes de adoptar una decisin, el collegium debe constituirse y deliberar. La constitucin del rgano colegiado
requiere la concurrencia de un determinado nmero de integrantes {quorum estructural), que puede ser igual o
distinto al nmero que se requiere para funcionar {quorum funcional).
Los temas que vayan a tratarse en la reunin a que se convoque deben hallarse expuestos en el "orden del da",
aceptndose que el mismo no sea necesario cuando el rgano colegiado tuviera un objeto fijo (v.gr. comisin
asesora de un concurso). La violacin de este principio da lugar a la invalidez de la decisin; cuando el rgano
puede ser objeto de una nueva convocatoria para su ratificacin o no, el defecto o vicio ser, en tal caso, de
nulidad relativa.
Una vez realizada la deliberacin, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisin, para lo cual se
requiere el nmero de votos que determine cada reglamento o estatuto. A falta de texto expreso, las decisiones
del rgano colegiado se adoptan por mayora absoluta, es decir, la mitad ms uno de los miembros presentes.
La decisin comporta de suyo, un acto, que tendr naturaleza inter-orgnica cuando tenga efectos para la
Administracin en el mbito interno, mientras que si produce efectos directos respecto de los administrados, ser
un acto administrativo.
Los miembros del colegio que votaron afirmativamente la decisin son responsables por las consecuencias
jurdicas que de ella puedan resultar, responsabilidad que desde luego no se extiende a quienes votaron en
contra, se abstuvieron o estuvieron ausentes en la reunin.

b) Clasificacin segn la funcin que cumple el rgano.
Si se tiene en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo, los rganos se pueden clasificar en:
- rganos activos, que son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos, es decir, ejercen la facultad
de crear situaciones jurdicas objetivas o subjetivas, respecto de los administrados aplicando las normas del
ordenamiento jurdico.
- rganos consultivos, cuya funcin se cumple a travs de actos internos o inter-orgnicos de asesoramiento a la
administracin activa. Se trata de rganos que se expresan a travs de informes, pareceres, o dictmenes que no
poseen fuerza vinculante.
- rganos de contralor, que realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos
activos, el cual puede ser previo (v.gr. la autorizacin) o practicarse a posteriori (v.gr. la aprobacin).

2- La persona. Concepto y clasificacin.-
Segn el art. 30 Cd. Civil, persona es todo ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Las personas admiten una primera gran divisin:
- De existencia visible o personas naturales: todo hombre; y
- De existencia ideal o personas morales: agrupaciones de personas cuya aptitud para adquirir derechos y
contraer obligaciones (personalidad) es reconocida por la norma.

A su vez las personas de existencia ideal se clasifican en:
- Personas Jurdicas (arts. 33 y 34 CC) de carcter pblico, o de carcter privado; y
- Personas de existencia ideal propiamente dichas o simples asociaciones civiles o religiosas (art. 46 CC).
25
Son personas jurdicas pblicas (art. 33, 1 parte):
- El Estado Nacional
- las provincias
- los municipios
- las entidades autrquicas
- la Iglesia Catlica

Son personas jurdicas privadas (art. 33, 2 parte):
- Asociaciones
- las fundaciones
- las sociedades civiles
- las sociedades comerciales
- y otras entidades que no requieran autorizacin estatal.

En el plano pblico externo o de la comunidad internacional la actuacin estatal se singulariza en una sola
persona: el Estado Federal (o Estado Argentino). En el mbito del derecho interno, la personalidad jurdica estatal
aparece distribuida a varias personas jurdicas pblicas (E. Nacional, Provincial, Municipal, entidades autrquicas
institucionales, empresas del Estado, etc), cada una de las cuales entra en vinculacin con los particulares como
sujeto de Derecho.

3- Personas jurdicas pblicas y privadas. Criterios de distincin.-
Son varios los criterios de distincin, cuya importancia prctica es indudable, dado al distinto rgimen que se les
aplica. Tienen en cuenta los siguientes aspectos:
La creacin estatal del ente. Los entes pblicos son creados por el Estado, en tanto los privados lo son por
los particulares, aun cuando su voluntad requiera ser integrada por el reconocimiento estatal. La excepcin a esta
regla es la Iglesia.
Este criterio resulta insuficiente, atento a la existencia de entidades pblicas no creadas por el Estado y de
entidades privadas creadas por ste.
El fin pblico. Son personas jurdicas pblicas las que persiguen un fin pblico, o de inters pblico o de
utilidad general. En tanto, las personas jurdicas privadas persiguen fines privados, de inters o utilidad particular.
Si bien esta postura proporciona una pauta importante a los efectos del encuadramiento de un ente, es relativo,
dado que hay personas privadas, como las fundaciones, que persiguen fines de inters pblico.
La existencia de prerrogativas de poder pblico. Los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de
prerrogativas de poder pblico, de las cuales no gozan las entidades privadas.
Este criterio tampoco es absoluto, ya que pueden existir entidades privadas con prerrogativas de poder pblico (ej.
concesionarias de servicios pblicos) y entidades pblicas sin esas prerrogativas (caso de las empresas del
Estado que persiguen fines comerciales o industriales).
El grado de control estatal. Se apoya en el tipo o grado de vigilancia que el Estado ejercite sobre el ente.
En razn de la importancia o fuerza de este contralor, la entidad ser pblica o privada.
Este es otro elemento de juicio importante, aunque el mayor o menor control es una consecuencia y no causa de
la naturaleza de la entidad.
Todos los criterios expuestos, aunque insuficientes por s mismos, suministran en conjunto importantes elementos
de valoracin para llegar a caracterizar a una persona jurdica como pblica o privada.

4- Personas pblicas estatales y no estatales. Principales concepciones formuladas para asignar carcter
estatal a una entidad.-
La elaboracin doctrinaria de esta clasificacin pertenece a Sayagus Laso, quien sostuvo que: adems de las
personas pblicas territoriales clsicas... existe un conjunto de personas jurdicas... que no pueden considerarse
privadas, con caractersticas muy diversas:
a- El mayor nmero de dichas personas jurdicas son indudablemente estatales, en el sentido de que integran la
organizacin jurdica de la Nacin. Su patrimonio pertenece a la colectividad y los fines que cumplen son propios
de sta...;
b- Pero, adems de stas, existen otras personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no
pertenecen a la colectividad ni integran la Administracin Pblica, sea porque el legislador las cre en ese
carcter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante, dichas
instituciones, en todo o en parte, se regulan por normas de derecho pblico... .
Frente al concepto tradicional o clsico que identificaba entidad pblica con entidad estatal, se reconoce
actualmente la existencia de entidades pblicas no estatales.
Aunque, nuestro Cdigo Civil no reconocino obstante la reforma de 1968 en forma expresa esta
clasificacin, cabe concluir que no la excluye, desde el momento que menciona a la Iglesia entre las personas
jurdicas pblicas, es decir, a una persona jurdica pblica que no es estatal.
En cuanto a los criterios de diferenciacin entre ambas categoras, expuestos por nuestra doctrina, pueden
sealarse:
26
Satisfaccin de fines especficos. Se ha sostenido que una persona pblica ha de ser tenida por persona
"estatal", vale decir, encuadrada en la organizacin estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los
siguientes elementos: 1) Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad;
2) Creacin directa del ente por el Estado; 3) Obligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios;
4) Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que ste cumpla con sus fines; 5) Satisfacer
fines especficos del Estado y no fines comerciales o industriales....
Si se compara esta enunciacin con la de los elementos que se estima pueden caracterizar como pblica a una
entidad, resulta que, para esta doctrina, la verdadera distincin radica en la finalidad perseguida por el ente, ya
que las entidades pblicas estatales son las que satisfacen fines especficos del Estado y no fines comerciales o
industriales, mientras que las otras entidades pblicas no estatalesbasta que cumplan fines de inters
general, sin que sea necesario que coincidan en todo o en partes con los fines especficos del Estado.
En realidad, el criterio de la finalidad especfica del Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o
comercial, no puede erigirse en condicin sine qua non para atribuir carcter estatal a una entidad, porque tal
criterio puede no guardar correspondencia con las circunstancias que pueden generar la intervencin del Estado,
que lo han llevado muchas veces a encarar la realizacin de actividades reservadas tradicionalmente a las
iniciativas de los particulares.

Capital Estatal. En un enfoque doctrinario diferente se arguye que el carcter estatal del ente radica en
que el capital sea ntegramente de propiedad estatal. Este criterio resulta, con relacin a las personas jurdicas
pblicas, cuando menos impreciso, teniendo en cuenta la dificultad para caracterizar como estatal el capital de la
entidad y las posibles transferencias accionarias que puedan realizarse durante la vida de la entidad, cuando se
trata de una sociedad annima, lo cual supone la configuracin de un rgimen cambiante e inorgnico. Por lo
dems, no es un criterio suficiente de distincin, si se advierte que un mismo procedimiento de integracin de
capital o de provisin de los recursos puede darse en entidades pblicas y privadas. En tal sentido, a ttulo
ejemplificativo, puede sealarse que si bien es cierto que, en general, el capital de las personas pblicas no
estatales se integra fundamentalmente con aportaciones directas o indirectas de las personas que estn afiliadas
o incorporadas a ellas, no lo es menos que si tales entidades no obstante esa circunstancia se encuentran en
la Administracin Pblica, constituyen entes estatales. Tal es el caso de las Cajas Nacionales de Previsin.
Encuadramiento del ente en la administracin pblica. En nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas
son o no estatales segn que pertenezcan o no a los cuadros de la Administracin Pblica, conforme a las normas
vigentes sobre organizacin administrativa. A los efectos de verificar dicho encuadramiento ser fundamental
analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la entidad con la Administracin Central y la
amplitud de la injerencia o control de sta sobre aqulla.

5- El carcter pblico y privado de los actos que celebran las entidades estatales.-
Un sector de la doctrina niega la existencia de la categora de actos privados de la Administracin.
Se funda tal postura en que ciertos elementos del acto, como la competencia del sujeto o del rgano
administrativo, siempre apareceran reglados por el derecho pblico.
A nuestro juicio, debe reputarse acertada la posicin de quienes aceptan la existencia de esta categora de actos,
a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derecho civil o comercial. Ello, por cuanto la cuestin esencial en
esta materia no se centra en el hecho de que algunos elementos del acto aparezcan reglados por el Derecho
Administrativo y el objeto por el derecho privado, como en la configuracin de un rgimen jurdico distinto,
caracterizado por la ausencia de prerrogativas pblicas en el acto privado de la Administracin (al menos en
principio), y en la aplicacin directa del Cdigo Civil o Comercial para reglar l contenido y forma del acto.
Abandonada la tesis de la doble personalidad del Estado, el reconocimiento de una sola personalidad estatal
admite la posibilidad de que el Estado o sus entes acten en el campo del derecho privado, en forma similar a lo
que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que pueden celebrar indistintamente tanto contratos
civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad.

6-Entidades Estatales.-
Segn Cassagne, las personas jurdicas pblicas son estatales si pertenecen a los cuadros de la Administracin
Pblica, conforme a las normas vigentes sobre organizacin administrativa. Las entidades estatales dictan actos
administrativos, y su personal, reviste la calidad de empleados pblicos.
Otros autores, como Gordillo, sostienen que es estatal en ente cuyo capital pertenece totalmente al Estado. Para
Marienhoff, es estatal la persona pblica que se encarga de satisfacer fines especficos del Estado.

7- Entidades pblicas no estatales. Caractersticas generales.-
Las personas pblicas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la Administracin Pblica,
pudiendo sealarse como sus principales caractersticas las siguientes:
- Generalmente, aunque no siempre, su creacin se efecta por ley;
- Persiguen fines de inters pblico.
- Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder pblico.
As, la obligacin para las personas por ellas alcanzadas de afiliarse o incorporarse a la entidad creada o contribuir
a la integracin de su patrimonio;
27
- Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso sobre su actividad. En cierta medida, el Estado controla su
direccin y administracin;
- Por lo general, su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las
personas afiliadas o incorporadas a ellas;
- Como no son personas pblicas estatales, quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios pblicos;
- Por idntica razn, las decisiones que dictan sus rganos no constituyen actos administrativos, lo cual no excluye
la aplicacin de las normas y principios del derecho pblico para reglar determinados aspectos de la actividad de
estos entes (v.gr. rgimen de contralor y de impugnacin ante la Administracin Pblica).
La CSJN, en el fallo Ferrari, declar la constitucionalidad de una ley que obligaba a los abogados de la Capital
Federal a asociarse al Colegio Pblico de Abogados, sentenciando que el Colegio Profesional no es una simple
asociacin.

8- Personas jurdicas privadas del Estado.-
Un fenmeno con peculiaridades atpicas se perfila con la aparicin de entes privados de propiedad estatal, cuya
condicin y rgimen jurdico se rigen por el derecho civil o comercial. As acontece cuando el Estado se somete a
figuras jurdicas del derecho privado (formas societarias) dando lugar a la creacin de un nuevo ente, dotado de
personalidad jurdica propia del derecho privado.
Tal postura no implica contradecir el principio de que el Estado tiene una nica personalidad de derecho pblico.
Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la creacin de un nuevo ente con personalidad
propia del derecho privado, si bien sujeto a un determinado contralor. Este es el caso de las ex "Sociedades del
Estado", regidas por la ley 20.705 y el de cualquier otra sociedad del derecho privado, constituida exclusivamente
por entes o capitales estatales.
Cabe distinguir los supuestos de participacin exclusiva del Estado en el capital de la entidad, de aquellos en los
cuales el Estado participa junto con particulares en el capital de un sujeto (sociedades "mixtas"). As ocurre en
materia de sociedades de economa mixta constituidas por el Estado y personas o capitales no estatales con fines
comerciales o industriales y en el caso de las sociedades annimas con participacin estatal, sea sta mayoritaria
o no.

28

BOLILLA 5

1- Principios jurdicos de la Organizacin Administrativa.-
Los principios jurdicos esenciales de la organizacin administrativa constituyen una consecuencia lgica de
cualquier sistema jurdico-pblico.
Son cuatro los principios jurdicos fundamentales: jerarqua, competencia, centralizacin y descentralizacin.
En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de
coordinacin. La unidad suele ser consecuencia de la jerarqua, o al menos, se subsume en ella, aunque puede
aparecer como un principio de organizacin entre rganos jerrquicamente independientes. En nuestro derecho
administrativo,
el principio de la unidad no ha merecido an una recepcin adecuada, aunque ha sido reconocido expresa e
implcitamente por el derecho positivo y la jurisprudencia al abordar el tratamiento de los conflictos inter-orgnicos
e inter-administrativos.
En cuanto al llamado principio de coordinacin, l constituye en realidad un requisito de toda organizacin y su
base, no revistiendo carcter jurdico.

2- La Jerarqua. Nocin conceptual.-
La jerarqua se define como "el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados", aunque en
realidad se trata del principio que reduce los rganos a una unidad. Se da slo en relaciones inter-orgnicas (no
entre diversos entes).
Su nocin difiere de la de autarqua y de la autonoma, pues mientras stas implican una relacin entre sujetos, la
jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica .
La jerarqua, que implica siempre una relacin, se basa en la preexistencia de una serie de rganos,
caracterizados por dos figuras tpicas de toda organizacin: la lnea y el grado. La lnea jerrquica se forma por el
conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de
los rganos
ocupa en dicha lnea. Sin embargo, existen tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas
jerrquicas, que por lo comn desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de
rganos constituye una institucin que en la ciencia administrativa se denomina staffand Une.

Los principales efectos que se derivan de la relacin jerrquica importan para los rganos superiores el
reconocimiento de importantes facultades, tales como:
1) Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, dictando normas de carcter interno, de organizacin o de
actuacin (facultad de mando).
2) Vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores a travs de diversos actos u (ej.: pedidos de informes,
rendicin de cuentas, inventarios, investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos (facultad de
control).
3) Avocarse al dictado de actos que corresponden a la competencia del rgano inferior.
4) Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia.
5) Resolver los conflictos inter-orgnicos de competencia que se suscitan entre rganos inferiores.
6) Designacin de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los rganos inferiores.

Uno de los problemas ms importantes que plantea la relacin jerrquica es el relativo al deber de obediencia que
tienen los rganos inferiores, que se origina precisamente en el vnculo de subordinacin que los une con los
rganos superiores de la Adm. Pblica.
El deber de obediencia reconoce sus limitaciones y varias son las teoras que se han ocupado de precisar sus
cotos. Existen dos orientaciones distintas: a) la doctrina de la reiteracin, por cuyo mrito el inferior tiene la
obligacin de observar el acto si ste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el
acto frente a su observacin; y b) la doctrina que afirma el derecho de control material (violacin evidente de la
ley) que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de examen del inferior, permitindole
abstenerse de cumplir la orden del superior.

3- El Principio de la Competencia. Diferentes concepciones acerca de su naturaleza jurdica. Caracteres.-
El fundamento de la competencia puede hallarse tanto en la idea de eficacia (que conlleva la necesidad de
distribuir las tareas entre rganos y entes diferenciados) como en el de garanta para los derechos individuales,
pues se encuentra erigida principalmente para preservar y proteger, de manera objetiva y genrica, el
cumplimiento de las finalidades pblicas o de bien comn que la Adm. persigue.
Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o crculo de atribuciones que
corresponden a los rganos administrativos o bien con un alcance ms preciso, como la aptitud de obrar o legal
de un rgano o ente del Estado.

29
Fuentes. La competencia de un ente u rgano para dictar un acto administrativo puede emanar de la CN,
de una ley formal o inclusive de un reglamento, si se acepta que las diferentes especies de reglamentos integran
el llamado "bloque de legalidad".

Caracteres.
La competencia configura jurdicamente un deber-facultad.
Sus caracteres fundamentales, son los siguientes:
a- Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina su alcance en base al principio de la especialidad. En
ello descansan las garantas de los particulares.
b- En principio, resulta obligatoria, cuando el rgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las
atribuciones conferidas. Para Lisa, es obligatoria siempre.
c- Es improrrogable, dado que se halla establecida en el inters pblico estatal. Hace excepcin, la avocacin y la
delegacin. La improrrogabilidad la distingue de la competencia judicial.
d- Es irrenunciable, perteneciendo al rgano institucin y no al rgano individuo.
Los principios de obligatoriedad e improrrogabilidad han sido recogidos en nuestro pas por la ley nacional de
procedimientos administrativos.

Competencia y Capacidad. La competencia se distingue de la capacidad de las personas jurdicas del derecho
privado. La capacidad en stas ser la regla, mientras que la competencia ser la excepcin. Es lo que se ha
denominado el postulado de la permisin expresa.
Existen ciertas semejanzas entre ambas instituciones, en la medida en que sus criterios rectores se encuentran
regulados por el principio de la especialidad. Ello es as, porque la especialidad del rgano de que se trate no va a
surgir de su propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el rgano fue
creado, o bien, de su objeto institucional.
De ese modo, el mbito de libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma
y no por el que surja de la voluntad del funcionario.
La competencia est limitada por los fines. Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la
competencia es la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepcin.
No todas las competencias surgen de una norma expresa. Algunas se hallan razonablemente implcitas en una
norma, lo cual se verifica por el principio de especialidad. En estos casos, primar la interpretacin restrictiva.
En definitiva, el principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada rgano u ente, el cual
surge no slo de las atribuciones expresas o implcitas sino, fundamentalmente, de la enunciacin de objetivos,
principios de normacin
(como las atribuciones genricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su naturaleza,
fundamentan la creacin y subsistencia del rgano y sin las cuales, carecen de sentido.
Con todo existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues, mientras el ejercicio de la
primera cae dentro del arbitrio de su titular, el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio.

4- Clases de competencia.-
La clasificacin de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce, permiten separar
distintas especies:

a) En razn de la materia
Conforme al derecho objetivo (Constitucin, ley y reglamento) se confiere una serie de atribuciones a los rganos
y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios, es decir, para realizar todos aquellos actos que
se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creacin, es decir, a sus cometidos especficos.
Es de aplicacin en el caso el principio de la especialidad.
Hay incompetencia cuando el rgano administrativo realice un acto que corresponda al rgano Legislativo o al
rgano Judicial. En ambos casos se habla de incompetencia "radical" .
Pero siempre, tanto en el supuesto de la incompetencia llamada "radical" como en el de la autoridad que invade la
competencia de otra de la misma esfera administrativa (ej. el Ministerio de Economa se involucre en cuestiones
propias del Ministerio de Justicia), se est en presencia de una incompetencia en razn de la materia.

b) En razn del grado o jerarqua
Se denomina tambin "vertical" y se encuentra vinculada a la jerarqua.
La organizacin administrativa se integra generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cspide se
ubica el rgano superior, constituyndose adems por un conjunto de escalones jerrquicos cuyo rango decrece a
medida que se alejan del rgano superior.
El grado es as la posicin que cada rgano tiene en la estructura jerrquica.

c) En razn del lugar o del territorio
Se refiere a la determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan
geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. Puede ocurrir que dos entidades (v.gr. provincias)
tengan atribuidas idnticas competencias constitucionales respecto a la materia, pero distinta en razn del lugar.
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d) En razn del tiempo
Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o del plazo o situacin a partir del cual ella
corresponda prescribindose en la Constitucin Nacional algunos supuestos, tal como surge del artculo 99,
incisos 13, 16 y 19.
Si bien en general la competencia es permanente, en algunos casos la competencia es temporaria (ej. la
atribucin por el PE de declarar el Estado de sitio cuando el Congreso est en receso, o la atribucin del
Presidente, en caso de guerra, de designar los superiores del ejrcito que estn en batalla).

5- Excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia: Avocacin y Delegacin.-
Avocacin.
La avocacin, que funciona en un plano opuesto a la delegacin, es una tcnica que hace a la dinmica de toda
organizacin y que, por tanto, asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas.
Consiste en la asuncin transitoria por parte del rgano superior de competencias para conocer y decidir en un
acto o asunto determinado que corresponda a las facultades atribuidas al rgano inferior. Son requisitos que se
trate de un asunto determinado (no abarca toda la competencia del inferior), y que la avocacin sea con carcter
transitorio.
Su fundamento radica en la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad con la eficacia y
celeridad que debe caracterizar en ciertos casos a la accin administrativa.
En cuanto a su fundamento jurdico cabe considerar que se trata de una institucin que proviene del principio de
jerrquica. Como consecuencia habr imposibilidad de admitir la avocacin en las relaciones entre las entidades
descentralizadas (entes) y el jefe de la Administracin, por cuanto all no hay tcnicamente una completa jerarqua
sino tan slo control administrativo o de tutela. Se trata, entonces, de una relacin entre rganos de una misma
persona pblica estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente la autorice como la
delegacin no obsta a reconocerle un carcter excepcional.
En qu casos no procede la avocacin? En principio, ella es procedente salvo que una norma expresa la
prohba.
No obstante no haber norma que la prohba, la avocacin tampoco procede cuando la competencia hubiera sido
atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad tcnica especial, ya que en tal caso la fundamentacin de
esta figura no puede justificar la emisin de actos por parte de quienes carecen precisamente de esa idoneidad
especficamente reconocida.

Delegacin.
Otra excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia es la denominada "delegacin". Trtase de
una tcnica en la cual hay una transferencia de competencias propias del superior a favor de un rgano inferior.
Se pueden discriminar dos especies fundamentales: a) delegacin legislativa, y b) delegacin administrativa.
La primera es totalmente extraa a la relacin jerrquica. Se opera cuando el rgano Legislativo delega, dentro de
los lmites que le marca la Constitucin, el ejercicio de facultades en el Ejecutivo.
La delegacin administrativa, que puede o no darse en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez dos
subespecies: 1) delegacin interorgnica, y 2) delegacin intersubjetiva.

a- Delegacin interorgnica
La delegacin interorgnica consiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano
inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Se trata de una tcnica transitoria de distribucin de
atribuciones, en cuanto no produce una
creacin orgnica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la
avocacin, pues la competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en concurrencia con el delegado.
Como la delegacin es un instituto de excepcin que crea una competencia nueva en el delegado, requiere el
dictado de una norma que la autorice.
Cul debe ser la naturaleza de la norma que autoriza la delegacin?
La norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. En el orden nacional se
autoriza a los ministros y a los rganos directivos de entes descentralizados a delegar facultades en los inferiores
jerrquicos.
En sntesis, son sus caracteres:
-es transitoria,
- excepcional,
- no implica la creacin de rganos inferiores, no priva al delegante de dictar el acto (la competencia pasa a ser
concurrente, pero si el delegante quiere dictar el acto, puede hacerlo sin necesidad de avocarse, ya que se trata
de facultades que le son propias),
-dicha transferencia no puede ser total ( debe versar sobre determinados asuntos),
- en principio, la delegacin est prohibida, salvo norma expresa que la permita (sucede lo contrario de la
avocacin).

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b- Delegacin entre entes pblicos
Partiendo de la idea de que la separacin absoluta entre el Estado y los entes locales ha sido totalmente
superada, se reconoce su procedencia y efectiva existencia como figura propia, no obstante la escasa aplicacin
que de ella se hace en pases que han seguido los lineamientos del rgimen vigente en Francia.
Aunque todava esta figura no ha sido recogida orgnicamente por el derecho pblico argentino en el orden
nacional, creemos que, si bien debera ser objeto de regulacin legislativa a los efectos de una determinacin
precisa de su rgimen jurdico, nada se opone a su aceptacin en nuestro sistema constitucional. En tal caso, la
norma que autorice la delegacin deber tener igual rango que la norma que atribuya al ente la competencia.

6- Las figuras de la Suplencia y la Sustitucin. Delegacin de firma y Sub-delegacin.-
En la suplencia no existe una transferencia de competencias de un rgano a otro (caso de la delegacin) sino que
consiste en una modificacin de la titularidad del rgano (individuo), en razn de que el titular del mismo se halla
en la imposibilidad de ejercer la competencia. La suplencia, en principio, no repercute en la competencia del
rgano cuyo titular no pueda ejercerla (v.gr. en caso de enfermedad). Ella se efecta en forma automtica (opes
legis), siendo total, a diferencia de la delegacin, que requiere una declaracin de voluntad del delegante y que
slo refiere a competencias concretas.

La sustitucin se funda, en cambio, en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre el inferior y
procede en supuestos de deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano que es
sustituido. La sustitucin configura una excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia siendo
necesario que una norma expresa la autorice.

Delegacin de firma y Sub-delegacin. La llamada delegacin de firma no importa una verdadera
delegacin, en virtud de que no opera una real transferencia de competencia, sino que tan slo tiende a descargar
una porcin de la tarea material del delegante. En este caso, el rgano delegado carece de atribuciones para
dictar actos administrativos por s, limitndose su facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante,
quien en definitiva asume la responsabilidad por su contenido.
La delegacin de firma es un instituto de excepcin que requiere de dos condiciones:
a- debe tratarse de actos producidos en serie o en cantidad considerable;
b- el acto suponga el ejercicio de competencias regladas, sin perjuicio de que reviste carcter discrecional la
oportunidad de emitirlo. Si no estuviere reglado, podra haber abuso de firma.

En lo que concierne a la sub-delegacin hay que advertir que constituyendo el instituto de la delegacin una
excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia no resulta lgico aceptar que la transferencia de
funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacin por parte del delegado, la cual, extendiendo
el proceso, podra llegar hasta el rgano de inferior jerarqua de la organizacin administrativa. Por esa causa, la
sub-delegacin es, en principio, improcedente, salvo autorizacin expresa de la norma o del delegante originario.

7- Centralizacin y Descentralizacin. Recentralizacin. Distintos tipos de descentralizacin.-
Un pas adopta el principio de la centralizacin como su rasgo predominante, cuando todas las cuestiones de
importancia son resueltas por los rganos centrales de la Administracin, mientras que, por el contrario, cuando
las facultades decisorias se encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la administracin
descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica utilizada es la descentralizacin.

Centralizacin. Las decisiones importantes las toman los rganos superiores o entes centrales de la Adm.,
mientras que sus rganos inferiores estn subordinados jerrquicamente a aquellos, son sus delegados (por ello
las pocas decisiones que adoptan estn sujetas a revisin por los superiores).
Ventajas: puede prestarse un mejor servicio y se hace economa.
Desventajas: concentracin del poder en un sector muy pequeo.
Son rganos de la Adm. Pblica centralizada: el PEN (organo central y coordinador de los dems), el jefe de
Gabinete de Ministros, los distintos Ministerios, Secretaras, etc.

Descentralizacin. Aqu las decisiones importantes las toman, adems de la Adm. Central, los entes
descentralizados (ej. entes autrquicos como el BCRA, IOSPER, etc).
Se transfiere parte de competencias de la Adm. central a entes que tienen personalidad jurdica propia (diferente
del ente centralizado) crendose as un nuevo ente, con sus rganos propios que expresarn su voluntad.
Este ente descentralizado puede estar integrado por rganos propios centralizados y desconcentrados que solo se
dedican a expresar la voluntad de aquel.
En este campo, la actividad administrativa se lleva a cabo en forma indirecta. Es por ello que la Adm. slo tiene
sobre los entes descentralizados la llamada tutela administrativa, es un control que no es jerrquico, donde no
puede modificar o sustituir los actos de estos entes, si no que solamente podr revocarlos o convalidarlos por
razones de oportunidad, mrito, conveniencia o legitimidad.
En sntesis, los caracteres de los entes descentralizados son los siguientes:
- es una persona jurdica de derecho pblico;
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- creada por ley;
- posee fines pblicos;
- tienen patrimonio de afectacin propio;
- se rigen por el derecho administrativo;
- nombra y remueve a sus empleados (sujetos al estatuto del empleado pblico);
- son autrquicos
- ante un conflicto de intereses entre entes, resuelve el Poder Ejecutivo (sea Nacional o Provincial), porque en ste
se sintetiza la unidad del poder, ya que no es concebible que el Estado se demande a si mismo (aunque en Entre
Ros ello ocurri durante la crisis del 2001, cuando el IOSPER demand al Estado Provincial con la finalidad de
que ste le haga efectivo aportes presupuestarios devengados y no abonados).

Esta terminologa tiene la ventaja que permite distinguir la descentralizacin de otra forma de transferencia de
facultades, la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no acarrea la creacin de una
entidad con personalidad jurdica propia. La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales
(entes), es decir, se trata de una relacin interadministrativa (de tutela) , a diferencia de la desconcentracin que
implica siempre la configuracin de una relacin interorgnica (entre rganos, regida por el principio de la
jerarqua).
La ausencia de una legislacin nacional en la materia, que sistematice los distintos tipos de entidades
descentralizadas y establezca su rgimen jurdico, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias, ha provocado
una gran confusin, cuando no contradiccin, en las leyes y decretos que disponen la creacin de entidades
descentralizadas y rganos desconcentrados.

Descentralizacin y Recentralizacin. La recentralizacin es un proceso inverso al de la descentralizacin
que consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes
inferiores.
Para precisar mejor el concepto de recentralizacin pensamos que no debe hacerse referencia a la relacin
superior-inferior, que es una relacin tpicamente jerrquica o interorgnica, sino a la devolucin o transferencia de
facultades a la Administracin Central.
En lo atinente al acto que dispone la recentralizacin ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y
de las competencias por cuyo mrito, si la descentralizacin fue dispuesta por ley, la recentralizacin debe
estatuirse mediante normas del mismo rango.
La recentralizacin puede ser total o parcial y a diferencia de la avocacin que se refiere siempre a un acto
determinado tiene un carcter general respecto de la materia para la cual se ha establecido.

Tipos de Descentralizacin: Funcional y Territorial. La descentralizacin, en sus inicios y durante el
transcurso del siglo XIX, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin
Central a las entidades locales (con base en l territorio, por ej. las provincias). Era la descentralizacin territorial.
Su caracterstica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccin de las autoridades por parte de los
administrados, no obstante que en algunos perodos de la historia los cargos fueron cubiertos por el gobierno
central.
Como opuesta a la descentralizacin territorial y sin la carga poltica que ella trasuntaba, aparece en Francia y en
Espaa, a fines del siglo pasado, la denominada descentralizacin funcional o institucional.
La descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos que se separan de la Administracin Central
mediante la tcnica jurdica de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional, sino
que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas estatales a la cual se le asignan cometidos
que no estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa.
Esta nueva forma de descentralizacin trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del
poder estatal, en la medida que existen vnculos entre la entidad y la Administracin Central, que aunque revisten
una relacin jerrquica tpica entre rganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad
descentralizada, llamado control administrativo o de tutela.

8- Autonoma y Autarqua. Nociones conceptuales. La administracin de las provincias, municipios y
territorios nacionales.-
La distincin entre "autonoma" y "autarqua" vinclase con las dos formas de descentralizacin conocidas: la
poltica y la administrativa.
En su acepcin etimolgica, la autonoma constituye una forma superior de descentralizacin poltica en cuanto
traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e
implica una potestad normativa originaria.
La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas pblicas estatales de administrarse por s mismas,
lo cual no es bice para que se consideren las mismas como componentes del Estado. Es un concepto
eminentemente administrativo.
En nuestro rgimen constitucional las provincias son entidades autnomas, mientras que las municipalidades que
carezcan de potestades normativas originarias posee una autonoma tan restringida que, prcticamente, equivale
a una autarqua administrativa.
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Desde el punto de vista terminolgico, si la descentralizacin consiste en la asignacin de funciones estatales a
entidades con personalidad jurdica propia, separadas de la Administracin Central (administracin estatal
indirecta), toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultad de
autoadministrarse.
Sin embargo, en el plano tcnico, el concepto de entidad autrquica, se apoya en un conjunto de notas peculiares
que tipifican la entidad y configuran un rgimen jurdico diferenciado respecto de otras entidades descentralizadas
(v.gr.: empresas del Estado).
La autarqua, en este ltimo sentido, constituye una especie de la descentralizacin, que no es ni ser la nica,
dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a
travs de sus entidades.

9- Los principios de concentracin y desconcentracin.-
Aparecen tambin como tcnicas de agrupacin (concentracin) o distribucin (desconcentracin) permanente de
competencias.

Desconcentracin (o descentralizacin burocrtica). Es la transferencia de parte de competencia en forma
permanente del ente central o descentralizado a sus rganos inferiores. Es una relacin entre rganos, pero
siempre dentro del mismo ente estatal. Su fin es descomprimir un poco la actividad del ente central (centralizado o
descentralizado), pero estos rganos no tienen personalidad jurdica propia como aqul (a diferencia de la
descentralizacin). La transferencia se da dentro de la misma persona pblica estatal.
El ente central tiene tutela administrativa sobre los inferiores (rganos desconcentrados). Ej. la instauracin de
diversas comisaras en un territorio dado).

Concentracin. Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en
los rganos superiores de la Administracin Central, o bien, cuando esa agrupacin de facultades se opera en los
rganos directivos de las entidades descentralizadas.
A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la Administracin
centralizada o descentralizada habr "desconcentracin.

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BOLILLA 6

1- Responsabilidad del Estado
Introduccin-

El tema de la responsabilidad estatal constituye una cuestin que concierne a la llamada parte general del derecho
administrativo por su conexin con la idea que atribuye al Estado una personalidad moral o jurdica y por la
necesaria vinculacin que existe entre los principios que rigen los modos de actuacin estatal y las consecuencias
que se desprenden de ellos en el plano de la responsabilidad, tanto frente a los terceros o administrados, como
respecto de los propios agentes pblicos.
En el mbito de vigencia del derecho interno, la reparacin que debe satisfacer el Estado, cuando fuera declarado
responsable por la realizacin de un acto o hecho daoso al patrimonio de los particulares o por el incumplimiento
de un contrato, puede obedecer a una relacin de derecho civil o de derecho administrativo.
Cuando los daos provengan de la actuacin del Estado en el campo del derecho civil o mercantil (v.gr. bienes del
dominio privado del Estado) la responsabilidad se rige por las reglas del derecho privado que en nuestro
pas se hallan en el Cdigo Civil. Se trata de una responsabilidad directa, basada principalmente en la nocin de
culpa, siendo aplicables, entre otros, el artculo 43 y las disposiciones de los artculos 512 y 1109 del Cdigo Civil,
segn se trate de responsabilidad contractual o extracontractual. En cambio, cuando la causa generadora de la
responsabilidad fuera la actuacin estatal dentro del campo de la funcin administrativa o en ocasin de la misma,
la reparacin se regir por los principios del derecho pblico. A esta clase de responsabilidad la denominamos de
derecho administrativo y ella puede, a su vez, subdividirse en contractual y extracontractual. A diferencia del
derecho civil, la distincin no est en la fuente de la responsabilidad sino en el hecho de aplicarse la misma a un
vnculo extracontractual o contractual. As, esta ltima, nace de la ejecucin o incumplimiento del contrato, y en
general, cuando se alteran los principios del pago. En cambio, la responsabilidad extracontractual surge de la
relacin entre el Estado y los administrados (ya sea por una funcin administrativa o de actos de tipo legislativo o
judicial). Tampoco toda la responsabilidad extracontractual tiene idntica naturaleza y rgimen jurdico, debiendo
distinguirse los supuestos en que la actuacin del Estado sea ilegtima, de aquellos otros casos en que se trate de
actuaciones legtimas.
Desde luego que este concepto de ilegitimidad que comprende tanto la ilegalidad objetiva como la
irrazonabilidad o injusticia no lleva como presupuesto la nocin de culpa, sino la de incumplimiento irregular de
la funcin administrativa conforme a una idea similar a la faute de service del derecho francs, donde se sustituye
el dato de la culpa por el relativo al funcionamiento defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo a las leyes y
reglamentos administrativos. Este funcionamiento defectuoso puede configurarse por accin u omisin del Estado;
esta ltima en tanto sea antijurdica, lo que significa que, aunque no exista norma expresa, debe existir un deber
jurdico que consagre la garanta o la obligacin de obrar del Estado en determinado sentido. En tales casos, la
reparacin debe ser integral, pues no es justo obligar a los administrados a que soporten todas las consecuencias
perjudiciales de la actividad ilegtima del Estado (v.gr. no indemnizacin del lucro cesante). No hay ningn
principio de justicia que sustente la improcedencia de indemnizar los perjuicios resultantes, directos o indirectos.
Por ello, podemos decir que la indemnizacin tiene que ser integral en los supuestos de responsabilidad del
Estado por actividad ilegtima, ya que es el modo de compensar un sacrificio impuesto por una actuacin que el
administrado no est obligado a soportar y cuyo dao no se origina en una razn de utilidad pblica (inters
pblico o bien comn) sino en el ejercicio irregular de la funcin administrativa.

Las cosas cambian cuando se trata de daos causados por una actuacin estatal que se reputa legtima (ya sea
de naturaleza administrativa, legislativa o judicial) pues all es posible sustentar que si bien existe en tal caso el
deber de los administrados de soportar sacrificios patrimoniales por razones de inters pblico o bien comn, es
justo que medie una reparacin que se limite al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los daos que sean
consecuencia directa e inmediata de la actuacin estatal, con exclusin del lucro cesante, de las circunstancias
personales y de las ganancias hipotticas.
Esta solucin se justifica en virtud de que no parece justo que la restitucin de los dems conceptos deba ser
soportada por la comunidad, produciendo un beneficio para el particular por causa de la utilidad pblica, porque si
el inters pblico no debe ser objeto de ventajas para los particulares, la indemnizacin acordada para restaurar el
equilibrio patrimonial debe limitarse al dao emergente.
Para explicar la responsabilidad del Estado por su actuacin legtima, el derecho alemn ha construido la llamada
teora de la indemnizacin, que procede respecto de las intervenciones conforme a derecho que permiten
responsabilizar al Estado con prescindencia de la nocin de culpa. Esta teora, seguida en Italia por Alessi y en
Espaa por Garrido Falla, divide la reparacin de los daos provocados por el Estado segn que la causa se
atribuya a responsabilidad por acto ilcito (montada en la nocin de culpa) o que la misma se relacione con una
indemnizacin de derecho pblico que prescinde del dato de la culpa y se fundamenta en la igualdad de los
administrados ante las cargas pblicas, principio ste que torna odioso todo sacrificio especial que ellos sufran sin
indemnizacin.
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A esta tesis se ha contrapuesto la concepcin de la lesin antijurdica resarcible, postulada por Garca de Enterra,
que bsicamente intenta construir un sistema unitario de responsabilidad partiendo de prescripciones positivas del
derecho espaol. Segn este autor, la ley de expropiacin ha eliminado, al legislar sobre responsabilidad, los
elementos ilicitud y culpa, para basarse en el criterio de la lesin, concibiendo a sta como todo perjuicio
antijurdico. El fundamento de esta concepcin, que no requiere otro requisito que la relacin de causalidad entre
el acto y el dao, reposa en un principio de garanta patrimonial con fundamento en el derecho positivo espaol,
por el cual la responsabilidad se basa en un mecanismo objetivo de reparacin que funciona independientemente
de que haya o no culpa del agente, siempre que se produzca una lesin al patrimonio privado por la actuacin de
la Administracin.

Podemos resumir:
Contractual
PRIVADA
Extracontractual
RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO
PUBLICA Contractual
Actos Administ.
Extracontractual Legitima Actos legislativos
Actos Judiciales

Ilegtima Actos Administ.
Actos legislativos
Actos Judiciales

2- Evolucin de la teora sobre responsabilidad el Estado en el mbito del derecho pblico.-
Se puede dividir en dos etapas:
Primera Etapa: IRRESPONSABILIDAD.- En la poca del Absolutismo, el Estado (a cargo del monarca o rey) era
irresponsable por daos causados extracontractualmente en el mbito pblico y era responsable contractualmente
en el mbito privado.
Segunda Etapa: RESPONSABILIDAD.- Se criticaba que si al Estado no se lo poda responsabilizar por los actos
pblicos, las garantas que protegan los derechos del pueblo-establecidas en las Constituciones-no tenan sentido
alguno. Hasta ese momento, se aplicaba el Cdigo Civil para la responsabilidad del Estado por sus actos de
gestin de naturaleza civil, pero para los actos de la administracin pblica no se aplicaba nada.
Ante esto, los damnificados empezaron a demandar indemnizaciones a la Administracin, y frente a la negativa de
esta a abonarlas, se recurra a los tribunales judiciales.

CASO BLANCO-Francia 1873: a partir de este fallo se diferenci entre responsabilidad por falta de servicio y
responsabilidad por falta de personal.
Por falta de servicio: el Estado es responsable por daos causados por servicios pblicos irregulares o
defectuosos. No se exige dolo o culpa para que haya responsabilidad del Estado.
Por falta personal: cuando el agente que realiza la funcin comete con dolo o culpa una falta que excede
la falta de servicio, el es responsable frente a los administrados.
Con posterioridad se dej de lado la nocin de culpa y se adopto una responsabilidad con factor de atribucin
objetivo.

mbito Nacional.
Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin han sido la fuente ms importante en la configuracin de
la responsabilidad extracontractual del Estado. As, podemos distinguir tres perodos:
1) 1886-1933: Perodo de irresponsabilidad.
Toda demanda que los particulares iniciaban contra el Estado era rechaza por la CSJN en razn de tres motivos:
A- Motivos publicistas: El Estado Nacional no responde cuando el dao se produce como
consecuencia de haber obrado el mismo en virtud de su poder de imperio. Fundamento: doble
personalidad del Estado. As, cuando el mismo obraba en virtud de su poder de imperio era
irresponsable por razones de soberana.
B- Motivos de derecho privado: las personas jurdicas no responden por los daos ocasionados por
sus dependientes. Fundamento: teora del mandato, ex articulo 43 del Cdigo Civil. La idea de que
entre la persona jurdica y sus administradores media una relacin de representacin, conduce a
la conclusin de que solo los actos ejercidos dentro de los lmites del mandato obligan a la
persona jurdica, por consiguiente, como no se puede otorgar mandato legalmente vlido para
actos o hechos ilcitos, las personas jurdicas estn exentas de toda responsabilidad por los que
hayan cometido sus administradores.
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C- Motivos procesales: en aquel momento exista una ley que impona, como requisito previo para
demandar al Estado, la peticin de una venia legislativa.

2) 1933-1984: Perodo de responsabilidad subjetiva e indirecta.
Los dos fallos que van a poner fin a la Teora de la irresponsabilidad son Devoto(1933) y Ferrocarril Oeste
(1938).
En el primero de ellos, la responsabilidad del Estado, se propicia a raz de un incendio que tiene lugar en el campo
que locaba la S. A. Toms Devoto en la provincia de Entre Ros, ocasionado por las chispas de un brasero que
utilizaban unos empleados del Telgrafo Nacional que tenan el encargo de unir los hilos de la lnea telegrfica
que pasaba por el campo. Para reconocer la responsabilidad extracontractual del Estado, la Corte elabor una
construccin pretoriana sobre la base de la configuracin de una responsabilidad subjetiva (debe mediar culpa o
dolo en el obrar del funcionario) e indirecta ( la persona responsable por un acto no es la misma que lo cometi),
aplicando los artculos 1109 y 1113 del Cdigo Civil, sorteando la valla que representaba el hasta entonces
vigente artculo 43 del Cdigo Civil.
Este fallo de la Corte, fue criticado por la doctrina en razn de que los artculos 1109 y 1113 del Cdigo Civil son
normas enteramente inaplicables al derecho administrativo, mxime cuando poda haber acudido al precepto
contenido en el artculo 1112 del Cdigo Civil que regla la responsabilidad del Estado por las llamadas faltas de
servicio.
En el caso Ferrocarril Oeste, la Corte reconoci la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires por los
perjuicios causados por la prestacin defectuosa o irregular del servicio de expedicin de los certificados
regstrales, indispensables para realizar la escrituracin de inmuebles. Si bien este precedente acusa algunos
errores tiene el mrito de apoyarse, fundamentalmente, en el artculo 1112 del Cdigo Civil.
Es criticado fundamentalmente porque se refera a la responsabilidad indirecta, que presupone culpa del Estado
(subjetiva), cuando en realidad la falta de servicio es un concepto objetivo que no presupone culpa del Estado, ni
siquiera exige la individualizacin del funcionario pblico autor del dao.

3) De 1984 en adelante: Responsabilidad directa y objetiva.
A partir de Vadell, la responsabilidad extracontractual del Estado, se considera:
- DIRECTA: se aplica la Teora del rgano, as, si los funcionarios causan un dao a los particulares, el Estado
debe responder como si el mismo lo hubiera causado. Esto est expresamente establecido en el art. 1112, el cual
dispone que el Estado sea responsable por los hechos y las omisiones que realicen los funcionarios pblicos al
ejercer sus funciones.
- OBJETIVA: se deja de lado toda nocin de culpa, establecindose como presupuesto de la responsabilidad la
falta de servicios.

3- Fundamento de la responsabilidad del Estado, criterios propuestos.
Cuando nos preguntamos por el fundamento de la responsabilidad del Estado, se nos plantea la necesidad de
determinar cul es el principio general de derecho pblico que acta como sustento de la misma.
La obligacin de reparar tiene como fundamento el principio de la correccin del desequilibrio causado al
administrado que soporta un dao, desigualdad que requiere una justa restitucin que, si bien se gradua de un
modo distinto segn que provenga de la actuacin legtima o ilegtima del Estado, responde a la necesidad
esencial de reparar la injusticia que provoca la violacin de la igualdad y de impedir la subsistencia del
desequilibrio. Se trata, por lo dems, de un principio reconocido por el derecho constitucional argentino, que
estatuye que la igualdad es la base de las cargas pblicas (art. 16 de la Const. Nac). El mismo funcionara de la
siguiente manera: como todos somos iguales ante la ley, si el Estado me causa un perjuicio, me coloca en una
situacin de desigualdad frente al resto, de manera tal que es deber de toda la comunidad restablecerme a la
misma situacin en que estaba con anterioridad a la produccin del dao (Teora del sacrificio). Asimismo,
encontrara fundamento en el artculo 17 de la CN atendiendo a la inviolabilidad de la propiedad privada de la cual
goza cada ciudadano.

4/5- El perjuicio indemnizable. El derecho que rige dicha responsabilidad.
Para que le perjuicio sea indemnizable es necesario que se presenten los presupuestos que hacen viable la
responsabilidad. Los mismos son:
- ACTOS U OMISIONES DE LOS FUNCINARIOS Y/O EMPLEADOS PUBLICOS EN EL EJERCICIO U
OCASION DE SUS FUNCIONES//VICIO O COSA RIESGOSA DEL ESTADO.
Responsabilidad por los actos o hechos
El fundamento en virtud del cual el Estado debe responder por los actos de sus funcionarios u empleados pblicos
lo encontramos en el art. 36 y 46 CC, o en art. 58 de la ley 19.550, segn adoptemos, en el primer caso, la teora
del mandato representativo o, en el segundo, la teora del rgano.
Teniendo en cuenta la actividad pblica de un funcionario, el ejercicio de su funcin puede ser:
Regular: en este caso no existe antijuricidad propiamente dicha, sino que la misma se traslada al sujeto
daado el que no tiene porque sufrir un perjuicio- Antijuricidad subjetiva.
Irregular: tiene lugar cuando se lesiona o transgrede una norma- Antijuricidad objetiva.
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Responsabilidad por omisin
La respuesta por el fundamento de la responsabilidad del Estado en este mbito, vara segn el autor que
elijamos.
Marienhoff fundamenta la responsabilidad alternativamente en los artculos 1074 y 1112 del Cdigo Civil, los
cuales aplica por va analgica al mbito pblico.
Casagne encuentra el fundamento exclusivamente en el artculo 1112 CC, tratndose de una responsabilidad
objetiva, siendo el factor de atribucin la irregularidad en el ejercicio de la funcin pblica.
Por su parte, Mertehikin considera que podemos hablar tanto de una responsabilidad subjetiva como objetiva. En
este ltimo caso, el fundamento estara en el artculo 1112 CC, mientras que en el primero residira en los artculos
902 y 1109 CC.
Por ltimo, Sesin encuentra el fundamento en los artculos 1074 y 1112, los cuales, a diferencia de Marienhoff,
aplica concurrentemente. El art. 1074 manifiesta la necesidad de una norma expresa que prevea la conducta,
mientras que con el art. 1112 CC enfatizamos el tipo de responsabilidad al que nos referimos en el caso, siendo la
misma: objetiva, directa, resultando aplicable la teora del rgano.
La omisin antijurdica se perfila slo cuando sea razonable esperar del Estado que acte en un determinado
sentido para evitar los daos en la persona o en los bienes de los particulares. Ahora bien, la configuracin de
dicha omisin antijurdica requiere que el Estado o sus entidades incumplan una obligacin legal expresa o
implcita (art. 1074, Cd.Civ.) tales como las vinculadas con el ejercicio de la polica administrativa. Adems, el
incumplimiento tambin puede resultar de otras fuentes jurgenas, v.gr. la costumbre y los principios generales del
derecho.
Adems, para que se genere la obligacin de responder, resulta necesario que se trate de una obligacin (o sea
de un deber concreto) y no de un deber que opere en direccin genrica y difusa, es decir, una obligacin a cuyo
cumplimiento pueda ser compelida la Administracin.

Responsabilidad por riesgo o vicio de la cosa
Es factible que cosas o bienes del Estado, sin la intervencin directa de sus dependientes u rganos, por el riesgo
mismo de ellas o de la actividad peligrosa que la administracin desempea (vgr. la actividad nuclear, ante el
escape radiactivo de uno de los reactores de su propiedad), pueda generar las condiciones para que el dao se
produzca, aun en la intervencin directa de terceros ajenos al mismo.
En estos casos, opera con toda su plenitud la teora del riesgo creado en el mbito del Derecho Pblico, tal como
se aplica en el mbito del Derecho Privado, en que el Estado responder por los daos causados, en la hiptesis
de guardador o dueo de la cosa, por vicio o riesgo de sus bienes, cosas o actividad que desempea, si de esta
se deriva algn dao a un particular, pues se supone que la comunidad se beneficia con tal actividad estatal.
Opera en la instancia la prescindibilidad de los factores de atribucin subjetivos de la responsabilidad, siendo
responsable el Estado objetivamente en razn de ser propietario o guardin de la cosa causante del dao.
Esta clase de responsabilidad encontrara fundamento en el primer prrafo del artculo 1113, el que establece que
la obligacin del que ha causado un dao se extiende a los daos que causarenlas cosas de que se sirve o que
tiene a su cuidado.

Distincin entre funcionarios o empleados
Quienes distinguen entre funcionarios y empleados dicen que los primeros, por representar la voluntad del
Estado, son rganos suyos y los segundos, por no realizar sino actividades de ejecucin, son sus dependientes,
diferencian de ese modo la responsabilidad directa (por el hecho propio) e indirecta (por el hecho de un
dependiente.).
Sostienen que existir responsabilidad directa cuando acta un rgano(funcionario); e indirecta cuando acta un
dependiente (empleado.)

- ANTIJURICIDAD
Antijuricidad objetiva: consiste en la infraccin a un deber, su carcter objetivo deriva de que resulta de
una observacin previa y primaria del acto, ajena a toda consideracin de la subjetividad del agente.
Antijuricidad subjetiva: no hay transgresin a la norma, la antijuricidad se traslada al bien daado,
entrndose a valorar si el sujeto est obligado o no a soportar el dao. Existe el deber jurdico de sufrir
un dao a manos de quien se lo ha ocasionado a uno? No hay razn para que una persona deba sufrir un
dao sin indemnizacin, imputndolo al caso fortuito, la fuerza mayor, el acto de Dios, etc.
La antijuridicidad se mide entonces no en quin realiza la actividad, sino en que es antijurdico per se que un
usuario, consumidor o administrado deba sufrir perjuicios a consecuencias de la relacin de servicio, consumo
o administracin.
La antijuricidad debe ser expresa, determinada y especfica. A ello se agrega, que debe existir proporcionalidad
entre los bienes que tiene el Estado y las reparaciones a cubrir por el dao causado. En el caso de la antijuricidad
subjetiva, se agregan dos requisitos mas: a) la necesaria verificacin de un perjuicio especial en el afectado y b)
ausencia de un deber jurdico de soportar el dao.

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- FACTOR DE ATRIBUCIN:SUBJETIVO U OBJETIVO?
Actualmente, la doctrina mayoritaria entiende que el factor de atribucin es objetivo, pero difiere en cuanto a
cual es el mismo.
Por un lado, autores como Orgaz, consideran que la nocin de garanta y de uso riesgoso actuara como
factor de atribucin objetivo de las personas jurdicas, encontrando su fundamento en el prrafo primero del
artculo 1113 CC. Siguiendo esta postura, se establece que la sociedad es quien debe afrontar la
resarcibilidad de la vctima cuando ha sido pasible de un perjuicio producto del actuar de los funcionarios.
Por otro lado, hay quienes ven en la falta de servicios el pilar sobre el cual se asentara la responsabilidad,
siendo su fundamento el art. 1112 CC.
Por su parte, la doctrina minoritaria, construye el sistema de la responsabilidad sobre la nocin de
culpabilidad, la cual se fundamenta en el art. 1109 CC. Vale agregar, una parte de la misma establece que la
culpa del Estado se presume, con lo cual operara en todos los casos la inversin de la carga probatoria.

- DAO
El dao consiste en la lesin a un derecho subjetivo o inters de la vctima del incumplimiento jurdicamente
atribuible.
Ese dao, para que sea resarcible, necesita reunir ciertos caracteres:
1) puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, lo cual excluye los daos puramente eventuales;
2) debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los administrados, lo cual no excluye la
responsabilidad por aquellos perjuicios que aun impuestos por normas generales excedan la medida normal
de los inconvenientes de vecindad y los causados por las obras pblicas;
3) el derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo como un inters legtimo, debe tratarse de un
perjuicio apreciable en dinero, que comprende tanto al dao patrimonial estricto como al dao moral.
Como regla, el resarcimiento de daos consistir en la reposicin de las cosas al estado anterior, y slo si
fuera imposible, la indemnizacin se fijar en dinero, dejando siempre a salvo la posibilidad del damnificado de
optar por la va del resarcimiento pecuniario (art. 1083 CC).

Lo injusto tiene que ver con que el particular est o no obligado a soportar el dao.
Si el perjuicio deriva de un acto licito del Estado (antijuricidad subjetiva), la reparacin, en principio, ser
semi-plena. En este caso se aplican los postulados propios de la expropiacin.
Si el dao deriva de una actuacin irregular del Estado (antijuricidad objetiva), en principio, la reparacin
es plena. Fundamento: art. 43 CC.

Prdida o frustracin de la chance
Es la desaparicin de la probabilidad de un beneficio apreciable. Se trata de una actividad ilcita.
Se inscribe como categora intermedia entre dao futuro-eventual y actual. Cuando el dao eventual se
convierte en una probabilidad certera se transforma en actual y por ello es indemnizable.

Dao al proyecto de vida
Es entendido por la doctrina y la jurisprudencia como frustracin del pleno goce de la vida.

- NEXO CAUSAL FUNCIONAL
Es preciso que exista, para que hablemos de responsabilidad, una relacin de causalidad entre el hecho o el
acto administrativo y el dao causado al particular. Se trata de indagar la causa eficiente que origina el dao.
No se trata aqu de la imputabilidad material del hecho o acto administrativo al rgano del Estado sino de
determinar si las consecuencias daosas de ese hecho o acto derivan necesariamente de stos u obedecen a
otra causa. En consecuencia, puede haber relacin causal entre un hecho y el dao ocasionado aun cuando
no se hubiera podido individualizar al autor del perjuicio, ya que la imputabilidad subjetiva no es presupuesto
de la causalidad, que se basa en una relacin objetiva, tendiendo a la realizacin de lo justo, sin atender al
reproche moral o culpa del agente.
Las personas jurdicas responden por los daos causados por sus dependientes en ejercicio o en ocasin de
sus funciones (distinguir de oportunidad). Es preciso atender a las funciones propias del agente para
determinar tanto el ejercicio como la ocasin en el caso concreto.

Eximisin de la Responsabilidad.
Si hablamos de una responsabilidad subjetiva, para eximirse ser necesario probar que se ha obrado con la
debida diligencia. En cambio, si sostenemos que la responsabilidad del Estado se sustenta en una base objetiva,
ser necesario demostrar la ruptura del vnculo causal por alguno de los siguientes supuestos:
- Caso fortuito
- Culpa de un tercero
- Culpa de la vctima.
Otro caso se podra presentar cuando una ley exime o disminuye la responsabilidad.
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Extensin del resarcimiento del Estado al damnificado
Tal como se menciono ut supra, si la responsabilidad del Estado es por actos legtimos, la indemnizacin abarcar
slo el dao emergente pero no el lucro cesante (semi-plena). Si la responsabilidad es por actos ilegtimos se
indemnizarn tanto el dao emergente como el lucro cesante (plena).
FALLO MOTOR ONCE: en este se dijo que la indemnizacin por responsabilidad por actividad lcita de la
administracin no incluye el lucro cesante. Aqu la revocacin de un acto administrativo (habilitacin para expedir
combustible) haba generado un perjuicio. La Corte consider que al no haber leyes sobre el tema se deban
aplicar leyes anlogas, como la ley de expropiaciones que establece que la indemnizacin no abarca el lucro
cesante.

Responsabilidad de los funcionarios pblicos
La obligacin indemnizatoria estadual es concurrente con la de los agentes pblicos que hubieran incurrido en
falta personal, implicando un caso de obligaciones concurrentes o conexas in solidum, donde el damnificado
puede exigir del Estado que repare ntegramente los perjuicios, sin defecto de las acciones ulteriores que este
puede ejercer contra el funcionario responsable para obtener su contribucin en la deuda solventada.

Prescripcin
El damnificado cuenta con dos aos desde que tuvo conocimiento del dao que reclama.

6- La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y las normas aplicables en materia de
responsabilidad extracontractual del Estado.
Remisin al punto 2.

7- Responsabilidad del Estado por hecho o acto de la Administracin Pblica.
Distincin entre actos y hechos
Algunos autores han pretendido hallar la distincin entre responsabilidad directa e indirecta del Estado segn que
se trate de actos o de hechos de la administracin: los primeros configuraran la hiptesis de responsabilidad
directa, los segundos indirecta. Esta distincin est refutada por una serie de instituciones de derecho
administrativo en que se ha admitido, que ciertos hechos pueden ser directamente imputables a la administracin,
comprometiendo precisamente tal tipo de responsabilidad y no la indirecta.
Ello ocurre en materia de: a) afectacin y desafectacin de bienes del dominio pblico, que puede producirse por
hechos administrativos, en el sentido de hechos provenientes de la propia administracin; b) daos causados por
trabajos pblicos, se ha dicho que cuando la obra pblica desmejora o desvaloriza en cualquier sentido o en
cualquier medida los inmuebles linderos, puede decirse que hay por parte de la autoridad una ingerencia, y hasta
cierto modo, una ocupacin de esos inmuebles. c) restricciones administrativas a la propiedad privada, en las que
se reconoce que pueden constituirse a travs de hechos administrativos.
Todo ello se traduce en la existencia de una figura especfica de derecho administrativo: el hecho administrativo,
que procede naturalmente de los rganos administrativos, en forma directa: Es el comportamiento material,
operaciones que representan actividad fsica de los rganos de la administracin por medio de los cuales el
Estado realiza actividad administrativa.
Por fin, si se advierte que un hecho administrativo puede ser seguido de un acto que lo ratifica, y que la distincin
entre acto y hecho administrativo depende nada ms que de la forma en que la voluntad administrativa se
exterioriza, menos podr decirse que slo los actos son del rgano y por lo tanto del Estado, pero no los hechos
que concomitantemente realiza.
Concluimos as en que en el derecho vigente los actos y hechos realizados por un rgano administrativo en el
ejercicio de sus funciones son imputables al Estado y generan eventualmente su responsabilidad directa.

Responsabilidad del Estado por actos o hechos ilegitimos de la Administracin
Teniendo en cuenta la actividad pblica de un funcionario, el ejercicio de su funcin puede ser: regular o irregular.
La irregularidad de los actos o hechos daosos del funcionario pblico, hace que el Estado sea responsable
directo y objetivo de la reparacin del dao, sin perjuicio de la responsabilidad concurrente del agente, conforme lo
dispuesto por los arts. 1109 y 1112 del CC.
Los elementos para que se configure esta responsabilidad son:
- que exista un dao cierto al administrado, individualizado y apreciable en dinero,
- imputabilidad objetiva del acto o hecho administrativo a un rgano del Estado en ejercicio de sus
funciones,
- la falta de servicio o su funcionamiento defectuoso (como factor de atribucin objetivo, si adoptamos la
postura mayoritaria ).
- que exista un nexo causal entre ese dao y el acto administrativo.

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Responsabilidad del Estado por actos o hechos legtimos de la Administracin
En el caso de los actos o hechos lcitos del Estado, en principio son indemnizables siempre que se tipifiquen los
siguientes requisitos:
- que exista un dao cierto,
- imputabilidad de esos daos al Estado,
- relacin causal funcional entre la conducta estadual y el dao,
- es tarea del particular demostrar que el acto le genera un sacrificio especial, colocndolo ante una
situacin diferente del resto en punto a la restriccin de sus derechos.
- que el particular no est obligado a soportar el mismo. Esta es la diferencia fundamental con el caso de los
actos irregulares que generan un dao, en donde no se requiere una valoracin de la teora del sacrificio
especial del particular afectado con relacin al resto de la comunidad o que exista ausencia de deber
jurdico de soportar ese sacrificio especial, ya que es irrelevante como presupuesto de la responsabilidad
estatal, pues si el dao deviene de una conducta ilegtima del Estado, la antijuricidad de esa conducta
legitima al damnificado a la accin reparatoria.

8- Responsabilidad del Estado por sus actos legislativos
Responsabilidad del Estado por actos legislativos legtimos
En el mbito legislativo, la actividad lcita que no desnaturaliza derechos no genera responsabilidad por no causar
daos. Asimismo, aquella actividad legislativa que ataca un bien o deviene ilcita puede ser considerada lcita si
tiene por objeto neutralizar bienes que no encuentran proteccin legal en el orden objetivo positivo pblico vigente.
Sin embargo, si esa norma legal o ley formal, an en su legalidad, altera la esencia o el ejercicio de algn derecho
adquirido o suprime o restringe uno para el futuro, estando estos tutelados en la Constitucin Nacional, el Estado
debe indemnizar esa prdida o dao causado, de acuerdo a la analoga creada en la Ley Nacional de
Expropiacin, cuando tal temperamento legislativo estuvo fundado en razones de utilidad o inters pblico. As,
para que el Estado sea responsable por esta clase de actos es necesario que se den los siguientes presupuestos:
- Se daen derechos o principios constitucionales.
- El dao sea especial (ej: cuando un impuesto afecta a un individuo en forma desigual). El particular debe
demostrar que la ley le genera un sacrificio especial, colocndolo ante una situacin diferente del resto
en punto a la restriccin de sus derechos.
- Haya ausencia de un deber jurdico de soportar los daos causados por parte del administrado.
- La propia ley reconozca el derecho a indemnizar (ej: ley 24043 que fij indemnizacin para aquellos
detenidos por tribunales militares).
- Cuando el Estado se enriquezca sin causa, aunque no cause un dao es responsable.
Cuando median estos requisitos no es necesario que la ley en cuestin sea declarada ilegtima por sentencia
judicial.

Responsabilidad del Estado por actos legislativos ilegtimos
Las leyes o normas contrarias al orden constitucional objetivo vigente y previamente declaradas por un juez
configuran actos legislativos ilegtimos.
Es deber del Estado responder por sus actos ilcitos que hayan generado un perjuicio patrimonial a una o a varias
personas de forma determinada y cierta.
La ley inconstitucional conlleva para si, una sancin que es la de nulidad o invalidez de su contenido impugnado
para el caso concreto, obligando al Estado a reparar si de su aplicacin devino algn dao.
Para que se configure esta responsabilidad deben estar presentes los siguientes elementos:
- Debe existir un dao cierto, un acto normativo declarado ilegtimo por sentencia judicial firme y que sea
imputable al Estado.
- El dao debe ser resarcible en dinero. El damnificado puede pedir que le restituyan la cosa al estado
anterior, y siendo imposible pedir la indemnizacin pecuniaria.
- Debe existir conexin causal entre el acto y el dao.

9- Responsabilidad del Estado por sus actos judiciales
Responsabilidad por los actos judiciales legtimos
La funcin primordial del Poder Judicial, es impartir justicia y dirimir, a travs de sus jueces, todas las contiendas
entre personas, o de estas con el Estado.
Los actos jurisdiccionales que deriven de las funciones especficas de dicho poder de forma lcita, es decir, que
estn libre de error, aunque causen daos a terceros, estn liberados de la antijuricidad tpica de la
responsabilidad extracontractual estadual y deben ser soportados por el particular sin la pretensin de la
contraprestacin de la indemnizacin reparatoria, pues no es considerado un sacrificio especial que el
damnificado no tenga que soportar, ya que el sistema republicano imperante exige de los ciudadanos y habitantes
del pas esa limitacin especial a favor del afianzamiento de la justicia.
En la hiptesis no existe lesin al orden jurdico objetivo, ni es aplicable la teora del sacrificio especial, admitir lo
contrario importara atentar contra el orden social y la seguridad jurdica, pues la accin de daos y perjuicios
constituira un recurso contra el pronunciamiento firme, no previsto ni admitido por ley.
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Responsabilidad por los actos judiciales ilegtimos
La responsabilidad estadual por actos del Poder Judicial en sus funciones especficas y que se manifiesta a travs
del error judicial, es de carcter extraordinaria y excepcional, ya que todos los integrantes de la comunidad
tenemos el deber de soportar razonablemente las contingencias del sistema, cuya finalidad es el respeto y las
garantas de los derechos de los habitantes.
Las sentencias y dems actos judiciales causantes de daos, no pueden por si solos, generar la responsabilidad
del Estado, pues no se tratan de decisiones de naturaleza poltica para el cumplimiento de fines comunitarios, sino
de actos que resuelven un conflicto particular. De ah el carcter excepcional de dicha responsabilidad, la que
requiere una especfica situacin declarativa de error para que ella se tipifique por esta va.
As, slo puede responsabilizarse al Estado por los actos del Poder Judicial en el caso de error Judicial, siendo
stos, aquellos que han sido provocados de modo irreparable y con un vicio de irregularidad por decisin de algn
rgano judicial en sus funciones especficas, cuyas consecuencias perjudiciales no han logrado hacerse cesar por
efecto de los medios procesales ordinariamente previstos a ese fin en el ordenamiento.
La doctrina ha denominado al error judicial a aquel que surge como consecuencia de la declaracin de voluntad
de un magistrado y que puede derivar de un error de hecho como de derecho, que tenga entidad de ilegitimidad,
en razn de lesionarse obligaciones determinadas, ya que los jueces tienen en su funcin jurisdiccional el deber
de hacer cumplir la ley y actuar dentro de la juridicidad.
Slo puede responsabilizarse al Estado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el
dao sea declarado ilegtimo y dejado sin efecto. La declaracin del yerro debe tener lugar en un pronunciamiento
judicial posterior de revisin de la instancia judicial por la Alzada. Asimismo, el yerro debe ser denunciado y
determinado en el mismo proceso en las etapas superiores y antes de que la sentencia ostente la calidad de cosa
juzgada, pues el carcter de verdad legal que ostenta a partir de ese momento, impide juzgar que hay error.
Si bien la declaracin del error por parte del rgano judicial revisor provoca la inmediata revocacin del acto o
sentencia recurrida en tal sentido, no cualquier revocacin tipifica la responsabilidad extracontractual del Estado.
El error debe ser esencial, irrazonable, grosero, manifiesto y apto para causar un dao injusto.
Slo una vez que haya obtenido la modificacin de la sentencia judicial erronea, se podr plantear los daos y
perjuicios en sede civil.
Con relacin a la responsabilidad del Poder Judicial por actos que se desprenden de la actividad administrativa
jurisdiccional por parte de rganos de la Justicia, resultan de aplicacin los principios generales de la
responsabilidad estadual.

Responsabilidad por aplicar poderes de guerra
Son aquellos que slo se pueden aplicar durante la guerra.
Debemos distinguir: los daos que se causen al personal militar derivados del riesgo propio de dicha actividad, de
aquellos otros que no reconocen su causa directa en la especial naturaleza del servicio, sino que obedecen a un
injustificado y culposo agravamiento de dicho riesgo originado en una conducta imputable a un dependiente del
Estado, por lo que este debe responder, debiendo aplicarse las reglas generales de responsabilidad del Estado.
De lo contrario, si el sacrificio sufrido no es especial sino de carcter general, se impone como una carga a los
ciudadanos en aras de la seguridad.
Sin embargo, la Corte se expidi a favor de la responsabilidad estadual por daos sufridos por oficiales,
suboficiales y conscriptos en acto de servicio, pero en tiempos de paz, o de guerra pero en circunstancias ajena al
combate o servicio especfico de la fuerza.
Cabe dejar aclarado que, tanto el conflicto armado exterior como interior constituye un caso tpico de caso fortuito
o fuerza mayor que excluye sin mas, la responsabilidad del Estado en la medida que dichos poderes sean
ejercidos razonablemente y dentro de los lmites impuestos por la Constitucin y leyes que reglamentan su
ejercicio.

42

BOLILLA 7

Introduccin
La organizacin de cada pas se encuentra condicionada por el sistema poltico por el cual haya optado.
La separacin de poderes determina que el Ejecutivo tenga a su cargo fundamentalmente la funcin
administrativa, si bien tambin ejerce funciones legislativas o normativas y jurisdiccionales. As, al abordar la
organizacin administrativa, se analizar primordialmente la correspondiente al Poder Ejecutivo, sin perjuicio de
que tambin los otros poderes del Estado desempeen la funcin administrativa en el mbito de sus atribuciones.
Nuestro pas ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual supone la coexistencia de dos rdenes de
autoridades y distintas organizaciones administrativas.
El sistema federal estructura, en consecuencia, la organizacin del Estado. Esa circunstancia torna necesario
realizar el anlisis de los distintos rdenes organizativos que lo integran (Nacin, provincias y municipios) de
acuerdo a las normas y principios que estatuye la Constitucin Nacional.
En la organizacin administrativa nacional, cuya titularidad corresponde al Poder Ejecutivo, existen dos estructuras
bsicas: la administracin central y la administracin descentralizada, ambas bajo la direccin de aquel Poder.
La administracin central no implica la institucin de una nueva persona jurdica; y su principio organizativo
esencial es el de la jerarqua. En cambio, la administracin descentralizada supone la creacin de nuevas
entidades con personalidad jurdica propia vinculadas al Poder Ejecutivo mediante las llamadas relaciones de
tutela o de control administrativo. Anloga situacin se reproduce en los mbitos provinciales y Municipales.

1- El gobierno Federal y la distribucin de la competencia segn la Constitucin Nacional
Desde un punto de vista general, podemos definir a la competencia como la atribucin de funciones que
excluyente o concurrentemente otorgan la ley o convencin a ciertas personas determinadas que actan en
carcter de autoridad respecto de otras ciertas personas determinadas o indeterminadas que actan como
particulares.
La competencia importa asignar un lmite a la actividad estadual, y viene a cumplir la misma funcin que tiene la
capacidad en las personas fsicas. La diferencia entre una y otra se traduce en que, tratndose de personas
fsicas rige el principio de reserva consagrado por el artculo 19 de la CN, en cambio, en el caso de los rganos y
entes del gobierno la regla es la inversa al principio anterior: lo que no est permitido, est prohibido. La
semejanza en ambos casos la encontramos en el efecto que acarrea la incapacidad como la incompetencia:
nulidad del acto.
Tanto los rganos como entes del gobierno tienen asignada una competencia que es regida por el derecho
pblico. La Constitucin Nacional es la fuente por excelencia de la competencia de los rganos.
Hablar de competencia de los rganos, implica referirse a un conjunto de facultades y/o prerrogativas reconocidas
por la Constitucin para el ejercicio de sus funciones.
Para la distribucin de poderes o atribuciones existen tres tcnicas constitucionales:
a) fijar la competencia del Estado Federal y reservar las facultades no enumeradas taxativamente a las provincias,
tal como lo hace el artculo 104 de la Constitucin Nacional;
b) establecer en forma rgida las competencias de las provincias, atribuyendo al Estado Nacional las facultades no
asignadas a aqullas;
c) enumerar los poderes de ambos gobiernos.
La Corte ha alertado que del artculo 121 de la CN, no se infiere que las provincias se hayan reservado poderes,
sino que la Constitucin, como expresin de la voluntad del pueblo de la Nacin Argentina, es quien los distribuye,
delegndolos en forma definida al Gobierno Nacional, mientras que los poderes no delegados los conservan las
provincias. En efecto, el art. 121 indica que quien delimita, distribuye y asigna competencias es la Constitucin, y
no las provincias. Slo el poder constituyente en uso de sus facultades podra alterar la distribucin de las mismas.
La delimitacin de las facultades federales y provinciales es como regla rgida pero en parte fluctuante. Esto quiere
decir que, en principio, las competencias reservadas por las provincias no se pueden transferir al Gobierno
Nacional, si no es por voluntad de ellas expresadas en el Congreso General Constituyente; y paralelamente, el
Congreso Nacional no puede devolver a las provincias las facultades que ellas le delegaron. No obstante este
panaroma, el derecho consuetudinario constitucional ha modificado las cuotas de poder del Gobierno Federal y de
las provincias, generalmente a favor del primero, y asimismo, es dable tener en cuenta que la frontera poltico-
jurdica de ambos gobiernos es necesariamente mvil (ej: en las competencias concurrentes, segn aumente o
disminuya en ciertas reas la presencia del inters federal en su regulacin).
Si nos atenemos al mbito y al modo como han sido asignadas las atribuciones estatales en nuestro pas, ellas
pueden clasificarse de la siguiente forma:
a) Delegadas al gobierno federal (arts. 75, 99 y 100 de la CN): quiere decir que no son ejercitables por las
provincias. En este grupo estn las expresamente cedidas por la CN y aquellas implcitamente delegadas.
b) Reservadas por las provincias (arts. 5 y 122 de la CN). Tambin encontramos de dos clases: los
expresamente as indicados por la Constitucin y los tcitamente no delegados al gobierno federal a tenor
del art.121.
43
c) Concurrentes (arts. 75, inc. 18 y 125 de la CN): realizables tanto por la Nacin como por las provincias. En
caso de conflicto, debe ceder la provincia ante la Nacin pero siempre que se den los siguientes recaudos:
- existencia de una contradiccin efectiva entre el ejercicio de la autoridad nacional y local, y los fines queridos
por la Constitucin,
- presencia de una real finalidad de bienestar general en el desempeo de la autoridad nacional.
Un criterio similar puede aplicarse respecto de las prohibiciones que estatuye la ley suprema, clasificndolas
del siguiente modo:
a) concernientes al gobierno federal (art. 32 de la Const. Nac): pueden ser expresas (ej: establecimiento de
la jurisdiccin federal sobre el ejercicio de la libertad de imprenta) o tcitas (las competencias provinciales
conservadas).
b) relativos a las provincias (arts. 126 y 127 de la CN): estn los poderes explcitamente prohibidos por la
CN (todas las atribuciones delegadas en la Nacin) y los implcitamente prohibidos (los tcitamente
delegados a la Nacin).
La competencia que la Constitucin atribuye al Gobierno Federal se delimita, en general, teniendo en cuenta la
ndole de las actividades; es decir, se trata de una competencia asignada en razn de la materia. As, el Gobierno
Federal tiene competencia en:
a) poderes de gobierno interior: ej; dicta los cdigos de fondo (art. 75, inc. 12); reglamenta la libre navegacin
de los ros (art. 75, inc. 10); etctera.
b) poderes relativos al gobierno exterior: celebra tratados (arts.75, inc. 22 y 99, inc. 11), arregla definitivamente
los lmites del territorio de la Nacin (art. 75, inc. 15), etctera.
c) poderes de guerra: tiene a su cargo la seguridad de las fronteras (art. 75, inc. 16), declara la guerra y hace la
paz (arts. 75, inc. 25, y 99, inc. 16),
d) poderes concernientes a la hacienda: provee a los gastos de la Nacin con el producido de los derechos de
importacin y exportacin, la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, la renta de correos y con los
impuestos, emprstitos y dems operaciones de crdito (arts. 4 y 75, incs. 1, 2, 3, 4 y 5). Respecto al poder
impositivo debe sealarse que el Gobierno Nacional slo puede establecer impuestos directos por tiempo
determinado proporcionalmente iguales en todo el territorio nacional y siempre que la defensa, seguridad
comn y bienestar general lo exijan; la concurrente potestad tributaria ha dado lugar a que la Nacin y las
provincias hayan llegado a un acuerdo sobre el cobro de los impuestos directos e internos encomendando a
la Nacin su percepcin y repartiendo el producido conforme a un sistema de ndices;
e) poderes concernientes a la administracin de justicia: la Constitucin ha organizado un doble sistema de
administracin de justicia, estableciendo un Poder Judicial en el mbito nacional (art. 108) y determinando
que las provincias deben asegurar la administracin local de justicia (art. 5).
Tambin se atribuye al Estado Nacional la competencia en razn del territorio y de las personas.
En razn del territorio, la competencia es federal en lugares que pueden haber pasado al dominio federal por
compra o cesin, o donde operen establecimientos de utilidad nacional, asimismo opera en la Capital de la Nacin
y en los territorios nacionales.
Por su parte, la competencia en razn de las personas tiene lugar en los supuestos previstos en el art. 116 y 117
de la CN (ej.: cuando el Estado argentino es parte o intervienen particulares de distinta vecindad).

Administracin Pblica
En la Adm. Pblica, podemos distinguir, segn los roles que cumplan cada uno de los rganos, tres funciones:
- Administracin Activa: conformada por el PE, el jefe de gabinete, los ministros, secretarios y dems rganos del
poder centralizado que expresan la voluntad de la Administracin y que tienen a su cargo la satisfaccin del
inters pblico.
- Administracin Consultiva: en el mbito nacional esta representada por el Procurador del Tesoro, mientras que
en las provincias lo est por el Fiscal de Estado.
- Administracin Fiscalizadora: la componen en el mbito nacional la Sindicatura General de la Nacin, la Auditoria
General de la Nacin y Contadura General de la Nacin. En nuestra provincias tales roles son representados por
el Contador General de la Provincia (interviene en forma anterior o concominante a efectuar un gasto) y el
Honorable Tribunal de Cuentas (interviene una vez realizado el gasto).
Estos rganos tienen el control econmico y financiero del Estado.

2- El Poder Ejecutivo Nacional
La Constitucin Nacional program un Poder Ejecutivo de la Nacin al que confi cuatro comandancias
principales: jefe supremo de la Nacin, responsable poltico de la administracin general del pas, jefe del gobierno
y comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nacin. El Presidente de la Repblica es el ms alto
magistrado, es quien ejerce la representacin de la soberana del Estado frente a los Estados extranjeros y quien
debe impulsar la actividad poltica.
Para comprender cabalmente la naturaleza del Poder Ejecutivo y sus atribuciones resulta necesario advertir que
se trata del ncleo originario del cual, por aplicacin de la doctrina de separacin de poderes, fueron
desprendindose funciones legislativas y jurisdiccionales que se atribuyeron a otros rganos especializados. Aun
cuando inicialmente se pretendi reconocerle slo la funcin administrativa, sus funciones no se limitan a la mera
ejecucin de las leyes; por el contrario, l es quien tiene a su cargo el impulso de la actividad estatal.
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En este aspecto, nuestra organizacin constitucional se apart del modelo norteamericano para que el Poder
Ejecutivo tuviera el vigor y la estabilidad que la realidad del pas y su historia aconsejaban, teniendo en cuenta, en
cierto modo, la figura de los virreyes espaoles.

Composicin
La doctrina discute si el Poder Ejecutivo argentino es unipersonal o colegiado, es decir, compuesto por el
presidente y sus ministros.
La interpretacin literal del artculo 87 de la Constitucin Nacional conduce a la tesis de la unipersonalidad, pues el
mismo indica que el Poder Ejecutivo ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de presidente de la Nacin.
Pero, a su vez, el artculo 100 dispone que el Jefe de Gabinete y los Ministros refrendarn y legalizarn los actos
del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. De ah se desprende que el
presidente no pueda actuar sin un ministro, con lo cual el Ejecutivo resultara un rgano compuesto.
Para el Dr. Coronel, el PE estara integrado nicamente por el presidente. Considera al Ejecutivo como un rgano
unipersonal a cuyo cargo est el dictado de actos simples, no desvirtundose la naturaleza de los mismos por el
refrendamiento que de ellos hagan los ministros.

Condiciones Constitucionales de Elegibilidad
Para ser presidente o vicepresidente se requiere, haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano
nativo, habiendo nacido en pas extranjero, y las dems calidades exigidas para ser senador, esto es: tener 30
aos de edad, haber sido seis aos ciudadano de la Nacin, gozar de una renta anual de dos mil pesos fuertes
(inaplicable).
Estos recaudos deben ser cubiertos al momento de oficializarse la frmula por la justicia electoral (antes de la
fecha de la eleccin).

Causales de Acefala
Podemos hablar de tres supuestos de acefala: a) acefala presidencial, b) acefala vicepresidencial, y c) acefala
doble.
a) Acefalia presidencial: el art. 88 de la CN se refiere al mismo, estableciendo que en caso de enfermedad,
ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitucin del presidente, el PE ser ejercido por el vicepresidente de
la Nacin.
- ENFERMEDAD: puede ser fsica o mental, debe ser de tal gravedad que impida el desempeo de las funciones.
- AUSENCIA DE LA CAPITAL: debe interpretarse como ausencia del pas.
- MUERTE: implica cesacin de la vida.
- RENUNCIA: opera como factor de atribucin del vicepresidente si es aceptada por el Congreso.
- DESTITUCION: se refiere al caso de declaracin de culpabilidad mediante el juicio poltico, cuyo efecto primario
es la destitucin del acusado.
- INHABILIDAD: est indicada en la segunda parte del art. 88 que se refiere al caso deinhabilidad del
presidente y vicepresidente. Es un concepto ms extenso que el de enfermedad pues comprende tambin la
incapacidad e ineptitud.
- OTROS CASOS NO CONTEMPLADOS: ej. Secuestro, golpe de estado, etc.
b) Acefala vicepresidencial: se presenta en los casos de destitucin, muerte, dimisin o inhabilidad de
vicepresidente.
c) Acefala doble: ocurre cuando no hay presidente ni vicepresidente. En estos casos, el Congreso determinar
que funcionario pblico ha de desempear la presidencia, hasta que haya cesado la causa de inhabilidad o un
nuevo presidente sea electo.
La ley 20.972 dispone que en caso de vacancia simultnea, el encargado del PE ser: el presidente provisorio del
Senado, presidente de Diputados y el presidente de la CSJN (en ese orden). Quien ejerza la presidencia del
Senado debe convocar a la Asamblea Legislativa, dentro de las 48hs siguientes al hecho que produjo la acefala,
para elegir presidente de la Nacin. Slo sern elegibles: senador, diputado nacional o gobernador de provincia.

3- Competencia del Poder Ejecutivo
Las atribuciones del Poder Ejecutivo se encuentran expresamente previstas en los distintos incisos del artculo 99
de la Constitucin Nacional. Esta enumeracin no es taxativa, pues la misma se completa con otras disposiciones
de la propia Constitucin. En tal sentido, no se requiere norma expresa para asignar funciones al Ejecutivo por
cuanto las funciones estatales no asignadas a otros poderes le pertenecen.
En una sistematizacin de sus atribuciones, teniendo en cuenta la ndole de la actividad material desarrollada,
ellas pueden clasificarse en:
a) facultades de gobierno o polticas: adjudicadas por el artculo 99, inciso 1, 4, 11 y 15 de la CN. Se ejercen
en un marco de discrecionalidad en cuanto al poder de iniciativa, no obstante que se trata siempre de una
actividad vinculada a la Constitucin Nacional;
b) facultades normativas: se encuentran atribuidas bsicamente por el inciso 1) del artculo 99 de la
Constitucin. Por dicha norma expide las instrucciones y reglamentos,
c) facultades co-legislativas: el artculo 99 inciso 3), establece que participa de la formacin de las leyes con
arreglo a la Constitucin, las promulga y las hace publicar. Asimismo, puede presentar al Congreso
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proyectos de ley, teniendo el derecho de iniciativa. En circunstancias de excepcin dicta decretos de
necesidad y urgencia. Al propio tiempo, el Poder Ejecutivo hace anualmente la apertura de las sesiones del
Congreso, recomendando las medidas que juzgue necesarias y convenientes (art. 99, inc. 8, CN); prorroga
las sesiones ordinarias del Congreso y convoca a extraordinarias (art. 99, inc. 9, CN).
d) facultades administrativas: como jefe supremo de la Nacin y responsable poltico de la administracin
general del pas le corresponde la titularidad de la funcin administrativa (art. 99, inc. 1) de la CN). Hay que
diferenciar aquellas facultades administrativas que el Poder Ejecutivo posee en su carcter de ejecutor de
las leyes, de las funciones administrativas que le corresponden por s, atribuidas directamente por la
Constitucin, integrando la zona de reserva de la administracin. La funcin administrativa la desempea
en su carcter de rgano encargado de la aplicacin de las leyes cuando, por ejemplo, concede jubilaciones
conforme a las leyes de la Nacin o hace recaudar las rentas de la Nacin o decreta su inversin tambin
con arreglo a las leyes (art. 99, incs. 6 y 10). Adems realiza funcin administrativa, pero en este caso no
derivada de la ley, cuando imparte rdenes a los rganos administrativos, los controla o resuelve conflictos
suscitados entre ellos, o cuando nombra o remueve empleados.
Algunas actividades administrativas atribuidas al Poder Ejecutivo deben ser ejercidas conjuntamente con
otros poderes del Estado: el nombramiento de jueces, embajadores y oficiales superiores de las fuerzas
armadas requieren el acuerdo del Senado. El acuerdo no le quita al acto carcter administrativo, ya que se
trata de una funcin administrativa atribuida por la Constitucin al Senado.
e) facultades jurisdiccionales: las funciones jurisdiccionales de los rganos del Poder Ejecutivo han sido
aceptadas por nuestro ms alto tribunal a condicin de que exista un control judicial posterior suficiente,
con amplitud de debate y prueba.
La Constitucin Argentina atribuye al Poder Ejecutivo el ejercicio de algunas facultades excepcionales, como es la
relativa al indulto y conmutacin de penas (art. 99, inc. 5, CN). El indulto no puede ser calificado como acto
jurisdiccional ya que no resuelve una controversia sino que supone, por razones de inters pblico, eliminar la
aplicacin de la pena correspondiente a una conducta delictiva.

4- El Jefe de Gabinete y el rgano ministerial: naturaleza y atribuciones.
Jefe de Gabinete
La idea de incorporar al Jefe de Gabinete a la Constitucin, ha surgido de tendencias partidarias del sistema
parlamentario que piensan que al atenuar el poder del Presidente se van a superar las crisis polticas que hemos
padecido. Se ha pretendido as, sin lograrlo, la aproximacin de nuestro sistema a aquellos que adjudican la
funcin de gobernar y de administrar a un Primer Ministro y que, correlativamente reservan la jefatura del Estado
al Presidente, o al Monarca segn los casos. Entre los antecedentes de la reforma de 1994 se invocaron, en su
momento, tres causales para justificar el abandono del presidencialismo o, al menos, atenuarlo. La primera
concierne a razones tpicas de la teora de la organizacin y reposa en la idea de que una descarga de la labor
presidencial en un rgano inferior introduce un factor de mayor eficacia. El segundo de los argumentos versa
sobre la conveniencia de acentuar el control del Parlamento sobre la Administracin Pblica. Por ltimo, el tercero
apunta a la necesidad de hacer ms flexibles las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento. Gran parte de las
desventajas que genera el hecho de injertar en un sistema presidencialista la figura de un Primer Ministro o de un
Jefe de Gabinete, con similares atribuciones, se relacionan con aquel principio que hace al buen gobierno del
Estado: la unidad del Poder Ejecutivo en el rgimen presidencialista. En efecto, en un sistema semi-parlamentario
o mixto-a diferencia de los sistemas ms puros (sean presidencialistas o parlamentarios)- se coloca en el vrtice
del poder constitucional-administrativo a dos magistrados, generndose en algunas circunstancias, una
fragmentacin en el poder poltico que gobierna la administracin pblica.
El animus del constituyente de 1994, al crear este rgano, fue desagregar la jefatura administrativa del presidente,
lo que implicaba que fuese el jefe de gabinete a quien le correspondiera ejercer la administracin general del pas.
Sin embargo, la mayora de la doctrina administrativa, desmont aquel programa constitucional subrayando que al
jefe de gabinete slo le corresponda ejercer la mentada administracin general, y no tener a su cargo dicha
administracin, con lo que la titularidad de la misma continuara siendo del presidente.
La vinculacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete se encuentra determinada con frmulas que suponen la
existencia de una relacin jerrquica entre ambos. Esta relacin encuentra apoyo en varias prescripciones
constitucionales, a saber: a) la facultad de nombrar y remover discrecionalmente por s solo al Jefe de Gabinete;
b) el poder de impartirle instrucciones, etc.
Algunos creen que la relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete traduce un vnculo de coordinacin y no de
jerarqua. Pero es evidente que si el poder de dar rdenes o instrucciones slo se concibe en el marco de una
relacin jerrquica o de mandato, la relacin entre ambos no puede ser de coordinacin pues las voluntades
jurdicas no se encuentran en el mismo plano sino en un nivel respectivo de superioridad y subordinacin. Un
precepto que reconoce dicha jerarqua es, tambin, la facultad de supervisar el ejercicio de las funciones que debe
cumplir el Jefe de Gabinete. A su vez, entre los poderes implcitos, puede asumir las competencias atribuidas al
Jefe de Gabinete, salvo que ellas le hubieren sido adjudicadas a este ltimo en forma exclusiva.
La asignacin constitucional de facultades privativas al Jefe de Gabinete resultan exclusivas de este funcionario
constitucional. Sin embargo, ello no afecta la relacin jerrquica que mantiene con el Presidente.
Pero mientras en las dems facultades (concurrentes o delegadas.) el Presidente siempre puede asumir la
competencia a travs de la figura de la avocacin (que emana de su potestad de mando o jerrquica) en las
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facultades privativas hay una razn de especialidad que hace que slo el Jefe de Gabinete sea el rgano con
idoneidad constitucional especfica para participar con su voluntad en el acto administrativo presidencial o para
ejercer la funcin asignada por la Constitucin.

Atribuciones del jefe de gabinete
El jefe de gabinete tiene tres clases de competencias:
a) ADMINISTRATIVAS:
- Ejercer la administracin del pas
- Efectuar los nombramientos de los empleados de la Administracin
- Hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto, etc.
b) MATERIALMENTE LEGISLATIVAS:
- Le corresponde expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las atribuciones que le
otorga el art. 100 de la CN.
- Puede expedir las resoluciones concernientes a los asuntos internos de su jefatura.
- Enviar proyectos de ley de ministerios y de presupuestos.
c) INSTITUCIONALES: ataen al control del jefe de gabinete de ciertos actos del presidente y a las
relaciones con otros poderes.
- Le corresponde refrendar ciertos decretos que dicte el presidente, ej: los reglamentarios
- Debe coordinar, preparar y convocar las reuniones del gabinete de ministros, presidindolas en ausencia
del presidente.
- En relacin al Poder Legislativo cumple roles especiales como concurrir a las sesiones del Congreso y
participar en sus debates pero no votar, u obligatorios como presentar una memoria del estado de los
negocios en cada ministerio, producir explicaciones verbales o informes escritos que cada Cmara
requiera al PE, asistir a los fines de interperlarlo, etc.

Remocin
El jefe de gabinete puede ser removido tanto por el PE como por el Congreso de la Nacin. En este ltimo caso,
puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora absoluta
de la totalidad de los miembros de las Cmaras, y ser removido por el voto de la mayora absoluta de los
miembros de cada una de las Cmaras.
Por su parte, el presidente puede por si slo remover al jefe de gabinete, segn lo dispone el art. 99 inc.7).

rgano ministerial
En el plano constitucional, la institucin de mayor jerarqua, despus del Presidente y Jefe de Gabinete, es la
ministerial. En lo que respecta a su naturaleza jurdica, los ministros son meros colaboradores del PE, no lo
integran. Su nmero y competencia se establecen por una ley especial.
El artculo 100 de la Constitucin Nacional prescribe que los ministros- secretarios tendrn a su cargo:
- El despacho de los negocios de la Nacin: esta tarea tiene una valla, pues los ministros no pueden por s solos,
en ningn caso, tomar resoluciones, a excepcin de lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de sus
respectivos departamentos.
- Refrendar, importando para algunos autorizar el acto presidencial-Sagues-, mientras que para otros tal
concurrencia de voluntades resulta imposible, ya que en todo caso priva la del presidente, siendo un acto de
autenticacin o legalizacin, necesario y esencial para atribuir validez al acto o reglamento administrativo
pertinente -Casagne- y Legalizar, lo que importa probar la autenticidad de una firma y el cargo de quien la ha
hecho.
El llamado gabinete o reunin de todos los Ministros, no es un cuerpo que posea unidad, como en el caso del
gabinete parlamentario existente en otros pases, sin perjuicio de que algunas decisiones deban adoptarse en
acuerdo de gabinete. Cada uno de los Ministros constituye un rgano diferenciado con individualidad y poderes
propios, aun cuando en determinados asuntos de competencia de varios Ministros el acto sea refrendado por ms
de uno de ellos o por el Jefe de Gabinete, segn los casos expresamente previstos en el artculo 100.
Son nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo, y es objeto de controversia si para ello es necesario el
refrendo ministerial. Casagne considera que no se precisa el refrendo ministerial.
Las atribuciones de cada uno de los Ministros difieren de acuerdo con la competencia en razn de la materia que
la ley les atribuye.
Es asimismo funcin de los Ministros, preparar y someter a consideracin del presidente proyectos de decretos y
leyes, interviniendo en todos los actos que involucren materias de su competencia.
Como jefes de los respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al rgimen econmico y
administrativo y ejercen la direccin y fiscalizacin de las actividades que realizan los rganos que les estn
subordinados. Incluso, pueden delegar funciones en los rganos inferiores y resolver los conflictos de
competencia que puedan promoverse entre los rganos subordinados o entre las entidades que actan en su
mbito.
Los actos que dictan los Ministros en lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de sus
departamentos, no slo pueden tener eficacia interna (rdenes, instrucciones, circulares, etc.) sino que tambin
pueden producir efectos jurdicos directos respecto a terceros, constituyendo actos administrativos. En la medida
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de sus atribuciones, pueden dictar normas jurdicas, o sea reglamentos. La potestad reglamentaria les
corresponde, como a todos los rganos administrativos, cuando se les hubiere atribuido competencia para ello.
Adems de las funciones que tienen acordadas por la Constitucin y por la Ley de Ministerios, el Poder Ejecutivo
puede delegarles sus propias funciones.
En cuanto a su responsabilidad, los Ministros podrn ser declarados responsables en el mbito administrativo,
civil, penal, disciplinario y contable o patrimonial.
De conformidad a lo prescripto en el artculo 100 de la Constitucin Nacional, el deslinde de las competencias de
los distintos Ministros se establece por ley del Congreso, la cual recibe el nombre de Ley de Ministerios.

5- Las Secretaras de Estado y sus Subsecretaras. La organizacin burocrtica.
En el mbito de la Presidencia de la Nacin se han creado Secretaras con sus respectivas Sub-ecretaras bajo
la dependencia directa del Poder Ejecutivo- a las cuales puede el presidente delegarles facultades suyas por va
de decreto.
Se encuentran en la lnea jerrquica inmediata inferior a los ministros. Su origen es legal y sus competencias se
encuentran atribuidas por reglamentos. A su vez, descendiendo an ms en la escala jerrquica se hallan otros
rganos, que tambin integran la persona jurdica Estado Nacional, desempeando las ms variadas funciones:
activas, de contralor y consultivas; rganos con mayor poder de decisin que otros; rganos concentrados y
desconcentrados o descentralizados burocrticamente, etctera.
Cada una de las ramas de la administracin, si bien tiene una competencia en razn de la materia diferente, tiene
rganos que cumplen idnticas funciones: son los llamados rganos de apoyo o instrumentales, tales como las
Direcciones Generales de Administracin y las oficinas de personal. Estos rganos, que cumplen funciones
instrumentales, permiten a los rganos denominados sustantivos ejercer la competencia especfica atribuida a
cada uno de los Ministerios o Secretaras de Estado.
De acuerdo al grado que ocupan, se denominan Direccin Nacional o General los rganos ubicados en el grado
inmediato inferior al rgano Ministro, Secretario o Subsecretario. En la graduacin jerrquica le siguen los
departamentos, divisiones, secciones y oficinas.

6- La organizacin consultiva de carcter jurdico. La Procuracin del Tesoro de la Nacin y el Cuerpo de
Abogados del Estado
En el mbito de la Administracin Central y Descentralizada, cuya direccin ejerce el PE, el Procurador General
del Tesoro es director del Cuerpo de Abogados del Estado.
Este rgano tiene tres funciones importantes:
- Es representante del Estado Nacional en juicio cuando as lo disponga el Poder Ejecutivo; lleva el control y
direccin de todos los juicios en que el Estado es parte y da instrucciones a los Procuradores Fiscales o a los
abogados del Estado cuando stos representan a la Nacin
- asesora al PE, ministros, jefe de gabinete, secretarios de Estado y presidentes de los entes autrquicos de la
Nacin,
- es el jefe y responsable del cuerpo de abogados del Estado,
- desempea tareas de control de legalidad sobre la actuacin de la Administracin pblica, a fin de custodiar la
rectitud en los procedimientos administrativos.
Los rganos de asesoramiento jurdico tienen su origen en una institucin de raigambre espaola: el Fiscal de
Estado. En el mbito nacional se design en el ao 1862 al primer Fiscal General de la Nacin y en la
organizacin provincial an se conserva la institucin de los fiscales de Estado, incluso, en la mayora de las
provincias, es un rgano constitucional.
El Cuerpo de Abogados del Estado fue creado en el ao 1947, estando integrado por todos los servicios de
asesoramiento jurdico del Estado Nacional y de sus entidades descentralizadas.
Para lograr la unidad en el accionar administrativo, la Procuracin del Tesoro puede dar directivas de carcter
general a los distintos servicios jurdicos. Al propio tiempo, los abogados del Cuerpo estn obligados a seguir la
doctrina o jurisprudencia que emana de los dictmenes de la Procuracin. La actividad consultiva que realizan los
abogados del Estado se traduce en dictmenes de requerimiento facultativo u obligatorio, segn los casos, pero
nunca vinculantes para el rgano que tiene a su cargo la administracin activa. Por ello, la responsabilidad por los
actos que se dictan como consecuencia de los dictmenes, es del rgano activo que emite el acto, siendo
responsable el rgano consultivo cuando su parecer hubiere sido malicioso o ilcito.
Los dictmenes no son actos administrativos sino actos internos de la administracin, pues no producen efectos
jurdicos directos con relacin a los particulares. En consecuencia, no pueden ser, en ningn caso, impugnados
por los particulares mediante recursos.

7- La organizacin de contralor
Los rganos que componen la Administracin fiscalizadora, tienen por fin el control econmico y financiero del
Estado. En el mbito nacional la forman: la Sindicatura General de la Nacin, la Auditoria General de la Nacin y
Contadura General de la Nacin. En Entre Ros, los mismo roles son cumplidos por el Contador General de la
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Provincia (interviene en forma anterior o concomitante a efectuar un gasto) y el Honorable Tribunal de Cuentas
(interviene una vez realizado el gasto).

8- La ley de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico. El presupuesto.
La L.A.F. constituye una reforma integral de la administracin financiera del Estado que se traduce en una
profunda transformacin del sistema de control del sector pblico.
Esta ley crea dos rganos rectores de los sistemas de control interno y externo: la Sindicatura General de la
Nacin y la Auditora General de la Nacin.
Entre los objetivos mas importantes que persigue la ley 24.156, se destacan los de sistematizar las operaciones
de programacin, gestin y evaluacin de los recursos del sector pblico nacional y el establecer, como
responsabilidad propia de la administracin superior de cada jurisdiccin o entidad del sector pblico nacional, la
implantacin y mantenimiento de: i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e informacin; ii)
Un eficiente sistema de control interno normativo, financiero, econmico y de gestin sobre sus propias
operaciones, iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conduccin econmica y eficiente de las actividades
institucionales y la evaluacin de los resultados de los programas, proyectos y operaciones de los que es
responsable la jurisdiccin o entidad.

El presupuesto
Como toda persona jurdica que posee un patrimonio, el Estado, para poder cumplir con sus funciones, necesita
llevar una contabilidad de esos bienes que le permita registrar las diversas operaciones que efecta (v.gr.
recaudacin de fondos).
El ordenamiento jurdico constitucional estatuye cmo se forma el patrimonio del Estado y cules constituyen sus
ingresos: El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro Nacional formado del
producto de derechos de importacin y exportacin, del de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional,
de la renta de Correos, de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el
Congreso General y de los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias
de la Nacin y para empresas de utilidad nacional(art. 4 CN). El artculo 75, inc.1 al 6, complementa esta norma
atribuyendo al Congreso competencia para establecer los derechos o impuestos, contraer emprstitos y emitir
moneda, encomendando al Poder Ejecutivo la supervisin de la recaudacin de las rentas de la Nacin, con
arreglo a las leyes.
En lo relativo a los gastos del Estado, la Constitucin Nacional establece que el Congreso fijar anualmente el
presupuesto de gastos de la Nacin y aprobar o desechar la cuenta de inversin, siendo atribucin del Poder
Ejecutivo decretar su inversin de acuerdo con la ley o presupuesto de gastos.
A su vez, el art. 100, referido a las competencias del jefe de gabinete, dice que le toca enviar al Congreso el
proyecto de presupuesto nacional. Tambin le corresponde hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar el
Presupuesto nacional. Finalmente, el presidente es quien supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete
respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de
gastos nacionales (art. 99 CN).
Las normas jurdicas sobre la organizacin contable del Estado Nacional se hallan establecidas en la Constitucin,
en la Ley de Ministerios y en la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, sin perjuicio de que cada una de las provincias dicte sus normas especficas sobre la materia, por
tratarse de cuestiones que conciernen a la competencia local. La reforma constitucional de 1994 prescribe que el
control externo del sector pblico nacional (en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos)
constituye una atribucin propia del Poder Legislativo, quien debe ejercerla con sustento en los dictmenes
emanados de la Auditora General de Gobierno.

9- Los rganos de ejecucin presupuestaria. Contadura General de la Nacin.
Cuatro son los sistemas que integran la Administracin Financiera del Estado, a saber: presupuestario, de crdito
pblico, de tesorera y de contabilidad, los que debern hallarse interrelacionados y funcionar en forma
coordinada.
La direccin de estos sistemas en la L.A.F. se ha atribuido a cuatro rganos rectores: a) la Oficina Nacional de
Presupuesto (para el sistema presupuestario); b) la Oficina Nacional de Crdito Pblico (que rige el sistema de
crdito pblico); c) la Tesorera General de la Nacin (respecto del sistema de tesorera) y d) la Contadura
General de la Nacin (para el sistema de contabilidad).

10- Auditoria General de la Nacin. Sindicatura General de la Nacin.
Auditoria General de la Nacin
El artculo 85 de la CN la define como un organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma
funcional.
Su papel de control con relacin a la Administracin pblico fue entendido como externo a ella, y complementario
del jurisdiccional. El magistrado que desempea tal funcin, tiene plena autonoma funcional, administrativa y
financiera, acta segn su criterio pero es responsable de su gestin ante el Congreso.
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Sus funciones principales tienen que ver con la proteccin y defensa de los derechos y garantas tutelados por la
CN y las leyes ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y con la fiscalizacin del comportamiento del
PE.

Sindicatura General de la Nacin
La L.A.F. regul este organismo, con personera propia y autarqua administrativa y financiera, dependiente del
presidente de la Nacin, con tareas de control interno del PE. El control externo opera por la Auditoria General de
la Nacin y por el defensor del pueblo.
La Sindicatura, est a cargo de un sndico general nombrado por el presidente de la Nacin, y es asistido por tres
sndicos generales adjuntos.
Su control interno abarca todas las jurisdicciones que componen al PEN, organismos descentralizados y
sociedades del Estado que dependan de este, incluyendo mtodos de trabajo, normas orientativas y estructura
orgnica.
En lo que concierne al alcance del control interno, la L.A.F. considera fiscalizable tanto los aspectos legales
(contables y financieros) como los de mrito o de gestin.
A diferencia del anterior sistema (que atribua la respectiva facultad a la ex-Sindicatura General de Empresas
Pblicas), la S.I.G.E.N. no se encuentra facultada para observar los actos de los organismos sobre los que
advierta incumplimiento de las normas y criterios que rigen el control interno. Su funcin se circunscribe a informar
las correspondientes transgresiones al Poder Ejecutivo Nacional y a la Auditora General de la Nacin, lo que se
prescribe en forma imperativa, junto al deber de informar, peridicamente, a la opinin pblica.

11- El Defensor del Pueblo
La reforma constitucional de 1994 ha incorporado la figura del Defensor del Pueblo, como un rgano extrapoder
ubicado en el mbito del Congreso, como rgano independiente de control, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad.
El art. 86 de la CN prescribe que su misin consiste en el control de las funciones administrativas pblicas y en la
defensa y proteccin de los derechos, garantas e intereses tutelados en la Constitucin y las leyes frente a
hechos, actos u omisiones de la Administracin.
Normalmente, el ombusman, carece de facultades imperativas, su papel consiste en detectar las anomalas y
comunicarlas a los otros rganos de control, para el dictado de las medidas correctivas consecuentes.
El funcionario que ocupa ese cargo cuya duracin es de cinco aos, con posibilidad de una nica reeleccin
es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de
cada una de las Cmaras.
La Constitucin reformada, con la idea de atribuirle efectividad y reafirmar la independencia del organismo le
reconoce, por una parte, una determinada legitimacin procesal, y por la otra, le extiende el rgimen de
inmunidades y privilegios que gozan los legisladores.

12- Administracin de las Provincias y de los Municipios. (Slo apuntes de clase+Gua)
En nuestro pas podemos distinguir dos niveles de poder: el Estado Nacional-Federal y los gobiernos de las
provincias.
El art. 122 de la CN establece que cada provincia se dar sus propias instituciones locales, elegir sus propios
gobernadores, legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del gobierno federal. El art. 123
aade que cada provincia se dictar su propia Constitucin conforme lo establece el art. 5. Esto implica el ejercicio
de un poder constituyente provincial que debe respetar las declaraciones, derechos y garantas de la CN y
asimismo promover la correcta administracin de justicia, un rgimen municipal propio y la educacin primaria.
Las provincias cuentan con atribuciones exclusivas o en concurrencia con el Estado nacional.
Participan en la formacin de la voluntada de la Nacin a travs de sus Senadores dentro del Congreso Nacional y
deben subordinarse a los principios bsicos de la organizacin nacional porque el Estado federal es el titular de la
soberana y prevalece sobre aquellas.

Instituciones de la organizacin provincial
Las provincias se organizan sobre la base de una divisin tripartita de poderes:
- Un PE, que tiene a su cargo la administracin, cuyo titular es el gobernador,
- Un PL integrado por una o dos Cmaras.
- Un PJ que decide las causas que versen sobre las cuestiones de derecho privado y derecho pblico local,
constando de un Superior Tribunal de Justicia y tribunales inferiores.

Municipios
La atribucin de crear municipios y disciplinar su rgimen es competencia provincial, aunque hay un piso mnimo
en resguardo de los derechos del municipio, en cuanto a su autonoma institucional, poltica, administrativa,
econmica y financiera, que la provincia no puede avasallar, pues de hacerlo no existira rgimen municipal.
Segn el nmero de habitantes que integren cada municipio, podemos encontrar distintas clases:
- Municipio de Primera: se divide en dos departamentos: Ejecutivo, desempeado por el intendente, y el
Legislativo, representado por el Consejo Deliberante.
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- Municipio de Segunda: se trata de un nico rgano formado por siete vocales de los cuales uno es
presidente y desarrolla la funcin ejecutiva.
- Juntas de Gobierno: esta formada por los vecinos, siendo uno de ellos el que desarrolla la labor de
gestin.

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BOLILLA 8

1- Entidades descentralizadas y empresas estatales. Aspectos terminolgicos. Inconveniencia de utilizar la
expresin empresa pblica.
Uno de los temas hacia donde confluyen las ms variadas concepciones terminologas, es el que versa sobre las
entidades administrativamente descentralizadas y las empresas estatales que actan bajo distintas formas
jurdicas.
En este proceso puede advertirse como, una vez ms, la fuerza de la realidad ha desplazado todo el rigorismo de
la concepcin tradicional que se caracterizaba por formas puras de organizacin administrativa, con regmenes
jurdicos netos.
Han surgido as, formas jurdicas nuevas que no responden a categoras conceptuales preestablecidas, con
regmenes jurdicos heterogneos, caracterizadas por la presencia simultnea del ordenamiento pblico y privado.
Las actividades que lleva a cabo el Estado, a travs de entidades que asumen distintas formas jurdicas, pueden
discriminarse en dos grupos relativamente delimitados: a) personas jurdicas pblicas; b) personas jurdicas
privadas.
Dentro de las entidades pblicas estatales (Administracin Descentralizada) coexisten tanto las formas jurdicas
llamadas puras con un rgimen tpico de derecho pblico (v.gr. entidades autrquicas) con aquellas entidades
descentralizadas que realizan actividades industriales y comerciales dotadas de un rgimen jurdico mixto de
derecho pblico y privado (por ej.: las Empresas del Estado que tipifica la ley 13.653). Los rasgos caractersticos
de estas entidades son la creacin estatal y la pertenencia a la organizacin administrativa.
A su vez, el Estado acta tambin con estructuras jurdicas propias del derecho privado, a travs de empresas de
su propiedad o participando en el capital de las mismas. Aqu, si bien la nota comn est dada por la aplicabilidad
predominante del derecho civil y comercial, la intervencin estatal genera distintas formas jurdicas: sociedades de
economa mixta, sociedades annimas de participacin estatal mayoritaria, etctera. Tambin puede ocurrir que la
respectiva actividad se lleve a cabo por una empresa, sin personalidad jurdica.
Se comprende, por lo tanto, como el criterio de empresa pblica no sirve para manifestar toda la gama posible de
empresas en sentido econmico (actividades civiles, industriales o comerciales) ante la falta de coincidencia entre
los conceptos pblico y estatal.
Dromi engloba en el concepto de empresa pblica a las Empresas del Estado, Sociedades del Estado,
Sociedades mixtas y Sociedades de Economa Mixta, definiendo a la misma como toda empresa en sentido
econmico (organizacin de medios materiales y personales para realizar determinada explotacin econmica)
que se encuentra en el sector pblico (no slo estatal) de economa.Encontramos dos elementos en este
concepto:
- Subjetivo: el carcter pblico, que seala la participacin de la administracin del Estado u otra persona pblica
estatal. Las empresas pblicas podrn ser, por tanto, de propiedad pblica o de propiedad privada, pero en razn
de su naturaleza y actividad sern objeto de un tratamiento normativo especial, lo cual seala siempre una
participacin directa o indirecta del Estado.
- Objetivo: Empresa.

2- Distintas formas jurdicas que puede revestir la descentralizacin administrativa.
La Administracin Pblica, para cumplir con sus fines, se vale de diversos organismos e instrumentos que agilizan
los distintos procedimientos administrativos. Conforme a su funcin y composicin, podemos distinguir:
- Administracin Centralizada: compuesta por rganos que no tienen personalidad jurdica independiente y
son centro de imputacin normativa de la actividad que ejercen, con un margen de competencias
determinadas. Se denomina centralizada por el centro de poder que conforma el Ejecutivo.
- Administracin descentralizada: compuesta por entes que son personas jurdicas distintas al Estado al
cual pertenecen. Se denomina descentralizada porque los entes estn fuera del centro de poder. La
finalidad de cada uno de estos sujetos de derecho pblico son propias del Estado Nacional o Provincial
que le han sido delegadas.
En nuestra organizacin administrativa, el fenmeno de la descentralizacin, da origen a distintas especies de
entidades pblicas estatales, segn los fines que stas persigan y el rgimen jurdico que las tipifica. Por su parte,
si nos atenemos a la clasificacin tradicional de la descentralizacin administrativa, observamos que el panorama
de la llamada descentralizacin "institucional o funcional" es ms rico en materia de formas y regmenes jurdicos,
que el existente en la descentralizacin "territorial".
A) DESCENTRALIZACION TERRITORIAL. El territorio es el presupuesto fundamental sobre el cual tiene lugar. El
caso tpico de entidad descentralizada territorial lo constituye, en nuestro sistema, el Municipio. Su competencia
no se extiende ms all del territorio que delimita el mbito geogrfico de validez de las normas generales y actos
administrativos que emanan de sus rganos. En otros pases, como en Italia, se considera que la regin, tambin,
configura una entidad descentralizada de base territorial.
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B) DESCENTRALIZACION INSTITUCIONAL. Si se parte de la teora de las personas jurdicas pblicas y del dato
central y comn de su pertenencia o encuadramiento en la organizacin administrativa, se advierte principalmente
la existencia de las siguientes entidades:
Entidades autrquicas (PURAS): Son aquellas que se caracterizan por llevar a cabo cometidos
tpicamente administrativos (no industriales y comerciales) con un rgimen esencial de derecho pblico.
Empresas de estado (IMPURAS): Se trata de una especie peculiar de entidad estatal, llamada por
algunos tambin "empresa pblica", que desarrolla una actividad comercial o industrial con un rgimen
jurdico entremezclado que combina el derecho pblico con el derecho privado. Sin desconocer que la
finalidad comercial e industrial a cumplir por la entidad constituye la razn de ser que justifica el
nacimiento de esta figura jurdica, nuestra legislacin ha previsto tambin la posibilidad de que las
actividades comerciales o industriales puedan, a su vez, configurar un servicio pblico. La denominacin-
de "Empresas del Estado" constituye entre nosotros un tipo jurdico especial instituido por la ley. En
Francia, la crisis que se produce en la concepcin de establecimiento pblico, condujo a la introduccin,
en el marco de la organizacin administrativa, de una nueva entidad que recibi el nombre de
"establecimiento pblico comercial e industrial" y que guarda similitud con nuestra "Empresa del Estado".
Entidades descentralizadas atpicas: La realidad demuestra tambin que en casi todos los pases, junto
a los dos tipos jurdicos indicados precedentemente, coexisten tambin formas jurdicas intermedias o
entidades que ostentan una regulacin normativa especfica para la entidad que el Estado funda o crea.

3- rgano competente para disponer la creacin de entidades descentralizadas.
En la doctrina uruguaya y nacional ha sido una cuestin debatida la referente a cul es el rgano que conserva el
poder o atribucin residual para crear una entidad descentralizada (aunque el problema se ha planteado con
respecto a las entidades autrquicas). Empleamos la expresin poder o atribucin residual porque si la
respectiva atribucin hubiera sido otorgada por la Constitucin a alguno de los rganos (v.gr. la facultad del
Congreso para crear universidades) no existira propiamente una carencia normativa que admita diferentes
interpretaciones jurdicas.
El tema se circunscribe en mayor medida a las entidades autrquicas y a las que hemos denominado
descentralizadas atpicas, por cuanto en materia de Empresas del Estado, la ley que las rige dispuso la
posibilidad de su creacin por parte del Poder Ejecutivo.
Con diferentes fundamentos, la mayora de nuestros autores se pronuncian por el criterio de reconocer que la
respectiva facultad para disponer la creacin del ente autrquico pertenece al Congreso. El principal argumento
que se esgrime a favor de la exigencia de la ley formal para fundar una entidad autrquica, es que la atribucin del
Parlamento tiene su apoyo en lo dispuesto en el artculo 75, inciso 20, de la Constitucin Nacional, que estatuye
que corresponde al Congreso crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones. Esta postura ha sido refutada
alegando que entre entidad autrquica y empleo hay una manifiesta disociacin conceptual. Por de pronto, el
empleo en cuestin no presupone personalidad jurdica ni la existencia de un patrimonio, elementos stos
fundamentales para la existencia de una entidad autrquica.
Un punto de vista opuesto sostienen aquellos que postulan la tesis de la competencia del Ejecutivo, lo cual tiene
en cuenta el fortalecimiento que a este rgano le atribuye el sistema presidencialista de la Constitucin Nacional y
la tradicin histrica. Para este sector doctrinario la creacin de entidades descentralizadas pertenece al mbito
de la llamada zona de reserva de la Administracin (o del Poder Ejecutivo) enmarcada por el artculo 99, inc.1) de
la CN.
Una posicin intermedia, es la tesis de las facultades concurrentes para resolver las dificultades interpretativas, la
que tiende a evitar la inconstitucionalidad de los actos de creacin de las entidades autrquicas, segn se aplique
al caso alguna de las tesis que se han reseado en el punto anterior. Se parte de la existencia de un acuerdo
entre el Legislativo y el Ejecutivo que, en tanto se mantenga por parte de ambos, legitima el acto de creacin de la
entidad.
Si ninguna duda cabe de que el llamado proceso de descentralizacin no fue previsto por los constituyentes de
1853, ni en las posteriores reformas, estamos ante la denominada carencia histrica de normas que se produce
cuando las fuentes formales presentan vacos o lagunas. Esa carencia histrica de normas nos inclina a postular
la tesis de las facultades concurrentes del Legislativo y del Ejecutivo, en materia de creacin de entidades
descentralizadas.
Ello ocurre en virtud a que si bien cada rgano del poder estatal tiene reconocida su propia esfera de accin, su
ejercicio debe ser coordinado y ninguno tiene una funcin o atribucin exclusiva, a menos que la Constitucin as
lo prescriba en forma expresa.
El dr. Coronel se inclina por la primera de las tesis, postulando que la REGLA en la Nacin es que la facultad de
creacin de los entes sea potestad exclusiva del Poder Legislativo. Las consecuencias de adoptar una u otra tesis
se traducen en las relaciones de contralor. As, si el PL crea el ente, la relacin del mismo con el Ejecutivo ser de
tutela (control de legalidad). En cambio, si el ente es creado por el PEN, existir entre ambos, simultneamente,
una relacin de tutela y de jerarqua (oportunidad, mrito y conveniencia).
En nuestra provincia, los entes son siempre creados por la Legislatura, segn resulta del art. 81 de la Constitucin
de ER.

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4- El rgimen jurdico de los actos de las entidades descentralizadas y la posibilidad de emitir actos de
objeto privado.
Segn cual fuere el tipo jurdico de la entidad estatal, el rgimen de sus actos pertenecer casi exclusivamente al
derecho pblico o tendr carcter entremezclado (pblico y privado). En cualquiera de ambas situaciones la
preeminencia o gravitacin del derecho pblico en algunos de los requisitos del acto (v.gr. competencia) no
excluye la posibilidad de que la entidad descentralizada celebre actos cuyo objeto puede aparecer regulado por el
derecho civil y comercial (por ej.: la actividad de los bancos oficiales).
En el planteo opuesto se ha sostenido en favor de la concepcin unitaria que ello implica revivir una
consecuencia de la suprema doctrina llamada, de la doble personalidad del Estado.
Dicho enfoque resulta errneo porque significa confundir el problema de la personalidad con el rgimen jurdico de
los actos de la entidad que acta bajo dicha personalidad de derecho pblico que, como siempre, es nica e
inescindible. Si se llevase esta doctrina al campo del derecho privado resultara que todo acto de una persona
jurdica (cuya personalidad es obviamente privada) debera ser de naturaleza civil o comercial, excluyendo la
posibilidad de celebrar contratos administrativos. En el fondo, lo que se discute es la existencia de una categora
de acto distinta al acto administrativo tpico (con un rgimen jurdico fundamentalmente de derecho pblico), que
se denomina acto privado de la Administracin o acto de objeto privado (con un rgimen jurdico mixto).
La existencia de este acto de objeto privado aparece con mayor gravitacin precisamente en aquellas personas
pblicas estatales que llevan a cabo actividades industriales o comerciales, como las Empresas del Estado, que
pueden desarrollar una actividad de intermediacin, a semejanza de los particulares. Aqu es donde la concepcin
unitaria resulta realmente impracticable.

5- La intervencin del Estado en el campo de la gestin econmica.
Dejando de lado aquellos sistemas que se caracterizaron por su adhesin al estatismo de los pases enrolados en
el modelo occidental y que acusaron la presencia del intervencionismo estatal como fenmeno generalizado, se ha
discutido desde antao cules son las causas que provocan la intervencin estatal, los campos en los cuales ella
debe proceder y los lmites que marcan su actuacin.
Pensamos que para que el Estado no crezca desmesuradamente, deben analizarse en cada caso los principios
por cuyo mrito se admite su injerencia en el plano del derecho natural. Aparte de todas las construcciones
doctrinarias que se han esbozado, la intervencin del Estado en la vida econmica, aparece reconocida en las
encclicas papales. En este sentido, la encclica Quadragesimo Anno, ha expresado que existen bienes respecto
a los cuales se puede sostener con razn que deben ser reservados a la colectividad en tanto que vienen a
conferir un poder tal que no pueden dejarse en manos de personas privadas sin peligro para el bien pblico,
doctrina que se reitera en la encclica Mater et Magistra.
Sin embargo, como principio, la intromisin del Estado en el campo reservado a la actividad individual debe
ajustarse al llamado principio de la suplencia o subsidiariedad, por cuyo mrito la intervencin estatal slo procede
ante la ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada.
Este principio encuentra su explicacin en que si el fin del Estado consiste en procurar el bien comn de la
sociedad, resulta conveniente reservar a sta el bien que por s sola pueda realizar. Para ello, el Estado debe
estimular, encauzar la iniciativa privada y slo cuando sta carezca de capacidad y decisin necesarias debe ser
suplida por la accin directa estatal. La intervencin no consiste en un fin en s misma sino en una sustitucin o
suplencia de la iniciativa privada.
Muchas son las causas que originaron, en su momento, la intervencin del Estado, desde aquellas fundadas en
una ideologa tpicamente estatista hasta las que se vinculan a las condiciones econmicas y sociolgicas que se
presentan en la poca actual, tales como el hecho de las aglomeraciones, la aceleracin histrica, la elevacin del
nivel de vida, los adelantos tecnolgicos, etctera.
Una de las fases de la intervencin estatal se configura por la participacin del Estado directamente en el campo
de la gestin econmica o de la denominada la asuncin (parcial) de la administracin de los medios de
produccin y cambio. En casi todos los pases ha existido una gran variedad y multiplicidad de sujetos activos de
la intervencin estatal en la gestin econmica. As, entre nosotros, desde la Empresa del Estado, que se halla
encuadrada dentro de la Administracin Pblica y pertenece por tanto a la organizacin estatal, hasta las meras
sociedades mercantiles de propiedad o control del Estado, que constituyen entidades de derecho privado, tienen
en comn la realizacin de actividades de carcter industrial o comercial en forma de empresa, que en principio
corresponderan a los particulares pero que, excepcionalmente, toma cargo el Estado para la satisfaccin del bien
comn frente a la ausencia, insuficiencia, prestacin defectuosa o inconveniente de la iniciativa privada.
Como tcnicas de la intervencin estatal en este campo pueden bsicamente sealarse:
a) La adquisicin o expropiacin de empresas de propiedad privada; b) Constitucin de nuevas empresas
estatales sin personalidad jurdica; c) Creacin de nuevas empresas por parte del Estado dotadas de personalidad
jurdica, como entidades pertenecientes a la organizacin estatal; d) Constitucin de sociedades mercantiles de
propiedad total o mayoritaria del Estado; e) Participacin accionaria, en minora, en sociedades mercantiles.

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6- El llamado proceso de las nacionalizaciones
El estudio y desarrollo de la intervencin estatal lleva forzosamente al anlisis del llamado proceso de
nacionalizacin de empresas, que constituy una de las tcnicas ms utilizadas hasta la primera mitad del siglo
XX.
Si bien el empleo del concepto nacionalizacin no resulta del todo apropiado en nuestro idioma, su uso constante
ha creado ya un significado convencional del cual resultar difcil desprenderse. En general, se entiende por
nacionalizacin el proceso por el cual el Estado toma a su cargo la explotacin y los bienes de una empresa
privada, asumiendo su titularidad, ya sea por su adquisicin o compra del paquete mayoritario de acciones (si
fuese, por ej., una sociedad annima) o bien, a travs del procedimiento de la expropiacin. Es un instrumento
vlido que debe ser utilizado con racionalidad en la medida que las circunstancias lo ameriten y que tiende a la
satisfaccin de un inters pblico determinado, resolviendo la falta de un servicio concreto.
Teniendo en cuenta que la entidad privada que se transfiere al Estado puede asumir forma pblica estatal o forma
privada (aunque de propiedad estatal) y que si asume la primera condicin, puede tanto incorporar la empresa sin
dotarla de subjetividad (administracin centralizada) como crear una nueva entidad pblica estatal con
personalidad jurdica distinta (administracin descentralizada) sometindola parcialmente al derecho privado, se
impone segn algunosla necesidad de discriminar entre nacionalizacin y estatizacin o estatificacin.
La nacionalizacin en el sentido convencional que cabe atribuirle alude a la idea de transferencia de una
empresa privada al Estado (en sentido lato) ya sea que pase a integrar la administracin o contine como
empresa bajo el mismo rgimen pero de propiedad estatal, en cambio, la estatizacin es una tcnica de gestin.
No debe confundirse, por tanto, el rgimen jurdico que el Estado asigne a esa empresa privada (que puede seguir
siendo bsicamente el mismo) con la tcnica de traspaso, que traduce una de las formas ms extremas de la
intervencin.
Un examen comparativo acerca de las nacionalizaciones llevadas a cabo en los pases occidentales permite
advertir que si bien el proceso se acenta al finalizar la segunda guerra mundial, el mismo no se ha realizado
nunca como sistema, respondiendo ms bien a circunstanciales motivos de poltica partidista o de inters nacional
o para establecer un orden o racionalizacin en una determinada rama industrial.

7- Las actividades industriales y comerciales realizadas por el Estado bajo formas jurdicas privadas.
Paralelamente a la realizacin de actividades de naturaleza industrial o comercial por personas jurdicas de
derecho pblico- empresas del Estado en Argentina-en algunos pases de Europa occidental y en Amrica latina
se utilizan las figuras societarias del derecho mercantil para llevar a cabo tales actividades econmicas. Los fines
que persigue el Estado al acudir a las formas jurdicas del derecho privado, son bastante concretos y consisten
bsicamente en dotar de una gestin gil a la empresa, sometindola a las leyes y usos mercantiles, escapando
de la aplicacin del derecho administrativo y otorgndole mayores posibilidades de financiacin en cuanto a los
crditos de terceros.
Se ha juzgado tambin que uno de los objetivos fundamentales de la recurrencia a figuras jurdicas mercantiles es
la limitacin de responsabilidad propia de algunas formas societarias (v.gr. sociedad annima y sociedad de
responsabilidad limitada).
Aparte de lo cuestionable que resulta en el plano de nuestro sistema jurdico eliminar en tales supuestos la
responsabilidad del Estado por los actos de una sociedad mercantil de su propiedad (o que administra) creemos
que el Estado, en cuanto asociacin perfecta o soberana, no puede guiarse en este aspecto por finalidades
propias de quienes privadamente unen sus capitales para la realizacin de un negocio o negocios mercantiles. El
Estado debe procurar siempre aun a travs de estas formas jurdicas privadas la concrecin del bien comn y
es evidente que ste no resulta compatible con la limitacin de la responsabilidad de sus entidades, cualquiera
fuere su condicin jurdica.
En lo que concierne al rgimen jurdico de estas entidades resulta claro que, en principio, es de derecho privado,
comercial en la especie. Sin embargo, ello no significa que no puedan coexistir conjuntamente algunas relaciones
de derecho pblico que impliquen una derogacin o excepcin al rgimen comn que las caracteriza. Tal
acontece, por ejemplo, con el acto de designacin o revocacin del mandato de los miembros del Directorio por el
Estado en una sociedad annima, el cual puede regirse por el derecho administrativo. Varias son las formas
jurdicas que traducen la intervencin y participacin del Estado en el campo denominado de la gestin
econmica, habiendo gran diversidad en el derecho comparado.
En nuestro pas, las principales formas jurdicas son: a) la sociedad de economa mixta; b) la sociedad annima de
participacin estatal mayoritaria; c) la sociedad del Estado; d) las meras sociedades annimas cuyo capital fuera
totalmente del Estado o ste tuviera la mayora accionaria.
El estudio de dichas formas jurdicas reviste, en la actualidad, un inters terico como consecuencia del proceso
de privatizaciones.

8- El control administrativo sobre las entidades descentralizadas.
La gran variedad de controles que se ejercita sobre las entidades descentralizadas y empresas estatales, tanto en
cuanto a sus clases como a los rganos que los llevan a cabo, hacen difcil el intento de una sistematizacin en la
materia, al menos en nuestro pas.
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Si nos atenemos a los rganos que realizan el contralor, observamos que existen tres especies de controles de
naturaleza administrativa, segn que fuera llevado a cabo por: a) la Administracin Central o una entidad
descentralizada; b) el Parlamento; c) rganos especializados de fiscalizacin.
La doctrina europea ha denominado al control que realiza la Administracin Central sobre las entidades
descentralizadas "administrativo" o de tutela pues no admite la posibilidad de emitir rdenes. Podemos destacar
dos notas fundamentales en el mismo: a) su objeto se limita a controlar la legitimidad del acto sobre la entidad
descentralizada, no pudiendo examinar la oportunidad, mrito o conveniencia; b) el acto que se revisa no puede
ser modificado, debiendo limitarse a su aceptacin o rechazo.
La doctrina europea del control no ha sido recogida por nuestro sistema en toda su estrictez, habindose
vinculado los alcances del control con el problema de la creacin de la entidad descentralizada.
As, conforme a lo que prescribe el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, cuando la
entidad descentralizada hubiere sido creada por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales
propias (v.gr. Universidades) slo procede el control de legitimidad, salvo que la ley autorice un control amplio. En
cambio, cuando la entidad fuera creada en ejercicio de una facultad concurrente por el Congreso o por el Poder
Ejecutivo, el control puede versar tambin sobre la oportunidad, mrito o conveniencia. No obstante, un resabio de
la concepcin europea sobre el control administrativo o de tutela, se mantiene en el reglamento citado al disponer
que, al ejercer la administracin el contralor de tutela por medio del recurso de alzada, "la resolucin se limitar "a
revocar el acto impugnado, pudiendo, sin embargo, modificarlo o sustituirlo con carcter excepcional si fundadas
razones de inters pblico la justificaren", excepcin, sta, cuya amplitud abre un ancho camino para que se opere
la modificacin del acto.
En las entidades estatales constituidas como personas jurdicas privadas no procede, en principio, el llamado
control administrativo o de tutela, que rige para las entidades descentralizadas. A pesar de ello, la ley 24.156
prev una modalidad peculiar de fiscalizacin a travs del control interno de legalidad de gestin y de auditoria a
cargo de la Sindicatura General de la Nacin.
El control externo de las entidades descentralizadas y, en general, sobre todas las figuras jurdicas empresarias
del Estado, se encuentra a cargo de la Auditora General de la Nacin

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BOLILLA 9

1- Entidades autrquicas: origen de la autarqua
El vocablo autarqua deriva de la palabra italiana autarcha que traduce los trminos griegos archein y autarkeia.
Por tanto, tendr una significacin distinta, segn cual sea el sentido que se le atribuya. As, puede referirse a:
a) la condicin de sujeto capaz de bastarse a s mismo (auto-suficiencia), la cual deviene del griego archein o,
b) la posicin de una entidad a la cual se le atribuye la facultad de auto-gobernarse, de administrar sus propios
intereses, que ha sido tomada del griego de autarkeia.
Esa carencia de precisin en lo que concierne al significado de la autarqua, dificulta la comprensin del proceso
de la administracin Estatal indirecta, por cuanto atenindose a uno de los sentidos que encierra el vocablo, la
autarqua significa gobierno por s mismo, confundindose en ese plano con la autonoma, que implica la
facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas.
En sus orgenes, la expresin autarqua fue utilizada para distinguir al Estado de las otras entidades, siendo su
significacin ms amplia incluso que la autonoma, en cuanto comprenda los atributos del gobierno estatal.
Por obra de la doctrina italiana, el significado jurdico de la autarqua fue privado de su contorno original, dando
lugar a que se configurase la institucin autrquica con los perfiles que hoy da se le reconocen, es decir, no ya
como la entidad que se gobierna a s misma (concepto ste susceptible de ser confundido con el de autonoma)
sino como aquella que tiene competencia para autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra
entidad, que conserva sobre ella potestades de contralor y vigilancia.
En nuestro pas, durante mucho tiempo, ni la legislacin ni la jurisprudencia utilizaron la expresin autarqua,
como tampoco lo hicieron aquellos que escribieron las primeras obras del derecho administrativo argentino. Su
introduccin se debi a la prdica de los autores del siglo XX, influenciados notoriamente por las teoras italianas,
lo que dio lugar a un proceso que provoc su paulatina asimilacin por la legislacin y la jurisprudencia hasta
culminar con el reconocimiento de la entidad autrquica como persona jurdica pblica en la reforma efectuada al
artculo 33 del Cdigo Civil (texto segn ley 17.711).

2- Autonoma, Soberana y Autarqua
- AUTONOMIA: es la capacidad de una persona para dictarse sus propias leyes y regirse por ellas.
- SOBERANIA: es la suprema potencia que tiene un estado sobre su territorio.
Tanto la autonoma como la soberana constituyen conceptos polticos, pero mientras la primera se refiere a
una relacin Estado-Instituciones (las provincias), la soberana constituye la expresin de un poder superior y la
afirmacin de una personalidad erga ommes, siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su
autodeterminacin, comprendiendo el poder constituyente fundamental. Por su parte, la autonomia como concepto
jurdico supone un poder de derecho pblico no soberano, que puede-en virtud de un derecho propio y no solo de
una delegacin- establecer reglas de derecho obligatorias.
- AUTARCA: es la facultad de autosuficiencia econmica-financiera, coincidiendo en este sentido con una de las
acepciones atribuidos por la doctrina italiana al vocablo autarqua. A diferencia de las anteriores, se trata de un
concepto econmico.
- AUTARQUIA: es la capacidad de autoadministrase o autogobernarse, pero conforme a estatutos orgnicos
provenientes de un poder superior. Se trata de un concepto jurdico. La entidad autrquica no se da sus propias
normas, como ocurre con los entes autnomos, pero es capaz de darse su propio estatuto, y de regirse libremente
dentro del marco de la norma que lo ha creado.

Clases de Autonoma
Podemos distinguir tres clases:
a- PLENA: caso de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Fund: art. 5 y 123 de la CN.
b- SEMIPLENA: caso de los municipios. En este caso no existe el poder constituyente y la vida institucional est
limitada por las normas nacionales. En este orden ha sido importante el dictado de dos fallos:
1) RIVADEMAR, ngela c/ Municipalidad de Rosario: se establece que los municipios argentinos son autnomos
porque:
- Tienen la capacidad de dictarse sus propias normas y ser gobernados por ellas.
- Eligen sus propias autoridades.
- Pueden autoadministrarse econmica y financieramente.
- Tienen capacidad para crear sus propios entes autrquicos.
- Poseen autoridad en su territorio y poder para designar y remover a sus empleados.
2) MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE ROSARIO c/ Provincia de Santa Fe: se reafirma el criterio sustentado en
el anterior fallo disponindose que las provincias tienen el deber de garantizar a los municipios sus derechos, no
pudindoles limitar su potestad impositiva.
La reforma constitucional de 1994 ha terminado de zanjar la cuestin incorporando la concepcin autonmica
municipal. As, el artculo 123 de la CN reza: Cada provincia dicta su propia Constitucinasegurando la
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autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo,
econmico y financiero.
c- SIMPLE O ATIPICA: caso de las Universidades Nacionales que tienen un sistema autnomo y autrquico.
Fund: art. 75 inc. 19). La diferencia con el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo y el caso especial de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que tambin tienen autonoma funcional y autarqua financiera, es que estos
ltimos son rganos extrapoder, mientras que la Universidad configura un ente. Fund: art. 86, 120 y 129 de la CN.

3- La crisis de la nocin clsica y su significado actual
Para poder comprender el proceso a travs del cual se opera en nuestro pas la crisis de la nocin clsica y la
recomposicin posterior del concepto de entidad autrquica, es preciso ubicarse en la poca en que la idea de
autarqua comenz a tener aplicacin a un Estado tpicamente abstencionista que haba limitado su intervencin a
las funciones consideradas esenciales, dejando la mayora de las actividades libradas a la iniciativa de los
particulares.
Al constituir una descentralizacin de funciones administrativas, que el Estado consideraba conveniente fueran
ejecutadas por entidades con personalidad jurdica propia y con facultad de auto-administracin, se configura la
autarqua por la existencia de un fin o cometido tpicamente estatal (el servicio pblico) y la articulacin de un
rgimen publicstico, semejante al que rega para la Administracin Central.
En esa poca era posible sostener que autarqua y descentralizacin institucional significaban lo mismo, pues esta
ltima implicaba a aqulla y viceversa.
La autarqua adopta, pues, el contenido de la entidad autrquica e implica no slo la facultad de auto-
administrarse sino que rene tambin otras condiciones: a) satisfaccin de un fin estatal, tpicamente
administrativo; b) administracin de la entidad bajo un rgimen integral de derecho pblico.
El desarrollo posterior de la descentralizacin institucional, que se inicia en la Argentina en los aos 1884 y 1885,
creando el Consejo Nacional de Educacin y las Universidades Nacionales (leyes 1420 y 1597), encontr grandes
dificultades para prever las modernas formas de actuacin del Estado en actividades industriales o comerciales,
reservadas antao exclusivamente a los administradores. La asuncin por parte del Estado de este tipo de
cometidos conlleva la necesidad de crear un tipo de ente distinto que permita su actuacin normal y ordinaria bajo
un rgimen de derecho privado, sin perjuicio de la aplicacin del derecho pblico para regir determinadas
relaciones. Se tipifica de esta suerte una nueva figura jurdica, que si bien implica la descentralizacin
administrativa, no acta bajo el rgimen pblico de la entidad autrquica sino con un rgimen mixto de derecho
pblico y de derecho privado.
Esa nueva entidad, que recibe el nombre de Empresa del Estado, pone fin a la crisis de la autarqua al reconducir
la nocin de entidad autrquica al concepto original.

4. La Crisis Del Establecimiento Pblico
El mismo fenmeno descripto en el punto anterior, acontece en aquellos pases que apelan al expediente del
establecimiento pblico, como Francia y Espaa, aunque all no se atisba an otra solucin que no sea volver a
su sentido originario, limitndolo al servicio pblico administrativo o bien a las personas que desarrollan los
servicios pblicos en la administracin territorial, procurando evitar caer en la identificacin con cualquier tipo o
clase de entidad no territorial.
Por eso existe en realidad una crisis actual en la medida en que la concepcin originaria del establecimiento
pblico administrativo se ha ampliado en dos direcciones. Por una parte, al considerar como establecimientos
pblicos a aquellas entidades que no cumplen servicios pblicos sino servicios de una determinada colectividad o
grupo de personas (v.gr. Cmara de la Propiedad Urbana) y, por la otra, con la aparicin de los servicios pblicos
comerciales e industriales. La extensin de una parte del rgimen del establecimiento pblico administrativo y la
aplicacin del derecho privado en las relaciones con los usuarios y con sus propios agentes, a excepcin de los
funcionarios que cumplen funciones directivas, constituyen notas peculiares que caracterizan la crisis de la nocin
tradicional.

5- Condicin Jurdica Y Elementos De La Entidad Autrquica
El Dr. Coronel expuso los siguientes caracteres:
1- Conforme a lo que prescribe el artculo 33 del Cdigo Civil, la entidad autrquica es una persona jurdica pblica
distinta al Estado al cual pertenecen. Para Casagne, se trata de una persona jurdica pblica que reviste carcter
estatal. Este deriva del anlisis conjunto de sus caractersticas y rgimen jurdico, uno de cuyos aspectos ms
importantes consiste en su pertenencia a la organizacin administrativa.
2- Gestiona una finalidad pblica preponderante, distinguindose del caso del municipio, el que tiene mltiples
finalidades.
3- Las descentralizaciones son institucionales, difiriendo del municipio donde la descentralizacin siempre opera
sobre una base territorial.
4- Se rigen por el derecho administrativo.
5- Su personal tiene calidad de empleado pblico.
6- Los actos que dictan y los contratos que celebran son administrativos.
7- Tienen un patrimonio de afectacin.
8- Tienen autarqua econmica y financiera.
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9- Tienen capacidad de autoadministracin.
10- En Entre Ros, son creados por la Legislatura Provincial. En la Nacin se discute quien tiene esta potestad.
Algunos consideran que se trata de una facultad concurrente del PE y del Congreso, y otros que es privativa, sea
del PE, sea del PL.

6- Distintas Clases De Entidades Autrquicas
1- Casagne distingue entre entidades autrquicas territoriales e institucionales.
- TERRITORIAL: se presenta cuando la actuacin de la entidad autrquica se limita a una circunscripcin
geogrfica delimitada y la entidad dispone de una competencia general de carcter local (v.gr. los municipios).
- INSTITUCIONAL: tiene lugar cuando la persona hubiera sido creada para cumplir un fin especfico o un servicio
pblico, independientemente que la persona hubiera sido creada dentro de una esfera territorial delimitada.
2- Tambin pueden ser clasificadas atendiendo al origen de su creacin en:
- Creadas por el Congreso: entes legales
- Creadas por decreto del Poder Ejecutivo: entes legales
- Creadas por la CN (v.gr. universidades): entes constitucionales.
3- Teniendo en cuenta el Estado al cual pertenecen se clasifican en:
- Nacionales
- Provinciales
- Municipales
4- Teniendo en cuenta la actividad que realiza el ente: satisfaccin de servicios pblicos generales y
permanentes, de previsin social, de fomento agropecuario, actividades bancarias, universitarias, etctera.
5- Pueden tambin ser clasificadas en funcin al distinto carcter que presenta el substrato de la entidad.
Conforme a la clasificacin que se apoya en ese elemento, se parte de la distincin entre corporaciones e
instituciones, que determina una distinta estructura y funcionamiento de ambas categoras. En la corporacin,
los recipiendarios de la actividad del ente se desempean y participan en la entidad, en su constitucin,
funcionamiento, modificacin de los fines, etctera, a diferencia de lo que acontece en el caso de la institucin
donde los destinatarios no cumplen funciones activas dentro de la entidad, limitndose a gozar de los beneficios
que se derivan de la accin por ella cumplida.
Sin embargo, se sostiene que la frmula debe modificarse al aplicarla a las personas pblicas, reemplazndola por
la distincin entre personas pblicas de base corporativa y personas pblicas de base institucional. Ello es as en
virtud de que en las corporaciones pblicas existe una voluntad superior (Estado) que con frecuencia impone la
integracin forzosa de los miembros y determina la organizacin y las normas directrices de actuacin del ente. En
cuanto a la institucin, el derecho administrativo de algunos pases demuestra tambin que los interesados
intervienen y participan en la administracin o integracin del patrimonio del ente.

7-rgano Competente Para Crear Entidades Autrquicas Institucionales:
En el mbito provincial son siempre creadas por la Legislatura Provincial. Fund: art. 81 inc. 29) de la CER.
En el mbito nacional, al no existir una norma especfica, se debaten diferentes opiniones:
- Para algunos autores, las debe crear el Congreso mediante una ley. Sostienen que la competencia es
exclusiva del Congreso Nacional ya que la CN, por el art. 75 inc. 20), le asigna la facultad de crear,
suprimir empleos y fijar sus atribuciones.
- Para otros (Marienhoff), el rgano competente para crearlas es el Poder Ejecutivo mediante un decreto, ya
que a travs del art. 99 inc. 1) (zona de reserva de la Administracin) se establece que el presidente,
como Jefe Supremo de la Nacin, tiene a su cargo la administracin general del pas y las entidades
autrquicas pertenecen a esa zona de reserva y son vigiladas por el PE. Critican la postura anterior,
expresando que crear y suprimir empleos no significa necesariamente crear entidades autrquicas,
adems, si fuera as, el PE solo podra tener control sobre legitimidad alterando la relacin jerrquica.
- Por ltimo, hay quienes sostienen que es una facultad concurrente de ambos poderes (Casagne, Dorm).
La nica excepcin se dara en el caso que dichas entidades estn relacionadas con las atribuciones
expresas y exclusivas que la Constitucin le da al Congreso, en cuyo caso nicamente podrn ser creadas
por el Parlamento.

Relaciones de control
Si los entes autrquicos han sido creados por el Congreso Nacional o por la Legislatura Provincial, la relacin de
los mismos con el PE es de tutela o de legalidad.
Si los entes autrquicos han sido creados por el PE, a este ltimo le compete un control no slo de legalidad sino
tambin de mrito o conveniencia.

8- Clasificacin De Las Entidades Autrquicas Institucionales
De acuerdo al campo en que desarrollan su actividad en nuestro pas, las entidades autrquicas institucionales
pueden agruparse dentro de alguno de los siguientes cometidos fundamentales:
a) Educacin, cultura, ciencia y tecnologa: Las Universidades
b) Salud Pblica: El Instituto Nacional de Salud Mental, el Servicio Nacional de Rehabilitacin, el Instituto Nacional
de Microbiologa, etctera.
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c) Vivienda: El Banco Hipotecario Nacional, la Caja Federal de Ahorro y Prstamo para la Vivienda.
d) Economa en general (Bancos y Mercado de Valores): El Banco Central, el Banco de la Nacin Argentina, la
Comisin Nacional de Valores, etctera.
e) Defensa: Direccin Nacional de Fabricaciones Militares y Registro Nacional de las Personas.
f) Obras Pblicas: Direccin Nacionalidad de Vialidad.

9- Rgimen Jurdico De La Entidad Autrquica
Aunque no existe en nuestro pas una regulacin normativa general sobre entidades autrquicas, y pese a que los
estatutos de esta entidad no recogen, por lo comn, los principales problemas que a su respecto se plantean, es
posible realizar una situacin de su rgimen jurdico sobre la base de sus notas comunes, a saber:
a) Procedimientos y recursos: en el orden nacional, resultan de aplicacin para las entidades autrquicas
institucionales, las normas de la ley 19.549 y su decreto reglamentario 1883/91. Ello surge de lo dispuesto en el
art.1 de la ley citada en cuanto declara aplicables sus disposiciones a la Administracin descentralizada, inclusive
entes autrquicos. Como consecuencia de su encuadramiento en la organizacin administrativa deben respetar
las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.
b) Actos unilaterales y contratos: los mismos principios que rigen la actividad de la Administracin Central se
aplican a las entidades autrquicas, es decir, como regla general sus actos y contratos son administrativos,
aunque excepcionalmente pueden celebrar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado.
Para ciertos contratos resulta de aplicacin la Ley de Contabilidad.
c) Personal: la relacin que vincula el personal con la entidad autrquica es la de empleo o funcin pblica.
d) Bienes: pueden ser titulares de bienes del dominio pblico, ya que su carcter estatal permite encuadrarlos en
el elemento subjetivo que es indispensable para configurar la nocin tcnica y conceptual de esta Institucin.
e) Transaccin: la facultad de transar pertenece al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgnico de la entidad
autrquica le acuerde la respectiva atribucin a este ltimo.
f) Arbitraje: la situacin que exhibe nuestra legislacin en esta materia dista de ser clara. En el orden nacional hay
disposiciones que admiten el sometimiento de las cuestiones al arbitraje y otras que lo niegan.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin admite la procedencia del arbitraje con relacin a
los contratos donde el Estado acta en el campo del derecho privado, tambin denominados contratos de objeto
privado, negando, en cambio, tal procedencia cuando el Estado se desenvuelve en el mbito del derecho pblico,
lo cual implica no admitir el arbitraje en los contratos administrativos que celebren las entidades autrquicas.
En consecuencia, si el arbitraje fuera procedente y siempre que la respectiva facultad estuviera reconocida en el
estatuto de la entidad autrquica, sta puede dilucidar una controversia apelando a dicho sistema de solucin de
conflictos.
Si la entidad autrquica no estuviera estatutariamente facultada para recurrir al arbitraje, debe requerir
autorizacin del Poder Ejecutivo, pues se trata de una atribucin que debe considerarse comprendida en el
artculo 99, inciso I de la Constitucin Nacional.

10- El Contralor De Los Actos De La Entidad Autrquica. Remisin. La Intervencin
El alcance del control difiere segn se trate de una entidad creada por ley, en ejercicio de atribuciones
constitucionales especficas (v.gr. bancos y universidades), o de aquellas entidades creadas por el Poder
Ejecutivo.
Dentro de los diversos medios de control, la entidad autrquica puede ser objeto, adems, de un control
administrativo de tipo represivo que recibe el nombre de intervencin, aunque tambin puede ocurrir (y esto es lo
que normalmente acontece) que la intervencin asuma un carcter sustitutivo. Ella tiene por fin mantener la
autoridad y unidad administrativa y restablecer la normalidad alterada por el desempeo ineficiente de los rganos
directivos de la entidad autrquica.
La intervencin no requiere la existencia de una norma autorizante, pues se desprende del poder-deber de
vigilancia que le compete al Poder Ejecutivo en su condicin de jefe de Gobierno y cabeza de la Administracin
Pblica que tiene a su cargo la administracin general del pas, aun cuando su ejercicio corresponda al Jefe de
Gabinete.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el interventor se rigen por los principios de la jerarqua, pudiendo recibir
la entidad autrquica por este medio rdenes dictadas e instrucciones especficas del Poder Ejecutivo.
En aquellas entidades autrquicas cuya creacin compete al Congreso, la ley puede reglamentar las causales de
su intervencin y el procedimiento, siempre que no cercene ni altere la atribucin de contralor que, en este campo,
conserva el Poder Ejecutivo.

Requisitos de la intervencin
- Que haya una actividad anormal por un tiempo bastante prolongado;
- Que el rgano que se va a intervenir tenga obligacin de obrar y
- Que se rehuse a hacerlo, no cumpliendo con su obligacin.

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11- Modificaciones De Su Status Y rgano Competente Para Disponer La Extincin De La Entidad
Tanto la modificacin del status de la entidad autrquica como extincin slo pueden ser dispuestas por el rgano
competente para crear la respectiva entidad, lo que constituye una aplicacin ms del principio del paralelismo de
la competencia. Esto significa que:
- Si fueron creadas por la CN, solo el poder constituyente que modifique la Constitucin puede disolverlo.
- Si fueron creados por ley, slo pueden ser extinguidos por una ley posterior que derogue la anterior.
- Si fueron creados por decreros, slo un decreto posterior podr extinguirlos.

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BOLILLA 10

1- Las empresas del Estado. Causas de su aparicin
El origen de nuestra Empresa del Estado resulta de un proceso similar al acontecido en Francia con el
advenimiento de los llamados establecimientos pblicos comerciales o industriales, en los cuales la ingerencia
del derecho privado sobre el derecho pblico se opera dentro del marco de una entidad sometida integralmente al
derecho administrativo, como es el tablissement public del Derecho francs. La asuncin por parte del Estado de
actividades industriales y comerciales, fenmeno que ocurri en Europa entre las dos guerras, provoc tal crisis en
la nocin tradicional de establecimiento pblico, que esta categora no pudo absorber el proceso en toda su
magnitud con la flexibilidad de rgimen jurdico que las nuevas actividades requeran.
Esta situacin intermedia condujo a una serie de transiciones que se manifestaron fundamentalmente en un
particular sistema de gestin y contralor, donde se produjo un apartamiento o atenuacin de las reglas que regan
la actividad de los establecimientos pblicos administrativos (servicios sociales, de enseanza, culturales, etc.)
equivalentes a nuestras entidades autrquicas.
Entre nosotros, se opt por instrumentar un nuevo tipo de entidad descentralizada: la Empresa del Estado. Sin
embargo, como lo advirti la doctrina, el desconocimiento de la nueva institucin y de su distingo con la entidad
autrquica, han dado lugar a que, muchas veces, se haya atribuido a las Empresas del Estado el carcter o la
condicin de las entidades autrquicas.
En Argentina, la mayora de las empresas del Estado se transformaron en Sociedades del Estado (ej: YPF) y
luego fueron privatizadas.

2- Su Tipicidad Y Condicin Jurdica: El Encuadramiento De La Organizacin Administrativa
Dromi define a las Empresas del Estado como entidades estatales descentralizadas que realizan actividades de
ndole comercial o industrial, organizadas bajo un rgimen jurdico mixto, semi-administrativo y regido
alternativamente por el derecho pblico o por el derecho privado, segn la naturaleza de los actos.
La Empresa del Estado est caracterizada por las siguientes notas:
a) Tienen por objeto, a diferencia de las entidades autrquicas que persiguen fines tpicamente estatales, la
realizacin de actividades industriales o comerciales o servicios pblicos de esa naturaleza.
b) Su rgimen jurdico es mixto, pues quedan sometidas, segn los casos, al derecho pblico o al derecho privado.
c) El contralor que realiza el Estado reviste modalidades peculiares.
La condicin jurdica de la Empresa del Estado se deriva fundamentalmente de su encuadramiento en la
organizacin administrativa, aun cuando presenta otras notas comunes a los entes estatales, como su creacin
por un acto del Estado o el rgimen de control a cargo de la Auditoria General de la Nacin. Se trata, pues, de una
persona pblica estatal.
El encuadramiento de la entidad en la organizacin administrativa deriva, en primer trmino, del propio texto de la
ley, cuyo artculo 2 expresamente las coloca bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la
supervisin que pueda ejercer el ministerio o secretara pertinente en lo que hace a la orientacin de sus
actividades.
Desde luego, tal dependencia no reviste carcter estrictamente jerrquico, sino que configura una relacin
administrativa, tambin denominada de tutela. Esa ubicacin en los cuadros de la organizacin administrativa del
Estado hallase confirmada por un conjunto de regulaciones inter-administrativas tales como: a) los funcionarios
superiores de las Empresas del Estado son funcionarios pblicos; b) su plan de accin y presupuesto deben ser
aprobados por el Poder Ejecutivo; c) la Contadura General de la Nacin se halla habilitada para fiscalizarlas
mediante un control contable y presupuestario, propio de la hacienda estatal, al igual que la Sindicatura General
de Empresas Pblicas; d) se les aplican supletoriamente las leyes de contabilidad y de obras pblicas.

3- Objeto De Su Actividad: Los Llamados Servicios Pblicos Industriales Y Comerciales
De conformidad a lo que prescribe el artculo 1 de la ley 13.653 (con las modificaciones de las leyes 14.380 y
15.023), las Empresas del Estado pueden realizar tanto actividades industriales y comerciales como servicios
pblicos de ese carcter.
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, las actividades industriales y comerciales corresponde que sean
desarrolladas por los particulares, debiendo intervenir el Estado slo para suplir o completar la actuacin privada o
por razones que hacen al bien comn (soberana, defensa nacional, naturaleza monoplica de la actividad; etc.).
Lamentablemente, ese principio rector no fue siempre observado entre nosotros, asumiendo el Estado por
razones ideolgicas y de poltica circunstancial muchas vecesla gestin competitiva en diversos sectores de la
actividad industrial o comercial, que podra haber desarrollado eficazmente la empresa privada. Con ello se
produjo un desmrito del concepto de intervencin estatal, a lo que se sum la falta de estabilidad jurdica y
poltica necesarias para que puedan desarrollar una accin eficaz y til a la comunidad.
Los servicios pblicos de carcter industrial o comercial han sido definidos como aquellos que prestan empresas
administrativas que aseguran prestaciones a los particulares por el ejercicio en forma habitual de actos de
comercio, sin adquirir la calidad de comerciante en el sentido del derecho privado.
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En nuestro pas, la mayor parte de las Empresas del Estado que prestaban un servicio pblico de esa categora
(Gas del Estado, Ferrocarriles, Yacimientos Petrolferos Fiscales, Aerolneas Argentinas, etc.) se transformaron
ms tarde en Sociedades del Estado y finalmente se privatizaron.

Su creacin
Tratndose de una entidad estatal descentralizada y no hallndose la pertinente atribucin prevista en la
Constitucin Nacional correspondera aplicar, en principio, el criterio que rige la creacin de las entidades
autrquicas. Sin embargo, la ley que estatuye el rgimen de las Empresas del Estado atribuye al Poder Ejecutivo
la facultad de crearlas con los servicios actualmente a su cargo y que por su naturaleza estn comprendidos
dentro de la presente ley.

5- Caracteres
Las Empresas del Estado se caracterizan por reunir los siguientes elementos:
a) Poseen una personalidad jurdica propia, teniendo competencia para administrarse a s mismas.
b) Su patrimonio reviste carcter estatal. Se trata de un patrimonio de afectacin que conforme al criterio que
propugn la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no puede justificarse fuera de los lmites que sirvieron de
base para afectar los bienes a la respectiva funcin. Vale agregar, hablamos de recurso asignado.
c) Son creadas y extinguidas por el PE y funcionan bajo su dependencia.
d) Se encuentran sujetas al contralor del Estado Nacional (Administracin Central), si bien con modalidales
peculiares. El PE designa un sindico a cada empresa para que controle sus actos y le informe sobre la marcha
financiera de la misma.
e) Las empresas deben presentarle al PE el plan de accin, llamado memoria, que van a desarrollar en el ao.
f) El control del prepuesto lo realiza la Contadura General de la Nacin y la Sindicatura General de Empresas
Pblicas y una vez terminada la actividad de ese ao detallada en la memoria, la empresa tiene 4 meses para
presentar dicho plan de accin ante el Tribunal de Cuentas de la Nacin.
g) El rgimen jurdico de sus actos acusa una marcada interrelacin, e ingerencia recproca entre los derechos
pblico y privado, sin que ninguno de estos sistemas tenga aplicacin predominante.
h) En sus vinculaciones con la Administracin Pblica Central se rige por las reglas atinentes a las relaciones
inter-administrativas.
i) No pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la determinacin del destino y
procedimiento a seguir con respecto a los bienes integrantes de su patrimonio (puede transferirlo a otra empresa
del Estado o ingresar lo producido en el Tesoro Nacional), en caso de que se resuelva su disolucin o liquidacin.
En consecuencia, el Estado otorga avales, responde por su pasivo y resarce su dficit.
j) Su objeto consiste en la realizacin de actividades industriales o comerciales o servicios pblicos de esa
naturaleza.
k) Pueden celebrar actos unilaterales y contratos administrativos o de objeto privado.
l) Personal: los funcionarios superiores son funcionarios pblicos regidos por las normas sobre la funcin pblica,
mientras que para los dems empleados rige el derecho laboral.

6- Regulacin de sus relaciones jurdicas: principios aplicables
La doble aplicabilidad de los sistemas jurdicos pblico y privado, que configura la nota caracterstica del rgimen
de las Empresas del Estado, ha sido contemplada expresamente por la ley al prescribir que estas entidades
quedan sometidas: a) al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especficas, y b) al derecho
pblico en todo lo que atae a sus relaciones con la administracin o al servicio pblico que se hallare a su cargo.
Cabe advertir que: 1) cuando la actividad especfica (industrial o comercial) se realice por el rgimen del servicio
pblico, lo atinente a este ltimo se encontrar regido por el derecho administrativo, de acuerdo a los principios
que imperan en la materia; y 2) si la entidad presta un servicio pblico industrial y comercial, conjuntamente con la
realizacin de una actividad econmica que no constituya una prestacin de esa naturaleza, lo que se regula por
el derecho administrativo es lo relativo al servicio pblico, mientras que la actividad industrial y comercial que no
reviste ese carcter se regir por el derecho privado.
Por su parte, Dromi establece que, en caso de duda respecto del rgimen aplicable se estar por las normas de
derecho pblico.

7-Relaciones Con La Administracin Pblica Y Otras Entidades: La Aplicacin De Multas
Las relaciones entre las Empresas del Estado, tanto con la Administracin Central como con cualquier otra
entidad estatal (provincias, entidades autrquicas, municipalidades, etc.) se rigen por el derecho pblico,
administrativo en la especie.
Tales relaciones, que se denominan inter-administrativas o inter-subjetivas, se caracterizan, en principio, por la
ausencia del rgimen jurdico exorbitante propio de los actos del derecho administrativo, puesto que no cabe
admitir en ese plano enfrentamientos entre entidades que tienen la posibilidad de ejercer prerrogativas de poder
pblico.
En general, los actos administrativos emanados de la Administracin Central u otras entidades estatales, cuya
ejecucin recaiga sobre el patrimonio de una persona pblica estatal, carecen de ejecutoriedad, excepto los casos
en que el cumplimiento del acto se opera por propia virtualidad (emisin de un certificado, actos de registro, etc.).
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En este sentido, la aplicacin de multas inter-administrativas por parte del Estado Nacional ha sido objeto de
interpretaciones divergentes, aceptndose su imposicin cuando tienen origen contractual y negando su
aplicabilidad si la multa ostenta naturaleza penal.
Si se tiene en cuenta que en sus relaciones con la Administracin Central u otras entidades pblicas estatales las
Empresas del Estado actan dentro de la rbita inter-administrativa, no es posible aceptar la aplicacin de multas
en este tipo de relaciones jurdicas por cuanto: a) no puede desvirtuarse la supremaca constitucional del Poder
Ejecutivo que podra verse afectada de co-existir sus facultades de contralor junto al poder sancionatorio de otras
entidades cuya tutela l ejerce (v.gr. multas entre Empresas del Estado); b) la aplicacin de multas en estos
casos violara los principios de colaboracin y unidad de accin del Estado, de imprescindible vigencia en este tipo
de relaciones; c) en atencin a que faltara la finalidad de inters pblico, propia de todo acto administrativo, por
cuanto, hay unidad jurdica patrimonial, a pesar de las diferentes formas jurdicas que asume el Estado, y un solo
poder.

8- Rgimen De Sus Actos Y Contratos. Los Reglamentos De Contrataciones
Las Empresas del Estado, como en general todas las entidades descentralizadas, pueden celebrar tanto actos
unilaterales y contratos administrativos como actos y contratos de objeto privado.
De acuerdo al rgimen legal, salvo en lo que respecta a las relaciones con la administracin o el servicio pblico
que tuviese a su cargo, la restante actividad se rige por el derecho privado, excepto disposiciones en contrario de
sus estatutos o leyes orgnicas. Pero como se trata de una empresa pblica estatal, el acto o contrato respectivo
nunca tendr un rgimen ntegro de derecho privado, pues la competencia del rgano o ente que lo celebre se
juzgar conforme a las reglas que proporciona el Derecho Administrativo. Por esta razn es que se habla de acto
o contrato mixto o de objeto privado, ya que este ltimo elemento (es decir, lo que el acto dispone, si se trata de
un acto unilateral en su formacin, o los derechos y obligaciones de las partes, si el acto constituye un contrato)
aparecer regulado por el derecho civil o comercial.
Los estatutos o reglamentos de las Empresas del Estado suelen prescribir que, en sus relaciones con terceros, la
actividad industrial y comercial estar regida por el derecho privado.
En consecuencia, el rgimen de contrataciones se caracteriza por lo general en base a estas pautas:
a) los suministros y dems contratos mencionados en la Ley de Contabilidad y de Obras Pblicas, el
procedimiento de contratacin y los contratos que se celebren por aplicacin del mismo revestirn carcter
administrativo;
b) tratndose de ventas de bienes de su produccin (v.gr. gas) o de relaciones con terceros que impliquen la
prestacin de un servicio pblico industrial o comercial de utilizacin facultativa (ej.: transporte) la relacin
jurdica emergente estar regida, en punto a su objeto, por el derecho privado. Puede ocurrir que aun en este
tipo de contratos (de objeto civil o comercial) aparezca una clusula exorbitante de derecho privado, pero tal
circunstancia no transforma el contrato en administrativo sino que slo indica una nueva ingerencia del derecho
pblico por voluntad de las partes en un contrato esencialmente privado.

9- La Aplicacin Alas Empresas Del Estado De La Ley De Procedimientos Administrativos
La aplicacin de las normas de fondo de la L.P.A. a las Empresas del Estado que surge del artculo 1 de dicho
cuerpo normativo, se opera slo en la parte pertinente de los respectivos actos y contratos (v.gr. en los actos de
objeto privado a la regulacin de la competencia del rgano). De no ser as, cabra sostener que por imperio de la
ley y sin sujecin o con olvido de la substancia de cada acto o contrato, toda actividad que realizan el Estado y las
entidades descentralizadas, se regir integralmente por el Derecho administrativo y los contratos tendran este
ltimo carcter.
Desde luego que tal postura no puede sostenerse en materia de Empresas del Estado, donde la propia ley que
rige su actividad las somete al derecho privado en todo lo atinente a las actividades industriales y comerciales que
ellas celebren, atribuyndole de esta forma una caracterstica tpica y especial de su rgimen jurdico, que
constituye una condicin necesaria de su existencia.
En segundo lugar, ninguna duda cabe de que a las Empresas del Estado, en lo relativo a la actividad regida por el
derecho administrativo, se aplican las normas atinentes a los recursos administrativos que prescribe el
Reglamento aprobado por decreto 1883/91. En este supuesto, va de suyo que tambin rigen para la produccin,
por parte de las Empresas del Estado, de cada uno de los actos del procedimiento administrativo de tipo recursivo
las normas de la ley 19.549, particularmente en lo que concierne a los principios fundamentales y a los requisitos
que el acto debe reunir.

10- El personal de las empresas del estado
El rgimen jurdico mixto, propio de las Empresas del Estado, s afirma con caracteres netos en materia de la
regulacin de aquellas relaciones relativas al personal que se desempea en tales entidades.
La relacin se rige por las normas y principios atinentes al empleo o funcin pblica si el funcionario cumple
funciones en los cuadros directivos de la empresa, teniendo a su cargo tareas de direccin, gobierno,
responsabilidad o conduccin ejecutiva. En caso contrario, la vinculacin se regula por el derecho laboral. Este
criterio fue recogido por la CSJN en numerosos pronunciamientos y por un fallo plenario de la Cmara del Trabajo
de la Capital; es tambin el que sustent la doctrina.
Las consecuencias que se derivan del criterio jurisprudencial expuesto son fundamentalmente dos:
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a) en lo relativo al tribunal competente para entender en la accin que se deduce contra una Empresa del
Estado. Si se trata de una relacin de derecho privado, el juzgamiento de la demanda corresponde a la justicia
del trabajo, mientras que si se trata de una relacin de funcin pblica, es competente el fuero federal;
b) en lo que atae al derecho aplicable a la relacin, cuando sta fuere de derecho privado, las normas que rigen
son las que guan el despido en el contrato de trabajo, mientras que si la relacin fuera de derecho pblico se
aplican las disposiciones del empleo o funcin pblicos.

11- Lo Atinente A La Responsabilidad De Sus Autoridades
La ley que rige la actividad de las Empresas del Estado estatuye que las responsabilidades de las autoridades
de las empresas del Estado se determinarn segn las normas aplicables a los funcionarios pblicos, a cuyo
efecto quedan sujetos al juicio de responsabilidad conforme a las disposiciones de la Ley de Contabilidad.
Esta norma implic una rectificacin del criterio sustentado en el artculo 2 de la ley 14.380 que dispona que todo
el personal de las Empresas del Estado se hallaba sujeto a juicio de responsabilidad, el cual haba motivado la
crtica de la doctrina que juzgaba que, por ser el juicio de responsabilidad extrao al derecho privado, el mismo no
poda aplicarse al personal subalterno regido por el derecho laboral.
Despus de la sancin de la ley 24.156, que derog la mayor parte de las prescripciones de la Ley de
Contabilidad, existe ahora un rgimen nico de responsabilidad cuya aplicacin deber denominarse sede judicial.

13- El Control De Sus Actos Por El Poder Ejecutivo. La Intervencin
En esta materia se aplican los principios generales acerca del control administrativo sobre las entidades
descentralizadas.
En consecuencia, si se asignare por ejemplo a un banco oficial la condicin jurdica de una Empresa del
Estado, como se trata de una entidad cuya creacin compete al rgano Legislativo, el control que de sus actos
puede hacer el rgano Ejecutivo a travs del sistema de recursos se circunscribe, en principio, a la legitimidad del
acto.
Por lo general, el control que ejerce el Poder Ejecutivo a travs del recurso de alzada es amplio, comprendiendo la
legitimidad y la oportunidad, mrito o conveniencia del acto, ya que la atribucin para crear Empresas del Estado
constituye, en la mayora de las veces, una facultad concurrente de los rganos Legislativo y Ejecutivo.
En lo que concierne al contralor de tipo sustitutivo-represivo, como es la intervencin, se aplican los principios que
se han visto al abordar el tema respecto de las entidades autrquicas.

14- Transaccin Y Arbitraje. Remisin
Los principios que rigen para determinar la procedencia de la transaccin y del arbitraje en una Empresa del
Estado son los mismos que se aplican respecto de las entidades autrquicas.

15- Modificacin De Sus Estatutos Y Extincin
De acuerdo a las prescripciones de la ley vigente, las modificaciones de los estatutos las realiza el Poder
Ejecutivo, ya que si este rgano tiene atribuciones para dictarlos, hay que presumir que dispone tambin de la
facultad de introducirles modificaciones. Se trata de una aplicacin del principio del paralelismo de las formas y de
las competencias.
Igualmente, dicho principio se aplica para determinar el rgano competente para disponer la extincin de la
entidad o la modificacin del acto de creacin, al igual que en materia de entidades autrquicas.

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BOLILLA 11

1- Las formas societarias. Utilizacin de las tcnicas de derecho comercial por el Estado en las formas de
personificacin
El proceso por el cual el Estado ha asumido la realizacin de actividades econmicas propias de la iniciativa
privada en la mayor parte de los pases de signo occidental, significa como hecho objetivo, la utilizacin de las
distintas formas jurdicas societarias del derecho comercial.
Ello no implica que el problema no pueda ser analizado tambin desde la ptica de la justificacin de las
actividades comerciales o industriales que lleva a cabo el Estado que, entre nosotros, excedieron en muchas
ocasiones los lmites que marca el principio de subsidiariedad, ni menos significa aceptar, en el plano de la
valoracin, el uso de las tcnicas instrumentales del derecho privado para actividades que tradicionalmente se
encuentran regidas por el derecho administrativo (v.gr. el servicio pblico que prestan las universidades).
Pero si a pesar de lo disvalioso de esta ltima tendencia, la realidad existencial muestra la aparicin de tal tipo de
entidades, la misin del jurista es la de desentraar el rgimen jurdico de la institucin.
Es lgico suponer que cuando el Estado utiliza las formas jurdicas del derecho privado, debe despojarse de las
prerrogativas de poder pblico que no guardan correspondencia ni resultan necesarias para el objeto de
actividades econmicas que se propone realizar, por la sencilla razn de que aunque las finalidades mediatas que
persigue sean de inters pblico, las mismas pueden constituir tambin la accin de entidades de derecho
privado.
Lo comn en esta clase de actividades econmicas que lleva a cabo el Estado, es su realizacin en forma de
empresa, cuya variedad de tipos jurdicos comprende desde la empresa propia sin personalidad jurdica, las
Empresas del Estado o establecimientos pblicos o comerciales y las Sociedades de Economa Mixta hasta
culminar con las sociedades annimas.
Tales formas empresarias se utilizan para canalizar la realizacin de actividades econmicas por el Estado,
entendiendo dentro de este concepto aquellas que se organizan para la produccin o el intercambio de bienes o
servicios, ya sea que persigan una finalidad de lucro o se orienten a la satisfaccin de necesidades generales .
Los objetivos que suele perseguir la actividad empresarial del Estado abarcan situaciones como la relativa al
restablecimiento de la concurrencia, cuando existan formaciones monoplicas, hasta la realizacin de proyectos
que acten como factores de estmulo de determinados sectores industriales o bien que creen nuevas industrias
en las regiones carentes de desarrollo econmico. Al igual de lo que aconteci en el ordenamiento italiano,
francs, alemn, espaol, y, en general, en Amrica latina, la caracterstica es la coexistencia de formas pblicas y
privadas para encuadrar la actuacin empresarial del Estado en actividades industriales o mercantiles.
Aunque inicialmente estas empresas no diferan mayormente de los establecimientos pblicos o entidades
autrquicas institucionales, hoy han terminado de adoptar las formas y el rgimen de las empresas de derecho
privado, sin perjuicio de las parciales ingerencias determinadas por la presencia estatal (v.gr. en materia de
direccin y control). En consecuencia, ninguna incompatibilidad existe para que las empresas estatales que se
orienten a la realizacin de actividades industriales o comerciales, asuman las formas jurdicas societarias del
derecho mercantil. Se tratar en estos casos, no del Estado sino de empresas privadas de su propiedad o, como
afirma Garrido Falla, posedas por l. En cambio, cuando la entidad presta un servicio pblico, de carcter
comercial o industrial, la forma jurdica ms apta es la Empresa del Estado (establecimiento pblico industrial o
comercial en Francia), dotada de un rgimen mixto, con controles ms estrictos y la regulacin por parte del
derecho administrativo, en lo atinente al servicio pblico.

2- Crtica a las posiciones que niegan la existencia de empresas estatales personificadas bajo formas
privadas
La posibilidad de que la personificacin de las empresas estatales que realizan una actividad econmica se
produzca apelando a formas jurdicas del derecho privado (particularmente a las sociedades del derecho
mercantil) ha sido motivo de crticas doctrinarias.
Hay quienes piensan que no pueden coexistir dentro del Estado formas pblicas y privadas, pues tal cosa
implicara revivir la vieja doctrina de la doble personalidad del Estado. Para solucionar el obstculo que ello
representa se propone acudir al criterio de la titularidad de la totalidad o la casi totalidad del capital de la empresa,
para atribuirle carcter estatal.
En lo que no han reparado quienes siguieron esta concepcin, es que la tesis de la doble personalidad nada tiene
que ver con este problema. En efecto, dicha teora no puede ser utilizada para impedir la creacin de nuevas
entidades con personalidad jurdica propia, distinta a la de la persona pblica Estado Nacional.
Desde un punto de vista filosfico, se argument que la personificacin de entidades estatales bajo formas
jurdicas privadas resultaba violatoria de la relacin existente entre Estado-bien comn-justicia distributiva-derecho
pblico.
Al respecto se sostiene que: 1) Slo al Estado le compete la funcin de realizar el bien comn temporal como
sujeto activo de la relacin de justicia distributiva, ya que es l quien distribuye las cargas y beneficios comunes, y
2) que las relaciones de alteridad propias de la justicia distributiva se rigen por el derecho pblico. Pero aunque el
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Estado es el principal realizador del bien comn temporal, de all a sostener que slo a l le corresponde dicha
tarea, implica una tesis que no armoniza con la concepcin aristotlico-tomista, que acepta la existencia de
instituciones intermedias que persiguen el bien comn en forma inmediata o mediata distintas del Estado. Se trata
del bien comn propio de los grupos infrapolticos, es decir, de las agrupaciones o cuerpos intermedios entre la
sociedad civil y el individuo que persiguen su singular bien comn sin que exista antagonismo ni contradiccin
entre ellos.

3- Consecuencias errneas que se derivan de las posturas negatorias
Se pretende que como consecuencia de la condicin de personas pblicas estatales que revisten las sociedades
de propiedad del Estado, el rgimen jurdico aplicable a su actividad es el propio del derecho pblico y que, en
consecuencia, sus actos y contratos son administrativos.
Con particular referencia a las sociedades del Estado, creadas por la ley 20.750, se ha afirmado que todas las
relaciones de tales entidades han de juzgarse por los principios del derecho administrativo, debiendo acudirse a la
analoga con la legislacin administrativa para resolver las situaciones que el derecho privado regula en forma
incompatible con la naturaleza jurdica pblica de este tipo de sociedades.
En relacin a esto, debemos decir que los dos postulados sobre los cuales se apoyaba la teora clsica (que el
Estado slo poda utilizar formas pblicas de personificacin y el establecimiento del rgimen jurdico pblico para
las entidades descentralizadas) han cado en el actual derecho administrativo.
Por de pronto, la ecuacin se rompe no slo porque se admite que ciertos entes pblicos se regulan por el
derecho privado en sus relaciones con terceros, sino tambin en la medida en que el Estado procede a crear
entes institucionales con la condicin jurdica de personas de derecho privado (principalmente sociedades
annimas).
Se trata, en sntesis, de la utilizacin por parte de la Administracin Pblica de tcnicas instrumentales que
aunque pertenecen al derecho privado traducen un medio prctico para cumplir sus fines, otorgndole flexibilidad
en la gestin (en los aspectos contables, de administracin, relaciones con el personal, actuacin en el mercado)
en base a tcnicas tradicionales del derecho privado en economas de tipo capitalista.

4- La utilizacin por el estado de la forma societaria mercantil y el derecho pblico. La ley nacional de
procedimientos administrativos
En las diferentes formas societarias que en nuestro ordenamiento utiliza el Estado (sociedades de Estado,
sociedades annimas de participacin estatal mayoritaria, meras sociedades annimas, sociedades de economa
mixta, etc.) la actividad de tal tipo de entes se rige, en principio, por el derecho privado, mercantil en la especie.
Ese es el principio, existiendo tanto excepciones de carcter general como especficas derogaciones impuestas
por la normativa de cada tipo societario (v.gr. derecho de veto en la sociedad de economa mixta).
La aplicacin del derecho pblico se singulariza en todo lo atinente a la direccin y control que sobre esas
sociedades ejerce la Administracin Pblica, proyectndose al deber que ellas tienen de observar las directivas
generales y particulares que se impartan y, especficamente, a la naturaleza vinculante que posee en este caso el
planeamiento estatal en la programacin de sus actividades.
En consecuencia, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no resulta aplicable excepto a aquellas
relaciones propias del derecho pblico atinentes a la direccin y control de estas sociedades, y ello a condicin de
no desnaturalizar el propsito que bajo la forma instrumental persiga en definitiva el Estado. El derecho
administrativo slo regula aspectos de la direccin y control, en lo atinente a las relaciones entre la sociedad y la
Administracin Pblica (ej.: designacin de directores) y en las relaciones con terceros (v.gr. recursos y garantas).
Tal interpretacin creemos es la que ms se ajusta a lo establecido por el decreto 1883/91 al prescribir que el
recurso de alzada no proceder contra los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en
cuestin.
De esta manera si bien pueden ser impugnados los actos de estas entidades a travs del recurso de alzada (por
ejemplo)los elementos para juzgar la legitimidad del acto sern los propios del derecho pblico, ya que tratndose
de actos que no son administrativos no se concilia su regulacin por las normas y principios que estatuye la ley
19.549.

5- Tribunal judicial competente en caso de contiendas
La realidad que se asoma detrs de estas sociedades, conduce a prescindir, con carcter de excepcin, de la
conducta jurdica privada que reviste su personificacin para decidir cul es el tribunal competente para dirimir las
controversias entre ellas y los administrados.
Se trata de otra aplicacin de la teora de la superacin de las formas jurdicas que no afecta la vigencia del
principio o regla sobre la condicin jurdica privada de estas sociedades. Por esta causa, la presencia estatal,
cuando la sociedad es de propiedad, administrada y/o controlada por el Estado, conduce a reconocer que existen
razones de conveniencia pblica (idoneidad y especializacin, uniformidad de juzgamiento, etc.) que hacen a un
mejor resguardo de los intereses del Estado Nacional (cuando ste fuera el titular o controlante) y que justifican la
atribucin de la competencia para decidir los conflictos a la justicia federal. Ninguna duda puede caber a nuestro
juicio en la interpretacin y alcance prctico de esta postura, mxime cuando la justicia federal admite en su
organizacin una divisin de la competencia en civil y comercial y contencioso-administrativa.
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La jurisprudencia de nuestros tribunales no marca una lnea uniforme en esta materia, y si bien se ha reconocido
en numerosos casos la competencia de la justicia federal, ha habido fallos en sentido contrario, provenientes tanto
de la justicia federal como ordinaria.

6- La participacin de las provincias en sociedades estatales
La mencin que casi todas las leyes que regulan las sociedades de propiedad total (ley 20.705) o participacin
mayoritaria estatal (ley 19.550) efectan respecto de la posibilidad que los socios sean las provincias, han
conducido a algunos autores a plantear algunas dudas cuando las Sociedades del Estado (por ejemplo) sean
exclusivamente provinciales respecto a la aplicacin de la legislacin local. La mayora de tales interrogantes se
suscitan en mrito a que se parte de un presupuesto errneo: su conceptualizacin como personas jurdicas
pblicas estatales.
En efecto, si se acepta que se trata de entidades privadas regidas, en principio, por el Cdigo de Comercio, no
pueden abrigarse dudas respecto a que su encuadramiento es materia de la legislacin comn que dicta el
Congreso Nacional (art. 75, inc. 12, CN).
En consecuencia, la legislacin provincial slo puede reglar los aspectos generales que corresponden al derecho
administrativo (de naturaleza local) que se limitan, bsicamente, a las relaciones de direccin y control (a travs de
los medios de impugnacin). Pero esta aplicacin del derecho pblico ha de hacerse cuidando de no alterar el tipo
jurdico y rgimen de la entidad, que se rigen por la ley comercial, sin perjuicio de las especficas derogaciones
que cada rgimen consagra.

Introduccin Entidades Privadas del Estado (Dromi)
Diferencias entre las personas jurdicas pblicas y privadas.
1) Normativa jurdica: primariamente la distincin tiene base legal en el art. 33 del CC, sin embargo no es apta
para explicar los fenmenos actuales. Luego tenemos el texto constitucional que reconoce a los particulares
el derecho a asociarse con fines tiles, organizar sindicatos y adems contempla la actuacin de entidades
interjuridiccionales o supraestatales.
2) Regulacin: las personas jurdicas pblicas se regirn por el derecho administrativo, mientras que el resto se
regular por el derecho privado. Sin embargo, para establecer tal regulacin hay que considerar si el ente
goza de poderes o competencias pblicas no usuales y, mas an, exorbitantes en el derecho privado, por ello
distinguimos:
Creacin: las personas pblicas tienen su origen en la CN o en la norma estatal de creacin (ley, decreto); en
cambio las privadas son creadas por un acto o contrato constitutivo privado, aunque el Estado les deba
otorgar la autorizacin.
Patrimonio: el de las personas pblicas se encuentra afectado al fin o destino para el cual fueron creadas. En
cambio, en las privadas no tienen ningn tipo de restriccin en cuanto a su disponibilidad, salvo en las
situaciones en la que el Estado tiene participacin mayoritaria.
Recursos: las personas pblicas tienen asignados recursos en la ley de presupuesto. A diferencia de los
entes privados, que no pueden subsistir exclusivamente de subsidios del estado, pero nada impide que
reciban partidas.
Actuacin: los entes pblicos se encuentran sometidos a leyes de contabilidad(a nivel nacional la ley 24156
de administracin financiera) y al rgimen de contrataciones de la administracin decreto 1023/01. Las
entidades privadas estn sometidas a sus estatutos y legislacin comn.
Jurisdiccin: por regla las controversias suscitadas con personas jurdicas pblicas se sustancian va
contencioso administrativo, en cambio, las otras por va judicial.
Control: las entidades privadas no estn sometidas a un control de la administracin. Cuando ste se
establece es accidental (vg. Art 299 LS), no obstante que es viable la intervencin judicial en determinados
supuestos (vg. 113 a 117 LS). En cambio en los entes pblicos, el control se da por definicin.
Designacin de empleados: los agentes de las entidades pblicas son en principio funcionarios pblicos
sujetos a un rgimen especfico. En cambio, en las entidades privadas se rige por la legislacin laboral.
Responsabilidad: podemos decir, en tanto se trata de personas jurdicas, ya sean pblicas o privadas, los
principios de responsabilidad civil son similares en ambas (42, 43, 1113). Sin embargo, en las entidades
pblicas se estructura un sistema de responsabilidad propio, que se extiende desde lo administrativo a lo
penal, ya que la responsabilidad se califica por el sujeto a quien se atribuyen los actos o hechos antijurdicos:
el Estado. En los entes privados, no siendo pblicos los actos o contratos que emiten o celebran, ni
poseyendo calidad de funcionarios pblicos sus autoridades directivas, la responsabilidad se rige
exclusivamente por normas de derecho privado. El Estado, por lo comn, no responde por los actos y hechos
de estas entidades.

CARACTERES
Persona jurdica pblica estatal:
1) Creacin estatal
2) Personalidad jurdica propia
3) Patrimonio estatal: tales entidades son de propiedad del estado, o al menos su capital mayoritario. Adems,
ciertos bienes de ese patrimonio tienen la calidad de bienes del dominio pblico.
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4) Asignacin legal de recursos: tienen o pueden tener, aunque despus se manejen exclusivamente con sus
ingresos obtenidos.
5) Control de la administracin: es variable, abarca segn el caso: el presupuesto, inversin, los actos o
legitimidad
6) Responsabilidad del estado: es responsable indirectamente, es decir, primero se demanda al ente y en
subsidio al Estado cuando no pudieran responder patrimonialmente. Problema? Art 17 CN lo impedira. La
ley 24264 seala que la responsabilidad del estado se limita a su aporte.
7) Consolidacin de deudas: en general consiste en la toma de dinero prestado de un prestamista para liquidar
las deudas pendientes. Tiene la ventaja de que se pasa a tener un solo deudor a quien se harn los pagos
mensuales de devolucin de dinero y, si se elige convenientemente el sistema de cancelacin, las cuotas
deberan ir disminuyendo cada mes, aunque se sumen a cada cuota ciertos cargos de financiamiento y se
termine pagando por ms tiempo que si les debiera a los deudores de manera individual. En este caso, el
papel preponderante es el del Estado.
Persona jurdica pblica no estatal
1) Creacin estatal o no: tales entidades pueden ser creadas por acto estatal( ley, decreto) y, excepcionalmente
por contrato o acto constitutivo pero estando ligada la entidad al estado por un vnculo de derecho pblico (vg.
Universidades privadas)
2) Personalidad jurdica propia
3) Patrimonio no estatal: no pertenece a la persona pblica del Estado.
4) Asignacin legal de recursos
5) Control administrativo central: solo en la medida que le transfiera potestades pblicas.
6) Irresponsabilidad estatal: el Estado no responde subsidiariamente, salvo excepciones expresas de la ley o del
acto estatal de creacin.

8- La Sociedad de Economa Mixta. Antecedentes
Los orgenes de las Sociedades de Economa Mixta se remontan a las Compaas de Indias, donde, con el fin de
colonizacin y explotacin de las riquezas naturales, se crearon entidades sobre la base de la asociacin entre el
Estado y los particulares. Pero, en realidad, la gnesis de lo que actualmente caracteriza a este tipo societario se
encuentra en Alemania, a comienzos de siglo XX, con la constitucin de una sociedad de esta clase.
Su aparicin obedece a los primeros ensayos de intervencin estatal en el campo de la gestin econmica al
reemplazar la figura del concesionario por este tipo de entidades, que en el fondo tornaban compatible el dogma
del laissez faire del liberalismo econmico con la conveniencia o necesidad de fomentar y realizar ciertas obras y
actividades de inters pblico.
Por esta causa, en Inglaterra y los pases socialistas, en los que el proceso de nacionalizaciones condujo a una
total intervencin del Estado, la creacin de sociedades de economa mixta no ha sido utilizada como tipo
instrumental para llevar a cabo las actividades industriales y comerciales, optndose en cambio por las Empresas
del Estado.
La experiencia argentina en la materia fue bastante rica, segn lo demuestra la existencia de varias sociedades
annimas que, aunque no revestan la tipologa del actual rgimen, presentaban como dato asociativo la presencia
de sujetos estatales y particulares, (v.gr. Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco Central, etc.).
El auge de este tipo de entidades, no obstante que en el ao 1946 se dict una regulacin especfica para ellas,
comenz a declinar prontamente a raz de la poltica de estatizaciones que se inici en esa poca y al escaso
inters que los particulares tienen en la inversin de fondos destinados al capital de estas sociedades.
En la actualidad, el rgimen de las Sociedades de Economa Mixta instituido por el decreto 15.349/46, ratificado
por la ley 12.962 41, carece prcticamente de aplicacin.

9- Concepto. Fines Que Debe Perseguir
Las Sociedades de Economa Mixta son aquellas que estn formadas por el Estado y por capitales privados, para
la explotacin de empresas que tengan por finalidad la satisfaccin de necesidades de orden colectivo o la
implantacin, el fomento o el desarrollo de actividades econmicas.
Segn el decr-ley 15.349/46, pueden ser formadas por: el Estado nacional, los Estados provinciales, las
municipalidades o las entidades administrativas autrquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y los
capitales privados, por la otra. Casagne, extiende el carcter de socias, en virtud de la condicin de personas
jurdicas pblicas estatales que renen, tanto a las Empresas del Estado regidas por la ley 13.653 como a las
entidades descentralizadas atpicas.
En cuanto al objeto que pueden perseguir, la ley ha optado por un criterio amplio que engloba: 1) la prestacin de
servicios pblicos de cualquier naturaleza, y 2) la realizacin de actividades industriales y comerciales. Pensamos
que la realizacin de servicios pblicos por esta especie de sociedades, por la naturaleza y rgimen de la
actividad, regida por el derecho administrativo, no es compatible con esta forma societaria.

10- Condicin Jurdica
Estas sociedades se rigen por el Decr-Ley 15.349/46, ratificado por ley 12.962, aplicndoseles supletoriamente el
rgimen de la Ley 19.550.
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La sociedad de economa mixta puede ser persona de derecho pblico o de derecho privado, segn sea la
finalidad que se proponga su constitucin.
La determinacin de su condicin jurdica tiene su importancia en la medida en que su naturaleza se conecta con
el respectivo ordenamiento. La doctrina no ha sido pacfica al respecto. Mientras un sector propici el criterio del
predominio que la Administracin Pblica ejerza en la sociedad (especialmente en el capital y poder de decisin)
para adjudicarle en tal caso carcter pblico, hay quienes asignaron trascendencia al criterio de los fines recogido
por el artculo 2 de la ley, y finalmente, se ha sostenido en la doctrina espaola que se trata de un tertium genus.
Para Casagne, las Sociedades de Economa Mixta tienen carcter privado en mrito a las siguientes razones:
a) no hallarse encuadradas en la Administracin Pblica y revestir la forma de sociedad.
b) pese a la ambigua declaracin del artculo 2, la ley estatuye que con excepcin de las disposiciones
especiales, rigen para este tipo de sociedades las prescripciones aplicables a las sociedades annimas lo cual
pone en evidencia que se trata de una forma especfica de sociedad mercantil,
c) las sociedades comerciales constituyen personas jurdicas privadas (art. 33, Cd. Civ.) y el carcter mercantil de
una sociedad se deriva de haber acudido a la forma societaria en algunos de los tipos previstos por la legislacin
(argumento que emerge del art. 3, ley 19.550).
La interpretacin que hemos expuesto aparece confirmada en la Exposicin de Motivos que elevaron en su
oportunidad los miembros de la comisin redactora de la Ley de Sociedades 19.550. All se expres que la
adopcin de tipos societarios establecidos por ley no comporta un estancamiento para la adopcin de nuevos
tipos societarios, porque ello quedar siempre dentro de la competencia del legislador.

11- Naturaleza De Los Aportes
En materia de aportes, la legislacin que regula este tipo societario asume un carcter especial, ampliando el
concepto tcnico del aporte, que es propio de las dems sociedades mercantiles, al admitir que el mismo se
constituye por:
a) Concesin de privilegios de exclusividad o monopolio; exencin de impuestos; proteccin fiscal; compensacin
de riesgos; garantas de inters al capital invertido por los particulares;
b) primas y subvenciones; aporte tecnolgico;
c) anticipos financieros;
d) aportes de carcter patrimonial, en dinero, en ttulos pblicos o en especie, concesin de bienes en usufructo.

12- Direccin Y Administracin. Fiscalizacin. El Veto
Conforme a lo que precepta el rgimen legal, el presidente de la sociedad, el sindico y al menos un tercio de sus
integrantes de los directores sern nombrados por la Administracin Pblica, debiendo ser argentinos nativos. Los
dems directores sern designados por los accionistas particulares.
Se trata de una participacin estatal de carcter estatutario y permanente, donde no se sigue, en principio, el
rgimen que al respecto consigna la ley con relacin a las sociedades annimas.
Cul es la relacin jurdica que vincula a los representantes estatales con la Administracin Pblica? La doctrina
distingue dos casos posibles:
a) Que el representante estatal sea al propio tiempo funcionario o empleado pblico, en cuyo caso la relacin
jurdica es la propia de la relacin de funcin pblica, dentro de cuyos deberes est el de cumplir con las rdenes
e instrucciones que le impartan los superiores jerrquicos con relacin a la administracin de la sociedad.
b) Que dicho representante estatal no sea funcionario o empleado pblico, en cuyo caso la relacin jurdica es la
del mandato, pero de derecho pblico sin perjuicio de la recurrencia analgica a las reglas del derecho privado,
dado que esta figura carece de regulacin en el derecho administrativo.
La caracterstica peculiar que presenta esta figura societaria es la institucin del veto, por cuyo mrito el
presidente de la sociedad o, en su ausencia, cualquiera de los directores nombrados por la Administracin Pblica
tienen la facultad de vetar las decisiones del Directorio y de la Asamblea de accionistas.
Los supuestos en que procede el veto son:
1) Si se dictare una decisin contraria a la ley (en general, al ordenamiento jurdico) o violatoria de la ley de
creacin;
2) si la resolucin fuere contraria a las prescripciones del Estatuto de la Sociedad;
3) cuando pudiera comprometerse la conveniencia del Estado vinculada a la Sociedad.
Si bien los efectos del veto son suspensivos, la ley estatuye que si el mismo no fuera confirmado por la autoridad
administrativa dentro del plazo de veinte das computados a partir de la comunicacin a dicha autoridad, la
resolucin adoptada por el directorio o la asamblea, en su caso, se tendr por firme. Esta norma prescribe
tambin que cuando el veto se fundare en la violacin de la ley (entendemos que incluye la ley de creacin) o de
los estatutos sociales, los representantes del capital privado pueden recurrir judicialmente contra la decisin
definitiva que se hubiere adoptado por parte de la Administracin Pblica.

13- Creacin De La Entidad
Se ha sostenido que como el artculo 8 de la ley, al regular el derecho de veto, hace referencia a las resoluciones
contrarias a la ley de su creacin, ello implica que la correspondiente atribucin para crear la entidad compete al
legislador.
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Pero tal argumento no pasa de constituir una referencia desafortunada, pues, al igual que lo que acontece en
materia de entidades estatales descentralizadas, nada impide que su creacin sea dispuesta tambin por el Poder
Ejecutivo.

14- Rgimen Jurdico: la imposibilidad de que sean declaradas en quiebra. El Rescate
En todo lo no regulado especialmente en la ley, las Sociedades de Economa Mixta se rigen por las reglas
atinentes a las Sociedades Annimas.
Ahora bien, aunque algunas de esas derogaciones configuran interferencias del derecho pblico (v.gr. el veto), tal
circunstancia no transforma la condicin jurdica de la entidad ni el rgimen de sus actos, que se rigen, en
principio, por el derecho comercial. De neto corte publicstico es por ejemplo la prescripcin que prohibe que
ellas sean declaradas en quiebra, no obstante que permita la disolucin de la entidad por las causales que
enuncia el Cdigo de Comercio. No obstante, el art. 2 de la Ley 24.522 dispone que pueden ser declaradas en
quiebra todas aquellas sociedades en las que el Estado (nacional, provincial o municipal), cualquiera sea el
porcentaje de su participacin, sea parte (Dromi).
La posibilidad de proceder al rescate de las acciones constituye tambin otra de las regulaciones especficas que
trae la ley, que reglamenta dos casos:
a) Cuando se liquide la sociedad, los accionistas privados podrn rescatar las acciones del Estado, con la
caracterstica de poder continuar con el rgimen jurdico que tena la empresa.
b) Tratndose de sociedades que explotan servicios pblicos, vencido el trmino de duracin de la sociedad, la
administracin puede rescatar las acciones de los particulares transformando la sociedad en una entidad
autrquica y continuando el objeto para el cual haba sido creada.
Ambas prescripciones legales consagran el principio de la continuidad de la empresa o explotacin.

15- La Sociedad del Estado. Nocin Y Naturaleza Jurdica
Las Sociedades del Estado son aquellas constitudas por el Estado, con exclusin de toda participacin de
capitales privados, para desarrollar actividades de carcter industrial y comercial o explotar servicios pblicos.
La entidad que estamos analizando constituye un nuevo tipo especfico de sociedad, regulada bsicamente por el
a ley 20.705 y por la ley 19.550, por reenvo.
Es sociedad privada y no persona pblica (estatal o no estatal) porque:
1) Utiliza la forma sociedad y prescribe una remisin directa a las normas de sociedades comerciales sobre
Sociedades Annimas,
2) No integra los cuadros de la Administracin Pblica, sin perjuicio de la aplicacin del derecho administrativo en
aquellas relaciones jurdicas con la administracin, direccin y control.

Caractersticas
1) Unipersonalidad o Pluripersonalidad: pueden estar constituidas por uno o ms sujetos estatales. En caso
de sociedad unipersonal, debe instrumentarse en una ley. En el caso de las sociedades plurilaterales, se
necesita la aprobacin en cada escaln del procedimiento de los distintos entes intervinientes.
2) Prohibicin de incorporar capitales privados
3) Objeto: pueden desarrollar actividades de carcter industrial o comercial como asimismo la explotacin de
servicios pblicos. La inclusin de los servicios pblicos, dentro del objeto que pueden llevar a cabo estas
sociedades, resulta criticable por las innumerables relaciones de derecho administrativo que genera esa
clase de actividad estatal aun cuando se trate de los llamados servicios pblicos industriales o
comerciales. De otra parte, los controles que el derecho pblico organiza para un mejor servicio de los
intereses de la comunidad no pueden ejercerse de un modo pleno y sistemtico respecto de las
sociedades estatales, que han sido creadas o transformadas, muchas veces, para eludir esos controles y
no por razones que hacen a la naturaleza de la actividad que desarrollan.
4) Constitucin y funcionamiento: se rigen por las normas de las Sociedades Annimas en todo lo que
resulten compatibles con la ley 20.705.
5) Negociabilidad de acciones: el capital de la entidad debe hallarse representado por los certificados
nominativos(acciones) de la sociedad que slo pueden ser negociados entre sujetos estatales.
6) Incompatibilidades para directores: estn sometidos al mismo rgimen que los directores de las
sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria.
7) Inaplicabilidad de determinadas leyes: no se les aplica las leyes de contabilidad, de obras pblicas, ni de
procedimiento administrativo. As, se logra alejarlas de las trabas burocrticas que tendran que afrontar
si actuaran como empresas pblicas.
8) Quiebra y liquidacin: para decretar su liquidacin ser necesario una ley que lo autorice. Segn la LCQ
pueden ser declaradas en quiebra.
9) La transformacin de las Sociedades del Estado en Sociedades Annimas de Participacin Estatal
Mayoritaria est prohibida segn la LSE, art. 3. En cambio, la ley de reforma del Estado, en su art. 7,
autoriza al PEN a disponer la creacin de nuevas empresas sobre la base de la escisin, fusin o
transformacin de las existentes.

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La Aplicacin De La Ley Nacional De Procedimientos Administrativos A Las Sociedades Del Estado Y El Control
De Sus Actos
La admisin o no del control que la Administracin Central ejerce sobre estas entidades (en el supuesto de
tratarse de entidades cuyo capital pertenece al Estado nacional o alguna de sus entidades jurdicamente
descentralizadas) plantea una dificultad interpretativa derivada de lo dispuesto en la ley al estatuir la no aplicacin
de la Ley de Procedimientos Administrativos.
El sentido que tiene la exclusin de la L.N.P.A., no puede ser otro que la no aplicacin de los requisitos
sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a los actos unilaterales y bilaterales que celebre la
entidad, los que se regulan por el derecho comercial o civil.
Esa interpretacin, es la que ms se ajusta al derecho positivo nacional, en cuanto el decreto 1883/91 prescribe la
posibilidad de aplicarles a estas entidades, por extensin, las disposiciones atinentes al recurso de alzada, lo cual
se fundamenta en la realidad subyacente a la forma mercantil de personificacin.
La naturaleza del control que en tal caso se ejercite por parte de la Administracin Central o entidad
descentralizada poseedora de las acciones conduce a una nueva proyeccin del concepto de tutela o control
administrativo.
Sabido es que esta especie de contralor, que procura asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad y
preservar el inters general o bien comn, configura un poder condicionado que requiere atribucin expresa y que
es de interpretacin restrictiva. La tutela entraa una facultad de revisin que ejerce la Administracin Central,
tanto sobre los actos de los rganos superiores de las entidades descentralizadas como respecto de los actos de
las personas privadas del Estado.
En atencin a la oportunidad en que se ejercita el poder de tutela, la doctrina italiana efecta una distincin, que
es ya clsica en el derecho administrativo, diferenciando la tutela preventiva de la represiva. As, mientras la
tcnica de las autorizaciones se ubica en la tutela preventiva, las aprobaciones corresponden al tipo represivos.
En el plano general de la organizacin administrativa su fin se orienta al mantenimiento de un principio esencial: la
unidad de accin del Estado, que debe alcanzarse cualesquiera fueren las formas jurdicas de personificacin que
l adopte.
El concepto de tutela o control administrativo posee una verdadera fuerza expansiva, al extenderse su rgimen a
entidades estatales que ostentan condicin de personas jurdicas privadas. Y esa fuerza extensiva aparece
actualmente reconocida en la ltima modificacin efectuada al decreto 1759/72, donde se prescribe la posibilidad
de interponer el recurso de alzada contra los actos administrativos que emanen de los rganos de empresas o
sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado Nacional. Nada se opone a ello.
Desde luego que la resolucin del recurso no dispondr por ejemplo-la revocacin de la misma manera que
podra acontecer con un acto administrativo emanado de una persona pblica estatal, limitndose a impartir las
instrucciones pertinentes al Directorio de la entidad para que proceda a dejar sin efecto el acto sometido a control.
En lo que concierne al alcance del control, procede tanto por razones de legalidad como de conveniencia o mrito.
En conclusin, los actos de las Sociedades de Estado que agravien los derechos de los particulares, no obstante
poseer naturaleza jurdica privada en el sistema de la ley 20.705, son susceptibles de control por el Poder
Ejecutivo o el ministerio competente, segn los casos, a travs de la aplicacin de los preceptos contenidos en el
Reglamento de Procedimientos Administrativos (t.o. por decreto 1883/91), conclusin que reposa en un
fundamento de justicia, legalidad y eficacia, habida cuenta el fin de bien comn perseguido (indirectamente) a
travs de tcnicas privadas, lo cual no implica que deba protegerse la ilegalidad ni la decisin arbitraria o
inconveniente por parte de quienes representan a esa realidad subyacente a la forma jurdica mercantil, que es
en definitiva el Estado.

El Rgimen Del Personal De Las Sociedades Del Estado
El personal de las Sociedades del Estado, ya sean directivos o empleados de ellas, no reviste la condicin propia
de los agentes pblicos. Con respecto al personal subalterno, la doctrina, en general, postula que constituye una
relacin de empleo privado, aplicndole la jurisprudencia establecida por la Corte para la Empresa del Estado
regida por la ley 13.653.
En cambio, en el caso del personal que cumple funciones de direccin y de responsabilidad efectiva, un sector de
la doctrina (Dromi) ha sostenido que se trata de una relacin de empleo pblico, aplicando de ese modo la
jurisprudencia elaborada en torno de las Empresas del Estado. Tal postura es inaceptable por cuanto: a) las
Sociedades del Estado poseen naturaleza jurdica privada, aplicndose a las mismas la legislacin mercantil; b)
esta legislacin (especialmente los arts. 59 y 274 de la ley 19.550) resulta incompatible con el rgimen de la
responsabilidad disciplinaria de los agentes pblicos, propia del derecho administrativo.

16- La actuacin del Estado y la Sociedad Annima
Las actividades econmicas que el Estado llev a cabo en muchos pases donde se oper el proceso de
nacionalizacin de industrias, hizo que en los comienzos, el Estado utilizara la estructura de la Sociedad Annima
del derecho mercantil para continuar el desarrollo de tales actividades.
Es evidente que la utilizacin de la norma jurdica de la Sociedad Annima permite realizar una gestin eficiente
en el logro del objetivo buscado (industrial o comercial) al no encontrarse limitada por las reglas propias de los
entes pblicos estadales (derecho administrativo) especialmente por la existencia de inadecuados controles, que
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si bien pueden ser vlidos para el derecho pblico resultan un freno para la rapidez y eficiencia que requiere una
empresa comercial.
La intervencin y participacin del Estado (mayoritario o minoritario) en Sociedades Annimas no se limita a la
forma comn, sino que se acude, tambin a la estructura de la Sociedad Annima de Participacin Estatal
Mayoritaria.

17- La Sociedad Annima con Participacin Estatal Mayoritaria. Rgimen Jurdico
El nacimiento de la figura de la Sociedad Annima de Participacin Estatal Mayoritaria se produjo en el ao 1967
al dictarse la ley 17.318, apareciendo ms tarde recogida en la ley 19.550 de sociedades, como un tipo especfico
de Sociedad Annima.
Los propsitos que se tuvieron en mira al disponer su institucin, consistieron fundamentalmente en la
conveniencia de contar con una estructura societaria tpica que permitiera fortalecer el fenmeno de la
participacin mayoritaria del Estado en el seno de la entidad, con prevalencia en las decisiones de las asambleas
ordinarias y extraordinarias.
Las Sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, son aquellas en que el Estado, en cualquiera de
sus formas, es propietario de acciones que representen por lo menos el 51% del capital social, y que sean
suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias.
Conforme a lo preceptuado en el artculo 308 de la ley 19.550, para que se configure una Sociedad Annima de
Participacin Estatal Mayoritaria deben reunirse los siguientes requisitos:
a) el Estado Nacional, las Provincias, los Municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o
las sociedades annimas sujetas a este rgimen deben ser propietarias, en forma individual o conjunta, de
acciones que representen por lo menos el 51% del capital social, y
b) dichas acciones tienen que ser suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias.

Las principales caractersticas de su rgimen jurdico son:
l) No se aplica la incompatibilidad que para ser directores o gerentes estatuye el artculo 264, inciso 4, de la ley
19.550 al prohibir el desempeo de tales cargos a los funcionarios de la Administracin Pblica (art. 310, ley
19.550).
2) No rige el artculo 263 de la ley 19.550 (eleccin de directores por el sistema de voto acumulativo) previndose
que cuando hubiere participacin privada y sta alcanzare al veinte por ciento del capital social, las acciones
darn derecho a una representacin proporcional en el directorio y a elegir por lo menos uno de los sndicos (art.
311, ley 19.550).
3) Cuando el contrato social exprese el propsito de mantener la prevalencia de las entidades enunciadas en el
artculo 308 de la ley 19.550, cualquier enajenacin de acciones que importe la prdida de la situacin mayoritaria
deber ser autorizada por ley, debiendo contener el estatuto, en tal caso, las normas necesarias para impedir que
por nuevas emisiones se altere esa mayora (art. 313, ley 19.550).
4) Segn la ley 24.522, la sociedad puede ser declarada en quiebra. Su liquidacin ser cumplida por la autoridad
administrativa que designe el Estado, designacin que corresponde efectuar al Poder Ejecutivo Nacional, cuando
la mayora accionaria pertenezca al Estado Nacional, sus entidades o las sociedades de su propiedad o
participacin mayoritaria. Segn Dromi, la liquidacin debe regirse por los arts. 101 a 112 de la ley 19.550.
5) Todo el personal se rige por el derecho privado.
6) Control parlamentario: son controladas en cuanto a su gestin presupuestaria, econmica, financiera,
patrimonial y legal por la auditoria general de la nacin.
7) Control por sindicatura: el control interno se ejerce por medio de los directores designados por los rganos y
entes participantes, quienes al ser sus representantes debern dar cuenta cabal de sus gestiones y de la marcha
de la empresa, sin perjuicio del control que se realiza en las asambleas.
8) Control administrativo: solo aquellos actos administrativos definitivos o asimilables que emanan del rgano
superior de estas sociedades, sern recurribles mediante el recurso de alzada (art 4 1883/91)
9) Control judicial: los conflictos jurisdiccionales se resolvern por justicia ordinaria.

18- Otras formas de gestin
a) EMPRESAS SIN PERSONALIDAD JURDICA
En el derecho comparado, en los inicios del proceso de asuncin por el Estado de actividades industriales o
comerciales, esta clase de tareas fue asignada a rganos de la Administracin Central carentes de personalidad
jurdica.
En nuestro pas, la mayor parte de las fbricas militares, que la ley 12.709 coloc bajo la dependencia de una
entidad autrquica denominada Direccin General de Fabricaciones Militares, funcionaron organizadas como
empresas sin personalidad jurdica. Si bien ellas estaban bajo la jerarqua de la Direccin General de
Fabricaciones Militares y actuaban con la personalidad de esta entidad, tenan reconocida una serie de facultades
en materia de contrataciones, configurndose una situacin que desde el punto de vista de los principios jurdicos
de la organizacin administrativa recibe el nombre de organizacin desconcentrada, que actuaba, en ese caso,
en el marco de una entidad autrquica.

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b) LAS CORPORACIONES ESTATALES
En el campo de la descentralizacin regional, la estructura ms apta para regular la creacin y funcionamiento de
entes regionales de desarrollo, es la corporacin pblica estatal, es decir, una entidad que reposa sobre la base
de la asociacin de los entes estatales participantes (Estado Nacional, Provincias o Municipalidades).
Los caracteres propios de esta clase de entidades son:
a) Se trata de personas pblicas estatales de base asociativa, es decir, que no dependen exclusivamente de una
sola entidad administrativa. Su principio organizativo fundamental es la idea de coordinacin y ejecucin
concertada de planes y proyectos comunes.
b) Se encuentran sometidas al derecho pblico y, por ello, en principio, sus actos y contratos tienen carcter
administrativo, sin perjuicio de la actuacin en el mbito del derecho privado.
c) Sus funcionarios y empleados son agentes pblicos rigindose por las reglas atinentes a la relacin de empleo
o funcin pblica.
d) El sistema de contralor debe quedar establecido en el estatuto de la Corporacin, ya que salvo que la entidad
fuera exclusivamente provincial (v.gr. intercomunal) suelen concurrir distintas competencias en materia de control
(v.gr. corporacin inter-provincial).

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BOLILLA 12

1.- DIFERENTES ACTOS QUE DICTA LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Administracin Pblica exterioriza su voluntad a travs de actos: Instrumento por el cual satisface los
intereses pblicos. Hay diferentes
actos segn el fin para el cual ha sido dictado. Por ello van a diferenciarse unos de otros por el contenido y
finalidad que cumplan.

1) ACTOS ADMINISTRATIVOS
2) ACTOS DE ADMINISTRACIN O ACTOS INTERORGNICOS
3) ACTOS DE GOBIERNO O POLTICOS
4) ACTOS INSTITUCIONALES
5) ACTOS INTERSUBJETIVOS
6) ACTOS JURISDICCIONALES
7) ACTOS DE OBJETO PRIVADO
8) ACTOS REGLAMENTARIOS

2.- LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS. LAS LLAMADAS VAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS.
Los hechos desempean una importante funcin en el mundo jurdico en cuanto constituyen la causa eficiente que
provoca el nacimiento, la modificacin, transferencia o extincin de los derechos u obligaciones.
El hecho jurdico aparece definido por Vlez Sarsfield en el art. 896 del Cd. Civ. como todo "acontecimiento" que
produce los efectos apuntados el cual puede asumir carcter humano o
provenir de la naturaleza. Los primeros se denominan hechos subjetivos mientras que los hechos naturales
reciben el nombre de hechos objetivos.
Los hechos administrativos de carcter subjetivo constituyen una especie de hecho jurdico signado por caracteres
propios, habida cuenta de la necesaria presencia de un rgano estatal para que ellos se configuren. Son
comportamientos materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad fsica de los rganos
administrativos a diferencia de los actos administrativos que son siempre producto de una declaracin, es decir,
de una exteriorizacin al plano jurdico de un proceso intelectual.
Pero los hechos naturales u objetivos tambin interesan al Derecho Administrativo, tales como el tiempo, el
espacio y la medida de las cosas, los cuales son datos del mundo real que no poseen valor jurdico en s mismos
sino en la medida en que integran elementos de los hechos jurdicos.

Hechos de la Naturaleza: HECHO ADMINISTRATIVO OBJETIVO:
a) Tiempo: modo de contar en derecho. Ej: plazos.
b) Espacio: tiene que ver con la competencia territorial.
c) Medidas o Pesas: importante en materia de contratos. Por ej: en el Contrato de Suministro.

Hechos Humanos: HECHO ADMINISTRATIVO SUBJETIVO: son operaciones que producen consecuencias
jurdicas.

VIAS DE HECHO ADMINISTRATIVO: no es materia del Derecho Administrativo, es materia ordinaria. Son
comportamientos materiales de funcionarios y empresarios de la administracin realizados con manifiesta y
ostensible ilegitimidad o inconstitucionalidad. Ej: si el decreto que declara la cesanta ya se dict pero no fue
notificado y el jefe de personal ya expulso al empleado de la oficina, le sac la tarjeta magntica, etc. Porque de
hecho? Porque el decreto todava no produjo efectos.
La LNPA seala, a ttulo enunciativo, dos supuestos de va de hecho: a) el comportamiento material que sea lesivo
de un derecho o garanta constitucional y b) la puesta en ejecucin de un acto hallndose pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de su ejecutoriedad o que,
habindose resuelto, no fuere notificado.

VIAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO: se refiere al estudio de la legalidad de los actos administrativos.

TEORA DEL ACTO: aunque la administracin haya declarado su voluntad, hasta que no sea notificada conforme
a la ley no ha nacido al mundo exterior y por lo tanto no es eficaz. Le notificacin determina la produccin de
efectos. DECLARACIN + NOTIFICACIN FEHACIENTE = ACTO
EFICAZ.

EFICACIA: Se refiere a cundo comenzar a producir efectos.
VALIDEZ: Se refiere al nacimiento del acto, es decir al cumplimiento de los requisitos necesarios para su
emisin.
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3.- EL ACTO ADMINISTRATIVO.
CONCEPTO: Declaracin unilateral o bilateral de voluntad de los rganos o entes administrativos, en ejercicio de
la actividad administrativa, regido por un sistema de Derecho Pblico exorbitante, con el objeto de crear, modificar,
extinguir y transmitir derechos y obligaciones en forma directa a favor de una o algunas personas.
Este acto est destinado a producir efectos jurdicos patrimoniales cuyo contenido puede ser positivo o negativo.

ANALISIS DEL CONCEPTO:

Declaracin: a travs de la cual se manifiesta la voluntad de los rganos o entes de la administracin pblica. Es
un acto eminentemente volitivo. Todo acto administrativo es la voluntad misma de la administracin. Implica un
proceso intelectivo y cognitivo de circunstancias de hecho y derecho que precedieron al acto.

Unilateral o Bilateral: puede serlo en su nacimiento o por sus efectos.
NACIMIENTO BILATERAL: la adjudicacin de una obra pblica (Contrato de Obra Pblica) porque al nacer el
necesit del consentimiento del Estado y del particular.
NACIMIENTO UNILATERAL: la cesanta, designacin, llamado a concurso. Afecta a una persona.

EFECTOS BILATERAL: tendr efectos bilaterales o efectos mltiples, segn el caso, la cesanta de 2 o ms
personas determinadas. Afecta a 2 o ms personas.
EFECTO UNILATERAL: la cesanta de una persona determinada
Los efectos impactan en la esfera jurdica de alguien, sea una o varias personas.

En ejercicio de la actividad administrativa: tiene que ser dictada por un rgano o ente pblico.

Regido por un sistema de derecho exorbitante: pautas normativas inusuales al derecho civil. Prerrogativas
pblicas: slo las tiene el Estado, y como contracara tenemos las prerrogativas de los particulares. Ej: el empleado
pblico tiene derecho a huelga, pero tiene que estar de guardia para atender un servicio esencial, aqu nace la
prerrogativa del Estado de ordenarle que trabaje para mantener el servicio.

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A diferencia de lo que ocurre con los llamados actos nter-orgnicos o internos de la Administracin, los actos
administrativos producen efectos en el plano externo, es decir frente a los administrados.
En el acto administrativo lo esencial para tipificar el efecto jurdico causado es que el mismo se produzca en forma
directa incidiendo en la relacin sustancial con el particular. Por "efectos jurdicos directos" deben entenderse
aquellos que surgen del propio acto, quedando, por tanto, fuera del concepto de acto administrativo los actos
carentes de efectos jurdicos (v.gr. felicitaciones) y aquellos otros que slo repercuten indirectamente en la esfera
de los administrados, los cuales constituyen meros actos internos o inter-orgnicos.
En suma, el dato del carcter directo del efecto ha de vincularse a un destinatario ajeno a la Administracin, por
cuya causa slo se concibe la existencia del acto administrativo cuando sus efectos alcanzan la esfera jurdica de
los administrados o terceros afectando la relacin jurdica sustancial que los vincula. Por administrados o terceros
destinatarios del acto se entienden las personas fsicas, las personas jurdicas de carcter privado y las personas
pblicas no estatales.
Asumen, asimismo, esa calidad los agentes pblicos en aquellos supuestos en que se hubieran emitido actos
internos que afecten los derechos emergentes de la relacin de empleo o funcin pblica.
En aquellos supuestos en que el acto no incida o afecte la relacin jurdica sustancial (ya sea porque se trata de
un derecho preexistente o bien, de una mera declaracin no fundada en ley o no exigida por el ordenamiento) el
acto resultante configura un mero pronunciamiento
administrativo carente de presuncin de legitimidad y de ejecutoriedad. En tal caso, la principal consecuencia que
se desprende de esta categora jurdica es que el particular no consiente el acto cuando no lo impugna
judicialmente dentro del plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA.

ALCANCE GENERAL O INDIVIDUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La utilizacin del criterio material para acotar el concepto del acto administrativo, encuadrndolo en lmites
precisos, cuyo contenido y contornos obedecen a la homogeneidad de su rgimen jurdico junto a la esencial
finalidad que lo nutre, conduce necesariamente a la separacin de aquellos actos emitidos por la Administracin
en ejercicio de funciones materialmente legislativas.
Si se abandona el criterio formal o subjetivo para clasificar las funciones y, por ende, los actos que constituyen
siempre el producto de las actividades materiales aceptando aquellas concepciones que se basan en la esencia o
sustancia de las cosas, cabe excluir del concepto de acto administrativo a los reglamentos, cuyo carcter
abstracto y generalidad de efectos, denotan su pertenencia al mbito de las actividades legislativas en sentido
material.
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Y es precisamente esta circunstancia la que tipifica y caracteriza todo el rgimen jurdico de los reglamentos,
acercndolos, en muchas de sus notas peculiares, al rgimen de las leyes en sentido formal (v.gr. sistema de
publicidad).
Al abordar el concepto del reglamento se vern las profundas diferencias entre su rgimen y el aplicable a los
actos administrativos, fundamentalmente en lo que hace a publicidad, extincin, proteccin jurisdiccional,
jerarqua, retroactividad, etc.

4.- EL REGLAMENTO
DIFERENCIA CON EL ACTO ADMINISTRATIVO

A) La prelacin jerrquica del reglamento y la imposibilidad de establecer excepciones singulares y concretas
La "inderogabilidad singular del reglamento" halla su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, que
proclama el art. 16 de la Const. Nac. y que es de estricta aplicacin en materia reglamentaria.
A raz de la prelacin jerrquica, el acto administrativo, que por su naturaleza es concreto y de alcance individual,
debe adaptarse a la normativa general que prescriba el reglamento.
De este principio se desprenden consecuencias que hacen al rgimen jurdico del reglamento, a saber:
l ) la misma Administracin no puede derogar singularmente, por un acto administrativo, un reglamento, ya fuere
ste de ejecucin, delegado, autnomo o de necesidad o urgencia;
2) el rgano administrativo superior puede derogar el reglamento del rgano inferior o modificarlo mediante otro
acto de alcance general, si posee competencia y potestad reglamentaria;
3) el rgano administrativo superior que carece de potestad reglamentaria puede derogar un reglamento del
rgano inferior, de oficio o al resolver el recurso jerrquico, donde se
cuestione el reglamento. Pero nunca puede dictar un acto administrativo de excepcin que no se ajuste al
reglamento, ya que ello violara la garanta de la igualdad ante la ley.
Por otra parte, no resulta necesario, como principio general, el dictado de reglamentos previos por parte de la
Administracin para que sta pueda emitir actos administrativos de alcance individual, ya que muchas veces para
que la ley se cumpla no se precisa el dictado
de reglamentos.

B) El rgimen de publicidad
La tcnica de publicidad a que est sometido el reglamento difiere de la prescripta para el acto administrativo. El
reglamento adquiere vigencia, por principio, mediante la publicacin, ya que al trasuntar el ejercicio de la funcin
materialmente legislativa, se torna imprescindible el cumplimiento de un postulado constitucional bsico en todo
estado de derecho: la igualdad ante la ley (art. 16 de la Const. Nac). En cambio, el acto administrativo que
posee siempre alcance
individual cobra publicidad a travs de la notificacin, la cual, en principio, debe realizarse en forma personal y
fehaciente.
De las diferencias apuntadas en el rgimen de publicidad surge que las personas fsicas o jurdicas que hubieran
tomado conocimiento de un acto administrativo, aun sin hallarse notificados, pueden pedir su aplicacin. Tal
posibilidad no existe en relacin a los reglamentos
en razn de la desigualdad que se generara con quienes no hubieran tenido la oportunidad de conocer sus
disposiciones, lo cual sera violatorio del principio constitucional de la igualdad ante la ley (art. 16, Const. Nac). Por
esta causa, la ltima parte del art. 11 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, que reconoce la
facultad, a favor de quien conozca el contenido de un reglamento antes de su publicacin, de pedir la aplicacin
del mismo, debe reputarse inconstitucional.

C) Otras diferencias entre el rgimen del reglamento y el del acto administrativo
En materia de extincin, los reglamentos participan del mismo rgimen que las leyes en el sentido de que ningn
derecho adquirido puede impedir su derogacin. Lo contrario importara tanto como postular la total inmovilidad del
derecho objetivo en materia reglamentaria.
Los reglamentos son, por tanto, esencialmente revocables en sede administrativa, principio que resulta opuesto al
que rige los actos administrativos que, en principio, gozan de estabilidad.
De ese modo, el sistema de revocacin que contienen las normas de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos slo se aplica a los actos administrativos (de alcance individual).
Tampoco se aplican a los reglamentos las disposiciones sobre silencio administrativo (por su propia naturaleza
pues no puede haber actos generales tcitos de denegatoria), ni las normas que se refieren a la intervencin
previa del administrado en el proceso de formacin del acto administrativo (debido proceso adjetivo).
En materia de proteccin jurisdiccional tambin el respectivo rgimen acusa diferencias en punto a la situacin
legitimante del titular del derecho o inters legtimo, pues, al menos en el orden nacional y en algunos cdigos
procesales contencioso-administrativos de las provincias se consagran requisitos especiales para la impugnacin
judicial directa de los reglamentos.
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos admite la impugnacin judicial directa del reglamento (art. 24 inc.
a y art. 30 LNPA).

77
Es una atribucin residual legisferante que le quedo a la Administracin Pblica desde la poca monrquica. Son
leyes en sentido material. Es una atribucin constitucional. Hay 4 tipos de reglamentos:

1) AUTNOMOS: (art. 99 inc. 1 de la C.N.). Se denomina autnomo porque no reconoce antecedente
legislativo directo.
El Presidente es el responsable poltico de Administracin Pblica general del pas. Basa su poder en 2
premisas: unidad de poder y coordinacin.
Regulan situaciones de vacos normativos respecto de materias que no son exclusivas ni excluyentes del
Congreso Nacional y de las provincias. Ej: en cuestiones de medio ambiente, educacin, etc.
Inderogabilidad singular de los reglamentos: el Poder Ejecutivo, en los actos que realice en adelante, no va a
poder excepcionarse respecto de los efectos que tenga el reglamento.
Paralelismo de las formas: el reglamento va a ser derogado slo por otro reglamento o por una norma superior.

2) EJECUTIVOS: (art. 99 inc. 2 C.N.). Son aquellos que dicta el Poder Administrativo a los fines de
instrumentar procedimientos para hacer operativas normas contenidas en una ley.
Estos s tienen una ley antecedente y ejecuta esa ley, sea a motus propio o porque la misma ley lo manda.
No puede alterar la letra o el espritu de la ley, si la desnaturaliza: recisin por los jueces porque es un supuesto
de inconstitucionalidad.

3) DELEGADO: (art. 76 C.N.). Este art. se incorpor con la reforma constitucional. Se prohbe la
delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso
establezca. El plazo de caducidad resultante del transcurso del plazo previsto no importar revisin de las
relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa.
Este tipo se presenta en los casos en que el Poder Legislativo delega facultades al Poder Ejecutivo para que dicte
un reglamento sobre materias reservadas a l.
Cuando el PL dicta una ley delegante debe fijar el plazo en el cual debe dictarse el reglamento, su plazo de
vigencia y determinar la materia. El contenido del reglamento debe respetar la poltica legislativa que le baj en la
ley delegante, de lo contrario el reglamento es inconstitucional.
OPININ DEL DR. CORONEL: ESTE TIPO DE REGLAMENTO VA EN CONTRA DEL PRINCIPIO
REPUBLICANO PORQUE HACE UQE DISMINUYA LA ACTIVIDAD DEL CONGRESO.

4) DE NECESIDAD Y URGENCIA: (art. 99 inc. 3 C.N.). El PE no recibe delegacin del PL, dicta el acto y
lo manda al Congreso para que lo ratifique.
El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carcter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la
Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los
que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de
gabinete de ministros. (PROCEDIMIENTO: art.99.3,4 prr.).
SI EL PODER LEGISLATIVO:
-RATIFICA: VIGENCIA.
-NO RATIFICA: DEROGACIN
-SI NO DICE NADA: VIGENCIA

LOS ACTOS INTER-ORGNICOS O INTER-ADMINISTRATIVOS O ACTOS DE ADMINISTRACIN

Diferencias con acto administrativo
El acto administrativo se dicta para que trascienda los lmites de la Administracin Pblica y produzca efectos
fuera de ella.
Los actos de administracin son aquellos actos internos de la administracin no destinados a crear, extinguir,
transmitir derechos y obligaciones de particulares, sino que estn destinados a dar impulso ordinario a esa
actividad.

Los ACTOS INTER-ORGNICOS son aquellos que dictan los rganos de la Administracin Centralizada para
llevar adelante y garantizar la marcha ordinaria de la administracin. Producen efectos dentro de la administracin
centralizada entre los rganos. Ej: horario de entrada y salida del empleado pblico.

Los ACTOS INTER-SUBJETIVOS producen efectos dentro de la administracin descentralizada entre entes.
Quienes la conforman tambin pueden dictar actos de cooperacin.
En caso de darse conflictos entre estos entes, los va a resolver el PE a travs del dictado de un acto que decide el
conflicto y es irrecurrible judicialmente.
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OPININ DEL DR. CORONEL: LA C.S.J.N. ESTABLECI LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y LO RESUELTO
EN SEDE ADMINISTRATIVA DEBE SER REVISABLE JUDICIALMENTE.

SOLUCIN DE CONFLICTOS INTER-ADMINISTRATIVOS
La relativizacin de la personalidad jurdica y la superacin de las formas privadas que las entidades estatales
pueden asumir conduce a la configuracin de un especial sistema de solucin de conflictos inter-administrativos.
Se torna necesario distinguir dos tipos de controversias, lo cual halla su basamento en el sistema constitucional
adoptado:

A) Controversias entre entidades estatales que actan en una misma esfera de competencia constitucional

El conflicto inter-administrativo puede producirse tanto en el orden nacional como en el mbito de una provincia. Si
la controversia se da, por ejemplo, entre el Estado Nacional y una de sus entidades jurdicamente
descentralizadas, la resolucin del mismo compete al Poder Ejecutivo por aplicacin del principio que fluye del art.
99, inc. I de la Const. Nac. Lo propio acontece en el mbito de cada provincia en lo que concierne a la
competencia del rgano gobernador.
Por su parte, en el orden nacional, la LNPA (modificada por la ley 21.686) regla lo atinente a las cuestiones de
competencia que se suscitan entre entidades estatales descentralizadas prescribiendo que cuando ellas ejercen
su actividad en la rbita de distintos ministerios la atribucin para resolver el conflicto compete al Poder Ejecutivo.
En cambio, cuando las entidades actan en la esfera de un mismo ministerio, es a l a quien corresponde la
resolucin de la cuestin de competencia, solucin, esta ltima, criticada por la doctrina en razn de que desvirta
los principios de la descentralizacin administrativa.
Pero no obstante que el principio general aplicable a la solucin de este tipo de controversias inter-administrativas
deriva de la propia Constitucin, el ordenamiento positivo ha establecido que tratndose de conflictos de esas
caractersticas que versen sobre "reclamaciones pecuniarias de cualquier naturaleza" el rgano competente para
resolverlas es el Poder Ejecutivo o el procurador del Tesoro de la Nacin, segn el monto. Y si bien la ley 19.983
se limita a sealar las reclamaciones que se entablan entre personas pblicas estatales, hay que extender el
mismo criterio de solucin cuando se trata de entidades del Estado constituidas bajo forma jurdica privada, en las
que el Estado conserve su poder de decisin, pues en tal caso se impone la superacin de la personalidad del
ente frente a la realidad estatal de la propiedad, el gobierno y direccin de la entidad, situacin que justifica, para
estos supuestos, la relativizacin de los conceptos tradicionales sobre la personalidad privada de esta especie de
sujetos del Estado.
Volviendo al punto de partida estimamos que, en principio, no puede aceptarse la posibilidad de que los tribunales
judiciales conozcan en esta clase de conflictos, no slo en los supuestos prescriptos por el derecho positivo sino
con carcter general, en virtud del fundamento
constitucional apuntado, reconocido por una antigua y reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin.

B) Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a diferentes esferas de gobierno

La competencia para dirimir el conflicto en que el Estado nacional (o alguna de sus entidades jurdicamente
descentralizadas) y una o ms provincias (o alguna de sus entidades descentralizadas) o de las provincias entre
s, corresponde a la jurisdiccin originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por aplicacin
del art. 117 de la Const. Nacional.

5.- ACTOS JURISDICCIONALES DE LA ADMINISTRACIN (OPININ PERSONAL DEL DR. CORONEL:
TODOS LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SON CUASI-JURISDICCIONALES PORQUE DICEN EL DERECHO,
CUASI PORQUE RECONOCEN DERECHOS PERO NO RESUELVEN CONFLICTOS)

Los actos jurisdiccionales son aquellos que en sede administrativa dicen el derecho y resuelven conflictos de
intereses.
La Administracin Pblica puede tener actividad jurisdiccional, pero la C.S.J.N. en Fernndez Arias (60) y en
Estrada (2002) dijo: la Administracin puede resolver conflicto de intereses pero impone ciertas condiciones: que
los miembros sean imparciales, que tengan estabilidad, exista un procedimiento administrativo previo y que se
reconozca tutela judicial efectiva.
En 1790 se crea el Consejo de Estado Francs: son tribunales jurisdiccionales donde se tramita el contencioso
administrativo. El que tenemos en Argentina no es un verdadero contencioso administrativo, sino judicial.
En los casos Kot y Siri la C.S.J.N. establece que los jueces tienen la obligacin principal de mantener inclume,
indemne los derechos constitucionales; aqu la Corte tiene control sobre los 3 poderes.

6.- LOS ACTOS DE OBJETO PRIVADO QUE DICTA LA ADMINISTRACIN
Son aquellos que encuentran su regulacin en el derecho privado y que pueden ser publicados tambin por una
persona de derecho pblico. Es importante destacar que sta no cambia su carcter. Es de objeto privado porque
su contenido no est alcanzado por el derecho pblico sino por el privado.
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7.- ACTOS DE GOBIERNO O INSTITUCIONALES
Problema terminolgico: aunque algunos juristas intuyeron que dentro del grupo de actos
tradicionalmente denominados actos de gobierno o polticos, existan determinados actos que tenan un rgimen
jurdico peculiar caracterizado esencialmente por la imposibilidad de que los mismos fueran irrevisables
judicialmente, su sistematizacin en nuestro pas ha sido efectuada recientemente por la doctrina, que opta por
asignar a tal categora de actos la denominacin de actos institucionales.
Como resultado de ello, al eliminarse prcticamente la existencia de numerosos actos llamados de gobierno, en el
sentido que nada los diferencia de los actos administrativos y que son por lo tanto justiciables, se ha reducido el
campo de las cuestiones exentas de control judicial, que quedan ahora relegadas a aquellos actos en los que se
hallan en juego principios y normas constitucionales vinculadas a la organizacin y subsistencia del Estado y que
carecen de efectos jurdicos directos sobre los particulares o administrados.

Parte de la doctrina, entre ellos Cassagne, asimila estos dos tipos de actos. Para otra parte de la doctrina
(Coronel) son diferentes.

ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO: Son dictados por la administracin para resolver, coordinar y satisfacer los
altos intereses polticos del gobierno. Son actos trascendentes de alto contenido poltico. Su finalidad es satisfacer
estos altos intereses del gobierno nacional, provincial, o municipal. Ej: cuando Busti llam a consulta popular o
cuando se designa a un ministro.
No tienen raz en la constitucin sino en la legalidad.

ACTOS INSTITUCIONALES: tienen como finalidad mantener inclume las instituciones de la Repblica. Tienen
raz en la Constitucin y se fundamentan en ella. Ej: estado de sitio, declaracin de guerra, intervencin federal,
temas de juramentos, fallos del senado como juez en el juicio poltico, mocin de censura del Jefe de Gabinete,
etc.
Estos actos tienen mayor jerarqua que los actos polticos por su fundamento constitucional, mientras los actos
polticos no.

CUANDO PUEDEN SER REVISADOS JUDICIALMENTE
En principio escapan del control de los jueces. LIMITE: Estos actos slo son revisables cuando fueren lesivos de
los derechos y garantas constitucionales.

CASO BUSSI: ex dictador. Fue elegido diputado pero no se lo dej prestar juramento porque era acusado de
represor y tena una inhabilidad moral para jurar. Bussi plante una accin de amparo y la Corte dijo que era un
acto institucional pero que haba una violacin a un derecho constitucional. Adems en el Reglamento de la
Cmara de Diputados no estaba prevista esa causa como un impedimento.
CASO PATTI: igual que el caso anterior. Ejerci accin de amparo.

80

BOLILLA 13

1.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1) SUJETO O COMPETENCIA
2) CAUSA
3) OBJETO O CONTENIDO
4) FORMA
5) FIN
Como hemos dicho, el acto administrativo produce efectos directos en el mbito jurdico o patrimonial de la
persona. Para que produzca efectos es necesario que se estructure a travs de 5 elementos esenciales que
debe estar presente al momento de la creacin del acto.
EL anlisis de los elementos es importante para saber si el acto es vlido o no.Si falta alguno de ellos el acto es
nulo de nulidad absoluta. Aunque estn presentes todos estos elementos, si alguno de ellos tiene un defecto, el
acto ser nulo.

La voluntad es un presupuesto del acto administrativo. Por qu? Porque es un acto volitivo de la misma
administracin. La voluntad se haya no solo en el acto en s, sino tambin en cada uno de sus elementos. Sin
voluntad no hay acto.

SUJETO O COMPETENCIA
Es el conjunto de facultades o funciones atribuidas a un rgano, el cual es representado por un funcionario que
debe tener dicha competencia.

Est conformado a su vez por 2 elementos:
a) ORGANO INSTITUCIN: trasciende la persona y los tiempos. Es el conjunto de facultades que imputa la ley,
para que cuando se encardine en el rgano persona exprese la voluntad del rgano institucin a travs de actos
administrativos, pero no es la voluntad del rgano persona sino de la ley.
Debe estar investido de competencia.
b) ORGANO PERSONA: es la aptitud para actuar. La actividad administrativa va a ser exteriorizada por personas.
El rgano persona se encardina en el rgano institucin. Tiene como finalidad instrumentar la voluntad legal del
rgano institucin.
Debe estar investido de competencia y capacidad.
LA COMPETENCIA PUEDE SER:
- TERRITORIAL: mbito espacial en el cual es legtimo el ejercicio de la funcin del rgano administrativo.
El mbito puede ser nacional, provincial, municipal, etc. Ej: si se dicta un decreto a regir en Sta F.
- MATERIAL: segn las actividades que legtimamente puede realizar el rgano administrativo. Ej: el jefe de
polica no puede comprar una ambulancia para el Hospital San Martn.
- TEMPORALES: perodo dentro del que es legtimo el ejercicio de la funcin del rgano. Ej: si Bustti
hubiera dictadoun decreto el 1 de enero de 2008.

La competencia surge de una norma y es irrenunciable (es decir es obligatoria porque tiene en miras el inters
general), inderogable e improrrogable (excepcin: cuando estuviese permitida la delegacin o avocacin de
funciones).
Los elementos no deben tener vicio de ilegitimidad. Ej: si un funcionario dicta una norma privado accidentalmente
de la razn, cae la capacidad del rgano persona y por lo tanto el elemento sujeto tiene un vicio que afecta la
legitimidad y por eso el acto administrativo cae.

CAPACIDAD:
Se refiere a la capacidad civil: todo lo que no est prohibido le est permitido al rgano persona. En el caso del
rgano institucin es al revs.
En el acto administrativo, no solamente hay que analizar la capacidad del agente pblico (persona fsica a travs
de la cual el rgano estatal exterioriza su voluntad) sino tambin, en el caso de que el acto sea bilateral en su
formacin o efectos, la capacidad que corresponda al particular o administrado.
Como regla general se aplican, en ambos casos, las normas del Cdigo Civil en materia de capacidad de hecho o
de derecho sin perjuicio de la regulacin especfica que puede efectuar el Derecho Administrativo, en virtud de su
carcter local o provincial.
En cuanto a la aptitud del administrado para actuar en el campo del Derecho Pblico ella no traduce una
capacidad diferente a la jurdico-privada que regula el Cdigo Civil.

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2.- CAUSA
Es el conjunto de circunstancias de hecho o de derecho que el rgano o ente pblico tuvo en cuenta al momento
del dictado del acto administrativo.
La causa es la motivacin del acto.
Al acto le falta la causa cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos o cuando se viola la ley
aplicable, las formas o la finalidad. La causa responde al porque? de la realizacin del acto.
Por ej.: para que se otorgue la jubilacin de una persona, antes se deber constatar el cumplimiento de los
requisitos objetivos que exige la ley de jubilaciones. En la cesanta primero se constatar la violacin del deber y
luego, cuando est comprobada la infraccin, se dicta el decreto declarando la cesanta.

3.- OBJETO O CONTENIDO
Es lo que el acto administrativo dispone, exterioriza. Es lo que quiere realizar en el mundo exterior.
El contenido debe ser siempre lcito, moral, concreto y posible, de lo contrario tendr vicio de ilegitimidad y el acto
ser nulo.
Es la resolucin que toma la administracin para un caso concreto, el contenido del acto, lo que decide el acto
basndose en su causa y motivo.
El contenido puede ser positivo o negativo, cuando realiza pretensin o desconoce derecho.

Requisitos:
- Debe ser cierto y determinado o susceptible de determinacin.
- Lcito.
- Debe ser fsica y jurdicamente posible.
- Razonable.
- Moral.

4.- FIN.
Es lo que justifica la emisin del acto. Es el para qu del acto administrativo.
En la causa se va gestando la voluntad final del rgano y se termina de gestar cuando el rgano persona hace el
proceso intelectivo y volitivo de las circunstancias y dicta el acto.
Dijimos que la causa es la motivacin del acto. El fin es la justificacin del acto.
Las medidas que decrete el acto deben ser proporcionales a dicha finalidad, la cual debe tener siempre como
meta satisfacer necesidades e intereses pblicos.
Por ejemplo: el fin de la cesanta es reparar el orden objetivo violado.
La LNPA en su art. 7, inc. f), prescribe que la finalidad constituye un requisito esencial del acto, siguiendo la
opinin de quienes postulan su admisin como un elemento autnomo y diferente de la causa. Tal criterio es
correcto en virtud de que permite deslindar palmariamente
dos aspectos esenciales que hacen a la validez del acto: por una parte, los antecedentes de hecho y de derecho
que preceden y justifican el dictado del acto (causa), y por la otra, los fines que se
persiguen al emitirlo.
La finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de la funcin
administrativa y el ordenamiento jurdico apareciendo exigida como un requisito de legalidad del acto, tanto en la
actividad reglada como en la discrecional.
La confrontacin del fin que persigue el acto con el inters pblico, conforme al ordenamiento jurdico, debe
juzgarse en el momento en que el acto cobra vigencia para el derecho. En tales casos, si la Administracin decide
extinguir el acto en cuestin por razones de inters pblico no se trata de una revocacin por razones de ilegalidad
sino por razones de mrito o conveniencia, lo cual engendra siempre el derecho del particular o administrado a
una justa indemnizacin.
El concepto de fin violatorio del ordenamiento jurdico comprende no solamente el fin encubierto, sino tambin el
fin que, directa o indirectamente, no responda al inters pblico concreto exigido para el caso en cuestin,
cualquiera sea la ndole de la actividad (reglada
o discrecional), teniendo presente que "las medidas que el acto involucre deben ser adecuadas a aquella
finalidad". Si el acto es movido por inters privado, ste inters es espurio: fin teido de exceso de poder,
arbitrariedad y por ende el acto cae y se torna nulo.
Cuando el fin se desva, hay un desvo de poder.

5.- FORMA.
Es el conjunto de formalidades o requisitos que exige la norma para que los rganos y entes de la Administracin
dicten actos legtimos.
Son los pasos posteriores al dictado del acto, necesarios para que el administrado pueda conocerlo. Es el modo
cmo se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa.
La significacin y trascendencia que tienen las formas en el Derecho Administrativo es muy superior a la que
asumen en el Derecho Privado. Su fin es que al exigir ciertas solemnidades se le da a los administrados una
garanta de sus derechos y de la legalidad del acto.
82
Los requisitos del procedimiento y los relativos a la publicidad constituyen requisitos "formales" del acto
administrativo en el sentido que implican la exteriorizacin de la voluntad estatal. Los vicios en tales aspectos del
acto configuran vicios de forma y no de la voluntad
propiamente dicha, que se juzgan de la misma manera que los defectos de la declaracin.
Importancia: por un lado, el sistema de controles recprocos que se instaura entre los rganos que ejercen el
poder estatal (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tiene como presupuesto implcito el formalismo administrativo,
precisamente como garanta para la eficacia del control y el mantenimiento del principio de la legalidad. Por otro,
el formalismo no solamente aparece exigido en la cspide del poder del Estado puesto que de su observancia
dependen los sistemas de control interno que se establezcan en la rbita de cada rgano estatal, especialmente
en el Poder Ejecutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida
interesan al Derecho Administrativo.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse como principio general por
escrito, y slo por excepcin pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa (ej.: la forma
verbal en las rdenes que dictan los agentes de polica), cuando la naturaleza y circunstancias lo permitieren o
exigieren.
El principio general es que el acto debe ser escrito.

Los actos administrativos pueden ser:

- EXPRESOS:
a) Por escrito. Debe indicar lugar, quin lo firm y en qu fecha, rgano y entidad de la que emana, expresin
clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa e individualizacin. Es el que brinda mayor seguridad.
b) Por signos o seales. Ej: carteles de sealizacin del trnsito, semforos, etc.
c) Verbal. Ej: en la actividad de la polica.

- TACITOS:
Cuando de la actividad administrativa se presume de forma inequvoca un sentido determinado.
Casos en los cuales al emitir un acto expreso surgen efectos jurdicos que presuponen que existe otro acto el
tcito-. Ej: si la licitacin pblica fracasa y se decide hacer contratacin directa surge el acto tcito de dejar sin
efecto la licitacin.

EL SILENCIO: En el orden nacional, en lnea con lo sostenido por la doctrina, se admite que la conducta omisiva o
ambigua de la Administracin, cuando se requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como
negativa, reglamentando la ley los distintos trminos en que se configura el silencio dentro del procedimiento
administrativo. En este sentido, la norma legal exige la intervencin activa del administrado al obligarlo a requerir
pronto despacho frente a la inactividad de la Administracin como condicin para que se opere el silencio, salvo
que una norma especial prevea un plazo expreso dentro del cual la Administracin deba emitir un pronunciamiento
concreto. Esto constituye una garanta para el administrado ya que le permite tener una respuesta para poder
acceder a una posterior impugnacin.

EXIGENCIAS Y FORMALIDADES: DOBLE GARANTA
1- Implica mayor certeza y proteccin respecto del derecho de los administrados sobre todo respecto de los
derechos al debido proceso, igualdad y proporcionalidad.
2- Funcin tuitiva a favor del Estado para que el mismo logre una mayor eficacia en la satisfaccin del inters
pblico a travs de actos legtimos porque el acto administrativo pasa a formar parte del objeto jurdico de la
administracin una vez dictado.

La estructura formal de este elemento tiene 3 etapas:

1- ETAPA PRECONSTITUTIVA: fuerte vinculacin con los subelementos de la forma. Formacin de la voluntad
administrativa del acto previa al dictado del acto. (CAUSA).

2- ETAPA CONSTITUTIVA: es la etapa de exteriorizacin o instrumentacin de la voluntad administrativa, es
cuando el rgano/ente dicta el acto administrativo.
Aqu tenemos 3 subelementos: 1) firma, nombre de quin firma y cargo.
2) existencia de motivacin
3) exteriorizacin de los motivos que causaron el dictado, es decir la exteriorizacin
de la causa de manera sucinta y de forma comprensiva. Se debe hacer un resumen de la misma.

LA CAUSA ESTA EN LA ETAPA PRECONSTITUTIVA Y LA MOTIVACIN EN LA ETAPA CONSTITUTIVA.
IMPORTANCIA DE LA MOTIVACIN: SE PUEDE IMPUGNAR LA DECISIN SI STA NO COINCIDE CON LO
ACREDITADO COMO CAUSA.
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A veces, el hecho de que no haya motivacin no implica que no haya causa. La falta de motivacin implica nulidad
del acto porque as lo establece la Ley 9070, y an si sta no lo estableciera, la solucin sera la misma porque va
en contra de las exigencias del estado de derecho.

3- ETAPA POS CONSTITUTIVA: Aqu el acto administrativo nace jurdicamente hacia el exterior y comienza a
producir efectos jurdicos.

HASTA LA ETAPA CONSTITUTIVA HAY ACTO VLIDO, DESDE LA ETAPA POSCONSTITUTIVA HAY ACTO
EFICAZ

La carga legal de notificar el acto administrativo es de la Administracin Pblica.
Para que el acto de alcance particular sea eficaz debe ser notificado por cdula o personalmente.
La notificacin inaudita parte del particular es vlida, una vez que el particular es notificado ese derecho se coloca
de manera irrevocable en sede administrativa porque por que se haya anoticiado por s mismo.
Si el acto es de alcance general como el reglamento, debe ser publicado en el Boletn Oficial La publicacin debe
decir desde que da comienza a producir efectos. Si no dice nada se considera, al igual que para las leyes, que
ser a partir de los 8 das de su publicacin.
Si el Reglamento no es publicado y el particular tom conocimiento y los hizo saber, adquiere los derechos que
esta norma le otorga y la Administracin Pblica no puede invocar la falta de publicacin. Esos derechos van a
nacer solo para el particular que se anotici y reclamo su reconocimiento, hasta tanto no sea publicado. En
cambio, si el reglamento es lesivo de derechos del particular, es necesaria la publicacin en el Boletn Oficial
(aunque se le haya mandado carta documento al particular, si no se ha publicado, no va a producir ningn efecto).
Desde que el acto es publicado o notificado comienza a correr el plazo para impugnarlo.

El Procedimiento Administrativo es el cauce natural del nacimiento de la voluntad administrativa. Es el conjunto
de reglas y exigencias legales que van a regular circunstancias fcticas o de derecho con la finalidad de formar un
trmite e ir formando voluntad administrativa garantizando derechos del particular y la eficacia legal de la actividad
de la administracin.
Si un particular cooper al error de la Administracin Pblica que vici el acto, se puede declarar la nulidad del
acto.
Si no intervino el particular slo puede ser revocado declarado lesivo ejerciendo accin de lesividad en sede
judicial.
En virtud del Principio de que no hay nulidad por la nulidad misma, para que la nulidad pueda ser declarada debe
haber un vicio esencial en la forma.

Los actos irregulares que otorgan derechos en cabeza del particular, en principio de deben revocar por accin de
lesividad.
Los actos irregulares en donde el particular cooper en el vicio pueden ser declarados nulos por s. (caso
Almagro).

6.- CLUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS
Dentro del contenido u objeto del acto administrativo es posible, siempre que la Administracin disponga de
facultades discrecionales para nacerlo, introducir clusulas que amplen o restrinjan el contenido normal del acto.
A tal tipo de clusulas, que integran el denominado contenido eventual o accidental del acto 1D2, la doctrina le
asigna la denominacin de elementos accidentales o clusulas accesorias. Sin embargo, hay que anotar que las
figuras jurdicas que
se incluyen por lo comn bajo tal denominacin (plazo, condicin y modo) pueden configurar requisitos de carcter
esencial para la validez del acto, situacin que ocurrir siempre que la respectiva clusula no fuere separable y
afectare la esencia del acto dictado.
Con base en tal criterio, se analizarn seguidamente los distintos supuestos que pueden configurar la existencia
de clusulas accesorias, con la advertencia de que resulta difcil realizar una formulacin completa de todas las
clusulas de este carcter, dada la variada
gama de situaciones que se pueden presentar en el plano de la realidad jurdica.

A) Plazo:
El plazo o trmino, indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurdicos, o bien, el
momento en que los mismos cesan. Con referencia a estos dos tipos de plazo, se habla de un trmino inicial, en el
primer supuesto, y de un trmino final en el segundo.
En el Derecho Administrativo, los plazos de los actos administrativos se computan por principio conforme a las
reglas contenidas en el ttulo preliminar del Cdigo Civil, o sea, por das corridos, salvo que una norma
expresamente dispusiera lo contrario, tal como ocurre en materia de procedimientos administrativos, en el orden
nacional, es decir, con los actos relacionados con recursos, reclamaciones y denuncias al prescribir que los plazos
se computarn en das hbiles administrativos.
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En algunas circunstancias, el plazo o trmino opera como un requisito esencial del objeto o contenido del acto y
un caso tpico de este aserto se da en aquellas concesiones de privilegios que por imperio de una norma
constitucional (art. 75, inc. 18, Const. Nac.) deben ser
temporales (v.gr. cuando la concesin implicara el conferimiento de un monopolio o el otorgamiento de una
exencin).
B) Condicin
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento o extincin de los efectos
del acto administrativo, lo cual da origen, respectivamente, a la condicin suspensiva o resolutoria.

C) Modo
Consiste en una carga u obligacin que se le impone al particular administrado, que la Administracin puede
discrecionalmente incluir o no, pero que no existira si la respectiva clusula accesoria no hubiera sido establecida.
Suele ser comn la inclusin de clusulas
modales en determinadas contrataciones administrativas (ej.: construccin de un hospital por parte del contratista
de una obra pblica que se realizara en sitios alejados de los centros urbanos). La distincin entre el modo y la
condicin, se basa en lo siguiente:
a) Mientras que el acto condicin no produce sus efectos hasta que la condicin se cumple (o deja de producirlos
en el supuesto de la condicin resolutoria) el acto con clusula modal opera sus efectos hasta tanto la
Administracin no declare su caducidad.
b) La carga u obligacin puede exigirse mediante una accin directa de la Administracin, no as la condicin.
c) Por lo general, la invalidez de la condicin afecta, en mayor grado que la del modo, la validez del acto.

D) Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y de rescate de una concesin pblica de servicios
pblicos
La tendencia actual se orienta a considerar estas clusulas como privilegios estatales de signo autoritario cuyo
ejercicio genera siempre abusos y contradice la poltica de los pases que procuran atraer inversiones y generar la
mayor seguridad jurdica posible.

7.- CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a) LEGTIMO: PRESUNCIN IURIS TANTUM: No puede discutirse su legitimidad salvo prueba en contra. Se
presume que el acto emanado de autoridad administrativa es legtimo, es decir que fue dictado de acuerdo con el
ordenamiento jurdico vigente.
La Administracin Pca. podr revocar un acto por s misma si prueba que existe una irregularidad grave.
De este carcter surgen 2 consecuencias:
- los jueces no pueden decretar de oficio la invalidez del acto
- el particular adquiere un derecho
- la ilegitimidad debe ser grave y manifiesta
- la legitimidad del acto debe ser alegada y probada por el particular

b) EJECUTORIO: Es la facultad de la administracin de disponer que se realice o cumpla con el acto por medios
propios, sin la intervencin de un juez, para que su actividad sea eficaz.
El acto se autoprovee sus propias decisiones y salvo que una ley lo ordene, los recursos que presenten los
administrados no suspenden ni su ejecucin ni sus efectos.
Ej: los impuestos deben pagarse ya que cualquier reclamo debe realizarse recin despus de haber hacho dicho
pago.

c) EJECUTIVO: el particular puede pedir ejecucin en sede judicial por la Administracin pblica.

d) CONDICIN DE INSTRUMENTO PBLICO.

e) RETROACTIVIDAD: el acto administrativo tiene efectos retroactivos en algunas oportunidades:
1- cuando con ella no se lesionan derechos adquiridos
2- cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a 3ros
3- cuando el acto se dict especialmente para sustituir a otro acto revocado
4- cuando se subsana un acto anulable (porque sino en vez de sanar se estara creando un acto nuevo) cuando la
retroactividad la ordena una ley de orden pblico o est pactada contractualmente

Para el resto de los casos rige la irretroactividad, es decir que toda conducta rige para el futuro por seguridad
jurdica.

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BOLILLA 14

1.- TEORAS DE LA INVALIDEZ ADMINISTRATIVA
La administracin debe adecuar sus actos al orden objetivo vigente, cuando van en contra estamos ante una
actividad ilegtima de la Administracin que afecta a los actos.
Antes del ao 1941, cuando la Corte deba tratar un tema de nulidad administrativa, aplicaba la Teora de las
Nulidades de los Actos Civiles del Cdigo Civil teniendo en cuenta la naturaleza iuspublicista.
Desde 1941, con el fallo Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional, la Corte pretorianamente crea la Teora
de las Nulidades Administrativas basada en la Teora de las Nulidades Civiles. El mrito radica en que es una
teora autnoma que se aplica exclusivamente al Derecho Administrativo. Como haba un vaco, por analoga,
toma la teora civil y hace una aplicacin con interpretacin iuspublicista de acuerdo con las especificaciones
propias del derecho administrativo.
En definitiva, se aplica el Derecho Civil siempre que sea compatible con las caractersticas del administrativo, pero
no en forma subsidiaria (aplicarlo tal cual es) sino en forma analgica (se adoptan los criterios y conceptos
generales teniendo en cuenta sus caractersticas especiales).

LEY 19.549:
NULIDAD.
Artculo 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por
simulacin absoluta. b) Cuando fuere emitido
mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo
supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado.
ANULABILIDAD.
Artculo 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de
alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial.

CARACTERSTICAS
- Los actos administrativos gozan de la presuncin iuris tantum de legitimidad, por ello el juez no puede de
oficio decretar la nulidad del acto. El juez debe siempre investigar el acto, sea o no ostensible el vicio. Siempre
debe sustanciarlo y correr traslado de la demanda, nunca inaudita parte.
- Es imprescriptible, no pueden ser saneados. La Administracin pude expedir un acto nulo y pedir su
nulidad a travs de la va de la lesividad. No puede revocar per se.
- En el mbito civil. quien cooper en la realizacin del acto nulo o lo gener, no puede pedir la nulidad del
acto. En cambio, en derecho administrativo, la Administracin pude pedir la nulidad del acto que ella misma
gener por medio de la Accin de Lesividad.
- En el derecho civil los casos estn expresamente previstos por la ley, hay una especie de tipicidad.
En materia administrativa no se puede establecer un catlogo de circunstancias que hagan a un acto nulo, s
existen algunas normas que establecen situaciones tpicas de nulidades. Ej: en materia de decretos, falta de firma
en el refrendo; para adjudicar una obra pblica se necesita partida presupuestaria.
- La nulidad administrativa se produce cuando el acto administrativo tiene un vicio que afecta alguno de sus
elementos esenciales o ante la carencia de uno de stos elementos.
- En materia administrativa el acto es nulo o vlido. Se reconoce la existencia en el Derecho Administrativo
de nulidades absolutas y relativas, si bien no se aplican literalmente las disposiciones del Cdigo Civil; en tal
sentido, el vicio de incompetencia, a causa de una prohibicin constitucional, como era en el caso la violacin del
art. 109 de la Const. Nac, configura un supuesto de nulidad absoluta.
Como consecuencia de la categora de nulidad absoluta que la Corte determin, surgen las peculiaridades del
rgimen jurdico de tal tipo de invalidez, que son las siguientes:
a) el acto no es susceptible de saneamiento,
b) no se prescribe la accin para perseguir este tipo de nulidad (absoluta) del acto administrativo, no rigiendo en
tales supuestos, el art. 4030 del Cd. Civ.
Pero la Corte apunta, adems, que con arreglo a lo dispuesto en el art. 1050 del Cd. Civ. "la declaracin de
nulidad vuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de dictarse el decreto objetado", es decir, que la
invalidacin surte efectos ex tune, en el sentido contrario a la concepcin de la doctrina que vinculaba tal
circunstancia a la clasificacin entre actos nulos y anulables.
- Es muy importante la valoracin del juez, quien va a decidir si el acto es nulo o vlido. El nico que decreta
la nulidad es el juez. Segn la gravedad del vicio, del acto puede estar afectado de manera esencial o no.
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- La Administracin Pblica puede REVOCAR sus propios actos (EXCEPCIN: cuando generen derechos
objetivos y hayan nacido en cabeza de su titular: recordemos que el derecho nace con la notificacin), pero solo el
juez puede declarar la NULIDAD del acto.
La exorbitancia del Derecho Pblico admite alegar la ilegitimidad de sus propios actos a travs de la Accin de
Lesividad para que el juez los declare nulos.
- La creacin pretoriana de la Corte se aplic primeramente en el mbito nacional, luego fue adoptado por
las provincias. Cada provincia puede tener su interpretacin en materia de nulidades administrativas y plasmarlo
en una ley.

En la provincia de Entre Ros no existe ley de nulidades administrativas, sino que hay una creacin pretoriana del
S.T.J. La Ley 7061contiene algunas normas sobre nulidades administrativas.

2.- EFECTOS DE LA DECLARACIN DE INVALIDEZ (Cassagne)
La Administracin tiene la facultad para crear unilateralmente vnculos obligatorios, la presuncin de que siempre
acta de buena fe y el inters pblico que persigue.
Dichas razones tornan inaplicable, a nuestro juicio, la temtica civilista de los efectos de la declaracin de
invalidez y nos lleva a sostener la tesis de que en el Derecho Administrativo todo tipo de nulidad (sea absoluta o
relativa) opera, en principio, una vez declarada, efectos retroactivos, es decir, ex tune, tanto con relacin a los
destinatarios originarios del acto como respecto a las transmisiones sucesivas, y ya sea si la estructura del acto
resulta unilateral o bilateral en su formacin.
Pero esa retroactividad no puede afectar a los terceros de buena fe que adquirieron derechos respecto del acto
declarado invlido aposteriori, para lo cual resulta esencial determinar si el acto adolece de una nulidad absoluta y
manifiesta ya que, en tales casos, quedara excluida la buena fe del tercero.
Tal es el principio. Sin embargo, excepcionalmente la invalidez carecer de efectos retroactivos en los siguientes
supuestos:
a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren ejecutado el acto sin conocer la existencia del
vicio; b) el vicio o defecto no le fuera imputable total o parcialmente a quien se perjudica con la nulidad.
Por otra parte, la Administracin puede renunciar, por razones de orden o inters pblico, a la aplicacin
retroactiva de la invalidez ya que no existe norma o principio que se oponga a dicha posibilidad.

3.- TEORA DEL ACTO INEXISTENTE
Es una creacin del Derecho Civil Francs.
La doctrina nacional la toma como extraa al derecho administrativo. Nosotros hablamos de va de hecho
administrativa.
De darse todos los elementos del acto aunque viciados, si el defecto es grave habr nulidad absoluta; en caso
contrario la nulidad ser relativa.
En cambio, si no hubiere tenido existencia como acto, y se tratara de un grosero comportamiento material de la
Administracin Pblica, la nocin que corresponde utilizar es la de "va de hecho" administrativa
Aplicando la doctrina que se ha expuesto es evidente que si se est ante uno de los llamados casos de
inexistencia, no hay acto administrativo, por lo que la irregularidad que configura la va de hecho no deriva de acto
administrativo alguno y en eso radica precisamente la ilegitimidad grosera del comportamiento material.

VA DE HECHO ADMINISTRATIVA
Son comportamientos grosera y manifiestamente ilegtimos que por ello no pueden ser considerados actos
administrativos.
En caso de producir daos, el tercero tiene a su disposicin la va ordinaria para reclamar daos y perjuicios.

LEY 19.549. VAS DE HECHO.
ARTCULO 9.- La Administracin se abstendr:
a) De comportamientos materiales que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta
constitucionales;
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma
expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido
notificado.

INVALIDEZ DE LAS CLUSULAS ACCESORIAS
LEY 19.549. Artculo 16.- La invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo no
importar la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.

La aplicacin del sistema de la invalidez a los elementos del acto, se completa con el estudio de los vicios o
defectos que hacen al contenido eventual del acto administrativo, es decir, aquellas clusulas del acto que se
conocen con el nombre de "accesorias" y que, en principio, son la condicin, el modo y el trmino.
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Por una derivacin del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte una clusula de este tipo no
invalida, en principio, la totalidad del acto produciendo tan slo su nulidad parcial.
Para que se opere la invalidez parcial de la clusula accesoria y proceda contemporneamente la reducibilidad del
acto a sus elementos esenciales vlidos, se han establecido dos requisitos fundamentales: a) la independencia o
separabilidad de la clusula accesoria de los restantes elementos del acto y b) que no constituya la esencia del
acto o razn principal que hubiera llevado a la Administracin a dictarlo.
En segundo trmino, el principio de la accesoriedad que se ha sealado precedentemente unido al de la
conservacin de los valores jurdicos, conducen a la conclusin de que, en principio, y salvo los casos de
excepcin que han sealado, la invalidez de la clusula accidental no tiene influencia sobre el acto administrativo
principal que permanece vlido. Cul es el tipo de invalidez del vicio que afecta la clusula accidental? Dado que
tales clusulas forman parte del contenido del acto administrativo, se aplican, por lgica consecuencia, los criterios
que se han establecido al tratar los defectos susceptibles de invalidar el objeto.
Finalmente, la teora de la invalidez parcial resulta de muy difcil, aplicacin en materia contractual, pues al
haberse expresado el acuerdo de voluntades con respecto a todo el contenido del contrato, no puede escindirse
del mismo una clusula, que es una parte de algo que ha sido recprocamente acordado en su totalidad, sin
afectar lo querido realmente por los contratantes.

4.- LOS VICIOS. VICIOS DE LA VOLUNTAD Y EN EL ELEMENTO SUJETO O SUBJETIVO.
Estado de Derecho no solo implica respeto al principio republicano sino tambin que la actividad de la
administracin pblica no sea ilcita.
La voluntad se halla no solo en el acto en s, sino tambin en cada uno de sus elementos.
Si este presupuesto se ve afectado estamos ante un acto irrito. En este caso, corresponde declarar la nulidad en
sede jurdica o revocarlo en sede administrativa.
Los elementos esenciales deben estar presentes al momento de la declaracin de voluntad.

VICIOS ESPECFICOS DE LA VOLUNTAD
Si bien son los vicios que prev el Cd. Civil, stos se aplican de manera condicionada y conforme a los
elementos del acto administrativo.
Todos los vicios van a afectar la libertad o la libre disponibilidad.
Para que se configure la nulidad no es necesaria la existencia se perjuicio.

- ERROR: desconocimiento o conocimiento deformado de las circunstancias de hecho y derecho en las que
se caus el acto administrativo.
El error debe ser esencial, por ej: se designa para que est al frente del Consejo del Menor a un psiclogo que
est acusado de pedofilia sin saberlo.
Los errores son comunes en la actividad administrativa, pero generan nulidad cuando el error es esencial: cuando
de haber conocido el funcionario esas circunstancias, no hubiese dictado el acto.

- DOLO: astucia o maquinacin que se emplee para dictar un acto determinado, con un fin determinado.
El dolo para generar nulidad debe ser grave: aquel que configura un hecho falso o destapa algo que no es
verdadero con la finalidad de que el funcionario no dicte determinado acto.

- VIOLENCIA: coaccin moral o fsica que se ejerce sobre un funcionario para obligarlo a emitir o realizar
un acto no querido libremente por l.
Cuando hay violencia el funcionario debe excusarse inmediatamente.

- SIMULACIN: se produce cuando se encubre el carcter jurdico de un acto bajo la apariencia de otro, o
cuando el acto contiene clusulas que no son sinceras o fechas que no son verdaderas o se transmiten derechos
a personas para las que no son en verdad dirigidos.
En definitiva, se trata de actos que tiene por objeto disimular la verdadera naturaleza del acto que ocultan.
No hay correspondencia entre la declaracin del funcionario y su real voluntad.
Es comn que se d con las fechas, cuando se elige gobernador por ej. el Gobernador saliente siga dictando
decretos sin poder.

VICIOS EN LOS ELEMENTOS ESPECFICOS

ELEMENTO SUJ ETO O SUBJ ETIVO
ORGANO PERSONA: el vicio es la incapacidad (incapacidad civil o inhabilitacin).
ORGANO INSTITUCIN: se le exige competencia territorial, material y de grado (cuando un superior resuelve
cuestiones de competencia del inferior o viceversa). La incompetencia de grado se llama en derecho
administrativo exceso o abuso de poder.

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OBJ ETO
Para que este elemento nazca vlidamente debe ser:
- Legtimo
- Moral
- Concreto: cuando versa sobre una cuestin abstracta hay vicio.
- Directo: debe designar a persona/s determinada/s.

Cuando se encuentre afectado alguno de los elementos anteriormente mencionados, habr vicio de ilegitimidad o
de arbitrariedad.
Arbitrariedad: cuando lo que se dict no se corresponde con las circunstancias de hecho y derecho que
antecedieron el acto.

CAUSA
Vicio de ilegitimidad del elemento causal: hay vicio cuando es falsa la causa o es inexistente (falta la causa).

FIN
Generalmente el fin no aparece expresado en el acto.
Vicio de desvo de poder: cuando no hay fin pblico que justifique el dictado del acto. Ej: si el Gobernador
dispone asfaltar las 10 cuadras de camino de tierra para llegar a su quinta.
Irrazonabilidad: cuando no hay proporcionalidad entre el contenido del acto y el fin.

FORMA
Etapa de formacin de la voluntad administrativa: por ejemplo cuando se viola el derecho de defensa y debido
proceso porque se le hizo prestar juramento de decir verdad como si fuese testigo a la persona sujeta a ese
proceso.
Cuando hay vicio, es acto es nulo de nulidad absoluta.

Etapa de declaracin de la voluntad administrativa: los vicios de esta etapa son la falta de firma y la falta de
motivacin.
La motivacin del acto es la exteriorizacin de la causa, es la descripcin de los antecedentes que llevaron al
rgano a dictar el acto.
Cuando hay vicio, es acto es nulo de nulidad absoluta.
Ej: si en el mbito provincial a un decreto del gobernador le falta la firma; o en el mbito nacional, si a un decreto
de necesidad y urgencia no

Etapa de notificacin del acto administrativo: la nulidad de la notificacin no produce la nulidad del acto, sino su
ineficacia.

6.- SANEAMIENTO O CONVALIDACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ACTO INSANEABLE: NULIDAD ABSOLUTA: Cuando el vicio del acto es grave no puede ser saneado.

ACTO SUJETO A APRECIACIN DEL CASO CONCRETO: Hay mecanismos de saneamiento cuando los actos
presentan vicios leves.
- RATIFICACIN: esta posibilidad es viable cuando un acto administrativo ostenta un vicio de
incompetencia en razn del grado y es saneado a travs de una ratificacin. La misma es efectuada por un rgano
jerrquicamente superior que dicta el acto ratificatorio del acto que tiene el vicio.
- CONFIRMACIN: el acto confirmatorio es dictado por el mismo rgano que dict el acto confirmado.

CONVERSIN: lo que pretende es subsanar un defecto pero no es una especie dentro de los mecanismos de
saneamiento tpicos.
Ante la nulidad de acto, el mismo rgano dicta un acto posterior utilizando algunos elementos esenciales que no
gozaban de ilegitimidad para dictar un nuevo acto.
Es un acto nuevo que para fundarse usa elementos que subsistieron del acto anterior invlido.

7.- EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. DISTINTAS ESPECIES
En principio todos los actos que dicta la Administracin son inmutables, son estables. Nacen para subsistir en el
mundo exterior.
La revocacin del acto constituye la excepcin. Significa extinguirlo del mundo exterior. Es una prorrogativa del
poder administrativo de eliminar los propios actos que dicta.

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MODOS DE EXTINCIN:
- REVOCACIN POR RAZONES DE ILEGITIMIDAD: cuando un acto administrativo tiene un vicio de
ilegitimidad grave (que lesiona el ordenamiento jurdico vigente), la Administracin ejerce su prerrogativa de
revocar este acto.
Esta revocacin produce efectos ex nunc y ex tunc (hacia el futuro y hacia atrs). En principio, no es indemnizable.
- REVOCACIN POR OPORTUNIDAD, MRITO Y CONVENIENCIA O REVOCACIN POR INTERS
PBLICO: esta situacin se da cuando un acto administrativo que en alguna oportunidad fue legtimo, en razn al
inters pblico es revocado porque han cambiado las circunstancias fcticas, de inters o conveniencia en
relacin al mismo inters pblico.
Si la revocacin causa un dao es indemnizable. La indemnizacin es semiplena. Tiene efectos ex nunc.

- CADUCIDAD: caso de extincin de actos administrativos por sancin cuando el particular incumple las
obligaciones que tiene a su cargo. Se da generalmente en los contratos administrativos. Ej: comitente que no
cumple con la obra pblica.
Tiene efectos ex nunc y no es indemnizable (por ser una sancin).

8.- LA LLAMADA REVOCACIN POR ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE. EFECTOS DEL ACTO DE
REVOCACIN.
- REVOCACIN POR ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE: Es muy parecida a la anterior, con la diferencia de
que la indemnizacin debe estar autorizada por una ley.
Lo que hace que el acto se vuelva ilegtimo es el cambio de reglamentacin. El acto naci legtimo y produjo
efectos conforme a una ley determinada, pero se volvi ilegtimo cuando se modific su reglamentacin.
En realidad el acto no se torna ilegtimo sino inoportuno en relacin a la nueva ley.
Ej: caso Motor Once: se otorga una autorizacin para funcionar a una estacin de servicio, la cual se vuelve
ilegtima por dictarse una nueva ley que establece que una estacin de servicios no puede estar instalada en la
planta baja de un edificio en condominio.
El poder administrador debe actuar conforme a la nueva norma, sin valorar.

Diferencias: En la revocacin por ilegitimidad sobreviniente la inoponibilidad surge de la ley que se dicta con
posterioridad.
En cambio, en la revocacin por inters pblico, la cuestin se decide conforme a la interpretacin que se haga de
las nuevas circunstancias fcticas.

9.- ESTABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACIN.

COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA
Cundo la Administracin puede revocar un acto administrativo?
La C.S.J.N. en el ao 36 en Carman de Cantn c/ Estado Nacional s/ Pensin crea la Teora de la Cosa
Juzgada Administrativa: el acto administrativo es irrevocable, no puede ser alterado por la administracin.
Cuando un acto no puede ser revocado por la Administracin, hay cosa juzgada en sentido material (no material
porque el acto puede ser revisado en sede judicial).
Un acto administrativo para gozar de la inmutabilidad en sede administrativa debe ser un acto administrativo
regular dictado por la administracin en ejercicio de su actividad materialmente administrativa del poder
administrativo que reconociera en el particular derechos subjetivos o intereses legtimos, que el mismo cause
estado (firme y consentido) y que no exista ley que obligue a revocarlo.

ACTO REGULAR: es el que nace con todos los elementos esenciales sin vicio de ilegitimidad. Debe estar
notificado debidamente al afectado, pero no es necesario que est ejecutoriado (que genere derecho en cabeza
del particular).

ACTO APARENTEMENTE REGULAR: es el acto que tiene un vicio de ilegitimidad pero en apariencia es regular.
Si no se empez a ejecutoriar, la administracin puede revocarlo.
El acto irregular, con un vicio, que ha sido notificado al particular, si ya fue ejecutoriado es irrevocable.
Si el particular no est gozando de los beneficios del acto aparentemente regular, la administracin puede
revocarlo per s y ante s, solamente cuando el particular haya sido debidamente notificado.
Aunque el acto est siendo ejecutoriado, si el particular deba saber que el acto era irregular, la administracin
debe revocarlo. No se viola el principio de legitimidad porque aqu la actitud del particular se asimila al dolo.

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BOLILLA 15

1.- PRINCIPALES INSTITUCIONES QUE COMPONEN LA DINMICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Aqu nos vamos a referir a la Actividad Interventora De La Administracin Pblica.
SERVICIO PBLICO: es la primera actividad de intervencin. Es una actividad de prestacin.
PODER DE POLICA: aqu la actividad de intervencin se traduce en una limitacin a los derechos de
libertad, donde la esfera jurdica del particular se comprime: hay gravmenes.
FOMENTO: se da cuando la actividad de intervencin se traduce en la expansin de la esfera jurdica del
particular mediante la concesin de beneficios.
DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO CONTRAVENCIONAL: cuando la actividad de intervencin
consiste en la aplicacin de sanciones administrativas.

2.- APARICIN DE LA TCNICA DEL SERVICIO PBLICO. LA PUBLICATIO Y LA CONCEPCIN OBJETIVA
COMO EJES DE LA NOCIN JURDICA. LA LLAMADA CRISIS DE LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO.
Por obra de la doctrina y jurisprudencia francesas, se fue perfilando una institucin, con un rgimen jurdico
peculiar de Derecho Pblico, destinada a regir las actividades de prestacin tendientes a satisfacer necesidades
de inters general que asumi el Estado y que ste pas a prestar, a partir del siglo pasado, en forma directa o
indirecta.
Consiste en cierta actividad de prestacin realizada por el Estado por s mismo o por medio de terceros para
satisfacer el inters pblico.
Todo lo vinculado con los servicio pblicos se rige por el derecho administrativo.

DIRECCIONES EN MATERIA DE SERVICIO PBLICO
1) AMPLSIMA: toda actividad del Estado que requiere el control de los gobiernos es servicio pblico, sea la del
P.E, P.L. O P.J.. (Escuela del Servicio Pblico).
2) AMPLIA: no incluye a toda la actividad del Estado, sino slo toda la actividad de la Administracin Pblica.
3) RESTRINGIDA: el servicio pblico es una parte de la actividad de la Administracin Pblica. Ej: tenemos
funciones pblicas donde no hay prestacin. Esta postura es la que toma la ctedra.

CONCEPCIONES SOBRE EL SERVICIO PBLICO
1) SUBJETIVA U ORGNICA: servicio pblico no se refiere a la actividad que ejerce, sino al rgano o ente que
ejerce la actividad.
2) OBJETIVA O MATERIAL: se refiere al contenido de la actividad, en qu consiste la misma con prescindencia de
quin la presta. En consecuencia, un particular puede prestar un servicio pblico.

CRISIS DE LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO
Hace algn tiempo comenz a hablarse de una crisis de la nocin jurdica de servicio pblico, crisis que se
supona reflejada en los tres elementos que componen el concepto tradicional de esta institucin, a saber:
1) el fin que el servicio cumple,
2) la persona que lo presta y
3) el rgimen que lo regula.
Es evidente que el servicio pblico, como toda institucin jurdica, sufre las transformaciones impuestas por el
momento histrico en que le toca desenvolverse.
Para la nocin clsica del servicio pblico, los tres elementos esenciales son el fin pblico, la persona pblica y el
rgimen pblico.
Las instituciones jurdicas nunca se mantienen inclume frente a las transformaciones pues, al depender de la
realidad, no puede sobrevivir sin adaptarse a sta. Por esa causa, ms que de una crisis del concepto cabe hablar
de una evolucin que viene a plantear nuevos problemas, tales como el deslinde de otras actividades de
prestacin (actividades de inters pblico) pero cuya titularidad originaria privada torna suficiente la recurrencia a
las tcnicas de la polica para fiscalizar dichas actividades, sin perjuicio de la existencia de principios comunes.
No puede hablarse de crisis del fin que persigue el servicio ya que ste por ms que se limite a la satisfaccin
de las necesidades primordiales colectivas ser siempre un elemento susceptible de ampliacin o restriccin
conforme a los requerimientos de cada momento histrico. Las que cambian son las necesidades pblicas.
En lo que concierne a la persona que atiende el servicio pblico el hecho que se admita que las actividades
sean prestadas por particulares jure proprio como los taxis fuera del campo de las figuras tradicionales de
transferencia de funciones estatales (concesiones y permisos) implica, a lo sumo, una ampliacin de la institucin,
lo cual, por lo dems, naci para regular la actividad de concesionarios privados a quienes se les transferan
poderes pblicos imponindoles, como contrapartida, un haz de deberes, obligaciones y cargas tpicos de la
funcin administrativa, pero que, desde entonces, pasaron a constituir el rgimen del servicio pblico (continuidad,
regularidad, igualdad y obligatoriedad).
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Y menos aun puede hablarse de una quiebra de la nocin jurdica tradicional en lo que atae al rgimen jurdico
de Derecho Pblico que acompaa al servicio pblico. En efecto, la circunstancia de que el Estado haya asumido
la realizacin de actividades industriales o comerciales bajo regmenes de Derecho Privado no permite inferir que
en esas funciones se est prestando un servicio pblico, ya que si la respectiva actividad se sujeta a las reglas
propias de los negocios privados, ello constituye la demostracin ms cabal de que las correspondientes
actividades civiles o comerciales resultan incompatibles con el rgimen administrativo del servicio pblico.
En definitiva, lo que hay que destacar en este proceso, es el hecho de haberse operado la extensin de la
institucin a ciertas actividades que los particulares ejercen jure propio, calificadas por la ley como servicios
pblicos y sometidas a su rgimen jurdico.

3.- CONFIGURACIN DEL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
Est configurado por 3 elementos:
1) idea objetiva de servicio pblico: actividad de prestacin
2) publicatio: declaracin que efecta el Estado (P.L.) por la cual se declara que esta actividad de prestacin es de
titularidad del Estado.
3) caracteres jurdicos: notas que perfilan los caracteres de su rgimen jurdico (regularidad, continuidad, igualdad,
obligatoriedad y prerrogativas de poder pblico).

ES UNA ACTIVIDAD ADMISTRATIVA DE PRESTACIN, QUE PUEDE SER DE ACTIVIDAD (HACER) O DE
DAR (BIENES), EFECTUADO DIRECTAMENTE O INDIRECTAMENTE POR LA ADMINISTRACIN PBLICA,
EVENTUALMENTE RETRIBUIBLE, DESTINADA A BRINDAR UNA UTILIDAD QUE PUEDE SER ESPECFICA O
GENRICA, QUE TIENE COMO FIN INMEDIATO Y DIRECTO LA SATISFACCIN DE NECESIDADES
INDIRECTAS PERO QUE POR SU GENERALIDAD ADQUIERE IMPORTANCIA COLECTIVA.

ES UNA ACTIVIDAD ADMISTRATIVA DE PRESTACIN: excluye la actividad del P.L y P.J. y a las
restantes actividades de intervencin.
QUE PUEDE SER DE ACTIVIDAD (HACER) O DE DAR (BIENES): en la prestacin de actividad, los
bienes constituyen el medio, el fin es el hacer; y en la prestacin de bienes, el fin es el bien. Ejemplo de ste
ltimo caso: dar en propiedad o en uso una camilla para un hospital pblico.
EFECTUADO DIRECTAMENTE O INDIRECTAMENTE POR LA ADM. PBLICA: estamos ante la nocin
objetiva. Indirectamente: prestada por terceros a travs de la concesin.
EVENTUALMENTE RETRIBUIBLE: puede ser gratuito y no por ello se afecta la nocin de servicio pblico.
En nuestro pas no son gratuitos.
DESTINADA A BRINDAR UNA UTILIDAD QUE PUEDE SER ESPECFICA O GENRICA: la utilidad
singular va a tratar una actividad especfica donde debe identificarse la persona del usuario y la medida de la
prestacin. Son facultativas. Ej: luz.
Las destinadas a brindar una utilidad universal son obligatorias. El particular no puede negarse a ellos y se cobran
a travs de tributo-tasa. Ej: alumbrado, barrido, etc.

CLASIFICACION
1) SEGN EL TITULAR: puede ser nacionales, provinciales o comunales. Lo importante es que el ente sea
territorial, no institucional.
Lo importante de sta clasificacin es la competencia: quin va a crear el servicio pblico y quin lo va a extinguir.
2) SEGN LA NECESIDAD DE CREACIN:
- Necesarios u obligatorios: son de creacin obligatoria para el Estado, quin debe crear los servicio pblicos que
estn previstos. Ej: el Correo puede privatizarse pero la titularidad es del Estado Nacional. (C.N.). Si conserva la
titularidad de las potestades y delega el ejercicio de la misma, conserva las prerrogativas propias del servicio
pblico, entre ellas las tarifarias.
Es discutido si la educacin configura o no un servicio pblico.
- Voluntarios o facultativos.
3) SEGN EL CONTENIDO DE LA PRESTACIN: pueden ser de actividad o de dar bienes.
4) SEGN EL CARCTER DE LA NECESIDAD: pueden ser:
- Permanentes: no pueden dejar de ser prestados. Continuidad.
- Accidentales: la nota de continuidad se conforma con qu el servicio est disponible. Ej: bomberos. Disponibilidad.
5) SEGN EL CARCTER DE LA PRESTACIN:
- Esencial
- No esencial

El derecho de huelga entra en tensin con el carcter de continuidad propio de todo servicio pblico. Este
problema se soluciona a travs de la reglamentacin del derecho: la reglamentacin va a ser ms o menos
rigurosa segn el servicio sea esencial o no.
6) SEGN LA FORMA DE EJERCICIO: puede ser prestado en condiciones de exclusividad o de libre
concurrencia.
Esto va a incidir en la naturaleza jurdica del acto que fije la tarifa.
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7) SEGN EL CRITERIO DE LA OBLIGACIN O NO DE USO POR EL USUARIO:
- Facultativos
- Obligatorios

Este criterio incide en la naturaleza jurdica de la tarifa. En los obligatorios hablamos de tasa.

4.- SERVICIO PBLICOS IMPROPIOS. LAS ACTIVIDADES DE INTERS PBLICO. LOS LLAMADOS
SERVICIO SOCIALES
El servicio pblico impropio consiste en una actividad de prestacin pero sin publicatio. Es aquel que se presta
por un particular a iure propio, sin concesin por parte del Estado.
La titularidad no es del Estado, sino del particular. Por diversas circunstancias que prev el ordenamiento jurdico,
se le aplica el rgimen del servicio pblico propio.
Por ese motivo, el servicio pblico impropio existe slo por extensin, al faltarle una de sus notas centrales (la
publicatio), situacin que conduce a prescindir del sistema de la concesin o permiso como presupuesto del
otorgamiento del derecho a ejercerlo, para sustituirlo por la autorizacin.
Del carcter excepcional que particulariza a esta figura se desprende la necesidad de que exista declaracin
legislativa que establezca que una determinada actividad, de titularidad originaria privada, se convierta en servicio
pblico y pase a regirse por su rgimen jurdico, especialmente en lo que atae a las reglas, a las que deber
ceirse la pertinente actividad, que exigen una prestacin obligatoria, regular, igualitaria y continua del servicio
por parte de los particulares. Ej: taxis y farmacia.
El Estado no otorga concesin porque no puede conceder lo que no tiene.

Actividades de Inters Pblico: Son actividades de inters pblico de titularidad privada, aunque tambin pueda
ejercerlas el Estado. Cuando la ejercen los particulares no puede aplicrseles el rgimen de servicio pblico.
Aqu no hay publicatio ni rgimen de orden pblico.
En otras palabras, el Estado puede asumir tambin la realizacin de actividades de inters pblico de titularidad
privada como son la enseanza y la actividad bancaria entre otras, pero, en tal caso, si bien el rgimen de tales
actos puede ser, en algunas circunstancias, el que es propio de la funcin administrativa, ello no provoca una
mutacin o extensin del rgimen jurdico del servicio pblico, cuando las actividades son prestadas por los
particulares. De ese modo, no rigiendo la obligatoriedad se mantiene el principio de la libertad, el cual prevalece
tambin sobre la regla de la igualdad que veda el acceso a la prestacin en condiciones discriminatorias, principio
que configura un verdadero derecho subjetivo de admisin, reservado al particular que realiza la prestacin.
Tratndose de actividades de titularidad privada originaria el derecho a ejercerlas por parte de los particulares es
pleno, lo que no significa, sin embargo, que sea absoluto ya que, en principio, todo derecho subjetivo tiene que
ejercerse conforme a las leyes que lo reglamentan (art. 14, Const. Nac.), teniendo en cuenta, adems, que
reglamentar un derecho no es degradarlo ni suprimirlo o limitarlo irrazonablemente, sino hacerlo compatible con el
derecho de los dems, y en este caso, con el inters general o pblico.
Los servicios pblicos propios se distinguen tambin de los llamados servicios sociales que presta normalmente
el Estado en reas tales como la cultura, salud pblica, previsin social, cuya gestin suele encomendarse a
rganos u entes administrativos, sin perseguirse fines de lucro.
Esta actuacin estatal, para la realizacin de prestaciones que no poseen contenido econmico, no implica
reemplazar ni sustituir la iniciativa privada que, respecto de estas actividades, contina regida por el principio de la
libertad, sin perjuicio de lo cual, cuando a la actividad la lleva a cabo el Estado, se aplican los principios y normas
propios de la funcin administrativa.
En definitiva, salvo que se configure la publicatio tales actividades no son de titularidad estatal ni su otorgamiento
se rige por las tcnicas de la concesin de servicios pblicos ni del permiso.

5.- EL ACTO DE CREACIN DEL SERVICIO PBLICO. COMPETENCIA PARA CREAR EL SERVICIO
PBLICO.
Cuando hablamos de acto de creacin nos referimos al rgano que los crea: P.L. O P.E. Discusin.
La competencia se refiere a qu ente los crea: nacin, provincia, municipio.

rgano de creacin: cuando no hay una norma que prevea cual es el encargado de crearlos, se entra en la
discusin s le corresponde crearlos al P.L. o P.E.
Opinin de Malienhoff: le corresponde al rgano ejecutivo, salvo que sean monoplicos.
La mayora de la doctrina considera que le corresponde al Poder Legislativo. sta es el criterio de la ctedra por 3
razones:
- en razn del impacto presupuestario que acarrea la creacin de un servicio pblico,
- que la norma que la crea en una norma en sentido material con destinatario general y contenido abstracto
y
- porque son actividades en principio de titularidad de los particulares y para sustraerlos de las mismas
(supone restricciones a la libertad) se requiere una ley en sentido formal.

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Entes que los crean: la Constitucin Nacional defina quin es el ente competente.
Materia Delegada: competencia nacional.
Materia Reservada por las provincias: competencia provincial.
En cuanto a los municipios, hay que ver el grado que autonoma municipal. (Constitucin Provincial).

6.- PODER REGLAMENTARIO DEL SERVICIO PBLICO
Las normas de creacin establecen principios a los que debe sujetarse la reglamentacin y quin puede
reglamentar un servicio pblico. Los poderes reglamentarios del Poder Ejecutivo son suficientes, salvo que aquello
se traduzca en una limitacin a los derechos de los particulares, en este caso se requiere una ley formal.

MODIFICACIN
Si la modificacin es estructural/fundamental, se rige por los principios de la creacin. Ej: Aerolneas.
Si las modificaciones son insustanciales que se refieren a la forma en ejercicio del servicio pblico, se rige por la
reglamentacin salvo lmites.

COMPETENCIA PARA SUPRIMIRLO
La competencia le corresponde al mismo ente que lo cre en funcin del principio del paralelismo de las formas.

7.- RGIMEN JURDICO: REGLAS GENERALES RELATIVAS AL FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIO
PBLICOS. PRINCIPIOS QUE LO NUTREN. LAS HUELGAS EN LOS SERVICOS ESENCIALES.
Las necesidades colectivas que se satisfacen por el procedimiento del servicio pblico y que justifican la publicatio
o, en su caso, la declaracin legislativa de una determinada actividad que desarrollan los particulares como
"servicio pblico impropio", conducen a la institucin de un rgimen jurdico peculiar, que no es otra cosa que un
aspecto del llamado "rgimen exorbitante" o tpico del Derecho Administrativo, constituido por una serie de
prerrogativas, obligaciones y garantas. Cuando el servicio pblico se encuentra prestado por el propio Estado en
forma directa, ese rgimen es parte de la funcin administrativa, aun cuando dentro de sta posee caracteres
especficos que lo tipifican y lo distinguen de otras formas de accin de la Administracin Pblica (v.gr. polica). Lo
peculiar, es aqu, la extensin del rgimen administrativo del servicio a los particulares que prestan un servicio
pblico (v.gr. servicio de taxis o de transporte colectivo).
Importa advertir tambin que, en virtud de que las reglas generales que rigen el funcionamiento de los servicios
pblicos no se encuentran muchas veces legisladas de un modo expreso, el rgimen jurdico se configura
igualmente sobre la base de determinados principios generales del derecho, como el de la continuidad del servicio
pblico, el cual se desprende de la naturaleza de la propia actividad que hay que satisfacer de un modo
intermitente.

1) CONTINUIDAD: debe ser prestado sin interrupciones. No significa que deba ser prestado siempre, dado que
depende de la naturaleza.
En los servicios pblicos accidentales la nota de continuidad se conforma con que el servicio est disponible. Ej:
extincin de incendios.
ste principio entra en tensin con el derecho de huelga.
Toda huelga afecta no solamente los derechos de los patrones o empresarios sino tambin la libertad de trabajo
de los dependientes (derechos todos cuya efectividad la Constitucin reconoce y garantiza en los arts. 14, 17, 19 y
28).
Pero, adems, y esto es lo que no ha sabido verse con claridad hasta hace poco tiempo, la huelga daa
profundamente el tejido social, careciendo de sentido considerarla bajo la ptica de una relacin inter privada,
porque tanto su extensin como sus objetivos y formas de ejecucin rebasan la perspectiva particular de las
relaciones entre empresarios y trabajadores, para ingresar decididamente en el mbito de lo pblico.
Esta calidad pblica que posee la huelga se refleja con mayor intensidad cuando se trata de la prestacin de
servicios esenciales para la poblacin ya que si el trabajo humano goza, en el plano de los valores, de prelacin
sobre los dems factores econmicos el Estado no puede tolerar, sin agravio a la justicia, que grupos, sectores o
corporaciones abusen de su poder para impedir el trabajo que otros necesitan realizar para subsistir y mejorar sus
condiciones de vida.
En ese plano, las huelgas perjudican, directa o indirectamente, a todos los habitantes en su condicin de
proveedores, usuarios, consumidores, etc., impedidos de trasladarse de un lugar a otro, comunicarse con un
semejante o atenderse en un establecimiento sanitario, para citar algunos de los ejemplos ms reiterados.
Lo que se halla en juego entonces es la privacin del bien comn cuya proteccin est confiada a los gobernantes.
Por eso, en la naturaleza del derecho de huelga ha de verse la de un derecho secundario cuyo ejercicio no implica
el ejercicio de una facultad normal derivada de una autntica y primaria libertad. No configura, pues, un derecho
fundamental ya que no podra concebirse la existencia de un derecho pleno para frustrar las libertades esenciales
de las personas. Cul es entonces la real naturaleza de este derecho? La clave de su sustancia jurdica,
evidentemente, consiste en concebir a la huelga como un derecho de excepcin, un remedio extremo cuyo
fundamento radica en el estado de necesidad que sufren los trabajadores o empleados.
El ejercicio del derecho de huelga se encuentra, entonces, siempre condicionado o limitado por el bien comn que
debe marcar, a travs de la legislacin, la lnea divisoria entre su legtimo ejercicio y el abuso del derecho.
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Para lograr una conciliacin hay que tener en cuenta la clasificacin de servicios pblicos esenciales y no
esenciales. Cuanto ms esencial sea prestacin, ms rigurosa ser su reglamentacin. Por ello la normativa legal
o reglamentaria debera estatuir un sistema de prestaciones mnimas para la prestacin de los servicios
esenciales y un rgimen sancionatorio, extensivo a los gremios, que garantice contra el abuso en el ejercicio del
derecho de huelga y la alteracin de la continuidad de los servicios.
Otra forma es a travs de la tcnica de rescate cuando la Administracin Pblica toma la gestin del servicio
pblico.

2) REGULARIDAD: debe prestarse conforme a las reglas que lo rigen. No debe confundirse con la continuidad. Ej:
el colectivo que pasa con la frecuencia en la que debe pasar cumple con el principio de continuidad, pero si el
conductor est ebrio o no hay extintores no se cumplen las reglas que rigen la prestacin.
Regularidad supone la continuidad pero es ms amplia.

3) IGUALDAD: Principio Constitucional (art. 16 C.N.). No solo se refiere a la igualdad ante la ley, sino tambin ante
los jueces y la Administracin Pblica. La igualdad se proyecta en materia de cargas pblicas, tributarias, acceso
a cargos pblicos, contrataciones pblicas, servicios pblicos, etc.
La igualdad se refiere tanto al acceso al servicio como al precio o tasa que perciba el prestatario.
Debe dispensarse con igualdad de trato tanto jurdico como econmico a los usuarios. Esta igualdad no obsta la
creacin de categoras de usuarios, pues lo que se exige es que haya igualdad entre iguales. Lo que se puede
cuestionar es la categora en s, cuando para formarlas se emple un criterio discriminatorio. Fuera de este caso
son perfectamente vlidas.

4) OBLIGATORIEDAD: La configuracin del rgimen jurdico del servicio pblico quedara desprovista de sentido
si no se asegurara la prestacin efectiva del mismo y la consecuente satisfaccin de las necesidades colectivas. A
ello tiende, precisamente, el principio de obligatoriedad que predica no slo una vinculacin entre el Estado y el
prestatario (en los supuestos de los llamados servicios pblicos impropios) sino el derecho de los usuarios que
utilizan el servicio para reclamar ante quienes lo prestan (ya sea el Estado o los particulares) su realizacin
efectiva.

8.- LA GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS Y LAS RELACIONES JURDICAS QUE VINCULAN A LOS
USUARIOS. SISTEMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
La problemtica de la gestin de los servicios pblicos gira en torno de los servicios pblicos propios ya que
cuando el servicio pblico es impropio lo gestiona el particular y se conforma con la autorizacin.
No ha de olvidarse tampoco que, conforme al principio de la subsidiariedad, existe una regla general que
determina que la prestacin de los servicios pblicos debe ser efectuada por los particulares, justificndose la
asuncin de la gestin directa por el Estado solamente cuando la iniciativa privada revele desinters, insuficiencia
o ineficacia. Es este un verdadero principio general del derecho. Sobre esa base, una vez que se haya operado la
publicatio, que implica la asuncin de la titularidad del servicio por parte del Estado, ste puede organizar alguno
de los siguientes sistemas de prestacin:
Cuando el servicio pblico es propio hay que diferenciar:
- DIRECTA: En nuestro ordenamiento, este tipo de gestin comprende distintas formas jurdicas pues el
servicio pblico puede prestarse mediante alguno de estos modos a: 1) empresa sin personalidad jurdica propia;
2) persona pblica estatal o entidad descentralizada; 3)sociedad del Estado; 4) sociedad annima de participacin
mayoritaria estatal; 5) sociedad de economa mixta o sociedad annima comn (cuando el Estado tuviera la
mayora del capital de la entidad)

- INDIRECTA: Se produce cuando el Estado, sin relegar sus potestades ni renunciar a su titularidad le
encomienda a un particular, por lo comn dotado de organizacin empresarial, la prestacin de un servicio pblico,
a travs de la concesin.
Por excepcin, puede darse tambin la gestin indirecta en la llamada colaboracin que realizan los particulares
en forma paralela, por participacin o por injerencia.

NATURALEZA DE LAS RELACIONES JURDICAS ENTRE LOS USUARIOS Y LAS ENTIDADES
PRESTATARIAS DEL SERVICIO.

ESTADO PRESTADOR DEL SERVICIO: En principio, se van a regir por el Derecho Pblico y las cuestiones que
se susciten entre ellos se debatirn en el contencioso administrativo.
USUARIO PRESTADOR DEL SERVICIO: Se regirn por el derecho privado.
USUARIO PRESTADOR: ESTADO: Si el prestador del servicio es el Estado hay que ver si estn en juego
intereses exorbitantes. En caso de que as sea, la cuestin se regir por el derecho pblico.
Cuando la cuestin que se quiere ventilar est vinculada al giro comercial, la cuestin es de derecho privado.

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9.- RETRIBUCIN DE LOS SERVICIO PBLICOS.
Sin dejar de reconocer la posible existencia de actividades administrativas que satisfacen necesidades colectivas,
cuya remuneracin no se encuentra a cargo de las personas directamente beneficiadas (aun cuando, en todo
caso, ellas resulten solventadas a travs de impuestos que se imponen sobre los contribuyentes), el principio en la
materia consiste en que todo servicio pblico sea retribuido por los usuarios a travs de una tasa, precio o
contribucin de mejoras.
Los servicios pblicos son eventualmente retribuibles. ste carcter no hace al concepto.
Las tarifas puede adoptar la naturaleza de tributo cuando el servicio pblico es obligatorio para el particular
(retribucin universalis) y recibe el nombre de tasa.
Cuando son facultativos, la tarifa recibe el nombre de precio.

FIJACIN DE TARIFAS: naturaleza jurdica del acto por el cual se fija la tarifa.

En los servicios pblicos monoplicos la naturaleza jurdica es un acto administrativo general no normativo, porque
tiene contenido concreto. Se rigen por los principios de los actos reglamentarios y el servicio es obligatorio para el
usuario. Ej: irretroactividad.
En los servicios pblicos en los que existe la libre concurrencia el acto adquiere carcter contractual porque el uso
del servicio es facultativo para el usuario. Dr. Lisa opina que es una ficcin.

PRINCIPIOS
- PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD O RAZONABILIDAD: Adecuacin en la proporcionalidad del medio
y el fin. Es un principio del Derecho Administrativo. (art. 28 C.N.).
Cmo se traduce? Frmula: las tarifas deben ser justas y razonables.
Cuando decimos justas nos referimos a que deben ser establecidas conforme al orden jurdico, es decir, segn los
mecanismos que prev la ley para su fijacin.
La razonabilidad refiere al quantum. Puede ser justa pero confiscatoria en cuanto al quantum.
- IRRETROACTIVIDAD: no es un principio constitucional sino legal , actualmente prescripto en el art. 3 del Cd.
Civ. Esta norma, si bien admite la posibilidad de que la propia ley estatuya la retroactividad de sus disposiciones,
prescribe tambin que en ningn caso podr afectar derechos amparados por garantas constitucionales.
Una norma retroactiva puede llegar a ser inconstitucional cuando avasalla derechos adquiridos bajo el imperio de
ley anterior.
La aplicacin de una tarifa que imponga en forma retroactiva nuevos precios o tasas sera un acto inconstitucional
por cuanto privara a los usuarios de un derecho adquirido a pagar el valor de prestaciones ya efectuadas e
incorporadas.
La Constitucin Nacional no prohbe la irretroactividad expresamente, pero se infiere de su art. 17 al proteger el
Derecho de Propiedad. Cmo lo traducimos en materia tarifaria? El usuario tiene un derecho adquirido a que se
le aplique la tarifa vigente al momento de la utilizacin del servicio. El derecho ingresa al patrimonio al momento
de uso del servicio.

10-LA ACTIVIDAD INTERVENTORA Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PRIVADOS.
ORIGEN Y EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE POLICIA.
La incidencia de la actuacin estatal en la posicin jurdica de los administrados puede ser positiva o negativa. El
Fomento configura una ampliacin de la esfera jurdica de los destinatarios privados. El Poder de Polica es la
actividad interventora de gravamen. Estos actos desfavorables o de gravamen, traducen un poder estatal de
limitacin, imposicin o extincin de los derechos individuales por causa de inters pblico. Inciden negativamente
en la posicin de las personas y van desde la limitacin de los derechos y la delimitacin de sus contenidos hasta
las llamadas potestades ablatorias (v.gr. expropiacin) pasando por las prestaciones forzosas, la imposicin de
deberes y las sanciones.
Con la salvedad de la revocacin por razones de mrito u oportunidad (que procede previa indemnizacin) los
derechos emergentes de este tipo de actos se incorporan definitivamente al patrimonio de los administrados,
hallndose protegidos por la garanta del art. 17 de la Const. Nac. y por el principio de irrevocabilidad de los actos
administrativos prescripto por el art. 17 de la LNPA.

ORIGEN Y EVOLUCIN: Es un concepto que rememora al Estado Gendarme donde ste tena un poder
absoluto.
Polica deriva del latn politia que a su vez deriva del trmino griego politeia: derecho que regulaba la ciudad.
En la Edad Media fue considerado un trmino relacionado con el orden de la organizacin civil y esto tena que ver
con el orden moral cuyo cumplimiento era asegurado por la Iglesia con una finalidad de bien comn.
En la Edad Moderna se fue gestando el concepto amplio de poder de polica. Se sustituy la finalidad de
bsqueda del bien comn por la de Razn de Estado ejercida por un poder que se conceba soberano, absoluto e
ilimitado. De all en ms se oper el consecuente abandono de aquellas limitaciones establecidas al ejercicio del
poder pblico por el derecho natural, comenzndose a imponer a los sbditos conductas sin base objetiva o legal,
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que tenan por slo fundamento la voluntad del prncipe o funcionario. Es en este perodo en que comienzan a
extenderse las regulaciones pblicas de los diversos Estados sobre los particulares.
En esta etapa se extendieron las reglamentaciones del prncipe. Desde aqu se empez a identificar al Poder
Ejecutivo con el poder reglamentario.
Con el proceso de codificacin las limitaciones a los derechos privados se cristalizaron por algn tiempo. No poca
influencia en ello tuvieron las concepciones que restringieron las funciones del Estado, en una verdadera vuelta de
timn sobre las ideas dominantes durante
el absolutismo y la propia Revolucin Francesa.
En ese cuadro, aparece el Estado de Derecho como representacin de un modelo ideal de rgimen caracterstico
de los derechos individuales que instituye un principio fundamental, a partir del cual se edifica el andamiaje jurdico
de la proteccin de los particulares. Este principio consiste en la instauracin de la regla de la competencia
objetiva derivada de ley expresa, como condicin que habilita y legitima el ejercicio del poder del Estado para
establecer limitaciones a los derechos privados.
Como resultado de esa evolucin la polica, que inicialmente se limitaba a la seguridad, termin por abarcar las
limitaciones de derechos por razones de moralidad y salubridad.
El poder de polica abarca tanto actos individuales de control como reglamentaciones.
Otras tcnicas son las potestades ablatorias donde lo que se opera es una eliminacin total o parcial del derecho
del administrado e incluyen desde la expropiacin hasta la ocupacin tempornea, la requisicin, el decomiso, etc.
Adems abarca la potestad punitoria.
La ley es la nica fuente de limitacin. No hay posibilidad de que el Poder Ejecutivo en forma reglamentaria pueda
crear limitaciones, aunque s puede reglamentar las limitaciones creadas por ley.
Principio de Favor Libertatis: en caso de duda siempre se va a estar a favor de la libertad de los individuos. En
caso de que la duda se refiera a si la limitacin fue creada por ley, se presume la ilegitimidad de la misma.
El poder de polica no es una potestad delegada por las provincias, por lo tanto es local y siempre debe ser
razonable respecto del fin buscado.

11-LA DISTINCIN ENTRE EL LLAMADO PODER DE POLICA Y LA POLICA ADMINISTRATIVA
Mientras la llamada polica administrativa se traduce, fundamentalmente, en el dictado de actos concretos, el
poder normativo de la Administracin requiere siempre de una ley (arts. 14, Const. Nac. y 99, inc. 2, Const. Nac.)
careciendo sta de la potestad de dictar normas generales sin una cobertura legal expresa, determinada y
circunscripta en razn de la materia. Al lado de aqulla, existe otra actividad de limitacin, extincin, etc., de
derechos privados que se manifiesta a travs del poder de legislacin mediante leyes y reglamentos que limitan el
ejercicio y el contenido de los derechos individuales para hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los
fines de inters pblico que persigue la comunidad. En este ltimo supuesto se habla de Poder de Polica, aun
cuando, por lo comn, esta denominacin se reserva, entre nosotros, a cierto tipo de actividad reglamentaria de
los derechos individuales que realiza el Congreso.
En ambos casos, ya se trate de la funcin materialmente legislativa a cargo del Congreso o de una remisin
normativa al rgano Ejecutivo, la coaccin no integra necesariamente, la sustancia del concepto siendo tan slo
un accidente que se pone en ejercicio cuando fracasan las medidas preventivas o intimaciones que formule la
Administracin en orden al cumplimiento de las obligaciones, deberes y cargas que las normas imponen a los
particulares.
CONCLUSIN:
POLICIA ADMINISTRATIVA: es la que se materializa en actos concretos e individuales.
PODER DE POLICA: potestad de reglamentacin que tiene el poder ejecutivo en forma derivada (nunca
originaria) de la Administracin Pblica.

Lmites de la actividad estatal limitativa de derechos:
- Art 14 C.N. correlativo con art. 6 de C.N.
- Art 28 C.N.: se deduce implcitamente el principio de razonabilidad en los fines y proporcionalidad en los medios.
- Art 19 C.N.: reserva legal
- Otro lmite es la competencia objetiva: el poder de polica debe estar establecido por ley.

12-LA TCNICA DE LOS ACTOS FAVORABLES. NOCIN CONCEPTUAL. MEDIOS DE FOMENTO
La doctrina se ha ocupado de clasificar los medios a que acude el Estado para estimular la realizacin de
actividades privadas por razones inherentes al inters pblico. Se trata de actos propios de la justicia distributiva
ya que el incentivo que se procura con el fomento se concreta en la adjudicacin o distribucin de ventajas de
ndole honorfica o econmica que pertenecen a los llamados bienes comunes. De ese modo, mediante la tcnica
distributiva, se conectan regulaciones pblicas en actividades regidas por el Derecho Privado, dando origen a una
serie de relaciones jurdicas donde el poder pblico del Estado queda circunscripto al aspecto ins administrativo de
la relacin emergente del fomento que no puede interferir en el status jurdico del particular ni en sus derechos de
propiedad sobre el bien o la empresa que constituyen el objeto del fomento. Este lmite hace que ciertos poderes
que el ordenamiento atribuye a la Administracin en el marco de la contratacin pblica (ej.: sustitucin del
cocontratante) carezcan de sentido y, por tanto, de vigencia, en esta clase de relaciones donde se acta a travs
de una tcnica de induccin y el beneficio para la comunidad se logra en forma indirecta. Entre los medios que
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tienden a estimular la actuacin de los particulares en un determinado sentido se encuentran los denominados
honorficos cuyo sentido acaso ms trascendente consiste en generar el perfeccionamiento individual de quien
alcanz la distincin, el premio, la condecoracin o la ms alta calificacin en un examen, cuyo fundamento radica
en el beneficio social que ello reporta.
Los medios de fomento tambin pueden revestir naturaleza econmica ya sea que consistan en prestaciones in
natura o materiales, o en ventajas financieras o dinerarias. Estos ltimos, pueden ser directos como los anticipos o
prstamos, primas, subsidios, subvenciones y reintegros o reembolsos aduaneros, o bien, indirectos como las
exenciones y desgravaciones impositivas o la admisin temporal de mercaderas exentas de derechos de
importacin para su elaboracin con destino a la exportacin, donde no se opera ningn desplazamiento
patrimonial por parte de la Administracin.
En ese cuadro clasificatorio la doctrina suele distinguir respectivamente el subsidio, la prima y la subvencin. El
primero, consiste en un desembolso dinerario peridico fundado en la ley o en un contrato administrativo (basado
en ley) que genera un derecho subjetivo a su percepcin (v.gr. el subsidio familiar) mientras que la prima carece
de dicha periodicidad. A su vez se ha sostenido que la prima se diferencia de la subvencin en que el
otorgamiento de esta ltima resulta discrecional y no genera derecho subjetivo en cabeza del particular
subvencionado.
Lo cierto es que si la fuente de la subvencin deriva de un contrato, su concesin deja de ser discrecional y el
particular tendr accin para reclamar su cumplimiento ante la justicia, confundindose en tal caso con la prima y
con el subsidio (en el supuesto que sea peridica) lo que permite concluir que la subvencin puede tambin ser
concebida en sentido amplio, comprensiva de cualquiera de las especies indicadas, en virtud de la existencia de
reglas comunes en su rgimen jurdico. En principio, la subvencin no genera contraprestacin o compensacin,
salvo que hubiera al respecto alguna estipulacin expresa establecida en un acto o contrato administrativo.

EL FOMENTO DE LAS INDUSTRIAS
La tcnica de estimulacin que traduce el fomento comprende tanto medidas orientadas a proteger determinadas
actividades como a aquellas encaminadas a promoverlas.
Promocin y proteccin son, pues, dos formas distintas de realizar el fomento, que coexiste muchas veces en un
rgimen jurdico unitario.
De este modo, el fomento de las industrias puede abarcar tanto medidas de promocin (ej.: beneficios fiscales
para la formacin del capital social de la entidad promovida) como aquellas ventajas que encuadran en el
concepto de proteccin industrial (v.gr., fijacin de aranceles o derechos de importacin tendientes a proteger la
industria instalada o la que se instale en el pas).

13.- LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS. DIFERENTES TIPOS DE SANCIONES QUE APLICA LA
ADMINISTRACIN. DISTINCIN ENTRE DELITOS Y CONTRAVENCIONES.
Las sanciones giran en torno a la naturaleza del ilcito.
Es importante determinar si son delitos o contravenciones para determinar la competencia. Los delitos son de
competencia nacional, mientras que las contravenciones tienen naturaleza local. El tipo de sancin va a depender
del tipo de deber infringido.
La nocin clsica y civilista de responsabilidad, como el sometimiento a los efectos reactivos del ordenamiento
frente al incumplimiento de un deber, no puede trasladarse al derecho administrativo porque el Estado tambin
responde por acto ilcito.

Dnde se ubica el deber preexistente?
Derecho Penal: el deber debe estar descripto en el Cod. Penal y el efecto reactivo es una sancin penal: la pena.
Ordenamiento Jurdico General: la infraccin nace por el incumplimiento del deber genrico de no daar. El efecto
reactivo es el resarcimiento. En la responsabilidad civil se tiende a volver las cosas al anterior, lo que no siempre
sucede en el mbito administrativo.
Ordenamiento Administrativo: hay que distinguir:
- las relaciones de supremaca general: atinente al derecho penal administrativo sancionador (contravenciones)
- relaciones de supremaca especial: se refiere a las faltas disciplinarias (se ve principalmente en las relaciones
con empleados pblicos).

La clasificacin atiende al objeto jurdico lesionado.

Hay 2 teoras para diferenciar el delito de la contravencin.
TEORA CUALITATIVA: parte de una distincin cualitativa entre el ilcito judicial y el administrativo.
En el delito, el injusto se encuentra en el dao concreto o situacin de peligro sobre un bien jurdico determinado.
En la contravencin hay una violacin del deber de obediencia o colaboracin por parte de los particulares contra
la administracin.
La importancia de la distincin est en cual va a ser el rgano competente.

TEORA CUNTITATIVA: tienen la misma naturaleza represiva por lo tanto la distincin es de grado.
DELITO: materia penal sustantiva / CONTRAVENCIN: materia penal administrativa.
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Esta teora predica la aplicacin de los principios del derecho penal sustantivo.
El Derecho Penal sustantivo, el disciplinario y el contravencional, son expresiones del poder punitivo general del
Estado, es por ello que tiene como punto de contacto el respeto por el derecho al debido proceso garantizando el
derecho a ser odo, a ofrecer y producir prueba y a una resolucin fundada.
Diferencias: la tipicidad se va flexibilizando en el mbito del derecho disciplinario. Los tipos son ms abiertos, esto
es as porque las posibles inconductas que pueden realizar los empleados de la administracin son mltiples, y
por ello sern redactados de manera ms general.
Cuanto mayor sea la especialidad ms vamos a ir matizando los principios del derecho penal sustantivo.

La ctedra se inclina por la TEORA CUANTITATIVA.

FENMENO DE LA DESPENALIZACIN
Supone la quiebra del sistema tradicional que atribuye al rgano judicial la funcin de aplicar las penas. Es el
proceso por el cual se transfiere la atribucin de aplicar penas a la Administracin Pblica
Se admite para sanciones penales administrativas, con la condicin de que haya control judicial suficiente: debe
haber un recurso ordinario con amplitud de debate y prueba. No basta el recurso extraordinario. La otra exigencia
es el respeto pr el debido proceso.
Algunos autores en materia de contravenciones exigen la existencia de un recurso judicial con efecto suspensivo.
Aqu vemos a entrar en colisin entre la presuncin de inocencia y la presuncin de legitimidad, por ello es que por
ej. debe pagarse la multa para despus discutir la cuestin porque est en juego la regularidad de la prestacin
del servicio.

JURISDICCIN NACIONAL Y PROVINCIAL PARA LEGISLAR EN MATERIA DE CONTRAVENCIONES E
INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.
El ente competente para legislar sobre delitos es la Nacin, a travs del rgano del Congreso.
Las contravenciones estn a cargo de las provincias a travs del rgano legislativo.
Todo acto de gravamen en la esfera jurdica de los particulares tiene que tener cobertura de ley formal.
La Nacin conserva los poderes delegados por las provincias (art. 75 C.N.) y los poderes concurrentes con las
provincias.
Las provincias tienen poderes reservados (art. 121 C.N.) y poderes concurrentes.

Poderes Delegados: expresos: art. 75 inc. 2 C.N. e implcitos: art.75 inc. 32 y 125 C.N.
Poderes Concurrentes: los ejercen la nacin y las provincias. Los poderes provinciales se legitiman siempre que
no sean repugnantes con el objeto y finalidad impuesto por la nacin.
Poderes Reservados: art. 121 C.N. Lo que no est delegado se entiende reservado a las provincias. Por ello, la
competencia de las provincias es la regla.

REGLAS:
1) Si el Congreso de la Nacin legisla sobre delitos: las provincias carecen de potestades para crear
contravenciones que tengan como base el mismo tipo (conducta descripta) que utiliz el Congreso.
2) Tanto la nacin como las provincias tienen poderes tanto privativos como concurrentes en materia de
contravencin.
3) Las provincias no pueden crear contravenciones relativas a competencia implcitamente asignadas a la Nacin.
Con ms razn respecto de las expresas.
4) Cuando la Nacin legisla sobre materia concurrente, el poder provincial se legitima siempre, salvo repugnancia
o incompatibilidad con la legislacin nacional.

14.- PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL SUSTANTIVO APLICABLES AL DERECHO CONTRAVENCIONAL
1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD: nacen en materia sancionatoria y luego se extiende a la materia tributaria.
Fundamento: toda pena debe estar fundad en una ley formal (art. 18 C.N.) y ningn habitante de la Nacin ser
obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe (art. 19 C.N.).
En virtud de ello, no pueden crearse contravenciones ex novo por reglamento, siempre debe derivar de ley formal.

2) PRINCIPIO DE TIPICIDAD: rige en materia contravencional si la conducta punible est delimitada por la norma,
siempre debe derivar de ley formal.
La norma debe describir hechos y pena.
No se admite en derecho penal contravencional lo que en derecho penal sustancial se llama ley penal en blanco.
En materia disciplinaria la tipicidad no se cancela, sino que se relativiza o matiza a travs de tipos ms abiertos.
El principio de nulla poena sine lege rige an en materia disciplinaria, las penas deben estar establecidas por ley.

3) PRINCIPIO DE CULPABILIDAD: la culpa en materia penal es el factor de atribucin: no hay responsabilidad sin
culpa.
En este campo hay un apartamiento por parte del derecho contravencional. Se admite tambin los factores
objetivos de atribucin. Ej: tpico caso de personas jurdicas.
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4) PRINCIPIO DE INTERDICCIN DE LA ANALOGA: rige en materia contravencional en cuanto se a favor del
administrado.

5) PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD Y APLICACIN DE LA LEY MS BENIGNA: rigen en materia
contravencional, (podra decirse que tambin en materia disciplinaria).

6) PRESUNCIN DE INOCENCIA: rige.

7) PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD: se traduce en la imposibilidad de exceso de punicin.
Vicio de exceso de punicin: es un vicio propio de las sancione s administrativas y debe ser manifiesto. Art. 28 y
23 C.N.

8) PRESCRIPCIN: rige.

CLASES DE SANCIONES PENALES ADMINISTRATIVAS

- MULTA
- INHABILITACIN PARA REALIZAR DETERMINADA TAREA
- AMONESTACIN: infracciones de menor gravedad
- CLAUSURA
- DECOMISO
- CADUCIDAD. Ej: permisos
- RETIRO DE PERSONALIDAD

EXTINCIN DE SANCIONES PENALES ADMINISTRATIVAS

- MODO NORMAS: CUMPLIMIENTO
- MUERTE DEL INFRACTOR SI EL PERSONAL
- PRESCRIPCIN
- CONDONACIN: es comn en materia de trnsito. El juez puede condonar determinadas sanciones
- RECURSO GANADO: se extingue por anulacin de la sancin. La anulacin supone retiro del acto administrativo
sancionador.
Hay dos posturas: la objetiva atiende al porque del vicio y distingue revocacin (por razones de oportunidad,
mrito y conveniencia) y anulacin (por ilegitimidad) y la subjetiva que distingue anulacin por el juez, de
revocacin por la Administracin Pblica.
La extincin se va a producir por revocacin o por anulacin segn la postura que se adopte, por eso el profesor
utiliza el trmino genrico retiro de la sancin.

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BOLILLA 16 sacar de cassagne
(esta bolilla est incompleta)

1.- Contratos de la Administracin
Los contratos del Estado, contratos de la Administracin o contratos administrativos, estn regidos
predominantemente por el derecho pblico y con un rgimen jurdico nico. Estrictamente hablando, no hay
contrato civil de la Administracin; en principio, todos son de derecho pblico, sometidos a reglas especiales.
El contrato de la Administracin, es una de las formas jurdicas por las que se exterioriza la actividad
administrativa, es una especie dentro del gnero contrato, cuya especificidad est dada por la singularidad de sus
elementos, caracteres y efectos; en suma, por su rgimen jurdico.
No hay armona doctrinaria ni legislativa en cuanto a su denominacin, y es as como se los llama contratos
administrativos, contratos del Estado, contratos pblicos, contratos de la funcin administrativa, etc.
Dromi los denomina indistintamente contrato administrativo o contratos de la Administracin, pues no comparte la
distincin entre contrato administrativo y contrato civil de la administracin, en merito a que el Estado posee una
personalidad nica y se rige fundamentalmente por el derecho pblico.

2.- Contratos administrativos. Caracterizacin
La actividad administrativa significa la satisfaccin del inters pblico en forma concreta y plena.
El contrato administrativo es un instrumento del que se vale la administracin para satisfacer el inters pblico.
Tiene que tercerizar muchas cuestiones que no puede construir o salvaguardar por si.
El contrato es una tcnica de colaboracin del particular hacia el Estado para coadyuvar el cumplimiento de fines
pblicos. Esta tcnica de colaboracin es voluntaria, ya sea en forma amplia o limitada. Si la colaboracin fuere
forzosa, dara lugar a la carga pblica.
El contrato administrativo es la declaracin de voluntad bilateral comn regida por el derecho pblico que produce
efectos jurdicos entre rganos o entes estatales o no, y los co-contratantes a los fines de satisfacer el inters
pblico.

3.- Rgimen exorbitante
Son clausulas derogatorias del derecho comn, inadmisibles en los contratos privados, porque rompen el principio
esencial de la igualdad de los contratantes y de la libertad contractual que prima en la contratacin civil. En otros
trminos, estas clausulas tiene por objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraos, por su naturaleza,
a los cuadros de las leyes civiles o comerciales.
Es por eso, que en virtud de estas clausulas, la administracin puede ejercer sobre su contratista un control de
alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del contrato, dar directivas a la otra parte, declarar
extinguido el contrato por s y ante s, imponer sanciones, etc.
Los limites de las clausulas estn sealados por la juridicidad de la actividad administrativa, tanto en su aspecto
reglado como en el discrecional.

4.- Formacin del Contrato Administrativo
En la etapa declarativa, la adjudicacin es un acto contractual. Con la notificacin y aceptacin del particular se
perfecciona el contrato: con posterioridad a estos actos empieza la etapa de ejecucin.
La etapa precontractual se da desde la decisin del Poder Ejecutivo hasta la adjudicacin, y esta abarca: el pliego;
la imputacin presupuestaria; la aprobacin de la parte legal; y por ltimo, la publicacin de edictos llamando a
licitacin pblica.
Etapa precontractual:
- Preliminar: es una instancia eminentemente interna que culmina con el llamado a la licitacin pblica. En
esta etapa no participa el particular. Estamos en un proceso de formacin de la voluntad del Poder Ejecutivo.
- Sustancial: es sustancial porque empieza a interactuar el particular. Esta culmina con la revisin (se
remiten todas las ofertas validas).
- Preadjudicacion: es el anlisis de las ofertas validas. Se hace el estudio comparativo de las ofertas. La
comisin de preadjudicacion es la que realiza una valoracin no vinculante para el Poder Ejecutivo. Esta va a
decir: qu ofertas estn en pliego; y cul de estas ofertas conviene.
Etapa declarativa:
En esta etapa entran a jugar los criterios de seleccin que pueden ser objetivos (precio, garanta) o subjetivos
(desempeo profesional). Siempre se adjudica a la oferta ms conveniente y, Cul es? Puede ser la que tiene
mejor precio, o la que tiene mejor calidad, o mejor soporte tcnico, etc.
El Poder Ejecutivo adjudica la oferta pblica la mejor oferta siguiendo los procedimientos y formas prescriptas por
la norma ms conveniente Ej.: ley de obra pblica.
Nace y agota esta etapa con la declaracin del Poder Ejecutivo de adjudicacin de obra. Aqu se celebra el
contrato con el particular. Siempre delante de este contrato hay un instrumento publico prevalente.
Etapa de ejecucin:
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Comienzan a correr los efectos del contrato. Esta etapa est gobernada por 2 principios:
- Mutabilidad: Poder de la administracin, que en funcin del inters pblico, puede modificar clausulas
contractuales durante la ejecucin del contrato. El fundamento es el ius variandi. Tiene 2 limitaciones que se
fundan en el art. 17 CN: no pueden lesionar la ecuacin econmica del contrato; y adems, no puede lesionar o
modificar sustancialmente el objeto del contrato (excepcin: las podr modificar en forma razonable en pos del
inters pblico).

- Continuidad: Siempre debe estarse a la continuidad del contrato. El inters pblico exige la continuidad del
contrato para garantizar el mismo. Esto tiene una excepcin: la exceptio non adimpleti contractus produce la
suspensin del contrato sin que el particular caiga en mora. Es condicin para oponerla: que el incumplimiento de
la administracin sea grave e impida continuar con la obra; y que el particular no est en mora.
El particular puede exigir el pago por nota, carta documento o por queja ante el director de obra que controla la
marcha de la ejecucin.
Porque resulta importante suspender? Para destrabar la rescisin del contrato y no continuar con la ejecucin de
la obra afrontando los gastos.

5.- Seleccin del co-contratante de la Administracin. Diferentes procedimientos.
Licitacin pblica: es el procedimiento administrativo por el cual la administracin invita a una cantidad
indeterminada de posibles interesados a que, sujetndose a las bases fijadas en los pliegos de bases y
condiciones, formule propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin) la ms
conveniente.
Concurso pblico: es el procedimiento de seleccin en el que prima la mayor capacidad tcnica, cientfica,
econmico-financiera, cultural o artstica entre los representantes o intervinientes, dirigindose al llamado
a una cantidad indeterminada de posibles oferentes. El concurso puede dirimirse sobre la base de
antecedentes o por una prueba de oposicin.
Remate o subasta pblica: consiste en la compra y venta de bienes en pblico, sin limitacin de
concurrencia y al mejor postor.
6.- Caracteres:
- Formalismo: se encuentra supeditado al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones
vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratacin.
- Desigualdad jurdica: las partes contratantes estn en un plano de desigualdad. Por ello la administracin goza
de distintas prerrogativas, entre ellas: la de modificacin unilateral del contrato; la ejecucin con sustitucin del
contratista; rescisin contractual; etc.
- Clausulas exorbitantes
- Es intuito personae

7.- Elementos:
A- acuerdo de voluntad entre partes. Pero el contrato administrativo, al regirse por sus clausulas exorbitantes de
derecho civil y al existir un inters pblico a satisfacer, se rige tambin por prerrogativas que tienen su fuente en el
rgimen exorbitante y hacen que no haya una igualdad plena entre partes. El contrato administrativo tiene
caractersticas particulares:
- Es excesivamente formal: la violacin de sus normas acarrea la nulidad absoluta.
- La autonoma de la voluntad se encuentra menguada: el contrato administrativo es prcticamente un
contrato de adhesin, es decir, la administracin establece clausulas y procedimientos de celebracin.
- Prima el principio de desigualdad entre partes: no solo porque la administracin establece las clausulas
previas, sino tambin porque la administracin tiene prerrogativas de orden pblico. Entre ellas: el ius variandi (es
decir, la posibilidad de cambiar sobre la marcha, mientras se ejecuta el contrato, las clausulas contractuales. El ius
variandi tiene sus lmites, y este es que no puede modificar o alterar sustancialmente el objeto del contrato, ya
sea, respecto a la integridad misma del objeto, o respecto a la ecuacin econmica financiera del contrato);
facultades de fiscalizacin; y facultades de rescisin.
El particular para rescindir un contrato administrativo tiene que acreditar un incumplimiento muy grave de la
administracin y adems no debe estar en mora. El incumplimiento tiene que provocar en el particular una
imposibilidad de continuar con la obra. El fundamento de esto es que se trata de un contrato de colaboracin. Esto
se deber acreditar con un informe contable.
El contrato administrativo es un acto administrativo. Los elementos del contrato administrativo son los mismos que
los del acto administrativo. Las formas para celebrar un contrato administrativo dependen de cada legislacin
local.

8.- Efectos frente a terceros
A diferencia del derecho privado que los contratos no pueden ser ni opuestos a terceros ni invocados por ellos (art.
1199 CC), en Derecho Pblico, los contratos de la Administracin puede, en ciertos casos, ser opuestos a
102
terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes. Ej.: En las concesiones de obra pblica, el
concesionario tiene derecho de exigir de ciertos terceros el pago proporcional de la obra.
A su vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo. Ej.: en la concesin de servicio pblico, por el cual
pueden exigir que el concesionario preste el servicio correspondiente en la forma pactada.

9.- Derechos y obligaciones de las partes
En la etapa de ejecucin la administracin tiene diferentes obligaciones y prerrogativas:
a- Pagar la certificacin de la obra en tiempo y forma; aceptar la obra en tiempo y forma; y facilitar al
particular a lo que se haya comprometido.
b- Las prerrogativas son exorbitantes del derecho privado. Lo que se quiere es que el particular cumpla con
el pliego. Estas son: de direccin; fiscalizacin y control; de sancin, tanto pecuniarias como coercitivas; la
resolucin; y por ltimo, el ius variandi.

En cuanto al particular, tiene las siguientes obligaciones: realizar la obra; cobrar el precio pactado; que la
administracin le considere los reclamos efectuados; que reciba la administracin la obra; cumplir con lo pactado
en el contrato (Ej.: pago de ART; cargas sociales, etc.); el reajuste de precio, pago de adicionales e imprevistos, y
el ejercicio de la excepcin de incumplimiento contractual.

10.- Los hechos de la administracin son aquellos que resultan lesivos a la economa del contrato, ante esto surge
la excepcin de incumplimiento contractual.
El hecho del prncipe se da cuando el Estado Nacional dicta normas que afectan la economa del contrato pero
que no ha sido celebrado con la administracin. Ej.: salida de la convertibilidad.
La teora de la imprevisin tiende a compensar la excesiva onerosidad sobreviniente en la prestacin a cargo de
una de las partes del contrato, provocada por un cambio imprevisto producido en las circunstancias que
constituyeron la base del contrato, recogida en nuestro Cdigo Civil a partir de la reforma introducida por la ley
17.711.

11.- La doctrina es pacfica en admitir el saneamiento de los vicios de una oferta, sobre todo tratndose de vicios
de forma, acompaamiento de documentacin, etc., pero no para vicios graves de la oferta misma. Se trata pues
de evitar actitudes formalistas, buscando subsanar las irregularidades de detalle y centrando el anlisis
comparativo sobre los aspectos de fondo de cada oferta. Slo si el vicio es puramente formal, suele sostenerse,
puede ser subsanado, de lo contrario no. Lo mismo cabe decir de exigencias no formales pero s carentes de
propsito real y suficiente, por ejemplo: Por prematuras. No cabe requerir sino lo necesario y cuando es
necesario, dispensando requisitos intiles, meramente burocrticos o indebidamente restrictivos de la
participacin en la licitacin.

12.- Puede finalizar de modo:
a- normal: cuando es por vencimiento del plazo o cumplimiento del contrato; o
b- anormal: ya sea por muerte, quiebra, renuncia, caducidad o resolucin.
La caducidad es por incumplimiento de las obligaciones a cargo del prestador.
Diferencia entre caducidad y rescate: debe haber indemnizacin cuando rescata por instrumento pblico. Si no
hay instrumento publico pero hay incumplimiento por parte del prestador, hablamos de caducidad.
En cuanto a la resolucin, puede ser por: razones de ilegalidad (no genera indemnizacin) o de oportunidad
(genera indemnizacin).

13.- En caso de controversia suscitada a raz de un contrato administrativo, la jurisdiccin que deber dirimir es la
contencioso-administrativa, como lo prev el ordenamiento jurdico positivo.
Tambin se podr solucionar por medio de arbitraje como excepcin y con carcter restrictivo, en las cuestiones
que no afecten al orden pblico, ni al orden constitucional, ni agravien a la autoridad del Estado o a su soberana.

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BOLILLA 17

1.- Es una obra artificial provocada por el trabajo humano; y el contrato de obra pblica es un medio para
realizarlo. Este medio puede ser en forma directa (por la propia administracin) o indirecta (a travs de un contrato
o concesin de obra pblica).
En consecuencia, la obra pblica es un resultado querido por la administracin en miras del inters pblico; en
cambio el contrato y la concesin de obra pblica son sus modos de concrecin.
El contrato de obra pblica es el contrato administrativo a travs del cual la administracin pblica le encarga a
una persona, sea esta fsica o jurdica, que realice una obra destinada al uso colectivo, a cambio de un precio en
dinero. El objeto de este contrato es la construccin de una obra pblica, sea esta inmueble, mueble o servicio.

2.- Puede conceptualizarse segn 3 aspectos:
- Objetivo: quedan comprendidos en la nocin todos los bienes muebles, inmuebles y objetos inmateriales.
- Subjetivo: en cuanto al sujeto a que pertenece la obra pblica, puede ser una persona pblica estatal o no
estatal. Subjetivamente no solo es el Estado -ya sea Nacional, provincial, municipal o entidades descentralizadas-
el propietario, sino que tambin pueden serlo los entes pblicos no estatales, siempre que tengan delegadas
atribuciones o competencias publicas por expreso mandato estatal.
- Finalista o teleolgico: la obra pblica es considerada como tal si est destinada a la satisfaccin de un inters
general o colectivo.

3.- El contrato de obra pblica no implica necesariamente la existencia de obra pblica. Puede que a travs de l
se realice una obra que no est destinada a la utilidad general. Por otra parte, la obra pblica no supone
necesariamente un contrato de obra pblica, ya que existen otros modos para su ejecucin, como la concesin de
obra pblica y la realizacin directa por la administracin.
Elementos:
- Subjetivo: se requiere que uno de los sujetos de la relacin contractual sea el Estado, (en cualquiera de
sus presentaciones) o una persona pblica no estatal, que ejerza funcin administrativa por delegacin
estatal expresa.
Se encuentran comprendidas adems las empresas del Estado; y quedan excluidas las sociedades del
Estado y las sociedades de economa mixta con participacin estatal mayoritaria.
- Material: se refiere a la cuestin del origen de los fondos con que se realiza la obra. Ej.: en el mbito
nacional se requiere que esta se realice con fondos del tesoro nacional.
- Objetivo: reiteramos que el objeto del contrato de obra pblica puede tratar sobre inmuebles, muebles
(siempre que no sea fungible ni consumible) y objetos inmateriales (estos ltimos al existir contrato de
obra pblica por accesoriedad).
- Teleolgico o finalista: no tiene trascendencia para definir el contrato de obra pblica porque este solo es
un procedimiento para realizar o ejecutar una obra, esto a diferencia de la obra pblica propiamente dicha.

4.- Sustancialmente es una locacin de obra pblica, pues se trata de lograr un resultado, la obra terminada.

5.- El contrato de obra pblica es un procedimiento mediante el cual el Estado, o entidades pblicas no estatales,
indirectamente, a travs de terceros, llevan a cabo la mencionada obra.

6.- Concesin de obra publica
Es el contrato por medio del cual la administracin le entrega a una persona, sea esta fsica o jurdica, la
realizacin de una obra pblica, y a cambio le permite la explotacin de dicha obra pblica construida, por un
tiempo determinado.
Es decir que el contratista construye a su costo y riesgo la obra y la explota en su beneficio y se va cobrando de
los beneficiarios, contribuyentes o usuarios de la obra, en lugar de recibir dinero de la administracin por su
construccin. La obra pertenece al estado pero la explotacin por el tiempo cordado la tiene el concesionario. Ej.:
en la concesin de obra pblica para construir una autopista, en lugar de pagarle al constructor, se le permite
cobrar el peaje por un tiempo determinado.

Diferencias entre concesin y contrato de obra pblica
- En el contrato, la administracin paga al contratista un precio por su trabajo.
- En la concesin, la financiacin de la obra corre por cuenta del usuario al pagar el precio del peaje en el
caso del ejemplo.

Duracin del contrato: Durara el tiempo necesario como para que el concesionario pueda cobrar los gastos que
tuvo, ms los intereses. Esto debe ser pactado en el contrato.

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Forma de eleccin del concesionario: Generalmente se hace por licitacin pblica, pero puede contratarse en
forma directa. El concesionario debe conservar el estado de la obra durante la concesin.

Peaje (ley 17.520)
El concesionario construye la autopista y luego cobra a cada auto que la usa un precio llamado peaje, con el cual
se cubre los gastos de su construccin y mantenimiento y adems obtiene ganancias.
El peaje debe ser razonable y no discriminatorio, y debe estar detallado en el contrato su monto y forma de
cobrarlo.
Aunque hubo algunos recursos de amparo en su contra por considerarlos inconstitucionales, la CSJN dijo que el
peaje era constitucional siempre que no hubiera otra va de transito alternativa que no cobre peaje.
El objeto del contrato puede consistir en 2 cosas:
- Construccin, conservacin, explotacin de una obra pblica a travs del cobro de peaje;
- Explotar, administrar, reparar, ampliar, conservar o mantener obras ya existentes, para que con el dinero
obtenido por el cobro del peaje, se construyan o conserven otras obras vinculadas con aquella (ej.: ampliar
la ruta 18).
Tarifa del peaje: debe compensar la ejecucin, modificacin, ampliacin o servicios de administracin, reparacin,
conservacin o mantenimiento de obra ya existente y la ejecucin, explotacin y mantenimiento de obra nueva.
Contribucin de mejoras: es aquella contribucin especial que pagan los vecinos de la obra pblica, por el
beneficio especial que adquieren sus propiedades por dicha obra. Debe ser razonable y equitativa y se va a cobrar
solo hasta que se llegue a cubrir ese aumento de valor para cada caso en particular.

7.- Contratacin de obra pblica por accesoriedad
Son los contratos realizados por extensin del contrato principal, indispensables para que la obra pblica pueda
realizarse (Ej.: transportar los materiales necesarios para construir una autopista; demoler un inmueble donde
luego se realizara la obra pblica; etc.)

8.- Seleccin del co-contratante:
- Para su seleccin suele emplearse el sistema de licitacin pblica, salvo que la normativa especial indique
otro procedimiento.
- El co-contratante debe estar inscripto en el rgimen nacional de constructores de obras pblicas para
poder presentarse a la licitacin pblica.
- La administracin realiza el viso de la licitacin con las caractersticas de la obra que se licita, lugar, quien
licita, donde se retiran las bases, lugar y hora de la licitacin, importe de la garanta, etc.
- Se presentan las ofertas en sobre cerrado y luego se abren y se elige la propuesta ms conveniente
segn las bases de la licitacin. Se adjudica la obra y se firma el contrato de obra pblica.

Sistemas de pago de obras pblicas.
Hay bsicamente 3 sistemas, a saber:
- Por unidad de medida o precio unitario: esto significa que la obra se divide en porciones con un precio
para cada una. La ventaja es que la administracin puede introducir cambios porque le va pagando por
etapas. Se utiliza generalmente para grandes obras. Es el sistema ms usado ya que se paga la obra a
medida que se realiza.
Cmo cobra el contratista? Debe presentar en cada oportunidad el certificado de obra, es decir, aquel
documento que expide la administracin al contratista en donde dice el precio por pagarse de cada
unidad, y con ese ttulo puede hacer efectivo lo que se le adeuda.
- Por ajuste alzado: se contrata una obra ya definida por un precio total fijo y ya indicado en el contrato.
Antes de empezar la obra ya se calcula el precio total de la misma, que solo podr ser modificada en
casos excepcionales, entre ellos: teora de la imprevisin ante casos de inflacin imprevista, deflacin, etc.
Se usa generalmente para obras pequeas.
- Coste y costas: el Estado paga costos (mano de obra, materiales, etc.) y costas (precio u honorario del
contratista). Se usa generalmente para casos de urgencia.

9.- Caracteres del contrato
- Bilateral
- Oneroso
- Nominado
- Formal

10.- Se trata de un contrato formal, en cuanto requiere para su perfeccionamiento no solo el consentimiento de los
sujetos de la relacin, sino tambin que se suscriba el instrumento pertinente.
105

11.- Derechos y prerrogativas de la administracin
Derechos de la administracin:
- A exigir la ejecucin debida del contratista
- A inspeccionar y controlar la obra
- Al cumplimiento del contrato intuito personae.
- A la garanta de ejecucin contractual.
- A la ejecucin directa de la obra.
- A aplicar sanciones pecuniarias.
- A rescindir el contrato en los casos en que proceda.
- A continuar la obra con los herederos del contratista.
Obligaciones de la administracin:
- Pagar el precio a medida que se va realizando la obra
- Si modifica el contrato no puede variar el precio ni la naturaleza del contrato
- Debe afrontar toda variacin imprevista de los elementos que determinan el costo de la obra (precio de
materiales y repuestos, mano de obra, combustibles, etc.) causados por situaciones de emergencia (aqu
se aplica la teora de la imprevisin).
- Recibir la obra: la recibe el director de la obra y si considera que esta inconclusa o con vicios de
construccin puede negarse a recibirla.

12.- Derechos del co-contratante
Derechos del contratista o co-contratante:
- A que la administracin cumpla con sus obligaciones
- A que le paguen el precio acordado
- A rescindir el contrato si la administracin suspende por ms de 3 meses la ejecucin de la obra o
modifica el contrato en ms del 20% su contenido.
Obligaciones del contratista:
- De ejecutar la obra en tiempo y forma
- Responder por los defectos de la obra hasta que la administracin la reciba definitivamente.
- Soportar las modificaciones del contrato por parte de la administracin siempre que no supere el 20 %, ni
la sustancia del contrato.
- Es responsable por la mala ejecucin de la obra, caso en que la administracin puede ordenar su
demolicin y la nueva construccin a cargo del contratista.
- Se le prohbe la cesin o transferencia de la obra

17.- Extincin del contrato normal: el efectivo cumplimiento del contrato

anormales: vencimiento del plazo de duracin el contrato (acarrea multas o
extincin); extincin por acuerdo de las partes; desaparicin del objeto; rescisin por fuerza mayor, hecho de la
administracin o hecho del prncipe; rescisin por fraude, grave negligencia o ejecucin demorada del contratista;
rescisin por parte de la administracin por razones de oportunidad, merito y conveniencia a favor del inters
pblico; y rescisin por parte del contratista.

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BOLILLA 18

1.- As como la administracin puede otorgar la concesin de una obra pblica, puede contratar con una empresa
privada para que brinde por concesin la prestacin de un servicio pblico.
Entonces, la concesin de servicio pblico es el contrato por el cual es Estado encomienda a una persona, fsica o
jurdica, privada o pblica no estatal, la prestacin de un servicio pblico bajo determinadas condiciones objetivas,
subjetivas y temporales. El concesionario acta por su propia cuenta y riesgo. La labor se retribuye con el precio o
tarifa pagado por los usuarios o con subvenciones otorgadas por el Estado, o con ambos medios a la vez.
Esta delegacin de facultades por parte de la administracin al concesionario, no significa un traspaso definitivo de
las mismas, sino que la sustituye o reemplaza en la prestacin, conservando la administracin las facultades de
regulacin y control. Esta delegacin es una adjudicacin o imputacin de atribuciones o facultades, una
transferencia transitoria de potestades publicas (as lo ha dicho la CSJN en diferentes pronunciamientos).
Por otro lado, la concesin de servicio pblico se otorga, directa e inmediatamente, en inters pblico; por eso no
puede ser renunciada unilateralmente por el concesionario.

Distincin con la figura de la autorizacin y licencia: En un sentido opuesto a la tcnica autorizatoria se
encuentra la tcnica concesional que puede originar, a su vez, relaciones contractuales o meramente bilaterales.
Toda concesin es constitutiva de derechos e implica que la Administracin transfiere a un particular una
atribucin o poder que le pertenece jure proprio.
Aun dentro de la tcnica concesional, la figura de la licencia no trasunta per se una vinculacin contractual, ni la
idea de monopolio o exclusividad total o parcial de un servicio, ni tampoco las clsicas clusulas de reversin o de
rescate que son propias de la concesin. Reporta, adems, la ventaja de generar relaciones bilaterales de
inmediato, haya o no reciprocidad, sin necesidad de formalizar un contrato de concesin. A diferencia de la
autorizacin no puede suponerse aqu la configuracin de derechos preexistentes ya que el derecho del
licenciatario constituye un derecho ex novo que nace con el acto administrativo de otorgamiento, lo que hace que
la licencia sea siempre, al igual que la concesin, constitutiva de derechos y no declarativa, como es, en cambio,
la autorizacin.
La figura de la licencia ha sido especficamente incorporada a nuestro derecho positivo en el ordenamiento que
rige en materia de telecomunicaciones (ley 19.778) y radiodifusin (ley 22.285).

2.- Dentro del rgimen jurdico aplicable encontramos: El Rgimen de Contratacin de la Administracin Nacional
(decreto 1023/2001); y todo lo que tenga que ver con la concesin de peajes (ley 17.520 y sus modificatorias)

3.- Los sujetos que en principio intervienen en la concesin de servicio pblico son el concedente, que es la
administracin que otorga la concesin, y el concesionario, que es aquel a quien se le otorga aquella. Entre ell os
hay una relacin de tipo contractual, ya que entre ellos los une un contrato administrativo. Las relaciones se rigen
por el derecho administrativo, por lo tanto, los eventuales conflictos deben tramitarse en la jurisdiccin
contenciosa-administrativa.
Pero hay terceros a quienes pueden alcanzar sus efectos: los usuarios, en cuyo beneficio se otorga la concesin.
Aqu la relacin depende de que su uso sea obligatorio o facultativo para el usuario. Por tanto, si el mismo es
obligatorio la relacin ser reglamentaria, y si es facultativo ser, en principio contractual. Cuando sea
reglamentaria, se regir por el derecho pblico; cuando sea contractual la regir principalmente el derecho
privado.

4.- La persona del concesionario acta por su propia cuenta y riesgo. La concesin implica a favor del
concesionario una delegacin de las respectivas facultades por parte de la Administracin Publica, a la que
sustituye o reemplaza en la prestacin, pero que conserva las facultades de regulacin y control. Es decir, que el
prestador privado actuar bajo el severo y constante control o vigilancia de diferentes organismos del Estado
(entre ellos: entes reguladores, Auditoria General de la Nacin, Defensor del Pueblo, etc.) a los que se suma el
control comunitario o social

5.- La concesin de servicio pblico no es un acto mixto: contractual y reglamentario o legal. Es, efectivamente, un
contrato administrativo homogneo y nico propiamente dicho, que entra en la tipologa de los contratos de
transformacin, en los que el contratista particular sustituye al Estado en la gestin.

6.- La naturaleza del derecho del concesionario constituye un derecho subjetivo, una propiedad del mismo en el
sentido constitucional del trmino. As lo ha declarado reiteradamente la CSJN, cuando dijo: los derechos
emergentes de una concesin de uso sobre un bien del dominio pblico, o de las que reconocen como causa un
delegacin de la autoridad del Estado a favor de los particulares, se encuentran protegidos por las garantas
consagradas en los arts. 14 y 17 de la Constitucin como pudiera estarlo el titular de un derecho real de dominio.

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7.- La atribucin, nacional o provincial, para otorgar concesiones de servicios pblicos es correlativa a la
jurisdiccin para crear servicios pblicos. En principio corresponde a la jurisdiccin local o provincial el
otorgamiento de tales concesiones, pues es una potestad cuyo ejercicio no fue delegado por las provincias a la
Nacin, conservando el ejercicio de dicho poder (art. 121 CN).
Excepcionalmente, el otorgamiento de una concesin de servicio pblico puede corresponderle a la Nacin:
- En caso de un servicio interprovincial o internacional (art. 75, inc. 13 CN);
- En razn de la naturaleza misma de la actividad. Ej.: la actividad de inters pblico de radiodifusin, lo
cual supone un comercio interprovincial; y
- Aquellos que siendo originalmente locales o provinciales, se extienden a otra u otras provincias por
conexiones o ampliaciones.

8.- La competencia para celebrar contratos administrativos compete al Poder Ejecutivo (art. 99, inc. 1 CN) o al Jefe
de Gabinete (art. 100, inc. 1 CN), segn el mbito de desenvolvimiento de cada uno. Por excepcin, el
otorgamiento de una concesin de servicio pblico, que implique o no privilegio, corresponde al legislativo, si se
trata de una actividad cuya regulacin hallase constitucionalmente atribuida a l (art. 75, inc. 18 CN).

9.- En cuanto a la forma en que pueda realizarse, el artculo 24 del Rgimen de Contratacin de la Administracin
Publica establece que puede ser mediante licitacin pblica o concurso pblico.

10.- La duracin del contrato de concesin de servicio pblico depende de la actividad de que se trate y de la
forma o titulo jurdico, concesin o licencia, por la que se lleva a cabo la prestacin, pudiendo ser otorgada: por un
tiempo indeterminado o sin plazo; y por plazo fijo o temporario.
En general las concesiones de servicios pblicos son temporarias, aunque no hay un criterio fijo respecto del plazo
a fijar. La regla es el lapso razonable, que permita la amortizacin de capitales y la obtencin de una razonable
ganancia para el concesionario.
Por su parte, cuando el contrato se efecta bajo la forma de licencia de explotacin, no tiene un plazo
determinado. Ej.: el caso de la telefona bsica en la que se realizo la transferencia econmica de los activos que
permiten la prestacin del servicio a favor de las licenciatarias.

11.- El contrato de concesin de servicio pblico es bilateral, oneroso, conmutativo y se celebra intuito personae.

12.- Derechos y prerrogativas de la Administracin publica:
- Percepcin del canon: ya que se trata de un contrato oneroso. El canon es el precio de un contrato de concesin
de servicios pblicos celebrado con el Estado. Tambin puede pactarse el derecho de la administracin a percibir
un porcentaje de los beneficios que obtenga el concesionario.
- Polica del servicio: es una funcin de regulacin y control, que generalmente ejerce a travs de los entes
reguladores. Dentro de este marco tiene distintas prerrogativas: de reglamentacin (de dictar reglamentos
administrativos del servicio); de fiscalizacin (prerrogativa de control); y de sancin (pudiendo aplicar multas y
hasta la rescisin del contrato).
- Continuidad publica de la prestacin: la administracin tiene el derecho de exigir al concesionario que cumpla
con la prestacin debida y con la ejecucin en trmino.
- Ius variandi: es la prerrogativa ms significativa en el desenvolvimiento de la concesin, por la cual la
administracin tiene derecho a introducir todas las modificaciones que juzgue necesarias a efectos de lograr una
mejor organizacin y funcionamiento del servicio.
- Sustitucin del prestador: solo puede hacerlo en caso de incumplimiento y cuando por ello se afecte el bien
comn.

13.- Derechos del concesionario:
- Percepcin del precio o tarifa: el concesionario percibe por la ejecucin de la prestacin del servicio un precio
que no paga directamente la administracin pblica, sino los usuarios. El valor de la contraprestacin se expresa
en llamada tarifa (lista de precios). Las tarifas tienen los siguientes caracteres: se rige por el principio de
proporcionalidad entre la prestacin del concesionario y el precio que paga el usuario; tiene efectos ex nunc, no
pudiendo ser retroactivos; deben ser aprobadas por la autoridad estatal; y para su cobro requieren la efectividad
en la prestacin del servicio.
- Suspensin y corte del servicio por mora: la mora opera automticamente, y el concesionario tiene la facultad de
suspender la prestacin del servicio como una forma de aplicacin del principio exceptio non adimpleti contractus.
- Exencin de tasas y tributos por ocupacin de espacios pblicos.

14.- Explicado anteriormente en los derechos del concesionario.

15.- Extincin:
- Modo Normal: la expiracin o el cumplimiento del plazo.
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- Modos Anormales:
Rescate: es la decisin unilateral de la administracin que, por razones de inters general, de
reorganizacin del servicio, pone fin al contrato antes del vencimiento del plazo, asumiendo directamente
la ejecucin del mismo. Ante el rescate procede la indemnizacin total correspondiente, sindole
aplicables las normas de la expropiacin. El rescate no requiere preaviso.
Caducidad: la cual declarada legtimamente no crea derecho a indemnizacin. En cuanto al rescate de la
caducidad, la CSJN ha indicado que la declaracin de caducidad no autoriza por si la ocupacin por parte
de la autoridad concedente de los bienes propios del concesionario afectados a la prestacin de servicios
que constituyen el objeto de la concesin. Una cosa es la concesin; otra los bienes del concesionario por
ms que estn afectados del como que se acaba de indicar.
Rescisin: ya sea esta unilateral o bilateral.
Revocacin por razones de oportunidad, merito o conveniencia.
Concurso preventivo o quiebra.

16.- Los bienes afectados a la prestacin del servicio pblico pueden pertenecer al Estado o al concesionario, o
pueden ser unos de aquel y otros de este.
Los bienes del Estado que el concesionario utiliza para la prestacin del servicio pblico, en principio, pertenecen
al dominio pblico.
Por su parte, los bienes del concesionario que afecten al servicio pblico son propiedad privada de aquel, pero
sujetos a un rgimen especial.
Qu ocurre con los bienes cuando se extingue el contrato?
Los bienes estatales deben ser restituidos al Estado concedente, salvo disposicin en contrario. Los bienes
particulares del concesionario afectado a la prestacin de servicio, si las partes no estipulan cual ser el destino
de ellos, seguirn perteneciendo al concesionario. Sin embargo, generalmente se pacta que esos bienes pasen al
dominio del Estado con o sin indemnizacin en favor del concesionario.

18.- El fundamento constitucional de la interpretacin restrictiva de tales concesiones o licencias deviene de que
ellos constituyen una excepcin a la regla de la libre competencia prevista en la Constitucin, con lo cual slo son
vlidos en cuanto se interpreten restrictivamente. En todo caso, es un principio sempiterno que viene del derecho
romano. Dicho principio secular se halla tambin recogido desde siempre por la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin y por doctrina uniforme. La concesin no altera el rgimen del servicio
concedido, el cual contina, en todo momento, siendo servicio pblico, con el alcance de la aplicacin de todos
los principios jurdicos de antigua data al respecto.

19.- Controversias: distintas hiptesis.
- Entre concedente y concesionario: se dirimen en la jurisdiccin contencioso-administrativa.
- Entre concesionario y empleados u obreros: corresponden a la justicia comn.
- Entre concesionario y terceros no usuarios: vara si es de origen contractual o extracontractual (civil, comercial o
penal).
- Entre concesionario y el usuario: para dirimir controversias entre estos, en principio correspondera la justicia
comn. Ahora bien, si se cuestionan clausulas del contrato de concesin, o alguna situacin contemplada en el
marco regulatorio la jurisprudencia se ha pronunciado en general por la jurisdiccin contencioso-administrativa.
- Entre el usuario y el concedente: se ventilan en el contencioso-administrativo.

109
BOLILLA 19

1.- Contrato de empleo o funcin pblica: conceptos
Cassagne: considera al empleo pblico como un contrato. Analiza diferentes teoras para explicar la naturaleza
contractual. Esta es la postura mayoritaria.
Lisa: sostiene una tesis contraria a la contractual.

Funcin pblica: viene de funcio, que significa desempear, ejecutar, etc.
Supone movimiento, la nocin es dinmica, entiende una accin, y como toda accin busca un fin. En el caso del
Estado, el fin es pblico y se obtiene a partir del ejercicio de funciones que tambin son pblicas.
Sentido amplio: todas las funciones del Estado (Poder ejecutivo, legislativo y judicial).
Sentido estricto: solo se atiene a la actividad materialmente administrativa.

Relacin con servicio pblico: no toda funcin implica prestacin. Funcin pblica es una nocin ms amplia que
la de servicio pblico.

Funcin pblica y carga pblica: no se trata de lo mismo. Hay una relacin de gnero a especie. La funcin pblica
es el gnero. El acceso a la funcin pblica puede ser: voluntario (este es el caso tpico, ya sea por constitucin o
desarrollo), u obligatorio (este es el mbito de las cargas pblicas, que son de dar o de hacer).

Caracteres de las cargas publicas: igualdad; legalidad; temporalidad; gratuitas; son intuito personae y por lo tanto
no permutables; y de carcter coactivo.

Funcionario pblico: es una nocin dinmica que depende del constituyente o legislador. Se puede tomar desde 2
puntos de vista: amplio (referido a los poderes del Estado), o restringido (que refiere a la administracin pblica
nicamente)
Para la doctrina francesa hay acto administrativo si se vincula el servicio pblico. Hay funcin pblica si coadyuva
a la prestacin de un servicio pblico.

Por qu interesa la nocin de Funcin Pblica?
- Para alcanzar una nocin de funcionario pblico es interesante la actividad que realiza.
- No interesa por la forma en que accede, ni si encabeza un rgano o no.
- Tampoco interesa la duracin del mismo.
- No hace a la cuestin que sea una actividad gratuita u onerosa.
- La funcin debe ser realizada personalmente por el agente.
- No interesa si el funcionario dedica todo o parte de su actividad a la Administracin.

Caracteres del Funcionario Pblico:
- El cargo de la funcin debe ser desempeado personalmente, no por representante.
- Las relaciones rigen hacia el futuro.
- Tiene que estar vivo el agente pblico.
- No pueden ser personas jurdicas los funcionarios pblicos. Esto debido al art. 16 CN (Habla de habitantes y no
de personas).

2.- Personal de la Administracin Pblica. Clases y categoras.
A- Personal Bsico: Empleado pblico y Funcionario pblico.
Jefe, Cayanes y Gordillo sostiene que empleado pblico y funcionario pblico son lo mismo. En cambio la doctrina
mayoritaria sostiene que hay diferencias. Sin embargo no se ponen de acuerdo en que consiste la distincin.
Para el constituyente del 33 en Entre Ros, las nociones de empleado y funcionario pblico son diferentes. (Ej.:
art. 17, 18 C.E.R.). En la actual constitucin de la provincia, se distinguen estos en el art. 38.
Para los franceses la diferencia va a estar en el nivel de vinculacin con el servicio pblico. Si su vinculacin es
permanente y de modo normal, hay funcionario pblico.
Para los italianos (Zanobini), los funcionarios son aquellos que expresan la voluntad del ente. El resto son meros
encargados.
Garca Oviedo los distingue segn tengan o no naturaleza representativa. El funcionario tiene funcin
representativa.
Marienhoff sostiene que el funcionario trasunta el criterio de la voluntad administrativa. En cambio, el empleado
ejerce actividades materiales.
En conclusin, no es posible encontrar un criterio nico de diferenciacin, por eso Lisa sostiene que es
conveniente hablar de agente pblico (igual criterio sostiene Diez).

B- Funcionarios Honorarios y ad-honorem.
- Cul de las dos tcnicas es de fomento? La de los honorarios.
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- Cul de los dos trabaja? El ad-honorem.
- Cul de los dos cobra? Ninguno.
- Son contratados al efecto ad hoc-.
- Estamos en el mbito de personal no permanente.

C- Personal de iure o de facto. Es lo mismo ser empleado de facto que ser incompetente? No lo es, hacen a
diferentes vicios. El primero es un vicio de falta de investidura, mientras que el segundo puede o no estar
investido con el ropaje jurdico, pero acta fuera de su rbita de atribuciones.
El nombrado por un funcionario de fato, es de facto? Tampoco lo es, puesto que no se comunica la condicin de
facto.

D- Segn la incidencia de la voluntad, pueden ser: Voluntarios; cargas pblicos; y espontneos. El personal
concesionario no es pblico.

E- Segn la Administracin a la que pertenezca, puede ser: Nacional; provincia; o municipal.

F- Segn la estabilidad, puede ser: Permanente o transitorio

Diversos estatutos y escalafones (ley 25.164 y 9.564)
Los estatutos refieren a los status jurdicos. Nos van a decir cmo se constituyen las relaciones de empleo, los
regmenes de incompatibilidades, los derechos y deberes, previsiones, etc.
La administracin pblica normalmente reglamenta el poder disciplinario de la administracin.
Por qu hablamos de diversos estatutos? Hay un rgimen jurdico bsico porque rige siempre que no haya un
estatuto especial. Hay varios regmenes que son peculiares y no pueden ser absorbidos por una normativa
general.
Escalafn: refiere a las estructuras orgnico-funcionales de la administracin. Establece una jerarqua, diferentes
agrupamientos (Ej.: agrupamiento personal).
Establece los distintos niveles que se pueden obtener en cada agrupamiento. Aqu va a haber distintos niveles,
categoras y grados segn como se organice el escalafn.
Tambin establece los concursos y como se compone la retribucin. Aqu hay que distinguir lo referente al
estatuto y al escalafn. En el estatuto se tiene derecho a una retribucin justa. En el escalafn, la retribucin se
compone de un rgimen bsico ms la antigedad, etc.
Por otra parte, el estatuto tiene derecho a aranceles. El escalafn determina en qu consiste, condiciones del
concurso, etc.
Cundo un rgimen es bsico? Cuando se aplica siempre que no haya un estatuto especial.

3.- Estructura de la relacin de funcin o empleo publico
Por estructura de la relacin de empleo vamos a tomar los elementos de la relacin de empleo pblico. Cules
son los elementos que nos interesan? El subjetivo; el objeto de la relacin; y el contenido.
El primero responde a la pregunta a quienes atae la relacin; el segundo a la pregunta a que atae la relacin; y
el tercero, en qu consiste esa relacin.
A- Corresponde a un sujeto empleador y a uno empleado. El empleador debe ser inexorablemente estatal. No hay
empleo pblico sin el Estado como patrn. As lo ha dicho la Corte en diferentes casos.
El empleado es una persona fsica y adems debe reunir las condiciones de idoneidad (art. 16), ms las que
establezca el estatuto. La nacionalidad no es un requisito, as lo ha sostenido la corte en diferentes casos. (ej.:
Hooft, goldsahrt, etc.)
B- Atae a cualquier actividad al servicio del ente que se dirija de un modo directo o indirecto al cumplimiento de
los fines del ente. Puede ser cualquier prestacin.
C- El contenido de una relacin jurdica es lo que me permite distinguir una relacin jurdica de otra.

4.- Ingreso a la funcin o empleos pblicos.
Hay diferentes maneras de ingresar a la funcin pblica.
Segn la voluntad de la persona, puede ser: voluntaria regular
irregular
coactivo = cargo pblico
espontaneo
En cuanto al regular, hay que distinguir: Herencia de los cargos: Ej.: regmenes monrquicos. Han sido
declarados inconstitucionales las normas que determinan que ante la muerte de un empleado pblico entra a
ocupar su cargo el cnyuge suprstite o su hijo. Esto atenta contra el principio de igualdad ante la ley.
Compraventa de cargos
Arriendo de cargos: el arriendo era lo mismo que la
compraventa, pero de carcter transitorio. Ambos atentan contra el rgimen republicano.
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El sorteo es un modo de ingresar? No lo es, es un mecanismo de seleccin.
El procedimiento general de ingreso es el NOMBRAMIENTO, es decir, el acto administrativo que debe reunir los
elementos.
Este puede ser: discrecional; condicionado (a una serie de requisitos, a un procedimiento de seleccin
determinado); o reservado (a un nmero determinado de personas).
Otra forma de acceder es el sistema de accesin, es decir, se da cuando una persona por ser titular de una
funcin por accesin, ejerce otra funcin. Ej.: por ser decano de una universidad son consejeros suplentes en la
facultad.

El concurso es un modo de ingreso? No lo es, es un modo de seleccin. Este puede ser de diferentes maneras.
Cerrado o abierto; y de antecedentes y oposicin o, de antecedente u oposicin.
Hay nombramientos que hace el Presidente de la Nacin por si solo (art. 99 inc. 7). Estos son: consulares;
secretarios y ministros.
Hay nombramientos del Presidente de la Nacin que necesitan el acuerdo del Senado. En este caso quien
nombra? El que nombra es el Presidente, o gobernador si es el caso, solo que pasa a ser un acto complejo porque
necesita el acuerdo del Senado.
El poder residual de nombramiento est en cabeza del jefe de gabinete que es el jefe de la Administracin pblica.

Nombramiento a prueba: hay bsicamente dos sistemas en cuanto a la estabilidad del empleado pblico: Gente
que adquiere automticamente estabilidad; y otros que necesitan de un acto de ratificacin para el mismo.
La regla es la estabilidad automtica, salvo un acto expreso de la administracin. Para que se revoque, se
necesita de un acto motivado. Mientras ms perjuicios causa la medida, mayor es la necesidad de motivacin del
acto.
Por otro lado, la estabilidad no implica el derecho a conservar la misma funcin. El apego a la funcin depender
de la idoneidad que yo haya demostrado en el ejercicio de la misma.

Reingreso a la funcin: se constituye una nueva relacin con conservacin de la categora anterior, computando
aos de aporte ms antigedad. Esto tiene como presupuesto una previa renuncia del empleado.
Si el empleado fuese cesanteado y el mismo apela esta decisin ante el Poder Judicial y este declara el acto como
ilegitimo, no habr reingreso sino reincorporacin.
Empleado de facto: se deriva de la prdida de la investidura. Para ser funcionario de facto tiene que haber funcin
pblica.

Es lo mismo ser empleado de facto que ser incompetente? No lo es, hacen a diferentes vicios. El primero es un
vicio de falta de investidura, mientras que el segundo puede o no estar investido con el ropaje jurdico, pero acta
fuera de su rbita de atribuciones.
El nombrado por un funcionario de fato, es de facto? Tampoco lo es, puesto que no se comunica la condicin de
facto.

5.- Naturaleza jurdica de la relacin de funcin o empleo publico
Para esto hay que analizar distintas posturas:
A- Una primera postura podramos decir que es Contractualista de Derecho Privado:
- Tesis del Mandato y de la Representacin: el mandato es esencialmente revocable, mientras que el
empleo pblico se caracteriza por la estabilidad. Por otro lado, el mandato es en principio gratuito,
mientras que el empleo pblico es esencialmente oneroso. Por otro lado, Quin celebra el mandato?
- Tesis de la locacin de servicios: el empleado pblico tiene facultades cuyo nico lmite es la competencia.
Y el locatario tiene derechos acotados.
B- Por otro lado, tenemos el grupo de las Doctrinas de Derecho Pblico: estas explican que del Derecho Privado
no sirve de nada explicar la relacin de empleo pblico. Esto porque hay algunas diferencias, entre ellas, que no
hay igualdad entre las partes (caractersticas fundamental en un contrato privado), y por otro lado, la
responsabilidad del empleado pblico excede el marco del derecho privado.
- Tesis del acto unilateral: tesis seguida por los franceses.
- Tesis del acto bilateral: Postura seguida por el Dr. Lisa. Aqu hay que distinguir dos momentos: por un lado
el nombramiento, y por el otro, la aceptacin (bilateral). No se produce un contrato, sino una relacin de
naturaleza estatal.
- Tesis contractualista: esta sostiene que el empleo pblico es un contrato administrativo. Esta es la postura
mayoritaria y receptada adems por la C.S.J.N.
Las caractersticas de esta tesis son las siguientes: El contrato es celebrado por el Estado; hay un fin
pblico; y por ltimo, existen clausulas exorbitantes del derecho privado.
El Dr. Lisa, como critica a esta postura, dice que esta tesis podra asociarse a un contrato de adhesin.
Sin embargo, en otros contratos, como el de obra pblica, si hay un espacio para la negociacin. Esto no
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se da en el mbito del empleo pblico. La negociacin se da nicamente en el mbito colectivo (ley
25.164).

6- Deberes y derechos de los funcionarios y empleados pblicos.
Los empleados y funcionarios pblicos tienen un conjunto de Deberes que emanan de la ley 9.755.
- Deber de prestar el servicio (art. 61 inc. a): este deber es de carcter personal; adems debe ser prestado
con eficiencia, eficacia y rendimiento laboral en las condiciones de tiempo y lugar que establezca la
autoridad; es de carcter esencial, es el presupuesto bsico para recibir la remuneracin.
- Deber de lealtad: este es de carcter moral, a diferencia de la obediencia que es de carcter jurdico. La
lealtad supone una fidelidad al orden jurdico, a la Constitucin y a las leyes. No a una persona
determinada como la obediencia.
- Deber de residencia: se da cuando la naturaleza de algunos cargos se puede imponer el deber de residir
en determinado lugar. Ayuda a la puntualidad entre otras. Ej.: un mdico de guardia.
- Deber de obediencia jerrquica: se vincula a dos principios de la organizacin administrativa: jerarqua y
competencia.
Limite: ha suscitado a la construccin de distintas teoras que responden a la pregunta hasta dnde se
extiende el deber de obediencia? Estas teoras son: Obediencia absoluta (debemos desecharla, puesto
que el agente debe cumplir cualquier orden. Basta que haya relacin jerrquica. El problema es que el
empleado se convierte en un mero instrumento formal); obediencia a la ley (desechada porque implicara
que el comn de la gente tuviera un conocimiento exhaustivo de la ley); teora de la reiteracin de la orden
(el agente puede resistirse y ampararse en la ley de obediencia debida); teora de la legalidad formal de
Laband (esta es seguida por la mayora de la doctrina. Adems es receptada por el art. 61 de la ley 9.755,
estableciendo un control formal y un control material. Si no cumple con estas condiciones el agente puede
resistirse a cumplir la orden, sin que ello le acarree consecuencias jurdicas); y la teora de la legalidad
formal y material (podra llegar a ser gravosa para el agente. Este no tiene porque ser un especialista en
derecho administrativo).
- Deber de dedicacin: se traduce en los diferentes regmenes de incompatibilidades existentes. Estas
incompatibilidades puede ser de carcter material (una persona no puede ejercer simultneamente dos o
ms funciones) y moral (esta se traduce en prohibiciones).
Como se interpretan los regmenes de incompatibilidades? Se debe interpretar con criterio restrictivo,
porque el sentido de estos es lograr una adecuada distribucin del mercado laboral.
- Deber de fidelidad y discrecin: se deriva del deber de lealtad. Se traduce en el deber de secreto, que es
absoluto cuando est en juego la seguridad del Estado. Este entra en tensin con la libertad de expresin,
y para resolverlo, hay que atenerse al caso concreto.
Tambin, en otros casos, generalmente se trata de un mero deber de discusin
- Deber de honorabilidad e integridad: es complejo porque por lo general se formula de la siguiente manera:
El Estado debe ser honorable en el trabajo y fuera del mismo. Entra en tensin con el art. 19 CN
(principio de reserva y privacidad de la persona Ej.: Caso Espinosa Mello).
- Deber de eficiencia, eficacia y rendimiento laboral
- Deber de querellar: esto es propio del estatuto entrerriano. El Dr. Lisa no est de acuerdo con este deber,
puesto que sostiene que es anacrnico.
Adems existen un conjunto de Derechos que emanan del art. 34 de la ley 9.755:
- Con contenidos exclusivamente econmicos, ya sea, simultneos a la relacin laboral o, posterior a dicha
relacin, como es la regulacin previsional.
- Con contenidos no preponderantemente econmicos, aunque luego haya consecuencias econmicas.
Aqu hablamos de la Estabilidad, que puede ser propia o impropia. Esta ltima es sustituible por una
indemnizacin. En la estabilidad propia el agente debe ser reinstalado, puesto que no es sustituible por
indemnizacin. La CSJN estableci en el caso Madorrn la estabilidad del art. 14 bis CN como propia,
salvo que haya justa causa y razonabilidad.
Adems la estabilidad puede ser absoluta o relativa, esto hace a la residencia. Ej.: la nica forma de
trasladar a un juez es con su consentimiento expreso (carcter absoluto). En cuanto a un ejemplo del
carcter relativo, tiene que ver con el personal militar, que son mudables sin su consentimiento.
- Derecho a la carrera: se trata de una motivacin para el agente, y por ello no debe quedar a merced de los
gobiernos de turno. En esto se asemeja a la estabilidad, puesto que se trata de un derecho positivo, no
material.
- Derecho al descanso: ya sea, a solicitud del agente (licencia); o prescripto por la ley (Feria judicial). Se
traduce en la no prestacin de servicios.
- Derecho a la renuncia: se fundamenta en que el empleo pblico es voluntario. Produce por s mismo la
ruptura de la relacin? No, debe ser aceptada por la administracin. El silencio de esta, opera a favor del
particular.
- Derecho de asociacin: esto quiere decir que se pueden agremiar.
- Derecho de huelga.
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7.- Responsabilidad de los agentes
- Civil (arts. 1109 y 1112 CC)
- Penal (arts. 23, 29, 30, 67, 77, 214 a 236, y 248 a 273 CP)
- Contable
- Disciplinaria.
- Poltica (arts. 53, 60, 99 inc. 1, 100, 101 y 102 CN)
Todas pueden originarse de un mismo o diferentes hechos.
En cuanto a la responsabilidad penal y la disciplinaria, se diferencian en que protegen bienes jurdicos diferentes.
Porque la segunda protege la regularidad del servicio. Pero se asemejan en que ambas tienen el mismo
fundamento.

8.- Extincin del empleo publico
- Renuncia.
- Muerte.
- Jubilacin o retiro.
- Extincin del ente donde presta servicio el agente.
- Supresin del cargo donde presta servicio el agente.
- Vencimiento del contrato si es personal temporario.
- Por sanciones disciplinarias: Correctivas (apercibimiento; cesanta y suspensin).
Purgativas (exoneracin).

9.- Competencia
Ante quin se litiga? El Art. 55 de la ley 9.755 responde a esta pregunta: El agente que considere vulnerado sus
derechos podr recurrir ante la autoridad administrativa pertinente ejerciendo su derecho de peticionar. Contra las
resoluciones procedern los recursos administrativos previstos en las normas procedimentales vigentes, contra la
decisin que cause estado, conforme la legislacin vigente, quedar habilitada la va Contencioso Administrativa.

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BOLILLA 20 sacar de cassagne

1.- Contrato de Suministro: nocin conceptual.
Es un tpico contrato administrativo por el cual la Administracin se provee de elementos necesarios para su
desenvolvimiento.
En general, hay contrato de suministro, abastecimiento o de proviso cuando la Administracin publica conviene
con una persona o entidad en que estos la provean de ciertos elementos mediante un precio que les abonara
Es el instrumento legal por el cual la administracin se abastece de bienes muebles, fungibles o no fungibles, para
la satisfaccin de un inters pblico concreto contra el pago de un precio determinado.
Al ser un contrato general, la regla es la licitacin pblica para que se adjudique el contrato. Para que este
contrato sea vlido, debe estar previamente individualizado el gasto.
Uno de los principios fundamentales que rigen este contrato es el que marca la ley 5.140 en su art. 17, es decir,
que no puedo llevar a cabo una compra a futuro cuando el presupuesto es solo para el ao en que se realice el
suministro.
Cada suministro tiene una partida presupuestaria anual. El suministro se paga con una parte de la misma. No se
puede comprometer suministros futuros son que este previsto en la ley 5.140 u otra ley especifica.
Normativa aplicable: ley 5.140 (reglamentado por el decreto 404/95). Se aplica esta norma a las compras de
suministros que hagan el Poder Central; los Entes Autrquicos; o las Empresas del Estado.
En caso de duda de la normativa aplicable o falta de regulacin, se aplican las normas de la compraventa del
Cdigo Civil.

2. Objeto:
Es la provisin de cosas muebles por un particular al Estado, bajo su cuenta y riesgo, siendo tales efectos
necesarios para el desenvolvimiento de la Administracion.

3.- Caracteres:
- bilateral
- oneroso
- conmutativo
- formal: esto es porque la administracin debe respetar las formas de la ley 5.140.

4.- Formas y modalidades de contratacin: La seleccin del proveedor de la Administracin implica la
posibilidad de utilizar diversos procedimientos que se encuentran previstos en la ley 5.140 en su art. 26 y ss., entre
ellos: licitacin pblica o privada dependiendo del monto indicado en el presupuesto; solicitud de cotizaciones para
compras pequeas previstas en el presupuesto; por iniciativa privada; contratacin directa por va de excepcin;
etc.

5.- Prerrogativas y derechos de la Administracin:
- Direccin
- Control
- Fiscalizacin
- Sancionatorias
- Ius variandi
La que con ms intensidad se dan son las prerrogativas de control y fiscalizacin. Cuando se lleva a cabo
cualquier tipo de compra, la administracin la recibe condicionado a un control de calidad. Siempre recibe en
forma condicional; se pone a prueba lo recibido.
Adems, la administracin tiene diferentes obligaciones, entre ellas:
- Pagar el precio convenido
- Recibir lo acordado
- Y otras obligaciones generales como estas: no lesionar la ecuacin econmica financiera; y no modificar
sustancialmente el objeto del contrato.

6.- Derechos del Co-contratante.
El co-contratante tiene estas obligaciones:
- Ceirse al pliego y a la ley.
- Entregar la mercadera conforme a lo acordado
- El respeto de los plazos
- Entregar en tiempo y lugar pactado
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Tambin el co-contratante tiene derechos:
- Que le respeten la ecuacin econmica financiera, y
- Oponer excepciones de incumplimiento

9.- Extincin: normal: se da con el cumplimiento del contrato
anormal: hay distintos supuestos, entre ellos por muerte; quiebra o por rescisin.

11.- Contrato de Emprstitos pblicos. Nocin conceptual
Es un contrato por medio del cual la Administracin adquiere financiamiento econmico de particulares a cambio
de bonos, valores u otros ttulos generalmente al portador, que devengan intereses y que se cancelan en
determinadas condiciones, con la finalidad de financiar y conseguir dinero con miras a satisfacer un inters pblico
determinado.
El emprstito pblico tiene su correlativo en el crdito individual, prstamo civil o comercial; es un mutuo.

12.- Hay diversas posturas que analizan la naturaleza jurdica del mutuo.
Algunos sostienen que es una obligacin unilateral autnoma, negndole el carcter contractual, porque el
Estado es quien establece las condiciones generales de los valores sin tener en cuenta al futuro tenedor.
Otros autores, entre ellos Dromi, sostienen que es un contrato administrativo pues participa de sus mismos
caracteres. Adems, el emprstito pblico no es otra cosa que un mutuo.

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BOLILLA 21

1.- Los bienes del Estado se dividen en dos grandes masas: bienes del dominio pblico y bienes del dominio
privado. Los primeros son aquellos sometidos a un rgimen jurdico de derecho administrativo, dominados por los
principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad y existencia de un poder para su tutela; soportando reglas diversas
de delimitacin, de proteccin penal, de utilizacin, desconocidas en el derecho privado. Dichos bienes sirven para
la satisfaccin de fines pblicos, por ello es que su rgimen exorbitante se justifica por el uso o utilidad comn (en
forma directa o indirecta) por parte del Pueblo (es un derecho colectivo o difuso); es decir, la finalidad social de
dichos bienes.
Los bienes de dominio privado son aquellos que, si bien apuntan al bienestar general, slo son usados de manera
indirecta o mediata por medio de agentes de la administracin.
Esta distincin no basta para diferenciar antolgicamente ambas categoras, ya que se basa en la teora de la
doble personalidad estatal y en realidad dichos bienes participan de una misma naturaleza jurdica: son bienes
materiales o inmateriales que, en calidad de derechos reales, integran el activo patrimonial de su dueo, el
Estado. Hoy en da no existen ni actos, ni contratos, ni bienes que sean en un cien por ciento ajenos al derecho
pblico. Por ejemplo, las tierras fiscales, siendo un bien privado, no pueden ser enajenadas conforme las reglas
del derecho privado, ya que se debe cumplir con la reglamentacin estatal que regula dicho acto.
La CSJN ha dicho que lo que interesa no es el nombre sino el nivel de proteccin que el derecho positivo le
otorgue, a los fines de determinar la posibilidad de que los bienes puedan ser adquiridos por prescripcin. Si, por
ejemplo, el inmueble a usucapir no satisface una necesidad comunitaria directa e inmediata nada impide que sea
adquirido por prescripcin, por no ocasionarse demrito alguno al inters general.

2.- La naturaleza jurdica del dominio pblico puede sintetizarse como un derecho real de propiedad caracterizado
en razn del sujeto que lo titulariza y la finalidad social que persigue. Diez sostiene que es un conjunto de bienes
de propiedad al Estado (lato sensu), afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes
Por su parte, Marienhoff sostiene que es una masa o conjunto de bienes que, debido a los fines que tiende a
satisfacer, est sometido a un rgimen jurdico especial de derecho pblico.

3.- El concepto de dominio pblico comprende los siguientes elementos:
Quien es el sujeto titular del bien (El Estado en cualquiera de sus presentaciones o las entidades
pblicas). Marienhoff sostiene que el sujeto titular es el pueblo, representado por el Estado.
Qu cosas o bienes integran el dominio pblico: Bienes muebles (salvo las fungibles o consumibles);
bienes inmuebles; bienes inmateriales y derechos.
La finalidad de incluir una cosa determinada en el dominio pblico debe ser el uso pblico, ya sea en
forma directa o indirecta.
Los bienes tienen que someterse a un rgimen de derecho pblico a travs de una ley del Congreso
Nacional, ya que la ley Nacional es la que declara que un bien es pblico o privado, mientras que la local
puede regular su forma de uso.

4.- Afectacin y desafectacin: competencia, formas y requisitos
La CSJN ha dicho que la afectacin de un bien al dominio pblico consiste en una manifestacin de voluntad del
Poder pblico por la cual la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad.
El rgano competente para afectar un determinado bien ser la legislatura nacional, en el caso de los bienes
naturales; y los rganos locales en los casos de los bienes artificiales.
Formas de afectacin:
-Por prescripcin: transcurridos 20 aos (art. 4016 C.C) el Estado afecta un bien privado, poseyndola por el
trmino fijado por ley y realizando actos idneos para prescribir (Ej.: mantenimiento de un terreno)
-Por el uso inmemorial: es una forma de adquirir por el transcurso de un lapso de tiempo fijado en el doble del
plazo mximo de la prescripcin larga establecida en la mayora de las legislaciones: 60 aos. Se prueba con
testigos, documentos, etc.

La desafectacin consiste en una declaracin de voluntad por parte del Estado o en un hecho que trae como
consecuencia hacer salir un bien del dominio pblico de ste.
El rgano competente para desafectar ser:
-Para los bienes pblicos naturales, dejando subsistente su individualidad, la legislatura nacional
-Para los bienes naturales, cuando no queda subsistente su individualidad, la legislatura local, por ser el titular de
aquellos (Ej.: ro que se seca), salvo que por una obra se busque anular la navegacin de un ro, en ese caso se
necesitar autorizacin nacional.
-Para desafectar bienes pblicos artificiales, el rgano legislativo del titular del bien.
Formas de desafectacin:
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-Por hechos humanos o de la naturaleza: los bienes se desafectan conforme al principio del paralelismo de las
formas, es decir, de la misma forma en que se afectaron. Por ello, no se pueden desafectar los bienes naturales a
travs de hechos humanos.
-Por el uso inmemorial: se refiere a la posibilidad en la que los particulares no utilicen ese bien de dominio pblico,
perdiendo la condicin de tal.

5.- Rgimen legal:
En cuanto a su indisponibilidad, hay que sealar sus dos signos fundamentales: la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad.
La INALIENABILIDAD nace con la afectacin y durar mientras los bienes se encuentren afectados al uso directo
o indirecto de la colectividad. La inalienabilidad no est prevista expresamente, pero surge indirectamente de los
artculos 953, en cuanto establece que el objeto de los actos deben ser cosas que estn en el comercio; que
estn en el comercio todas las cosas cuya enajenacin no fuera prohibida o dependa de autorizacin pblica
(2336) y que el derecho de propiedad se extingue de manera absoluta cuando la cosa est puesta fuera del
comercio (2604).
En cuanto a la INEMBARGABILIDAD: todo embargo supone la posibilidad futura de una venta, lo cual se
contradice con lo anteriormente expuesto ya que los bienes de dominio pblico estn fuera del comercio. Lo
mismo sucede con los bienes de particulares que estn afectados a la prestacin de un servicio pblico, para
evitar la paralizacin del mismo.
No se pueden constituir HIPOTECAS, ya que dicho rgimen contempla la posibilidad de una eventual enajenacin
No se pueden establecer servidumbres privadas sobre bienes del dominio pblico (Art. 2970 C.C), adems, el
cdigo civil niega est posibilidad en el art. 3002, por ser bienes que estn fuera del comercio.
Procede la ACCIN PETITORIA en caso de que la administracin tome para s un bien de manera ilcita
La ACCIN REIVINDICATORIA no procede contra bienes que estn fuera del comercio
La Nacin tiene la posibilidad de EXPROPIAR bienes de las Provincias en mrito de su inters superior.
La IMPRESCRIPTIBILIDAD es el mecanismo de defensa de la integridad del dominio pblico frente a las
usurpaciones de los particulares que con el transcurso del tiempo terminaran por imponerse. Encuentra su
fundamento legal en la coordinacin de los arts. 2400, 3951, 3952 y 4019 del Cd. Civ.; en cuanto establecen que
las cosas que estn en el comercio son susceptibles de posesin. A contrario sensu, entonces, las cosas que no
estn en el comercio no son susceptibles de posesin y, en consecuencia, no se pueden prescribir por ser
esencial para ello la posesin.
En la actualidad, el principio de la imprescriptibilidad tropieza con dificultades prcticas, las cuales se intenta
superar sustituyendo dicho principio por plazos de prescripcin ms amplios.
Los ACCESORIOS de los bienes siguen la suerte de lo principal: son inalienables e imprescriptibles.
En cuanto al RGIMEN FISCAL, dichos bienes se encuentran exentos del pago de impuestos
Para su PROTECCION existe el llamado poder de polica por el cual se auto tutela la administracin, y por otra
parte el Poder judicial, a quien recurre para interponer acciones posesorias o petitorias.
Si bien es cierto que la determinacin de los bienes que han de integrar el dominio pblico corresponde a la
Nacin (art. 75, inc. 12, CN), ese dominio pertenece a la Nacin o a las provincias, segn el territorio en que se
encuentre. Corrobora tal afirmacin lo dispuesto por los arts. 75, incs. 5, 10, 13, 18 y 30, 121, 125, y 126 de la
Constitucin, y los arts. 2339 y 2340 del Cd. Civil (cfr. CSJN, Fallos, 126:82; 120:154; 134:293; 154:317).

Sus caracteres son:
-Existe propiedad estatal del bien
-Afectacin del mismo al uso o utilidad comn
-Inenajenabilidad o inalienabilidad
-Inembargabilidad e imprescriptibilidad

6.- Tutela del dominio pblico
Formas de proteccin:
*Por medio del ejercicio de la auto tutela, aplicando directamente sus resoluciones ejecutorias; o por medio del
rgano judicial, para interponer acciones petitorias o posesorias
*Conservando la administracin los bienes de dominio pblico de manera tal que logren satisfacer la finalidad de
su afectacin
*Por medio de la proteccin penal, aplicando las sanciones previstas tanto en el cdigo penal como en los
reglamentos de polica (polica de conservacin)
*Por medio de la polica del dominio pblico, dictando medidas con miras a la seguridad, salubridad y tranquilidad
(Ej.: la polica de la circulacin)
*Por medio del Cdigo penal, sancionando a aquel que daare cosas de valor cientfico, cultural, militar, religioso
que se encontraren en un lugar librados a la confianza pblica o destinada al servicio, a la utilidad o la recreacin
de un nmero indeterminado de personas; o el dao recayera sobre medios o vas de comunicacin; entre otras
*Por medio de las acciones civiles, a travs de la accin negatoria, por la cual el Estado como poseedor puede
ejercer contra aquel que impide la libertad del ejercicio de derechos reales. La accin reivindicatoria corresponde
118
a aquel que ha perdido la posesin de su bien, pero por estar los bienes de dominio pblico del Estado fuera del
comercio, los mismos no son susceptibles de posesin, por lo tanto tampoco titulares de dicha accin

7.- Uso del dominio pblico
Los bienes que integran el dominio pblico estn destinados al uso o utilidad pblica. Ese uso puede ser:
Directo individual (permiso y concesin)
Directo y colectivo (uso de vas pblicas)
Indirecto e individual transporte pblico
Indirecto y colectivo (transporte pblico)
El denominado uso comn se caracteriza por ser:
*Libre (sin necesidad de autorizacin administrativa)
*Gratuito
*Igual para todos
*Sin limitacin de trmino

Clasificacin: uso comn y especial
El uso comn es el que puede realizar el hombre por su sola condicin de tal, sin ms requisito que la observancia
de las disposiciones reglamentarias. Puede ser oneroso o gratuito y se halla sometido al poder de polica o poder
reglamentario del Estado.
El uso especial es aquel que pueden realizar nicamente aquellas personas que han adquirido la respectiva
facultad conforme el ordenamiento jurdico correspondiente. Se trata de un uso privativo y exclusivo que ejercen
personas determinadas. Ejemplos de uso especial seran: la derivacin de aguas para irrigacin, venta de objetos
en la va pblica, entre otros. El otorgamiento de dicha facultad corresponde al Estado mediante acto expreso
(Vg.: una concesin)

Permiso de uso: caracteres, situacin del permisionario
El permiso de uso otorga derechos de uso especial. Se concede discrecional y unilateralmente por medio de la
administracin y ello fundamenta sus poderes de revocacin por oportunidad, merito o conveniencia,
caracterizando a este permiso como precario y revocable, negndosele al permisionario la correspondiente
indemnizacin. ste sera el fundamento por el cual el titular del permiso solo tiene un inters legtimo.
*Lo solicita el permisionario, perfeccionado el acto, lo acepta o no.
*Es Precario porque no goza de estabilidad, debido a la discrecionalidad y unilateralidad con que es dictado del
acto.
*Es revocable, siendo ello consecuencia lgica de la precariedad.
La discrecionalidad no implica arbitrariedad, por ello, ante el actuar arbitrario por parte de la administracin, el
permisionario dispondr de recursos administrativos y acciones judiciales para su defensa.

Concesin de uso: caracteres, situacin del concesionario
La concesin de uso consiste en un acuerdo entre la administracin y el particular, en vista de una ocupacin
anormal de porciones del dominio afectado al pblico
La administracin es libre para decidir su otorgamiento o no, salvo que una norma expresa determine la obligacin
de otorgarla. Nace de un contrato administrativo
La concesin no traduce un traspaso de la titularidad del bien, sino slo su uso.
Siempre predomina el inters privado en cuya virtud se otorga, y es renunciable.
Puede ser temporaria o perpetua. A favor de esta ltima se encuentra Marienhoff, quien considera que la
perpetuidad da mayor seguridad jurdica; y nada impide su revocacin
Puede ser gratuita u onerosa (canon)
La concesin no es precaria, ya que posee mayor estabilidad que el permiso de uso, en efecto, habr que
indemniza si se revoca por causas de inters pblico
En caso de duda se estar a favor del Estado, porque existe la presuncin de que se ha acordado slo lo que en
trminos expresos resulte de ellos
El concesionario posee un derecho subjetivo pblico que ofrece amplia seguridad, dada la trascendencia de la
empresa o actividad desarrollada por el particular.
El concesionario tiene la posibilidad de defenderse frente a los terceros y frente a la administracin. Tambin
puede ejercer las acciones posesorias contra el concedente: la de manutencin, la de obra nueva; aunque no
tenga la posesin del bien, la doctrina ha entendido que tiene la posesin del derecho: quasi possessio iuris,
creacin Romana por la cual se equipara la posesin del derecho a la posesin de la cosa, la recepta el C.C en el
Art. 3961.
Botassi sostiene que este tipo de derecho administrativo es de carcter personal y no resulta exclusivo, v.gr. el
concesionario de una playa que, aunque en forma sectorizada, debe compartir su uso con el usuario comn.

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Uso adquirido por prescripcin
Dicha situacin es posible, ya que el uso se encuentra dentro del comercio (se puede transferir, se cotizan
econmicamente esos derechos), no as la propiedad de los bienes de dominio pblico. Para poder adquirir el uso
por prescripcin es necesario cumplir con dos requisitos:
-el uso prescripto debe encuadrar en los fines tenidos en cuenta al poner la respectiva cosa fuera del comercio.
Debe ser un uso compatible con el destino del bien de que se trate
-que la prescripcin est autorizada por la ley respectiva. No se aplican subsidiariamente los principios del cdigo
civil.

8- Tutela o proteccin jurdica del usuario.
La distincin entre derecho subjetivo, inters simple e inters legtimo tiene fundamental importancia en lo atinente
a la proteccin jurdica de que puede ser objeto cada una de las prerrogativas.
El derecho pblico subjetivo encuentra proteccin no slo mediante recursos administrativos internos y acciones
contencioso-administrativas, sino tambin a travs de acciones judiciales.
El inters legtimo se protege mediante recursos administrativos internos y acciones o recursos contencioso-
administrativos- segn cada ordenamiento, cuya proteccin se logra con la anulacin del acto administrativo
invlido.
El inters simple slo encuentra proteccin y amparo a travs de recursos administrativos internos mediante la
revisin del acto por la propia Administracin. Este tipo de inters no genera otra clase de remedios, salvo que se
trate de una medida administrativa que vulnere una garanta constitucional-como podra ser la de la igualdad ante
la ley- en cuyo caso procedera el recurso extraordinario de inconstitucionalidad.

( Para ampliar el tema ver Tratado de Derecho Administ. de Marienhoff T. 5)

9- Dominio pblico terrestre: vas pblicas, cementerios y sepulturas. Edificios y monumentos.
El art. 2340 del CC dispone: Quedan comprendidos entre los bienes pblicos:7 Las calles, plazas, caminos,
canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn.
Para que ello sea as, se requiere que la afectacin de tales bienes se haya realizado vlida y eficazmente,
cumplindose a su respecto los requisitos que surjan del derecho positivo.
No existiendo la afectacin idnea, la calle o camino no revestirn carcter dominical, a pesar de que el pblico los
utilice. En la hiptesis se tratar de bienes particulares ilegalmente afectados al uso de todos, o bien de simples
bienes privados pertenecientes a sus respectivos titulares.
Un dato a tener en cuenta en relacin al tema, es que las vas pblicas deber ser deslindadas respecto de las
propiedades privadas que con ellas lindan. De esa forma, quedar establecido hasta dnde se extiende la va
pblica y hasta dnde la propiedad particular lindera. La operacin mediante la cual la Administracin fija el lmite
entre la va pblica y los predios colindantes se llama alineacin.
Cementerios y Sepulturas
El regimen jurdico de los cementerios y las sepulturas es esencialmente publicstico, de derecho administrativo.
Tal es lo que ocurre tratndose del cementerio, en s mismo, considerado como bien dominical, y de las relaciones
entre el concedente-Estado- y el concesionario, titular de la sepultura. Las subsidiarias relaciones entre el titular de
la sepultura y los terceros, si bien pertenecen al derecho privado, slo pueden desarrollarse o llevarse a cabo
dentro de lo que permitan o consientan las normas o principios de derecho administrativo que rijan la respectiva
concesin.
Las cuestiones judiciales relacionadas con sepulcros, dada su naturaleza jurdica, deberan debatirse ante jueces
especializados en derecho pblico. Pero como la generalidad de estas cuestiones surgen como incidentes de
juicios sucesorios, tales materias son debatidas ante los jueces en lo civil.
Edificios y Monumentos
Mucho se ha discutido acerca de la condicin legal de los edificios pertenecientes al Estado, vale decir, se discute
cuando estos son dependencias del dominio pblico y cundo lo son del dominio privado. Marienhoff considera
dependencias dominicales los edificios del Estado afectados a servicios pblicos. En nuestro derecho, para
resolver este problema, debe prescindirse de toda consideracin que no se base en el criterio de la afectacin
del edificio al servicio pblico, utilidad o comodidad comn. El carcter pblico durar mientras se mantenga la
afectacin del edificio a cualquiera de estos fines, tal como resulta del art. 2340 inc.7 del CC. Desafectado el
edificio, pierde su carcter dominical y se convierte en cosa privada.
Desde luego, deben excluirse del dominio pblico los edificios de propiedad de personas particulares, sean
individuales o jurdicas.
Los monumentos no son edificios, pero al igual que estos, quedan comprendidos en el gnero obras, siendo
abarcados por el art. 2340 inc.7. El uso pblico a que estan destinados consiste en la facultad de todos los
habitantes para contemplarlos o admirarlos.

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10- Dominio pblico martimo, insular y portuario. Mares y Ros. Islas. Puertos.

CLASIFICACIN DE LAS AGUAS.
Se han dado diversas clasificaciones de las aguas, tema que resulta de singular importancia a los fines de la
ordenacin y sistematizacin, base para legislar de una manera orgnica sobre el tema. Teniendo en cuenta las
enseanzas de los principales tratadistas: Salvat, Lafaille, Spota, Allende y Marienhoff, proponemos la siguiente
clasificacin:

Se pueden distinguir tambin entre aguas pblicas, o del dominio pblico, aguas del dominio privado y las que
revisten el carcter de res nullius, como las pluviales que caen en terrenos pblicos, segn la opinin
predominante.
Disienten Marienhoff y Allende, quienes llegan a la conclusin de que pertenecen al dominio pblico del Estado,
quien autoriza su utilizacin gratuita.
Dejamos fuera del cuadro a las aguas que estn ms all del mar territorial, que son las que los romanos llamaban
el vaare liberum y que consideraban res communes, insusceptibles, por lo tanto, de apropiacin.

MARTIMAS TERRITORIALES. El art. 2340 es la norma bsica que declara comprendido entre los bienes pblicos
al mar territorial hasta la distancia indicada por dicha ley, es decir doscientas millas marinas medidas desde la
lnea de las ms bajas mareas. La ley 17.094 se refiere, en su art. 2, al lecho y al subsuelo de las zonas
submarinas adyacentes, y lo extiende hasta la profundidad donde sea posible la explotacin de los recursos
naturales.
La afectacin al dominio pblico es de carcter esencial, o sea que no puede haber una desafectacin, pero ello
no obsta a la concesin de permisos de cateo o explotacin de la plataforma submarina, de la riqueza ictcola o de
la flora o fauna marina.

MARTIMAS INTERIORES. A ellas se refiere el inc. 2 del art. 2340, que tambin declara del dominio pblico "los
mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros'".
La baha es el espacio comprendido entre la curva cncava que forma la costa naturalmente y la cuerda o lnea
recta que une los extremos de dicha curva, siempre que no exceda el segmento -as determinado- de cierta
longitud.
Longitud sobre la cual los autores y las conferencias internacionales no se han puesto totalmente de acuerdo.
Cuando esa distancia es muy extensa la sinuosidad se denomina golfo. El artculo no se refiere a ellos pero la ley
individualiza a los golfos de San Matas, Nuevo y San Jorge, y declara expresamente que sus aguas son
territoriales. No era necesaria la referencia a las bahas, dado que entran en el concepto de aguas marinas
interiores todas las comprendidas en sus espacios. De ah la importancia de la distincin.
La fijacin matemtica no es suficiente, ya que, como en lo referente a estuarios, existen accidentes que
tradicionalmente se designan como bahas aunque no responden a cnones internacionales: bahas histricas.
Lo dicho respecto de las bahas es aplicable a las ensenadas que son, en realidad, bahas de menor dimensin.
Puerto (natural) es la entrada de mar (o ro) entre dos costas naturales lo suficientemente elevadas y cercanas
una de otra como para que las aguas y los buques queden al abrigo de los vientos y de las marejadas. Este
abrigo puede hacerse tambin artificialmente.

Isla: es una extensin de tierra rodeada por agua. El rasgo caracterstico es el de hallarse circundada totalmente
por agua.
121
En nuestra legislacin, las islas formadas o que se formen en el mar territorial, en toda clase de ro o lagos
navegables, pertenecen al dominio pblico del Estado, conforme lo establece el art. 2340 inc.6 del CC.

11- Dominio pblico fluvial y lacustre. Cursos de agua: su navegabilidad. Consecuencias legales. Ros
interprovinciales y provinciales.
CORRIENTES: el inc. 3 del art. 2340, en su redaccin original, estableca que "los ros y sus cauces y todas las
aguas que corren por cauces naturales" son del dominio pblico. La ley 17.711 modific sensiblemente este inciso
quedando redactado del siguiente modo: "Los ros, sus cauces, las dems aguas que corren por cauces naturales
y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas
subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas
subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin".
Entre las aguas que corren por la superficie de la tierra estn comprendidos los ros, arroyos y torrentes,
distinguibles por el caudal y la perennidad o intermitencia, segn el caso.
Nuestra ley no exige que los ros sean navegables ni flotables, y tampoco impone el requisito de la perennidad y,
por tanto, comprende a los torrentes que son corrientes de aguas de caudal mnimo o nulo en determinadas
pocas del ao, pero que adquieren gran magnitud en otras en funcin del rgimen pluvial o de los deshielos
producidos en la montaa en los meses de primavera y verano, inicindose en pequeos chorrillos, que se unen
alimentando importantes caudales (torrentes').
El agregado de la reforma de "toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer..." ampla
inusitadamente la extensin del dominio pblico, a la vez que vuelve impreciso el concepto. Pueden comprenderse
las vertientes, las aguas termales, los glaciares, que a veces pueden considerarse incluidos entre los ros o en los
lagos, segn el caso.
El art. 2641 dice: "Si los ros fueren navegables, est prohibido el uso de sus aguas, que de cualquier modo
estorbe o perjudique la navegacin o el libre paso de cualquier objeto de transporte fluvial". A contrario sensu debe
interpretarse que el uso es libre mientras no se afecte la navegabilidad o flotabilidad del ro.
El art. 2642 prohibe a los ribereos, sin concesin especial de autoridad competente, mudar el curso natural de las
aguas, cavar el lecho de ellas, o sacarlas de cualquier modo y en cualquier volumen para sus terrenos. Esta
limitacin debe entenderse en sus justos trminos, porque el principio est dado por el art. 2341, segn el cual las
personas particulares tienen el uso y goce de los bienes pblicos del Estado. La extraccin normal de agua e
incluso de pequeas cantidades de material del cauce no est comprendida
en la prohibicin de la disposicin.
Si -en cambio- se pretende hacer una verdadera explotacin de los materiales del cauce, mediante excavaciones,
dragados, etc. para extraer arena, canto rodado u otro material, debe pedirse la respectiva autorizacin o
concesin administrativa. La parte final del artculo se refiere a la derivacin de las aguas hacia su terreno, lo que
est vedado al ribereo, y con mayor razn a quien no lo es.
Se pueden producir alteraciones en el curso del ro que perjudiquen a uno de los ribereos y, en tal caso, los
perjudicados pueden remover los obstculos, construir obras defensivas o reparar las destruidas, a los fines de
que el curso de las aguas se restituya al estado anterior. Si las alteraciones se hubieran producido por caso
fortuito, los gastos son a cargo del Estado nacional o de los Estados provinciales, si hubieran sido producidas por
culpa de alguno de los ribereos, sern a su cargo debiendo adems indemnizar los daos. Si fueran producidos
por cualquier persona, aunque la norma no lo expresa, rigen los principios generales (ver arts. 1109 y ss., 2643 y
2644).
Jurisdiccin: El dominio sobre los ros le pertenece a las provincias y no a la Nacin, puesto que tal derecho no
aparece delegado en parte alguna de aquel estatuto. La jurisdiccin nacional en materia fluvial tiene como nico
objeto reglamentar todo lo concerniente a la navegacin exterior y de las provincias entre si. La nica excepcin a
esta regla tiene que ver con las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima.

DURMIENTES O LACUSTRES: a diferencia de lo que acontece con los ros, el Cdigo distingue entre lagos
navegables y no navegables. A los primeros los declara del dominio pblico, habiendo la reforma eliminado el
lmite mnimo del tonelaje de los buques que el Cdigo haba previsto (art. 2340, inc. 5o). Respecto de los
segundos, el art. 2349 dispone: "El uso y goce de los lagos que no son navegables, pertenece a los propietarios
ribereos".
La actual redaccin es criticable por su imprecisin para definir lo que se debe entender por navegable. No se
explica por qu en los ros son del dominio pblico las riberas internas y en los lagos navegables no lo son, o al
menos no han sido claramente previstas.
El art. 2349 ha dado lugar a encontradas interpretaciones cuando se refiere a los lagos no navegables, pues se
pregunta la doctrina si son del dominio pblico o pertenecen a los propietarios ribereos. La enumeracin del art.
2340 no los enuncia en forma expresa y, por el contrario, el inc. 5 que se refiere a los lagos navegables parece
excluirlos si se lo interpreta a contrario sensu.
La dificultad interpretativa puede salvarse si nos atenemos al texto reformado del inc. 3o del art. 2340 en la frase
que expresa "... y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general", con lo cual
la posibilidad de considerarlos del dominio pblico depender de la cualidad apuntada.
122
La circunstancia de que no estn enumerados en la norma del art. 2349, como del dominio pblico, no impide que
el lago no navegable se pueda considerar del dominio privado del Estado, cuando los ttulos del particular
evidencien que el lago o laguna no est comprendido en dichos ttulos. Tal lo que ha resuelto la C.S.J.N.

12- Abandono de los cursos de agua
Lecho abandonado es el que anteriormente ocup un curso de agua que ahora corre por otra direccin.
Nuestro CC no contempla tal situacin. En virtud de ello, la doctrina ha establecido que los casos que se susciten
deben resolverse por aplicacin analgica del artculo 2573 del CC, que establece:Pertenecen tambin a los
ribereos, los terrenos que el curso de agua dejare a descubierto, retirndose de una de las riberas hacia la otra.

13- Lagos: concepto y condicin legal
Lago es una vasta y perenne acumulacin de agua formada por la naturaleza. Condicin legal: remisin pto.11.

123

BOLILLA 22

1- LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD EN INTERS PBLICO
El dominio es el derecho real por el cual se atribuye al titular un poder bsico, complejo y genrico, lo mas amplio
posible respecto de una cosa, que es su objeto y que en principio es pleno, exclusivo y perpetuo y con tendencia a
recuperar estos caracteres apenas cesan los motivos que lo afectan.
Entre dominio y propiedad hay una relacin de gnero a especie. La Corte ha dicho que la propiedad comprende
todo aquello que el hombre puede tener exceptuando su vida, su libertad y su honor.
El derecho de propiedad tiene tres caracteres:
- ABSOLUTO: se entiende como oponibilidad erga omnes y como carente de otro limite que el derecho de
terceros. Las restricciones impuestas por razones de inters pblico y el secuestro pueden afectarla.
- EXCLUSIVO: significa imposibilidad de coexistencia de dominio sobre una misma cosa, es decir, dos
personas no pueden tener en el todo el dominio de una misma cosa. Las servidumbres administrativas
afectan este atributo.
- PERPETUO: significa que dura para siempre independientemente del ejercicio que se haga de el. La
expropiacin/ ocupacin tempornea, requisa y decomisacin de bienes afectan esta caracterstica.

Grados de interferencia en el goce del derecho de propiedad
1 grado: Limites al ejercicio: autorizacin, permiso, obligacin de informacin
2 grado: Delimitacin del contenido de los derechos: servidumbre administrativa
3 grado: Potestades ablatorias (suponen la extincin del derecho): expropiacin, ocupacin temporal, requisa,
decomisacin de bienes.

Limitaciones a la propiedad privada.
La limitacin es el gnero, en la especie incluimos a las restricciones y a las servidumbres.
Generalmente, limitacin y restriccin suelen utilizarse como trminos equivalentes, pero no son sinnimos. Sin
embargo, existe cierta correlacin entre ambos. Tanto una como la otra pretenden delimitar el contorno del
derecho real de dominio, pero mientras que la limitacin se concibe desde el punto de vista del propietario, la
restriccin aparece como una imposicin desde fuera que empuja al derecho dentro de sus fronteras cuando
existe un inters pblico o de vecindad que determine la compresin

Limitaciones a la propiedad en inters pblico y en inters privado. Clasificacin
La propiedad privada puede ser limitada:
- En inters privado (a esos lmites los aplica el CC y su destinatario es una persona determinable, como
por ej. Un vecino).
- En inters pblico ( por regla se les aplica el derecho administrativo y su destinatario es indeterminable, su
fin es proteger toda la comunidad)
El art. 2611 del CC, dice que las restricciones impuestas al dominio privado slo en inters pblico son regidas por
el derecho administrativo. Segn Musto, esta afirmacin no resulta del todo exacta, pues existen -por una parte-
restricciones que emergen del propio Cdigo Civil y que no tienen fundamento en intereses privados, sino que
estn establecidas en funcin del inters pblico; y otras que, surgiendo de leyes especiales, tampoco estn
vinculadas al derecho administrativo. El principio est cubierto de excepciones, pero la norma es til para afirmar
un deslinde entre las distintas clases de restricciones que tienen, tambin, distinta naturaleza y fundamentos.
Dentro del Cdigo, las limitaciones a la libre disposicin jurdica, o la que establece el camino de sirga, etc., no son
en inters privado y tampoco pueden considerarse administrativas.
Las restricciones que surgen de las necesidades de defensa o las que se establecen para la seguridad de la
navegacin (area, fluvial o martima) no pueden considerarse meramente administrativas, aun cuando muchas
veces- los organismos de aplicacin tengan tal carcter.

2- RESTRICCIONES FUNDADAS EN CONSIDERACION AL INTERES PBLICO
Segn Dromi, las restricciones fundadas en consideracin al inters pblico son condiciones legales del ejercicio
normal del derecho de propiedad.
El propietario en el ejercicio de su derecho tiene deberes y responsabilidades para con la colectividad que se
exteriorizan mediante normas que reglamentan el uso y goce de los bienes. As, debe soportar las reducciones al
derecho de propiedad para beneficiar a la sociedad basndose en causas de salubridad, religin, seguridad,
moralidad, higiene, tranquilidad.
Las restricciones administrativas no dan origen a una indemnizacin a favor del particular, salvo que importen una
desmembracin de tal grado- que constituyan un menoscabo para la integridad del derecho, en cuyo caso podr
juzgarse configurada una servidumbre administrativa o dar lugar a la procedencia de una expropiacin indirecta.
Son ejemplos de estas restricciones las normas que regulan la higiene y salubridad, las destinadas a asegurar la
conformacin de las construcciones a las reglas tcnicas, etc.
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Estas leyes, so pretexto de reglamentacin, no pueden desnaturalizar o enervar las facultades del dominio hasta
convertirlo en un derecho lrico.
Competencia para establecer las restricciones
Es concurrente: la Nacin las impone en el territorio nacional ( arts. 3, 75 inc. 30), y 126 CN) y las provincias en
jurisdicciones provinciales (arts. 75 inc. 12) y 121 CN)

Fuentes
- LEY FORMAL
- ACTO ADMINISTRATIVO FUNDADO EN UNA LEY FORMAL

Eleccin del medio para el cumplimiento de la restriccin impuesta
Con ello nos referimos a los limites para poder imponer las restricciones. Estos son:
- Proporcionalidad: el medio debe ser adecuado al fin que se persigue con la restriccin.
- Razonabilidad: proporcin entre la restriccin y la necesidad pblica a satisfacer.

Caractersticas
* Pueden ser obligaciones de hacer, no hacer o dejar de hacer.
* Pueden recaer sobre bienes muebles, inmuebles o bienes que no sean cosas.
* Son imprescriptibles, generales y obligatorias.
* Son ejecutorias, pero si hay que aplicar la fuerza porque el propietario se niega a la restriccin, tendr que
intervenir el Poder Judicial.
* No generan derecho a indemnizacin a favor del propietario salvo que la restriccin se aplique incorrectamente y
genere un perjuicio.
* Generalmente surgen de una ley previa.
* Como no estn tipificadas, van a ser vlidas las que sean razonables.
* Se rigen por el derecho administrativo.

4- SERVIDUMBRES.
Nocin conceptual
El art. 2970 del CC dice: "Servidumbre es el derecho real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en
virtud del cual se puede usar de l, o ejercer ciertos derechos de disposicin, o bien impedir que el propietario
ejerza algunos de sus derechos de propiedad'"'.
Dr. Lisa: Es una carga impuesta a la propiedad privada en pos del inters pblico.

Servidumbre administrativa.
Es el derecho real administrativo realizado sobre un bien ajeno a favor de una entidad pblica (sea estatal o no)
con el fin de que sea til al uso pblico.

Caractersticas
- El beneficiario es una entidad pblica pero los concesionarios de los servicios pblicos privatizados tambin
pueden hacer servidumbres.
- Debe indemnizarse al dueo del fundo sirviente.
- Son personales: se constituyen sobre un fundo para servir a una entidad pblica y no para beneficiar a un fundo
dominante.
- El dueo sigue siendo propietario de la cosa pero va a tener la obligacin de dejar hacer al Estado, quien va a
tener el uso y goce de dicho bien.
- Tiene por fin satisfacer necesidades pblicas y puede recaer sobre muebles, inmuebles o bienes inmateriales.

5.- DISTINCIN CON LAS MERAS RESTRICCIONES
A) Limitaciones al ejercicio de los derechos
En tal sentido, la orientacin doctrinaria actual reserva, el tipo de la limitacin administrativa para referirse a las
actuaciones cuya incidencia no afecta sustancialmente al derecho subjetivo del particular ni su capacidad jurdica
sino que acta, con exclusividad, sobre las condiciones inherentes al ejercicio del derecho, sin alterar su contenido
normal.
En nuestro derecho, existen tres clases de limitaciones que, sin afectar el contenido normal del derecho, vienen a
comprimir su ejercicio. La primera, se produce cuando existiendo una permisin libre de derecho (sea o no
reglada) se condiciona su ejercicio mediante una autorizacin administrativa. Aqu la autorizacin opera sobre la
libertad de ejercer la respectiva facultad o poder jurdico levantando una condicin puesta para el ejercicio o
puesta en prctica del derecho que preexiste al acto de autorizacin (v.gr. la licencia o autorizacin para construir
o para la habilitacin de un comercio o industria, licencia para conducir, etc.).
Otro tipo de limitaciones se configura en aquellas circunstancias en que, hallndose la respectiva actividad bajo
una prohibicin relativa, la norma legal o reglamentaria admite la posibilidad de que, excepcionalmente, para usos
concretos o perodos determinados, la Administracin pueda levantar la referida prohibicin (v.gr. permiso de caza
125
de ciertas especies). Para estos supuestos preferimos seguir utilizando el concepto jurdico de permiso, habida
cuenta las diferencias sustanciales y procesales que cabe reconocer respecto de la autorizacin.
Por ltimo, estn aquellos supuestos vinculados a la necesidad de informar a la Administracin ciertos hechos o
circunstancias o el ejercicio mismo del derecho, a efectos de facilitar el contralor por parte de los rganos
administrativos. Con independencia de que muchos de los deberes pertenecen ms que a las limitaciones en
sentido estricto a la tcnica de imposicin de deberes personales, no se puede desconocer que muchos de ellos
condicionen directamente el ejercicio de un derecho, de modo la imposicin del deber personal se efecta ob rem
al titular del derecho y no a todos los ciudadanos, por lo que tambin hay que incluir esta categora entre las
especies de limitaciones (v.gr. obligacin de informar los precios).
Las formas jurdicas que revisten las limitaciones son variadas abarcando desde leyes, reglamentos, ordenanzas,
edictos hasta actos administrativos al igual que las delimitaciones.

B) Delimitaciones al contenido normal de derechos privados
Mientras, la limitacin opera sobre el ejercicio de los derechos, la delimitacin acta directamente sobre el
contenido normal del derecho, definiendo el mbito de lo lcito y recortando los poderes jurdicos del titular cuyo
derecho no se reputa ya preexistente.
En nuestro ordenamiento existen numerosos ejemplos de estas delimitaciones de derechos privados que van
desde la prohibicin de edificar ms all de cierta altura, la de vender ms all de un cupo determinado (v.gr.
rgimen de la industria azucarera), la interdiccin de construir para usos no permitidos por los Cdigos de
Edificacin o Planeamiento Urbano, hasta la atribucin de derechos mediante la tcnica de la concesin o la
calificacin de ciertos bienes como del dominio del Estado, no obstante que su utilidad ltima sea privada (v.gr.
Yacimientos de hidrocarburos). Su estudio pertenece a la parte especial del Derecho Administrativo.

C) Meras restricciones y servidumbres
El rgimen de las limitaciones administrativas se proyecta, tambin, sobre la propiedad privada donde, en nuestro
ordenamiento, se utilizan las tcnicas de la mera restriccin y de la servidumbre.
Mientras la figura de la restriccin administrativa se ajusta al concepto de limitacin en la medida que fije los
lmites al ejercicio normal del derecho de propiedad, la servidumbre se acerca ms a la de las delimitaciones al
implicar un desmembramiento aun cuando parcial del dominio a favor de terceros (v.gr. la establecida en el
art. 2539, Cd. Civ., denominada camino de sirga). Sin embargo, la diferencia con la delimitacin est dada
porque esta ltima define o recorta el contenido del derecho sin que se generen derechos a favor de otros
particulares o administrados, salvo la legitimacin que stos puedan tener, en los respectivos ordenamientos, para
reclamar en justicia su cumplimiento. Por ello, la servidumbre, al contrario de la limitacin (y tambin de la
delimitacin) afecta la nota de exclusividad del dominio mientras que aqullas hacen al grado de relatividad de los
derechos particulares que se comprimen o restringen en su ejercicio o se definen en su contenido normal,
predeterminando el mbito de lo lcito o legtimo.
Las restricciones administrativas, al incidir solamente en el ejercicio normal del derecho de propiedad con el objeto
de hacerlo compatible con el inters pblico, obligan al propietario a cumplirlas sin que ste pueda reclamar
indemnizacin alguna pues se considera, en cierta manera, que ellas son inseparables del dominio privado. En
cambio, las servidumbres administrativas aparejan, por principio, la obligacin de indemnizar a quien resulte
afectado por su imposicin habida cuenta que provocan una situacin de sacrificio patrimonial (por lesionar la nota
tpica de la exclusividad) que, al disminuir el valor del respectivo bien, generan el consiguiente deber de reparar,
con fundamento en la garanta prescripta en el art. 17 de la Const. Nac.

RETRICCION ADMINISTRATIVA SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA
Son generales Suponen un sacrificio especial
Se proyectan sobre el carcter absoluto de la
propiedad privada
Se proyectan sobre el carcter exclusivo
Suponen para el titular una mera tolerancia Suponen un desmembramiento de la
propiedad privada
Se constituyen en un no hacer Suponen un soportar para el titular
No imponen el uso del bien por la colectividad Imponen el uso del bien por la colectividad
No son indemnizables Son indemnizables porque suponen un
desmembramiento. Las excepciones son
tpicas

6.- CONTENIDO.
La servidumbre constituye una carga impuesta a la propiedad privada en pos del inters pblico.
Es un derecho real administrativo sobre un bien ajeno a favor de una entidad pblica (sea estatal o no) con el fin
de que sea til al uso pblico.
Las servidumbres administrativas son personales: se constituyen sobre un fundo para servir a una entidad pblica
y no para beneficiar a un fundo dominante. Debe indemnizarse al dueo del fundo sirviente.
126
El dueo sigue siendo propietario de la cosa pero va a tener la obligacin de dejar de hacer al Estado, quien va a
tener el uso y goce de dicho bien.

7.- BIEN GRAVADO
Las servidumbres administrativas puede establecerse sobre bienes muebles, inmuebles e inmateriales (las
servidumbres del derecho privado son sobre inmuebles y satisfacen necesidades privadas).

8.- CLASIFICACIN
1) Servidumbre de sirga: los propietarios de fundos que limitan con ros o canales que sirven de comunicacin,
deben dejar una calle o camino pblico de 35 metros hasta la orilla del ro. No el inconstitucional que no sea
indemnizable porque est legislada desde la poca de la colonizacin.
2) Servidumbre de Acueducto: es el derecho real de hacer entrar agua en un inmueble propio, viniendo de fundos
ajenos. Un acueducto es una caera o canal por el que se transporta agua de un lugar a otro.
3) Servidumbres Ferroviarias: en principio no son indemnizables, salvo se produzca un dao. Se discute si no es
una restriccin.
4) Servidumbre de Frontera: las propiedades privadas linderas con las fronteras del pas deben permitir el libre
acceso y la instalacin de gendarmera.
5) Servidumbre de Trnsito: cuando la servidumbre se hace entre dos fundos con el fin de pasar.
6) Servidumbre de Gasoducto o de Electroducto: cuando lo que pasa es gas o electricidad.
7) Servidumbre del Cdigo Aeronutico: nadie puede oponerse al paso de una aeronave pro suelo de su
propiedad. Si le causa un dao puede pedir indemnizacin.

9.- FORMAS POR LAS QUE SE ESTABLECEN LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
1) LEY: en este caso el acto administrativo es meramente ejecutorio.
2) ACTO ADMINISTRATIVO: puede que la ley delegue la facultad de imponer la servidumbre.
3) CONTRATO: acuerdo con el propietario privado.
4) ACTO DE LIBERALIDAD: no basta la voluntad del particular, es necesario que el Estado acepte la liberalidad.
5) HECHOS: un supuesto es el caso de accesin.
6) USUCAPIN: es el caso del fundo privado susceptible de posesin que es utilizado por la comunidad por un
lapso determinado de tiempo. En este caso tambin es necesario un acto del Estado que declare esta voluntad.

11.- LO ATINENTE A LA INDEMNIZACIN
Por regla es indemnizable.
Excepciones:
- Ley establezca lo contrario (servidumbre de sirga)
- Usucapin
- Liberalidad

El monto debe ser proporcional a la cuota ideal que se ha sustrado al particular.
Rige el principio de dominialidad. Esto quiere decir que se protegen las servidumbres pblicas por los mismos
medios que las cosas pblicas, fundado en la autotutela pblica.

13.- EXTINCIN
1) LEY
2) POR ACTO ADMINISTRATIVO
3) VENCIMIENTO DEL PLAZO ACORDADO CONTRACTUALMENTE
4) DESAFECTACIN DE LA COSA PBLICA
5) CONFUSIN: caso en que el fundo sirviente pasa a ser pblico.

14.- CONTIENDAS
Aqu nos referimos a la competencia. El art 2611 del C.C. establece que se rige por el derecho administrativo. Son
competencia de los tribunales contencioso administrativo.

127

BOLILLA 23
(LEY 21.499 NACIN- Y LEY 6467 E.R.)

1.- EXPROPIACIN: NOCIN CONCEPTUAL
Se trata de un procedimiento o instrumento de derecho pblico por el cual el Estado unilateralmente adquiere
bienes para el cumplimiento de un fin de utilidad pblica, por razones de utilidad pblica, declarada por ley
mediante el pago de una indemnizacin previa.

CONCEPTO LEGAL DE UTILIDAD PBLICA: SU CALIFICACIN LEGISLATIVA: la causa que justifica el ejercicio
de la potestad expropiatoria se halla configurada en la ley, lo cual opera como una garanta que limita la
discrecionalidad del legislador haciendo que la calificacin legal se torne objetiva y concreta, en cada caso.
De acuerdo con el art. I de la LE la utilidad pblica que debe servir de fundamento legal a la expropiacin
comprende todos los casos en que se procure la satisfaccin del bien comn, sea ste de naturaleza material. La
expresin bien comn refiere al conjunto de las condiciones sociales que consienten y favorecen en los seres
humanos el desarrollo integral de su personalidad.
La declaracin legislativa de la utilidad pblica precisa referirse, en principio, a bienes determinados (art. 5,
primera parte, LE), lo cual no impide que, excepcionalmente, se admita la declaracin genrica en aquellos casos
en que existan razones que impidan realizar la determinacin anticipada y especfica de los bienes a expropiar y
con la finalidad de evitar el retardo en la satisfaccin de los intereses pblicos en juego. Sin embargo, la
procedencia de la declaracin genrica queda circunscripta por la ley a una serie de requisitos (art. 5, segunda
parte), a saber:
1) los bienes que constituyen el objeto de la expropiacin han de ser necesarios para la ejecucin de una obra o la
ejecucin de un plan o proyecto;
2) la declaracin de utilidad pblica debe realizarse en base a informes tcnicos referidos a planos descriptivos,
anlisis de costos u otros elementos, que fundamenten los planes o programas a concretarse; y
3) tiene que existir una directa vinculacin o conexin entre los bienes a expropiar y la obra, plan o proyecto a
realizar.
Por ltimo, el art. 5 de la LE prescribe que: "en caso de que la declaracin de utilidad pblica se refiere a
inmuebles, debern determinarse, adems las distintas zonas..."lo que implica la exigencia de precisar el rea
geogrfica a la que queda circunscripta la calificacin genrica de utilidad pblica.

TEORA DEL SACRIFICIO
DAOS: LCITO: Teora del sacrificio o convencin de los derechos: hay derecho a indemnizacin, pero es ms
acotada ya que incluye solo valor objetivo del bien y los daos directos.
ILCITO: en la responsabilidad por ilcitos el resarcimiento es amplio porque hay una violacin al orden jurdico.

2.- FUNDAMENTO DE LA EXPROPIACIN
Esta institucin se funda en el bien comn conforme a un vnculo que enlaza al particular con el Estado en virtud
de una relacin propia de la llamada justicia legal. Esta especie de justicia, de naturaleza general, contiene el
deber de contribucin comn a travs de prestaciones obligatorias de los particulares, que en este caso, son de
carcter real. As como el bien comn impone el sacrificio de la propiedad, la inviolabilidad de ste resulta
garantizada mediante la conversin del derecho real en un derecho creditorio (en una justa y previa
indemnizacin), lo que cambia es la materia jurdica.
La expropiacin tiene fundamento constitucional, en el mbito nacional plasmado en el art. 17 y en el mbito
provincial en el art. 122 inc. 21 en el que reconoce al Poder Ejecutivo la facultad de calificar de los casos de
utilidad pblica.

3.- NATURALEZA JURDICA
Hay dos posturas. La primera sostiene que es una institucin de derecho pblico. La segunda, de la mano de
Lafaille y Bielsa, considera que es una institucin mixta porque la satisfaccin del inters del expropiado es
privada. Esta ltima tesis fue sostenida por la C.S.J.N. hasta el fallo 241:73.

4.- CARACTERES
1) Implica la prdida de derecho real sobre un bien.
2) Conversin de la naturaleza jurdica.
3) Supone una causal de utilidad pblica.
4) La utilidad pblica debe ser calificada por ley formal.
5) Indemnizacin previa: integral, justa, en dinero y nica.

La transferencia se opera originariamente. El Estado recibe el bien que expropia libre de gravmenes. Los
crditos a los acreedores se trasladan al monto de la indemnizacin.
128

5.- LA EXPROPIACIN CONSIDERADA COMO LIMITACIN A LA PROPIEDAD
La expropiacin no es una limitacin a la propiedad. Es el ejercicio de una potestad aleatoria y ms que una
limitacin es una extincin de la propiedad.
Se ha dicho que el sacrificio que produce la expropiacin se reduce al mnimo, al sustituirse por la indemnizacin
que se otorga al particular, logrando as que la carga pblica que en sentido lato supone la extincin de la
propiedad no recaiga, exclusivamente, sobre el expropiado y que se distribuya entre toda la colectividad.

6.- ELEMENTOS
1) CALIFICACIN DE UTILIDAD PBLICA: el art. 1 de la Ley 21.499 establece La utilidad pblica que debe
servir de fundamento legal a la expropiacin, comprende todos los casos en que se procure la satisfaccin del
bien comn, sea ste de naturaleza material o espiritual.
Puede declararla la Nacin, provincia y ciudad autnoma de Buenos Aires a travs del rgano del Poder
Legislativo sea nacional o provincial.
Puede tener un alcance determinado o genrico. En este ltimo, un ejemplo sera que se afecten los inmuebles
necesarios para el puente Rosario Victoria. Esta clasificacin incide en los plazos para que se configure
abandono de la expropiacin.
Es importante que el legislador describa el destino que se le va a dar al bien. VER RETROCESIN.
En principio la calificacin de utilidad pblica no es revisable judicialmente, salvo que el fin sea groseramente
privado.
La declaracin de utilidad pblica obliga o faculta a la Administracin Pblica a expropiar? Slo faculta el
sacrificio. La administracin puede o no llevarla a cabo. Si se vence el plazo, se reputa como abandono y en este
caso se necesita una nueva declaracin para expropiar.

2) SUJETOS: SUJETO ACTIVO: Estado nacional y provincial. El municipio solo puede ser sujeto expropiante por
delegacin porque no pueden dictar leyes.
Artculo 2 - Podr actuar como expropiante el Estado Nacional; tambin podrn actuar como tales la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las entidades autrquicas nacionales y las empresas del Estado
Nacional, en tanto estn expresamente facultadas para ello por sus respectivas leyes orgnicas o por leyes
especiales. Los
particulares, sean personas de existencia visible o jurdicas, podrn actuar como expropiantes cuando estuvieren
autorizados por la ley o por acto administrativo fundado en ley.
SUJETO PASIVO: es el titular del bien. Pierden suelo los entes pblicos? S.

3) OBJETO: art 1 Ley 21.499: son expropiables todos los bienes cualquiera sea su naturaleza jurdica.
El art. 5 Ley 21.499 regula la expropiacin parcial: cuando el Estado expropia slo parte del bien. El particular
puede solicitar la expropiacin total cuando el remanente es inadecuado para la explotacin racional.
Art. 3: se puede expropiar el subsuelo con independencia de la propiedad del suelo o un volumen del suelo.
Tambin pueden expropiarse los inmuebles sometidos al rgimen de propiedad horizontal.
No es imprescindible que la expropiacin sea imprescindible, basta con que sea necesaria.

4) INDEMNIZACIN: No es un precio (propio de la compraventa bilateral que se nutre del subjetivismo), en esta
materia hablamos de justiprecio, se nutre exclusivamente del valor objetivo del bien y de los daos que sean
consecuencia directa de la indemnizacin.

Caracteres:
- Intrnsecos: nica y justa
- Extrnsecos: en dinero e integral, excluye el lucro cesante, las ganancias hipotticas, los valores afectivos y las
circunstancias de carcter personal.
El mayor valor que el bien adquiera con motivo de la expropiacin no es indemnizable.
Mejoras: no se pagan si fueron hechas despus de la declaracin de utilidad pblica. El Dr. Lisa considera que
esto es inconstitucional respecto de las mejoras necesarias.
Las mejoras efectuadas con anterioridad a dicha declaracin son indemnizables sean necesarias, voluntarias o
suntuarias.
La indemnizacin se fija al momento de la desposesin.

7.- PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIN
El procedimiento est dividido en fases que a continuacin se detallan:

1 FASE: EXTRAJUDICIAL:
ETAPAS: proceso administrativo de avenimiento tasacin ofrecimiento.
129
El art. 13 de la LE prescribe un procedimiento extrajudicial para llevar a cabo la expropiacin denominado
avenimiento o cesin amistosa el cual consiste en la posibilidad de que el expropiante adquiera directamente el
bien del expropiado dentro de los valores mximos que estimen el Tribunal de Tasaciones para los bienes
inmuebles o las oficinas tcnicas competentes para los bienes muebles. En el caso de los bienes inmuebles la
norma citada establece que dichos valores se incrementarn en un diez por ciento con la finalidad de facilitar los
acuerdos extrajudiciales y de resarcir al propietario de una serie de gastos que tendr que soportar a raz de la
transferencia del bien 83 (v.gr. gastos para la adquisicin de otro inmueble, gastos de mudanza o traslado, etc.).
Se trata de un monto determinado por la ley que no requiere peticin ni prueba de ninguna clase a diferencia de lo
que acontece en el proceso judicial.
El Estado expropiante debe consignar el monto del ofrecimiento. Con esta exigencia el Estado logra la posesin
del bien y se concilia la necesidad de indemnizacin previa con la urgencia de la expropiacin.
Si el particular acepta, el procedimiento concluye. Si no acepta, el procedimiento pasa a una faz judicial.

2 FASE: JUDICAL:
ETAPAS PROCESALES:
1) demanda contestacin
2) prueba alegatos
3) sentencia

Si no hubiese avenimiento el expropiante debe promover un proceso en sede judicial. La frustracin del
avenimiento puede provenir, aparte de la discrepancia sobre el monto indemnizatorio, del cuestionamiento de
otros aspectos de la expropiacin (inexistencia de utilidad pblica, alcance de la expropiacin, errores o
falsedades de hecho, etc.).
Tratndose de inmuebles, con carcter previo a la iniciacin del juicio, el expropiante precisa contar con la
valuacin del Tribunal de Tasaciones con el objeto de consignarla ante el juez a fin de que la retire el expropiado.
Ocurrida esta circunstancia el juez le otorga la posesin judicial del bien (arts. 22 y 23) en cuyo momento quedan
resueltos todos los arrendamientos, otorgndose a los ocupantes un plazo de treinta das para desalojar el
inmueble.
La realizacin de la utilidad pblica conlleva una suerte de supremaca procesal del juicio de expropiacin al
estatuir que ninguna accin de los terceros podr impedir la expropiacin ni sus efectos y que los derechos de los
reclamantes se consideran transferidos de la cosa a su precio o la indemnizacin (art. 28).
En cuanto a la prescripcin para demandar el pago de la indemnizacin, la LE consagra un plazo especial de
cinco aos, superando as la remisin a la legislacin civil (se aplicaba el plazo de prescripcin de las acciones
personales) que se efectuaba antes de la sancin de la ley.
La ley permite solo la prueba pericial y documental. Se nombra un perito si ambas partes estn de acuerdo. De lo
contrario, eligen uno cada uno y el tercero ser designado por el juez.
Una vez firme la sentencia y abonada la indemnizacin al sujeto expropiado, la expropiacin se perfecciona.

8.- ABANDONO
La inactividad de la Administracin Pblica en concretar la expropiacin dentro de determinados plazos, ya sea
por la va del avenimiento o por la accin judicial, da lugar a que se configure el abandono de la expropiacin. Al
respecto, el art. 33 de la LE prescribe que dicho abandono se opera si el expropiante no promueve el juicio dentro
de los dos aos de vigencia de la ley que la autorice cuando se trate de llevarla a cabo sobre bienes
individualmente determinados; de cinco aos, cuando se trata de bienes comprendidos dentro de una zona
determinada y de diez aos, cuando se trata de bienes comprendidos en una enumeracin genrica.
La principal innovacin que introdujo la LE vigente, fue la regulacin de la denominada reserva de inmuebles para
obras o planes de ejecucin diferida, que reglamenta el art. 34 de dicha ley. En tal sentido, el precepto despus de
disponer que en la expropiacin diferida no rigen las normas sobre abandono, seala una serie de reglas que
sern aplicables a este caso.

9.- EXPROPIACIN IRREGULAR O INVERSA
Esta accin fue incorporada en la LE en los arts. 51 a 56. Su fundamento radica en la garanta constitucional de
inviolabilidad de la propiedad privada prescripta en el art. 17 de la Const. Nac.
A travs del precepto contenido en el art. 51, la LE admite que el impulso procesal de la accin expropiatoria se
traslade al expropiado cuando:
a) el Estado se apodera de un bien sin haber indemnizado previamente al expropiado;
b) una cosa mueble o inmueble resultan, de hecho, indisponibles por evidente dificultad o impedimento para que el
propietario pueda ejercer derecho de disposicin en condiciones normales y
c) se imponga al derecho del titular del bien o cosa una indebida restriccin o limitacin que importen una lesin a
su derecho de propiedad.
En los tres supuestos precedentemente descriptos se requiere, como condicin previa, la existencia de una ley
declarativa de utilidad pblica. De imponerse esas restricciones indebidas y no existir ley declarativa de utilidad
pblica, los derechos del propietario afectado encuentran proteccin a travs de una accin indemnizatoria de
daos y perjuicios.
130
Otro supuesto especial donde procede la expropiacin irregular es el contemplado en el art. 64 de la LE que
faculta al propietario cuyo bien fuera objeto de una ocupacin tempornea normal, a promover la accin judicial,
siempre que hubiera vencido el plazo de dos aos (que es el tope de la ocupacin tempornea normal sin que le
restituyeran al propietario el objeto ocupado).
La regla central en este proceso es la aplicabilidad de las normas de procedimiento judicial de la accin de
expropiacin regular (art. 55) rigiendo, en materia indemnizatoria, las prescripciones de los arts. 10 y siguientes de
la LE (art. 54).
A su vez, por aplicacin del principio del rigorismo intil quien acciona por expropiacin irregular se encuentra
exento de interponer el reclamo administrativo previo (art. 53) debiendo hacerlo dentro del plazo establecido para
la prescripcin de la accin, que el art. 56 fija en cinco aos.

10.- RETROCESIN
El derecho de retrocesin puede definirse como aquel que permite al expropiado obtener el reintegro a su
patrimonio del bien objeto de la expropiacin cuando a este ltimo se le diere un destino distinto al previsto en la
ley expropiatoria o cuando no se le asignare destino alguno (en el lapso que fija la ley).
Al aseguramiento de un principio constitucional obedece el instituto de la retrocesin, ya que el derecho del
expropiado a retroceder el bien emana del propio art. 17 de la Const. Nac, en mrito a que si una vez operada la
desposesin del expropiante no asigna al bien el destino de utilidad pblica que legitima la expropiacin se violara
la garanta de la inviolabilidad de la propiedad, habida cuenta de que sta slo se sacrifica ante la utilidad pblica
calificada por ley formal y material.

Presupuestos especiales de la pretensin procesal
Analizaremos aqu los presupuestos procesales que hacen a la admisibilidad de la pretensin contencioso-
administrativa. Por de pronto, debemos separar tales presupuestos procesales tanto de los requisitos o
condiciones que hacen al fondo del derecho de retrocesin como de aquellos que implican una condicin ltima
puesta para el reconocimiento definitivo del derecho de fondo (v.gr. devolucin de las sumas percibidas por la
expropiacin del bien cuando se demanda la retrocesin).
Tales presupuestos procesales que enuncia la ley 21.499 son:

a) Intimacin o reclamacin administrativa previa: La ley distingue, en su art. 39, dos situaciones diferentes:
1) Si al bien no se le hubiere dado destino alguno en el lapso de dos (2) aos computados desde que la
expropiacin qued perfeccionada, el expropiado debe intimar fehacientemente al expropiante para que asigne al
bien el destino que motiv la expropiacin;
2) Cuando el expropiante hubiere asignado al bien un objeto diferente al previsto en la ley que declar la utilidad
pblica, deber formularse el reclamo administrativo previo.
El reclamo administrativo previo tiene en este supuesto la finalidad de favorecer el avenimiento pues la desviacin
de poder o del fin del acto expropiatorio ya se ha consumado. Es por esta causa y porque adems surge del juego
de las dos situaciones previstas en el art. 39 que, promovido el reclamo administrativo previo, el derecho de
retrocesin se mantiene inclume, aun cuando la Administracin iniciare trabajos tendientes a darle el destino de
utilidad pblica previsto en la ley o se le asignare directamente.

b) Denegatoria expresa o tcita: En ambos casos (intimacin o reclamacin administrativa previa) la denegatoria
puede ser expresa, aunque esto no es lo que acontece normalmente. Por eso la ley regula la denegatoria tcita.
Tratndose de la intimacin, el proceso quedar expedito recin cuando hubieran transcurrido seis meses sin que
el expropiante hubiera asignado el destino previsto en la ley o sin que hubiere comenzado los respectivos trabajos.
A fin de evitar arbitrariedades la ley consagr la exigencia de mantener los trabajos por parte del expropiante (se
refiere al ritmo y naturaleza de los mismos) conforme a los planos aprobados.
Si se trata de la situacin provocada por el cambio de destino legal, la denegatoria tcita se opera una vez
vencidos los plazos y cumplimentados los requisitos que figuran en el art. 31 de la ley 19.549.

c) Perfeccionamiento de la expropiacin: Es un recaudo procesal de admisibilidad que exige a que se haya
operado la transferencia del dominio al expropiante mediante sentencia firme, toma de posesin y pago de la
indemnizacin.
Entendemos que basta con que la transferencia se haya operado, sin importar la ulterior transferencia a terceros
que difcilmente puedan invocar buena fe ya que la causa expropiatoria figurar en el ttulo.

d) Legitimacin activa: La accin de retrocesin corresponde nicamente al propietario expropiado y a sus
sucesores universales.

e) Plazo: presupuesto procesal para determinar la existencia o no del concepto tcnico de extemporaneidad, la
cual puede configurarse por: a) prematuridad y b) caducidad.

131
Condiciones de fondo para la procedencia de la demanda de retrocesin
A diferencia del abandono, que se opera cuando la Administracin deja transcurrir determinado tiempo sin deducir
la accin judicial, la retrocesin implica, como un presupuesto necesario, la existencia anterior de una
expropiacin consumada, ya sea que se hubiera arribado a ella por sentencia judicial o por avenimiento.

a) Expropiacin sin habrsele asignado al bien destino alguno: En este supuesto la demanda de retrocesin se
declara procedente cuando al bien expropiado no se le hubiere dado destino alguno en el tiempo que fija la ley.
Frente a tal situacin, el expropiado debe realizar la intimacin prevista en el art. 39 de la ley, justificndose el
distinto tratamiento legislativo en virtud a que no hay aqu como en el otro supuesto, una desviacin expresa de
los fines de utilidad pblica que motivaron el dictado de la ley expropiatoria.

b) Cambio de destino: No obstante que el cambio de destino no fue contemplado expresamente en la ley, la
doctrina y la jurisprudencia, aceptan la configuracin de esta causal de retrocesin.
Sin desconocer que la determinacin del cambio de destino constituye una cuestin de hecho susceptible de ser
valorada por el juzgador debe sealarse que no habr cambio de destino en los siguientes casos:
- si el bien ha cumplido su destino, realizndose los fines que motivaron la expropiacin;
- si dicho cambio se dispone por una ley que sustituya la primitiva causa de utilidad pblica por otra.

Contraprestacin ulterior que debe cumplimentar el expropiado: su actualizacin
El art. 42 de la ley 21.499 prescribe que el expropiado, dentro del plazo que fije la sentencia, debe reintegrar al
expropiante lo que percibi de ste en concepto de precio o de indemnizacin con la actualizacin que
correspondiere.
La norma tiende a evitar un enriquecimiento injusto por parte del expropiado que devolvera de lo contrario sumas
que no guardan relacin con el valor del bien que se reintegra a su patrimonio por efecto de la retrocesin.
Pero, desde luego, que tal actualizacin, aunque queda librada al arbitrio judicial, ha de ser compatible con la
naturaleza creditoria de la obligacin que cumple el expropiado para perfeccionar su derecho a la devolucin del
bien.
Finalmente, la ley, estatuye, en su art. 42, diversas reglas para fijar el monto que debe devolver el expropiado, sin
que se altere con ello la naturaleza de la obligacin de reintegrar las sumas recibidas.

11.- OCUPACIN TEMPORNEA
Entre los actos singulares de gravamen que traducen el ejercicio de potestades ablatorias sobre los derechos de
propiedad privada se encuentra la figura de la ocupacin tempornea o temporal de bienes para satisfacer fines
de utilidad pblica.
Resulta preferible la solucin que brinda nuestra LE la cual, sin negar la conexidad existente entre ambas
instituciones, ha optado por una regulacin diferenciada que encuentra apoyo en dos razones principales: a) la
ablacin del derecho de dominio es parcial y slo afecta al derecho de uso y goce no incidiendo sobre el
denominadoras abutendi, por lo que no afecta la
nuda propiedad ni el consecuente poder de disposicin sobre la cosa y b) esa ablacin posee, adems, carcter
transitorio, medido en forma temporal segn el grado o espacio de afectacin del bien ocupado al destino de
utilidad pblica.

CONCEPTO LEGAL.
La LE habilita a la Administracin a que ejerza la potestad de acudir a la tcnica de la ocupacin tempornea
cuando existan razones de utilidad pblica que hagan necesario el uso transitorio de un bien o cosas
determinadas, muebles o inmuebles, o bien, de una universalidad determinada de ellos. Existen dos especies: a)
normal, y b) anormal.

LA OCUPACIN TEMPORNEA NORMAL: al igual que la expropiacin, apareja el derecho a ser indemnizado,
aplicndose en subsidio las reglas vigentes en materia expropiatoria, habida cuenta de que se opera el sacrificio
del derecho de propiedad por razones de utilidad pblica, garantizado por el art. 17 de la Const. Nac.
La LE fija tambin un lmite temporal de dos (2) aos para la duracin de la ocupacin tempornea normal,
vencido el cual y previa intimacin, el particular se encuentra habilitado para promover la accin de expropiacin
irregular.

LA OCUPACIN TEMPORNEA ANORMAL
Como consecuencia de lo indicado, la regulacin legal de la ocupacin tempornea se ocupa, principalmente, de
la especie denominada anormal, que responde a la configuracin de una necesidad imperiosa o sbita que coloca
a la Administracin frente a una situacin lmite, vinculada con lo que en el derecho se conoce como estado de
necesidad.
Hay que tener en cuenta que se trata de supuestos excepcionalsimos donde se sustituye la competencia del
legislador para calificar la utilidad pblica y la garanta de la previa indemnizacin (art. 17, Const.Nac.) por lo que
los casos que la configuran (adems del estado de necesidad) resultan de interpretacin restrictiva (accidentes y
en general catstrofes de cierta magnitud).
132
Conforme al rgimen de la LE la ocupacin tempornea anormal no acarrea indemnizacin alguna, salvo la
reparacin de los daos causados a la cosa o aquellos que se deriven de su uso posterior en menesteres ajenos a
los que motivaron la expropiacin.

12.- OTRAS INSTITUCIONES
REQUISICIN: Si bien tiene como principal fundamento la satisfaccin de una utilidad pblica constituye una
medida de alcance general, que afecta por igual a todos los ciudadanos, por la cual se opera la ocupacin o
adquisicin de un bien por el Estado. En consecuencia, corresponde interpretar que la requisicin puede implicar
la prdida del dominio, uso o servicio. Sobre bienes fungibles y supone un ejercicio de poderes anormales.
Hallndose en juego la garanta de la propiedad va de suyo que el propietario afectado tiene derecho, en principio,
a la indemnizacin previa que consagra el art. 17 de la LE para lo que se aplican, en subsidio, las prescripciones
de la LE, a falta de regulacin especfica sobre la materia.
Una excepcin a dicho principio, se presenta en la requisicin militar en caso de guerra, donde se aminoran las
garantas del Estado de Derecho con el objeto de preservar la defensa de la Nacin. La ley de Defensa Nacional
habilita al Poder Ejecutivo a que, en caso de guerra o ante su inminencia, disponga requisiciones de bienes para
satisfacer necesidades de la defensa nacional, cuyo procedimiento y recaudo se establecen por va reglamentaria.
La garanta de la propiedad (art. 17, Const. Nac.) conduce a la aceptacin de la viabilidad de la accin de
retrocesin en caso que al bien se le asigne otro destino o no se le fije destino
Alguno.

DECOMISO: se caracteriza por ser una limitacin mxima al derecho de propiedad al implicar la prdida definitiva
de una cosa mueble, por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas. Su procedencia requiere base
legal por constituir una prdida del derecho de propiedad que slo puede decretarse por ley formal.
Tambin puede operar como sancin accesoria (v.gr. en materia aduanera).
El decomiso no genera el derecho a ser indemnizado. El fundamento radica en que el decomiso no beneficia
directamente a la administracin sino slo a la sociedad en su conjunto, aparte de que no podra hablarse, en
estos casos, de una verdadera propiedad legal.

CONFISCACIN: consiste en la prdida de todos los bienes del particular confiscado, o bien, en la aplicacin de
una sancin pecuniaria que exceda los lmites de lo razonable, afectando o desnaturalizando el derecho de
propiedad.
En nuestro orden jurdico constitucional (art. 17, Const. Nac, en materia penal) y jurisprudencial la confiscacin,
en cualquiera de sus modalidades, se considera un acto o medida violatoria de la Constitucin Nacional.

133

BOLILLA 24

1-El procedimiento es el conjunto de formalidades que exige la ley para que la administracin dicte actos de
formas determinadas.
Es el cauce normal de la actividad materialmente administrativa. Adems, se caracteriza por una doble funcin
normativa:
Hace a la eficacia ( para que las normas de conductas sean conforme a las normas)
Garanta de los derechos de los particulares.
Si relacionamos con la forma:
Pos
Declarativa
Pre( procedimiento)
1. causa
2. circunstancia
3. hechos
Ver Constitucin Provincial art. 80

3-Los principios son mandatos de optimizacin. Los generales son:
1. Juricidad: es decir, no solo conforme a la ley sino al orden jurdico vigente objetivo
2. Veracidad jurdica objetiva: pena= verdad material// civil= verdad formal/// Administrativo= verdad formal y
material.
3. Oficialidad: impulso propio independiente de las pares. En civil, no es propio el impulso sino de las partes.
Aqu, el administrado (colaborador porque controla que los actos sean legales) y el administrador (no
opera como juez) no son parte.
4. Informalismo: se trata de evitar lesionar los derechos de los administrados.
Los principios procedimentales son:
1. Debido proceso
2. Defensa
3. Tutela judicial

4-Cundo un particular esta legitimado?
Inters legitimo
o un derecho subjetivo lesionado
Control administrativo:
Interno: es lo que hacen los rganos de oficio o de los particulares a travs de recursos.
Externo: vg. Tribunal de cuentas
Control judicial:
Se demando la nulidad(contencioso administrativo)
Amparo: va residual. Sin agotar la va administrativa, en los otros casos necesito un avocamiento.
Lesividad.

5-Ley 7060:
Reclamo: solicita el administrador una pretensin sobre la base de un inters legtimo.
Denuncia: requiere un inters difuso.
Recurso: cuando me niegan un derecho. Pretende que la administracin revise.

6-Todos los plazos son perentorios. El cmputo de los das hbiles es el de la administracin. Tienen un plazo de
gracia. Se debe notificar por cedula. Sino dice el plazo, se supone que es de cinco das.

7-Recusacin, en principio no existe. Pero se puede fundamentar en la tutela efectiva. Todo acto administrativo
debe estar fundado (CER)

8-Conclusin de los procedimientos: los actos causatorios agotan la va administrativa-vencen los plazos o por el
gobernador.

11-Los recursos son instrumentos para impugnar actos administrativos que suponemos ilegtimos, requisitos:
Acto definitivo
Lesin de un inters legtimo
Ilegitimidad que lesione el orden jurdico vigente
134
Fundados en razones de ilegitimidad (no por razones de mrito, conveniencia u oportunidad).

Los recursos pueden ser:
1. Ordinario:
Revocatorio: art 55
Aclaratoria: art 58
Apelacin jerrquica: art 60
2. Especiales:
Apelacin disciplinaria: art 68
Recurso de queja: art 72 (retraso de la resolucin)
3. Extraordinario:
Gracia: art 78
Revisin: art 75

Comentario de la Ley 7060 (extracto de una obra del Dr. Coronel)

Art 1: en principio a todos se les aplica la ley 7060, salvo que el rgimen especial de creacin de rganos
descentralizados disponga lo contrario. Ej. Cdigo fiscal de la provincia de Entre Ros.
La cabeza visible del rgano ejecutivo es el Gobernador, dentro de dicho rgano tenemos aquellos que son
centralizados (existe una subordinacin directa de los rganos locales al rgano central- principio de jerarqua
atenuada-) y descentralizados ( la actividad se lleva de forma indirecta por parte del rgano central, se caracteriza
por mayor libertad de accin, iniciativa y decisin).
Art 2: La mesa de entrada en cada reparticin es la encargada de recepcionar y controlar los escritos que ante el
organismo al cual pertenecen se presenten, en consecuencia, revisar, analizar y fiscalizar los requisitos formales
de los art 1, 3, 4, 5, 6.
Art 9: Este artculo est en desuetudo porque es incompatible con el principio de gratuidad del procedimiento
administrativo.
Art 12: El cargo es la certificacin al pie del escrito de presentacin y luego firma. Cumple por un lado la funcin de
computar los plazos y por el otro, la confirmacin de que el acto fue realizado en tiempo y forma.
Art 13: En principio, deben computarse los das hbiles administrativos salvo, que se trate de un oficio de carcter
judicial. Vg. Oficios o mandamientos por amparos.
Art 15: La consecuencia de este artculo es que en la medida que la presentacin tenga fecha cierta del cargo que
exige la ley, la presentacin errnea en una reparticin que no sea la pretendida segn el objeto del trmite,
interrumpe cualquier plazo de caducidad o prescripcin y este deber girar la tramitacin al organismo pertinente.
Art 18: La regla es que se cuentan los das hbiles para el cmputo de los trminos procesales y la perentoriedad
de los plazos. La pregunta a continuacin sera, pueden ser prorrogables? Hay dos posturas, una postura
entiende que es viable a pedido de oficio o a pedido de parte, y la otra directamente niega su viabilidad.
Art 20: La notificacin es el acto por el cual se pone en conocimiento a las partes o terceros del contenido de una
resolucin (decisin). Cuestas seala que no forma parte del acto sino que es ulterior; este se perfecciona cuando
nace este a la vida jurdica y ello sucede cuando es notificado por medios legalmente permitidos. Por ende, la
notificacin del acto administrativo se constituye en un requisito de eficacia de este y como no integra el elemento
forma, para determinar la validez de dicho acto no es indispensable el examen de la validez de su publicidad.
Cuando se escribe notificacin automtica, es la ley que crea una ficcin y el orden presume sin admitir prueba en
contra que las partes tienen el debido conocimiento del contenido de la resolucin.
Art 47: En principio los funcionarios de la administracin no son recusables, salvo que por razones de ndole
personal pueden excusarse de intervenir.
Art 52: En este contexto cuando se escribe Derecho Pblico se hace referencia a la imputacin de funciones, que
no es otra cosa que la actividad que dentro del mbito del mismo poder, lleva a cabo un rgano superior con
respecto a otro inferior, consiste en que un rgano encomienda parte del ejercicio de su competencia a otro
rgano que le esta de algn modo supeditado dentro del mismo poder.
As, la administracin provincial esta a cargo del gobernador, pero hay una cantidad determinable de rganos de
distintas jerarquas y funciones que determinarn la voluntad del estado determinado por reglamentos y su
competencia para hacerlo. Vale aclarar, el rgano es el conjunto de atribuciones que es ejercida por una persona
fsica determinada o colegiado que expresa la voluntad de la administracin sobre la base de la competencia.

RECURSOS

A modo de introduccin, el control de la administracin funciona sobre actos regulares (no puede de oficio
subsanar, porque en principio son vlidos) y actos irregulares (pueden ser subsanables de oficio por la misma
administracin); posteriormente, solo le es viable la accin de nulidad que tiene como fin la nulidad del acto, pero
es por va judicial.
135
Los elementos esenciales del recurso son: sujeto legitimado y competentes, objeto (pretensin determinada)
y causa o motivo del recurso; si falta alguno de ellos se rechaza, ahora bien, si son deficiencias solo da lugar a
correcciones.
Para continuar, tenemos tres tipos de actos: 1) actos de mero trmite (impulsan el procedimiento sin
fundamentacin), 2) interlocutorias (requieren fundamentar para resolver la cuestin planteada que se relacin con
la decisin de fondo)-por esto actos no proceden los recursos salvo que sus contenidos tengan carcter definitivo-
y 3) actos definitivos (reflejan la verdadera voluntad del rgano administrativo) son totalmente recurribles. 4)
Acerca de los actos reglamentarios, algunos sostienes que son recurribles, otros irrecurrible porque no es parte de
la actividad administrativa y la postura de la ley 7060 que nada dice.
Luego podemos decir, la interposicin del recurso produce:
o Interrupcin automtica e inmediata de la perentoriedad del plazo de caducidad de la accin recurrida.
o Amplia las facultades del rgano para que pueda considerar y resolver con discrecin moderada en lo
pertinente al objeto.
o En principio, el recurso no suspende los efectos de la impugnacin, salvo el art 67.
El fundamento del recurso es mantener la vigencia de la supremaca de la ley. Por ello, podemos decir, que
los recursos son medios jurdicos por los cuales los particulares pueden promover el control de legalidad frente a
la administracin, en defensa de sus intereses y a los efectos de colaborar con la juridicidad del estado de
derecho. Pero para ello suceda debe haber un acto o reglamento que se impugne por quien esta legitimado y
dirigido al rgano emisor del acto, o al superior jerrquico u rgano que ejerce el control de tutela de este segn el
tipo de recurso que se trate.
Respecto de sus efectos decimos:
o Autolimita los poderes o facultades de la administracin
o Garantiza el derecho constitucional de peticionar ante las autoridades.
Vale destacar, los reclamos son peticiones que pueden concluir en un acto, susceptible de ser recurrido. A
diferencia de recursos que es el acto pblico material y formal de impugnacin de la decisin causada por el
reclamo a los efectos que se confirme, modifique, extinga o revoque el acto.

Art 55: el recurso de reposicin o revocatoria procede contra el rgano que dicto el acto, es de carcter
optativo, es decir, no es necesario porque puede usar directamente la apelacin jerrquica. En cuanto a su fin, es
para que se ajuste al orden jurdico vigente. Vale destacar, deje de ser optativo cuando el rgano generador del
acto a impugnar sea el propio poder ejecutivo.
Art 56: el interesado tiene cinco das hbiles desde que es notificado y la autoridad a quien se interpone el
recurso tendr diez das para resolver, sin embargo puede extender dicho plazo; pero si el acto que se impugna es
emanado del PE los plazos para su resolucin son de 60 das hbiles desde la presentacin del recurso. En caso
de silencio, va ficcin de la ley se entiende como respuesta negativa y queda expedita para la prxima instancia.
Ahora bien, en relacin a los actos regulares, si es elevado sin resolverse la revocatoria, la competencia es plena
respecto de quien se avoca en la instancia superior por apelacin jerrquica; y si es elevado y resuelto de forma
favorable las pretensiones del interesado, por el principio prohibicin de la reformatio in pejes ( prohibicin de
modificar en perjuicio del recurrente) este acto ser considerado a sus efectos; y si el recurso fuese negado total o
parcialmente por el inferior, este debe avocarse solo a las cuestiones solamente denegadas, quedando firmes las
pretensiones acogidas. En cambio, acerca de los actos irregulares, la administracin tiene el control de legitimidad
acerca de sus propios actos que violen el orden legal vigente.
Art 57: este recurso por actos del mismo PE, es ante el mismo y es necesario y no optativo.

Art 58: el recurso de aclaratoria (acto complementario que integra la principal), no tiene como fin alterar la
sustancia de la decisin sino subsanar cualquier errar material o aclara algn concepto oscuro o suplir omisiones.
Se presenta ante el mismo rgano que lo dict. El plazo es de tres das para presentarlo y es de tres das
hbiles para resolverlo. Vale destacar, no suspende su interposicin los efectos del acto recurrido, ni los plazos
para interponer otros recursos.

Art 60: el recurso de apelacin jerrquica tiene por fin revisar o ejercer un control de legitimidad del acto
recurrido del inferior, por quien ejerce sobre este un control jerrquico. Procede ante todo acto definitivo del
inferior que produzca una lesin a un derecho o inters legtimo del recurrente; en cambio, no procede contra
actos de carcter interlocutorio o de mero trmite, salvo que su contenido dispositivo tenga carcter definitivo. Este
recurso comprende la ilegitimidad, oportunidad, mrito y conveniencia.
Respecto a los entes autrquicos (pueden ser creados por ley o la constitucin) se recurren al poder ejecutivo,
porque en primer lugar, tenemos una tutela jurdica que la podemos definir como el conjunto de poderes sobre la
actividad jurdica administrativa del ente descentralizado, en consecuencia, la apelacin procede ante el PE
pudiendo este examinar cuestiones de legitimidad y solo restrictivamente oportunidad, mrito y conveniencia,
salvo, los motivos, oportunidades y mritos propios del ente previstos en su estatuto. En segundo lugar, se
fundamenta en los fines de las entidades autrquica que son tambin intereses del estado, el compromiso de la
juricidad y el patrimonio y porque el gobernador representa la voluntad del PE.
Art 61: tiene cinco das de notificado el acto para interponer la apelacin o diez si es ante el PE
136
Art 67: en principio, los actos administrativos son vlidos, legtimos y por ende sus efectos no se suspenden por un
recurso. Salvo, excepciones dentro de un marco valorativo y discrecional, se puede suspender o diferir.

Art 68: el recurso de apelacin disciplinaria, se fundamenta en la potestad disciplinaria de la administracin
representada a travs de sus rganos jerrquicos respecto de sus funcionarios y sus empleados. Podemos decir
que es la atribucin de aplicar sanciones referidas a los fines de corregir todos los actos u hechos de estos, en
violacin del orden y reglamentos que imponen una norma de conducta. Es importante tener en cuenta que este
tipo de sanciones es procedente mientras se presta servicio, es decir en ocasin de sus funciones, luego cesa
terminada su actividad. Y adems, no es revisable en sede judicial el quantum y la tipicidad, pero si respecto a las
garantas del procedimiento.
Art 69: este recurso debe ser interpuesto contra el acto sancionatorio deducido contra el mismo rgano que los
dict dentro de los tres das hbiles posteriores a la notificacin. En igual trmino desde su interpelacin, deber
elevarse al superior jerrquico el recurso con su informe.
Art 70: si se ofreci prueba se resolver la admisin dentro de los tres das de recibido el expediente. Si nada
dice, la sancin queda sin efecto por imperio de la ley.
Art 71: confirmada la sentencia:
o Recurrir ante el jerrquico hasta llegar al gobernador
o Elegir recurso directo ante el gobernador ( recurso de apelacin)

Art 72: el recurso de queja procede ante las demoras u omisiones en la realizacin de determinados actos o
cargas de procedimiento y su fin es destrabar la situacin.
Art 73: se recurre ante el superior jerrquico o ante quien tenga el control de tutela del rgano o funcionario. Su
efecto es que el superior resuelve si acoge o no.
Art 74: interpuesto, el superior jerrquico debe resolver dentro de los quince das de interpuesto el recurso. Ahora
bien, en caso que:
o Desestime: es irrecurrible
o Admite: no resuelve la cuestin de fondo (no se avoca) sino manda a hacer (a cesar el estado de
morosidad). Tambin se puede aplicar medidas correctivas.

Art 75: el recurso de revisin es aquel recurso administrativo que tiene como fin obtener la revisin o
impugnacin de un acto firme de la administracin por la misma autoridad que dict el acto, en virtud de causar
especialmente tipificadas en la ley. Para que proceda se requiere un acto firme que es aqul que no puede ser
revisado por recursos ordinarios administrativos ni judiciales y dicha firmeza debe referirse a la va administrativa.
Para que proceda es indistinto la procedencia o no de la va judicial, an despus de dictado el acto formal o
sentencia judicial. Por ejemplo: declarada la falsedad de documentos decisivos e ignorados, extraviados o
detenidos por fuerza mayor o obra de un tercero.
Art 76: el competente es el mismo que dicto el acto o resolucin recurrida, salvo que no exista ms o un ministerio
que se avoque. Este recurso no tiene tiempo de interposicin pero una vez interpuesto, el rgano competente
tiene 60 das hbiles para resolverlo.
Art 77: si se encontrare el expediente en sede judicial este absorbe la competencia del rgano administrativo.

Art 78 y 79: el recurso de gracia es la ltima posibilidad administrativa que brinda la ley al particular de no darse
la circunstancia de revisin- de peticionar ante la autoridad que dict el acto cuestionado para que revea su
decisin por razones de equidad, este o no firme a los efectos de obtener una revocacin o modificacin del
mismo. Vale agregar, es un control de oportunidad y mrito a discrecin del funcionario. En relacin a los plazos,
no tiene tiempo de interposicin, pero de hacerlo, tiene 30 das hbiles para resolver. Vale destacar, no es
revisable judicialmente.

137

BOLILLA 25

Procedimiento administrativo Proceso contencioso administrativo
(Instancias administrativas)

X
Denuncia
Reclamo
Recurso 7060 7061
Recurso
Requisitos:
1. agotamiento de instancias administrativas
2. acto impugnado sea definitivo y causatorios del estado
3. que el acto sea atacado por ilegitimidad
4. que esa ilegitimidad lesione derechos o intereses subjetivos

Ver art 205, inc 2- apartado c y d de la CER

STJER; los nueve se avocan. No hay salas.
Con la reforma quedara como tribunal de
alzada
Acta como nica y exclusiva instancia.

Antes Ahora
Definitivo + causatorios (acto derivado) Definitivo y causatorios (tambin puede ser
por retardo (art 5) expreso o tcito.

ENTES AUTONOMOS
Fiscala de Estado (ary 217CER)
Tribunal de cuentas
Contadura general
Defensor del pueblo
Ministerio publico fiscal (207CER)

Ley 7061- Contencioso administrativo
No se corre traslado, sino que hay un lapso de admisibilidad. El STJER estudia los requisitos formales.
Por ello dicta de oficio para que el Ejecutivo o Ente u rgano enve el expediente y para ello tienen diez. Sino
lo hace en tiempo se lo condena con la admisibilidad.
VER TITULO CUARTO DE LA LEY 7061(IMPORTANTE)
Recurso extraordinario_ suspende los efectos
La queja no suspende los efectos.
A partir de aqu tengo un ao
calendario para poner en
marcha el proceso.
Acto adm.
Definitivo y
causatorios del
estado.
Art. 4, acaban las
instancias

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