ISSN 0103-9466

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A poltica de inovao
Carlos Amrico Pacheco
Julio Gomes de Almeida

Maio 2013

A poltica de inovao
Carlos Amrico Pacheco1
Julio Gomes de Almeida2

Sumrio
Inovao e estratgia empresarial ............................................................................................................................. 1

Cultura empresarial, macroeconomia e inovao............................................................................................. 3

Agenda da inovao: a viso das lideranas empresariais........................................................................... 4
Estrutura industrial e inovao ................................................................................................................................... 7
Comrcio exterior, internacionalizao e inovao ........................................................................................ 7
Apoio pblico para P&D e inovao ...................................................................................................................... 8
Sistema de inovao, infraestrutura e P&D pr-competitivo ..................................................................... 9
Recursos humanos qualificados e a engenharia nacional............................................................................. 10
Regulao geral e setorial ............................................................................................................................................. 11
P&D de empresas estrangeiras e internacionalizao de P&D ................................................................. 12
Principais concluses e sugestes............................................................................................................................. 13
Anexo....................................................................................................................................................................................... 15
Inovao e estratgia empresarial
O futuro da indstria e do desenvolvimento brasileiro tm duas grandes agendas. A primeira, a
agenda de correo dos fatores sistmicos que corroem a competitividade da empresa brasileira uma
agenda sobejamente conhecida, mas de decisiva relevncia e que precisa ser enfrentada com
determinao, sob pena de impedir que a economia industrial do pas mire o futuro sem bases mnimas
de igualdade com seus concorrentes internacionais. O governo tem agido nessa linha com aes de
reduo de custos sistmicos, mas os resultados somente aparecero ao longo do tempo. A segunda
corresponde a outro grande desafio: renovar as bases da indstria brasileira, em setores intensivos em
tecnologias e constituir um tecido industrial inovador. A inovao a agenda central do futuro. Aqui ser
decidido que papel o Brasil desempenhar no plano internacional nas prximas dcadas.

(1) Reitor do ITA e Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

(2) Ex-Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 219, maio 2013.

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Felizmente h um amplo e crescente consenso, pblico e privado, da relevncia da inovao

tanto para a competitividade de cada empresa brasileira, como para o aumento da produtividade em
geral. A inovao tem essa dupla faceta relevante em termos micro e em termos macroeconmicos.
Por ser um dos determinantes da competitividade, a inovao ser decisiva para ajudar a
conformar a estrutura produtiva das prximas dcadas: que indstria e que perfil de insero
internacional teremos. Por ser um determinante central da produtividade, a inovao tambm ser
determinante para ampliar o potencial de crescimento e tornar sustentveis as trajetrias de aumento da
renda e reduo da desigualdade.
Uma ousada agenda de apoio inovao no tarefa fcil. Esse um terreno que exige um vasto
leque de polticas e muita coordenao entre os atores pblicos e o setor privado. Mas decisiva. Disso
depende o estilo de desenvolvimento que teremos nas prximas dcadas.
Apesar do amplo consenso sobre a relevncia da inovao, no simples identificar os pontos de
convergncia dessa agenda. Inovao tem mltiplos significados e cada um desses significados tem uma
agenda. Para grande parte das empresas, inovao o que se designa por business innovation. Ou seja, a
inovao que orientada pelo mercado, cujo sucesso se reflete em sustentar ou ampliar as posies da
empresa, seja em termos de market-share, seja em termos de margens. Inovar criar valor para a
empresa e para seus stakeholders.
Ao longo do ciclo de vida de seus produtos, as empresas inovam de forma diferente uma das
outras: desenvolvem produtos, os modificam e os adaptam s necessidades de seus clientes, criam novos
clientes, inventam novos modelos de negcios, mudam suas formas de gesto e suas culturas, buscam
eficincia nos processos produtivos, na comercializao, no financiamento, etc. O sucesso ou o fracasso
da inovao so medidos aqui pelo xito ou insucesso da empresa. Em outras palavras, a inovao
inseparvel da estratgia empresarial.
Inovar no atributo somente da transformao industrial, abrangendo cada vez mais a
distribuio e os servios de apoio. Em muitos casos, essas so as atividades capazes de viabilizar a
inovao do processo produtivo como um todo. Inovar tampouco se atem ao campo da tecnologia, sendo
um conceito mais amplo. As ideias, os programas, as concepes, os objetivos das polticas e as formas
de incentivo no Brasil deveriam rapidamente transitar para essa abrangncia mais ampla do significado
da inovao empresarial.
Apoiar a inovao deveria significar apoiar as estratgias competitivas das empresas no seu
conjunto. Projetos pontuais podem ser relevantes, sejam eles um breakthrough tecnolgico ou a melhoria
de um produto. Mas, em geral, se est falando do sucesso das empresas e da criao de mercados, de
novos negcios, de formas de gesto de empresas e cadeias de produo. Isso significa que, se buscamos
um xito maior nas polticas de apoio inovao, os focos devem ser as empresas e os mercados,
inclusive no exterior, e no tanto um projeto, uma tecnologia ou um processo industrial.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 219, maio 2013.

A poltica de inovao

O motor da inovao a necessidade de conquistar novos mercados. E inovam mais aquelas

empresas que buscam o mercado internacional. No por acaso que em muitos pases as polticas de
apoio exportao so um reduto especial para a promoo da inovao. O Brasil deveria seguir essa
trilha.
normal, no Brasil e em outros pases, que o apoio inovao atribua maior nfase a projetos
especficos e s atividades de P&D. Isso resulta do maior risco do desenvolvimento tecnolgico, da
avaliao de que esse apoio poderia gerar maior impacto na estrutura industrial e do fato de que mais
fcil medir e avaliar P&D do que a inovao em geral.
O desafio de executar polticas mais amplas de apoio inovao comum a muitos pases. H
esforos novos, entre as economias desenvolvidas, de polticas explcitas de competitividade, de criar
uma agenda nova de apoio criatividade e de incentivar a inovao na distribuio, em servios e em
segmentos no intensivos em tecnologia, em razo do peso crescente destas atividades no PIB e de seu
impacto na produtividade.
No caso do Brasil, a tradio de apoio a projetos e a nfase para P&D segue de perto o que se
fazia no mundo, mas com duas caractersticas prprias: de um lado, uma forte influncia acadmica no
desenho das polticas e de seus instrumentos, mesmo quando estes se destinam s empresas; de outro
lado, uma quase total falta de sincronia entre as polticas de comrcio exterior e as polticas de apoio
inovao.
O Brasil pode aprimorar as aes de apoio inovao, no sentido de uma convergncia maior
entre a agenda das empresas e as polticas pblicas. Um bom comeo seria dar uma ateno especial a
alguns pontos mais gerais, como:
i. Formular polticas que foquem empresas e setores em que o Brasil tenha vocao ou grandes
debilidades, e no apenas projetos;
ii. Ampliar o apoio inovao para os servios e as atividades no intensivas em tecnologia,
como forma de elevar a produtividade;
iii. Alinhar as polticas de inovao e de comrcio exterior, com grande apoio exportao de
produtos de maior intensidade tecnolgica;
iv. Apoiar de forma diferenciada as atividades de P&D empresariais e as de maior risco, mas
focando sempre os mercados.
Cultura empresarial, macroeconomia e inovao
Tem sido comum afirmar que h uma ausncia de cultura empresarial inovadora no pas e que
esta seria a causa central das baixas taxas de inovao. Considera-se que os instrumentos de incentivo
criados no Brasil so adequados, mas que o interesse das empresas ainda baixo. Como concluso, o
problema estaria localizado no lado da demanda empresarial.

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Esse diagnstico encerra parte da verdade. Dadas as caractersticas da industrializao brasileira

e a pouca nfase para competir globalmente, as empresas tm baixa tradio inovadora. H tambm uma
forte heterogeneidade em termos da qualidade da administrao empresarial e so poucos os exemplos de
boa gesto da inovao. Muito pode ser feito neste aspecto e um passo importante seria massificar o tema
inovao para o conjunto do universo empresarial, com nfase na gesto, como no passado foi feito com
o tema da qualidade.
Mas essa nfase na questo comportamental abstrai o contexto econmico em que as empresas
operam. Abstrai que o pas viveu, at muito recentemente, uma forte instabilidade econmica, com
curtssimos perodos de crescimento. Os sinais dados pelo cmbio, pelos juros reais e pela carga
tributria eram e ainda continuam sendo adversos. Uma srie de outros obstculos se coloca no caminho
das empresas: infraestrutura deficitria, baixa qualificao da mo-de-obra, insegurana jurdica,
burocracia excessiva, regulao pouco propcia inovao, etc. Essas desvantagens sistmicas tem sido
uma das nfases dos estudos sobre a competitividade brasileira.
Vale observar que a capacidade de enfrentar adversidades uma das caractersticas mais
ressaltadas da gesto privada no Brasil. A agressividade dos executivos de empresas nacionais, em
especial entre grandes empresas, reconhecida dentro e fora do Brasil. Para esse grupo seleto de
empresas, no parece que o problema seja uma conduta avessa a correr riscos. Se existem diferentes
culturas das empresas e elas existem, como mostra o empenho de muitos administradores em alterlas , preciso ver que em primeiro lugar a inovao um ato econmico, e as empresas respondem aos
sinais que recebem do mercado.
As polticas de inovao no Brasil precisam levar em conta as enormes desvantagens relativas
associadas competitividade sistmica do pas. Como em outros casos de polticas que obtiveram xito,
a exemplo da poltica agrcola, preciso compensar essas desvantagens. Isso exige instrumentos mais
poderosos do que aqueles utilizados por nossos concorrentes.
importante a ao de mobilizao e massificao da agenda da inovao no universo
empresarial, com nfase na gesto da atividade inovadora, nos moldes do MEI (Movimento Empresarial
pela Inovao) que a CNI lidera. Em paralelo, preciso rever os instrumentos criados recentemente,
visando a aumentar a demanda e adequ-los s necessidades das empresas.
Agenda da inovao: a viso das lideranas empresariais
Um survey realizado pelo IEDI (A Inovao e os Grandes Grupos Privados: A Viso e o
Alinhamento das Lideranas Empresariais Brasileiras com a Agenda da Inovao, IEDI, 2012) junto a
40 grandes empresas 30 nacionais e 10 internacionais revela um quadro bastante interessante da
compreenso que possuem os principais lderes empresariais atuantes no pas acerca da inovao. H um
crescente comprometimento destes dirigentes com esta agenda, e mais especificamente na sua dimenso

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tecnolgica. H ainda um perfeito entendimento que ela ser decisiva para a capacidade de competir de
suas empresas.
O mais interessante resultado do levantamento que 58% das empresas entrevistadas
consideram que a inovao tecnolgica decisiva para sua estratgia de mercado atual, enquanto 42%
consideram a tecnologia relevante. Nenhuma empresa considera a tecnologia como pouco relevante ou
irrelevante. No horizonte de dez anos, o entendimento se altera de forma ainda mais explcita: 80% das
empresas entrevistadas consideram que a tecnologia ser decisiva para sua estratgia de mercado futura e
20% consideram que este aspecto ser relevante. Novamente, no h empresa que visualize, no futuro,
que a inovao tecnolgica ser pouco relevante ou irrelevante.
A quase totalidade das lideranas afirma que suas empresas possuem estratgias claras de
inovao e que ela est bem alinhada com a estratgia corporativa geral. Da mesma forma, consideram
forte o engajamento dos CEOs e da alta direo das empresas com o tema inovao e que estes dirigentes
esto alinhados com esta estratgia, o que ocorre tambm no plano do staff de P&D das empresas.
Note-se, contudo, que na viso destes dirigentes, o mesmo no se aplica para as unidades de
negcios, para o staff intermedirio e para os colaboradores em geral, nem sempre comprometidos e
alinhados com a estratgia de inovao.
No seu conjunto, os executivos entendem que entre os principais drives da inovao esto a
gerao de receita, o aumento da produtividade, a necessidade dos consumidores, a reduo de custos, a
criao de mercados e a ampliao do market-share. Chama ateno para a baixa frequncia de respostas
que indicam o mercado exterior e a internacionalizao das empresas como um destes determinantes da
inovao. Dada a frgil insero externa brasileira, o foco est claramente no mercado domstico. Do
nosso ponto de vista, esse resultado revela um ponto desfavorvel para o desenvolvimento da inovao
no Brasil.
Entre os diversos tipos de inovaes que as empresas implementam, chama ateno que as
inovaes de base tecnolgica sejam quase to relevantes como as inovaes incrementais, bem mais
frequentes no dia a dia das empresas. E chama ateno que tambm sejam relevantes as inovaes
associadas ao investimento e s novas linhas de produo e novas plantas, ou a novos modelos de
negcios.
extremamente interessante perceber como os executivos veem o posicionamento de suas
empresas em termos de inovao no presente e no horizonte de dez anos. Na situao atual prevalecem
posicionamentos mais tmidos, como o de diferenciador, seguidor rpido (fast follower), ou de
licenciador. Em dez anos, na grande maioria das empresas, prevalece a viso de ser lder em termos de
inovao.
O exame das capacitaes declaradas para lidar com a inovao revela, contudo, um quadro
ainda preocupante. Nenhuma destas capacitaes aparece como sendo predominantemente satisfatria.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 219, maio 2013.

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Prevalecem quase sempre vises de que estas capacitaes (desenvolver solues tecnolgicas prprias,
desenvolver novos modelos de negcios, fazer parcerias para inovao tecnolgica, adquirir ou licenciar
tecnologia, estabelecer alianas com outras empresas, buscar e reter talentos, gerenciar redes de
conhecimento externas e gerenciar sistemas de inovao aberta) no so elevadas. Em especial, chama
ateno o fato de que so declaradas baixas as capacitaes para gerenciar e administrar redes externas
de conhecimento e inovao aberta.
Outro ponto negativo: so poucas as empresas que declaram possuir uma clara cultura de
inovao. E merece destaque o reconhecimento de que a difuso desta cultura muito pequena no
conjunto da empresa e entre fornecedores e clientes.
Os sistemas de gesto da inovao tambm aparecem como problemticos. Apenas o
acompanhamento das tendncias tecnolgicas apontado por metade das empresas como sendo
satisfatrio. As mtricas adotadas pelas empresas para aferir seus esforos e resultados so tambm
consideradas no plenamente satisfatrias pela maioria dos executivos consultados.
Uma questo recorrente deste levantamento relativa s diferenas que existem entre as
subsidirias de empresas estrangeiras consultadas e as empresas de capital predominantemente nacional.
Entre as estrangeiras maior o percentual das que declaram clareza quanto estratgia, maior
alinhamento interno e, em especial, na viso de seus dirigentes, so melhores os mtodos de gesto e de
avaliao de resultados. H nitidamente, nestes aspectos, um espao de aprendizado para os grupos
nacionais, de forma a que se aproximem do que seria o padro esperado de comportamento de empresas
de classe mundial.
Mas tambm chama ateno e este ponto vale tanto para empresas nacionais, quanto
estrangeiras , que a viso dos CEOs mais afirmativa e mais otimista para aspectos gerais ou situados
no plano estratgico. Por outro lado, tanto menos positiva quanto mais concreto a questo relativa
ao inovativa das empresas. Quando perguntados sobre mtrica, gesto, cultura de inovao ou
capacitaes, as respostas tendem a indicar que ainda h muito que fazer, pois em geral veem suas
empresas como parcialmente aptas a inovar. Isto pode revelar que parte da avaliao to positiva que
fazem de suas estratgias derive mais do grau de compreenso que possuem sobre a importncia desta
agenda, do que dos instrumentos especficos que tm sua disposio nas empresas.
Esta sntese, a pesquisa revela um quadro interessante. A agenda da inovao estratgica para a
grande maioria das empresas brasileiras e seus executivos tem conscincia de sua relevncia. H tambm
uma viso clara de que esta importncia ser ainda maior no futuro. Mas igualmente h insatisfao
destes executivos com o quadro com que se deparam, no dia a dia, em suas empresas. Ou seja, h muitos
avanos no entendimento empresarial da agenda da inovao, mas h igualmente muitos desafios no
plano da ao concreta.

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A poltica de inovao

Estrutura industrial e inovao

A inovao mais intensa, no Brasil e em todos os pases, em alguns setores. Isso decorre das
diferenas que existem nas estratgias competitivas nos diferentes mercados. A eletrnica e a
farmacutica, por exemplo, em qualquer lugar do mundo, so os segmentos industriais em que so
maiores as taxas de inovao e maiores os gastos em P&D. So tambm os setores que mais usam
patentes como formas de apropriao das tecnologias. Isso tambm caracteriza o segmento de
instrumentos mdico-hospitalares, tica e instrumentao, aeronutica e, em menor escala, informtica,
mquinas e equipamentos e a indstria automotiva.
Parte do desempenho brasileiro em termos de inovao est associada estrutura industrial. H
uma fragilidade em nossa indstria exatamente no que diz respeito aos setores que mais inovam. De
resto, em muitos setores, no somos competidores globais e nossa indstria situa-se, na cadeia de
agregao de valor, em pontos onde a liderana no definida pela tecnologia.
O desempenho do Brasil, hoje e no futuro, em termos de inovao, mas tambm de insero
internacional, depende e ir depender das caractersticas estruturais da indstria. Muito pode ser feito
para melhorar a performance inovadora da empresa brasileira, mas uma mudana significativa vai
depender do desenho dessa estrutura e da capacidade de o pas se posicionar melhor na cadeia de valor
de cada um dos mercados em que j atua.
As polticas para isso no apenas devem se dedicar ao desempenho inovador das empresas. Mas
implicam posturas agressivas em termos de estrutura e no posicionamento nas cadeias de valor. Em
sntese, a agenda de inovao pressupe mudana da estrutura industrial, com estmulo a setores
intensivos em tecnologia. E pressupe, tambm, apoiar as empresas em suas aes de alterar sua posio
na cadeia de valor.
Comrcio exterior, internacionalizao e inovao
O Brasil teve uma trajetria de industrializao de sucesso no passado, usando o potencial de
crescimento do mercado interno. A substituio de importaes foi por muitas dcadas um modelo para
outros pases. Em razo disso, a nfase na capacidade de competir globalmente das empresas foi
pequena. O foco nas exportaes quase sempre foi de natureza emergencial, em decorrncia de crises no
balano de pagamento. Em muitos pases, em especial na sia, deu-se maior nfase, em contextos
geopolticos que facilitaram esta opo, s estratgias de exportao de manufaturados e criao de
grandes grupos nacionais capazes de competir no plano internacional.
Recentemente isso vem mudando e relevante sublinhar a postura positiva do governo brasileiro
no apoio internacionalizao de empresas. Essa agenda ser decisiva em termos do perfil da insero
internacional e do avano da inovao no Brasil. Mas ainda h uma quase dissociao entre as polticas
de comrcio exterior e as polticas industriais e de inovao. So poucos os exemplos do passado em que
essas aes foram articuladas. O melhor exemplo sempre o da exportao de servios de engenharia,
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criado para auxiliar os grupos nacionais em suas estratgias de internacionalizao quando a demanda
por obras pblicas entrou em colapso nos anos oitenta.
O pas precisa ter uma agenda estratgica clara de inovao articulada com uma poltica de
comrcio exterior e insero internacional. Ou seja: preciso apoiar a internacionalizao e o
fortalecimento da capacidade de competir globalmente das empresas brasileiras para impulsionar nossa
agenda de inovao. De outro lado, tambm preciso rever nossas polticas de comrcio exterior e
fortalecer os instrumentos de articulao da poltica comercial com a poltica industrial e de inovao.
Apoio pblico para P&D e inovao
consenso, no mbito pblico e privado, que a poltica de apoio inovao est melhorando.
Passos decisivos para isso foram dados com a criao dos Fundos Setoriais, com a Lei de Inovao, a Lei
do Bem e a instituio de importantes linhas de financiamento inovao nas agncias pblicas, como o
BNDES e a FINEP. Outras iniciativas recentes poderiam ser lembradas, a exemplo do Sistema Brasileiro
de Tecnologia (Sibratec), do recente anncio do Inova Brasil e da Embrapii, bem como, no mbito do
sistema "S", o movimento do SENAI de caminhar nesta direo, como seus Institutos SENAI de
Inovao. No entanto, foroso reconhecer que temos ainda um longo caminho para alterar o quadro da
inovao no Brasil.
Cerca de dois teros de todo apoio concedido s atividades de P&D do setor privado ainda
decorrente da renncia fiscal da Lei de Informtica, que, como se sabe, existe em funo do regime
incentivado da Zona Franca de Manaus. Quando excludo esse instrumento, a posio brasileira no
mundo, em termos de incentivos inovao para o setor privado, frgil. Em relao ao PIB, todo o
apoio brasileiro (incentivos fiscais e subvenes) corresponde a cerca de metade do que feito na
Espanha, um tero nos casos de Japo e Reino Unido e um quarto dos EUA e Frana.
Rever esse quadro uma tarefa urgente. H um conjunto de pequenos aprimoramentos que
tornariam mais eficazes os instrumentos de apoio inovao, como permitir usar os incentivos da Lei do
Bem para outros tributos ou permitir seu usufruto em perodos diversos de sua apurao; permitir abater
talvez de forma condicionada gastos realizados fora do Brasil; reduzir a insegurana jurdica
associada aos incentivos; permitir o uso dos recursos da subveno tambm para despesas de capital, etc.
Um sumrio de sugestes de aperfeioamentos na legislao e procedimentos do sistema de incentivo em
vigor no pas encontra-se no Anexo.
Alguns obstculos relatados pelas empresas referem-se dificuldade de acesso a recursos
pblicos para o investimento inovao, seja pelos custos desse tipo de operao, que deva-se
reconhecer vem caindo substancialmente, seja pela falta de informao sobre fontes de financiamento.
Isso crtico para empresas de mdio e pequeno porte, e afeta negativamente a competitividade das
cadeias produtivas em que se inserem. Incluem-se nessa considerao os modelos de crditos e isenes
fiscais, financiamentos e subvenes econmicas. Adicionalmente, h uma variedade de normas que
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A poltica de inovao

dispem sobre incentivos inovao, fazendo com que as empresas tenham dificuldade em identificar
aquele benefcio que melhor atende suas demanda por investimento.
A criao da Sala da Inovao, com vistas a atender investimentos estrangeiros em P&D,
um passo na direo de ter um ponto focal para que empresas e rgos de fomento identifiquem as
demandas e possam melhor adequar a oferta de recursos econmicos e financeiros. preciso faz-la
operar, com representantes dos rgos pblicos envolvidos com inovao, e estabelecer uma
sistemtica de interao direta com o setor privado, por exemplo, por meio de consultas sobre projetos
em prospeco, encontros com os tomadores de deciso para discusses sobre leis, regulaes, anlise
de investimentos, reduo da burocracia nas submisses de solicitaes, etc.
Mas a tarefa maior reside na reviso do conjunto do regime de incentivos. preciso tornar as
renncias fiscais mais efetivas e, em funo do desenho do sistema tributrio, preciso tambm ampliar
sensivelmente o aporte de recursos na forma de subveno. S assim ser possvel ampliar o nmero de
empresas incentivadas, atingindo mdias e pequenas. E isso possibilitaria, tambm, criar instrumentos
mais poderosos de apoio a grandes projetos estruturantes, superando um problema grave dos
instrumentos atuais, que sua natureza tpica, centrada em pequenos auxlios para projetos pontuais.
Polticas de compras e encomenda de projetos constituem outros instrumentos que tm um
grande potencial de alavancar o desenvolvimento tecnolgico. O governo deu um passo decisivo ao
instituir o direito de preferncia nas compras governamentais que ser de grande importncia em
alavancar a inovao na indstria.
Em sntese, necessrio aprimorar o quadro legal de incentivos para P&D, contornando os
problemas que dificultam sua utilizao pelas empresas, a exemplo de dar mais efetividade renncia
fiscal e possibilitar que a subveno possa ser utilizada para despesas de capital. Em paralelo
necessrio ampliar os mecanismos de aporte direto, tanto para projetos estruturantes de grande porte,
como para pequenas e mdias empresas que no tm acesso aos incentivos de natureza tributria.
Sistema de inovao, infraestrutura e P&D pr-competitivo
Grande parte das polticas de apoio inovao no mundo passa pelo que se chama
fortalecimento dos sistemas nacionais de inovao. Isso decorre da natureza cada vez mais ampla da
cooperao e da sinergia que existe entre empresas, instituies de pesquisa e o conjunto da
infraestrutura de servios tecnolgicos de suporte competitividade.
Isso vem avanando no Brasil, a partir da Lei da Inovao e de uma postura mais colaborativa,
tanto das empresas como das instituies de pesquisa. Tambm tem avanado pela melhoria da
infraestrutura de servios metrolgicos e de propriedade intelectual. Mas aqui h muito por fazer, tanto
em termos do incentivo cooperao, quanto da infraestrutura de servios tcnicos e tecnolgicos. Por
vezes dado mais nfase cooperao entre universidades e empresas do que ao conjunto desse sistema
de inovao. H uma lacuna grave de recursos para a infraestrutura de servios tcnicos e tecnolgicos,
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 219, maio 2013.

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em especial na ponta, junto demanda. O Brasil dispe de muitas fontes de fomento para projetos de
pesquisa e poucas para esse tipo de servios, que muitas vezes so prestados por entidades privadas ou
pelo sistema S.
Uma regra bsica, que o pas no acompanha, que os investimentos nas chamadas Tecnologias
Industriais Bsicas so efetivos quando na ponta so alocados cerca de trs vezes mais do que nos rgos
centrais. A capacidade de investimento do INMETRO e do INPI foi recuperada, mas a rede de servios,
incluindo aqui especialmente o SENAI, precisa receber recursos de fomento para poder dar capilaridade
e estender esses servios a um amplo conjunto de usurios.
especialmente problemtico o fomento para atividades de P&D pr-competitivo, como plantas
pilotos ou projetos de scaling-up. Esse tipo de atividade envolve riscos elevados e investimentos
vultosos. Em outros pases, essa linha de poltica recebe muito apoio. A FINEP j atuou nessa direo no
passado, mas praticamente no opera mais. O BNDES, por meio do FUNTEC ou mediante aportes de
capital, poderia apoiar esse tipo de iniciativa. Em especial as indstrias de processo necessitam de apoio
e mecanismos de compartilhar riscos nesses investimentos.
Em sntese, preciso aprimorar o sistema de inovao, com aes de apoio cooperao entre
instituies de pesquisa e empresas. Em paralelo, preciso dar forte apoio infraestrutura de servios
tcnicos e tecnolgicos, para dar capilaridade e atender a demanda por estes servios. E absolutamente
necessrio criar mecanismos de apoio ao P&D pr-competitivo com modelos institucionais geis e
flexveis.
Recursos humanos qualificados e a engenharia nacional
Uma dos gargalos mais graves para uma trajetria de crescimento do Brasil reside na mo de
obra qualificada. A contratao de engenheiros cresceu, nos ltimos anos, a uma taxa mdia de 9% ao
ano e, apesar de haver avaliaes que descartam esse problema, a realidade das empresas mostra que a
lacuna entre a oferta de mo-de-obra qualificada e a formao profissional est crescendo, o que em parte
tem sido amenizado com a vinda de profissionais do exterior.
O perfil de formao profissional no Brasil inadequado para uma nfase forte na inovao.
Apenas 5% dos egressos de nossos cursos superiores se graduam em engenharia e apenas 6% se formam
nas chamadas cincias duras. Esses percentuais so significativamente mais elevados em outros pases,
situando-se em geral acima de 20% e chegando a quase 40% na China e na Coria do Sul, quando se
somam as duas reas. O mais grave para o Brasil que o percentual de jovens que frequenta o ensino
superior reduzido, para qualquer padro internacional e elevadssima a evaso, notadamente em
cincias e engenharia. Ou seja, baixa a escolaridade, inadequado o perfil de formao e poucos
concluem seus cursos. Alm disso, os mecanismos de incentivo inovao oferecem pouco apoio
formao e manuteno dos quadros necessrios para gerir e operacionalizar a inovao nas empresas.
Essa uma tarefa de longo prazo, mas so necessrias aes urgentes para corrigir essa trajetria. Isso
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 219, maio 2013.

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A poltica de inovao

requer grande nfase no ensino tcnico e programas emergenciais de formao de recursos humanos, em
especial para a engenharia e tecnologia da informao.
A situao da engenharia no Brasil pode ser assim resumida:
i. H uma forte e crescente demanda por profissionais de engenharia no Brasil;
ii. A formao em engenharia tem um impacto amplo sobre muitos setores e atividades e no se
restringe apenas s atividades tpicas de engenharia de cada setor/atividade;
iii. Esse problema est relacionado deficincia quantitativa da formao de engenheiros, em
especial na graduao, mas muito possivelmente tambm se relaciona com a qualidade dos
egressos em engenharia;
iv. A situao brasileira em termos de engenheiros por habitantes especialmente precria e
insustentvel comparativamente a qualquer outro pas desenvolvido ou no mesmo estgio de
desenvolvimento do Brasil;
v. O quadro brasileiro se explica pela baixa escolaridade superior, mas tambm fortemente
agravado pelo perfil dos egressos, em que o percentual de engenheiros baixo e a evaso
muito elevada.
O essencial ter em vista que ser muito difcil ao Brasil repetir, nesse novo sculo, uma
melhora sensvel de sua renda per capita, o que fez no sculo passado, mediante um crescimento
econmico elevado, mas acompanhado de baixa escolaridade e baixa nfase na formao e qualificao
de recursos humanos. Aquela trajetria foi possvel devido ao contexto de uma industrializao ancorada
na substituio de importaes e forte presena de subsidirias de empresas estrangeiras, em que a
tecnologia estava inscrita no Investimento Direto Estrangeiro (IDE) e no equipamento de capital.
Os requisitos de crescimento de produtividade no Brasil que possam garantir a sustentabilidade,
no longo prazo, da melhoria da renda e de seu perfil distributivo pressupem uma estratgia diferente da
que prevaleceu. Nem mesmo o subsistema de subsidirias estrangeiras conseguir manter um ritmo forte
de investimento no Brasil sem maior produtividade e melhor qualificao da mo-de-obra.
So necessrias aes de fortalecimento da educao profissional e aes que fortaleam a
engenharia nacional e a formao em cincias e tecnologia da informao. Em paralelo, os mecanismos
de incentivo inovao devem apoiar a formao e manuteno de especialistas nas empresas. O
Pronatec um passo importante e na direo correta, no tocante ao ensino tcnico. Algo similar precisa
estar na nossa agenda da formao em engenharia.
Regulao geral e setorial
Os marcos regulatrios brasileiros melhoraram com a privatizao de alguns setores e a
constituio de agncias reguladoras e o estabelecimento de parmetros legais para a concesso de
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servios pblicos. Alguns desses arcabouos regulatrios tm sido positivos para a agenda da inovao,
pois incentivam o gasto em P&D, como so os casos do setor de petrleo e gs, telecomunicaes e
energia eltrica, ou porque estimulam a concorrncia. Mas, grande parte desses marcos regulatrios
ainda carece de um foco mais especfico para a inovao. Praticamente no h dilogo entre os rgos
setoriais e os responsveis pela poltica de inovao. Isso reduz muito a eficincia das polticas de
inovao, pois a conduta privada est pautada pelo que estabelece a regulao setorial. Em certos casos,
os padres, as normas tcnicas e os regimes de concorrncia so mais relevantes para a agenda de
inovao do que todo o apoio direto que o governo possa dar ao setor privado.
A inovao em setores regulados pode ser alavancada pela definio de padres nacionais para
tecnologias futuras, combinada com a articulao de uma rede envolvendo empresas, fornecedores e
centros de pesquisa. H casos em que, alm de no estimular a inovao, a regulao contraproducente
pelas barreiras que coloca agenda da inovao, como so os casos da legislao de biossegurana ou de
acesso biodiversidade, ou ainda, no setor de energia eltrica, em que a aprovao a posteriori dos
projetos incentivados leva as empresas a focar em projetos de pequeno porte e com inovaes apenas
incrementais para minimizar os riscos de reprovao dos projetos. Em sntese, necessrio que os
marcos regulatrios setoriais reforcem e estimulem a agenda de inovao, bem como se faz necessrio
rever marcos regulatrios que colocam obstculos agenda da inovao, como em biossegurana e no
acesso biodiversidade.
P&D de empresas estrangeiras e internacionalizao de P&D
A agenda de posicionamento do Brasil no mundo deve estar alinhada com a agenda da inovao.
Isso implica entender que existem oportunidades de atrao de investimentos em P&D e de atividades de
inovao de empresas que operam no Brasil e que tero aqui uma base de sua atuao global. Isso j vem
acontecendo de forma pontual e no planejada.
O Brasil poderia aproveitar melhor a plataforma representada pelas empresas transnacionais que
j operam aqui. H uma disputa intensa entre os pases pela atrao de investimentos para o
desenvolvimento local de inovaes. O Brasil tem uma base produtiva bastante internacionalizada,
estimando-se que mais de 400 das 500 maiores transnacionais globais j possuem operao no Brasil. No
entanto, muito pouco se conhece a respeito da estratgia das grandes cadeias globais e suas filiais no
Brasil. O pas poderia procurar influenciar as decises de localizao de centros de P&D e de inovao
de empresas transnacionais. No h uma estratgia de Estado nesse sentido. Para alm da Sala de
Inovao mencionada, o governo deveria ter um centro de inteligncia equipado para atrair e servir de
interlocutor e parceiro das filiais das empresas transnacionais na atrao de novos projetos para o Brasil.
De forma similar, a internacionalizao das empresas brasileiras colocar a necessidade de
atuao global das empresas em termos de inovao e P&D. Isso ir abrir possibilidades de acessar
ativos tecnolgicos fora do Brasil para fortalecer as estratgias competitivas das empresas. uma agenda

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muito positiva, que pode aliar esforos mais intensos de P&D dentro e fora do pas, mas que hoje no
encontra instrumentos adequados de apoio.
Nossa pauta de trabalho nessa rea deve estar direcionada para ambas as possibilidades: atrair
atividades de P&D e de inovao das empresas estrangeiras e atuar de forma pr-ativa na
internacionalizao das atividades de inovao das empresas brasileiras. Em sntese, preciso atuar de
forma sistemtica na atrao de atividades de P&D de empresas estrangeiras e, ao mesmo tempo,
preciso apoiar a internacionalizao das atividades de inovao das empresas brasileiras.
Principais concluses e sugestes
O Brasil precisa de uma poltica tecnolgica e de inovao ousada. Alm da correo dos fatores
sistmicos que reduzem a competitividade da empresa brasileira, h que enfrentar a questo da inovao
com determinao sob pena de impedir que a economia industrial do Pas mire o futuro sem bases
mnimas de igualdade com seus concorrentes internacionais. Isso implica em renovar as bases da
indstria brasileira em setores intensivos em tecnologia e constituir um tecido industrial inovador. Nesse
campo ser decidido o papel que o Brasil desempenhar no plano internacional nas prximas dcadas.
Como dissemos, no tarefa fcil. Em especial, porque depende de muitas polticas e requer
muita coordenao entre os atores pblicos e o setor privado. Mas disto depender o estilo de
desenvolvimento que teremos nas prximas dcadas.
As polticas de inovao no Brasil precisam levar em conta as enormes desvantagens relativas
associadas competitividade sistmica do pas. Isso vai exigir instrumentos mais poderosos do que
aqueles utilizados por nossos concorrentes.
Rever o quadro do apoio inovao no mbito empresarial tarefa urgente e tem sido tentado
pela nova poltica industrial. mas h ainda um conjunto aprimoramentos que tornariam mais eficazes os
instrumentos de apoio inovao.
Talvez, para entender o que se deve fazer do Brasil, seja necessrio ler com ateno e com
novos olhos os que os nmeros do dispndio nacional em P&D revelam. Normalmente quando se
examinam estes dados, se diagnostica o seguinte: o setor pblico brasileiro faz sua parte, pois afinal o
gasto pblico com P&D da ordem de 0,6% do PIB, no muito distante de vrios outros pases; mas o
desempenho do setor privado sim um problema, neste caso o gasto privado apenas 0,5% do PIB, um
quarto do que nas principais economias desenvolvidas.
No se percebe que nestes pases, as polticas de inovao esto centradas nas empresas e nos
sistemas nacionais de inovao, porque o sistema empresarial depende destas externalidades. A eficcia
de uma poltica de inovao deve ser medida, portanto, pela sua capacidade de induzir o gasto privado
e a competitividade, para no ficar apenas num indicador de esforo. Medida desta forma, a poltica

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brasileira o reverso do que se espera: para cada centavo gasto aqui, no mximo se tem um centavo
privado. Na mdia do mundo desenvolvido, este nmero cerca de quatro vezes maior.
Como mostramos ao longo deste texto, claro que polticas desta natureza so complexas e que
o enunciado acima apenas uma simplificao. Mas seria muito til entender que a poltica de inovao
brasileira vai requerer um maior esforo pblico, em termos de dispndio. Mas vai requerer, em especial,
um reexame de como se faz esta poltica, pois ela induz muito pouco condutas tecnolgicas inovadoras
no mundo privado.

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Anexo
Tpicos para o aprimoramento dos incentivos inovao empresarial

O apoio governamental inovao se d principalmente por meio de mecanismos de renncia

fiscal (Lei do Bem), financiamento reembolsvel (BNDES, FINEP) e financiamento no-reembolsvel,
tanto na forma de subveno econmica (FINEP FNDCT) quanto de fomento P&D em cooperao
acadmica (Fundos Setoriais FNDCT). A seguir, arrola-se uma srie de sugestes de aperfeioamentos
sobre esses temas.
1 Mecanismos de Renncia Fiscal (Lei do Bem)
a. Utilizao de crditos dos incentivos da Lei do Bem para outros tributos (IPI, etc.). A
medida permitiria que no somente as empresas que no apresentam lucro real, como aquelas regidas
pelo regime de lucro presumido, se beneficiassem da Lei do Bem.
b. Percentuais de incentivo. O governo poderia avaliar a adequao de certos parmetros
utilizados na concesso de incentivos ao que se pratica no resto do mundo. Em alguns pases os
percentuais de incentivos so mais abrangentes. Atualmente, os percentuais da Lei do Bem (Inovao
Tecnolgica) so de 60%, 80% e 100% dos dispndios com atividades inovativas, de acordo com o
incremento do nmero de pesquisadores e do resultado em termos de patente concedida. Poderia ser
estudada a elevao destes percentuais, de forma a compensar as desvantagens competitivas do Brasil.
c. Impossibilidade de utilizao do benefcio em perodos diversos de sua apurao. Hoje
no possvel carregar o benefcio no exaurido num perodo de apurao para o perodo subsequente, o
que torna o incentivo excessivamente pr-cclico.
d. Impossibilidade de utilizao de gastos internacionais. No caso de inexistncia de
matrias-primas, equipamentos e mquinas destinados ao P&D no mercado interno, a
dedutibilidade/excluso de dispndios no mercado externo muito necessria, pois incentiva o
desenvolvimento de produtos e processos tecnolgicos no pas (item tambm tratado na questo do
financiamento, abaixo).
e. Ausncia de critrios legais para comprovao do benefcio. A inexistncia de critrios
legais especficos para comprovao dos dispndios ou de instrues normativas gera insegurana e
muitas empresas preferem no usar os incentivos pelos riscos associados a eventuais autuaes ou multas
pelos rgos de fiscalizao.

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2 Financiamento a atividades inovativas

i. P&D Competitivo (reembolsvel)
a) Participao do financiamento do BNDES e da FINEP. Na mesma linha do item 1.b, a
sugesto de que o governo avalie a participao do financiamento dos bancos pblicos, eventualmente
ampliando para 100% dos dispndios. Atualmente o financiamento chega a 90% (FINEP) e 80%
(BNDES).
b) Adequao dos requisitos de garantias para os mecanismos de emprstimos j
existentes. Hoje, na maioria das situaes, pedido R$ 1,00 de garantia para cada R$ 1,00 de
emprstimo, o que dificulta a execuo de projetos muito grandes. Para minorar esse problema poderiam
ser estudadas condies especiais para projetos estratgicos e permisso para que o capital intangvel da
empresa seja dado como garantia.
c) Contrapartidas dos agentes financeiros. uma prtica corrente entre instituies
financeiras, inclusive bancos pblicos que atuam como agentes do BNDES solicitar contrapartidas que
encarecem significativamente os emprstimos. Isso deveria ser coibido, encontrando-se uma soluo para
a remunerao dos agentes pelos seus servios e para os estimular a operar estas linhas de crdito.
d) Financiamento em moeda estrangeira quando no h similar nacional. Hoje, as regras
de financiamento so diferentes para aquisio de bens nacionais e bens estrangeiros sem similar
nacional. Entretanto, se a aquisio do bem estrangeiro estiver associada a um projeto de inovao
nacional, isto implica a aquisio de conhecimento novo e, por consequncia, aumento do capital
tecnolgico nacional. Esse tipo de aquisio, quando vinculada a um projeto de inovao nacional,
poderia ser tratado de maneira similar s aquisies no Brasil.
e) Enquadramento envolvendo diferentes empresas. No possvel enquadrar programas
de projetos de inovao envolvendo diferentes empresas. Vrias empresas trabalham sistematicamente
em parceria com pequenas empresas e parceiros de produo na cadeia de desenvolvimento do produto
final. Mas, atualmente, os programas de apoio vigentes no BNDES (e mesmo na FINEP) no permitem a
submisso de propostas compreendendo diferentes projetos, representados por diferentes empresas,
integrados e articulados entre si em uma cadeia de desenvolvimento de um novo produto inovador.
f) Agilizao da anlise e contratao dos financiamentos. Entre o momento do protocolo
do projeto at a sua contratao efetiva so decorridos de 8 a 12 meses, em mdia. Dependendo da
dinmica do projeto, a empresa deve decidir investir com recursos prprios, buscar outras linhas de
financiamento mais onerosas ou desistir do projeto. A sugesto seria que houvesse um sistema de prcadastramento das empresas, j pr-analisadas e prontas para receberem os recursos.

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ii. P&D Pr-competitivo (no reembolsvel)

a) Adequao das condies de contrapartida nos Fundos Setoriais. Atualmente, h uma
exigncia fixa de contrapartidas nos projetos de cooperao com instituies acadmicas (com utilizao
de recursos dos Fundos Setoriais), o que, muitas vezes, inviabiliza a participao de empresas. Alm
disto, exigido que a contrapartida seja de natureza econmica. Essas exigncias poderiam ser
flexibilizadas, e a contrapartida fixada de acordo com o projeto.
b) Rever as regras que cobem o uso da subveno para despesas de capital. importante
alterar a da Lei No 4.320/64, que limita o uso da subveno s despesas de custeio, vedando seu uso para
despesas de capital, de forma que as subvenes destinadas ao desenvolvimento tecnolgico possam
abarcar tambm as despesas de capital que sejam necessrias para o desenvolvimento dos projetos.
c) Adequao das condies de contrapartida na subveno econmica. O governo deveria
adotar nveis de contrapartida das empresas para utilizao dos recursos de subveno econmica
similares aos adotados em outros pases, alterando a regra atual de contrapartidas de 2/3 para patamares
de 25% a 50% do seu valor total.
d) Maior transparncia nos critrios de julgamento dos projetos de subveno econmica,
e maior agilidade no processo. A sistemtica de julgamento dos projetos no auxilia que as empresas
aprendam com o processo e melhorem ao longo de vrias submisses de projetos. Os critrios utilizados
devem ser mais explcitos e deve ficar claro o motivo da no-contemplao de um projeto. Alm disto, o
processo de avaliao deve ser mais rpido.
e) Disponibilidade de editais de subveno econmica. Certos setores, apesar de constarem
da PDP, so pouco contemplados com editais de subveno econmica. Isso pode ser resolvido com
editais gerais (sem reas especficas) que levem em considerao no processo de julgamento o potencial
de impacto do projeto (e da indstria requerente) nas metas da PDP.
f) Pouca flexibilidade/agilidade para mudanas em projetos de subveno econmica
FINEP. Mudanas relativamente pequenas na execuo de projetos, como a substituio ou incluso de
colaboradores, ou programao de viagens, demandam o encaminhamento de uma solicitao formal e
recebimento de uma aprovao do gestor de financiamento da FINEP antes que os gastos referentes s
despesas no novo cenrio possam ser realizados. O processo poderia ser simplificado.
g) Agilizao do processo de anlise e contratao das chamadas pblicas. Leva cerca de
10 meses desde o momento do protocolo do projeto at a contratao efetiva. Esse item similar ao das
linhas reembolsveis. Atualmente os gastos com a execuo do projeto antes da contratao no so
aceitos, mesmo que essa ao seja estratgica para a empresa.
h) Reformulao do FUNTEC. O objetivo contemplar projetos diretamente sob
responsabilidade do setor privado, em especial de infraestrutura tecnolgica pr-competitiva, que no
encontram amparo no FNDCT.
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