Dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte: um estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH
So Paulo 2012
Joo Bosco Moura Tonucci Filho
Dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte: um estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH
Dissertao apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo para obteno do ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
rea de Concentrao: Planejamento Urbano e Regional
Orientadora: Prof Dr Sueli Terezinha Ramos Schiffer
So Paulo 2012
EXEMPLAR REVISADO E ALTERADO EM RELAO VERSO ORIGINAL, SOB RESPONSABILIDADE DO AUTOR E ANUNCIA DO ORIENTADOR. O original se encontra disponvel na sede do programa. So Paulo, 04 de Junho de 2012.
AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.
E-MAIL AUTOR: jontonucci@gmail.com
E-MAIL ORIENTADORA: srschif@usp.br
Tonucci Filho, Joo Bosco Moura T667d Dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte: um estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH / Joo Bosco Moura Tonucci Filho. --So Paulo, 2012. 235 p. : il.
Dissertao (Mestrado - rea de Concentrao: Planejamento Urbano e Regional) FAUUSP. Orientadora: Sueli Terezinha Ramos Schiffer
AGRADECIMENTOS Aos familiares, especialmente meus pais Denise e Joo Bosco, minha av Rosa e meu irmo Gustavo, pelos esforos que tornaram possvel este mestrado. minha tia Mnica (in memoriam), por ter sido meu porto seguro em So Paulo. professora Sueli Schiffer, pela ateno especial e apoio dedicado orientao. Aos professores Nuno Fonseca, Klara Kaiser e Nilton Ricoy, da FAUUSP, pela interlocuo e acompanhamento ao longo do curso de mestrado. Aos membros da Banca de Qualificao, pelas valiosas sugestes. Aos professores Roberto Monte-Mr, Helosa Soares, Geraldo Costa, Jupira Mendona, Rodrigo Simes e Jnia Ferrari da UFMG, pelo convvio inspirador. Aos colegas do PDDI, especialmente Sibelle Diniz, Harley Silva, Felipe Magalhes e Beatriz Magalhes, pelo engajamento e descobertas conjuntas. Aos amigos de Belo Horizonte, especialmente Pedro, Andr, Rafael, Luan e Ceclia, pela presena e encorajamento, mesmo que distncia. Aos amigos de So Paulo, especialmente Vanda Quecini e Felipe Ozores, pela generosidade da amizade durante toda minha estadia paulistana. Aos colegas da SMAPU/PBH, pelos incentivos e pela convivncia diria. comunidade de Santo Andr, Bahia, pelo acolhimento durante a etapa final. Ao Thiago Alcntara, pelo companheirismo e apoio incondicional nesta trajetria. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, pela oportunidade de realizao do curso de mestrado. Ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e Associao Nacional dos de Ps-graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (Anpur), pela concesso da bolsa de mestrado para a realizao desta pesquisa.
RESUMO
TONUCCI FILHO, Joo Bosco Moura. Dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte: um estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012.
A presente pesquisa investiga dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte a partir do estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH, buscando compreend-las luz das transformaes socioespaciais e econmicas da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). O primeiro momento refere-se elaborao e implantao do Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (PDIES-RMBH, de 1975) pelo PLAMBEL, autarquia estadual responsvel pelo planejamento da RMBH durante o regime militar. J o segundo momento diz respeito retomada do planejamento da RMBH na dcada de 2000 a partir da constituio do novo arranjo institucional de gesto metropolitana e do processo de elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI-RMBH, de 2011), coordenado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Foram comparadas as propostas de desenvolvimento e de organizao territorial dos dois planos com as configuraes socioespaciais e a estrutura econmica da RMBH nos dois momentos distintos, assim como investigadas as eventuais relaes entre os programas e projetos implantados e as transformaes na organizao metropolitana. O estudo tambm identificou os paradigmas de planejamento subjacentes concepo metodolgica dos dois planos, atravs da anlise contextualizada da abordagem integrada e tecnocrtica do PDIES e do enfoque participativo e transdisciplinar do PDDI. Quanto s propostas de ordenamento territorial dos planos, o estudo indicou que, enquanto a concepo do PDIES pautou-se numa compreenso instrumental do espao metropolitano, no sentido de prepar-lo funcionalmente ao crescimento econmico e industrializao a partir da implantao de grandes infraestruturas regionais, a concepo do PDDI avanou na direo de uma abordagem centrada na reduo das desigualdades socioespaciais e na incorporao das diversidades socioambientais, a partir de uma estrutura territorial mais compacta e organizada em rede. Em relao s continuidades e rupturas entre o PLAMBEL e o novo modelo de planejamento da RMBH, concluiu-se que as perspectivas mais democrticas e inclusivas em gestao abrem maiores possibilidades para a construo coletiva de um processo de planejamento duradouro e legtimo do que o modelo autoritrio vigente durante o regime militar, apesar dos entraves socioeconmicos e poltico- institucionais ao enfrentamento da questo metropolitana no Brasil.
Palavras-chave: Regio Metropolitana de Belo Horizonte; Planejamento metropolitano; Gesto metropolitana; PLAMBEL; PDDI-RMBH.
ABSTRACT
TONUCCI FILHO, Joo Bosco Moura. Two moments of metropolitan planning in Belo Horizonte: a study about the experiences of PLAMBEL and PDDI-RMBH. Dissertation (Masters degree) Faculty of Architecture and Urbanism, University of Sao Paulo, Sao Paulo, 2012.
This research investigates two different periods of metropolitan planning in Belo Horizonte, based on the study of the experiences of PLAMBEL and PDDI-RMBH, attempting to understand them in the light of the socio-spatial and economic transformations of the Metropolitan Region of Belo Horizonte (RMBH). The first period refers to the development and implementation of the Plan for the Integrated Economic and Social Development of the RMBH (PDIES-RMBH, 1975) by PLAMBEL, state authority responsible for the planning of the RMBH during the military regime. The second period refers to the resumption of RMBHs metropolitan planning in the decade of 2000, through the creation of a new institutional arrangement of metropolitan management and of the Master Plan of Integrated Development of the RMBH (PDDI-RMBH, 2011), coordinated by the Federal University of Minas Gerais (UFMG). The development and territorial organization proposals of both plans were compared with the socio-spatial configuration and economic structure of the RMBH in both periods. Incidental relations between the implemented programs and projects and the transformations in the organization of the RMBH were investigated. The study also identified the planning paradigms subjacent to the methodological conception of both plans, through a contextualized analysis of the PDIESs integrated technocratic approach and the PDDIs participative, transdisciplinary focus. As to the spatial planning proposals of both plans, the study showed that while the conception of the PDIES was based on an instrumental view of the metropolitan space, with the purpose of functionally preparing it for industrialization and economic growth through the implementation of large regional infrastructures, the conception of the PDDI was guided by an approach focused on reducing socio-spatial inequalities and incorporating RMBHs socio-environmental diversity through a more compact, network based territorial structure. Regarding the continuities and disruptions between the new planning model for the RMBH and PLAMBEL, it was concluded that the more democratic and more inclusive perspectives of the new moment open larger possibilities for the collective structuring of a long-lasting and legitimate planning process than the authoritarian model which governed during the military regime, in spite of the socioeconomic and political-institutional obstacles to tackling the metropolitan question in Brazil.
Keywords: Metropolitan Region of Belo Horizonte; Metropolitan planning; Metropolitan governance; PLAMBEL; PDDI-RMBH.
LISTA DE SIGLAS
AGNCIA RMBH Agncia de Desenvolvimento Metropolitano BNH Banco Nacional de Habitao CED Conselho Estadual de Desenvolvimento CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNPU Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EME Esquema Metropolitano de Estruturas FJP Fundao Joo Pinheiro METROBEL Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo Horizonte PACE Plano da rea Central PDDI-RMBH Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte PDIES-RMBH Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da Regio Metropolitana de Belo Horizonte PLAMBEL Grupo Executivo do Plano Metropolitano de Belo Horizonte (Fundao Joo Pinheiro fase 1) PLAMBEL Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (autarquia fase 2) PLAMBEL Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (autarquia fase 3) PLANASA Plano Nacional de Saneamento PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano POS Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana RM Regio Metropolitana RMBH Regio Metropolitana de Belo Horizonte SEDRU Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana SEMETRO Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao-Geral SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo TRANSMETRO Transportes Metropolitanos UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
SUMRIO 1 INTRODUO ................................................................................................ 11 1.1 Objetivos da pesquisa .................................................................................... 11 1.2 Enfoque terico-metodolgico ........................................................................ 13 1.3 Estrutura da dissertao................................................................................. 17 1.4 Justificativa da pesquisa................................................................................. 18 2 PLANEJAMENTO URBANO E GESTO METROPOLITANA NA CONTEMPORANEIDADE ........................................ 22 2.1 Transformaes contemporneas do planejamento urbano .......................... 23 2.2 Breve panorama do planejamento urbano no Brasil ...................................... 35 2.3 Os debates tericos e os rumos da gesto metropolitana.............................. 43 2.4 A natureza da questo metropolitana no Brasil .............................................. 47 3 FORMAO E DESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE .................................................. 60 3.1 Da cidade planejada cidade fora do plano .................................................. 61 3.2 Modernizao e o preparo para a industrializao ......................................... 69 3.3 Industrializao e o detonar da metropolizao ............................................. 75 3.4 A consolidao da metrpole segregada ....................................................... 82 3.5 A metrpole sob o peso da crise .................................................................... 91 3.6 Transformaes metropolitanas contemporneas ......................................... 96 4 PLANEJAMENTO METROPOLITANO SOB BASES TECNOCRTICAS: A EXPERINCIA DO PLAMBEL ................................ 109 4.1 Antecedentes do planejamento metropolitano ............................................. 110 4.2 Trajetria de atuao do PLAMBEL ............................................................. 113 4.2.1 Primeiro perodo: 1971 a 1974 .................................................................. 113 4.2.2 Segundo perodo: 1975 a 1978 ................................................................. 115
4.2.3 Terceiro perodo: 1979 a 1982 .................................................................. 118 4.2.4 Quarto perodo: 1983 a 1987 .................................................................... 122 4.2.5 Quinto perodo: 1988 a 1996 ..................................................................... 125 4.3 O Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH, 1975) .......................... 128 4.4 Desdobramentos e avaliaes do PDIES-RMBH ......................................... 147 4.5 A experincia do PLAMBEL em perspectiva histrica .................................. 154 5 PLANEJAMENTO METROPOLITANO EM BASES DEMOCRTICAS: A EXPERINCIA DO PDDI-RMBH ............................... 161 5.1 O novo contexto poltico-institucional da RMBH ........................................... 162 5.2 O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH, 2011) .......................... 171 5.2.1 Objetivos e diretrizes ................................................................................. 171 5.2.2 Percurso metodolgico .............................................................................. 174 5.2.3 Processo participativo ............................................................................... 179 5.3 Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI-RMBH .............................. 182 5.4 Avanos e desafios retomada do planejamento metropolitano ................. 203 6 CONCLUSO ............................................................................................... 214 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................. 219 ANEXOS ............................................................................................................ 226
11 1 INTRODUO 1.1 Objetivos da pesquisa
A presente pesquisa investiga dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte a partir do estudo das experincias do PLAMBEL e do PDDI-RMBH, buscando compreend-las luz das transformaes socioespaciais e econmicas da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). O primeiro momento refere-se elaborao e implantao do Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (PDIES-RMBH), de 1975, pelo PLAMBEL, autarquia estadual responsvel pelo planejamento da RMBH durante o regime militar. J o segundo momento diz respeito retomada do planejamento da RMBH na dcada de 2000 a partir da constituio do novo arranjo institucional de gesto metropolitana e do processo de elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI-RMBH), concludo em 2011 sob coordenao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A RMBH foi estabelecida em 1973 pela Lei Complementar Federal n 14. Em 1974, foi criada, sob a forma de uma autarquia estadual, a Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PLAMBEL), a partir de um grupo tcnico da Fundao Joo Pinheiro (FJP), que desde 1971 vinha elaborando o Plano Metropolitano de Belo Horizonte, tambm denominado de PLAMBEL. O perodo de maior atuao e dinamismo da entidade deu-se entre 1975 e 1980, principalmente no planejamento do sistema virio e de transportes, na regulao do parcelamento, do uso e da ocupao do solo metropolitano, e na elaborao de amplos diagnsticos e estudos sobre a RMBH. A partir de meados da dcada de 1980, o rgo sofreu significativo enfraquecimento, notadamente em funo da crise econmica e fiscal do Estado e do processo de redemocratizao poltica, tendo sido oficialmente extinto em 1996 (GOUVA, 2005). 12 O PDIES-RMBH, aprovado pelo Conselho Deliberativo da RMBH em 1975, incorporou grande parte dos estudos e planos setoriais que haviam sido elaborados pela equipe do PLAMBEL entre 1971 e 1974. Nos anos seguintes sua aprovao, o Plano serviu como documento referencial para orientar as aes de planejamento metropolitano na RMBH. O PDIES foi tambm o nico plano compreensivo para toda a regio metropolitana concludo pelo PLAMBEL ao longo de sua existncia, ainda que muitos dos seus objetivos, princpios e diretrizes tenham sido revistos e mesmo abandonados na dcada de 1980, e que se tenha ensaiado, em momentos distintos, a sua reviso e a elaborao de um novo Plano Metropolitano. Em substituio ao vcuo deixado pela extino do PLAMBEL na dcada de 1990, um novo modelo de gesto metropolitana da RMBH vem sendo progressivamente implantado desde 2003, com a participao do Governo do Estado, prefeituras, poder legislativo estadual e sociedade civil. O novo arranjo institucional metropolitano institudo caracteriza-se pela garantia de maior representatividade aos municpios e sociedade civil no Conselho Deliberativo e na Assemblia Metropolitana, ainda que o governo estadual tenha mantido sua centralidade sobre o processo decisrio nestas instncias. Encontram-se tambm j institudos o Fundo Metropolitano e a Agncia de Desenvolvimento Metropolitano (Agncia RMBH), brao executivo do Conselho e entidade estadual responsvel pela regulao urbana e pelo planejamento integrado da RMBH. Neste novo momento, o PDDI-RMBH foi contratado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU) UFMG em agosto de 2009, tendo sido entregue oficialmente ao Governo do Estado em maio de 2011, aprovado pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da RMBH em 11 de julho, e referendado pela Assemblia Metropolitana da RMBH em 12 de agosto do mesmo ano. Este novo Plano Metropolitano foi elaborado por extensa equipe tcnica e acadmica, e contou, atravs de um processo participativo prprio, com a colaborao de entes pblicos e privados e da sociedade civil organizada. A partir do exposto, a pesquisa procurou revelar as principais continuidades e rupturas entre o novo modelo de planejamento da RMBH e a experincia do PLAMBEL. Foram comparadas as propostas de desenvolvimento e de organizao territorial dos dois planos com as configuraes socioespaciais e a estrutura 13 econmica da RMBH nos dois momentos distintos, assim como investigadas as eventuais relaes entre os programas e projetos implantados e as transformaes na organizao metropolitana. O estudo visou tambm identificar os paradigmas de planejamento subjacentes concepo metodolgica dos dois planos, atravs da anlise contextualizada da abordagem integrada e tecnocrtica do PDIES e do enfoque participativo e transdisciplinar do PDDI.
1.2 Enfoque terico-metodolgico
Csaba Dek (2004: 13) entende que o planejamento urbano refere-se ao [...] conjunto das aes de ordenao espacial das atividades urbanas que, no podendo ser realizadas ou sequer orientadas pelo mercado [...] tm [...] que ser assumidas pelo Estado, tanto na sua concepo quanto na sua implementao. Ainda segundo o autor, o planejamento urbano refere-se formulao explcita ou no da interveno do Estado no sentido de organizar e estruturar as aglomeraes urbanas, e se d principalmente pelo provimento de infraestruturas espaciais e pela regulao do uso e da ocupao do solo. Segundo Flvio Villaa (2004), o conceito dominante de planejamento urbano no Brasil o de atuao do Estado sobre a organizao do espao intra-urbano, tanto por meio do discurso quanto da prtica. Para fins da pesquisa, considerou-se planejamento metropolitano a atuao do Estado sobre a organizao e estruturao do espao metropolitano de Belo Horizonte, seja no plano do discurso (por meio da elaborao de planos, programas e projetos) ou no da prtica (pela implementao das diretrizes e aes contidas nos planos). Como no existem limites rigorosos entre planejamento municipal, metropolitano, regional e polticas pblicas setoriais no espao urbano, e como a escala metropolitana vem sendo crescentemente atravessada e superposta a outras escalas territoriais de planejamento e gesto em grande medida determinados 14 pela regulao ambiental (COSTA, 2009), imps-se a necessidade de considerar tambm a superposio entre estas formas distintas de atuao interescalar do Estado e da sociedade sobre o territrio metropolitano. Diante da intensa pluralidade terica, conceitual e metodolgica que marca os estudos acerca da gesto e do planejamento de territrios metropolitanos (KLINK, 2010), se fez necessrio recorrer a uma abordagem interdisciplinar que fosse capaz de estabelecer um dilogo entre o campo da teoria do planejamento, as discusses acerca da gesto metropolitana e o corpo terico de natureza crtica que trata das macrodeterminaes socioeconmicas que condicionam o planejamento. empobrecedor seccionar arbitrariamente a realidade estudada e consider-la apenas com base em uma dessas abordagens, na medida em que na prtica concreta o processo de planejamento se d sempre imbricado ao arcabouo jurdico-institucional de gesto que lhe d suporte e aos limites poltico- administrativos existentes que delimitam o territrio real. Ele est tambm condicionado pela dinmica e estrutura socioeconmica nacional e internacional que, em ltima instncia, determinam as condies objetivas da efetivao do planejamento, assim como da organizao espacial requerida. A pesquisa procurou caracterizar a experincia do PLAMBEL e do novo modelo metropolitano de Belo Horizonte a partir do mapeamento das correntes e paradigmas emergentes de planejamento, que so tanto fruto de transformaes sociais mais amplas quanto tambm de inovaes tericas que estimulam e inspiram a renovao das prticas concretas. Entende-se que a prtica de planejamento urbano situa-se sempre na interseo entre determinaes mais gerais, advindas das estruturas econmicas e scio-polticas de nvel global e nacional, e os fatores de natureza mais local que influenciam a trajetria de cada contexto de planejamento em particular, e que lhe imprimem suas particularidades, assim como abrem as possibilidades diante dos constrangimentos impostos (SECCHI, 2006). A partir destas constataes, o enfoque terico e conceitual que perpassou a pesquisa buscou compreender a prtica do planejamento metropolitano em Belo Horizonte levando-se em considerao as determinaes socioeconmicas estruturais, os contextos e conjunturas scio-polticos inscritos no processo histrico 15 concreto, assim como as principais abordagens e paradigmas tericos de planejamento vigentes e influentes poca de cada experincia. Para tanto, fez-se necessrio recorrer, em paralelo s discusses da teoria do planejamento, ao repertrio conceitual e crtico da economia poltica marxista, especialmente queles autores que refletiram sobre a natureza do planejamento urbano sob capitalismo. A pesquisa voltou-se ento a compreender como o planejamento metropolitano da RMBH tem se vinculado ao estgio de desenvolvimento do pas, e como as transformaes na base econmica e material da sociedade tem repercutido sobre as demandas por organizao espacial, expressas nas propostas de ordenamento territorial analisadas. A discusso terico-conceitual realizada no Captulo I foi acompanhada da anlise de dados empricos que permitiram investigar a trajetria do planejamento metropolitano em Belo Horizonte, fornecendo subsdios para dar respostas aos questionamentos e objetivos da pesquisa. Para o levantamento de dados empricos, foram realizadas as seguintes atividades: Pesquisa documental da legislao federal e estadual referente ao ordenamento jurdico-institucional e poltico-administrativo metropolitano; Pesquisa documental dos principais estudos, diagnsticos, planos e projetos produzidos pelo PLAMBEL ao longo da sua existncia, por meio de arquivos disponibilizados em meio impresso e meio digital 1 ; Pesquisa documental dos principais estudos, diagnsticos, planos e projetos produzidos no mbito do processo de elaborao do PDDI-RMBH e do novo modelo de gesto metropolitana em implantao, por meio de arquivos disponibilizados em meio impresso e meio digital.
1 Todo o acervo da Fundao Joo Pinheiro e do PLAMBEL encontra-se hoje digitalizado e disponvel na Biblioteca Digital do Estado de Minas Gerais Raymundo Nonato de Casto, acessvel atravs do portal digital http://www.bibliotecadigital.mg.gov.br. Uma consulta bsica ao termo plano metropolitano de belo horizonte uma denominao mais freqente do que PLAMBEL nos ttulos dos documentos, mas equivalente resulta em 1.228 documentos encontrados, o que evidencia a vasta produo tcnica do PLAMBEL disponvel ao pesquisador interessado. 16 Fugia ao escopo desta pesquisa realizar uma anlise crtica e circunstanciada de todos os documentos produzidos pelo corpo tcnico do PLAMBEL ao longo de mais de duas dcadas. Diante disso, realizou-se uma seleo daqueles documentos que foram considerados mais relevantes para os objetivos da pesquisa. Nessa seleo, buscou-se privilegiar documentos cuja temtica apresentasse abrangncia metropolitana, em detrimento de consideraes mais locais ou municipais. Alm disso, procurou-se selecionar documentos que expressassem propostas concretas planos, polticas, programas, aes etc. ao invs de estudos e diagnsticos detalhados. Por fim, foi dada preferncia aos documentos que guardassem relao direta com o PDIES-RMBH. Foram analisados tambm documentos oficiais que contivessem informaes e reflexes sobre a prpria atuao do PLAMBEL, o que pde ser encontrado em relatrios de avaliao das aes e das atividades do rgo, memoriais, comunicaes internas, programas de obras, dentre outros. Esses documentos preencheram uma lacuna bibliogrfica significativa, na medida em que no foram encontrados, na literatura acadmica pertinente, textos que apresentassem um panorama contemplando a trajetria histrica da entidade. O atual momento de retomada da gesto e do planejamento metropolitanos na RMBH foi investigado principalmente a partir do processo de elaborao do PDDI- RMBH. Foram analisados os trabalhos tcnicos produzidos no mbito do PDDI, com destaque para o Produto 6 Relatrio Final Definio das Propostas de Polticas Setoriais, Projetos e Investimentos Prioritrios (UFMG, 2011), que constitui o documento consolidado das propostas do Plano Metropolitano. O processo de elaborao do PDDI-RMBH foi tambm analisado a partir da experincia do autor como membro da equipe tcnica do Plano 2 , a partir da qual foi possvel ter uma viso abrangente de todo o processo de elaborao do Plano, tal
2 Durante o ano de 2010, o autor trabalhou diretamente na elaborao de estudos, pesquisas e anlises referentes s dimenses metodolgica, econmica e territorial do PDDI-RMBH; participou da organizao do processo participativo e esteve presente em diversas oficinas pblicas; atuou junto Coordenao-Geral na definio da metodologia de trabalho e na avaliao, reviso e finalizao de documentos de carter tcnico; acompanhou e supervisionou os trabalhos de geoprocessamento e cartografia do Plano; organizou e orientou reunies entre a Coordenao, as equipes tcnicas e os diversos entes pblicos; realizou trabalho de campo referente s centralidades da RMBH; e coordenou a proposta de reestruturao territorial metropolitana junto Coordenao Territorial. 17 como da atuao dos principais grupos envolvidos; dos impasses e dificuldades que precisaram ser enfrentados; das opes metodolgicas e polticas da Coordenao- Geral; das relaes entre a equipe tcnica, os entes pblicos e a sociedade civil no processo participativo; do dilogo entre diferentes reas do conhecimento. Todo esse material foi analisado criticamente com o intuito de balizar empiricamente as reflexes tericas e concluses da pesquisa. A anlise emprica foi realizada levando-se em considerao o contexto histrico em que cada documento foi elaborado. Considera-se que os procedimentos metodolgicos adotados para o levantamento de dados e informaes empricas foram adequados s anlises realizadas e aos objetivos da pesquisa. Uma vez sistematizados e analisados a partir do marco terico e conceitual adotado, permitiram uma leitura mais profunda e crtica da realidade pesquisada a partir de dados concretos e relatos vivenciais acerca do planejamento metropolitano em Belo Horizonte.
1.3 Estrutura da dissertao
A dissertao est estruturada em quatro captulos, acrescidos da concluso. O Captulo I aborda as transformaes pelas quais o planejamento urbano e a gesto metropolitana tem passado nos ltimos quarenta anos, no Brasil e no mundo, tanto nas suas concepes tericas quanto na prtica profissional. Apresenta-se tambm uma breve trajetria do planejamento urbano e da gesto metropolitana no Brasil, do perodo do planejamento integrado de cunho tecnocrtico engendrado sob o regime militar, s perspectivas mais contemporneas associadas Reforma Urbana e maior participao, assim como ao planejamento estratgico. O Captulo II trata do processo histrico de formao da RMBH. So analisados seis perodos distintos da histria de Belo Horizonte, com nfase nos processos de crescimento urbano, industrializao e metropolizao. Analisam-se as decorrentes transformaes na estrutura territorial metropolitana a partir da atuao do Estado, 18 do mercado e da sociedade, desde a inaugurao da capital em 1897 at a dcada de 2010, abarcando os trinta e quatro municpios que conformam hoje a RMBH. No Captulo III, aborda-se a experincia do PLAMBEL. Apresenta-se inicialmente um panorama histrico dos principais perodos de atuao da entidade, com particular ateno s suas principais propostas e desdobramentos concretos. Em seguida, investiga-se o PDIES-RMBH, atravs da anlise do seu contedo, da sua concepo metodolgica e do seu processo de implementao. Por fim, empreende- se uma avaliao crtica da experincia do PLAMBEL, dos seus limites e da sua efetividade como entidade de planejamento atuante sob o regime militar. O Captulo IV trata do processo de retomada do planejamento metropolitano na RMBH a partir da investigao do novo arranjo institucional da RMBH e da experincia de elaborao do PDDI-RMBH. Aps apresentao do novo modelo de gesto metropolitana, procede-se anlise da concepo metodolgica e da proposta de reestruturao territorial do PDDI-RMBH. Por fim, avaliam-se os avanos e desafios retomada do planejamento metropolitano em Belo Horizonte, a partir da comparao do novo momento com a experincia do PLAMBEL.
1.4 Justificativa da pesquisa
Aps anos de relativo esquecimento, o tema da metrpole e da gesto metropolitana tem recentemente recebido maior interesse da academia, dos legisladores e dos formuladores de polticas pblicas, tanto no Brasil quanto em outros pases do mundo (GOUVA, 2005; KLINK, 2010; ROY, 2009). As motivaes para a retomada do interesse acadmico e poltico pela questo metropolitana so variadas: no nvel mundial, o debate tem sido dominado pelo tema das cidades-regies globais e o seu papel enquanto ns de articulao dos circuitos econmicos globalizados; no caso brasileiro, assiste-se, ainda que incipientemente, crescente preocupao com a necessidade de estabelecimento de polticas pblicas supramunicipais, em contraposio ao esprito localista e competitivo predominante. 19 H uma extensa literatura que trata da retomada do papel da metrpole como lcus central do capitalismo contemporneo a partir dos processos de globalizao, financeirizao do capital, reestruturao produtiva e difuso das novas tecnologias informacionais (ROY, 2009). As cidades globais/mundiais so usualmente conceituadas como os centros de comando da economia internacional, na medida em que abrigam as principais concentraes das sedes de grandes corporaes e dos setores de servios avanados, como o financeiro. J os autores que tratam das chamadas cidades-regio globais indicam a superao das escalas institucionalizadas das regies metropolitanas tradicionais na direo de reas mais extensas, de limites pouco precisos, e que detm atributos privilegiados de competitividade internacional. Segundo Christian Lefvre (1998), desde o final dos anos 1980 tem havido um retorno da questo metropolitana agenda poltica dos pases ocidentais, assim como o surgimento de numerosos experimentos de constituio de governos metropolitanos baseados na ideia de governana e nos princpios de flexibilidade, parcerias e participao voluntria dos governos locais, em contraposio abordagem top down e autoritria dos modelos anteriores. Na opinio de Klink (2010), estes novos modelos surgem como resposta insuficincia das formas tradicionais de planejamento metropolitano diante de uma nova realidade socioeconmica e territorial, marcada pela emergncia de novos atores pblicos e privados e pela multiplicidade e variabilidade das escalas espaciais. Edsio Fernandes (2005) considera que no possvel dissociar a discusso sobre as dinmicas socioeconmicas, urbansticas, polticas e culturais caractersticas dos processos de metropolizao, e que constituem a cidade real, das discusses acerca da dimenso jurdico-institucional desse mesmo processo. Klink (2010) chama a ateno para a pluralidade epistemolgica das novas abordagens acerca da questo metropolitana, que abarcam estudos de natureza jurdica, aplicaes das teorias de custos transacionais problemtica metropolitana, abordagens histricas acerca da trajetria de dependncia das instituies metropolitanas, e leituras vinculadas ao campo marxista-estruturalista. Para os autores desta ltima corrente, o debate sobre as engenharias institucionais por trs da busca pelo melhor modelo metropolitano acaba por desviar a ateno da natureza transescalar e sociopoltica das disputas entre os diversos agentes e territrios nas regies metropolitanas. 20 No Brasil, o retorno do debate em torno da questo metropolitana est associada ao arrefecimento do movimento de municipalismo exacerbado e de descentralizao poltico-administrativa expressos na Constituio de 1988. Essa retomada associa- se tambm s profundas transformaes econmicas e territoriais experimentadas pelo mundo e pelo Brasil nas ltimas dcadas. Fany Davidovich (2004) fala de um volta da metrpole no Brasil, a partir da retomada de questes relacionadas concentrao urbana e metropolizao, agora envolvendo diferentes atores sociais e distintos modelos de gesto supralocal para uma realidade socioespacial nova e mais complexa. Segundo Klink (2010: 08): Mas no apenas no mbito do campo mais operacional, alimentado pelos gestores pblicos e profissionais envolvidos no planejamento urbano e regional, e na gesto das metrpoles, que o debate sobre as regies metropolitanas reerguido das cinzas aps um silncio de quase duas dcadas. Tambm nas discusses mais conceituais da academia presenciamos a reemergncia do tema metropolitano. Evidentemente, no fcil detectar consensos, ou at pontos convergentes na literatura acadmica sobre a gesto e organizao das regies metropolitanas. Entretanto, inegvel que no bojo das anlises multidisciplinares sobre as interdependncias entre a globalizao, a reestruturao produtiva e territorial e a emergncia de novas governanas, o tema da gesto metropolitana assuma paulatinamente uma posio mais destacada.
Avanar no conhecimento sobre a gesto e o planejamento metropolitanos se faz hoje urgente, diante das graves e intensas demandas sociais, econmicas e ambientais acumuladas nas grandes metrpoles brasileiras, marcadas por extremas desigualdades e pela excluso socioespacial da maior parcela de seus habitantes. Fragmentadas em unidades autnomas de governos locais e desprovidas de mecanismos efetivos de articulao e integrao supramunicipal na escala metropolitana, as regies metropolitanas reclamam urgentemente para que sejam assumidas como escala de planejamento e gesto territorial. Ao avaliar duas experincias de planejamento metropolitano em Belo Horizonte consideradas relevantes para o caso brasileiro, o estudo procurou enriquecer a ainda restrita literatura que trata do tema em nvel nacional. Considera-se de grande relevncia acadmica o resgate da experincia do PLAMBEL (1971-1996), por ter sido um dos rgos metropolitanos mais atuantes e influentes do primeiro momento 21 de planejamento das metrpoles brasileiras; assim como do novo modelo metropolitano da RMBH, por seu ineditismo em relao a outros estados brasileiros no que se refere tanto ao marco jurdico-institucional avanado quanto pelo processo de elaborao de um abrangente Plano Metropolitano de longo prazo para a RMBH, em parceria com o ensino pblico superior 3 . Acredita-se assim que a pesquisa se justifique pela relevncia e interesse crescente do tema da gesto e do planejamento metropolitanos no Brasil e no mundo, pelo resgate e avaliao crtica da experincia do PLAMBEL, e pela investigao dos entraves e das potencialidades do novo modelo metropolitano da RMBH, ainda em processo de implantao. A abordagem histrica adotada tambm vem a contribuir para a literatura acadmica sobre o tema, ao investigar as implicaes contemporneas e o legado das experincias de planejamento do regime militar. Aprender com a rica experincia passada do PLAMBEL fundamental para que o novo planejamento metropolitano da RMBH avance criticamente e possa se consolidar efetivamente enquanto processo duradouro e democrtico.
3 Apesar da sua reconhecida importncia e longevidade, o PLAMBEL foi objeto de pouqussimos estudos e pesquisas aprofundados. Podem-se encontrar referncias esparsas e fragmentadas ao PLAMBEL em textos que abordam o tema da gesto metropolitana, mas so poucos os trabalhos que o tiveram especificamente como objeto de estudo. J o novo modelo de gesto e planejamento da RMBH e o PDDI-RMBH receberam ainda pequena ateno das pesquisas acadmicas, em virtude da sua atualidade e dos seus ainda incipientes desdobramentos. 22 2 PLANEJAMENTO URBANO E GESTO METROPOLITANA NA CONTEMPORANEIDADE Este Captulo busca estabelecer um marco terico e conceitual de referncia para a anlise das duas experincias planejamento metropolitano em Belo Horizonte. Procurou-se construir um roteiro exploratrio com o intuito de investigar as principais transformaes do planejamento urbano e da gesto metropolitana nas ltimas dcadas, dando particular ateno aos processos sociais, econmicos e polticos subjacentes s diversas trajetrias e configuraes assumidas pelo planejamento urbano e metropolitano no Brasil e no mundo. A primeira sesso aborda as transformaes tericas e prticas pelas quais o planejamento urbano tem passado nos ltimos quarenta anos, a partir da crise da concepo tecnocrtica e da emergncia das correntes centradas na luta pela democratizao da gesto urbana e daquelas associadas s perspectivas neoliberais. Apresentam-se tambm as concepes tericas do pensamento marxista sobre o planejamento urbano. A segunda sesso apresenta uma breve trajetria do planejamento urbano no Brasil, do perodo do planejamento integrado e tecnocrtico engendrado sob o regime militar s perspectivas contemporneas associadas Reforma Urbana e s demandas por maior participao, assim como difuso do planejamento estratgico neoliberal. A terceira sesso trata dos debates tericos e das concepes em torno da gesto metropolitana e dos governos metropolitanos no mundo ao longo das ltimas dcadas. Em seguida, a quarta sesso analisa a emergncia da questo metropolitana no Brasil e as transformaes das concepes e das formas pelas quais o Estado e a sociedade tm buscado equacion-la e enfrent-la desde a dcada de 1960 at o perodo contemporneo, assim como as suas mltiplas relaes com o planejamento urbano em cada perodo.
23 2.1 Transformaes contemporneas do planejamento urbano
Das suas origens urbansticas at o seu amadurecimento enquanto prtica sistemtica e permanente de interveno e regulao institucionalizada do Estado sobre o ordenamento territorial das cidades, o planejamento urbano consistia numa atividade eminentemente tcnica e cientfica, a ser exercida por profissionais especializados e politicamente neutros que deveriam se guiar pelo ideal do interesse comum. A experincia de planejamento urbano tradicional, em suas diversas modalidades, foi pautada pela ideologia da tecnocracia, fundada na crena de que o saber competente tcnico-cientfico deveria embasar a atuao do Estado no sentido de reformar a sociedade (FRIEDMANN, 1987). Esta perspectiva tecnocrtica pressupunha que, enquanto os planejadores eram os sujeitos tcnicos por excelncia da ao racional de planejar, a sociedade era apenas objeto passivo deste mesmo planejamento, no lhe cabendo espao para qualquer participao. O ideal da tecnocracia foi fortemente influenciada pela filosofia positivista, cuja pretenso era transpor das cincias naturais para as sociais um arcabouo metodolgico marcado pela descoberta de leis de carter universal a partir do conhecimento objetivo e emprico da realidade, de preferncia traduzido em relaes matemticas. A separao entre fatos e valores constituiu assim um dos pilares positivistas sobre o qual se assentou a ideologia da neutralidade poltica do planejamento urbano (ALLMENDINGER, 2009). Segundo Taylor (2009), nos vinte anos que se seguiram ao fim da II Guerra Mundial, a prtica de planejamento urbano nos pases capitalistas ocidentais ainda era entendida enquanto um exerccio em urbanismo e em desenho urbano. O planejamento era sinnimo de arquitetura em sentido amplo, e planejar significava produzir plantas e mapas em larga escala que dessem conta de representar as mudanas desejadas e o estado final que se almejava para o futuro das cidades. Assim como a arquitetura, o planejamento era visto como arte aplicada, ainda que consideraes funcionais pudessem ser consideradas. 24 O surgimento das abordagens sistmica e racional-processual ao final da dcada de 1960 significou uma ruptura com essa tradio. A viso morfolgica/fsico-territorial das cidades foi substituda por uma viso sistmica, em que os elementos e atividades urbanas inter-relacionadas se encontrariam em um permanente estado de fluxo. Em oposio perspectiva esttica e urbanstica tradicional praticada pelos arquitetos, os tericos do planejamento sistmico e racional-processual propugnavam a necessidade de uma abordagem racional, cientfica e multidimensional da realidade urbana Aps a II Guerra Mundial, havia a necessidade de se reconstruir uma Europa destruda por anos de conflito, e o papel principal do planejamento territorial era informar aonde deveriam ser implantados indstrias, equipamentos coletivos, habitaes, etc., a partir de uma lgica racionalista e matemtica. Coube ao planejamento compreensivo-racionalista fornecer as bases tericas para este momento. De acordo com Taylor (2009), a prpria teoria do planejamento do ps- guerra, seja em sua vertente fsico-territorial ou sistmico/racional-processualista, assumia que os princpios bsicos do planejamento eram auto-evidentes e no sujeitos discrdia. Claramente, tal viso relacionava-se ao pacto social-democrata do Estado keynesiano de bem-estar social, e a uma crescente confiana de que todos os problemas humanos, inclusive os urbanos, poderiam ser superados a partir da adoo de mtodos cientficos de planejamento. Acreditava-se, inclusive, que o planejamento iria finalmente substituir a poltica pela cincia. Em resposta s profundas transformaes do mundo contemporneo, e como reflexo dos avanos tericos e prticos do prprio campo, o planejamento urbano tem vivido nas quatro ltimas dcadas mudanas que interrogam e pem em xeque os seus prprios fundamentos constitutivos, mas que ao mesmo tempo abrem espao para uma reinveno radical das suas possibilidades. At meados das dcadas de 1970 parecia haver um virtual consenso tanto sobre a necessidade quanto sobre o que se entendia pela atividade de planejamento urbano no mundo capitalista: a expresso mais extremada desse consenso era a crena de que os tericos haviam elaborado definitivamente uma teoria unificada do planejamento, sob a gide do planejamento sistmico e racional-processual. 25 Entretanto, desde ento esse entendimento monoltico vem se erodindo, e as teorias 4 e prticas de planejamento se diversificando em uma pluralidade de experincias dspares, no mais agregadas em torno de um paradigma dominante. Ao contrrio, o planejamento urbano tem se fragmentado em uma mirade de correntes, estilos e paradigmas distintos, cada qual relacionado a ideologias polticas, correntes filosficas e realidades socioeconmicas e territoriais prprias. Segundo Philip Allmendinger (2009), estas transformaes tm como causa tanto o reconhecimento do fracasso das abordagens tecnocrticas tradicionais, quanto as mudanas profundas pelas quais tem passado o pensamento ocidental desde o ltimo quarto do sculo XX. O autor argumenta que o planejamento tem respondido emergncia de uma perspectiva ps-positivista, aberta adoo de critrios normativos, indeterminao, incomensurabilidade, variabilidade, diversidade, complexidade e intencionalidade. Todavia, o autor ressalta que no houve um rompimento definitivo da teoria do planejamento com as suas razes positivistas tradicionais. O quadro que se teria hoje seria um desordenado, multifacetado e ecltico panorama de ideias e teorias sobre planejamento urbano. Nigel Taylor (2009) identifica duas inflexes paradigmticas no decurso da teoria do planejamento desde o ps-guerra: a primeira, ocorrida na dcada de 1960, teria se dado com a emergncia das crticas ao planejamento fsico-territorial, assentado sobre o urbanismo, e a consequente emergncia do planejamento sistmico e racional-processual. A segunda inflexo teria se dado ao longo das dcadas de 1970 e 1980, decorrente de uma mudana na viso que se tinha sobre o papel do planejador: o profissional deixava de ser visto como um especialista tcnico e neutro a servio das burocracias estatais, e passava-se a cobrar do mesmo uma atuao mais participativa e atuante na esfera poltica.
4 A teoria do planejamento uma rea de estudo ampla e recente, baseada em uma grande diversidade de disciplinas e campos do conhecimento, e despossuda ainda de um cnone acadmico estabelecido. Para Scott Campbell e Susan Fainstein (1996), a teoria do planejamento deveria se concentrar em compreender qual o papel do planejamento no desenvolvimento urbano e regional, levando-se em considerao os constrangimentos de uma economia capitalista e de um sistema democrtico. A sua nfase estaria ento no na elaborao de um modelo ideal e normativo de planejamento, como se tentou nas dcadas de 1960 e 1970, mas na busca por uma compreenso da prtica concreta do planejamento urbano e regional inserida em um dado contexto poltico e econmico. Segundo Nigel Taylor (2009), o que distingue a teoria do planejamento dos outros conhecimentos tcnico-cientficos que informam a prtica do planejador o seu objetivo de fornecer uma compreenso abrangente da natureza do planejamento urbano. 26 O planejamento compreensivo e tecnocrtico seja em sua vertente fsico-territorial, sistmica ou racional-processual , que vigorou inconteste at meados da dcada de 1970 no mundo capitalista ocidental, tem sido alvo de crticas profundas. Como resposta ao acirramento do processo de globalizao e ao desmonte do Estado interventor, o planejamento estratgico neoliberal tem ganhado fora a partir da flexibilizao da regulao urbana, do enfraquecimento do planejamento estatal de longo-prazo, e da sua substituio por modelos empresarialistas de gesto urbana, focados no crescimento a curto-prazo atravs de incentivos iniciativa privada. J o planejamento democrtico em suas inmeras variantes: planejamento advocatcio, participativo, comunicativo, colaborativo, autonomista etc. tem se situado em contraposio s modalidades tecnocrticas e conservadoras, reclamando por um aprofundamento da democracia direta e do envolvimento da sociedade nos processos de tomada de decises sobre a cidade (SOUZA, 2006). Assim, o planejador encontra-se hoje diante de demandas sociais por maior participao democrtica, em contraposio postura tecnocrtica que, segundo seus crticos, vale-se de uma linguagem tcnico-cientfica para encobrir os verdadeiros interesses por trs de um suposto interesse pblico. A crtica ps- moderna ideia de interesse pblico argumenta que se trata de uma noo ideolgica que encobre uma srie de demandas de grupos identitrios, minoritrios e mais fracos, numa sociedade cada vez mais diferenciada e desigual. Em contraposio concepo tradicional e tecnocrtica de planejamento urbano, diversos pesquisadores envolvidos com o campo da teoria do planejamento tm, desde a dcada de 1950, manifestado uma srie de objees crena de que as decises dos planejadores seriam efetivamente neutras e desprovidas de juzos de valor sobre qual seria o melhor ambiente urbano a ser buscado. Nigel Taylor (2009) argumenta que as abordagens tradicionais de planejamento, ainda que substantivamente distintas entre si, assentavam-se todas sobre um mesmo pressuposto: a viso de que o planejador urbano possua uma qualificao e uma expertise no acessvel ao cidado comum, e isso o qualificava a planejar em nome do interesse pblico. Todavia, ainda na dcada de 1960, comeou-se a reconhecer que os julgamentos feitos pelos planejadores, a princpio baseados em critrios tcnicos, eram tambm julgamentos de valor sobre a natureza dos ambientes urbanos desejveis de se criar ou conservar. Assim, a definio do que 27 seria o estado timo para uma cidade no poderia ser fruto de critrios fundados na maximizao tcnica, e sim de um debate poltico e moral permeado por valores e interesses de todos os agentes envolvidos. Evidentemente, essas respostas intelectuais questo nutriram-se tambm de uma onda de descontentamento que emergiu nas metrpoles europias e norte- americanas, na dcada de 1960, como reao aos grandes projetos de renovao tabula rasa de reas centrais, associados abertura de vias expressas que dilaceraram o tecido urbano, e construo de imensos conjuntos habitacionais verticalizados e homogneos em reas perifricas. Essas intervenes associavam- se ao iderio da arquitetura e urbanismo modernistas, cuja compreensividade utpica rejeitava as formas urbanas tradicionais e indicava o caminho para a sua completa substituio por uma ordem urbana racional superior. Partindo do reconhecimento de que o planejamento no uma atividade isenta de juzos de valor, John Friedmann (2008) chama a ateno para os avanos recentes na teoria poltica democrtica, que reclamam por um aprofundamento da democracia deliberativa em oposio democracia formal representativa 5 . O autor j havia defendido na dcada de 1970 um estilo de planejamento baseado na perspectiva do aprendizado social, no qual o conhecimento especializado dos planejadores deveria se mesclar ao conhecimento experimental dos cidados comuns num processo de aprendizado mtuo, abrindo espao para formas de planejamento mais participativas e horizontais junto s comunidades locais. Friedmann (1987) denominou de planejamento radical toda uma tradio de ativismo social associada esquerda, e que encontra expresso principalmente nas inmeras associaes da sociedade civil que se posicionam alm e mesmo contra o
5 Friedmann (2008) cita o pioneirismo de Paul Davidoff, que inaugurou a perspectiva do planejamento advocatcio; os esforos de Susan Fainstein na defesa da cidade justa; as contribuies de Judith Innes e David Booher para os processos de negociao e mediao de conflitos em planejamento; as pesquisas de Archon Fung sobre democracia urbana e participao empoderada; e as reflexes de John Forester e Patsy Healey sobre o planejamento como processo deliberativo e colaborativo, cujas bases filosficas repousam na obra do filsofo alemo Jrgen Habermas acerca da razo comunicativa. O autor constata tambm o crescente compromisso de escolas e organizaes profissionais de planejamento urbano com valores progressistas, tais como a defesa das minorias e dos mais pobres, a democratizao do processo de planejamento, a sustentabilidade ambiental, a incluso social e o direito moradia, etc. 28 Estado e as corporaes. Segundo o autor (2008), desde a dcada de 1990 tem havido um movimento de emergncia da sociedade civil organizada e de culminncia de experimentaes de planejamento participativo em todo mundo. H tambm uma crescente constatao dos limites da democracia representativa, ou seja, da democracia formal burguesa, tal qual conhecida e difundida no ocidente. Marcelo Lopes de Souza (2006) faz a defesa da democracia direta e deliberativa, em oposio aos canais indiretos e deformados da democracia representativa. Enquanto na democracia representativa moderna impera o princpio da representao, a democracia direta assenta-se sobre a delegao, que no significa efetiva alienao do poder de deciso a outrem, e sim que o delegado escolhido tem um mandato imperativo e executivo como porta-voz das decises daqueles que ele representa, estando a eles diretamente subordinado. Aps aprofundar a crtica da democracia representativa tradicional, Souza (2006) levanta dois argumentos em favor da participao popular direta e voluntria nos processos decisrios: primeiro, a participao direta pode contribuir para reduo de distores nas polticas pblicas (corrupo, desperdcio, erros de avaliao etc.); segundo, cidados que participam do processo decisrio se sentem mais responsveis e envolvidos com os seus resultados. Mas, para alm desses argumentos mais tradicionais, o autor defende que a participao um direito inalienvel, e que abrir mo desse direito corresponderia a aceitar uma posio de tutela. Este reconhecimento da dimenso poltica do planejamento fortalece a ideia de que, num sistema que se pretenda efetivamente democrtico, a sociedade deva poder opinar e participar da tomada de decises do planejamento. Claramente, o pano de fundo por trs de todas estas transformaes contemporneas tem sido o debate em torno da crise do planejamento enquanto desdobramento do projeto da modernidade, entendida como projeto emancipatrio da humanidade atravs do progresso, da razo e da cincia, e da emergncia de diversas alternativas e novas abordagens associadas quilo que se convencionou chamar de ps-modernidade. Friedmann (2008) argumenta que as principais mudanas e adaptaes da teoria do planejamento ao contexto turbulento de transformaes do ltimo sculo, e crise do planejamento tradicional e tecnocrtico de herana positivista, referem-se emergncia de prticas sociais de dilogo, 29 aprendizado social, aprendizado mtuo, participao social, colaborao, mediao, mobilizao social, empoderamento social e poltico. Estas mudanas e questionamentos pelos quais tem passado o planejamento urbano esto tambm associados s profundas transformaes do capitalismo contemporneo. Parece no haver dvida quanto ao reconhecimento de que desde a dcada de 1970 o sistema capitalista mundial vive um processo intenso de crise e reestruturao. Segundo Soja (2000), essas transformaes devem-se, em larga escala, tanto crescente globalizao do capital cada vez mais em sua forma financeira , do trabalho e da cultura possibilitada pelas novas redes transnacionais e informacionais, quanto reestruturao produtiva baseada em um regime de acumulao flexvel ps-fordista e no avano acelerado de inovaes tecnolgicas na microeletrnica, computao, e telecomunicaes. Paralelamente, assistiu-se emergncia e consolidao hegemnica da ideologia neoliberal, cujo resultado concreto tem sido o enfraquecimento e desmonte dos Estados keynesianos de bem- estar social e das diversas formas de regulao e interveno pblica sobre o capital, em favorecimento de uma atuao irrestrita dos mercados. Segundo Harvey (2007), o neoliberalismo , a princpio, uma teoria de poltica econmica que prope que o bem-estar coletivo alcanado a partir da liberao das liberdades empreendedoras e criativas individuais dentro de um arcabouo institucional de Estado Mnimo que assegure a propriedade privada plena, a abertura dos mercados e o livre comrcio entre os pases. Ele situa-se em direta oposio s teorias econmicas que postulavam a necessidade de maior interveno estatal, como as formulaes keynesianas, que ganharam proeminncia a partir da dcada de 1930 em resposta Depresso, e mais veementemente ainda contra as teorias de planejamento centralizado dos Estados socialistas. Desde a dcada de 1970 tem havido uma profunda virada nos pases capitalistas, desenvolvidos ou no, para o neoliberalismo enquanto uma prtica de poltica econmica e tambm como uma forma de pensamento ideolgico hegemnico, da a desregulamentao, a privatizao e a retirada do Estado do domnio da proviso social terem se difundido generalizadamente pelo mundo. Na interpretao de Harvey (2007), o neoliberalismo emergiu fortalecido desde ento como um projeto poltico conservador para restabelecer as condies para a acumulao do capital e 30 para restaurar o poder das elites econmicas, ameaadas pelos avanos da classe trabalhadora e das polticas do Estado keynesiano de bem-estar social durante a chamada era de ouro do capitalismo, que do ps-guerra ao incio da dcada de 1970 logrou produzir intenso crescimento econmico, o aumento do salrio real dos trabalhadores acoplado aos ganhos de produtividade, a elevao das taxas de lucro, a manuteno do pleno emprego e alguma redistribuio de renda. Do ponto de vista do planejamento urbano, a ascenso do neoliberalismo nas dcadas de 1980 e 1990 substituiu o planejamento compreensivo tradicional associado aos esforos intervencionistas do Estado keynesiano de bem-estar social (BRENNER; THEODORE, 2008). Segundo Souza (2006), advogou-se assim a flexibilizao da regulao urbanstica normativa e o enfraquecimento do planejamento de longo-prazo ditado por investimentos pblicos, e a sua substituio por perspectivas mercadfilas, tais quais o trend planning (em que o Estado deve seguir as tendncias de mercado), o leverage planning (em que cabe ao Estado criar as condies para a acumulao de capital) e o private-management planning (no qual adota-se mtodos da administrao privada pela gesto pblica). Dentre essas correntes, destaca-se o planejamento estratgico, cujas origens remontam s tcnicas de planejamento militar desenvolvidas em Harvard, e que foi posteriormente difundido a partir da experincia-modelo de Barcelona. Segundo Ermnia Maricato (2000), a trajetria recente do planejamento urbano nos pases capitalistas centrais marcada por dois perodos distintos: o primeiro, que vai do ps-guerra at meados da dcada de 1970, em que predominou o planejamento urbano modernista e racionalista fundado no Estado interventor e garantidor de polticas de bem-estar social; e o segundo perodo, de colapso do planejamento urbano estatal, coincide com o questionamento neoliberal da interveno do Estado e dos seus compromissos sociais, assim como com o aprofundamento da globalizao, que atua no sentido de erodir as bases territoriais do Estado. Enquanto o planejamento compreensivo baseava-se em diagnsticos abrangentes e planos de desenvolvimento de longo prazo, o planejamento estratgico vale-se de estratgias de atuao finalsticas de curto prazo, numa perspectiva estritamente instrumental sobre reas fragmentadas do espao urbano. A justificativa para o planejamento estratgico varia sempre em torno do tema de que se estaria vivendo 31 hoje uma crise aguda, na qual as cidades precisariam se reinventar para se inserirem competitivamente no mundo globalizado (BORJA; CASTELLS, 1996) a partir da criao e reforo de diferenciais, tais como qualidade de vida, atrativos histricos e culturais, meio-ambiente preservado, etc. Harvey (1996) identifica a passagem do gerenciamento ao empresariamento da gesto urbana, a partir da adoo da lgica empresarial e de vrias receitas de estratgias para promoo das cidades diante de uma crescente guerra de lugares na escala global. Snchez (1999) discorre sobre as transformaes vividas pelas polticas urbanas no final do sculo XX, com foco nas aes que passam a valorizar a promoo das cidades, atravs dos instrumentos de city-marketing, de planos estratgicos, do urbanismo-espetculo, do fortalecimento das lideranas locais. As principais crticas que se fazem ao planejamento estratgico neoliberal dizem respeito participao social muito restrita, ao pensamento de curto prazo e crescente fragmentao da ao do Estado sobre o territrio. A participao no planejamento estratgico centra-se na identificao dos atores-chave mais relevantes, na busca pela construo de falsos consensos e legitimaes autoritrias, excluindo vrias parcelas da populao dos processos decisrios, conforme analisado por Souza (2006) e Vainer (2000). Assim, o cenrio atual do planejamento urbano, tanto do ponto de vista terico quanto das experincias concretas, encontra-se tensionado entre as perspectivas tecnocrticas tradicionais, arraigadas nas burocracias estatais, as lutas da sociedade civil e dos movimentos sociais em torno da democratizao da gesto urbana, e a adeso dos governos locais aos modelos neoliberais voltados promoo da iniciativa privada a partir de aes fragmentadas. Entretanto, necessrio ressaltar que o que se encontra por trs da problemtica acima enunciada diz respeito tambm compreenso crtica de qual o papel do Estado em uma sociedade capitalista. No se pode perder de vista que o planejamento urbano, enquanto uma das diversas funes estatais voltadas para a reproduo do status quo, tem como objetivo principal organizar o espao conforme as necessidades da acumulao do capital. Partindo de uma leitura materialista da realidade social, Csaba Dek (2001) entende que a cada estgio de desenvolvimento econmico de uma determinada sociedade corresponderia uma 32 organizao espacial a lhe dar suporte. Assim, se uma sociedade no igualitria ou justa em termos socioeconmicos, no o seria tambm o seu planejamento urbano e a sua decorrente organizao espacial. A abordagem marxista do Estado parte da crtica teoria poltica clssica democrtica (CARNOY, 2008). Segundo essa concepo, baseada no iderio da liberdade individual, o Estado um ente neutro por meio do qual o povo define as polticas pblicas buscando sempre o bem comum e o interesse coletivo, da sua natureza pluralista e democrtica. Para os marxistas, a teoria poltica clssica serve como ideologia oficial das democracias representativas ocidentais burguesas, ocultando tanto as relaes de dominao e explorao inerentes ao capitalismo 6 , quanto a natureza de classe do Estado. Martin Carnoy (2008) faz uma sistematizao das diversas concepes tericas acerca do Estado a partir do enfoque marxista. Na concepo de Marx, Engels e Lnin, o Estado no representaria o bem comum, mas seria uma expresso poltica da estrutura de classes inerente s relaes sociais de produo. Da a ideia do Estado como o comit executivo da burguesia, o brao repressivo da classe dominante sobre as classes subalternas, em sntese, um instrumento de dominao de classe sem autonomia e subordinado aos interesses do capital. Numa outra linha, Gramsci compreendeu o Estado como um aparato ideolgico voltado para a criao de um consenso necessrio para o desenvolvimento capitalista atravs da garantia de hegemonia da classe dominante, que consiste na aceitao da sociedade de classes pelas classes subalternas. J Louis de Althusser entendia a funo do Estado como ideolgico-repressiva, sendo o Estado tambm o campo onde os grupos dominantes organizam as fraes concorrentes da classe capitalista para garantir a manuteno da sua hegemonia.
6 Considera-se aqui a elaborao terico-conceitual de Marx (1988), segundo o qual o capitalismo um modo de produo historicamente determinado baseado na utilizao do trabalho assalariado mediante a busca permanente pelo aperfeioamento das foras produtivas. Segundo Dek (2001), o modo de produo capitalista caracteriza-se pela generalizao da forma-mercadoria por toda a sociedade (crescente produo de valores de uso enquanto valores de troca) e pela mercadorizao da fora de trabalho a partir da relao assalariada. Assim, para se tornar capitalista a reproduo social passa a ter como base a produo de mercadorias, e para tal introduz e generaliza o assalariamento, na medida em que seus membros no produzem mais para a prpria subsistncia, passando a consumir as mercadorias industriais. 33 Nicos Poulantzas e Pietro Ingrao criticaram o determinismo do estruturalismo althusseriano e propuseram compreender o Estado como uma arena do conflito de classes, ou seja, o Estado como o lugar de conflito organizado da luta de classes entre os movimentos sociais de massa e os grupos dominantes. Numa outra direo, Carl Offe argumentou que o Estado independente de um controle sistemtico pela classe capitalista, mas o insulamento da burocracia de Estado identificar-se-ia com os interesses da burguesia, j que a sua manuteno s seria garantida pela continuidade do processo de acumulao de capital. Norberto Bobbio tambm considerava o Estado como relativamente independente e como lugar de possveis vitrias polticas e materiais da classe trabalhadora sobre a classe capitalista dominante (CARNOY, 2008). A partir destas abordagens diversas, possvel compreender o Estado no como uma entidade autnoma, mas sim como uma instncia racionalizante necessria tanto continuidade da acumulao de capital quanto manuteno da reproduo social sob o capitalismo. Caberia ao Estado a funo de garantir a reproduo social atravs da mediao dos antagonismos sociais, mesmo que isso signifique contrariar os ditames da classe dominante em alguns momentos e garantir avanos para as classes subalternas, mas desde que mantidas as relaes sociais de produo e de dominao inerentes ao capitalismo. A entrada do marxismo nos estudos urbanos deu-se a partir do final da dcada de 1960, e ganhou fora ao longo da dcada de 1970, com as obras de Henri Lefebvre, Manuel Castells, David Harvey, Doreen Massey, Jean Lojkine, Christian Topalov, Edmond Prteceille, Michael Harloe, dentre outros. Esses autores partiram de uma leitura crtica das teorias urbanas vigentes, e inicialmente centraram seus ataques s perspectivas culturalistas e ecologistas da Escola de Chicago que encobriam as contradies sociais por trs dos fenmenos urbanos. A questo urbana passava ento a ser compreendida a partir das relaes de produo, da dinmica da luta de classes e das estruturas de poder capitalistas. Na concepo neomarxista, caberia ao planejamento entendido enquanto a interveno e regulao do Estado sobre a organizao espacial criar as condies para a sobrevivncia do capitalismo a longo prazo. Segundo Klosterman (1996), a suposta neutralidade cientfica do planejamento, em prol de um tambm 34 suposto interesse pblico, serviria apenas como racionalizao ideolgica voltada para legitimar a atuao do Estado, encobrindo o papel real do planejamento de gerenciar as contradies sociais no espao urbano. Na sua obra A Questo Urbana, Manuel Castells (1972/1983) defendeu, ainda sob forte influncia do marxismo estruturalista althusseriano, que o planejamento urbano teria como objetivo prover os meios de consumo coletivo (habitao, equipamentos de sade e de educao etc.) para a reproduo da fora de trabalho, j que esses bens no poderiam ser providos pelo mercado. O conceito marxista das condies gerais de produo foi resgatado e reformulado por Jean Lojkine (1981) e Christian Topalov (1979) como crtica tese de Manuel Castells, que desvinculava o planejamento da esfera da produo. Para estes autores, as condies gerais de produo incluiriam: garantia legal pelo Estado das relaes de propriedade privada e livre circulao de mercadorias (incluindo terra e fora de trabalho), proviso de infraestrutura bsica (energia, transporte, comunicaes) e servios para o capital industrial e financeiro, assim como para a reproduo da fora de trabalho. J para David Harvey (1976), o planejamento urbano teria como objetivo a produo, manuteno, gerenciamento e coordenao dos investimentos em capital fixo (sistema virio, redes de gua e esgoto, redes eltricas etc.) no espao urbano, utilizados pelo capital como meios de produo, e que tampouco poderiam ser produzidos individualmente pelo mercado. Harvey (1985) argumenta tambm que o sentido estrutural do planejamento urbano numa sociedade capitalista seria contribuir com o processo de reproduo social, estabilizando e contornando as contradies inerentes ao processo de acumulao de capital no espao urbano. Os autores neomarxistas tambm criticaram a teoria do planejamento tradicional, na medida em que a mesma buscava definir o que o planejamento deveria ser (ou seja, supostamente atender ao bem estar coletivo), desconsiderando o seu contexto e sua base socioeconmica. Dessa forma, a teoria do planejamento estaria contribuindo para despolitizar o planejamento, legitimando-o enquanto atividade do Estado. Os neomarxistas argumentaram ento que a teoria do planejamento no deveria ser normativa, e sim um esforo de compreenso do planejamento urbano circunscrito em suas bases concretas (HALL, 2009). 35 Peter Hall (2009) critica a postura neomarxista, que exigiria que o planejador abandonasse a atividade do planejamento inexoravelmente presa aos desgnios e interesses capitalistas , encerrando-se num quietismo terico e contemplativo. Klosterman (1985) tambm discorda desse posicionamento, defendendo que os planejadores deveriam lutar por reformas progressistas internas ao capitalismo, favorecendo a classe trabalhadora e outros grupos minoritrios e oprimidos. Esta perspectiva reformista seria tambm prefervel crena irrestrita nos mecanismos de mercado. Da mesma forma, Souza (2006) argumenta que existe a possibilidade do planejamento contribuir para a reduo das injustias sociais, mesmo nos marcos de uma sociedade capitalista heternoma e desigual. As experincias de planejamento radical e democrtico, assentadas sobre a perspectiva da mobilizao social (FRIEDMANN, 1987), so um exemplo concreto dos desdobramentos das crticas neomarxistas, mas que ultrapassam a postura imobilista. Ainda assim, no se deve perder de vista que, no modo de produo capitalista, cabe ao planejamento urbano de Estado prover uma organizao espacial compatvel com as exigncias de reproduo do modelo econmico em vigor: algumas vezes, esse modelo pode exigir planos e obras progressistas como necessidade de avano do nvel de reproduo social, o que no implica necessariamente numa ruptura com o status quo (DEK, 2001).
2.2 Breve panorama do planejamento urbano no Brasil
No Brasil, o planejamento compreensivo e integrado de base tecnocrtica teve o seu auge sob o regime militar, durante o qual se intentou estruturar um aparato de planejamento urbano fortemente centralizado, inicialmente a partir da atuao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) entre 1964-1974, e posteriormente da Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU) entre 1974-1979. Ao longo da dcada de 1980, as sucessivas crises econmicas e fiscais e o processo de redemocratizao poltica, que culminaram com a promulgao da Constituio de 1988, puseram em xeque a manuteno do 36 Estado autoritrio, e por decorrncia questionaram tambm as instncias de planejamento que haviam sido gestadas sob os militares. A partir de ento, passaram a ganhar proeminncia formas alternativas de planejamento, associadas tanto aos ideais da Reforma Urbana e crescente politizao da sociedade civil, quanto adoo dos modelos de planejamento estratgico e neoliberal voltados para o empresariamento da gesto urbana. A trajetria do planejamento urbano no Brasil ps-1988 apresenta um horizonte complexo, marcado por embates entre as perspectivas mais conservadoras, herdeiras do planejamento racionalista compreensivo ou associadas ao planejamento facilitador da atuao do mercado, e as perspectivas mais progressistas tributrias da tradio de lutas polticas dos movimentos sociais populares e da sociedade civil organizada por melhores e mais justas condies de vida nas cidades, desdobrando-se na luta pela Reforma Urbana. Flvio Villaa (2004) apresenta uma periodizao ampla da histria do planejamento urbano no Brasil, abarcando trs momentos distintos. Para o autor, o primeiro perodo vai de 1875 a 1930, e marcado pela execuo dos planos de melhoramentos e embelezamento, que tinham como inteno remodelar as reas centrais e porturias das grandes cidades brasileiras para atender aos interesses de consumo conspcuo das elites dominantes. As reformas de Pereira Passos no Rio de Janeiro para a abertura da Avenida Central (1903-1906) e o plano de Joseph Bouvard para o vale do Anhangaba em So Paulo (1907-1912) so considerados os principais marcos do perodo. O segundo perodo abarca um perodo mais longo, de 1930 a 1990, marcado pela figura do plano-diretor compreensivo e fundamentado na tcnica e na cincia. Segundo Villaa, a partir de 1930 h uma progressiva substituio das obras de embelezamento pelas de infraestrutura, denotando a passagem da cidade bela para a cidade eficiente. O planejamento urbano voltava-se ento ao provimento das condies gerais de produo para a indstria que comeava a se implantar, com destaque para as obras nos setores de transporte e sistema virio. Esse o momento tambm do surgimento da figura do plano-diretor enquanto um plano geral multidisciplinar e abrangente. Os planos que inauguram essa nova perspectiva so o Plano de Remodelao, Extenso e Embelezamento para o Rio 37 de Janeiro, do urbanista francs Alfred Agache, e o Plano de Avenidas para So Paulo, de Prestes Maia, ambos do incio da dcada de 1930. O auge dessa perspectiva do plano diretor compreensivo e tecnocrtico deu-se entre meados da dcada de 1960 e o fim do milagre econmico em 1973 (DEK, 2004). Esse perodo teve incio com a criao, em 1964, do SERFHAU e do Banco Nacional de Habitao (BNH), instituindo assim o primeiro arcabouo nacional do planejamento e da poltica urbana no Brasil, sob o regime militar que se instalava. At ento, a prtica de urbanismo estava restrita s investidas de algumas municipalidades mais ricas e equipadas, preocupadas com os efeitos do intenso crescimento urbano experimentado, porm sem qualquer coordenao ou subordinao diretrizes de uma poltica urbana de carter nacional. O SERFHAU foi criado para coordenar e apoiar a elaborao de planos diretores para os municpios brasileiros. Como gestor do Fundo de Financiamento do Planejamento (FIPLAN) e do Programa de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI), o SERFHAU financiava a contratao de consultorias privadas para a elaborao dos planos, segundo as suas orientaes metodolgicas, e prestava assistncia tcnica aos municpios. Conquanto a inteno original fosse de que o BNH deveria se subordinar ao SERFHAU, houve uma inverso de papis, j que os largos investimentos habitacionais do BHN acabaram por se dar totalmente desvinculados das diretrizes de planejamento urbano (ALMEIDA, 1983). A principal caracterstica do planejamento integrado vigente poca era a sua concepo dos problemas urbanos a partir da interdisciplinaridade, envolvendo diversos campos do conhecimento (economia, sociologia, geografia, urbanismo, etc.), baseando-se numa racionalidade tcnico-cientfica e abarcando a aglomerao urbana em toda a sua extenso. O planejamento integrado e racionalista desenvolveu-se em contraposio aos planos diretores tradicionais e aos planos de melhoramentos e embelezamento do perodo anterior, e que se caracterizavam por relevarem mais a dimenso arquitetnico-urbanstica do que os aspectos socioeconmicos e infraestruturais a partir de uma compreenso global, multisetorial e cientfica da realidade urbana (VILLAA, 2004). 38 Segundo Dek (2004), este perodo caracterizou-se por um crescente distanciamento entre as abrangentes propostas apresentadas pelos planos e as suas reais possibilidades de implementao pelas prefeituras, em parte devido ao fato de que eram na maior parte das vezes elaborados por consultorias contratadas, e no por equipes tcnicas dos rgos pblicos locais. Analisando criticamente o perodo, Villaa (2004: 218) argumenta que [...] o discurso do planejamento (note-se que no h planejamento efetivo) sustentado pela supremacia do conhecimento tcnico e cientfico como guia da ao, ou seja, a ideologia da tecnocracia. Csaba Dek, avaliando o perodo, comenta que: A onda de planejamento local centralmente orquestrado com sua desova de planos de desenvolvimento integrado durou uma dcada, com pico na virada de 1960 para 1970. Mas em alguns anos comeou a se generalizar um crescente sentimento de frustrao quanto aos planos: vistosos em sua concepo, pouco deles era efetivamente implantado e o crivo entre teoria e prtica de planejamento (urbano) tornava-se to gritante j que no podia ser ignorado. Virou lugar comum os planos ficarem na prateleira e os meados dos anos de 1970 presenciaram a extino dos planos integrados [...] (2004: 13-14).
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), elaborada em 1973 por um grupo do Ministrio do Planejamento e da Coordenao Geral, e includa como um captulo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) 7 , preconizava a conteno e o controle sobre as reas mais urbanizadas e desenvolvidas do pas, com o intuito de minorar as desigualdades regionais e garantir a integrao do territrio nacional (SOUZA, 2004). Para tanto, propunha um programa de Descentralizao Industrial e um de apoio s Cidades Mdias, assim como Plos de Desenvolvimento no Nordeste, na Amaznica e no Centro-Oeste, ao mesmo tempo em que indicava a necessidade de se reverter o quadro de extrema concentrao
7 O II PND (1975-1979) dava prosseguimento estratgia de manuteno do crescimento aps o fim do milagre econmico e do I PND (1972-1974). O Plano previa grandes pacotes de investimento em infraestrutura, indstrias de base, indstrias de bens de capital, explorao e refino de petrleo, minerao, habitao, sade e saneamento, e em desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Alm disso, o II PND foi o primeiro plano nacional a incorporar como crtica a questo das desigualdades regionais, propondo estratgias de promoo do desenvolvimento das regies menos desenvolvidas (Nordeste, Amaznia e Centro-Oeste) e de dinamizao do ncleo industrial da regio Centro-Sul, evitando a extrema concentrao na rea metropolitana de So Paulo (MENDES, 1978). 39 industrial e populacional nos grandes centros e metrpoles da regio Centro-Sul. Todavia, segundo a autora, havia uma enorme contradio entre [...] as diretrizes da poltica urbana de carter eminentemente descentralizador (da sociedade e do espao) e as diretrizes do plano de carter centralizador. Enquanto a poltica alertava para as reas de dinamizao e promoo [...] o II PND propugnava por grandes investimentos na regio sudeste, alvo de conteno e controle da poltica urbana (SOUZA, 2004: 141-142).
Sabidamente, os interesses econmicos imediatistas do regime militar venceram as propostas descentralizadoras da PNDU, e a maior parte dos investimentos realizados pelo Estado na dcada de 1970 deu-se nas reas mais adensadas e desenvolvidas do pas, ou seja, nas regies metropolitanas da regio Centro-Sul, que viviam ento intenso crescimento demogrfico e econmico. A partir da PNDU, foi criada a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU) em 1974, de carter executivo e vinculada ao Ministrio do Planejamento e da Coordenao Geral, com o objetivo de executar as diretrizes da poltica urbana proposta. A CNPU surgiu tambm para substituir as atribuies do recm-extinto SERFHAU que, conquanto tivesse sido concebido para ser o rgo coordenador e central do sistema do sistema de planejamento local que se intentava estruturar-se de baixo para cima, acabou subordinando-se aos rgos setoriais federais, principalmente ao BNH. Segundo Monte-Mr (2008), a criao da CNPU abriu um novo momento de inflexo e ruptura no tratamento da questo urbana no Brasil: enquanto no SERFHAU, ligado ao Ministrio do Interior, desenvolveu-se uma abordagem de planejamento urbano eminentemente urbanstica e fsico-territorial, voltada para a escala local, a CNPU, subordinada ao Ministrio do Planejamento, encarava as aglomeraes urbanas como unidades de produo que deveriam ser objeto de uma poltica urbana nacional. Esta inflexo realizou-se, afinal, a partir do estreitamento da subordinao da poltica urbana nacional aos interesses econmicos do regime militar, representados pelos largos investimentos pblicos do II PND. Em substituio CNPU, foi criado em 1979 o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) junto ao Ministrio do Interior. A atuao do 40 CNDU privilegiou aes pontuais de atendimento a projetos considerados prioritrios para estados e municpios, diante da crise econmica e fiscal em curso desde o final da dcada de 1970 e da decorrente escassez de recursos para investimentos em infraestrutura urbana. Com o processo de redemocratizao, associado luta pela descentralizao das polticas pblicas e pelo municipalismo, parte do aparato de planejamento tecnocrtico, centralizado e autoritrio montado durante o regime militar foi enfraquecido e, em alguns casos, extinto ou abandonado. Em 1985 o CNDU foi incorporado pelo Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, que tambm incorporou o BNH e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) extintos, respectivamente, em 1986 e 1991. A extino do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente durante o governo Collor, no incio da dcada de 1990, marca o abandono dos esforos anteriores de estabelecimento de uma poltica urbana articulada nacionalmente. Para compreender as transformaes do planejamento urbano brasileiro a partir de meados da dcada de 1980, necessrio retroceder s origens da ideia de Reforma Urbana, ainda na dcada de 1960. O Seminrio do Quitandinha, realizado em Petrpolis em 1963, deu incio discusso que levou formulao da proposta de uma Reforma Urbana para o Brasil, tendo como referncia a Reforma Agrria. J nas dcadas de 1960 e 1970, no bojo do SERFHAU, a ideia de Reforma Urbana foi esvaziada pelo planejamento urbano tecnocrtica do regime militar. As lutas dos emergentes movimentos sociais urbanos ao longo da dcada de 1980 recuperaram da dcada de 1960 o iderio da Reforma Urbana, e, a partir da amalgamao de diversos movimentos populares, intelectuais e acadmicos e entidades de classe, surgiu o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). As reivindicaes do MNRU centraram-se na luta pela reduo das desigualdades socioespaciais nas cidades brasileiras, a partir da garantia mais igualitria dos cidados moradia e outros servios urbanos essenciais, e pela abertura dos processos de planejamento e gesto urbanos participao democrtica. Diante da possibilidade de se encaminhar emendas populares durante a Constituinte (1986-1988), confrontaram-se duas propostas alternativas relativas ao planejamento urbano: a Emenda Popular de Reforma Urbana, e o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano (1983), este ltimo elaborado por um grupo de tcnicos ligados ao CNDU. J a Emenda Popular foi organizada principalmente pelas 41 lideranas tcnicas e populares que constituam o MNRU, e continha quatro princpios gerais: (1) obrigao do Estado de assegurar os direitos urbanos a todos os cidados; (2) submisso da propriedade privada sua funo social no meio urbano; (3) direito cidade (inverso de prioridades e redistributivismo); e (4) gesto democrtica da cidade (planejamento participativo). O Captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988 resumiu-se a dois artigos, que incorporaram muito parcialmente elementos das duas referidas propostas: o Art. 182 (funo social da propriedade; utilizao, edificao e parcelamento compulsrios; obrigatoriedade do Plano Diretor), e o Art. 183 (usucapio urbana em terrenos privados). Os demais instrumentos de poltica urbana s viriam a ser regulamentados com a aprovao do Estatuto da Cidade, treze anos depois, em 2001. Ainda assim, a Constituio estabeleceu um novo marco normativo para o planejamento urbano no pas, na medida em que, alm de ampliar consideravelmente a autonomia municipal, introduziu o princpio da funo social da propriedade e remeteu s prefeituras as competncias relativas poltica urbana, estabelecendo o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana para os municpios brasileiros. Diante do relativo fracasso imediato da proposta de Emenda Popular (que inclusive no inclua a obrigatoriedade do Plano Diretor na sua pauta de reivindicaes), os movimentos pela Reforma Urbana concentraram-se nas Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais, e na elaborao de novos Planos Diretores. Aps 1988, inmeras frentes popular-democrticas conquistaram prefeituras municipais, estabelecendo gestes progressistas e comprometidas com polticas inclusivas sob a gide da inverso de prioridades. A partir destas gestes municipais, emergiram tambm novos instrumentos de planejamento e gesto urbanos, tais quais a urbanizao de favelas, a regularizao fundiria em assentamentos informais e os oramentos participativos. Alguns municpios passaram tambm a aplicar localmente vrios daqueles instrumentos que s viriam a ser regulamentados no mbito federal com o Estatuto da Cidade, ainda que sob fortes embaraos judiciais. Na sua breve histria do planejamento urbano no Brasil, Villaa (2004) identifica que o incio dos anos 1990 marca a abertura de um novo perodo, caracterizado pela crescente politizao em torno dos planos diretores municipais, e de maior 42 maturao do iderio da Reforma Urbana. Essa politizao assentou-se sobre as j citadas gestes municipais progressistas, que, rejeitando a tradio do plano- discurso tecnocrtico, ampliaram as bases de mobilizao e de participao, articulando-se aos movimentos sociais urbanos que demandavam polticas pblicas fundirias, de habitao, de transporte, etc. Ao contrrio dos antigos e genricos planos diretores de desenvolvimento local, os novos planos diretores passaram a ser dotados da possibilidade de instituir instrumentos efetivos de poltica urbana capazes de intervir sobre a dinmica imobiliria e sobre a produo do espao urbano. Assim, sua publicizao e implementao passaram a ser incmodas s classes dominantes, na medida em que podem atingir os interesses constitudos em torno da propriedade privada e do capital imobilirio. O Estatuto da Cidade (Lei N 10.257/01) regulamentou os Artigos 182 e 183 da Constituio, instituindo uma srie de novos instrumentos de poltica urbana (tais como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a Operao Urbana Consorciada, o Estudo de Impacto de Vizinhana, dentre outros). Esses instrumentos podem ser usados para regular e direcionar a atuao do mercado imobilirio, no sentido de garantir formas mais justas de produo do espao urbano. Ressaltam-se trs avanos principais relativos aprovao do Estatuto: a possibilidade da repartio mais justa dos nus e benefcios do processo de urbanizao; a criao de mecanismos que viabilizam a regularizao fundiria e o reconhecimento da cidade informal; e a obrigatoriedade da gesto democrtica das cidades e da elaborao de planos diretores participativos (FERNANDES, 2002). A constatao geral de que a implementao dos novos Planos Diretores tm sido muito aqum das expectativas originais, e a sada recorrente tem sido a permanente demanda por reviso dos mesmos. Segundo Villaa (2004), enquanto os planos de desenvolvimento integrados do SERFHAU no eram implementados por serem muito pretensiosos e descolados da realidade, os novos planos diretores no se implementam porque se contrapem diretamente aos interesses fundirios e imobilirios enraizados nas cidades brasileiras. Maricato (1994) j alertava que a mera existncia da legislao no seria suficiente para combater os interesses hegemnicos atuantes na desigual produo do espao urbano. Para alm da regulamentao dos instrumentos, seria fundamental avanar localmente na participao democrtica. Uma das principais crticas que hoje se faz ao movimento 43 pela Reforma Urbana refere-se sua institucionalizao e burocratizao junto s prefeituras, em detrimento de um fortalecimento dos movimentos sociais e das lutas pela democratizao que lhe davam apoio (SOUZA, 2006). Em paralelo ao fortalecimento dessa perspectiva do planejamento associado Reforma Urbana, o Brasil passou a importar dos pases centrais, j na dcada de 1990, os modelos de planejamento mercadfilos associados ideologia neoliberal, voltados para garantir as condies de realizao do capital numa perspectiva empresarialista. Dentre suas vrias abordagens, foi o planejamento estratgico de origem catal que encontrou maior acolhida nas cidades brasileiras, com apoio dos meios empresariais locais. O caso do Rio de Janeiro pode ser considerado o caso mais emblemtico dentre essas diversas experincias, e a avaliao crtica que se faz de seus resultados que as estratgias adotadas tem sido marcadas por uma postura elitista, antidemocrtica e pr-mercado (VAINER, 2000; SOUZA, 2006). Rose Compans (2004) acredita que, se a dcada de 1990 foi marcada pela hegemonia da abordagem estratgica neoliberal sobre o planejamento e a gesto urbanos em muitas cidades brasileiras, um novo horizonte mais complexo descortinou-se a partir da regulamentao do Estatuto da Cidade em 2001. A autora conclui que, aps a crtica que levou desconstruo do planejamento racionalista compreensivo, o planejamento urbano no Brasil tem caminhado no sentido de buscar uma compatibilizao entre o planejamento facilitador da atuao do mercado voltado para atrao de capitais externos, e uma perspectiva no sentido da Reforma Urbana, da democratizao da gesto pblica e do redistributivismo. Configura-se assim um cenrio hbrido e complexo, marcado por conflitos e aproximaes entre abordagens e tradies de planejamento dspares.
2.3 Os debates tericos e os rumos da gesto metropolitana
O termo governo metropolitano refere-se a estruturas ou arranjos institucionais para a gesto de reas metropolitanas. Na sua forma pura, condensada na ideia do 44 modelo metropolitano, esta estrutura de governo deveria conter quatro caractersticas bsicas: (1) legitimidade poltica forte com eleio direta de representantes metropolitanos; (2) autonomia considervel em relao ao governo central e s autoridades locais; (3) jurisdio ampla e compreensiva sobre vrias questes metropolitanas; e (4) cobertura territorial ampla, abarcando toda a rea urbana funcional (LEFVRE, 1998). Alm disso, para que um governo metropolitano desempenhe efetivamente suas funes, seria necessrio que contasse com recursos oramentrios e fiscais prprios. Os principais argumentos levantados em favor de governos metropolitanos so a necessidade de correspondncia entre a estrutura institucional e o desenvolvimento scio-econmico das cidades, a maior eficincia na produo de alguns servios pblicos em decorrncia de economias de escala, a melhor distribuio dos recursos dentro das reas metropolitanas, e o planejamento mais racional do uso do solo e da localizao de equipamentos metropolitanos. Ou seja, os principais e mais tradicionais argumentos em defesa dos governos metropolitanos so de natureza econmica e funcional (LEFVRE, 1998). Existe uma ampla literatura norte-americana, associada escola liberal da Public Choice Theory, contrria ao estabelecimento de governos metropolitanos. Os autores dessa corrente argumentam que possvel alcanar economias de escala a partir de cooperaes horizontais, e que os governos metropolitanos tm natureza antidemocrtica, so distantes da populao local e impem constrangimentos liberdade de escolha locacional dos indivduos. Os autores desta escola de pensamento defendem a fragmentao institucional, pois a mesma estimularia uma maior competio entre os governos municipais, favorecendo maior eficincia na prestao dos servios pblicos. E esta fragmentao ou o nmero elevado de unidades de governo municipal atuando sem coordenao e com grau considervel de autonomia que comumente identificada como o maior obstculo ao estabelecimento de governos metropolitanos efetivos. Segundo Lefvre (1998), existem duas vertentes bsicas de organizao dos governos metropolitanos: (1) a supramunicipal, caracterizada por uma legitimidade poltica direta, por autonomia financeira e por mltiplas competncias de gesto e planejamento sobre toda a rea metropolitana; e a (2) intermunicipal, em que a 45 legitimidade poltica permanece com os governos locais, no h autonomia em relao s outras esferas de poder, e as competncias so variveis e segmentadas. Essas competncias metropolitanas podem abarcar o planejamento territorial, a gesto das infraestruturas de gua, esgoto, lixo e transporte, o desenvolvimento scio-econmico, dentre inmeras outras. Nos dois modelos, o arranjo institucional baseado em dois nveis de poder, o dos governos municipais e o da estrutura metropolitana instituda. Todos os experimentos de governo metropolitano, em diferentes pases e contextos sociais e polticos, so hbridos situados entre os dois modelos extremos, combinando variavelmente sua abrangncia setorial, sua autonomia administrativa e financeira, seu grau de representatividade poltica e a sua cobertura territorial que pode abarcar desde toda a regio metropolitana, at sub-regies ou vrios agrupamentos de municpios vizinhos com questes e problemas em comum. Na dcada de 1980, o modelo metropolitano tradicional e autoritrio entrou em decadncia na maior parte dos pases ocidentais centrais e perifricos. Lefvre (1998) aponta duas razes para o fracasso dos governos metropolitanos tradicionais, que vigorara principalmente nas dcadas de 1960 e 1970: o fato das autoridades metropolitanas haverem sido criadas de forma autoritria e impostas por alguma instncia superior, e a decorrente falta de legitimidade poltica das mesmas. Os argumentos econmicos tradicionais em favor do governo metropolitano eficincia, economias de escala e redistribuio dos recursos no conseguiram garantir a legitimidade scio-poltica necessria. A implementao autoritria, de cima-para-baixo, a partir de modelos institucionais rgidos e pr-definidos, gerou relaes conflituosas entre a autoridade metropolitana e a comunidade metropolitana, j que o estabelecimento de um novo nvel de poder e de uma legislao definida nacionalmente sem considerar particularidades locais entrava em choque com os interesses polticos e econmicos locais. Alm disso, a ascenso do neoliberalismo e o desmonte do Estado keynesiano de bem- estar social no contexto da crise capitalista da dcada de 1970 nos pases centrais, e na dcada de 1990 no Brasil, contriburam para o enfraquecimento ou extino das instncias de planejamento metropolitano, estabelecidas num perodo de crena no papel regulador e planejador do Estado, em detrimento do mercado. 46 A avaliao das experincias internacionais revela que o problema da difcil convivncia entre autonomia poltica e administrativa local e o estabelecimento de governos supramunicipais, e da decorrente dificuldade de articulao, coordenao e planejamento horizontal e vertical, evidentemente o maior desafio a ser enfrentado pela gesto metropolitana. Jeroen Klink (2008) julga que arranjos funcionalistas impostos de cima-para-baixo, sem participao efetiva das foras polticas, sociais e econmicas locais, podem gerar contestao, duplicao de iniciativas e contra-reformas institucionais. Segundo Lefvre (1998), durante a dcada de 1990, a questo da gesto metropolitana reaparece assentada sobre novas bases nos pases ocidentais, ainda que as novas experincias sejam extremamente desiguais e diversas entre si. O desaparecimento da ideia do governo central como nica instncia legtima a planejar e impor decises abriu espao para novas formas de ao pblica e para a emergncia de novos atores com legitimidade setor privado, associaes, populao civil, grupos de interesse etc. , o que impe a necessidade das autoridades territoriais (do governo central ao local) construrem parcerias. O autor utiliza o conceito de governana metropolitana para incorporar essas novas dimenses da flexibilidade, da participao voluntria, das parcerias e da necessidade de negociao. A partir de ento, o que passa a interessar o prprio processo de constituio dos arranjos institucionais, e no modelos concebidos por um artifcio de engenharia institucional. Essa pluralidade de novos arranjos institucionais metropolitanos, que abre maiores possibilidades para um processo coletivo de aprendizagem pelos interesses envolvidos, avaliada positivamente por Klink (2008). A partir da anlise de experincias internacionais, o autor conclui que no possvel identificar um modelo institucional nico e timo de gesto, na medida em que as regies metropolitanas so espaos complexos e diferenciados de contestao e de negociao. Ainda segundo Klink, deve-se buscar no um modelo institucional nico, mas sim formas diversificadas que garantam a resoluo dos conflitos e a repactuao entre os vrios interesses e esferas de poder, assim como uma abordagem mais pragmtica que impulsione a elaborao e execuo concreta de programas e projetos territoriais numa escala metropolitana e intermunicipal, concomitante com o fortalecimento gradual das instituies existentes. 47 Entretanto, h que se reconhecer que esses novos modelos de gesto metropolitana no so unnimes e encontram obstculos em diversos contextos, principalmente quando se estabelecem novas instncias de poder que entram em choque com os j estabelecidos interesses polticos e econmicos locais. Observa-se tambm um avano maior quando a cidade central impulsiona o processo, e reconhece que precisa fazer concesses s municipalidades perifricas.
2.4 A natureza da questo metropolitana no Brasil
Durante a dcada de 1960, diante do reconhecimento de que os problemas causados pelo crescimento acelerado das grandes metrpoles brasileiras extravasavam os limites administrativos municipais, comeou-se a discutir mais intensamente a necessidade de se prover essas reas com aparatos governamentais capazes de fornecer elementos de coordenao e planejamento supramunicipais. O famoso encontro de Petrpolis do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) sobre a Reforma Urbana, ocorrido em 1963, teve o enfrentamento da questo metropolitana como uma de suas questes centrais. Ainda durante a dcada de 1960, o gegrafo francs Michel Rochefort realizou extenso trabalho identificando as reas metropolitanas no Brasil, e o jurista Hely Lopes Meireles advogou a criao de um quarto nvel poltico-administrativo o metropolitano dentro da estrutura federativa brasileira (ALMEIDA, 1983). A primeira regulao federal em matria metropolitana deu-se na Constituio de 1967 elaborada e outorgada autoritariamente pelo regime militar , que determinava vagamente no seu artigo 164 que a titularidade da gesto metropolitana seria conferida a uma associao compulsria dos municpios-membros para a realizao dos servios comuns. Alm disso, a Constituio de 1967 ampliou significativamente a concentrao dos poderes nas mos do executivo federal, e submeteu os estados e municpios s diretrizes de planejamento centrais. A emenda Constitucional n 1 de 1969 autorizou a Unio a criar Regies Metropolitanas mediante lei complementar, e, dando prosseguimento ao Ato Institucional n 5 de 48 1968, expandiu ainda mais a centralizao poltica em curso, ampliando as possibilidades de interveno do Governo Federal sobre estados e municpios. Todavia, antes mesmo da existncia de uma ordem jurdico-institucional nacional para as regies metropolitanas brasileiras, alguns governos estaduais ensaiaram experincias embrionrias de planejamento metropolitano na segunda metade da dcada de 1960. O Governo do Estado de So Paulo criou o Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegran) em 1967, embrio da futura Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa). Em Minas Gerais, o governador Israel Pinheiro constituiu a primeira iniciativa de planejamento da Grande Belo Horizonte com a concluso do Plano Preliminar de Desenvolvimento Integrado da RMBH em 1969, contratado consultoria especializada Hidroservice, de So Paulo. Em 1971, o Conselho Estadual de Desenvolvimento firmou convnio entre o Governo do Estado e os 14 municpios que integrariam posteriormente a RMBH, para a elaborao do Plano Metropolitano de Belo Horizonte (PLAMBEL) atravs da Fundao Joo Pinheiro (FJP) (GOUVA, 2005). A Lei Complementar n 14, de 08 de Junho de 1973, estabeleceu e institucionalizou as Regies Metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Em 1974, aps a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara, foi enfim criada a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. A Lei n 14, alm de criar as RMs e definir seus municpios integrantes, estabeleceu que o sistema de gesto das regies metropolitanas recm-institudas deveria ser formado por um Conselho Consultivo e por um Conselho Deliberativo. O Conselho Consultivo seria composto por um representante de cada municpio integrante da RM, sob a direo do Presidente do Conselho Deliberativo, cabendo a este Conselho opinar sobre questes de interesse metropolitano quando solicitado pelo Conselho Deliberativo. O Conselho Deliberativo seria integrado por cinco membros de reconhecida capacidade tcnica ou administrativa, nomeados pelo governador do estado, sendo um deles escolhido de uma lista trplice feita pelo prefeito da capital e outro indicado pelos demais municpios integrantes da RM. Suas competncias seriam a de promover a elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana, a coordenao e execuo 49 dos programas e projetos de interesse metropolitano, assim como buscar, sempre que possvel, a programao e unificao dos servios comuns. Rolnik e Somekh (2000) consideram que este modelo era bastante centralizado e autoritrio, na medida em que se baseava fundamentalmente no poder dos executivos estaduais (diretamente submetidos ao executivo federal), e no contava com a participao efetiva dos municpios-membros nem da sociedade civil na tomada de decises. Os inmeros municpios no entorno das capitais metropolitanas possuam apenas um representante no Conselho Deliberativo, e ainda que ocupassem o Conselho Consultivo, o mesmo no tinha nenhum poder efetivo. Com a Lei Complementar n 27/75, a Presidncia do Conselho Deliberativo foi entregue ao governador do estado, ampliando ainda mais o carter centralizador e autoritrio do sistema brasileiro de gesto metropolitana. A Lei n 14 (BRASIL, 1973) estabelecia que [...] a unificao da execuo dos servios comuns efetuar-se- quer pela concesso do servio a entidade estadual, quer pela constituio de empresa de mbito metropolitano, quer mediante outros processos que, atravs de convnios, venham a ser estabelecidos. Foram definidos os seguintes servios comuns de interesse metropolitano para fins de planejamento: I Planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; II Saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de limpeza pblica; III Uso do solo metropolitano; IV Transportes e sistema virio; V Produo e distribuio de gs combustvel canalizado; VI Aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; VII Outros servios includos na rea de competncia do Conselho Deliberativo por lei federal. Por fim, a Lei expunha que os [...] municpios da Regio Metropolitana que participarem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns, tero preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma de financiamentos, bem como de garantias para emprstimos. A criao das regies metropolitanas em 1973 atendeu principalmente aos interesses estratgicos do regime militar de dar continuidade ao modelo de crescimento do milagre econmico, marcado pela concentrao de renda e pela concentrao espacial dos investimentos industriais e infraestruturais nos maiores centros urbanos do pas, onde o retorno das largas inverses realizadas seria mais 50 rpido. Por meio das agncias de planejamento metropolitano, o executivo federal tinha maior poder de ao e deciso sobre as principais metrpoles do pas, sem precisar considerar os inmeros interesses locais que porventura pudessem se contrapor aos seus grandes projetos de investimento. Segundo Almeida (1983), a poltica metropolitana gestada durante o regime militar serviu como porta de entrada para que o Estado nacional se envolvesse diretamente com as questes urbanas, na medida em que as mesmas eram at ento consideradas como de competncia exclusiva dos municpios. Para Werneck (PLAMBEL; WERNECK, 1984: 1): largamente aceita a tese de que as Regies Metropolitanas foram montadas pelo regime autoritrio, em 1973, para servirem de instrumento de dominao do sistema atravs do controle dos recursos, objetivando amortecer as tenses sociais que comeavam a se manifestar nos grandes centros urbanos.
Ainda que o modelo institucional metropolitano institudo possa ser considerado centralizado e autoritrio, havia algum grau de flexibilidade na definio do formato operacional que poderia ser adotado pelos estados. Excetuando-se os Conselhos Deliberativo e Consultivo, os detalhes administrativos e a estrutura institucional das novas instncias de planejamento metropolitano poderiam variar de acordo com as necessidades e peculiaridades de cada regio metropolitana (GOUVA, 2005). Em So Paulo, por exemplo, optou-se pela criao da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), enquanto em Minas Gerais foi criada a Superintendncia de Desenvolvimento da RMBH (PLAMBEL). Havia tambm a possibilidade da criao de empresas ou agncias responsveis por polticas setoriais de mbito metropolitano, como a Companhia de Transportes Urbanos da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (METROBEL), e a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU) na Regio Metropolitana de So Paulo. Segundo Almeida (1983), a Lei Complementar n 14 foi impositiva ao criar as RMs j definindo quais seriam seus municpios integrantes, mas ao mesmo tempo foi dbia ao deixar aos estados a tarefa de criar e compor os Conselhos, criando uma possibilidade virtual de participao voluntria. Alm disso, ao definir que os municpios que participassem das atividades de planejamento integrado teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, ficava implcito que a 51 adeso dos municpios ao arcabouo institucional metropolitano tambm poderia se dar de forma facultativa. Na avaliao do autor (1983), tratou-se de uma legislao hbrida e autoritria, que subordinava o planejamento metropolitano ao executivo estadual, mas que no o provinha com instrumentos reais de interveno. A legislao no chegou a propor nenhuma alterao radical na organizao administrativa, carregando assim dois problemas essenciais: primeiro, o respeito diviso de poderes instituda na Constituio de 1967 que estabelecia como de competncia municipal o uso do solo e a execuo de servios locais; e segundo, o cerceamento da possibilidade de exerccio da cidadania poltica. As agncias, autarquias e empresas estaduais responsveis pelo planejamento metropolitano produziram, durante a dcada de 1970, uma srie de planos de desenvolvimento integrado, diagnsticos detalhados e abrangentes e estudos tcnicos para subsidiar e orientar os investimentos e polticas pblicas nas maiores metrpoles nacionais. Entretanto, a maior parte desses investimentos se deu de forma setorial e desarticulada, atravs das agncias e companhias estatais responsveis pelos setores de habitao, saneamento e transporte, como o Banco Nacional de Habitao (BNH), o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), e o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), dentre outros. Existia uma poltica urbana de fato, de concepo setorialista, que em contraposio viso globalista da PNDU, dava-se por meio de [...] um conjunto de aes desarticuladas que se processavam na cidade (SOUZA, 2004: 124). Na avaliao de Villaa (2004), durante o perodo do regime militar, a maior parte das intervenes do Estado sobre o espao urbano deu-se sem vnculo ou subordinao s propostas e diretrizes emanadas das agncias de planejamento. Os detalhados e minuciosos planos metropolitanos elaborados neste perodo acabaram transformando-se em meras peas de fico e declaraes de boas intenes, e a atividade de planejamento urbano continuou perpetuando a sua irrelevncia para a tomada de decises do Estado. Da a concluso do autor (VILLAA, 2004: 222) de que O planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado com a atividade intelectual de elaborar planos. Uma atividade fechada dentro de si prpria, desvinculada das polticas pblicas e da ao concreta do Estado. Viso essa reafirmada por Gouva (2005), para quem os planos urbanos acabaram cumprindo mais funes simblicas do que realmente instrumentais. 52 O fortalecimento da autonomia e das competncias de atuao dos municpios no seu ordenamento territorial, aps a promulgao da Constituio de 1988, deu-se em detrimento do enfraquecimento da gesto e do planejamento metropolitanos. De acordo com Gouva (2005: 127), [...] a defesa intransigente do princpio da autonomia municipal tem sido um dos principais obstculos ao equacionamento da questo metropolitana. Alm disso, com o aprofundamento da crise econmica do pas e com o subseqente agravamento do quadro fiscal do Estado ao longo da dcada de 1980, as entidades de planejamento metropolitano, associadas aos interesses do regime militar e dependentes de recursos do Governo Federal, enfraqueceram-se e tornaram-se inoperantes. Rolnik e Somekh (2000) investigam a trajetria do governo das metrpoles no Brasil, desde o modelo autoritrio e tecnocrtico de gesto metropolitana adotado durante o regime militar, at o processo de descentralizao da gesto urbana que acompanhou a redemocratizao poltica. No Brasil, a descentralizao municipalista entendida enquanto transferncia de poder decisrio do poder central para o nvel municipal engendrou uma srie de experincias que vo desde o empresariamento competitivo e localista da gesto urbana at governos popular- democrticos comprometidos com a inverso de prioridades e com as bandeiras redistributivistas da Reforma Urbana. Segundo as autoras, os movimentos pela descentralizao e pelo municipalismo, associados emergncia de novos grupos de interesse locais, questionaram a natureza tecnocrtica e autoritria de todo o aparato de planejamento gestado no perodo anterior. Na avaliao de Costa (2009), o desgaste e desmonte das instncias de planejamento e regulao metropolitanos deram-se em funo da associao direta que se fazia das mesmas aos interesses do regime militar, das crticas ao planejamento integrado funcionalista e tecnocrtico que era praticado, e da difcil convivncia entre a autonomia municipal e as instituies metropolitanas. A redemocratizao instaurou um clima de desconfiana em relao s instituies e aparelhos de governo que haviam sido instaurados durante o regime militar, e teve como um dos seus pressupostos o abandono de todo o entulho autoritrio herdado do perodo anterior, dentre os quais os rgos de planejamento criados ao longo das dcadas de 1960 e 1970. Segundo Rolnik e Somekh (2000: 84), [...] a descentralizao e o aumento da autonomia municipal acabaram evidenciando a 53 no legitimidade e representatividade dos organismos de gesto metropolitana, contribuindo para esvazi-los ainda mais, quando no para extingui-los. Um dos dilemas constitutivos da histria poltica do pas desde a Independncia tem sido a oposio entre centralizao e descentralizao. Ainda que a instituio do federalismo tenha-se dado com a proclamao da Repblica em 1889, a ideia de federao e de descentralizao j havia sido bastante defendida durante o Imprio. Durante o sculo XX, o Brasil vivenciou padres diversos de federalismo, desde a excessiva descentralizao da Repblica Velha que se consubstanciou no poder das oligarquias estaduais, at a enorme centralizao unitria empreendida pelo Estado Novo e pelo regime militar ps-1964. Mesmo com a duradoura e permanente oposio entre centralizao e descentralizao poltica, as estruturas de poder municipal acabaram sendo constrangidas na maior parte dos perodos da histria poltica nacional. Ou seja, apesar da ideologia municipalista estar arraigada e ser uma construo discursiva extremamente resistente no Brasil (CINTRA, 1978), associada a inmeros interesses polticos e econmicos locais, o que reinou no mais das vezes foi a falta de autonomia dos municpios, seja nas dimenses poltica, financeira ou administrativa. Isso em parte explica a fora e o vigor da retomada do poder municipal com a Constituio de 1988, em contraposio ao perodo de extrema centralizao do regime militar. A retomada do poder municipal esteve tambm associada luta pela descentralizao das polticas pblicas, causa defendida como fundamental para a reconstruo do federalismo e da democracia. A Constituio de 1988 no alou as regies metropolitanas, ento institudas, instncias autnomas de governo, s quais poderiam ser designados recursos e competncias. Para Edsio Fernandes (2005), apesar do amplo debate sobre a questo da gesto metropolitana durante o processo constituinte que se desenrolou entre 1986 e 1988, o movimento de intenso municipalismo e de descentralizao acabou se impondo na Constituio devido tradio de autoritarismo e extrema centralizao do regime militar. A Constituio ampliou consideravelmente a natureza federativa do Estado brasileiro, e se distingue de todas as demais constituies anteriores por considerar o municpio um ente federativo, e no apenas uma instncia administrativa local. 54 Com a promulgao da nova Constituio Nacional em 1988, houve um intenso fortalecimento da autonomia dos municpios, os quais tambm passaram a receber recursos antes centralizados na Unio, e a passagem para um perodo de intensa competio entre os entes federados. Essa retomada do poder municipal e a falta de elementos de coordenao federativos acabaram contribuindo sobremaneira para a fragilizao da Unio e para uma fragmentao da gesto do territrio na ausncia de um projeto nacional (BECKER, 1991), levando a uma desarticulao dos arranjos institucionais e dos aparatos burocrticos de planejamento gestados durante o regime militar. Para Gouva (2005), um dos elementos que dificulta a implementao de arranjos institucionais metropolitanos a natureza do sistema federativo brasileiro ps-1988, notadamente predatrio e no-cooperativo, caracterizado por um permanente e crescente conflito entre os entes federados em busca de recursos e receitas, assim como por uma guerra fiscal pela atrao de novos investimentos por meio de mecanismos de renncia fiscal. A carta constitucional de 1988 considera de competncia municipal o ordenamento territorial, o desenvolvimento urbano, a criao/supresso de distritos, alm de ampliar a participao municipal na repartio tributria e transferir para as constituies estaduais a competncia de criar e legislar sobre o marco jurdico- institucional das regies metropolitanas. Na sua relao de competncias, a Constituio estabelece que cabe ao municpio legislar sobre assuntos de interesse local, assim como organizar e prestar diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo o de transporte pblico, que tem carter essencial (BRASIL, 1988, art. 30, incisos I e V). J no captulo referente s competncias estaduais, estabelece que os Estados podero, mediante lei complementar, instituir Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL, 1988, art. 25, 3). Porm, na carta legislativa, no se explicita qualquer elemento que possa distinguir os servios pblicos de interesse local (municipais) das funes pblicas de interesse comum (metropolitanos), nem tampouco fica claro se caberia aos municpios ou aos estados definir seus contedos e estabelecer a distino entre os mesmos. 55 Segundo Gouva (2005), esta indefinio decorrente da referida sobreposio tem servido de respaldo aos interesses municipalistas, na medida em que a legislao no diferencia o municpio isolado do municpio integrante de regies metropolitanas, dificultando a institucionalizao de um nvel de poder supramunicipal. Os defensores intransigentes da autonomia municipal defendem a separao dos servios comuns metropolitanos em segmentos, alguns a serem gerenciados de forma unificada e outros a cargo das municipalidades. Todavia, a segmentao e fragmentao dos servios pblicos de interesse comum impedem o adequado tratamento integrado que de se esperar de uma gesto metropolitana que deveria superar os limites administrativos municipais. tambm importante considerar qual tem sido o papel das metrpoles diante das transformaes pelas quais o planejamento urbano tem passado no Brasil desde a Constituio de 1988, passando pela aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 e pela criao do Ministrio das Cidades em 2003. Se, de um lado, conforme exposto por Marcelo Lopes de Souza (2006), os municpios brasileiros esto agora munidos de uma srie de instrumentos de poltica urbana voltados para a reduo das desigualdades socioespaciais, por outro no h qualquer referncia na legislao federal sobre a coordenao desses instrumentos no mbito metropolitano. Pode-se mesmo dizer que o iderio da Reforma Urbana continua restrito aos municpios, e que todo o arcabouo de polticas urbanas montado aps a Constituio de 1988 tem pouco a dizer sobre a gesto e o planejamento metropolitanos, j que est constitucionalmente preso ao mbito municipal. O silncio em relao questo metropolitana sintomtico de que o municipalismo exacerbado e a crtica ferrenha ao planejamento tecnocrtico do regime militar acabaram por abalar a prpria crena na necessidade de uma ordem jurdico- institucional metropolitana, ao que tambm contribuiu a penetrao da ideologia e da prtica neoliberal no Brasil a partir da dcada de 1990. Todavia, em resposta ao vcuo deixado pelo abandono da gesto metropolitana, houve tentativas desde meados da dcada de 1990 para retomar e reconstruir de arranjos institucionais e mecanismos de articulao capazes de orientar as polticas pblicas plurimunicipais (ROLNIK & SOMEKH, 2000). Foram diversas as receitas adotadas pelos estados que criaram novas ordens metropolitanas, mas, segundo 56 Fernandes (2005), nenhuma delas conseguiu ainda compatibilizar legitimidade e legalidade suficiente para se tornar duradoura. Segundo Klink (2008), a arquitetura institucional de gesto metropolitana hoje no Brasil caracterizada por uma grande diversidade dos mecanismos de articulao. Existem vrios arranjos herdeiros do modelo metropolitano concebido pelo regime militar, e a segunda onda de criao de regies metropolitanas no pas, durante a dcada de 1990, produziu arranjos pautados no modelo anterior. Esse modelo estadualizado no tem conseguido desencadear inovaes institucionais e a execuo efetiva das funes pblicas de interesse comum para alm da capacidade de planejamento e articulao, assim como no tem garantido uma participao ampla das esferas no-governamentais nos rgos colegiados. Em paralelo, evidencia-se a partir dos anos 1980 o crescimento de arranjos institucionais horizontalizados, notadamente dos consrcios intermunicipais a associao de diversos municpios em torno de um problema em comum 8 . Apesar de ser um avano em termos de cooperao intermunicipal, o consrcio em geral tem carter setorial e monotemtico (gua, saneamento, sade, lixo, transporte etc.) e no apresenta abertura participao popular (ROLNIK & SOMEKH, 2000), alm de a adeso ser facultativa vontade poltica dos municpios. Entre os municpios menores, houve um maior crescimento dos consrcios de sade, enquanto naqueles com mais de 500.000 habitantes cresceram principalmente os consrcios de saneamento e resduos slidos (KLINK, 2008). Os Comits de Bacias Hidrogrficas constituem tambm outra institucionalidade que permite que as municipalidades vizinhas se associem regionalmente em torno do
8 Um dos casos mais divulgados e debatidos destas tentativas de articulao supramunicipal via consrcio a experincia do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC. O Grande ABC composto por sete municpios Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra e se localiza no setor sudeste da Regio Metropolitana de So Paulo. Bero da indstria automobilstica brasileira, o ABC sofreu com os impactos da abertura econmica, da recesso e da reestruturao produtiva, levando ao fechamento de muitas fbricas e perda de milhares de empregos industriais. Como resposta crise econmica instaurada na dcada de 1980, constituiu-se o Consrcio Intermunicipal (1990), o Frum da Cidadania (1993), a Cmara do Grande ABC (1997) e a Agncia de Desenvolvimento Econmico (1998). Alm disso, o Consrcio estabeleceu diretrizes para atuar tambm nas reas de sustentabilidade dos mananciais, infraestrutura e acessibilidade, incluso social e desenvolvimento fsico-territorial, includas no Planejamento Estratgico Regional (ROLNIK & SOMEKH, 2000). 57 problema da gesto de recursos hdricos. Os Comits se organizam de maneira bastante democrtica, j que 1/3 de seus membros so oriundos da sociedade civil, 1/3 do Governo do Estado e 1/3 dos municpios integrantes. Todavia, eles sofrem por no deterem recursos prprios e por no controlarem os organismos de execuo das polticas pblicas. Na avaliao de Rolnik e Somekh (2000), essas novas formas de gesto tm-se revelado frgeis e insuficientes para uma efetiva gesto supramunicipal participativa e intersetorial. A partir de 2003, o Governo Federal tem tambm estimulado uma srie de iniciativas no sentido da repactuao da Federao brasileira, como a criao do Comit de Articulao Federativa (CAF), a partir de uma articulao entre o Ministrio das Cidades, o Ministrio da Integrao Nacional e a Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil da Presidncia da Repblica. O CAF, composto por representantes do Governo Federal e de entidades municipalistas do Pas, e institucionalizado pelo presidente Lula como um rgo consultivo da presidncia, tem como um dos seus principais temas a gesto metropolitana. No intuito de ampliar os seus interlocutores, o CAF agregou tambm o Frum das Entidades Metropolitanas, formado pelos principais rgos estaduais de gesto metropolitana (KLINK, 2008). importante ressaltar tambm o Estatuto da Metrpole, Projeto de Lei n 3640/2004, que visa instituir diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano (PNPRU) e criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas (SNPIRU). O Estatuto da Metrpole, se aprovado, tem a inteno de ser um complemento regional ao Estatuto da Cidade, voltado para o planejamento local. Todavia, no se tem observado nos ltimos anos avanos quanto discusso e aprovao deste Projeto de Lei. Alm disso, a partir da retomada da discusso sobre a emenda 241 da Constituio Federal, o Governo Federal conseguiu aprovar a Lei dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/2005). Essa Lei representa uma consolidao jurdica dos consrcios pblicos, e permite que os mesmos possam agora oferecer garantias, assumir obrigaes e exercer atividades de fiscalizao, regulao e planejamento, alm de permitir a articulao entre os trs nveis federados. Isso possibilita, por exemplo, que o governo estadual faa parte de um consrcio intermunicipal, criando elementos de coordenao vertical e horizontal. 58 Alm dessa retomada pelo Governo Federal, Klink (2008) acredita que tem havido um novo ativismo na esfera estadual em relao questo metropolitana, porm em bases metodolgicas que se afastam do modelo do regime militar, na medida em que buscam incorporar e envolver mais fortemente as foras polticas locais. Esse protagonismo estadual tem sido encontrado em diversos estados, tais como Pernambuco, Paran, Rio Grande do Norte e Minas Gerais. Os debates mais recentes sobre gesto metropolitana, principalmente dentro do CAF e entre os gestores pblicos, tm tendido a apresentar uma dicotomia entre duas posies. De um lado, h aqueles que defendam um modelo estadualizado, no qual as atribuies principais de gesto das regies metropolitanas pertencem esfera estadual caso do novo modelo de gesto de Minas Gerais. Essa viso, defendida principalmente por representantes dos rgos de planejamento estaduais, considera que os consrcios pblicos, ainda que importantes instrumentos de fortalecimento das relaes horizontais intermunicipais, no devem substituir as prerrogativas do governo estadual no planejamento metropolitano, restringindo a aplicao dos consrcios execuo das funes pblicas de interesse comum. A outra vertente, que Klink (2008) denomina de municipalismo regionalizado, defende os consrcios pblicos intermunicipais como o embrio de um novo modelo institucional para a governana metropolitana, com participao voluntria dos municpios, maior flexibilidade e abertura a experimentaes. Segundo Costa (2009), a recente discusso sobre as alternativas de gesto supralocal e metropolitana se do num contexto de expanso espacial metropolitana com disperso urbana e fragmentao crescente, que exigem novas formas de gesto consorciadas e negociadas. A autora enumera trs tendncias recentes das polticas urbanas no Brasil: a incorporao de novos agentes sociais (populares, empresariais e tcnicos) nos processos decisrios, a crescente preocupao com a questo ambiental ligada esfera da reproduo social, e o divrcio entre o processo de produo/apropriao do espao urbano e a estrutura poltico- administrativa responsvel pela gesto do territrio. Assim como Klink (2008), a autora reconhece que, diante destas tendncias, emergem dois formatos de gesto compartilhada: o primeiro calcado nos arranjos institucionais definidos a priori pelas constituies estaduais; o segundo assentado sobre a formao de arranjos 59 institucionais a partir de uma problemtica comum aos governos locais, tais como os comits de bacias hidrogrficas e os consrcios intermunicipais. Klink (2008) acredita que h no Brasil hoje um cenrio novo que permite aplicaes diversificadas da nova lei dos consrcios pblicos, somada crescente retomada do envolvimento dos estados sobre a questo metropolitana, com base em uma abordagem agora caracterizada pela busca da pactuao territorial, da gesto compartilhada e do maior respeito aos princpios de transparncia e da participao dos atores locais. J Rolnik e Somekh (2000) defendem que, para que se construa efetivamente uma gesto metropolitana democrtica, necessrio que se criem espaos institucionais para negociao e acordos polticos, com participao efetiva dos municpios e tambm da sociedade civil, como contraponto viso tecnocrata tradicional. Deve-se assim buscar avanar na constituio de um modelo horizontal e no-hierrquico que incorpore de forma compartilhada os atores sociais, para alm da representao exclusiva do poder pblico. Nas palavras das autoras [...] embora a construo de uma instncia poltico-institucional metropolitana signifique uma recentralizao, esta no deve ser entendida como um retrocesso nos processos de fortalecimento da democracia e do poder local. Pelo contrrio, uma interveno econmico-territorial que seja capaz de interferir concretamente no desenvolvimento s poder ser delineada de maneira global e coordenada, valorizando a cooperao em detrimento do individualismo localista (ROLNIK & SOMEKH, 2000: 89).
Na RMBH, h um movimento em curso de se criar novas institucionalidades, que buscam preencher o vazio deixado pelo desmonte das antigas instncias de planejamento e regulao metropolitanas, mas que encontra obstculos na nunca resolvida polarizao entre poder municipal e poder metropolitano (COSTA, 2009). O novo modelo de gesto e planejamento metropolitanos da RMBH ser apresentado e analisado mais a frente, no Captulo IV. 60 3 FORMAO E DESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE Este Captulo trata do processo histrico de formao da RMBH. So analisados seis perodos distintos da histria de Belo Horizonte, com nfase nos processos de crescimento urbano, industrializao e metropolizao. Analisam-se as decorrentes transformaes na estrutura territorial metropolitana a partir da atuao do Estado, do mercado e da sociedade, desde a inaugurao da capital em 1897 at a dcada de 2010, abarcando os trinta e quatro municpios que conformam hoje a RMBH. Buscou-se compreender como os processos sociais, polticos e econmicos no mbito nacional e regional manifestaram-se sobre a organizao da estrutura territorial da RMBH, com particular ateno aos processos de expanso e articulao do tecido urbano e de aprofundamento da segregao socioespacial. O primeiro perodo centra-se na deciso poltica e nos esforos pela criao e construo de Belo Horizonte, cidade planejada ao final do sculo XIX para ser a nova capital do estado de Minas Gerais. So enfocadas as primeiras dcadas de expanso da cidade, de 1897 at o final da dcada de 1930, quando a cidade assume efetivamente o papel de plo econmico e cultural do estado, aps haver experimentado forte crescimento urbano j em desacordo com o plano original. A dcada de 1940 inaugura o segundo perodo, em que a acelerada expanso urbana esteve associada a diversas intervenes estruturantes e aos esforos governamentais para implantar a infraestrutura necessria para a viabilizao da industrializao, como a criao da Cidade Industrial e do complexo da Pampulha. O terceiro perodo abarca da dcada de 1950 at meados da dcada de 1960, em que teve incio a processo de conurbao e metropolizao, inserindo Belo Horizonte no contexto econmico nacional a partir da sua efetiva industrializao. O quarto perodo tem incio com o regime militar, e marcado pelos resultados do intenso crescimento experimentado durante o milagre econmico e a dcada de 1970. Em Minas Gerais, esse dinamismo refletiu-se na nova industrializao mineira, com fortes repercusses sobre a estrutura socioespacial da metrpole. Em 61 funo do modelo econmico concentrador de renda e da poltica urbana autoritria adotada, observou-se o aprofundamento da segregao socioespacial e ampliao das desigualdades no acesso aos servios urbanos. O quinto perodo tem incio ao final da dcada de 1970, com a crise fiscal do Estado nacional e o incio de duas dcadas marcadas pela recesso econmica, aumento do desemprego, e agudizao dos problemas sociais e urbanos. Na RMBH, a grave crise socioeconmica manifestou-se no processo de periferizao dos assentamentos irregulares e na crescente favelizao. Por fim, a sesta sesso aborda o perodo mais recente, que vai de meados da dcada de 1990 at a dcada de 2010, em que a estrutura socioespacial de Belo Horizonte sofreu significativas modificaes a partir de processos diversos, tais quais a expanso do eixo sul motivado pela crescente presena dos loteamentos fechados e a reestruturao econmica e socioespacial em curso no vetor norte, motivados pela retomada do crescimento econmico e da interveno do Estado.
3.1 Da cidade planejada cidade fora do plano
Com a Proclamao da Repblica em 1889, intensificaram-se em Minas Gerais as lutas polticas entre as elites (setores ligados decadente atividade mineradora na Regio Central, agropecurios da Regio Sul e cafeicultores da Zona da Mata) em torno de uma antiga polmica: a transferncia da capital estadual. Seja em razo das deficincias da ento capital Ouro Preto ou do significado de atraso que a setecentista cidade colonial adquirira no contexto de implantao da jovem Repblica, havia consenso acerca da necessidade da mudana da capital. A Constituio Mineira de 1891 decretava a mudana da capital estadual para lugar mais adequado, e a Lei Adicional n 1, do mesmo ano, definiu os lugares a serem considerados: Bello Horizonte, Parana, Barbacena, Vrzea do Maral e Juiz de Fora, contemplando as principais regies do estado. 62 Ao final de 1892, nomeou-se a Comisso DEstudo das Localidades Indicadas para a Nova Capital, presidida pelo engenheiro politcnico paraense Aaro Reis. A Comisso constatou que Vrzea do Maral (localizada na Regio do Campo das Vertentes, entre Tiradentes e So Joo Del Rey) e Bello Horizonte (localizada na Regio Central, entre a regio das minas e o serto) reuniam as condies tcnicas adequadas, sendo indicada a primeira devido ao menor custo de implantao da nova cidade naquela localidade. Entretanto, depois de conturbada votao no Congresso Mineiro, houve vitria de Bello Horizonte em detrimento de Vrzea do Maral: considerou-se que a nova capital deveria estabelecer-se em regio mais central, trazendo equilbrio e unidade ao estado (PLAMBEL, 1986). A Comisso Construtora da Nova Capital foi estabelecida em 1894, e Aaro Reis deu incio elaborao da planta geral da cidade. Em 1895 foi assinado em Ouro Preto o decreto n 53, que criava o Plano da Nova Capital, estabelecendo diretrizes para garantir a boa circulao, higiene, ventilao, beleza e conforto. A Planta Geral da Nova Capital foi apresentada por Aaro Reis em maro de 1895, e projetava uma populao futura de cerca de 30.000 pessoas para a rea central, e 200.000 para a cidade. A construo da Cidade de Minas teve incio ainda em 1895, atravs da desapropriao e demolio do antigo Arraial de Bello Horizonte, e a nova capital foi inaugurada em 12 de dezembro de 1897. Havia trs diretrizes bsicas a guiar a utopia de uma cidade concebida sob a gide dos ideais positivistas e republicanos de Ordem e Progresso: a ordenao do espao pelo traado geomtrico das vias, o controle do espao pela legislao urbana e pela setorizao funcional, e a higiene ambiental por meio do saneamento cientfico. Assim como o plano de La Plata que serviu de inspirao a Aaro Reis a planta original tomou como modelo os planos de Hausmann para Paris e de LEnfant para Washington. O Plano original concebeu a cidade a partir de trs zonas distintas (Figura 1 a seguir): Urbana, Suburbana e Rural. A Zona Urbana, ao sul do Ribeiro Arrudas, em rea de topografia privilegiada, era contida pela Avenida do Contorno (originalmente Av. 17 de Dezembro) e cortada pelo eixo monumental da Av. Afonso Pena, e seu desenho virio regular obedecia uma dupla malha ortogonal ajustada diagonalmente por ruas e avenidas largas. Ali se instalaram e desenvolveram o Centro Comercial, o Bairro dos Funcionrios, o Palcio do Governo e suas secretarias em torno da Praa da Liberdade, centro do poder. 63 Para alm dos limites da Av. Contorno, e contornando a Zona Urbana, o plano estabelecia a Zona Suburbana, rea com traado virio mais adaptado topografia acidentada, e que contava com ruas mais estrias, menores reas de espaos pblicos, conformando quadras e lotes irregulares e de maiores dimenses. O Plano a previa como alternativa aos moradores que preferissem essa rea residncia na Zona Urbana. Segundo Costa (1994), a sua ocupao da Zona Suburbana pelas camadas de baixa renda resultou no desrespeito ao Plano original e na constituio de uma periferia com parca infraestrutura urbana e de traado irregular uma outra cidade fora do Plano. A Zona Rural previa a formao de Colnias Agrcolas e pequenos stios, no intuito de constituir um cinturo verde para abastecimento da capital. Todavia, ela foi rapidamente incorporada pela expanso suburbana. A implantao da cidade se deu num vale raso formado pelo Ribeiro Arrudas, ao norte da Serra do Curral. O ribeiro cortava a rea no sentido leste-oeste, e as linhas de ferro da EFCB logo se instalaram em seu leito. A inaugurao da Estao de Minas em 1895, que fazia a ligao com a Linha Tronco da EFCB a leste em Sabar, foi fundamental para transportar o material de construo da nova cidade, seus trabalhadores e futuros moradores. A ferrovia e o ribeiro constituram uma barreira que teve uma enorme importncia no crescimento inicial da cidade, dividido entre uma poro norte e outra sul, onde se localizava praticamente toda a Zona Urbana. Isto garantiu que a futura rea nobre da cidade no fosse seccionada por uma barreira de difcil transposio j que quase no havia ligaes entre os dois lados da cidade (VILLAA, 1998).
64
Figura 1 Planta Geral da Cidade de Minas (1895). Fonte: disponvel em http://comissaoconstrutora.pbh.gov.br/ 65 O centro histrico, que mesclava residncias, estabelecimentos comerciais e fbricas, desenvolveu-se originalmente na poro norte da Zona Urbana, com destaque para Av. Afonso Pena, a Praa da Estao, a Av. do Comrcio e a Rua dos Caets. Estas duas ltimas vias ligavam a porta de entrada da cidade Praa do Mercado (atual Praa Rio Branco), local de intensa movimentao de tropeiros ligados ao abastecimento da cidade. Articulando o centro econmico ao centro do poder estadual (Praa da Liberdade), a Rua da Bahia constitua a principal via da cidade, j que concentrava o comrcio mais elegante e o servio de atendimento s elites. A partir da dcada de 1930 o comrcio mais qualificado subiu a Av. Amazonas e, no encontro com a Av. Afonso Pena, passou a conformar o centro da cidade a Praa 7 de Setembro (PLAMBEL, 1986). Num primeiro momento, houve tolerncia para que as famlias mais pobres e os trabalhadores se localizassem centralmente: isso fica latente na deciso de converter temporariamente Zona Suburbana parte interna da Av. do Contorno ocupada pela populao mais pobre Essa populao residia em barracos e cafuas, dando origem s primeiras favelas da capital, alm de ocupar alojamentos dos empreiteiros e casas ainda demolidas do antigo arraial 9 . Todavia, ao longo das duas primeiras dcadas do sculo, grande parte da populao pobre foi expulsa das reas nobres que se consolidavam, passando a residir na nascente periferia da Zona Suburbana. A preocupao com a invaso do centro pelas classes mais pobres levou obstruo da sua presena na Zona Urbana. Alm da poltica deliberada de expulso dos pobres da rea central, a Zona Urbana convivia com um restritivo aparato regulatrio, que, somada ao controle sobre a oferta de lotes pelo Poder Pblico e pelos especuladores imobilirios e oferta privilegiada de infraestrutura, acabava inviabilizando a permanncia da classe trabalhadora na rea devido ao elevado preo dos terrenos. A partir de ento, novos bairros suburbanos e perifricos expandiram-se desordenadamente: a oeste, num primeiro momento, Barro Preto, Calafate e Carlos
9 As primeiras favelas se localizaram ao longo da Av. Afonso Pena, na rea acima da Estao Ferroviria, e no atual bairro Barro Preto. Segundo Costa (1994), as informaes disponveis para o incio do sculo apontam que aproximadamente 25% das habitaes eram precrias, e, em 1902, uma populao de cerca de 2.000 pessoas j residia em favelas dentro da Av. do Contorno. 66 Prates, redutos de operrios imigrantes predominantemente italianos, e posteriormente Nova Sussa e Gameleira; a leste e norte, Santa Efignia (como prolongamento do antigo Bairro do Quartel), Santa Tereza, Sagrada Famlia, Concrdia e Renascena (PLAMBEL, 1986). das primeiras dcadas tambm a consolidao dos bairros da Floresta e da Lagoinha, sendo que este ltimo, porta de entrada do abastecimento da cidade, veio a se tornar um importante subcentro de comrcio popular, atendendo poro perifrica da cidade. O contraste entre as duas cidades era acentuado: enquanto na Zona Urbana a elite e o estamento burocrtico tinham acesso infraestrutura urbana e aos principais equipamentos coletivos e privados, na popular Zona Suburbana, e mesmo nas colnias agrcolas, a populao convivia com inmeras carncias. A articulao entre estes espaos era realizada pelo sistema de bondes, cujos pontos e estaes constituam os principais pontos de convergncia urbana. At a dcada de 1910, tanto o centro comercial quanto os bairros das elites se organizaram do mesmo lado da barreira vale-rio-ferrovia, e o crescimento urbano foi maior no lado sul da cidade. Em 1905, 44% da populao residiam ainda na Zona Urbana ou seja, na parte planejada ao sul (VILLAA, 1998). Em 1910 a ocupao seguia ainda a faixa delimitada pela Comisso Construtora, que tinha como eixo principal a Av. Afonso Pena. A partir da dcada de 1910 a populao ao norte da Av. do Contorno ultrapassou aquela estabelecida na Zona Urbana, e o crescimento suburbano passava a se dar no sentido leste-oeste. Em 1912, j 68% da populao da nova capital residiam nas Zonas Rurais e Suburbanas, contrariando as intenes originais de orientar o crescimento do centro para a periferia (COSTA, 1994). A seguir, a Figura 2 apresenta mapa referente expanso da mancha de ocupao urbana de Belo Horizonte entre os anos de 1920 e 1936. O intento original de ocupar a cidade do centro para a periferia foi subvertido pela lgica do mercado imobilirio, pelos condicionamentos impostos pelo Plano e pela necessidade de assentar a populao que aflua nova capital, mas que no se enquadrava nos requisitos para habitar o espao planejado. Tratou-se de um processo de estruturao do espao urbano a partir dos anis perifricos, e muito demorou at que a Zona Urbana de ocupao rarefeita se firmasse como o centro tambm demogrfico da nova capital (VILLAA, 1998). 67
Figura 2 Belo Horizonte evoluo urbana 1920/1936. Fonte: PLAMBEL, 1986: 59. 68
Com a ecloso da 1 Guerra Mundial, abateu-se a primeira crise sobre a cidade: devido incapacidade de importar o material de construo, teve incio a recesso nas obras e na economia, levando ao aumento do desemprego e evaso de operrios. Com o fim da Guerra, a capital retomou seu processo de crescimento, e na dcada de 1920 consolidou-se como centro administrativo estadual, principal plo comercial e cultural de Minas, alm de incipiente centro industrial de produo de bens de consumo no durveis. So diversos os fatores por trs desse novo papel assumido pela capital, com destaque para a expanso da rede viria e ferroviria, que articulou a cidade a vrias regies do estado 10 ; a instalao de siderrgicas no entorno 11 ; assim como a criao da Universidade de Minas Gerais e a ampliao da rede hospitalar e das redes pblica e privada de ensino. Reforaram-se os fluxos migratrios do interior: se a populao em 1920 era de 55,5 mil habitantes, saltou para 140 mil em 1930, alcanando 214 mil em 1940 (PLAMBEL, 1986). A retomada do crescimento da cidade nas dcadas de 1920 e 1930 acentuou a diferenciao espacial experimentada desde a sua fundao: revigorou-se o processo de disperso das periferias, principalmente na direo oeste a partir da abertura do novo ramal da EFOM e da instalao de atividades fabris nos bairros adjacentes, como o Carlos Prates, assim como a crescente ocupao do ncleo central, em que se instalaram diversos equipamentos pblicos e privados. A expanso perifrica, que seguia ocupando topos e encostas de morros (deixando desocupados os vales), concretizava-se de formas diversas: pelo parcelamento de sees suburbanas e de ex-colnias agrcolas, pela implantao de vilas operrias,
10 Em 1917 foi inaugurado o ramal de Paraopeba da EFCB, em bitola larga, alcanando Belo Horizonte pelo sudoeste; em 1920 foi construdo o ramal de Belo Horizonte-Divinpolis da EFOM; e em 1930 prolongou-se o ramal de Belo Horizonte-Santa Brbara, fortalecendo a ligao da capital com a regio mineradora do Vale do Rio Doce e com o porto de Vitria. Em 1924 foi aprovado o Plano Rodovirio Estadual, que estabelecia um sistema de estradas radiais convergindo para a capital, buscando romper com a precariedade das vias de comunicao que ligavam Belo Horizonte s regies agrcolas mais dinmicas do estado de Minas Gerais. 11 A localizao privilegiada da capital, prxima a importantes jazidas de ferro do Quadriltero Ferrfero, assim como os incentivos concedidos pelo Governo Federal durante a 1 Guerra, contriburam para a expanso da siderurgia regional nas dcadas de 1920 e 1930, com destaque para a criao da Cia. Siderrgica Mineira em 1917, incorporada em 1921 pela Cia. Siderrgica Belgo Mineira. As novas instalaes industriais reanimaram a vida econmica local nos municpios em que se instalaram as novas siderrgicas (Sabar, Rio Acima, Baro de Cocais, Caet), e que se encontravam em decadncia desde o esgotamento das reservas de ouro. 69 ou mesmo pela expanso de favelas. A disperso era acentuada por prticas especulativas de parcelamento do solo: em 1930, a rea loteada total da cidade tinha capacidade para abrigar cerca de 500 mil pessoas. Excetuando-se a rea central e a Zona Sul, assim como os bairros operrios mais organizados, era generalizada a carncia de infraestrutura, principalmente de abastecimento de gua e de energia eltrica (PLAMBEL, 1986). Na tentativa de controlar o processo de expanso acelerada, o Poder Pblico municipal tomou uma srie de medidas importantes referentes ao planejamento da cidade: em 1933, elaborou-se um novo Plano Geral, redefinindo as zonas Urbana, Suburbana e Rural, e estabelecendo parmetros mnimos de ocupao na rea central, no sentido de incentivar o adensamento e a verticalizao. No ano seguinte, foi criada a Comisso Tcnica Consultiva, que contemplava cinco subcomisses (higiene, engenharia, arquitetura e urbanismo, indstria e jurdica). Em 1935, editou- se um rigoroso decreto impondo restries aos novos loteamentos e dando incio ao cadastramento da cidade. Apesar dessas iniciativas, o surgimento de novos bairros e vilas cada vez mais distantes no se interrompeu: ao contrrio, a maior parte dos novos loteamentos passou a ser comercializada sem aprovao legal.
3.2 Modernizao e o preparo para a industrializao
A Revoluo de 1930 e a implantao do Estado Novo em 1937 marcaram o esgotamento da hegemonia agrrio-exportadora e a reestruturao da economia nacional em bases urbano-industriais. Em Belo Horizonte, as dcadas de 1940 e 1950 ficaram marcadas pela conjugao dos esforos polticos necessrios para acelerar a industrializao local, como parte do projeto estadual de constituir um parque produtivo em Minas Gerais. Foi um perodo de intenso crescimento e modernizao, no qual a cidade aderiu ao desenvolvimentismo enquanto projeto nacional de industrializao capitaneada pelo Estado nacional. 70 No mbito estadual e municipal, o Poder Pblico concorreu para implantar as infraestruturas espaciais de apoio industrializao, que se viabilizaria no perodo seguinte. Durante a administrao municipal de Juscelino Kubitschek (1940-1945), transcorrida durante a vigncia do autoritarismo poltico do Estado Novo varguista, destacaram-se a implantao da Cidade Industrial Juventino Dias (que permaneceu desocupada at a dcada de 1950), do complexo de lazer da Pampulha (institudo em 1942), e a abertura de diversas avenidas que reforaram a configurao rdio- concntrica da cidade. A forma urbana da futura aglomerao metropolitana tambm comeou a se esboar nesse perodo, conformando-se principalmente ao longo dos eixos Norte-Centro-Oeste (PLAMBEL, 1986). A Zona Industrial de Belo Horizonte havia sido criada em 1936, a noroeste da rea central, mas apesar de terem sido concedidos alguns incentivos para induzir sua ocupao, a mesma no obteve sucesso. Em 1941, Juscelino instituiu a Cidade Industrial Juventino Dias, inaugurada efetivamente em 1946, no distrito de Contagem. Apesar de que nesse perodo no se tenha conseguido viabilizar a industrializao, a atuao do Estado garantiu as condies de infraestrutura para a rea. Houve inclusive uma proposta de criao de uma Zona Industrial no municpio de Santa Luzia, mas que s se concretizaria na dcada de 1960. A criao da Cidade Industrial gerou uma enorme reteno especulativa de terrenos: apesar do parcelamento de algumas reas, no houve ocupao imediata. Em 1947, apenas 10 unidades industriais encontravam-se instaladas, totalizando 1.000 operrios empregados. Apesar da construo da usina de Gafanhoto, o fornecimento de energia eltrica permanecia como entrave, alm da precariedade do sistema virio para escoamento (PLAMBEL, 1986). frente da prefeitura, todas as iniciativas de JK buscaram dar corpo ao iderio da modernidade na capital mineira. Dentre as suas inmeras intervenes em um perodo to curto, destacaram-se aquelas voltadas para o setor virio, considerado estratgico naquele momento diante das crescentes demandas geradas pela penetrao do automvel no tecido urbano. Alm de dar prosseguimento s obras iniciadas nas gestes anteriores, Juscelino (apelidado do Prefeito Furaco) realizou investimentos de vulto seguindo os mais modernos postulados do urbanismo e saneamento. Logo no incio de seu mandato, a Av. do Contorno foi 71 concluda (com canalizao de parte do Ribeiro Arrudas), e foi completada a urbanizao da regio central, com o trmino da canalizao do crrego do Leito. Avenidas tradicionais, como Afonso Pena, Paran e Santos Dumont, receberam pela primeira vez pavimentao em asfalto. A Figura 3 abaixo apresenta as principais intervenes promovidas pelo Poder Pblico na dcada de 1940.
Figura 3 Grandes intervenes efetuadas na dcada de 40. Fonte: PLAMBEL, 1986: 71.
Sua administrao promoveu tambm a abertura e prolongamento de importantes vias radiais, ligando ao centro reas divergentes da capital. O prolongamento da Av. Amazonas a oeste permitiu o acesso Cidade Industrial; ao norte, a continuidade da Av. Antnio Carlos possibilitou a chegada at a Pampulha: estas duas vias iriam constituir a espinha dorsal da futura aglomerao metropolitana durante longo perodo. Importantes avenidas sanitrias foram abertas em fundos de vale, como a Av. Silviano Brando (com a canalizao do Crrego da Mata), um dos principais 72 eixos de expanso leste e nordeste; e a Av. Pedro II (com a canalizao do Crrego do Pastinho), principal corredor de expanso noroeste, propiciando a ligao do centro ao aeroporto do Carlos Prates 12 . Alm das grandes intervenes, a atuao de JK pautou-se tambm na busca por um controle mais efetivo do espao urbano. O Prefeito editou novas medidas referentes aos limites municipais, e em 1942 foi concluda a primeira Planta Cadastral de Belo Horizonte, que, alm de completar o mapeamento das edificaes, serviu tambm para atualizar a base tributria da cidade. Para controlar a expanso urbana, a municipalidade aumentou a fiscalizao sobre loteamentos mais afastados e estimulou a urbanizao nas proximidades da rea central. Nos limites externos da Av. do Contorno, foram abertos os bairros Cidade Jardim e Sion, e dentro da rea central estruturaram-se o Lourdes e o Santo Agostinho. Alm disso, diversas desapropriaes e doaes foram realizadas para efetivar o estabelecimento de entidades filantrpicas, desportivas, religiosas, culturais, profissionais e educacionais, como a Escola Tcnica Federal e a Cidade Universitria, em terreno prximo lagoa da Pampulha. Apesar do empenho em controlar o crescimento urbano efetivamente, o Poder Pblico encontrou inmeras dificuldades para se contrapor ao crescimento, que se dava em todas as direes, j caminhando para o processo de metropolizao. So duas as principais mudanas quanto expanso da cidade neste perodo: a primeira refere-se ao redirecionamento do crescimento predominante da cidade para o norte, onde foram lanados diversos loteamentos especulativos em funo da implantao do complexo da Pampulha; a segunda diz respeito intensificao da disperso dos loteamentos, motivados principalmente pelos novos eixos virios que, conjugados ampliao da oferta de transporte coletivo por nibus, possibilitaram a expanso urbana perifrica cada vez mais distante da cidade. Ainda que altamente restritiva, a
12 Estas intervenes virias seguiam parcialmente as recomendaes de Lincoln Continentino, mais influente urbanista da cidade neste perodo, e que insistia desde a dcada de 1930 que Belo Horizonte precisava elaborar um novo Plano, dado o crescimento desordenado que h muito havia ultrapassado os limites do Plano original de Aaro Reis. O modelo rodoviarista de expanso, defendido por Continentino, era fortemente influenciado pelo Plano de Avenidas de Prestes Maia para So Paulo, tambm da dcada de 1930 (LEME; FERNANDES, 1999). 73 legislao urbanstica no conseguiu impedir a proliferao dos parcelamentos clandestinos: ao contrrio, acabou por estimul-los (PLAMBEL, 1986). O centro da cidade tambm passou por profundas transformaes durante o perodo, verticalizando-se e expandindo-se para as reas adjacentes. As maiores permissividades construtivas e o estmulo a altas taxas de ocupao contriburam para a valorizao dos terrenos, cuja principal conseqncia foi a expulso de atividades a localizadas. Grande parte dos estabelecimentos industriais migrou para a Zona Industrial situada a oeste. Tambm o comrcio atacadista comeou a sair do centro, instalando-se s margens das avenidas abertas no perodo e dando origem aos corredores de atividades complementares ao centro principal. A atuao do Poder Pblico diante da questo da habitao popular tambm aderiu ao esprito modernizante, o que pode ser atestado pela construo do inovador conjunto habitacional IAPI, localizado junto recm-aberta Av. Antonio Carlos, prximo rea central. Este conjunto havia sido inicialmente concebido para abrigar a populao que seria removida da favela da pedreira Prado Lopes. Num outro esforo de produo de espao para a classe operria, decretou-se em 1944 a desapropriao de terrenos nas proximidades da Cidade Industrial para a construo de uma Vila Operria (PLAMBEL, 1986). Estas intervenes do poder do Estado durante a gesto de JK acabaram por marcar fortemente o destino da capital, principalmente sobre como o espao urbano perifrico se organizaria para alm da Zona Urbana original (Figura 4 a seguir). Foi na dcada de 1940 que teve incio o processo embrionrio de metropolizao de Belo Horizonte a oeste, e a constituio de um sistema virio radiocntrico que teria enorme influncia na estruturao da metrpole segundo o modelo centro-periferia. 74
Figura 4 Belo Horizonte evoluo urbana 1937/1950. Fonte: PLAMBEL, 1986: 73. 75 3.3 Industrializao e o detonar da metropolizao
Este perodo, que se abre com a redemocratizao e abrange toda a dcada de 1950 at meados da dcada seguinte, foi marcado pelo compromisso populista e pela dinamizao do crescimento industrial. O Brasil deixou de ser um pas predominante rural, convertendo-se em um pas urbano-industrial. Em Belo Horizonte, o intenso crescimento da cidade, predominantemente realizado atravs da agregao de periferias, no foi acompanhado dos necessrios investimentos em servios e infraestrutura urbanos, o que iria resultar em uma grave crise urbana na passagem da dcada de 1950 para a de 1960. Alm disso, durante esse perodo o crescimento urbano de Belo Horizonte extravasou os limites da capital, desencadeando o processo de metropolizao (PLAMBEL, 1986). Conforme a Tabela 1 abaixo, j na dcada de 1960 os demais municpios da RMBH j cresciam a taxas maiores do que a capital, fenmeno fortalecido na dcada seguinte.
Tabela 1 RMBH: crescimento demogrfico anual mdio (%) 1950/1960 1960/1970* 1970/1980* 1980/1991* 1991/2000** Belo Horizonte 7,0 6,1 3,7 1,1 1,5 Restante da RMBH 6,2 7,5 4,8 3,89 Total da RMBH 6,2 6,1 5,0 2,5 2,39 Fontes: IBGE, Censos Demogrficos (elaborao prpria) * RMBH com a composio vigente em 1991. ** RMBH com a composio existente em 2000.
O liberalismo econmico do ps-guerra sob o governo Dutra (1946-1950) foi logo substitudo pela retomada da forte interveno do Estado visando a industrializao no segundo governo Vargas (1951-1954), atravs do investimento estatal direto em setores bsicos, na proviso de infraestrutura e na regulao direta da economia. O nacional-desenvolvimentismo varguista, que logrou a criao da Petrobras e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), foi substitudo pela 76 proposta de desenvolvimento associado sob o governo do presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961), que buscava dar prosseguimento industrializao substitutiva de importaes atravs da abertura ao capital estrangeiro. Durante este perodo, houve um forte avano no estabelecimento da indstria de bens de consumo durveis (notavelmente eletrodomsticos e automveis), cujas principais unidades eram filiais estrangeiras que se instalaram no eixo Rio/So Paulo. A interveno do Estado e os gastos pblicos ampliaram-se enormemente, principalmente em decorrncia dos largos investimentos do Plano de Metas de JK nos setores energtico, virio e siderrgico, alm da construo de Braslia. A acelerao da industrializao intensificou as migraes do campo para as grandes cidades, que cresciam a taxas vertiginosas, e cujas bases sociais tambm se ampliavam, atravs do aumento das classes mdias e do proletariado industrial. Essa dinmica econmica e demogrfica acarretou numa acentuada expanso fsica das cidades, dando flego tambm ao mercado imobilirio, concentrado nos processos de parcelamento em novas frentes de expanso seguindo os novos eixos virios, e na verticalizao dos centros urbanos (PLAMBEL, 1986). No caso das grandes capitais, esses processos se conjugaram dando alento a um novo padro de estruturao urbana a partir da metropolizao. No perodo de 1950-1960, Belo Horizonte e seus municpios limtrofes cresceram a uma taxa de 6,5% a.a., dobrando sua populao de quinhentos mil para um milho de habitantes, cabendo imigrao aproximadamente 60% deste incremento demogrfico. Claramente, todos esses processos nacionais tambm repercutiram em Minas Gerais e, especificamente, em Belo Horizonte. Frente ao atraso da economia mineira, o governo estadual, sob o comando de JK (1951-1955), formulou uma nova estratgia industrialista centrada na produo de infraestrutura sob o binmio energia e transportes. A Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG) foi criada em 1952, a partir de recomendaes contidas no Plano de Recuperao Econmica e Fomento Produo, elaborado ainda em 1947 no governo de Milton Campos. A criao da CEMIG foi um passo decisivo para a consolidao da Cidade Industrial na dcada de 1950, resolvendo a carncia de energia na regio. Foram asfaltadas as estradas que ligavam Belo Horizonte a So Paulo e ao Rio de Janeiro, e empreendeu-se a construo do Anel Rodovirio. Houve esforos para modernizar a 77 agricultura, dando-lhe um trao mais empresarialista atravs da implantao da CASEMG, da CAMIG e da FRIMISA, assim como se deu incio implantao de uma rea industrial no municpio de Santa Luzia. Segundo Costa (1994), o perodo que vai da dcada de 50 at meados dos anos 70 foi caracterizado pela expanso urbana baseada no processo de industrializao e nas intervenes pblicas estruturantes atravs da simbiose capital industrial- Estado. Tratou-se de momento marcado pela produo de um espao que concentrasse as condies gerais de produo requeridas pela industrializao. A opo pela criao das condies gerais de produo para viabilizar a industrializao deu-se, entretanto, em detrimento da produo e distribuio dos bens e servios de consumo coletivo, realizadas de forma bastante precria diante da escassez de recursos destinados a esta finalidade. A RMBH inseriu-se no modelo nacional de industrializao a partir do crescimento da produo regional de bens intermedirios (antes a produo predominante era de bens de consumo no-durveis), que atingiu, em 1960, 52,8% de toda a produo industrial. A produo de bens intermedirios, que atrelava a economia metropolitana economia nacional, atendia demanda da produo nacional de bens de consumo durveis e de capital (fortemente centrada no eixo Rio/So Paulo). Do ponto de vista da estrutura industrial, ocorreu uma forte concentrao e internacionalizao: ao longo da dcada de 1950, diversas empresas ligadas ao capital estrangeiro instalaram-se na Cidade Industrial 13 . Desde 1947, quando os prefeitos da capital foram pela primeira vez eleitos por voto direto, e assim sujeitos maior presso popular, o Poder Pblico voltou a se preocupar com o replanejamento da cidade, buscando conter seu crescimento desordenado. Em 1948 o prefeito Negro de Lima elaborou uma proposta nesta direo. Na gesto do prefeito Amrico Renn Gianetti foi formulado o Plano Diretor da Cidade, e em seguida o prefeito Celso Melo Azevedo contratou a SAGMACS (Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos
13 RCA-Victor, Sociedade Brasileira de Eletrificao, Eletro Solda Autogena Brasileira, e Trefilaria Belgo-Mineira, alm da implantao em 1954 da siderrgica alem Mannesmann na regio do Barreiro. Entre 1947 e 1960, o nmero de trabalhadores na Cidade Industrial saltou de 1.000 para 15.000, o que atesta o desenvolvimento industrial da rea (PLAMBEL, 1986). 78 Sociais) do Padre Lebret para elaborar um novo plano para a cidade. Entretanto, a maior parte das propostas formuladas no se concretizou, e o crescimento da cidade prosseguiu ao sabor dos interesses e das foras do livre mercado. O sistema de transportes tambm sofreu alteraes substantivas na dcada de 1950: progressivamente, os bondes comearam a perder a primazia frente ao sistema de nibus coletivos. Num primeiro momento, o Poder Pblico ampliou a sua ao na prestao de servios de transporte coletivo, tendo encampado os servios de bonde e criado o Departamento de Bondes e nibus. Todavia, num segundo momento, foi-se gradativamente dando curso privatizao dos servios: as linhas de bonde foram sendo desativadas, e as linhas de lotao e nibus passaram a ser operadas por grupos privados (PLAMBEL, 1986). Detonou-se neste perodo o processo de metropolizao e de formao da aglomerao metropolitana, cujo principal estmulo foi dado pela efetivao da ocupao da Cidade Industrial de Contagem. A rea urbana de Belo Horizonte crescia em todas as direes, particularmente naquelas em que a topografia apresentava-se mais favorvel Oeste e Norte a partir da induo da fora indutora da Cidade Industrial via Av. Amazonas e da regio da Pampulha a partir da Av. Antonio Carlos, ambas abertas no perodo anterior. Para alm do centro da capital, a Cidade Industrial comeou a despontar como ncleo complementar, atraindo parcelamentos e assentamentos operrios, e constituindo o espao industrial por excelncia da metrpole nascente (Figura 5 a seguir). Segundo Mendona (2003), conformou-se a partir de ento um novo eixo de expanso a oeste ao longo da Av. Amazonas, da BR e da linha frrea da EFOM, constituindo o primeiro espao conurbado industrial e operrio do que viria a ser a RMBH. A rea central e seu entorno pericentral passam a evidenciar mais claramente o processo de diferenciao do espao, apresentando duas reas bem distintas: o sul, onde se concentravam os estratos sociais superiores, e o norte, formado por bairros antigos constitudos nos processos anteriores de periferizao. Enquanto a regio sul, concentradora dos benefcios urbanos, experimentava o processo de renovao urbana via verticalizao, a regio norte consolidou-se em torno da ocupao unifamiliar, tornando-se demograficamente saturada. 79
Figura 5 Aglomerado Metropolitano evoluo do tecido urbano 1950/1967. Fonte: PLAMBEL, 1986: 85. 80 O comrcio sofisticado, voltado para o atendimento da classe mdia em expanso, comeou a abandonar o centro, seguindo o adensamento dos bairros nobres da cidade. Em virtude da valorizao da rea central, teve prosseguimento o processo de expulso de uma srie de atividades tercirias especializadas. Fortaleceram-se assim as concentraes tercirias nucleadas ou lineares, tais quais os centros dos bairros Floresta e do Horto, e os corredores das avenidas Amazonas, Antnio Carlos, Pedro II e Silviano Brando, e das ruas Jacu, Niquelina, Pouso Alegre, e Padre Eustquio. Este processo acabou por reforar as caractersticas do espao pericentral de capital. A oeste, o incremento do parque industrial de Contagem e a instalao da usina da Mannesmann acabaram por dinamizar o isolado centro comercial da regio do Barreiro (PLAMBEL, 1986). Mesmo com esta descentralizao, a rea central manteve-se como principal centralidade da metrpole em formao, concentrando quase metade de todos os estabelecimentos comerciais da cidade, assim como o emprego, os equipamentos de lazer e educao, a administrao pblica estadual e municipal, alm de que para o centro convergiam praticamente todas as linhas de transporte coletivo. Mesmo parte da indstria continuaria ali presente durante mais alguns anos. A expanso urbana, que vinha se processando de forma contnua, passou a se caracterizar pela crescente disperso dos parcelamentos e assentamentos, processo este favorecido pela substituio do sistema de bondes pelo de nibus, permitindo itinerrios mais extensos e flexveis. A maior parte dos loteamentos realizados durante o perodo direcionou-se para o eixo oeste 14 . Assim, o eixo oeste constituiu a primeira frente de conurbao da RMBH, onde se conformou um espao de ocupao descontnua agrupando partes de Contagem (Cidade Industrial), Belo Horizonte (Barreiro) e Ibirit (Durval de Barros) (PLAMBEL, 1986). A norte de Belo Horizonte, os novos parcelamentos, extremamente dispersos e diferenciados, foram induzidos pela implantao do complexo da Pampulha, ainda
14 Na dcada de 1950, foram lanados 113 novos loteamentos em Belo Horizonte, Contagem e Betim (totalizando 80.660 lotes), que chegaram a representar 24% de todos os novos parcelamentos aprovados entre 1950 e 1976 na RMBH. Dentre esses loteamentos, 66 localizaram-se em Contagem e Betim, somando 50.400 lotes, o que seria suficiente para abrigar cinco vezes as devidas populaes municipais. Devido ao carter especulativo da maior parte dos lanamentos, estes loteamentos foram muito lentamente ocupados (PLAMBEL, 1986). 81 que em um ritmo menos intenso do que a oeste. Para alm da Pampulha, teve incio a formao de uma ampla frente de expanso perifrica e conurbao em direo s regies de Venda Nova (Belo Horizonte), Justinpolis (Ribeiro das Neves) e So Benedito (Santa Luzia). Expandiram-se tambm outras frentes de ocupao descontnua nas proximidades da futura aglomerao metropolitana, absorvendo pequenos lugarejos na capital ou em outros municpios vizinhos, tais como Ressaca, General Carneiro, Aaro Reis, dentre outros. Como resultado do ritmo acelerado de construo exigido pelo crescimento, essa nova periferia em formao no contexto de industrializao caracterizou-se por um padro extremamente precrio de ocupao: espao da reproduo da fora de trabalho, mas no qual no estavam presentes as mnimas condies de infraestrutura nem de provimento de servios bsicos. A capital apresentava carncias extremas quanto ao provimento de energia eltrica, esgotamento sanitrio e abastecimento de gua. Esse processo de periferizao disperso deu origem a uma grande quantidade de vazios urbanos nos interstcios da malha urbana em expanso, alimentados pelo processo de reteno especulativa de terrenos. A periferizao tambm acarretou graves danos ambientais, tais como: devastao da cobertura vegetal, rpida ocupao das vrzeas integrantes do antigo cinturo de abastecimento da capital, e crescente comprometimento das bacias dos ribeires do Arrudas e do Ona (PLAMBEL, 1986). Ao longo das dcadas de 1950 e 1960, a favelizao crescente foi o resultado mais direto da carncia habitacional, do aumento vertiginoso dos preos dos terrenos e da imigrao intensificada (COSTA, 1994). As favelas se adensaram nas reas centrais assim como prximas Cidade Industrial. Em 1964, 10% da populao da capital (cerca de 120.000 habitantes) j viviam em 79 favelas. Para alm da expanso dispersa e perifrica do tecido urbano, o processo de metropolizao acentuou as relaes de vinculao entre os diversos lugares e os principais centros de atividade, ampliando enormemente os movimentos pendulares, sobrecarregando o sistema de transporte intra-regional e congestionando o centro de Belo Horizonte, plo articulador de todo o sistema metropolitano em formao. Para alm da metropolizao delineada por Belo Horizonte/Cidade Industrial, 82 diversos ncleos urbanos isolados (Santa Luzia, Pedro Leopoldo, Vespasiano e, secundariamente, Betim) experimentaram forte dinamismo. Santa Luzia j havia criado, no perodo anterior, seu primeiro distrito industrial na regio de Borges. Esta rea permaneceu desocupada at meados da dcada de 1950, quando se implantou a FRIMISA no Distrito Industrial Carreira Comprida, e na dcada de 1960 instalaram-se na regio de Bicas duas indstrias do ramo minerais no-metlicos de porte significativo Celite e Klabin , aproveitando-se da disponibilidade de matria prima. A instalao da Cau em Pedro Leopoldo e da Ita em Vespasiano intensificou a explorao de calcrio na regio da Bacia Sedimentar. Em Betim, a instalao de um parque siderrgico teve expresso apenas local: a efetiva industrializao do municpio s se daria de fato a partir da implantao da Refinaria Gabriel Passos (REGAP) da Petrobras, em 1967. O minrio de ferro passou a ser oficialmente explorado na regio, a partir da concesso de Decreto de Lavra a diversas reas sobre as serras do Curral e Rola Moa, reforando a caracterstica mineradora dos municpios de Nova Lima e Ibirit. Outros ncleos urbanos (Sabar, Caet, Ribeiro das Neves e Raposos) permaneceram estagnados, enquanto Rio Acima assistiu ao fechamento das duas siderrgicas que constituam a base da economia local. Assim, e em funo de todos esses processos em curso (industrializao acelerada, periferizao dispersa, favelizao, crescimento demogrfico acelerado etc.), ao final do perodo o nascente aglomerado metropolitano caracterizava-se pela extrema carncia de habitao, gua e esgoto, transportes, dentre outros servios urbanos bsicos, afetando at mesmo as reas mais centrais da cidade.
3.4 A consolidao da metrpole segregada
Esse perodo, que transcorre durante os anos mais autoritrios do regime militar, entre o final da dcada de 1960 e meados da dcada de 1970, foi marcado pelas 83 altas taxas de crescimento econmico, sustentadas por um processo de concentrao de capital e de renda, com elevados custos sociais, alm da excluso da sociedade civil e da imposio de forte represso poltica e cultural. Houve o surgimento de uma nova classe mdia, fruto da modernizao empresarial e do aparato estatal, levando expanso das reas ocupadas por estes setores intermedirios e ampliao da segregao socioespacial, reforada pela poltica urbana adotada. Estados e Municpios tambm perderam autonomia, com crescente centralizao de poder e recursos no nvel federal. O movimento militar que assumiu o poder em 1964 rompeu com a experincia democrtico-populista do perodo anterior, cujo momento mais dramtico havia se dado com as mobilizaes sociais durante o governo de Joo Goulart (1961-1964). O regime implantado, assentado sobre os militares e sobre os tecnocratas estatais, favorecia as burguesias nacionais e as empresas estrangeiras, na direo de um processo de modernizao capitalista conservador. O Estado realizou a opo por privilegiar o econmico em detrimento do social, concedendo crescentes incentivos e subsdios industrializao, acompanhado de forte arrocho salarial, o que favorecia o grande capital internacional e as classes altas brasileiras, consumidores dos bens de consumo durveis que tiveram sua produo incentivada. Com o milagre econmico nacional (1968-1973), teve incio um novo ciclo de rpido crescimento e industrializao no pas. O governo estadual, sob Israel Pinheiro, criou durante o perodo o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), o Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI), e a Companhia de Distritos Industriais (CDI), alm da concesso de amplos subsdios fiscais, da participao elevada do estado no capital social de algumas empresas, e da maior abertura ao capital estrangeiro. Devido ao aparato de planejamento montado, e em funo da disponibilidade de recursos naturais, infraestrutura e de um parque industrial de indstrias bsicas, Minas Gerais foi agraciada com um quarto de todos os novos empreendimentos industriais aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial durante a dcada de 1970, sustentando o processo conhecido como a nova industrializao mineira (DINIZ, 1981). Entre 1970 e 1975, o grosso destes novos projetos acabou se concentrando na RMBH, a despeito de certas tentativas de descentralizar a economia mineira. 84 Grande parte deste crescimento industrial se deu na Cidade Industrial, no Parque Siderrgico de Betim e na Cidade Industrial de Santa Luzia, espaos privilegiados para a aglomerao de grandes estruturas industriais de tipo fordista. A industrializao tambm induziu uma maior diversificao e dinamizao da prestao de servios especializados, concentrados em Belo Horizonte. Consolidou- se a produo de bens intermedirios na RMBH, reforada pela instalao da Refinaria Gabriel Passos em 1967, e ampliaram-se principalmente as atividades produtoras de bens de consumo durveis e de bens de capital, incluindo a RMBH no processo de internacionalizao da produo brasileira. Em 1975, a distribuio de pessoal ocupado na indstria da RMBH por categorias econmicas era: bens de consumo no durveis (20,7%); bens intermedirios (55,8%); bens durveis e de capital (23,5%). O processo de concentrao de capital, aliado opo do Poder Pblico de concentrar espacialmente esse capital, exigiu que se recorresse estratgia de implantao do modelo Distrito Industrial. Em Minas Gerais, coube CDI promover a desapropriao e preparao de reas para serem vendidas ou cedidas indstria. Foram criados diversos Distritos Industriais na RMBH, mas algumas propostas ousadas acabaram no se implantando, como o Distrito Industrial de Betim (PLAMBEL, 1986). O grande trunfo da nova industrializao mineira foi a atrao da FIAT para se instalar no municpio de Betim em 1973. Inaugurada trs depois, em 1976, a fbrica da FIAT contribuiu para avanar na consolidao da produo de bens de consumo durveis na RMBH. Mobilizando uma larga cadeia de fornecedores, de servios e de comercializao, a sua implantao promoveu uma reestruturao econmica de toda a regio metropolitana, cabendo ao desenvolvimento do setor automobilstico a consolidao e adensamento do complexo mnero-metal-mecnico, principal motor do processo de industrializao metropolitana. A nova industrializao mineira alterou a geografia da indstria na RMBH, com significativo impacto sobre o perfil econmico de vrios municpios. A instalao da REGAP, a criao do DI Paulo Camilo em Betim, e a instalao da FIAT alteraram definitivamente o perfil econmico e a estrutura social do municpio de Betim. J em Contagem, a ocupao do novo Centro Industrial de Contagem (CINCO), associado ao projeto CURA Eldorado e pavimentao da Av. Joo Csar de Oliveira, 85 integraram a sede antiga ao espao industrial. Em Santa Luzia, a atividade agropecuria perdeu importncia em relao atividade industrial. A instalao das cimenteiras CIMINAS em Pedro Leopoldo e SOEINCON em Vespasiano, assim com do DI Prof. Jos Vieira de Mendona neste municpio, fortaleceram tambm a base industrial a norte da capital (PLAMBEL, 1986). A atividade de minerao ganhou impulso no perodo, como parte dos esforos do regime militar em expandir as exportaes, assim como para atender crescente demanda pela matria-prima. A ampla disponibilidade de minrio de ferro na regio do Quadriltero Ferrfero favoreceu a ampliao da explorao em Ibirit e o incio das operaes da empresa Mineraes Brasileiras Reunidas (MBR) em Nova Lima, levando degradao de poro considervel da Serra do Curral. Alm disso, o aumento da demanda nacional por materiais de construo estimulou a expanso da explorao calcria no complexo crstico a norte, intensificando tambm a degradao do riqussimo e frgil patrimnio natural da regio. J o setor tercirio da RMBH tambm passou por um processo de concentrao e modernizao, atravs da ampliao e complexificao dos servios e do surgimento de grandes estabelecimentos atacadistas MAKRO e CEASA , instalados s margens dos eixos virios de articulao regional. O setor primrio, apesar da perda de populao empregada e do escasseamento de reas de solos mais frteis, observou durante o perodo o aumento das reas cultivadas, principalmente em Pedro Leopoldo, Ibirit, Betim e Contagem. A poltica urbana posta em curso pelo governo autoritrio buscou dar resposta crise urbana manifesta no incio dos anos 1960 em funo da crescente carncia de infraestrutura e de equipamentos urbanos diante do processo de intensa urbanizao e crescimento populacional. Esta nova poltica urbana caracterizou-se pelas seguintes linhas gerais de atuao: produo de infraestruturas para o capital produtivo (privilegiando a ampliao do sistema virio para escoamento da produo); introduo da poltica de realismo tarifrio, tornando acessveis os servios urbanos apenas a quem os pudesse pagar; e redirecionamento da atuao do BNH, que, de banco destinado a financiar habitao para a populao mais pobre, tornou-se o agente dinamizador da indstria da construo civil e do mercado imobilirio formal, a partir da utilizao dos recursos do FGTS. 86 Os investimentos em habitao (BNH), saneamento (PLANASA) e urbanizao (CURA) perderam logo o carter inicial de atendimento social, na medida em que a poltica urbana subordinava-se cada vez mais ao capital privado na produo e administrao das infraestruturas e servios urbanos, no sentido de privilegiar o avano do milagre econmico. Esta lgica privatista de atuao do Poder Pblico, num contexto de acirramento das desigualdades sociais, teve como resultado o aumento da segregao urbana nas cidades brasileiras (PLAMBEL, 1986) A institucionalizao das Regies Metropolitanas, atravs da Lei Complementar n 14/73, buscava constituir um instrumento de interveno federal sobre os principais centros urbanos e econmicos nacionais para amortecer as tenses sociais acumuladas. Em Minas Gerais, desde 1971 j se tinha dado incio ao processo de planejamento da RMBH, com a criao do PLAMBEL, Grupo Executivo da Fundao Joo Pinheiro, e que em 1974 foi transformado em uma autarquia estadual, ao lado da criao dos Conselhos Deliberativo e Consultivo da RMBH. O PLAMBEL ganhou maior importncia a partir do momento em que o Governo Federal definiu que caberia aos rgos metropolitanos, atravs da CNPU, assumirem o repasse de recursos federais para municpios e instncias setoriais. Durante a dcada de 1970, a prioridade dos investimentos federais recaiu sobre os setores de transporte e saneamento, sendo que neste ltimo os recursos eram repassados diretamente ao rgo estadual responsvel, sem interferncia do PLAMBEL. No mbito federal nacional, implantou-se o Programa de Vias Expressas, que contemplou a RMBH com dois projetos Via Urbana Leste-Oeste e Via Norte. Na medida em que se privilegiou a implantao da infraestrutura viria para o transporte individual, observou-se o agravamento dos problemas de mobilidade da maior parte da populao, dependente do uso do transporte coletivo. No setor de saneamento, promoveu-se a racionalizao na produo dos servios atravs da reformulao dos planos de abastecimento de gua na RMBH. Dois novos sistemas de abastecimento hdrico entraram em operao: o do Rio das Velhas em 1973, abrangendo os municpios de Nova Lima, Rio Acima, Itabirito e Ouro Preto, e o da represa de Vargem das Flores em 1975, no municpio de Betim. O mercado imobilirio foi impulsionado tanto pelo aumento da poupana das camadas mais ricas, que passaram a comprar imveis como possvel fonte de 87 investimento, quanto pela disponibilidade de financiamentos via BNH, dinamizando o setor da construo civil. Abriram-se novas frentes de expanso de loteamentos com infraestrutura e reas para stios: 63% dos loteamentos lanados entre 1972 e 1976 na Aglomerao Metropolitana, em Betim e Nova Lima, direcionaram-se para as classes mais abastadas. Os mecanismos de controle de parcelamento postos em prtica pelo PLAMBEL e municpios acabaram por elevar os custos dos empreendimentos, direcionando a atuao desse mercado para a produo de loteamentos voltados para a alta renda. Ampliaram-se tambm os limites dos bairros verticalizados ocupados pela nova classe mdia, muitas vezes avanando sobre reas mais antigas e consolidadas, ocupadas por populao de baixa renda. Para Costa (1994), se durante a dcada de 1960 a produo do espao urbano para as camadas de mais baixa renda havia se dado basicamente pelas invases e formao de favelas, na dcada seguinte a produo dos loteamentos populares na periferia foi predominante, principalmente em municpios em que inexistia controle sobre a ocupao do solo, como Ribeiro das Neves, Igarap e Ibirit, transformados rapidamente em cidades-dormitrio carentes. Tambm durante esse perodo a atuao da COHAB-MG, acompanhando as tendncias elitistas do mercado, no criou as devidas condies para o acesso moradia pela populao de baixa renda 15 . Em paralelo oferta bastante limitada de moradias sociais, o regime militar declarou sua guerra s favelas por meio dos programas de erradicao, desfavelamento e expulso dos moradores. Assim foi concebida a CHISBEL (Coordenao de Habitao de Interesse Social), que durante a dcada de 1970 removeu milhares de pessoas em Belo Horizonte, que acabaram se adensando em outras favelas e novas reas irregulares nas frentes perifricas. O resultado do direcionamento das polticas urbanas para os setores mais favorecidos da populao foi o agravamento do problema das periferias pobres, seja pelo seu crescente distanciamento das reas centrais, seja pela prpria
15 Se entre 1967-1972 a COHAB-MG produziu 2.971 habitaes e as Cooperativas produziram 783 unidades, essa relao se inverteu entre 1973-1976, quando a primeira produziu apenas 114 unidades, enquanto a segunda alcanou 4.974 habitaes. Enquanto os conjuntos de INOCOOP localizam-se nos interstcios da malha urbana da aglomerao, os da COHAB instalaram-se em grandes vazios urbanos segregados e desarticulados, seguindo as frentes de periferizao dos loteamentos populares em funo dos preos mais baixos dos terrenos (PLAMBEL, 1986). 88 precariedade dos assentamentos e da carncia de servios e infraestruturas urbanas bsicos, no ofertados nem pelo Estado nem pelo mercado. A periferizao, associada ao arrocho salarial e concentrao de renda, teve impacto negativo significativo sobre as condies de vida da maior parte da populao, especialmente nas maiores reas metropolitanas do pas. Durante o perodo, a aglomerao metropolitana cresceu predominantemente nas direes norte e oeste, esgotando a mancha de topografia favorvel da RMBH (Figura 6 a seguir). O eixo oeste, com populao predominantemente operria, transformado em principal vetor de expanso metropolitana, passou tambm a receber a maior parte da oferta de moradias pelos agentes do BNH. A nova industrializao criou ali tambm sua classe mdia, residindo em reas que passaram a receber importantes investimentos pblicos municipais, como o Eldorado em Contagem e, posteriormente, a sede de Betim (PLAMBEL, 1986). Simultaneamente, formaram-se reas-dormitrios carentes, seja nas frentes perifricas de expanso, seja na proximidade das unidades industriais. Enquanto os espaos de melhor topografia foram apropriados ou reservados pela indstria, restou aos assentamentos residenciais a opo de se instalaram em reas de pior topografia. J na direo norte, houve a intensificao da ocupao de Venda Nova, na direo de Justinpolis, So Benedito e Cipriano, consolidando a conurbao de da capital com Ribeiro das Neves, Santa Luzia e Vespasiano, respectivamente, conformando uma extensa rea perifrica ocupada por populao de baixa renda e carente de servios urbanos bsicos.
89
Figura 6 Aglomerado Metropolitano evoluo do tecido urbano 1967/1977. Fonte: PLAMBEL, 1986: 112. 90 A rea central de Belo Horizonte comeou experimentar certa decadncia em funo do seu abandono pelas classes mdias e altas, o que explica o surgimento da Savassi como um subcentro de comrcio e servios voltado para as elites neste perodo (SOUZA; TEIXEIRA, 2003). Intensificou-se tambm o processo de verticalizao da rea central, concomitante ao seu esvaziamento populacional, com a perda de aproximadamente 13.500 moradores entre 1970 e 1980, o que representava 14% do total da sua populao em 1970. Os estratos mdios comearam a ocupar os bairros vizinhos da rea central na direo sul, passando a ocupar espaos vazios ou ocupados anteriormente por populao de menor poder aquisitivo. J os bairros antigos e saturados da rea pericentral entraram em estgio de estagnao demogrfica (PLAMBEL, 1986). Conforme a sntese de Souza e Teixeira (2003), durante as dcadas de 1960 e 1970 a RMBH viveu a exploso demogrfica e territorial de suas periferias. O municpio de Belo Horizonte passou a crescer menos do que os municpios do entorno. O processo de metropolizao alcanou os municpios de Betim, Contagem, Vespasiano, Sabar, Santa Luzia, Nova Lima e Ribeiro das Neves. A conurbao continuou avanando nos sentidos norte e oeste, eixos de periferizao da pobreza e das aglomeraes industriais, respectivamente. Conforme Mendona (2003), o resultado da expanso metropolitana da dcada de 1970 foi a reafirmao da centralidade da capital em todos os nveis, reproduzindo a dinmica centro-periferia como determinante na estruturao da RMBH 16 .
16 Ao final da dcada de 1970, os nveis de atendimento de alguns servios urbanos bsicos denotavam o aprofundamento da segregao socioespacial na RMBH. Em 1977, 75% das moradias da aglomerao eram atendidas por rede de abastecimento dgua; 57% por rede de esgoto e 61% pelo servio de coleta de lixo. Enquanto na rea Central e na Zona Sul de Belo Horizonte os percentuais de atendimento variavam entre 99% e 100%, nas periferias mais distantes era de aproximadamente 40% o total de domiclios ligados rede de gua, 13% ligados rede de esgoto, e 16% servidos por coleta de lixo (PLAMBEL, 1986). 91 3.5 A metrpole sob o peso da crise
Em contraposio ao intenso crescimento experimento durante o milagre econmico e estratgia de manuteno desse crescimento ps-1973 atravs do II PND, este perodo pode ser caracterizado pela crise econmica na dcada de 1980 (exploso da dvida externa e crise fiscal do Estado, descontrole inflacionrio, recesso, conteno de gastos pblicos, aumento do desemprego etc.) e pelo sucesso da estabilizao monetria na dcada de 1990, porm sem resultados positivos em termos de retomada do crescimento econmico e do aumento do nvel geral de renda. Em perspectiva histrica, pode-se afirmar que se assistiu durante essas duas dcadas crise e ao desmonte do modelo brasileiro de crescimento e industrializao centrado na forte atuao do Estado desenvolvimentista, e a sua substituio por polticas econmicas e sociais de cunho recessivo. Do ponto de vista social, as duas dcadas foram marcadas pelo aumento do desemprego e do subemprego, levando proletarizao das classes mdias e crescente pauperizao das classes mais populares, com queda do salrio mnimo real na dcada de 1980. Como conseqncia, agravaram-se tambm as condies de vida urbanas, com crescente periferizao de parcelamentos irregulares e de favelas. No contexto de crise e redemocratizao, ganharam fora os movimentos sindicais e sociais urbanos, que se reorganizaram mesmo contra as normas autoritrias vigentes, reivindicando melhores condies de vida e acesso aos servios urbanos bsicos nas grandes cidades. A presso popular obrigou que a poltica urbana nacional se modificasse, abandonando parte do seu esprito tecnocrtico avesso ao envolvimento social, e buscando rever os modelos empresarialistas de produo dos servios pblicos, atravs da introduo de subsdios e de padres diferenciados e alternativos na proviso desses servios segundo a renda da populao atendida. No campo dos transportes, houve um redirecionamento do foco, abandonando-se a poltica de implantao de vias expressas em favor do transporte coletivo de massa atravs da implantao de trens metropolitanos (PLAMBEL, 1986). 92 A crise atingiu a RMBH no incio da dcada de 1980, e entre 1981 e 1983 o desemprego aberto mais que triplicou, sendo a indstria de transformao o setor mais negativamente afetado. Diante desse enfraquecimento industrial (que levou inclusive ao fechamento de algumas unidades), o modelo do Distrito Industrial perdeu fora, e algumas reas do CDI comeam a ser propostas para usos diversos do industrial. J o setor da minerao no Quadriltero Ferrfero expandiu-se durante o perodo, em grande parte devido ao esforo exportador empreendido pelo Governo Federal. O setor tercirio tambm ampliou a sua participao no emprego regional a partir da crise, mas em grande parte por conta do crescimento da informalidade. Mudanas substantivas se deram nesse perodo no setor de transportes na RMBH, principalmente atravs da criao da METROBEL em 1981, empresa destinada gerenciar todo o transporte metropolitano, e que avanou na implantao de uma srie de propostas que faziam parte do Plano Metropolitano de Transporte, com destaque para o PACE e o PROBUS. Tiveram incio as obras de construo do trem metropolitano, a partir da reorientao da poltica nacional de transportes. O PACE atuou na melhoria da circulao da rea Central (reduo do trfego de passagem e aumento de espaos para circulao de pedestres), contribuindo para recuperao urbanstica de diversos espaos centrais que vinham perdendo atratividade para os usos comerciais e residenciais. J o PROBUS teve impacto mais amplo, na medida em que alterou os itinerrios dos nibus atravs da introduo das linhas diametrais e da eliminao dos terminais pontuais no centro (PLAMBEL, 1986). O grande eixo articulador norte/centro/oeste da RMBH recebeu tambm largos investimentos em obras virias e de transporte: a oeste, no Vale do Arrudas entre a Via Urbana Leste-Oeste e a Av. Amazonas, implantou-se a linha do Trem Metropolitano; a norte, a construo da Av. Cristiano Machado em ligao com a Via Norte conformou um binmio paralelo ao eixo da Av. Antnio Carlos; e na rea central, teve incio a construo do complexo virio da Lagoinha, buscando articular os dois eixos. Estas vultosas cirurgias urbanas, que se deram em funo da necessidade permanente de expanso e remanejamento do sistema virio, com custos financeiros e sociais significativos, alimentaram a concentrao de atividades no centro metropolitano e no eixo oeste, sancionando a estrutura espacial. 93 Durante a dcada de 1980, os municpios que apresentaram maior crescimento demogrfico foram Santa Luzia, Ribeiro das Neves, Ibirit e Vespasiano; e na dcada de 1990, Esmeraldas, Betim, Ibirit e Ribeiro das Neves. Importante marcar que se tratou de crescimento demogrfico em grande parte de populao de baixa renda, raramente acompanhado por crescimento econmico equivalente e gerao local de emprego e renda suficientes para atender a este imenso incremento populacional, j que durante as duas dcadas os municpios que apresentaram maior crescimento do emprego formal foram Belo Horizonte, Betim, Contagem, Santa Luzia e Nova Lima (SOUZA; TEIXEIRA, 2003). A Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte (Lei 2.662/76) contribuiu para a recuperao da rea central, na medida em que estimulou maior diversidade de usos, ampliando as possibilidades de ocupao pela classe mdia, revertendo parcialmente o processo de esvaziamento populacional da dcada de 1970. Concorreu para isso tambm a expanso de atividades pelas principais avenidas, conjugadas instalao de equipamentos institucionais e de empresas pblicas. Todas essas transformaes tiveram impacto sobre o centro tradicional da cidade, que viveu durante o perodo um processo de limpeza com a sada de diversas atividades de impacto ambiental e urbanstico negativo. Regionalmente, manteve-se a forte concentrao das atividades econmicas na rea central de Belo Horizonte (59% de todo o emprego da RMBH, em 1980) e no eixo industrial Contagem-Betim (15,8% do emprego metropolitano, em 1980), confirmando a hegemonia do binmio centro metropolitano/Cidade Industrial na estruturao do espao metropolitano, a despeito do fortalecimento industrial a norte da RMBH e do impacto dos grandes equipamentos comerciais (Shopping Centers, CEASA, MAKRO/Carrefour), que tambm induziram novas concentraes. A manuteno desta concentrao foi favorecida pela crise, que diminuiu o ritmo de instalao de novas reas industriais, o que acarretou, por exemplo, na no concretizao do DI de Betim (PLAMBEL, 1986). Enquanto o Sistema Financeiro de Habitao (SFH) entrava em crise em funo do descontrole inflacionrio e do aumento do desemprego, a COHAB-MG e as Cooperativas ampliaram enormemente nesse perodo a oferta de habitaes para famlias com renda entre 3 a 10 salrios mnimos. A COHAB construiu imensos 94 conjuntos perifricos, concentrados no vetor norte (Palmital, Cristina, Morro Alto, Caieiras, Emboabas), enquanto os INOCOOPs e agentes privados concentraram-se na produo habitacional ao longo do eixo industrial oeste. Em funo do grande nmero de habitaes produzidas, de baixssima qualidade e mal localizadas, criou- se um enorme estoque de moradias no comercializadas, com elevados ndices de degenerao, abandono e invaso das edificaes. J as famlias de menor renda tiveram que recorrer s favelas. Em 1981, a populao favelada (294.410 habitantes) representava 11% da populao total da RMBH, e era ainda fortemente concentrada na capital (233.500 habitantes). Todavia, a crise e as suas conseqncias sociais resultariam em um sensvel agravamento no processo de crescimento das favelas, particularmente nos seus anos iniciais. No interregno 1981-1985 perodo mais grave da crise a populao favelada duplicou no municpio de Belo Horizonte, chegando a 550.000 habitantes (COSTA, 1994). A precria situao das favelas foi ainda agravada pelas intensas chuvas de 1978- 1979, aliada a um intenso processo de desfavelamento levado a cabo pela CHISBEL, principalmente para realizao de intervenes virias. Diante da incapacidade de fornecer habitao em massa para toda essa populao e da crescente reao contra o desfavelamento, o Poder Pblico teve que voltar-se para o reconhecimento das favelas, partindo para as propostas de regularizao destas reas. No Governo do Estado, coube ao Programa de Desenvolvimento de Comunidades (PRODECOM) fomentar estas experincias pioneiras de urbanizao e regularizao fundiria em vilas e favelas. Na capital, foi aprovada em 1983 a lei do PROFAVELA, programa proposto pelo PLAMBEL em 1982. Na medida em que estes programas se ampliaram, a CHISBEL foi enfim extinta. Em decorrncia da crise, o mercado imobilirio voltou-se abertura de novas frentes de expanso perifrica, descontnuas e cada vez mais distantes do centro. Na medida em que se esgotaram as possibilidades de expanso dos assentamentos de classe mdia, os investidores imobilirios voltaram-se ao mercado de loteamentos irregulares de baixa renda. No eixo oeste, abriram-se novas frentes em Ibirit e Betim; em Ribeiro das Neves, a periferizao atingiu a prpria sede e o eixo da BR- 040, alm de Justinpolis; novos parcelamentos populares foram tambm abertos 95 em Igarap, Esmeraldas e Mateus Leme (municpios adjacentes RMBH), como reflexo das expectativas de valorizao do eixo oeste (PLAMBEL, 1986). Houve tambm expanso da oferta habitacional para as classes de renda mais alta, seja atravs da verticalizao, favorecida pela Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, ou da expanso dos bairros de classe mdia ao longo do eixo Prudente de Morais (Santo Antnio, Luxemburgo, So Bento e Santa Lcia). A referida Lei, ao estabelecer normas rgidas na capital, acabou reafirmando as tendncias gerais de formao da cidade e de segregao espacial: densidades decrescentes no sentido centro-periferia, estabelecimento de zonas comerciais nas reas que j vinham se formando como tal (rea central e corredores virios) e diferenciao social entre as zonas residenciais (bairros nobres, mdios e populares). Como impactos socialmente positivos da Lei, podem ser citados a permanncia da populao de baixa renda em zonas restritivas atuao imobiliria, alm do incentivo ao uso residencial na rea Central. Jupira Gomes de Mendona (2003) analisou as transformaes no padro de estruturao socioespacial da RMBH ao longo da dcada de 1980, durante a qual se sobressaram as seguintes tendncias: elitizao dos espaos centrais e pericentrais; aumento da participao das classes mdias nos espaos onde houve elitizao; movimento de expulso dos segmentos populares para as periferias mais distantes; e crescimento populacional elitizado de condomnios ao longo do eixo sul, principalmente em Nova Lima. Como resultado, houve um aprofundamento das desigualdades socioespaciais, principalmente entre as cidades-dormitrio que cresceram vigorosamente e a rea central. Ainda segundo Mendona (2008), os principais movimentos observados durante a dcada de 1990 foram a intensificao da expanso das elites dirigentes em direo ao eixo sul; o contnuo espraiamento das classes mdias pelos bairros pericentrais da capital; a maior mescla dos grupos mdios com o operariado no Eixo Industrial (principalmente no Barreiro, em Contagem e Betim); e a consolidao dos espaos ocupados pelos grupos populares na periferia norte da capital. Na avaliao de Souza e Teixeira (2003), as dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela continuidade do processo de adensamento das reas perifricas e 96 industriais na RMBH, pela desconcentrao espacial relativa das reas centrais, e pela incorporao de novas reas (tanto pelas camadas populares quanto pelos estratos superiores da estrutura social), remarcando a lgica centro-periferia na estruturao do territrio da RMBH. Conforme a sntese de Mendona (2008), a dinmica centro-periferia continuou estruturando a RMBH durante a dcada de 1990, a partir do crescente acirramento das desigualdades socioespaciais, e pode- se dizer que no se observaram alteraes muito relevantes quanto s principais tendncias que foram observadas na dcada perdida.
3.6 Transformaes metropolitanas contemporneas
A RMBH hoje a terceira mais populosa regio metropolitana do Brasil, e representa o centro poltico, econmico, cultural e demogrfico do estado de Minas Gerais. Ela congrega trinta e quatro municpios com perfis diferenciados e um quadro socioeconmico e territorial extremamente desigual. Segundo o Censo 2010, a populao total da RMBH era de 4.882.997 habitantes, o que representava 24,92% da populao total do estado de Minas Gerais. O PIB (Produto Interno Bruto a preos de mercado para 2008) era de aproximadamente R$ 98,57 bilhes, 34,89% do PIB de todo o estado. Somente o PIB do municpio de Belo Horizonte correspondia a 42% do PIB de toda a RMBH, valor que, somado s participaes de Betim e Contagem, chegava a 83,53% do PIB total metropolitano, revelando o excessivo grau de concentrao das atividades econmicas nos trs mais populosos municpios da RMBH. Em termos populacionais, a populao da capital corresponde a aproximadamente 50% da populao total da RMBH A Tabela 2 em seguida apresenta dados demogrficos e econmicos da RMBH na dcada de 2000. A Constituio Estadual de Minas Gerais de 1989 incorporou RMBH os municpios de Brumadinho, Esmeraldas, Igarap e Mateus Leme, alm de definir as funes pblicas de interesse comum e de introduzir a figura do Colar Metropolitano, constitudo hoje pelos quatorze municpios de Baro de Cocais, Belo Vale, Bonfim, Fortuna de Minas, Funilndia, Inhama, Itabirito, Itana, Moeda, Par de Minas, 97 Prudente de Morais, Santa Brbara, So Jos da Varginha e Sete Lagoas. Em 1993, a incluso dos municpios acima citados e de Juatuba e So Jos da Lapa distritos recm-emancipados foi oficializada por lei complementar. Em 1997, seis outras municipalidades foram incorporadas: Florestal, Rio Manso e os ex-distritos recm- emancipados de Confins, Mrio Campos, So Joaquim de Bicas e Sarzedo. Em 2000, entraram para a RMBH os municpios de Baldim, Capim Branco, Jaboticatubas, Taquarau de Minas, Itaguara, Matozinhos e Nova Unio. Finalmente, em 2002, Itatiaiuu tambm foi agregada regio RMBH. Segundo Gouva (2005), a incorporao de muitos desses municpios se deveu mais a motivaes polticas do que a consideraes tcnicas a respeito da sua efetiva integrao e vinculao ao processo de metropolizao segundo critrios demogrficos, urbansticos e socioeconmicos precisos. A Figura 7 abaixo ilustra este processo de agregao de municpios RMBH.
Figura 7 Agregao de municpios RMBH 1974/2002. Fonte: Agncia RMBH, 2009: 5-6 98 Tabela 2 Dados Demogrficos e Econmicos da RMBH 2000-2010 Municpio Total da populao 2000 Total da populao 2010 Grau de Urbanizao 2010 (%) Crescimento Populacional 2000-2010 (%) Participao na pop. total da RMBH 2010 (%) PIB a preos correntes de 2008 (R$ 1.000) Participao no PIB total da RMBH 2008 (%) Baldim 8.155 7.917 64,01 -2,92 0,16 63.319 0,06 Belo Horizonte 2.238.526 2.375.444 100,00 6,12 48,65 42.151.108 42,76 Betim 306.675 377.547 99,27 23,11 7,73 25.314.346 25,68 Brumadinho 26.614 34.013 84,34 27,80 0,70 835.248 0,85 Caet 36.299 40.786 86,92 12,36 0,84 235.770 0,24 Capim Branco 7.900 8.880 91,09 12,41 0,18 44.910 0,05 Confins 4.880 5.943 100,00 21,78 0,12 1.057.791 1,07 Contagem 538.017 603.048 99,66 12,09 12,35 14.869.759 15,09 Esmeraldas 47.090 60.153 93,28 27,74 1,23 276.739 0,28 Florestal 5.647 6.603 83,31 16,93 0,14 43.941 0,04 Ibirit 133.044 159.026 99,77 19,53 3,26 989.768 1,00 Igarap 24.838 34.879 93,68 40,43 0,71 289.377 0,29 Itaguara 11.302 12.371 77,04 9,46 0,25 131.245 0,13 Itatiaiuu 8.517 9.938 62,70 16,68 0,20 371.670 0,38 Jaboticatubas 13.530 17.119 62,74 26,53 0,35 90.780 0,09 Juatuba 16.389 22.221 98,31 35,58 0,46 636.632 0,65 Lagoa Santa 37.872 52.526 93,20 38,69 1,08 627.411 0,64 Mrio Campos 10.535 13.214 94,45 25,43 0,27 71.441 0,07 Mateus Leme 24.144 27.856 88,58 15,37 0,57 322.412 0,33 Matozinhos 30.164 32.973 90,68 9,31 0,68 568.012 0,58 Nova Lima 64.387 81.162 97,82 26,05 1,66 2.496.606 2,53 Nova Unio 5.427 5.554 51,76 2,34 0,11 34.695 0,04 Pedro Leopoldo 53.957 58.696 85,08 8,78 1,20 838.794 0,85 Raposos 14.289 15.345 94,85 7,39 0,31 56.213 0,06 Ribeiro das Neves 246.846 296.376 99,27 20,07 6,07 1.499.318 1,52 Rio Acima 7.658 9.095 87,40 18,76 0,19 74.348 0,08 Rio Manso 4.646 5.267 53,79 13,37 0,11 31.373 0,03 Sabar 115.352 126.219 97,48 9,42 2,58 1.076.253 1,09 Santa Luzia 184.903 203.184 99,72 9,89 4,16 1.706.380 1,73 So Joaquim de Bicas 18.152 25.619 72,81 41,14 0,52 276.951 0,28 So Jos da Lapa 15.000 19.801 57,55 32,01 0,41 251.370 0,26 Sarzedo 17.274 25.798 98,91 49,35 0,53 217.152 0,22 Taquarau de Minas 3.491 3.792 46,23 8,62 0,08 29.507 0,03 Vespasiano 76.422 104.612 100,00 36,89 2,14 991.562 1,01 RMBH 4.357.942 4.882.977 98,12 12,05 100,00 98.572.200 100,00 Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do IBGE (2000, 2008, 2010). 99 Em contraposio tendncia de reduo dos investimentos pblicos e privados que prevalecera nas duas dcadas anteriores, nos anos 2000 houve a retomada de uma srie de intervenes de vulto com impacto significativo sobre a estruturao do espao da RMBH, como parte de um processo mais amplo de retomada do crescimento econmico do pas e da capacidade de investimento do Estado, principalmente a partir da segunda metade da dcada. Alm disso, a dinamizao do mercado imobilirio e do setor da construo civil acelerou os processos de transformao do uso e da ocupao do solo a partir das presses crescentes por verticalizao e renovao de reas consolidadas, aumento substantivo dos preos de terrenos e imveis, e expanso do mercado formal de baixa e mdia renda sobre reas anteriormente consideradas perifricas. Entre os principais projetos estruturantes na RMBH implantados durante a ltima dcada de 2000, podem ser citados com destaque: implantao da Linha Verde (duplicao e modernizao da MG-010 e da Av. Cristiano Machado, ligando o centro de Belo Horizonte ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves); duplicao da Av. Antnio Carlos; duplicao da MG-030; investimentos na MG-050/BR-262/BR- 491, ligando o municpio de Juatuba ao sul de Minas; obras virias e sanitrias no Vale do Ribeiro Arrudas (Contagem e Belo Horizonte); e a implantao da Cidade Administrativa do Governo do Estado (CAMG) 17 . Dentre as obras previstas para os prximos anos, ressaltam-se as seguintes: duplicao da Av. Dom Pedro I (j em curso, como extenso da Av. Antonio Carlos); implantao das Linhas 2 (Barreiro-Calafate) e 3 (Savassi-Lagoinha) do Metr (com recursos garantidos pelo PAC da Mobilidade); implantao de vrias intervenes do Programa de Estruturao Viria de Belo Horizonte (VIURBS); implantao de sistemas de BRT (Bus Rapid Transit) nos corredores Cristiano Machado e Antnio Carlos/Pedro I (ambos j em fase de implantao); revitalizao do Anel Rodovirio; construo do Anel Virio de Contorno Norte e do Anel Sul (sem previso de
17 Inaugurada em 2010, a Cidade Administrativa um amplo complexo construdo para abrigar a administrao pblica do executivo estadual, antes dispersa em diversos edifcios localizados na rea central da capital. O grande equipamento, que recebe aproximadamente 25 mil viagens dirias, est instalado ao longo da nova Linha Verde, na divisa dos municpios de Belo Horizonte, Vespasiano e Santa Luzia. Esta rea marcada pela concentrao de populao de baixa renda, fruto do processo de expanso perifrica sobre o vetor norte da RMBH. 100 recursos); ampliao do Aeroporto Internacional Tancredo Neves (AITN) em Confins para a Copa de 2014; implantao do Aeroporto Indstria no AITN; implantao do Parque Tecnolgico (BH-Tec) (j em curso); ampliao do Centro de Distribuio da CEASA-MG; ampliao do Expominas; implantao do Plo Industrial Tecnolgico de Vespasiano, do Centro de Capacitao Aeroespacial de Minas Gerais em Lagoa Santa, e do Plo Acrlico em Ibirit, dentre outros. Estudos atuais tm confirmado a necessidade de se buscar uma mudana no perfil econmico da RMBH, no sentido de diversificar sua base industrial a partir da produo de mercadorias de maior valor agregado em setores de tecnologia de ponta (biotecnologia, semicondutores, informao, microeletrnica, softwares etc.). Segundo Lemos e Crocco (2000), diante do acirramento da globalizao e do processo de reestruturao produtiva, a RMBH deveria seguir estratgias de aumentar a capacidade de polarizao regional, estimular setores intensivos em capital humano e tecnologia e ampliar a sua internacionalizao competitiva. Todavia, na ltima dcada, como decorrncia do aquecimento da demanda internacional, houve uma retomada dos investimentos associados base de recursos naturais na RMBH e no seu entorno, notadamente na explorao do minrio de ferro. Neste caso, h expectativa de significativos investimentos associados minerao em Caet/Raposos (Projeto Apolo na Serra da Gandarela), Itatiaiuu (Serra Azul); Brumadinho (Serra da Moeda); Baro de Cocais/Santa Brbara e Sete Lagoas (minerais no metlicos, notadamente calcrio). Alm disso, os elevados investimentos previstos no complexo mnero-metalrgico no entorno da RMBH e Colar Metropolitano (na regio do CODAP, em Conceio do Mato Dentro e em Ouro Preto) devero ter importantes impactos econmicos na RMBH, notadamente no eixo industrial oeste (UFMG, 2011). Paralelamente a esta reprimarizao da economia, algumas atividades de maior contedo tecnolgico, como aparelhos e equipamentos mdicos, material eletroeletrnico, produtos farmacuticos e biotecnolgicos e bens das tecnologias da informao e comunicao tm expandido a sua produo, mas ainda sem serem capazes de rivalizar na pauta produtiva com os de menor valor agregado e com o complexo da indstria automotiva. 101 Na avaliao do PDDI-RMBH (UFMG, 2011), deve-se destacar a inteno e os projetos do governo de estado voltados para potencializar o desenvolvimento econmico do vetor norte, na regio do Aeroporto Internacional Tancredo Neves e entorno do futuro Anel Virio de Contorno Norte, atravs da atrao de investimentos e criao de plos de alta tecnologia em aeronutica, microeletrnica, semicondutores e sade. Estes investimentos podem vir a criar uma demanda derivada para as atividades intensivas em tecnologia. Todavia, para tanto necessrio que os mesmos sejam capazes de ampliar a demanda por recursos, bens, conhecimento e mo-de-obra endogenamente RMBH, e que no sejam apenas montadoras a partir de insumos e bens importados. Em contraste, vrios municpios da RMBH continuaram excludos das oportunidades de investimento, tais como Ribeiro das Neves, Sarzedo, Sabar, Baldim, Esmeraldas, dentre outros. exceo dos investimentos planejados pelo Governo do Estado para o vetor norte (mas sem previso de concretizao), os demais investimentos planejados na RMBH e seu entorno reforam as desigualdades existentes, na medida em que so orientados por dois fatores a disponibilidade de servios complexos e de infraestrutura, e a base de recursos naturais. Alm disso, a concentrao mais acentuada nos municpios de economia mais dinmica: Contagem, Betim e Sete Lagoas, este ltimo no Colar Metropolitano. Quanto situao atual do uso e ocupao do solo da RMBH, o vetor norte caracteriza-se por ocupao ainda bastante horizontal em parcelamentos com carncia de infraestrutura (especialmente ao longo da BR-424 e da MG-010), tendncia a alguma verticalizao nas reas bem servidas de infraestrutura e mais prximas da Cidade Administrativa (cuja implantao tem resultado em grande valorizao do entorno), e intensificao dos parcelamentos residenciais fechados voltados para populao de alta renda, principalmente no municpio de Lagoa Santa. Nos municpios mais distantes, ainda predominam tipos de ocupao mais caractersticos de cidades pequenas sem grande comprometimento com o processo de metropolizao, embora venham se implantando os stios de lazer e parcelamentos fechados de alta renda, principalmente na direo da Serra do Cip. Quanto aos usos no urbanos, as terras mais frteis e de relevo menos acidentado ainda propiciam o uso rural com atividades agropecurias mais estruturadas, junto explorao de calcrio, na grande rea crstica, e de areia ao longo dos cursos 102 dgua. Nas encostas da Serra do Cip, unidade protegida por legislao ambiental, a vegetao apresenta-se mais preservada. No tradicional eixo industrial oeste, os municpios de Contagem e Betim tm assistido intensificao da produo de pequenos conjuntos de prdios residenciais, inseridos em reas j urbanizadas ou de urbanizao recente, voltados para as populaes de renda mdia, e tambm pela produo de unidades para populaes de menor renda em reas desocupadas e prximas capital, principalmente atravs do Programa Federal Minha Casa Minha Vida (MCMV). Nos demais municpios, observa-se o grande estoque de lotes sem ou com infraestrutura muito precria, e a grande vacncia fundiria dos mesmos. Outra caracterstica a ocorrncia de chcaras e stios de lazer mais voltados para camadas de renda mdia da prpria regio (UFMG, 2011). No vetor noroeste, conformado principalmente a partir da BR-040 sentido Braslia, os municpios de Esmeraldas e Ribeiro das Neves so os mais comprometidos com a implantao de parcelamentos precrios voltados para a populao de baixa renda, sendo que Esmeraldas, na dcada de 2000, foi o municpio com maior volume de pedidos de anuncia para novos parcelamentos. No vetor leste, Sabar conurba-se com Belo Horizonte em reas de precria urbanizao e tendncia pequena verticalizao, abrigando grande parcela de populao de baixa renda; j nos demais municpios, mais distantes do aglomerado metropolitano, o comprometimento a metropolizao d-se tambm pela implantao de chcaras e stios de lazer voltados para a populao de renda mdia. O eixo sul (que segue a BR-040 no sentido Rio de Janeiro e a MG-030 no sentido da sede Nova Lima) constitui uma regio de grande beleza cnica e paisagstica, detentora de um importante patrimnio ambiental, de recursos naturais estratgicos (como o minrio de ferro) e de uma vegetao extremamente diversificada. Alm de compreender a Serra do Curral e poro da Serra da Moeda, ambas no Quadriltero Ferrfero, no eixo sul esto concentrados os principais mananciais de gua que abastecem a RMBH. Nova Lima se caracteriza por abrigar o transbordamento da ocupao vertical mista de grande densidade da zona sul de Belo Horizonte na regio do Vale do Sereno (Seis Pistas), e os parcelamentos fechados voltados para a alta renda que se expandem em vrias frentes de ocupao do municpio 103 (principalmente ao longo da MG-030 e da BR-040), assim como em parte de Brumadinho e, em menor escala, nos demais municpios. Na avaliao de Costa (2003), a expanso dos loteamentos fechados da elite no eixo sul tem redefinido a dinmica deste territrio, ampliando os conflitos pelo uso do espao em torno do trip recursos hdricos x minerao x ocupao urbana de alta renda. O levantamento de informaes sobre os processos de parcelamento que se enquadraram na exigncia de anuncia prvia do Estado, realizado pelo PDDI- RMBH (UFMG, 2011) mostrou uma expressiva diferena entre as dinmicas imobilirias identificadas nos municpios da RMBH. Quatro desses municpios (Raposos, So Joaquim de Bicas, Baldim e Itaguara) no tiveram qualquer projeto analisado no perodo de 2000 a 2009, o que indicativo da pequena insero dos mesmos no processo de expanso urbana decorrente da metropolizao. Em contraposio, o municpio de Esmeraldas apresentou a maior rea comprometida com pedidos de anuncia prvia para parcelamento do solo, aproximadamente quatro vezes o montante solicitado em Nova Lima, o segundo municpio com maior rea destinada a parcelamento. Municpios do vetor norte localizados mais prximos da capital (Ribeiro das Neves, Vespasiano, Santa Luzia e Lagoa Santa), e os municpios de Contagem e Betim, esto tambm entre aqueles que apresentaram maior rea comprometida com pedidos de anuncia. O reforo da dinmica imobiliria na capital tem levado elitizao do mercado local, atravs da combinao entre elevao do preo da terra e escassez de reas de expanso. Este processo tem exacerbado a tendncia substituio do padro de ocupao de baixa renda por padres de mdia e alta renda, e verticalizao de reas ainda vagas ou predominantemente residenciais; assim como intensificao do transbordamento dos processos de expanso imobiliria para alguns municpios vizinhos, como Nova Lima e Contagem. J o mercado imobilirio mais local, correspondente s periferias de baixa renda e s demais sedes, concentra-se em pores do vetor leste, e de forma contnua a oeste, formando um arco que parte de Ibirit, passando por Igarap, Mateus Leme, incluindo o vetor noroeste (em partes de Esmeraldas e Ribeiro das Neves) e chegando ao vetor norte mais distante da capital, em Matozinhos (UFMG, 2011). 104 De forma geral, existem na RMBH reas de maior valorizao que tendem a atrair empreendimentos voltados para o mercado de alta renda e a expulsar os grupos de menor renda para as reas menos valorizadas. Municpios como Nova Lima, Lagoa Santa e Brumadinho tendem a repelir empreendimentos voltados para a populao de baixa renda e a atrair condomnios fechados de alta renda, o inverso ocorrendo em municpios mais perifricos ou mais densamente ocupados por grupos de baixa renda (como Igarap, Ribeiro das Neves, Santa Luzia ou Sabar). Houve tambm ao longo da ltima dcada continuidade do processo de urbanizao na forma de assentamentos precrios e perifricos, principalmente no vetor noroeste, que vem se expandindo no entorno da BR-040, principalmente nos municpios de Ribeiro das Neves e Esmeraldas, atravs do adensamento das reas precrias e irregulares j existentes, e da ocupao de novas reas de forma mais pontual. No ano 2000, a RMBH tinha um dficit habitacional bsico de cerca de 70 mil unidades, cerca de 250 mil moradias inadequadas, e aproximadamente 850 mil pessoas vivendo em assentamentos precrios; contraposto a um estoque de mais de 140 mil domiclios vagos e uma quantidade imensa de lotes vazios, pulverizados na malha urbana ou concentrados em loteamentos de pouca ou nenhuma ocupao, principalmente ao longo dos vetores oeste e noroeste, com exceo da capital, onde existem poucos terrenos vagos (UFMG, 2011). Durante a dcada de 2000 a estrutura espacial da RMBH manteve-se excessivamente concentrada num nico centro metropolitano, formado pelo ncleo central de Belo Horizonte, e que vem se estendendo ao longo das principais vias arteriais e de reas conurbadas a partir de centros sub-regionais tradicionais ou mais recentes. As centralidades sub-regionais existentes Betim, Eldorado/Cidade Industrial, Barreiro, Seis Pistas/Vale do Sereno, Venda Nova, So Benedito, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo, representadas na Figura 8 a seguir, cumprem funes distintas dentro da RMBH, mas nenhuma delas compete com o centro da capital em termos da oferta diversificada de comrcio, servios e empregos.
105
Figura 8 Rede de centralidades na RMBH. Fonte: UFMG, 2011: 60 106
A rea formada pelo bairro Eldorado e pela Cidade Industrial em Contagem se apresenta como o centro sub-regional de maior porte e dinamismo da RMBH, devido forte concentrao de atividades produtivas modernas e pela crescente presena de comrcio e servios, assim como pela sua acessibilidade privilegiada, por meio dos eixos virios da BR-381/Av. Amazonas, da Via Urbana Leste-Oeste (Via Expressa), e da presena da Estao Eldorado do Metr. Esta centralidade sub- regional exerce tambm significativa polarizao sobre os municpios localizados no eixo oeste na RMBH, como Juatuba, Mateus Leme, Igarap, So Joaquim de Bicas, Mrio Campos e Sarzedo (UFMG, 2011). J no vetor norte, em funo da instalao da Cidade Administrativa e dos impactos dos investimentos realizados e previstos, prenuncia-se a consolidao de uma nova centralidade que envolveria o centro tradicional de Venda Nova conurbado com Justinpolis em Ribeiro das Neves a oeste, com a regio da Pampulha ao sul e com centro do So Benedito em Santa Luzia, incorporando progressivamente reas dos municpios de Vespasiano, Confins e Lagoa Santa. Na direo noroeste, Sete Lagoas tem aumentado sua influncia sobre os municpios daquela regio, como Matozinhos, Pedro Leopoldo, Baldim e Capim Branco Ao sul, as regies do Belvedere em Belo Horizonte e Vale do Sereno, Jardim Canad e Alphaville em Nova Lima prenunciam a formao de uma nova polarizao terciria avanada ao longo da Alameda da Serra e da BR-040, como extenso da centralidade metropolitana a partir das avenidas Nossa Senhora do Carmo e Raja Gabaglia. No restante da RMBH, os centros locais permanecem restritos s funes pblicas como sedes municipais, exercendo pouca atratividade sobre o prprio territrio, como o caso das sedes de municpios pequenos como Capim Branco, Baldim, Jaboticatubas, Taquarau de Minas, Nova Unio, Raposos, Itaguara, Itatiaiuu e Rio Manso (UFMG, 2011). O entorno metropolitano, constitudo pelo Colar Metropolitano e por plos econmicos externos a ele, corresponde ao espao de polarizao imediata da RMBH sobre as suas reas complementares, tais como a regio do Consrcio de Desenvolvimento do Alto do Paraopeba (CODAP), a Regio Metropolitana do Vale 107 do Ao (RMVA), Curvelo, Sete Lagoas, Itabira, Ouro Preto/Mariana, e Divinpolis/Itana/Par de Minas. Associado pouca densidade urbana e econmica, ou existncia de ncleos urbanos incapazes de incorporarem um setor de servios complexo, o entorno metropolitano da RMBH, incluindo o Colar Metropolitano, notavelmente frgil e marcado por grandes disparidades de renda e por uma forte desarticulao entre seus principais plos. O conjunto de estudos setoriais e estudos complementares elaborados para o PDDI- RMBH (UFMG, 2011) apontou uma srie de tendncias gerais para a dinmica territorial metropolitana na dcada de 2000, tais como: Crescente perda de mobilidade urbana, associada ao favorecimento do transporte privado em detrimento do transporte pblico coletivo de massa, falta de integrao das polticas de transporte, e orientao predominantemente rdio-concntrica do sistema virio metropolitano; Presena de grande estoque de lotes vagos por toda a RMBH e em reas perifricas mal dotadas de infraestrutura e equipamentos urbanos, assim como de domiclios vagos ou subutilizados em reas centrais; e disperso dos loteamentos de alta renda exclusivamente residenciais (usualmente fechados), e altamente dependentes do uso do automvel; Adensamento e verticalizao excessivos em reas de maior valorizao imobiliria com agravamento dos impactos no trnsito e das condies ambientais e paisagsticas; agravamento dos conflitos entre parcelamentos do solo, usos rurais, minerao, habitao, preservao de mananciais, destinao de resduos slidos, e reas de preservao; Manuteno da excessiva concentrao da oferta de servios pblicos e privados no ncleo central de Belo Horizonte; expanso da explorao minerria e dos setores metalrgico e siderrgico na RMBH e no seu entorno, com impactos ambientais considerveis; e manuteno dos investimentos privados nos municpios j economicamente dinmicos; Recrudescimento das desigualdades socioespaciais metropolitanas e do modelo centro-periferia de estruturao territorial. 108
Conforme exposto, estas tendncias vm marcando a estruturao do territrio da RMBH desde suas origens na dcada de 1950, e os variados esforos do Poder Pblico, dentre os quais do prprio rgo anteriormente responsvel pelo seu planejamento o PLAMBEL , no lograram revert-las: muito pelo contrrio, vrias das intervenes estatais contriburam para moldar o espao metropolitano conforme os interesses do capital e da elite particularmente em prol da industrializao. Ao incio da dcada de 2010, a RMBH defronta-se com problemas e passivos acumulados ao longo do seu rpido processo de metropolizao em sessenta anos, ao mesmo tempo em que obrigada a enfrentar os desafios introduzidos pela emergncia de novos processos socioespaciais a partir das transformaes contemporneas na economia, na sociedade e no espao.
109 4 PLANEJAMENTO METROPOLITANO SOB BASES TECNOCRTICAS: A EXPERINCIA DO PLAMBEL Neste Captulo, procura-se apresentar e avaliar criticamente a experincia do PLAMBEL, entidade estadual responsvel pelo planejamento metropolitano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) entre 1971 e 1996. A primeira sesso trata dos primeiros esforos referentes ao planejamento metropolitano em Belo Horizonte, anteriores ao PLAMBEL. Em seguida, apresenta- se na segunda sesso um panorama da trajetria histrica do PLAMBEL, dividido em cinco fases principais de atuao, com particular ateno s diversas frentes de trabalho da entidade, aos desdobramentos concretos das principais propostas do planejamento metropolitano, e s transformaes de natureza poltico-institucional e terico-metodolgica vividas pelo rgo ao longo da sua existncia. A terceira sesso aborda o contedo do Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDIES-RMBH, de 1975), que serviu como documento referencial para orientar as aes de planejamento metropolitano na RMBH. Na quarta sesso, empreende-se uma anlise do contedo e do significado do PDIES-RMBH como documento referencial para orientao do planejamento metropolitano por quase uma dcada. Para tanto, buscou-se avaliar quais foram os obstculos enfrentados, se as propostas foram efetivamente implementadas, e quais foram os seus resultados concretos sobre a estruturao territorial da RMBH. Analisa-se tambm o quadro terico e metodolgico sob o qual se concebeu o Plano. Por fim, apresenta-se na quinta sesso uma avaliao crtica da experincia do PLAMBEL, dos seus limites e da sua efetividade como entidade de planejamento atuante sob o regime militar, a partir de uma srie de avaliaes j efetuadas acerca da atuao do rgo e da anlise realizada acerca do PDIES-RMBH.
110 4.1 Antecedentes do planejamento metropolitano
A montagem de um aparato institucional e burocrtico de planejamento metropolitano na dcada de 1970 em Minas Gerais tem importantes precedentes quanto aos esforos anteriormente empreendidos para se enfrentar a questo metropolitana, encontrando-se a as razes histricas do PLAMBEL. Em 1958, a SAGMACS havia elaborado, a pedido do Prefeito da Capital, Celso Melo Azevedo, um diagnstico integrado para Belo Horizonte, como parte de estudos para um novo plano municipal. Este estudo teve grande importncia poca, pois reconhecia pioneiramente a dimenso metropolitana do desenvolvimento da capital, distinguindo entre a rea metropolitana de Belo Horizonte, ou Grande BH (great Belo Horizonte), a sua regio metropolitana (greater Belo Horizonte), e a regio mais ampla polarizada pela metrpole (greatest Belo Horizonte) (MELO, 1991). Segundo Souza (2009), na dcada de 1960, a Secretaria de Estado do Trabalho e Cultura Popular, sob o governo Magalhes Pinto, realizou uma srie de trabalhos e pesquisas que avanaram na compreenso da realidade metropolitana e urbana de Belo Horizonte, com destaque para o Levantamento da Populao Favelada de Belo Horizonte (1966); Expanso Urbana na Estrutura Subdesenvolvida (1965); e Contribuies para a Anlise do Problema Habitacional e Organizao Territorial (1965). Estes estudos tiveram importncia tambm na formao de um grupo de tcnicos em planejamento urbano que iriam futuramente constituir o ncleo de planejadores da Fundao Joo Pinheiro e do PLAMBEL. O planejamento econmico estadual havia sido retomado ainda em 1962, com a criao do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), seguido da criao do Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI) em 1968/1969, e da Companhia de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais (CDI) em 1971. A partir de 1965, a equipe tcnica de planejamento econmico de BDMG deu incio ao Diagnstico da Economia Mineira, importante estudo que, movido pela ideologia nacional-desenvolvimentista, buscava compreender os motivos por trs do atraso econmico do estado (MELO, 1991). 111 O Diagnstico foi fundamental para fortalecer a capacidade de negociao do estado junto ao Governo Federal, o que acabou contribuindo para legitimar a nascente tecnocracia mineira. Foi criado tambm o Conselho Estadual de Desenvolvimento (CED), e como parte dele o Gabinete de Planejamento e Coordenao (GPC), grupo responsvel pela elaborao do I Plano Mineiro de Desenvolvimento Econmico e Social (PMDES) para o perodo 1971-1975. Uma das diretrizes do PMDES era o combate excessiva concentrao econmica em Belo Horizonte, favorecendo a desconcentrao da economia estadual. Em 1968 foi criado o Escritrio de Planejamento Urbano de Contagem (EPUC), num momento de intenso crescimento industrial e demogrfico do municpio, cujo objetivo era propor uma melhor integrao do territrio municipal, fragmentado entre a sua sede isolada e as duas reas polarizadas por Belo Horizonte: Ressaca e Cidade Industrial. O EPUC teve importante atuao na deciso de construo da represa Vargem das Flores para ampliar as fontes de abastecimento de gua, inaugurando um consrcio intermunicipal entre Contagem e Betim. O EPUC tambm realizou estudos tcnicos, junto s agncias de fomento do estado, visando a implantao e financiamento do Centro Industrial de Contagem (CINCO), assim como instalao da Central de Abastecimento da rea metropolitana (CEASA). No caso da CEASA, a equipe de planejamento do EPUC conseguiu convencer o governador Israel Pinheiro da necessidade de um estudo amplo sobre a rea metropolitana para fundamentar a deciso locacional de instalao do equipamento. Foi a partir destes primeiros estudos que teve origem a equipe tcnica que viria a constituir o PLAMBEL (SOUZA, 2009). Aps incluso do Art. 157 na Constituio de 1967 (que permitia Unio criar Regies Metropolitanas atravs de Lei Complementar), tiveram incio, dentro do Conselho Estadual de Desenvolvimento (CED), as primeiras tentativas de estruturao de um rgo de planejamento metropolitano. Buscava-se inclu-lo como proposta no captulo referente aos problemas urbanos do I PMDES, durante o governo Israel Pinheiro. Chegou-se mesmo a criar uma coordenao de desenvolvimento urbano interno ao CED (FJP, 1988). 112 Mas a institucionalizao de um rgo metropolitano foi barrada pela radical oposio do Prefeito de Belo Horizonte. Conseguiu-se, todavia, a contratao da consultoria especializada HIDROSERVICE Engenharia de Projetos Ltda., de So Paulo, para a elaborao do Plano Preliminar de Desenvolvimento Integrado da RMBH, concludo em 1969. O documento caracterizava o problema metropolitano, delimitava a regio e recomendava a realizao de um Plano de Desenvolvimento Integrado da RMBH, inteiramente enquadrado s diretrizes e metodologias do SERFHAU. O estudo realizado recomendava tambm que se implantasse um sistema estadual de planejamento centrado em um rgo pblico que deveria ser o responsvel tcnico, poltico e administrativo pelo planejamento metropolitano. semelhana da SAGMACS, as anlises realizadas pela HIDROSERVICE consideraram trs escalas de planejamento: a Aglomerao Metropolitana (correspondente capital acrescida do Distrito Industrial de Contagem), a Regio Metropolitana (formada por Belo Horizonte somada treze municpios vizinhos), e a Regio Metropolitana Exterior (constituda pela rea homognea definida pelo Conselho Nacional de Geografia em 1967, que abrangia a regio inserida em um raio de aproximadamente 100 km da capital). A partir da, procedeu-se reviso da delimitao geogrfica da Regio Metropolitana, e definiram-se os quatorze municpios que deveriam integrar a mesma: Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano (MELO, 1991). Desencadeou-se ento uma luta interna ao Conselho Estadual de Desenvolvimento entre a presso das consultorias privadas que queriam elaborar o Plano, com recursos do SERFHAU, e outro grupo que lutava para que o mesmo fosse elaborado dentro das estruturas do estado. Finalmente, o Governo do Estado optou pela elaborao do Plano com equipe prpria, atravs do corpo tcnico da Fundao Joo Pinheiro, o que daria origem ao PLAMBEL (FJP, 1988).
113 4.2 Trajetria de atuao do PLAMBEL 18
4.2.1 Primeiro perodo: 1971 a 1974
Este perodo corresponde, no nvel federal, ao Governo Mdici e ao milagre econmico, e, no mbito estadual, ao Governo Rondon Pacheco. Em 30 de junho de 1971, o Conselho Estadual de Desenvolvimento firmou convnio entre o Governo do Estado e os 14 municpios que integrariam posteriormente a RMBH, para dar prosseguimento aos trabalhos de elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Foi ento contratada a Fundao Joo Pinheiro (FJP), onde se criou o Grupo Executivo do Plano Metropolitano de Belo Horizonte (PLAMBEL). A contratao foi feita com recursos do SERFHAU, o que s foi possvel devido condio da FJP ser uma entidade de direito privado, ainda que pertencente ao setor pblico. Teve incio assim o processo de planejamento metropolitano, anteriormente regulamentao federal. No havia poca ainda a definio dos servios de interesse comum, nem a concepo de que a prestao desses servios devesse estar a cargo de uma autoridade metropolitana. Assim, o PLAMBEL foi concebido inicialmente como um Plano, dando maior nfase ao planejamento do que institucionalizao do Sistema de Administrao Metropolitana, que s se daria a partir da Lei Complementar n 14/73. O Plano foi organizado baseado na viso do planejamento integrado, e tinha como objetivo a produo de documentos produto que abarcassem todos os aspectos da RMBH, do ponto de vista espacial, abrangendo as escalas metropolitana e urbana, a serem complementadas por planos setoriais. A viso da equipe poca era de que se estava montando um mecanismo de planejamento, ao qual se submeteriam os municpios e os rgos setoriais. O destaque desse
18 Esta sesso teve como fonte principal o documento PLAMBEL: viabilidade institucional e financeira. FJP (Fundao Joo Pinheiro Centro de Estudos Polticos e Sociais), 1988. 114 momento inicial foi a montagem da competente equipe tcnica, recrutando inclusive profissionais que estavam em outros estados, o que possibilitou a elaborao de muitos estudos de utilidade futura. A Lei Complementar Federal n 14 foi promulgada em 08/06/1973, instituindo e legislando sobre as oito primeiras regies metropolitanas no Brasil, dentre elas a RMBH, originalmente composta por 14 municpios: Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano. Observou-se assim seleo dos mesmos municpios que haviam sido definidos tecnicamente no final da dcada de 1960 como integrantes da regio metropolitana de Belo Horizonte. Atravs da Lei Estadual n 6.303, de 30/04/1974, instituram-se os Conselhos Deliberativo e Consultivo e, a partir do Grupo Executivo instalado na FJP, foi criada a autarquia Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PLAMBEL), vinculada ao CED. Estabeleceu-se assim no mbito estadual o Sistema de Administrao Metropolitana. Por sua vez, esse sistema estava ligado ao Sistema Estadual de Planejamento, que em Minas Gerais era constitudo pela Fundao Joo Pinheiro, pelo Banco Mineiro de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e pelo Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI). Em paralelo a esse sistema, formou-se em 1975 a Associao dos Municpios da RMBH (GRANBEL), com o objetivo de ser um frum de debates e decises polticas da RMBH, atravs da representao dos interesses municipais. Neste primeiro perodo, o PLAMBEL realizou uma srie de estudos e pesquisas bsicas (ver Anexo Tabela 3), alm de alguns planos, com destaque para o Esquema Metropolitano de Estruturas (EME), o Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana (POS), o Plano de Classificao Viria da Aglomerao Metropolitana, o Plano Metropolitano de Transportes e o Plano Metropolitano de Drenagem Urbana. Passou-se a discutir as questes de planejamento junto aos municpios e s agncias estaduais e federais atuantes na RMBH, assim como foram celebrados acordos de colaborao tcnica com diversos rgos, com destaque para o acordo INCRA-PLAMBEL, para o fornecimento de diretrizes para o parcelamento do uso rural. Realizou-se tambm o primeiro estudo para o 115 aproveitamento integrado do Vale do Arrudas, e o projeto da Via Expressa Leste- Oeste foi contratado pelo DNER.
4.2.2 Segundo perodo: 1975 a 1978
No plano federal, este perodo corresponde ao Governo Geisel, enquanto no estadual ao Governo Aureliano Chaves. Em 1975 foi criada a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU), vinculada Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, em substituio ao recm-extinto SERFHAU. A CNPU promoveu contatos e intercmbios entre as vrias entidades tcnicas metropolitanas, alm de estabelecer normas para a elaborao dos planos. Determinou-se tambm que os rgos metropolitanos seriam utilizados para repassar os recursos federais aos municpios e agentes setoriais. O Governo Federal criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU), e a sua sub- conta Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU). A maior parte dos recursos acabou sendo destinada ao FDTU, sendo o FNDU predominantemente destinado implantao de Centros Sociais Urbanos (CSU) e melhoria das condies de lazer urbano. Alm disso, o Governo Federal passou a investir maciamente em saneamento (atravs do PLANASA), repassando os recursos diretamente aos rgos estaduais responsveis. Neste perodo, considerado o de maior dinamismo da entidade, o PLAMBEL comeou a sua efetiva atuao como rgo de planejamento da RMBH, principalmente na rea do planejamento do sistema de transportes, do uso e ocupao do solo e na elaborao de amplos diagnsticos sobre a RMBH. O Conselho Deliberativo aprovou em 1975 o Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana (POS), o Plano Metropolitano de Transportes e o Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (PDIES), que condensava uma srie de estudos j realizados pela entidade. 116 O PLAMBEL assumiu o papel de rgo repassador de recursos federais para os municpios e rgos setoriais, com nfase no setor de transportes, conforme as diretrizes federais, o que deu entidade posio de grande prestgio no plano estadual como uma super prefeitura. Os municpios eram considerados componentes indissociveis da RMBH, devendo-se assim se submeter s decises do estado, representado no mecanismo de gesto pelo PLAMBEL. Houve uma reformulao de sua estrutura interna de trabalho, com nfase na gesto financeira dos programas e projetos a serem implantados. Com a criao da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), em 1976, e a realizao de convnio entre a EBTU e a CNPU, a RMBH passou a receber recursos para implantao dos projetos. A partir de 1978 aumentaram os recursos disponveis, atravs da participao do Banco Mundial (BIRD), e o PLAMBEL passou a atuar tambm como rgo executivo. Os recursos recebidos do Governo Federal foram ento aplicados na implantao das vias estruturais dos corredores leste-oeste, nos programas de aumento da capacidade operacional do transporte e do trnsito (PACOTT), de sinalizao (PRESSA), de organizao do transporte pblico por nibus (PROBUS), no projeto da rea central (PACE), e nos estudos para o projeto de controle centralizado de semforos (PCCS). Foram realizados vrios estudos e pesquisas bsicas importantes durante o perodo (ver Anexo Tabela 3), tais como: Pesquisa dos Processos de Morar; Alocao de Recursos Pblicos na RMBH; O Mercado de Terras na RMBH; O Setor Primrio na RMBH; Anlises setoriais da economia urbana e setor industrial; Evoluo demogrfica da RMBH 1940-1980; Patrimnio histrico, artstico e arqueolgico; Elaborao de carta topogrfica e complementao cadastral da RMBH; Diagnstico das reas industriais na RMBH. Procurou-se complementar os instrumentos de planejamento, conforme proposta do PDIES, atravs de Planos de Ocupao do Solo, do Plano de Classificao Viria e da implementao de programas prioritrios. A partir dessas diretrizes, procedeu-se elaborao do projeto da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, aprovado pela Lei Municipal 2.662/76. O PLAMBEL tornou-se a partir de ento representante na Comisso de Uso do Solo da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de Belo Horizonte. Foram elaborados os Planos de 117 Ocupao do Solo para nove municpios no conurbados, assim como anteprojetos de Leis de Uso do Solo para estes municpios, das quais foram aprovadas apenas as de Belo Horizonte, ainda em 1976, e posteriormente as de Betim, Lagoa Santa e Nova Lima, mas j no perodo 1983-1987. Elaborou-se tambm o Programa Prioritrio de Obras para o perodo 1976/1979, constitudo dos seguintes projetos: Via Urbana Leste-Oeste, Programa de Vias Arteriais, Programa de Parques Urbanos, Centros Sociais Urbanos e Saneamento de Lagoa Santa. Desenvolveu-se o Modelo Metropolitano para Transporte Integrado (MOMTI), de concepo multi-modal e baseado na proposta de estrutura territorial do EME, e cuja implantao dar-se-ia em trs etapas: no curto prazo, promovendo o aumento da capacidade operacional do transporte e trnsito; no mdio prazo, implantando o Sistema de Transporte de Capacidade Intermediria; e no longo prazo, atravs da estruturao do Sistema de Transporte de Alta Capacidade ligando os principais centros previstos no EME. O programa do Vale do Arrudas, considerado prioritrio pelo PDIES, avanou com o Plano Metropolitano de Drenagem Urbana e com o Plano Metropolitano de Complementao Urbana. Foi inclusive firmado convnio entre a RMBH, atravs do seu Conselho Deliberativo, e o BNH. O programa, todavia, no chegou a ser implementado. Para tentar compatibilizar a execuo de obras entre os rgos executivos estaduais e municipais, o Governo do Estado criou em 1977 a Comisso de Acompanhamento de Obras e Servios Urbanos (CCASU), com participao dos diversos agentes e coordenao do PLAMBEL. Em 1978, essa Comisso editou normas para execuo de obras e servios pblicos, assim como para utilizao do subsolo e do espao areo na RMBH. Durante este segundo perodo, o PLAMBEL ocupou uma posio central e de grande prestgio junto ao Governo do Estado. Todavia, as indefinies poltico- institucionais e a ausncia de instrumentos que assegurassem capacidade financeira s regies metropolitanas alimentavam conflitos entre o rgo metropolitano, as prefeituras e os agentes setoriais, impedindo a implementao de muitas das propostas constantes dos planos. Somente os programas e projetos de transporte tiveram maior xito na sua implementao, devido garantia dos recursos federais atravs do convnio EBTU/CNPU. 118 Os conselhos metropolitanos reuniram-se poucas vezes durante o perodo, tendo sido aprovadas as seguintes deliberaes (ver Anexo Tabela 6): Regimento Interno do Conselho Deliberativo (1975); Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (1975); Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana (1975); Alterao de disposies da Deliberao 07/75 Regimento Interno (1976); Convnio entre a RMBH e o BNH (1976). Em 1977 foi aprovado tambm pelo Conselho Deliberativo um Protocolo de Intenes para a criao da Companhia de Transportes Urbanos da RMBH (METROBEL).
4.2.3 Terceiro perodo: 1979 a 1982
Em 1979, foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em substituio CNPU, e durante este perodo o Governo Federal sancionou dispositivos legais que atribuam aos Conselhos Deliberativos e s entidades metropolitanas novas responsabilidades, como as Leis 6.535/78 e 6.766/79 (que dispunha sobre o parcelamento do solo urbano), alm do decreto 85.916/80, que buscava disciplinar a atuao e compatibilizar os investimentos da administrao federal nas RMs s diretrizes dos rgos metropolitanos. O CNDU e os organismos metropolitanos realizaram, em 1981/82, uma srie de eventos de alcance nacional, reunindo rgos de nvel federal, estadual e municipal, para discutir as perspectivas de atuao e compatibilizao de seus programas. Neste perodo, o PLAMBEL subordinou-se Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao-Geral (SEPLAN), que passou a se responsabilizar por gerir os recursos transferidos pelo Governo Federal e coordenar os programas de investimento em transportes. Foi implantada a Companhia de Transportes Urbanos da RMBH (METROBEL), tambm subordinada SEPLAN, o que lhe garantiu uma atuao independente do PLAMBEL. A SEPLAN, assumindo algumas das atividades at ento executadas pelo PLAMBEL, passou a atuar de forma cada vez mais independente. Notavelmente, tratou-se de um momento de enfraquecimento PLAMBEL, tornada um rgo de suporte tcnico SEPLAN. 119 Foi o PLAMBEL quem coordenou todo o processo de organizao da METROBEL, empresa pblica criada em 1980 para gerenciar e planejar todo o sistema virio e de transporte da RMBH. A METROBEL teve atuao importante no incio dos anos 1980, principalmente por meio do Programa Integrado de Organizao e Operao do Sistema de Transporte Pblico por nibus (PROBUS) e do Projeto da rea Central (PACE), alm da criao da Estrutura Tarifria do Sistema de Transportes da RMBH (ESTAR) e da Cmara de Compensao Tarifria (CCT), que estabelecia um subsdio cruzado entre as empresas operadoras superavitrias e as deficitrias, favorecendo as linhas de nibus perifricas. Em consonncia com a centralizao de recursos e a setorializao dos investimentos no mbito federal, o Governo do Estado adotou como estratgia o planejamento para negociao. Esta adaptao do estado conjuntura nacional de crise reduziu ainda mais a importncia do rgo metropolitano no cenrio estadual, tanto como rgo global de planejamento, quanto como coordenador intersetorial no desenvolvimento da RMBH. Esta estratgia estimulou as agncias setoriais estaduais a reproduzirem a negociao de seus programas e projetos junto ao Governo Federal. A postura do PLAMBEL nesse perodo foi de, alm de participar da estratgia estadual, buscar se fortalecer junto aos municpios e tentar a maior integrao com os rgos setoriais. A entidade empreendeu tambm um esforo de reavaliao do planejamento metropolitano diante das transformaes experimentadas pela RMBH desde a aprovao do PDIES em 1975. Frente ao processo de crescente periferizao dos loteamentos populares, inicialmente o PLAMBEL buscou evitar que os mesmos fossem implantados fora dos limites da RMBH: partindo da hiptese de que as medidas rgidas de parcelamento impostas aos municpios metropolitanos haviam contribudo para a elevao do preo do solo, aprovou-se pelos Conselhos Metropolitanos, em 1979, proposta do PLAMBEL referente flexibilizao dos parmetros de parcelamento em reas de expanso urbana dentro da RMBH, a adoo de maior controle do parcelamento nos municpios limtrofes RMBH, e a adoo de medidas para estimular o adensamento de reas internas aos permetros urbanos. Foi deste conjunto de propostas que resultou a institucionalizao do Colar Metropolitano, englobando onze municpios vizinhos da RMBH que j vinham sofrendo os efeitos da metropolizao, e que a partir de ento se submeteram ao controle de parcelamento 120 realizado pelo PLAMBEL. Esse esforo de maior controle da expanso urbana, respaldado pela Lei Federal 6.766/79 que estabeleceu medidas para o parcelamento do solo e penalidades mais rgidas aos loteadores clandestinos, logrou reduzir o nmero de novos loteamentos populares na RMBH e Colar. O Decreto Estadual n 20.791, de 03/09/80, estabeleceu normas para a anuncia prvia para aprovao de projetos de loteamento e desmembramento urbano pelos municpios, cabendo ao PLAMBEL representar o estado para parcelamentos de reas superiores a um milho de metros quadrados nos quatorze municpios da RMBH e no Colar Metropolitano. O PLAMBEL passou ento a atuar principalmente em trs nveis: avaliao e incio da reformulao do PDIES; controle do parcelamento do solo na RMBH e Colar; e implementao de programas de transporte atravs de apoio tcnico e gerencial SEPLAN. Foram realizados seminrios internos e montou-se um grupo de trabalho para propor alternativas de programao de trabalhos e estruturao interna do rgo metropolitano, cujos resultados foram implementados em 1979 e 1980. O PLAMBEL props ao Conselho Deliberativo um conjunto de medidas para corrigir as distores provocadas por aes isoladas na RMBH e permitir o acesso da populao de baixa renda a reas bem localizadas. O Conselho promulgou ento em outubro de 1979 uma srie de deliberaes (ver Anexo Tabela 6): estabelecimento das Zonas Urbanas, de Expanso Metropolitana e Rural; definio do Sistema Virio Metropolitano; recomendaes para controle de parcelamento do solo nos municpios do Colar Metropolitano, formao de estoques de terrenos e outras medidas para ampliar a oferta habitacional; e utilizao da proposta de novas reas industriais (elaborada atravs de convnio PLAMBEL/CDI). Todavia, as nicas medidas implementadas foram aquelas referentes ao controle do parcelamento do solo, cuja atividade foi incrementada durante o perodo. O PLAMBEL, alm de estabelecer as diretrizes de parcelamento do solo, passou a atuar na regularizao de loteamentos, atravs da formulao do Programa de Proteo ao Consumidor de Lotes, assim como iniciou os estudos para a proteo dos recursos naturais e das bacias de abastecimento de gua na rea de influncia do aeroporto metropolitano. A partir dessas diretrizes, a entidade desenvolveu, em parceria com alguns municpios, as leis municipais de parcelamento do solo e de 121 delimitao de permetros urbanos 19 . Atravs da sua sesso de controle da expanso urbana, o rgo buscava garantir a observncia das normas para a implantao de novos loteamentos. Esse trabalho se deu em conjunto com as prefeituras, que se incubiam da aprovao final dos projetos apresentados. A entidade assessorou tambm o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) na definio de reas de preservao permanente, participando da Comisso Metropolitana de Implantao da Lei n 6.503 (COMEL). Durante o perodo, teve prosseguimento o programa de investimentos em transportes metropolitanos, assim como foram elaborados os ltimos projetos includos no programa EBTU/BIRD. Todavia, a EBTU implementava muitos dos seus programas de acordo com diretrizes de polticas nacionais, muitas vezes desconsiderando particularidades locais e as diretrizes de planejamento metropolitano, como no caso da implantao do Trem Metropolitano. A partir de ento, a atuao do PLAMBEL foi apenas de apoio SEPLAN. Foram tambm desenvolvidos outros trabalhos (ver Anexo Tabela 3), dentre os quais destacaram-se: propostas para implantao de um sistema metropolitano de destinao final de resduos slidos; proposta de legislao municipal para regularizao de favelas, dando origem ao Setor Especial 4 (SE-4) e ao PROFAVELA em Belo Horizonte; estudo de viabilidade tcnica e financeira do projeto integrado para as reas ainda no ocupadas da Via Urbana Leste-Oeste. Essas reas foram ento declaradas de utilidade pblica para fins de desapropriao pelo Governo do Estado. Todavia, destas propostas, apenas aquelas relativas regularizao de favelas obtiveram xito. Durante o perodo, o governo estadual, em consonncia com a sua orientao de introduzir o planejamento participativo, valorizou mais a gesto colegiada da RMBH, convocando os conselhos de forma mais sistemtica. Entretanto, a discusso centrou-se mais na regulamentao do uso do solo, passando os conselhos a atuarem como os nveis decisrios em torno do tema. Alm disso, apesar da maior
19 Leis de Parcelamento do Solo: Betim (Decreto n 237/83 e Lei n 1.669/83); Caet (Lei n 1.294/79); Contagem (Lei n 1.192/74); Ibirit (Lei n 889/66); Lagoa Santa (Lei n 695/88); Nova Lima (Lei n 1.068/83); Pedro Leopoldo (Lei n 984/81); Raposos (Lei n345/79); Ribeiro das Neves (Lei n404/77); Santa Luzia (Lei n 1.035/84); Vespasiano (Lei n 1.001/81). 122 manifestao dos prefeitos durante o perodo, poucas vezes tomaram-se decises que no fossem tambm de interesse do estado. Foram aprovadas dezoito deliberaes (ver Anexo Tabela 6), dentre as quais: Alterao do regimento do Conselho Deliberativo (1981); Recomendaes para execuo de planos e programas pblicos na RMBH (1979); Proteo ambiental da Bacia de Vargem das Flores (1979/1981); Diretrizes para parcelamento do solo, demarcao de Zonas Urbanas Especiais (ZUE) e regularizao de loteamentos (1979/80/81/82); Definio do Sistema Virio Metropolitano (1979); Aprovao de medidas relacionadas com o sistema de transporte pblico (1980/81/82); e Diretrizes para programas habitacionais (1979/80/81). Quanto avaliao do PDIES, foram analisadas as propostas e as intervenes a partir de 1976, concentrando-se nas reas de transporte e uso do solo. A avaliao, publicada no documento Diretrizes de Estruturao Urbana da RMBH (PLAMBEL, 1982) constatou a necessidade de reformulao da proposta de organizao territorial e de reavaliao do MOMTI, levando-se em considerao a nova realidade metropolitana. Foram tambm avaliados o POS e o Acordo INCRA/PLAMBEL, constatando-se que as medidas propostas no haviam obtido xito ou no haviam sido implementadas. A concluso final foi a de que o modelo de organizao territorial preconizado no EME e no PDIES no se consolidaria. Props-se ento que a reformulao do Plano deveria se dar a partir de um novo referencial terico e metodolgico. Todavia, o detalhamento das propostas e a reformulao sistemtica do Plano no foram levados a cabo nos anos seguintes.
4.2.4 Quarto perodo: 1983 a 1987
A partir de 1983, instalou-se um sistema de gesto metropolitana com maior participao dos municpios nos processos decisrios, buscando torn-lo mais representativo e legtimo. Foi estabelecida a paridade de representao do estado e dos municpios no Conselho Deliberativo, e o Conselho Consultivo passou a ser 123 obrigatoriamente ouvido pelo Deliberativo. Vinculou-se o PLAMBEL ao Conselho Deliberativo, caracterizando-o assim como rgo metropolitano, e no mais como rgo estadual de apoio aos municpios, como se dava quando o mesmo se encontrava subordinado SEPLAN. As Leis Delegadas n 06/85 (que dispunha sobre a estrutura orgnica da Administrao Estadual) e n 18/85 (que dispunha sobre a RMBH), estabeleceram a Administrao da RMBH, que deveria ser compreendida pelos Conselhos Deliberativo, Consultivo e pelo PLAMBEL. Durante este perodo, a questo da gesto metropolitana foi alvo de inmeros estudos, debates e propostas. Em 1984 realizou-se o Seminrio Nacional sobre os Problemas das Regies Metropolitanas, em que o PLAMBEL apresentou uma nova Proposta de Ordenamento Jurdico-Institucional das Regies Metropolitanas. Em 1985 foi encaminhado Comisso da Constituinte o documento Lei Complementar n 14/73: Avaliao Crtica e Proposta de Reformulao. Em 1986, o PLAMBEL defendeu a proposta de reconhecimento da regio metropolitana como instncia governamental, a institucionalizao do processo legislativo regular com a participao de representantes da comunidade metropolitana, e a ampliao da participao dos municpios na gesto. O PLAMBEL reviu tambm as diretrizes de estruturao urbana formuladas no perodo anterior. Em 1984 foram elaborados estudos sobre o processo de formao do espao, o quadro natural, os processos de acumulao, a estrutura social, as atividades econmicas e o emprego na RMBH. Em 1985, concluiu-se o Diagnstico (processo de formao do espao metropolitano e estrutura urbana) e o Prognstico da Estrutura Urbana (tendncias de estruturao do espao metropolitano no perodo 1985/1995). Havia a pretenso de apresentar esse trabalho s administraes municipais e aos rgos setoriais, promovendo a discusso, para ento detalhar as propostas de interveno. Todavia, isso no se deu, e tanto as discusses quanto as propostas foram definidas no mbito do PLAMBEL, no tendo sido nem mesmo submetido aos Conselhos. Metodologicamente, o PLAMBEL se voltou a tentar compreender a cidade como um processo, para poder examinar qualquer proposta municipal ou setorial e opinar sobre seus resultados e conseqncias, assim como ser capaz de perceber e compreender a globalidade dos problemas na totalidade do espao metropolitano. A 124 esse trabalho, deu-se o nome de PLANO, mas que na verdade no consistiria em elaborar um novo PDIES, mas sim adquirir um conhecimento dos processos que atuam na constituio da cidade. Isso exigiria tambm a montagem de um sistema de informaes de suporte ao planejamento. Para tanto, reformulou-se a estrutura interna do rgo, integrando-se as Diretorias de Planejamento e de Operaes em uma nica Diretoria Tcnica. Por conta disso isso, diversos trabalhos foram interrompidos, sendo alguns deles retomados no final do perodo, como os estudos relativos ao macrozoneamento metropolitano e proteo de reas especiais. No que toca sua atuao sobre o Uso e Ocupao do Solo, o PLAMBEL desenvolveu, alm do controle do parcelamento (exame, anuncia prvia e fiscalizao) e da regularizao de loteamentos, as seguintes aes: participao na reformulao da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte em 1985; zoneamento industrial (proposta para localizao e cadastro industrial); propostas para leis de parcelamento do solo dos municpios da regio metropolitana; anteprojetos para leis municipais de uso e ocupao do solo; cadastro de loteamentos; e redefinio de permetros urbanos. O Macrozoneamento do Uso e Ocupao da RMBH foi editado em 1987, incorporando os seguintes trabalhos: Zoneamento Industrial (conforme a Lei Federal n 6.803/80); Delimitao de reas para o setor agropecurio; diretrizes para Expanso Urbana de acordo com os Permetros Urbanos aprovados pelos municpios; e as Diretrizes para Preservao do Patrimnio Ambiental, com vistas preservao de mananciais, da cobertura vegetal e do patrimnio ecolgico, paisagstico e cultural da RMBH. O planejamento de transportes por parte do PLAMBEL foi interrompido quando da implantao da METROBEL, ainda que se tenha tentado retomar o mesmo em 1983/84 com o Plano Metropolitano de Transportes, sem sucesso. Reduziram-se os investimentos federais a partir do encerramento do primeiro convnio EBTU/BIRD. Em 1985 o PLAMBEL coordenou um programa de pavimentao em reas de periferias (PROPAV), e concluiu os anteprojetos de trs vias do sistema virio metropolitano: 050 (trecho BR-381/262), 210 (Via Urbana Leste-Oeste Anel Rodovirio) e 700 (Barreiro Ressaca). Teve incio a implementao do Sistema de Transporte de Capacidade Intermediria (STCI), com a negociao junto ao BNDES dos recursos para sua implantao da 125 primeira etapa do sistema no corredor Norte (Av. Cristiano Machado). A segunda etapa foi negociada junto EBTU, com participao do BIRD, para implantao do corredor Nordeste (Gameleira CEASA). Neste perodo, o Conselho Deliberativo aprovou uma centena de deliberaes e Resolues (ver Anexo Tabela 6) A maioria, no entanto, referia-se a Autorizaes para aumento dos preos de passagens do sistema de transporte pblico por nibus e das tarifas de txi (devido inflao galopante), assim com a concesso de passe livre aos maiores de 65 anos, aos cegos e excepcionais. As demais Deliberaes e Resolues trataram dos seguintes temas: Sistema Virio definio de novas caractersticas geomtricas para as vias da RMBH; Transporte Pblico aprovao de regulamento dos servios de transporte coletivo por nibus e do servio de txi; Parcelamento do Solo autorizao aos municpios para implantarem parcelamentos de interesse social e aprovao de normas de fiscalizao de obras de infraestrutura; Uso do Solo anuncia prvia para redefinio de permetros de Zona Urbana (ZU), de Expanso Urbana (ZEU), e Rural (ZR), para delimitao de Zonas Urbanas Especiais (ZUE) em distritos e povoados, e para a aprovao das leis de uso e ocupao do solo em Betim e Lagoa Santa.
4.2.5 Quinto perodo: 1988 a 1996
Durante este perodo, o PLAMBEL funcionou mais como um rgo de pesquisas do que como um efetivo rgo de planejamento metropolitano, em grande parte devido escassez de recursos para implementao de projetos de abrangncia metropolitana. A METROBEL foi extinta sob o clamor popular em 1987, diante das dificuldades de operar o sistema num custo que a populao considerasse adequado, e as suas atribuies foram assumidas pela recm-criada autarquia Transportes Metropolitanos (TRANSMETRO). Tambm em 1987, pela Lei Estadual n 9.527, foi criada a Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos (SEMETRO), qual se subordinaram o PLAMBEL e a TRANSMETRO. 126 At 1988, considera-se que o PLAMBEL vivia situao excepcional como rgo pblico, tendo evoludo de 54 profissionais no incio das suas atividades, ainda dentro da Fundao Joo Pinheiro, para atingir aproximadamente 250 funcionrios no perodo de maior atividade. Quantos aos recursos disponveis, houve uma evoluo muito grande at 1982, principalmente devido ao volume de recursos federais repassados RMBH. O cancelamento desses repasses deixou a entidade a descoberto, j que a legislao sobre a gesto metropolitana no previa um Fundo Metropolitano. A partir de ento, retornou-se situao original em que os gastos de custeio eram preponderantes. No incio de 1988, o PLAMBEL, como a maioria dos rgos de planejamento no pas, atravessou uma de suas maiores crises. A sua extensa equipe tcnica foi reduzida maciamente e colocou-se em xeque sua identidade enquanto rgo de planejamento metropolitano, diante do fortalecimento do municipalismo e do crescente descrdito da atividade de planejamento. Naquele momento, a equipe da entidade era formada por 112 profissionais, 72 estando no rgo, 27 licenciados e 13 disposio dos municpios, principalmente da capital 20 . Com a criao da SEMETRO, consolidou-se um novo sistema operacional de assuntos metropolitanos, mantendo-se os conselhos como instncias de deciso poltica. Apesar da expectativa de recuperao da fora do PLAMBEL, no se deram as reestruturaes necessrias, como a melhoria salarial atravs de planos de cargos e salrios, e tampouco se definiu o posicionamento poltico do rgo diante da nova realidade. O Decreto n 29.450/89 estabelecia que o PLAMBEL deveria elaborar um novo Plano Diretor da RMBH a partir da reviso do PDIES. Todavia, s foi concludo o Diagnstico, publicado em 1989 no volume Sntese dos Diagnsticos Setoriais, e que no chegou a subsidiar a elaborao de propostas efetivas que poderiam vir a compor um novo Plano para a regio metropolitana. Com a promulgao da nova Constituio do Estado de Minas Gerais, em setembro de 1989, estabeleceu-se que deveria ser criada a Assemblia Metropolitana de Belo
20 A equipe do PLAMBEL era assim distribuda em 1988: Arquiteto (19), Engenheiro (23), Economista (7), Tcnico em Administrao (13), Advogado (9), Socilogo (6), Analista de Processamento de Dados (3), Gegrafo (7), Tcnico em Contabilidade (3), Auxiliar Tcnico / Desenhista (6), Bibliotecria (3), Secretria / Datilgrafa (10), Motorista (3) (FJP, 1988). 127 Horizonte, uma ao at ento indita, que poderia fortalecer o interesse metropolitano, considerando-se as responsabilidades do estado sem comprometer a autonomia dos municpios. A Assemblia Metropolitana, o planejamento metropolitano e a execuo de funes pblicas de interesse comum foram regulamentados pela Lei Complementar n 26/93. Entretanto, ao contrrio das expectativas positivas levantadas pela criao da Assemblia, em 1992 a SEMETRO foi extinta e o PLAMBEL transferido para a SEPLAN. Em 1994, a TRANSMETRO foi extinta, particularmente devido a dificuldades financeiras causadas pela perda de diversas linhas de nibus para a Empresa de Transporte e Trnsito da Prefeitura de Belo Horizonte (BHTRANS), criada em 1991, na esteira do processo de municipalizao das polticas pblicas. J em estado de agonia poltica e tcnica, e sem competncias definidas, o PLAMBEL foi definitivamente extinto pela Lei 12.156/96, durante o governo Eduardo Azeredo, e as suas atribuies foram parcialmente assumidas pela SEPLAN e pela FJP. 128 4.3 O Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH, 1975)
Figura 9 Capa do PDIES-RMBH. Fonte: PLAMBEL, 1975.
O Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDIES-RMBH) foi encaminhado pelo PLAMBEL ao Conselho Deliberativo da RMBH em 11 agosto de 1975, tendo sido aprovado pelo mesmo Conselho no dia 2 de setembro de 1975, pela Deliberao n. 02/75, sob a presidncia de Paulo Camilo de Oliveira Penna. Segundo o texto de apresentao 129 do PDIES ao Conselho, de autoria do ento presidente do PLAMBEL, Hlio Braz de Oliveira Marques, o Plano (PLAMBEL, 1975: 4) buscava armar a [RMBH] de instrumentos para a soluo de seus evidentes problemas atuais, bem como dar-lhe condies de antecipar-se s situaes crticas que fatalmente se geraro, se no se partir para o imediato ordenamento da expanso da regio.
Alm de se nortear pelo exame da regio em si, o PDIES levou em conta o posicionamento e o papel da RMBH como metrpole de equilbrio inserida na Regio Centro-Sul do pas. Assim, a fixao das diretrizes de desenvolvimento da RMBH, tendo 1990 como horizonte, foi entendida no s como de interesse da prpria regio e do Estado de Minas Gerais, mas como uma questo de interesse nacional. O PDIES dividiu-se em cinco partes: I) Parte Introdutria; II) A RMBH; III) Diretrizes e Objetivos da Organizao Territorial da RMBH; IV) A Organizao Territorial Proposta; V) A Implantao do Planejamento; mais um Anexo contendo uma relao dos estudos e planos elaborados pela equipe tcnica do PLAMBEL desde 1971, e que serviram de referncia para a elaborao do Plano. Dentre os estudos tcnicos que integraram o PDIES-RMBH (1975), cabem alguns comentrios acerca do Esquema Metropolitano de Estruturas (EME). Analisando o Primeiro Esboo do EME, apresentado ao Conselho Consultivo em 1972, Denise Madsen Melo (1991) defende que a linha de planejamento seguida pelo PLAMBEL poca era marcada pela idia do planejamento territorial, em que se assumia o planejamento metropolitano como uma escala intermediria entre o planejamento econmico regional e o planejamento urbano de nvel local. O planejamento metropolitano tomava assim a RMBH como um espao nico, no tratando da diferenciao interna dos seus diversos ncleos urbanos. Ao EME caberia lanar as diretrizes primrias da organizao territorial metropolitana, e como alternativa excessiva concentrao urbana sugeriu-se a distribuio espacial de novas estruturas econmicas e sociais atravs da criao de novos sub-centros, tambm chamados de cidades novas. O Primeiro Esboo do EME (1972) apresentou trs alternativas para a estrutura territorial metropolitana: Alternativa 1, que consistiria na manuteno da estrutura rdio-concntrica, 130 completando as funes do centro metropolitano com a criao de centros secundrios, e do desenvolvimento de corredores de atividades mltiplas (comrcio, servios, residncias etc.) ao longo das principais vias radiais e de um sistema de transporte de massa seguindo tambm um padro radial; Alternativa 2, que propunha a criao de um novo centro de escala metropolitano na regio de Betim, associado ao desenvolvimento de centros secundrios e do disciplinamento do crescimento do centro da capital; Alternativa 3, em que seria criado tambm um novo centro metropolitano na regio de Vespasiano, acrescido das propostas da Alternativa 2. Segundo Melo (1991), vrios representantes municipais manifestaram- se a favor da Alternativa 1, que exigiria menos investimentos. Apontaram-se vrios argumentos favorveis criao de novos plos, tais como: melhor distribuio geogrfica da populao e das atividades propiciando melhor acesso s facilidades urbanas como emprego e moradia; sistema de transporte agindo como elemento indutor da ocupao das novas reas; o custo de implantao de cidades novas seria inferior ao custo de expanso dos loteamentos perifricos e ao custo de renovao urbana das reas consolidadas; a reserva de terrenos prxima aos novos centros que poderia ser realizada atravs da constituio de uma Companhia Urbanizadora contribuiria para oferta de lotes urbanizados a preos acessveis, combatendo os efeitos negativos da especulao imobiliria. A dificuldade de ocupao efetiva dos plos no curto prazo foi apontada como um fator desfavorvel, o que geraria subutilizao de equipamentos coletivos durante algum tempo. Alm disso, advertiu-se que se deveria evitar que os novos centros se tornassem cidades-dormitrio, devendo cumprir funes variadas, assim como abrigar diversos estratos sociais (MELO, 1991). O Esquema Metropolitano de Estruturas (EME), aprovado em 1974 pelo Conselho Deliberativo, reforava as diretrizes contidas no Primeiro Esboo do EME, visando a descentralizao urbana da RMBH. Defendeu-se assim uma estratgia de desconcentrao concentrada, que se manifestaria numa estrutura espacial mais desconcentrada a partir da concentrao seletiva de investimentos em novos plos ou ncleos urbanos. Metodologicamente, o EME manteve a mesma linha do Primeiro Esboo, centrando-se na dimenso territorial regional, no considerando detalhadamente a estrutura urbana: a utilizao de quadrculas para diviso do espao em macro unidades de localizao revelava o tratamento homogneo dado 131 ao territrio. A equipe multidisciplinar foi dividida em funo dos estudos setoriais (sociais, econmicos, financeiros, demogrficos, habitacionais, uso do solo, transportes), servindo de insumo equipe responsvel pelo planejamento fsico- territorial, que definiria a estrutura metropolitana. O EME apontou oito hipteses de distribuio espacial da populao e do emprego metropolitanos, a partir dos quais foram selecionadas duas alternativas de estrutura urbana. Essas oito alternativas foram deduzidas a partir de modelos matemticos sistmicos que estimavam a distribuio da populao futura de acordo com os parmetros da localizao de empregos bsicos e secundrios e dos ndices de acessibilidade de cada quadrcula. As duas alternativas selecionadas eram coincidentes com as alternativas apresentadas no Primeiro Esboo do EME: uma com um centro nico e corredores radiais de atividades mltiplas (Alternativa 1), e outra com a criao de um novo sub-centro metropolitano em Betim (Alternativa 5). No se procedeu anlise das oito alternativas apresentadas, na medida em que se considerou que as Alternativas 1 e 5 melhor interpretavam concretamente as situaes que haviam sido concebidas pelo PLAMBEL (MELO, 1991). Contrariando a tendncia a favor da Alternativa 1, manifesta na discusso do Primeiro Esboo, indicou-se que a melhor opo seria a Alternativa 2. As Pesquisas Scio-Polticas 21 realizadas tambm indicavam preferncia da maioria das lideranas consultadas pela implantao de um novo sub-centro metropolitano, em oposio ao modelo rdio-concntrico. A escolha da regio de Betim para localizao da nova centralidade foi tomada pela equipe tcnica do PLAMBEL a partir da constatao de que vrios empreendimentos industriais seriam viabilizados no municpio (FIAT, KRUPP, FMB, DIs, etc.), o que viria a consolidar a expanso urbana do eixo oeste. Conforme se ver em seguida, a Alternativa 2 de um novo sub-centro em Betim foi adotada como principal proposta do PDIES.
21 As Pesquisas Scio-Polticas (Vida Associativa e Lideranas Comunitrias) foram realizadas pela Fundao Joo Pinheiro em convnio com o Departamento de Cincia Poltica da UFMG no incio na dcada de 1970, ainda sob o primeiro momento do PLAMBEL. Segundo Souza (2009), estas pesquisas buscavam mapear as lideranas locais, municipais, supramunicipais e as respectivas representaes e interesses na RMBH, com o intuito de garantir uma base poltica para dar viabilidade ao Convnio de 1971 entre Governo do Estado e Municpios. Procurava-se assim garantir que os estudos e diretrizes tcnicas fossem discutidos com algum grau de participao e chegassem populao. A edio da autoritria Lei Complementar 14/73 e a transformao do PLAMBEL em autarquia estadual em 1974 obstaculizaram o prosseguimento a esse tipo de trabalho. 132 Outro documento fundamental do mesmo perodo, o Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana (POS, 1975), abrangia a rea da aglomerao de 1972, e estabelecia diretrizes para a ocupao do solo e para a expanso urbana na regio, determinando o zoneamento de uso do solo e os modelos de parcelamento, estes segundo diferentes categorias de zonas de expanso urbana, variando de 200 m a 5000 m. A Figura 10 abaixo apresenta mapa-sntese do POS. Atravs do Convnio INCRA-PLAMBEL, buscava-se desestimular o parcelamento alm do permetro da aglomerao, que compreendia em 1972 cerca de da rea total da RMBH. O POS propunha ainda as seguintes medidas e programas: poltica tributria indutora; poltica de controle da localizao de atividades de grande porte; poltica de investimentos pblicos; projetos estratgicos dos Vales do Arrudas e gua Branca, da rea Central de Belo Horizonte e do Sub-Centro de Betim; implantao de reas de lazer e recreao e de Parques Urbanos; e projeto de preservao dos ncleos urbanos histricos da RMBH (PLAMBEL, 1986). Foi a partir do acmulo de informaes dos estudos e planos citados que se procedeu elaborao do PDIES-RMBH. O objetivo geral do PDIES era dar populao prevista para 1990 plenas condies de morar, trabalhar e deslocar-se na RMBH. Quanto s Bases Conceituais e Metodolgicas, o Plano formulava diretrizes gerais e de longo prazo para a organizao territorial da RMBH. O ano-base para a coleta de informaes foi 1970, com horizonte at 1990. O perodo de 20 anos foi considerado adequado para que a RMBH recebesse um volume suficiente de investimentos e de aes para efetuar mudanas substanciais na estruturao do seu espao, e para que se pudesse avaliar as mudanas na distribuio espacial da populao e dos padres de circulao (PLAMBEL, 1975). A estimativa populacional apresentada para 1980 era de 2.898.274 habitantes e para 1990 de 5.089.016 habitantes, o que implicaria numa taxa de crescimento anual mdia de 5,94% ao longo das duas dcadas, considerando-se que em 1970 a populao da RMBH era de 1.605.306 habitantes. Entre 1970 e 1990 esperava-se uma triplicao do nmero de empregos disponveis, de 482.903 para 1.568.115, sendo que 396.686 trabalhadores estariam alocados no setor industrial, 1.155.429 no setor tercirio e 16.000 em atividades agropecurias.
133
Figura 10 Plano de Uso e Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p. 134 A estratgia do desenvolvimento econmico e social do PDIES estabeleceu dois objetivos de carter geral: 1) [...] transformar a RMBH numa verdadeira metrpole, indispensvel no s ao desenvolvimento scio-econmico de Minas Gerais, como tambm ao equilbrio espacial do desenvolvimento da Regio Centro-Sul do Brasil; 2) [...] restaurar o equilbrio das funes urbanas na RMBH a fim de proporcionar sua populao o mximo possvel dos benefcios inerentes economia urbana (PLAMBEL, 1975: 28). Entendia-se que o estrangulamento das funes urbanas poderia vir a afetar negativamente o desempenho das funes regionais, ou seja, concretizar o segundo objetivo seria fundamental para se alcanar o primeiro. Considerava-se que os principais problemas relacionados economia urbana eram a elevada taxa de desemprego, a alta concentrao de renda, o atraso e pouco dinamismo do setor de servios, a falta de complementaridade do setor industrial centrado na produo de bens intermedirios, e as deficincias de capital humano associadas baixa qualificao, baixos nveis educacionais e de sade. Em contraposio, a economia regional metropolitana apresentava tambm potenciais para a soluo dos problemas arrolados, tais como a existncia prvia de uma estrutura produtiva j instalada, a presena de infraestrutura que proporcionava economias de escala, a existncia de espao suficiente para a localizao industrial, as condies relativamente boas dos equipamentos de sade e educao e a existncia do terceiro maior mercado consumidor do pas, a despeito das limitaes impostas pelos baixos nveis de renda da populao. Diante desse conjunto de problemas e potenciais referentes economia urbana, a meta de complementao do parque industrial da RMBH implantao da indstria de bens de consumo durveis e de capital (mecnica, material eltrico e de transporte etc.) era entendida enquanto um dos principais elementos integradores da poltica de restaurao do equilbrio das funes urbanas na regio. Essa complementao industrial poderia promover um maior dinamismo na indstria e nas demais atividades econmicas, assim como ampliar a rea de influncia da RMBH sobre Minas Gerais. Entretanto, o PDIES (PLAMBEL, 1975) defendia que este crescimento industrial deveria ser compatibilizado com as condies de vida da regio a partir de um planejamento do uso do solo que levasse em considerao os princpios de funcionalidade, qualidade do ambiente de vida, liberdade e mobilidade, 135 eficincia e flexibilidade. A partir destas diretrizes gerais, definiram-se cinco objetivos da organizao espacial para a RMBH: a) Quanto s reas centrais: prover reas para expanso das atividades centrais dos centros metropolitanos; promoo de novos centros se necessrio; proporcionar boa qualidade ambiental, com respeito aos aspectos histrico-culturais e paisagsticos; assegurar acesso satisfatrio; proporcionar estruturas de participao e comunicao a toda a populao; utilizao mxima dos investimentos j realizados; garantir a viabilidade econmica e financeira dos novos centros a partir da participao do setor privado; e assegurar a localizao dos centros comerciais e de servios bsicos prxima s reas residenciais. b) Quanto localizao industrial: oferta suficiente de terrenos industriais; localizao prxima a reas residenciais existentes; impedir a destruio de recursos naturais e histrico-culturais e a deteriorao da paisagem urbana decorrente da m localizao e m insero urbana das reas industriais; localizao adequada de atividades no-residenciais de apoio produo; e orientao da localizao industrial para gerao de empregos e aumento do potencial tributrio nos municpios da regio metropolitana. c) Quanto ao sistema de transportes: oferta suficiente de transporte coletivo para populao de baixa renda; reduo dos tempos de deslocamento e dos acidentes; conjugao entre o transporte de carga rodovirio e ferrovirio; melhor insero do sistema de transporte no ambiente urbano; incentivo a meios de transporte no poluentes; utilizao das infraestruturas disponveis, especialmente as ferrovias; e possibilidade de adaptao do sistema de transporte intensidade e direcionamento do crescimento urbano. d) Quanto aos assentamentos residenciais: orientao da expanso residencial para determinadas reas e segundo padres de assentamento que minimizem os custos sociais da urbanizao; estimular formas de assentamento que viabilizem a utilizao intensiva do sistema de transporte coletivo; melhor distribuio espacial da populao buscando maior integrao social; garantia de fontes de emprego e de servios junto s reas residenciais; e garantia da oferta de terrenos de baixo custo em localizaes adequadas para populao de baixa renda. 136 e) Quanto aos espaos naturais: uso econmico dos espaos naturais desde que no comprometam as funes dessas reas para a comunidade; melhores vias e meios de acesso s atividades de lazer e turismo; e garantia de grandes parques urbanos no interior das reas urbanizadas, com uso intensivo pela populao. A nova organizao territorial (Figura 11 a seguir) foi proposta em contraposio tendncia de manuteno da concepo rdio-concntrica, cujas conseqncias no longo prazo seriam a total saturao do centro de Belo Horizonte e as baixssimas densidades na periferia, o que continuaria tornando antieconmica a implantao dos servios pblicos e da infraestrutura bsica nas reas mais afastadas do centro. Tendo como pressupostos o reconhecimento de que, mesmo que o estoque urbano acumulado da RMBH j fosse bastante expressivo, a quase triplicao da sua populao at 1990 exigiria, para alm da regenerao e ampliao desse estoque, uma capacidade radicalmente criativa dos planejadores em relao aos seus acrscimos urbanos necessrios (PLAMBEL, 1975). O modelo escolhido teria a seguinte configurao: a) Dois centros metropolitanos, afastados um do outro, que concentrariam servios e equipamentos de atendimento a uma demanda mais sofisticada; b) Diviso da oferta de empregos secundrios entre os dois centros; c) Ligaes virias eficientes entre os dois centros metropolitanos, a partir de eixos paralelos que configurariam uma malha direcional de expanso urbana no sentido leste-oeste que oferecesse, ao longo de sua extenso, condies intensamente atrativas para o assentamento do uso residencial. O segundo centro metropolitano (CM2) deveria se localizar nas imediaes de Betim em rea ainda no ocupada, diante da incapacidade do centro de Belo Horizonte (CM1) em abrigar a expanso de mo-de-obra prevista, e da tendncia de concentrao industrial nos municpios de Betim e Ibirit, que demandaria servios industriais e residenciais naquela rea. Segundo o Plano, a implantao do CM2, se somada criao de um sistema de transporte com ligaes eficientes entre o CM2 e o CM1, criaria condies para a presena de populao de renda mdia e alta em Contagem, Betim e Ibirit (PLAMBEL, 1975). 137
Figura 11 Esquema Metropolitano de Estruturas (EME) Alternativa 5. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p. 138 O CM2 se diferenciaria dos demais centros zonais tanto pelo volume de atividades e empregos ali concentrados quanto pela complexidade e diversidade dos servios ofertados. A demanda por servios especializados financeiros, securitrios, culturais, hospitalares e comrcio especializado seria garantida pela concentrao populacional e industrial nos setores oeste, noroeste e sudoeste da RMBH. Alm disso, o CM2 concentraria, para alm de empresas de alcance metropolitano e extra-metropolitano, servios de alcance local e vicinal, como supermercados e lojas de departamento, o que conferiria rea complexidade funcional suficiente para competir com o Centro de Belo Horizonte 22 . Quanto ao sistema virio, transportes e trnsito (Figuras 12, 13 e 14), props-se um sistema virio que se aproximava de uma malha direcional no sentido oeste, a partir de trs grandes eixos virios paralelos. O sistema se completaria com a implementao de uma rede de linhas ferrovirias, aproveitando-se das linhas j existentes, complementado por um sistema de transporte de massas ligando o CM 1 ao CM 2. A unificao do planejamento virio, do controle do transporte coletivo e da organizao do trnsito sob a regncia da entidade metropolitana foi considerada indispensvel para a racionalizao dos servios.
22 Recomendou-se tambm a instalao de um novo campus da UFMG para atender a 10.000 estudantes em terreno situado na margem oeste da Represa de Vargem das Flores, o que ajudaria a reforar a atratividade do novo centro, assim como a criao de um grande centro hospitalar e de um campus de sade junto ao CM2. Para ampliao da rede particular ou municipal de ensino superior, recomendou-se a sua expanso nos Centros Zonais de Contagem, Pedro Leopoldo, Sabar e Santa Luzia. Foram tambm propostos dois novos centros hospitalares que deveriam se localizar nos Centros Zonais de Venda Nova e Contagem (PLAMBEL, 1975). 139
Figura 12 Sistema de Transporte de Alta Capacidade STAC 1990. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p. 140
Figura 13 Sistema de Transporte de Capacidade Intermediria STCI 1990. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p. 141
Figura 14 Programa de Implantao do Sistema Virio PROVIA. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p. 142 Sobre os assentamentos residenciais, previu-se que seriam mais densos em torno dos centros metropolitanos e da represa da Pampulha, ao longo da nova via expressa leste-oeste, da linha de transporte rpido de massa que ligaria os dois centros, e da nova via expressa norte-sul. As atividades industriais concentrar-se- iam nos setores oeste e sudoeste da RMBH, e deveriam ser criadas duas reas especiais para grandes e mdias empresas: o Distrito Industrial de Betim e o Distrito Industrial de Pedro Leopoldo/Vespasiano. Quanto aos espaos naturais de uso controlado, o Plano previa quatro conjuntos territoriais. Os trs primeiros encontram-se na rea do Quadriltero Ferrfero: o conjunto de serras que se estendem de leste a sudoeste da regio (Piedade, Curral, Mutuca, Jangada, Trs Irmos e Rola Moa), a serra da Moeda (por onde corre o trecho sul da BR-040 no sentido Rio de Janeiro), e as encostas da Serra da Gandarela em Rio Acima. O quarto conjunto, parte da rea da Bacia Sedimentar, localiza-se a nordeste de Pedro Leopoldo (Serra dAnta e Vale do Sumidouro). Essas reas deveriam ser objeto de um controle rigoroso para preserv-las de usos urbanos, principalmente residenciais e industriais Estes conjuntos ofereceriam tambm possibilidades de aproveitamento para fins turstico-recreacionais, sendo identificadas quatro reas para tratamento especial e qualificao para atender s demandas regionais e extra-regionais: a) rea de grutas e lagoas em Pedro Leopoldo e Lagoa Santa; b) rea dos clubes e represas ao longo da BR-040 na Serra da Moeda; c) pico da Serra da Piedade em Caet; d) e as reas no entorno do Mosteiro de Macabas em Santa Luzia. Quanto organizao territorial proposta, o documento distinguia entre dois nveis de atuao do PLAMBEL: o do planejamento e o do controle. O planejamento se traduziria em planos com abrangncia espacial diversas: 1) Esquema Metropolitano de Estruturas (EME), no mbito da regio metropolitana; 2) Plano de Ocupao do Solo (POS) e Plano de Classificao Viria, na escala da aglomerao metropolitana e dos ncleos urbanos isolados; e 3) Plano da rea Central (PACE), referente ao permetro do centro de Belo Horizonte (PLAMBEL, 1975). J o controle se expressaria, sob o ponto de vista normativo, nas legislaes de parcelamento do solo (loteamentos), de edificaes (cdigos de obras) e de 143 utilizao (posturas). Como o uso do solo metropolitano inseria-se legalmente entre os servios de interesse metropolitano, caberia um tratamento metropolitano tanto elaborao e atualizao do plano de uso do solo e das normas de parcelamento, edificao e utilizao, quanto atividade executiva de controle do uso do solo, notadamente dentro do permetro urbano e onde a ao local era mais falha. A entidade metropolitana deveria tambm centralizar o cadastramento e mapeamento relativos ao uso do solo, assim como, do ponto de vista operacional, a aprovao e fiscalizao de loteamentos, de localizao industrial de mdios e grandes estabelecimentos e de grandes equipamentos de mbito metropolitano. Quanto rea rural, onde a atuao sobre o uso do solo era considerada satisfatria, recomendou-se apenas a ampliao do convnio existente com o INCRA. O Plano recomendou a utilizao de uma srie de instrumentos de planejamento e controle para que a regio adquirisse domnio sobre a sua prpria expanso, tais como: orientao das atividades do setor pblico de acordo com a estrutura metropolitana proposta (distritos industriais, implantao do sistema virio, programas habitacionais, espaos naturais, obras de infraestrutura); e controle sobre os agentes do setor privado, seja atravs da polcia administrativa (regulamentao das legislaes e normas referentes ao uso do solo, fiscalizao, concesso de licenas, etc.), ou pelo uso da extra-fiscalidade. Alm destes instrumentos mais convencionais, o Plano recomendava tambm a criao de uma Companhia Urbanizadora, que atuaria na melhoria dos loteamentos existentes, na urbanizao de novas reas para expanso, na venda de lotes ou reas urbanizadas bem localizadas para a populao de baixa renda, e na constituio de reservas de espaos naturais para preservao ambiental e melhoria da qualidade de vida. Os recursos para a constituio dessas reservas viriam da prpria venda dos terrenos urbanizados (PLAMBEL, 1975). Quanto aos equipamentos recreacionais e tursticos, recomendou-se a criao de Complexos Recreacionais Metropolitanos e Parques Urbanos, levando-se em conta principalmente a populao de baixa renda. Os Complexos Recreacionais seriam reas de grande porte que, alm de atender a um pblico amplo e diversificado, deveriam cumprir funes complementares de proteo ambiental, contribuindo para o re-equilbrio ecolgico da regio. Props-se a criao de quatro Complexos: 144 Pampulha, Vargem das Flores, Lagoa Santa e Jardim Canad. O Plano props tambm a criao de doze parques urbanos na RMBH, envolvidos ou em linhas de contigidade com as reas urbanizadas da aglomerao metropolitana: Parque da Pampulha, da Ressaca, de Contagem, de Ibirit, de Santa Luzia, de Sabar, da Serra do Curral, de Venda Nova, de Nova Lima, Vargem das Flores, Lagoa do Nado e Hugo Werneck. Essas reas precisariam ser incorporadas ao patrimnio pblico estadual ou municipal, e devidamente equipadas para atender populao metropolitana. Os parques somariam uma rea de 5.883 ha, o que resultaria num ndice de 11,6 m de rea de parques urbanos por habitante em 1990. J para o pblico de maior poder aquisitivo e composto por turistas de outras regies, a RMBH apresentava alguns conjuntos de excelentes qualidades ambientais, estticas e de notvel atrativo cientfico-cultural. Esses stios ou conjuntos situavam-se fora das principais concentraes urbanas, podendo mesmo comportar perodos de hospedagem superior a um dia. Indicaram-se quatro dentre eles para desenvolvimento: a rea das grutas e lagoas naturais da Bacia Sedimentar, a rea do Mosteiro de Macabas em Santa Luzia, a rea da Serra da Piedade em Caet, e a rea de clubes de campo e represas ao longo da BR-040 em Nova Lima. A RMBH comportaria tambm um conjunto urbano de interesse histrico ligado ao ciclo do ouro em Minas Gerais (Sabar, Santa Luzia e Caet), essencial para uma poltica de desenvolvimento turstico. O Plano fazia ainda uma srie de recomendaes e propostas quanto aos servios de abastecimento dgua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana, drenagem urbana e controle de cheias, energia eltrica e comunicaes, educao, sade e lazer, que no sero aqui detalhados em funo de no relacionarem-se diretamente proposta de organizao territorial do PDIES-RMBH. Por fim, o PDIES apresenta dez Programas Prioritrios para RMBH, para dar incio ao processo de implantao do planejamento metropolitano: 1. Programa de Desenvolvimento do Sistema de Transportes Metropolitanos: desenvolvimento, a mdio prazo, de um sistema de transporte de massas ao longo do Vale do Arrudas, integrado ao sistema de nibus urbanos, ligando o centro metropolitano de Belo Horizonte ao novo subcentro metropolitano de Betim; 145 implantao de trens de subrbio para atendimento dos demais municpios da RMBH aproveitando-se da infraestrutura ferroviria disponvel; implantao do anel ferrovirio de Belo Horizonte, em fase de projeto final de engenharia; garantia de faixa exclusiva para o transporte coletivo na Via Expressa Leste-Oeste, em fase de projeto final de engenharia; contratao de estudos de viabilidade para os terminais de carga e do aeroporto metropolitano. 2. Programa de Regulamentao do Uso do Solo Urbano: Plano de Ocupao do Solo como elemento bsico para o controle da expanso urbana da regio; estruturao de um sistema administrativo de exame e aprovao de todas as operaes de parcelamento e ocupao do solo; elaborao de Planos de Ocupao do Solo para as reas urbanas dos ncleos externos aglomerao metropolitana; reforo do convnio entre o PLAMBEL, INCRA e Prefeituras da RMBH; entendimento com o DNPM quanto s reas de explorao mineral. 3. Programa de Implantao das reas Industriais: elaborao de um estudo de localizao de reas industriais junto aos rgos envolvidos (INDI, CDI, Prefeituras), levando-se em considerao a identificao dos locais mais adequados (do ponto de vista tcnico, econmico e financeiro) e medidas para atuar contra os efeitos indesejveis da implantao industrial sobre os espaos naturais, os ambientes residenciais e os equipamentos coletivos. 4. Programa de Recuperao e Desenvolvimento dos Espaos e Recursos Naturais: elaborao de um estudo de viabilidade dos parques metropolitanos e complexos recreacionais; elaborao de projetos de recuperao, conservao e desenvolvimento dos stios no-urbanos de interesse turstico-recreacional. 5. Programa de Desenvolvimento dos Centros Metropolitanos e Zonais: deveria ser desenvolvido em conjunto com as prefeituras, DETRAN, BNH, CODEURB, dentre outros rgos pblicos e agentes envolvidos. 6. Programa de Revitalizao da rea Central: elaborao de plano de circulao e sinalizao de coletivos, veculos e pedestres; poltica de estacionamento em apoio ao transporte coletivo; legislao de uso do solo; renovao de reas deterioradas; implantao de terminais de transportes coletivos; provimento de mobilirio urbano adequado e arborizao. 146 7. Programa de Implantao do Subcentro Metropolitano de Betim: preparao do programa urbanstico para desenvolvimento do projeto do subcentro (habitao, sistema virio, saneamento, etc.); equacionamento dos problemas institucionais, administrativos e jurdicos relativos implantao do CM2; estudo da viabilidade econmica e preparao de anlises financeiras para pedidos de financiamento; preparao de um cronograma geral das grandes etapas de implantao e definio das aes a serem tomadas e medidas imediatas. 8. Programa Metropolitano de Drenagem: promoo da drenagem e controle de cheias de todas as bacias fluviais da aglomerao metropolitana em um prazo de 20 anos; prioridade bacia do Ribeiro Arrudas, subdividida em 20 sub-bacias correspondentes aos afluentes nas regies que seriam urbanizadas at 1995. 9. Programa de Desenvolvimento da Infraestrutura Regional, desdobrando-se em outros trs programas: expanso do sistema de distribuio dgua; incio aos projetos do sistema do Paraopeba e da ampliao do sistema do Rio das Velhas; prioridade para os programas de esgotamento sanitrio na bacia do Arrudas; destinao de resduos slidos em aterros sanitrios, cujas localizaes seriam definidos pelo POS; necessidade de criao de um rgo executivo metropolitano para a disposio dos resduos slidos; estabelecimento de mecanismos de coordenao entre a autoridade metropolitana e as companhias estaduais responsveis pelos servios de energia eltrica e comunicaes. 10. Programa do Vale do Arrudas; drenagem da bacia do Ribeiro Arrudas; saneamento com implantao dos interceptores de esgoto; sistema virio, principalmente a Via Expressa Leste-Oeste; transporte de massa ao longo do eixo do Vale, ferrovirio ou rodovirio; uso do solo, compreendendo as reas de lazer, recreao, habitao e expanso das atividades centrais; transformao desse programa em um projeto integrado, sob coordenao da entidade metropolitana.
147 4.4 Desdobramentos e avaliaes do PDIES-RMBH
Aps alguns anos da aprovao do PDIES-RMBH, o PLAMBEL deu incio avaliao sistemtica dos resultados que haviam sido alcanados pelo Plano, assim como acerca da sua adequao realidade metropolitana. O documento Diretrizes de Estruturao Urbana da RMBH Vol. 1 Proposta Preliminar para o Aglomerado Metropolitano, publicado pelo rgo em 1982, apresenta uma sntese destas avaliaes, j luz dos desdobramentos concretos do processo de planejamento metropolitano em curso desde o incio da dcada de 1970. A partir da constatao da inadequao do marco interpretativo adotado, o documento apresentou tambm orientaes ao processo de reformulao do Plano sob novas perspectivas terico- metodolgicas. H que se levar em considerao que entre a aprovao do PDIES e a publicao em 1982 do referido documento, o PLAMBEL realizou uma srie de outros estudos (ver Anexo Tabela 3), alm de diversos programas e projetos nas reas de Uso do Solo e Transporte, visando dar maior detalhamento s propostas originais do PDIES. Todos esses trabalhos e estudos tcnicos foram fundamentais para que se desse prosseguimento reformulao do PDIES. A primeira constatao do estudo (PLAMBEL, 1982) foi de que as intervenes implementadas aps o PDIES haviam se concentrado nas reas de Transporte e Uso do Solo, a despeito do esforo do corpo tcnico de viabilizar propostas em outras reas. Na rea de Transporte, o PDIES gerou o Modelo Metropolitano para o Transporte Integrado (MOMTI), que consistia numa concepo multi-modal do sistema de transporte, incluindo sistemas de transporte de massa, de trens de subrbio, de transporte rodovirio, de transporte de carga etc., assim como uma estratgia de implantao dos mesmos a curto, mdio e longo prazo. A viabilizao de grande parte das propostas decorrentes do MOMTI dependia de vultosos investimentos pblicos, o que foi parcialmente possvel atravs da ampla disponibilidade de recursos em funo do Convnio EBTU/CNPU e do acordo com o Banco Mundial. Dentre os projetos concretizados, destacam-se a implantao da Via Urbana Leste-Oeste, da Av. Cristiano Machado, da Via Norte, do projeto PACE na rea central e do PACOTT na Av. Amazonas (ver Anexo Tabela 5). 148 A entrada em operao da METROBEL em 1980 foi outro xito quanto implantao de medidas previstas no PDIES, na medida em que concentrou e racionalizou uma srie de competncias relacionadas ao transporte e ao trnsito na RMBH, antes dispersas. Definiu-se tambm o Sistema Virio Metropolitano, fornecendo as diretrizes e as especificaes tcnicas para as diversas categorias das vias (expressa rpida, arterial primria e secundria e coletora vicinal). Entretanto, ainda que se tenha concludo grande parte das propostas referentes a transporte e sistema virio, no foram realizados os devidos esforos para que se consolidasse o Sub-Centro Metropolitano de Betim (CM2), proposta central do modelo de organizao territorial do PDIES. Segundo a avaliao realizada (PLAMBEL, 1982), acreditava-se que um centro tercirio avanado como o CM2 surgiria como decorrncia espontnea da expanso demogrfica acentuada no eixo oeste, motivada pela instalao do novo parque industrial no municpio de Betim. Ressalta-se que este era o pressuposto bsico adotado pelo Plano por trs da escolha da Alternativa 5 do Esquema Metropolitano de Estruturas (EME), como orientao para a proposta de estrutura territorial. Todavia, dois parmetros estruturais adotados no EME (projees de populao e emprego) mostraram-se bastante superestimados quanto dinmica de transformao de Betim e do eixo oeste da RMBH no perodo considerado. Esperava-se que a localizao de empregos industriais em Betim e a presena do sistema virio seriam suficientes para consolidar o subcentro, o que no se mostrou verdade, principalmente em funo do comportamento dos assentamentos residenciais. Enquanto o PDIES previa que em 1990 a populao de Betim seria de 988 mil habitantes (19,5% da populao metropolitana), em 2010 20 anos a frente do horizonte de 1990 a populao do municpio chegava a apenas 377.547 (7,73% da populao metropolitana). Ao contrrio do esperado, a maior parte do crescimento demogrfico da RMBH nas dcadas de 1970 e 1980 concentrou-se no vetor norte, como resultado da ampla disponibilidade de terrenos a baixo custo e da fragilidade do controle urbano, fatores desconsiderados no Plano. J em relao Regulamentao do Uso do Solo, os principais instrumentos utilizados durante o perodo foram o Convnio INCRA-PLAMBEL, de 1974, o Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana, de 1975, e a Lei de Uso e 149 Ocupao do Solo de Belo Horizonte, de 1976. O Programa de Aproveitamento Integrado dos Vales do Arrudas e gua Branca, proposto no PDIES e no POS, foi objeto de uma tentativa frustrada de implantao atravs de um Projeto CURA Metropolitano, e por fim definiu-se como um projeto integrado de aproveitamento das reas lindeiras Via Urbana Leste-Oeste, com capacidade de atendimento e de reestruturao muito inferior proposta original. O Programa de Revitalizao da rea Central de Belo Horizonte foi concebido como um projeto de circulao Projeto PACE , o que isoladamente no alcanou o objetivo original de recuperao da qualidade ambiental do centro da cidade. Quanto s propostas de leis de uso do solo, somente se efetivaram a de Belo Horizonte, Lagoa Santa, Betim e Nova Lima, ainda que tenham sido elaborados anteprojetos para outros municpios. O PLAMBEL (1982) reconhece que foram poucas as propostas do POS que lograram algum resultado em termos de implementao, e que mesmo dentre essas, a maioria foi implantada apenas parcialmente. Alm disso, constatou-se que o controle de parcelamento que vinha sendo exercido pela entidade metropolitana e por alguns municpios que haviam editado suas leis de loteamento (Belo Horizonte, Betim e Contagem) vinha surtindo efeitos contrrios aos desejados. Enquanto o POS buscava incentivar a utilizao de vazios urbanos bem localizados, atravs de mdulos menores, e desestimular os parcelamentos perifricos, a periferizao dispersa prosseguiu 23 . Quanto aos quatorze parques urbanos previstos no Programa Metropolitano de Parques Urbanos do PDIES, at 1982 apenas o Parque Ferno Dias (Contagem) havia sido implantado. Algumas das reas indicadas no programa permaneciam ainda desocupadas, mas sem qualquer proteo quanto sua futura ocupao pelo uso urbano, enquanto outras j haviam sido parceladas, decretadas como zonas de expanso urbana, ou mesmo ocupadas. J as propostas referentes aos outros setores habitao, saneamento, energia eltrica, comunicaes etc. tambm no
23 Ao longo do perodo, no foi realizado em Belo Horizonte nenhum parcelamento com lotes de 200m, enquanto nas reas mais distantes e de controle mais rigoroso, realizou-se grande quantidade de parcelamentos com lotes de 2000m e 5000m, principalmente voltados para as camadas de alta renda ao longo do eixo sul da RMBH. Alm disso, a oferta de lotes de custo mais baixo deu-se em reas no cobertas pelo controle de parcelamento metropolitano, principalmente em novas frentes de expanso perifrica, com destaque para os municpios de Ribeiro das Neves, Ibirit e Igarap (este ltimo no Colar Metropolitano) (PLAMBEL, 1982). 150 lograram sucesso quanto sua integrao, em grande parte devido lgica geral de atuao setorializada do poder pblico (PLAMBEL, 1982). Alm de avaliar os desdobramentos concretos das propostas do PDIES, procedeu- se tambm avaliao do seu contedo e do seu marco terico-metodolgico, buscando compreender suas inadequaes quanto concepo e aos pressupostos originais. A primeira constatao foi de que o PDIES no retratava o conhecimento da realidade metropolitana que se tinha em 1972/1975. Assim, afirma-se que a ideia de planejamento como processo, j cultivada entre os tcnicos do PLAMBEL quela poca, no transparece no Plano, concebido como uma proposta fechada e autoritria, em consonncia com o momento poltico vivido. A preocupao em ser radicalmente inovador revela este carter, resultando em propostas sempre voltadas para aes de grande porte, inspiradas no modelo faranico de tomada de decises e tambm decorrentes do grau de abstrao com que se trabalhou a realidade. Assim, as propostas levaram superposio de uma cidade proposta a uma cidade ento existente, uma vez que faltaram ligaes entre diagnstico/proposta e o espao real, que se configurou diferentemente do que se previa (PLAMBEL, 1982: 26).
Quanto ao alto grau de abstrao adotado no PDIES, afirmou-se que seria decorrncia de um enfoque terico funcionalista e esttico, que privilegiava as tendncias e as relaes lineares, tratando a cidade como uma entidade autnoma em relao s interferncias dos agentes histricos e dos seus interesses contraditrios. O modelo sistmico e formal formulado para o Plano buscava estabelecer relaes lineares entre os parmetros estruturais (populao, emprego e renda), para ento proceder distribuio espacial da populao e do emprego no horizonte de 1990. Este artifcio viria a comprometer o prprio prognstico apresentado, na medida em que o modelo baseava-se em relaes pr- estabelecidas (mas cujo dinamismo real se desconhecia), e em que o horizonte adotado era muito longnquo considerando-se que a conformao da estrutura urbana um processo muito dinmico. Adicionalmente, e na medida em que escapava anlise funcionalista uma compreenso dos processos sociais mediante os quais o espao urbano produzido, essa abordagem racionalista ocultava a 151 questo de quem vinha se beneficiando com a ordem existente, e de quem se beneficiaria com a nova ordem territorial proposta (PLAMBEL, 1982). Assim, para que o Modelo de Organizao Territorial proposto no PDIES se concretizasse, seria necessrio que os parmetros estruturais se comportassem conforme previsto, e que se realizassem investimentos pblicos e se exercesse uma poltica do uso do solo ativa para viabilizar o CM2 em Betim. Todavia, a alocao setorializada de recursos pelo Governo Federal inviabilizava qualquer possibilidade de um programa integrado de gastos pblicos, voltado implantao de uma nova centralidade. Alm disso, o prprio planejamento metropolitano no tomou as devidas medidas relativas instalao do CM2, a no ser pela implantao parcial do sistema virio previsto. Segundo Melo (1991), o principal fator que inviabilizou a implantao de um novo centro metropolitano em Betim foi a valorizao crescente dos terrenos, causado tanto pela expectativa gerada quanto aos novos investimentos programados para o municpio, quanto pela reteno especulativa de terrenos por parte dos proprietrios. O intenso processo de parcelamento do solo que se seguiu implantao dos Distritos Industriais Paulo Camilo e Betim no foi acompanhado pela ocupao imediata dos lotes, situao semelhante quela vivida por Contagem na dcada de 1950, como decorrncia do desenvolvimento da Cidade Industrial. Alm disso, o estabelecimento de normas mais rgidas de parcelamento do solo em Betim e Contagem na dcada de 1970 provocou a retrao de loteamentos para a baixa renda, que encontrou vlvula de escape inesperada no municpio de Ribeiro das Neves. A autora argumenta que a no previso de que esse processo se desencadearia deve-se ao modelo de planejamento adotado pelos tcnicos de planejamento metropolitano por trs do EME: O enfoque regional dado regio metropolitana implicou no desconhecimento de sua dinmica urbana. Foi desconsiderado o papel desempenhado pelos diversos agentes sociais no processo de estruturao espacial, privilegiando-se em contrapartida fatores como a distribuio das atividades produtivas e acessibilidade, como indutores da distribuio de populao (MELO, 1991: 94).
152 Na avaliao efetuada pela entidade (PLAMBEL, 1982), propunha-se que a reformulao do Plano se desse a partir de um novo referencial terico, que considerasse a cidade como mediao entre os processos sociais gerais e o cotidiano de seus habitantes. A metodologia adotada exigiria ento que se realizasse uma pesquisa direta no campo para a identificao das unidades bsicas da estrutura urbana, e, paralelamente, a realizao de estudos sobre os processos sociais gerais (formao histrica e estruturao urbana da Aglomerao Metropolitana, evoluo da economia metropolitana, dinmica populacional, mercado de terras, expanso urbana, atuao do poder pblico, dentre outros). A partir da definir-se-ia a estrutura urbana atual e formular-se-iam os objetivos do planejamento metropolitano, das polticas gerais e setoriais. Todavia, o detalhamento pelo PLAMBEL destas diretrizes e das propostas no foi levado a cabo nos anos que se seguiram, j expressando a crise que viria a se impor s entidades de planejamento metropolitano no Brasil ao longo da dcada de 1980. Na ltima avaliao realizada pelo rgo referente ao PDIES (PLAMBEL, 1992), considerou-se que as projees populacionais do Plano tenham sido superestimadas, que a desconcentrao proposta tenha se dado de maneira incipiente, no tendo sido acompanhada de legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo dos municpios e de investimentos estratgicos nos novos centros. Embora a estrutura territorial desejada no tenha se viabilizado, o PDIES foi amplamente utilizado por entidades pblicas e privadas, como marco referencial para sua atuao na RMBH. Podem-se creditar ao Plano as principais diretrizes do sistema virio implantado, do sistema de transporte de alta capacidade, do sistema de abastecimento de gua, esgotos sanitrios e drenagem pluvial, e o progresso relativo na implantao de parques urbanos na RMBH. A partir das avaliaes e das reflexes apresentadas acima, se fez necessrio realizar um esforo de sntese, visando caracterizar em linhas gerais a natureza do PDIES-RMBH (1975). A perspectiva de planejamento adotada no Plano reflete a fora da ideologia da tecnocracia vigente poca, fruto no apenas das concepes metodolgicas dos tcnicos de planejamento, mas tambm do momento poltico vivido, marcado pelo autoritarismo do regime militar. Apesar do esforo pioneiro das Pesquisas Scio-Polticas, logo interditado, as propostas do PDIES foram elaboradas num ambiente de dilogo fechado e circunscrito ao Governo do Estado, 153 mas apresentadas como solues tecnicamente timas, sem explicitar os posicionamentos polticos por trs das mesmas. Quanto abordagem de planejamento adotada, acredita-se que o PDIES tenha se norteado pelas diretrizes do planejamento sistmico, que vivia seu auge poca, e que no Brasil confundia-se com o planejamento integrado propalado pelo SERFHAU. Segundo Taylor (2009), em oposio abordagem arquitetnica e urbanstica do planejamento urbano anterior dcada de 1960, os tericos do planejamento sistmico defendiam uma abordagem cientfica e multidimensional da realidade urbana. No Brasil, o planejamento integrado desenvolveu-se em contraposio aos planos diretores tradicionais e aos planos de melhoramentos e embelezamento (VILLAA, 2004). A principal caracterstica do planejamento integrado-sistmico era a busca por uma concepo interdisciplinar, envolvendo diferentes campos do conhecimento especializado (economia, sociologia, geografia, administrao, urbanismo, etc.), baseando-se numa racionalidade tcnico-cientfica e abarcando a aglomerao urbana em toda a sua extenso. Apesar da perspectiva sistmica e integrada adotada, h no PDIES uma clara predominncia da dimenso fsico-territorial sobre os demais aspectos da realidade metropolitana. At mesmo as propostas diretamente relacionadas aos objetivos de desenvolvimento socioeconmico foram formuladas enquanto propostas de organizao territorial. Este vcio espacialista seria posteriormente criticado pelos prprios tcnicos do PLAMBEL, que a partir da dcada de 1980 demonstraram maior cincia da necessidade de se aprofundarem na compreenso crtica dos processos sociais que incidem na formao do espao metropolitano. Urbanisticamente, adotou-se uma viso extremamente funcionalista e racionalista do espao urbano, concebido enquanto sistema estruturado em torno das quatro funes clssicas do modernismo lecorbusiano da Carta de Atenas: habitar, trabalhar, circular e recrear. O alto grau de abstrao adotado nos modelos matemticas do PDIES desconsiderou a realidade concreta dos processos de produo e apropriao do espao metropolitano, o que criava um hiato intransponvel entre a cidade concebida pela racionalidade tcnica dos planejadores e a cidade real que ia emergindo dos processos socioespaciais concretos. 154 Conforme as diretrizes nacionais, a tnica do Plano recaa sobre a necessidade de acelerar o crescimento econmico e a industrializao da RMBH, visando seu fortalecimento como metrpole de equilbrio da regio centro-sul do pas, com poucas menes a propostas e diretrizes de cunho mais redistributivo visando a reduo das desigualdades socioespaciais. O PDIES visava preparar espacialmente a RMBH para dar continuidade ao processo de crescimento da nova industrializao mineira, adequando e programando funcionalmente seu espao s necessidades de acumulao de capital, e atenuando as distores que este crescimento pudesse ter sobre a qualidade de vida da populao metropolitana. As propostas do Plano que se viabilizaram foram aquelas mais diretamente relacionadas implantao do sistema virio estrutural e ao controle sobre o uso do solo, em detrimento de propostas de desenvolvimento mais amplas, referentes s demandas pela elevao do nvel das condies de reproduo social da maior parte da populao metropolitana, ainda no equacionadas.
4.5 A experincia do PLAMBEL em perspectiva histrica
O documento PLAMBEL: viabilidade institucional e financeira (FJP, 1988), empreende uma avaliao do desempenho do rgo metropolitano da sua fundao at a data de publicao. Segundo o mesmo, o PLAMBEL havia conseguido, por conta da elevada capacidade da sua equipe tcnica, e a despeito das deficincias da legislao brasileira sobre a gesto e o planejamento metropolitanos, exercer uma atividade com expressivo resultado na RMBH, alterando os padres de interveno do Poder Pblico, mesmo em sua fase inicial, em que funcionou como simples Grupo Executivo interno Fundao Joo Pinheiro. Considera-se que essa capacidade tcnica foi de grande importncia especialmente para o municpio de Belo Horizonte, numa fase extremamente importante da sua histria, quando foram feitas as principais intervenes no seu sistema de transporte e virio, a partir das propostas do PLAMBEL. Foi tambm graas ao trabalho de sua 155 equipe tcnica que o PLAMBEL pde preencher vrios vazios de competncia, modificando o quadro institucional existente, como se deu atravs da criao da METROBEL. Havia, claramente, uma conjuntura nacional favorvel, atravs da alocao de recursos do Governo Federal e linhas especiais de financiamento internacional. Segundo o documento, a RMBH pde se beneficiar desses recursos porque j possua planos e projetos para a rea, destacando-se no cenrio nacional de planejamento metropolitano. Avalia-se tambm como de grande valia o trabalho de assessoramento do PLAMBEL aos municpios da regio metropolitana, atravs de consultoria contbil-financeira, jurdica e tcnica, transferncia de recursos e formao de pessoal para a gesto e planejamento urbanos. Quanto ao planejamento e controle do uso do solo, a atuao do PLAMBEL destacou-se em duas frentes: na primeira, atravs de assinatura de acordo de cooperao com o INCRA para que o rgo metropolitano determinasse as diretrizes de parcelamento na zona rural; na segunda, a partir da atuao nos processos de anuncia prvia a todos os projetos de parcelamento nos municpios da RMBH, aps a aprovao da Lei Federal n 6.766/79. Em decorrncia, a promulgao dessa Lei trouxe ao PLAMBEL tarefas que poderiam ser realizadas pelos prprios municpios, o que centralizou excessivamente os pedidos de parcelamento, inclusive de simples desmembramentos. Considera-se que esta situao, ainda que cmoda aos municpios carentes de equipes de controle, tenha contribudo para desgastar o rgo metropolitano. Os prprios cartrios da RMBH passaram a no mais registrar parcelamentos sem a anuncia do PLAMBEL, e os municpios, exceo de Belo Horizonte, Nova Lima, Betim e Lagoa Santa, no chegaram a aprovar suas Leis de Uso e Ocupao do Solo preparadas pelo rgo. Como tambm no foi se avanou na elaborao do EME, o fornecimento de diretrizes para projetos de parcelamento pelo PLAMBEL teve difcil tramitao, na medida em que no havia uma norma detalhada para cada municpio. O documento (FJP, 1988) expe que todos esses exemplos revelam as deficincias da legislao referente gesto metropolitana, assim como, em uma esfera mais ampla, refletem a inexistncia de uma Poltica Urbana Nacional e Estadual. Indica-se que uma das principais deficincias estaria nas competncias do Conselho Deliberativo que, no tendo representatividade adequada e se reunindo com pequena freqncia, acabou transferindo ao PLAMBEL a autoridade metropolitana. 156 Esta realidade, em vigor numa conjuntura tpica de centralizao dos poderes, conduziu a uma situao indesejvel, em que o tcnico veio a assumir o papel do poltico. Alm disso, o Conselho Deliberativo padecia de um problema que somente poderia ser corrigido com a redemocratizao poltica: o alinhamento do estado com o Prefeito da capital (nomeado pelo Governador) nas deliberaes, restringindo a atuao e a participao dos demais municpios da RMBH. Hailton Curi, Diretor de Planejamento do PLAMBEL no incio da dcada de 1980, exps e refletiu sobre a experincia de planejamento metropolitano na RMBH, no 1 Seminrio Latino Americano sobre Gesto de reas Metropolitanas (CURI; PLAMBEL, 1982), em Porto Alegre. O Diretor identificou dois principais entraves implementao do planejamento metropolitano, desde 1975: de um lado, a ameaa autonomia municipal; de outro, a centralizao de decises e recursos setoriais no mbito federal. No primeiro caso, o entrosamento foi mais dificultoso com os municpios maiores, dotados de maior disponibilidade de recursos e com maior capacidade de exercerem intervenes estruturantes. No segundo o caso, a maior parte dos recursos esteve disponvel segundo fontes setorializadas, o que impedia uma coordenao e integrao intersetorial pelo sistema de administrao metropolitana, que nunca contou com um oramento regional prprio. Pouco se avanou na gesto dos recursos, mantendo-se a concentrao das intervenes em reas priorizadas ou mais estruturadas pelo Governo Federal, seja por repasses de recursos ou pela constituio de fundos de investimento e emprstimos. Apesar disso, considera-se que houve um esforo pelo PLAMBEL em adequar os programas e recursos s especificidades locais dos municpios metropolitanos. As propostas referentes aos servios de interesse metropolitano saneamento, habitao, sade, educao no receberam o devido tratamento metropolitano, devido ao atrelamento desses servios s contrapartes e recursos no plano federal ou estadual. Segundo o Diretor (CURI; PLAMBEL, 1982), as dificuldades de coordenao intersetorial, de gesto do espao e do desenvolvimento metropolitano se deveram tambm ao tipo de respaldo institucional com que contava o PLAMBEL, assim como ao trabalho institucional pouco harmonioso que marcara sua atuao no seu primeiro perodo. 157 Outro condicionante seria a prpria abordagem metodolgica adotada, que privilegiava certos aspectos da realidade em detrimento de outros, baseando-se na adoo de modelos de concepo finalstica, alm de como o PLAMBEL encarava o seu papel como rgo metropolitano, valorizando mais a dimenso formal do Plano do que o processo de planejamento, alm de propor horizontes temporais muito distantes. Considerou-se enfim que a efetividade das atividades de planejamento seria extremamente dependente do envolvimento e da participao popular, seja nas fases de estudos e proposies, seja nas avaliaes posteriores, em contraposio relao autoritria estabelecida entre o planejamento metropolitano, os municpios e a sociedade civil durante o regime militar (CURI; PLAMBEL, 1982). O documento A situao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte: problemas e polticas adotadas aps a Constituio Federal de 1988 (PLAMBEL, 1992) foi apresentado no Encontro Metropolitano 92, realizado pela EMPLASA em So Paulo Julho 1992. Ele tece consideraes em torno das relaes institucionais do PLAMBEL e da sua atuao frente aos servios comuns de interesse metropolitano. Quanto s relaes do rgo metropolitano na esfera nacional, afirma-se que faltaram mecanismos institucionais para promover uma adequada articulao entre os estados e municpios, principalmente entre os rgos setoriais dos dois nveis; que no foram cumpridos os dispositivos legais que determinavam a insero de rubricas referentes aos programas metropolitanos nos oramentos estaduais; que os Conselhos no promoveram uma participao paritria entre estado e municpios, com favorecimento do primeiro; e que grande parte das aes sobre as RMs era definida centralmente pelo Governo Federal. Quanto s relaes com o estado e os municpios, reconhece-se que houve resistncia dos municpios atuao autoritria do PLAMBEL, por considerarem que poderiam perder sua autonomia; os planos metropolitanos geralmente tornavam-se apenas documentos referenciais, enquanto os programas executados eram aqueles para os quais os rgos setoriais dispunham de recursos, sendo implantados de maneira desarticulada e pontual (PLAMBEL, 1992). Jos Moreira de Souza, na comunicao Arranjos Institucionais na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (2009), apresenta algumas consideraes acerca da legitimidade poltica do PLAMBEL e das suas relaes com os municpios e 158 sociedade civil. O autor relata que, em um seminrio de avaliao interna de desempenho do rgo realizado em 1980, perguntou-se aos prefeitos sobre a importncia do mesmo. O prefeito de Contagem registrou que a ausncia do PLAMBEL seria muito sentido, enquanto o de Pedro Leopoldo afirmou que a existncia do rgo no possua nenhuma importncia para o municpio. Neste mesmo seminrio, os prprios tcnicos externaram a sua constatao do problema de falta de legitimidade do rgo pela falta de maior interlocuo poltica, no apenas com os prefeitos, mas principalmente com a sociedade civil organizada. Segundo Souza (2009), o dilogo com os municpios teve trs momentos. No primeiro deles, entre 1971 e 1974, durante o qual teve vigncia o Convnio entre o estado e os 14 municpios que viriam a compor a RMBH, o dilogo era visto como absolutamente necessrio para garantir a existncia do planejamento, sendo tambm importante buscar construir formas de alcanar, formal ou informalmente, a sociedade civil organizada. No segundo momento, aps a institucionalizao do sistema de gesto metropolitana, e da transformao do PLAMBEL em autarquia, o dilogo tornou-se apenas ocasional, em grande medida por conta da legislao e das estruturas dos Conselhos, que previam uma participao apenas consultiva, e bastante subordinada aos interesses do Governo do Estado. No terceiro perodo, a partir de meados da dcada de 1980, e na medida em que se aprofundava o processo de abertura poltica, buscou-se um dilogo mais intenso com os prefeitos, obedecendo ao acordo de que o Conselho Consultivo era a referncia para o que deveria ser encaminhado para apreciao e deliberao do Conselho Deliberativo. Todavia, em nenhum momento da trajetria do PLAMBEL e dos Conselhos Metropolitanos houve qualquer manifestao da sociedade civil, revelando a ausncia de uma conscincia metropolitana. Nas palavras do autor, Reduzido a diagnsticos e propostas tcnicas, o planejamento pairava numa esfera to abstrata que nenhum movimento social se interessava em contrari-lo ou tom-lo como aliado de seus interesses (SOUZA, 2009: 09). A partir do exposto, pode-se concluir que o PLAMBEL foi responsvel por uma rica e extensa experincia de planejamento integrado, que se desdobrou no apoio tcnico aos municpios metropolitanos, na elaborao de estudos, diagnsticos e planos de alto nvel terico-metodolgico, na efetiva implementao e execuo de alguns 159 importantes projetos de mbito metropolitano, e na formao de uma gerao de tcnicos e planejadores urbanos ainda atuantes na RMBH. Todavia, em sintonia com as diretrizes nacionais da poltica urbana e com o sistema de gesto metropolitana centralizado e hierrquico montado durante o regime militar, a atuao do PLAMBEL pautou-se por uma perspectiva tecnocrtica e autoritria de planejamento. A interdio participao efetiva dos municpios e da sociedade civil, somado hegemonia do governo estadual sobre os Conselhos Deliberativo e Consultivo, contribuiu para que o rgo no tivesse conquistado legitimidade social e poltica enquanto representante do interesse comum metropolitano. Esta falta de interlocuo e dilogo impossibilitou a constituio efetiva de um processo de planejamento metropolitano perene e democraticamente legtimo. A atuao autnoma e fragmentada das empresas e entidades setoriais, fortalecida pela concentrao de recursos no nvel federal, impediu que a maior parte dos programas e projetos setoriais incidentes sobre a RMBH fosse implantada conforme as diretrizes metropolitanas do PLAMBEL, desvirtuando-se assim os objetivos mais amplos do planejamento integrado 24 . Tambm a autonomia municipal quanto ao uso e ocupao do solo colocava srios limites ao poder do rgo. As principais propostas do PLAMBEL que se viabilizaram principalmente no campo dos transportes e sistema virio e da regulao do uso do solo , tiveram importncia central na organizao do espao metropolitano para dar continuidade ao processo de crescimento e industrializao da RMBH. Todavia, contrariamente aos seus objetivos originais, tiveram como efeito tambm a reproduo dos mesmos processos de segregao e diferenciao que marcam a formao do espao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte desde os seus primrdios.
24 Souza (2009) relata caso curioso no que se refere total falta de integrao setorial na implantao das propostas do PLAMBEL: no incio da dcada de 1980, teve incio a implantao do Projeto de Ampliao da Capacidade Operacional do Transporte e do Trnsito (PACOTT) Av. Amazonas, seguido do da Av. Pedro II, Av. Silviano Brando, dentre outros. Assim que a Av. Amazonas recebeu o novo capeamento asfltico, o asfalto foi novamente escavado para receber a rede subterrnea da TELEMIG, e depois os tubos de encanamento do Sistema Serra Azul da COPASA. Na rea central, a implantao do PACE tambm foi atropelada por todas estas interferncias, somada ainda instalao da rede subterrnea da CEMIG. 160 Revela-se assim um enorme descompasso entre o discurso abrangente e socialmente avanado dos tcnicos do rgo e as reais condies de implementao de propostas que pudessem de fato enfrentar a problemtica metropolitana. Esta contradio assenta-se, de um lado, sobre a prpria concepo tecnocrtica e racionalista de planejamento adotada pelos tcnicos, e por outro, sobre os entraves estruturais que a natureza perifrica e dependente da sociedade brasileira impe atuao e ao planejamento do Estado, reforados quele momento pela modernizao conservadora perseguida pelo regime militar.
161 5 PLANEJAMENTO METROPOLITANO EM BASES DEMOCRTICAS: A EXPERINCIA DO PDDI-RMBH Este Captulo aborda o processo de retomada do planejamento metropolitano na RMBH a partir da experincia de elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH), concludo em 2011, considerando-o como desdobramento do novo arranjo institucional de gesto metropolitana, implantado progressivamente ao longo da dcada de 2000. Para tanto, foram analisados os trabalhos tcnicos produzidos no mbito do PDDI-RMBH, com destaque para o relatrio final, em seis volumes, intitulado Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Definio das Propostas de Polticas Setoriais, Projetos e Investimentos Prioritrios (UFMG, 2011), que consiste na verso final do Plano Metropolitano. A primeira sesso traa um breve panorama do contexto poltico-institucional por trs da elaborao do Plano Metropolitano. Apresenta-se a montagem e o funcionamento do novo arcabouo jurdico-institucional de gesto da RMBH, que vem sendo progressivamente implantado pelos legislativo e executivo estadual desde 2003. Descrevem-se detalhadamente o marco jurdico-institucional e a legislao em vigor, a estrutura e composio das instituies envolvidas, assim como as competncias quanto gesto e ao planejamento metropolitano. Em seguida, a segunda sesso apresenta o Plano Metropolitano da RMBH. Inicialmente, expem-se os pressupostos terico-metodolgicos que orientaram a elaborao do Plano, assim como os elementos bsicos por trs da contratao e concepo do mesmo. Alm disso, descreve-se o percurso metodolgico interno aos trabalhos das coordenaes e das equipes tcnicas do Plano, assim como o processo participativo que subsidiou os estudos e as propostas. A terceira sesso traz uma sntese da Proposta de Reestruturao Territorial Metropolitana do PDDI- RMBH e dos seus desdobramentos programticos. Por fim, na quarta sesso avaliam-se os avanos e desafios retomada do planejamento metropolitano em Belo Horizonte, a partir da comparao do modelo 162 metropolitano com a experincia do PLAMBEL. Apresenta-se uma anlise crtica da proposta territorial do PDDI-RMBH, atentando-se aos elementos de avano e de ruptura em relao concepo do PDIES-RMBH. Avalia-se tambm o novo marco de gesto metropolitana da RMBH, identificando suas potencialidades e os entraves efetiva retomada do planejamento metropolitano em Belo Horizonte
5.1 O novo contexto poltico-institucional da RMBH
Desde meados da dcada de 2000, encontra-se em processo de gestao uma nova ordem jurdico-institucional para a gesto e planejamento das regies metropolitanas em Minas Gerais, impulsionado por uma srie de aes da Assemblia Legislativa e do Governo do Estado. Em 2003, a Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG) realizou um seminrio sobre regies metropolitanas, envolvendo especialistas, lideranas da sociedade civil e representantes do governo estadual e das prefeituras. Ainda naquele ano, foi apresentada a Proposta de Emenda Constituio Estadual n 41. A Emenda Constituio Estadual n 65, de 25/11/2004, alterou a redao dos Artigos 42 a 50 da Carta Constitucional de 1989, estabelecendo em linhas gerais um novo modelo de gesto metropolitana estadual. A nova legislao definiu as seguintes instncias poltico-administrativas e instrumentos de gesto para as regies metropolitanas mineiras: Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, Assemblia Metropolitana, Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM) e Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI-RMBH) (ver Tabelas 3 e 4 a seguir)
163 Tabela 3 rgos do arranjo institucional de gesto da RMBH
RGO COMPOSIO ATRIBUIES Assemblia Metropolitana (rgo de deciso superior) 4 representantes do Poder Executivo Estadual;
1 representante do poder legislativo estadual;
34 prefeitos da RMBH;
34 presidentes de Cmaras Municipais da RMBH. Definir as macro-diretrizes do planejamento metropolitano;
Vetar, por deliberao de pelo menos dois teros do total de votos vlidos na Assemblia, resoluo emitida pelo Conselho Deliberativo. Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano 5 representantes do poder Executivo Estadual;
2 representantes do poder legislativo estadual;
2 representantes do municpio de Belo Horizonte;
1 representante do municpio de Contagem;
1 representante do municpio de Betim;
3 representantes dos demais municpios da RMBH;
2 representantes da sociedade civil.
TOTAL: 16 titulares e 16 suplentes Provocar a elaborao e aprovar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado;
Deliberar sobre os recursos destinados ao financiamento de projetos indicados no Plano Diretor;
Fixar diretrizes e prioridades e aprovar o cronograma de desembolso dos recursos do Fundo Metropolitano;
Acompanhar e avaliar a execuo do Plano Diretor;
Orientar, planejar, coordenar e controlar a execuo das funes pblicas de interesse comum.
Agncia de Desenvolvimento Metropolitano (rgo tcnico de apoio ao Conselho e Assemblia)
I Unidade Colegiada
II Direo Superior
III Unidades Administrativas:
Gabinete
Procuradoria
Assessoria de Comunicao
Assessoria de Apoio Administrativo
Auditoria Seccional
Diretoria de Informao, Investigao e Apoio Tcnico
Diretoria de Planejamento Metropolitano, Articulao e Intersetorialidade
Diretoria de Inovao e Logstica
Diretoria de Regulao Metropolitana
Observatrio de Polticas Metropolitanas
Elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado;
Promover a implementao dos planos, programas e projetos de investimentos estabelecidos no Plano Diretor;
Manter permanente avaliao e fiscalizao da execuo dos planos e programas aprovados para a RMBH;
Articular-se com instituies pblicas e privadas, nacionais e internacionais, com o objetivo de captar recursos de investimentos e financiamento para o desenvolvimento integrado da RMBH;
Fornecer suporte tcnico e administrativo Assemblia Metropolitana e ao Conselho Deliberativo;
Exercer poder de polcia administrativa, notavelmente no tocante regulao urbana metropolitana. Fonte: BRASIL; QUEIROZ, 2010.
164 Tabela 4 Instrumentos de planejamento e financiamento da RMBH Fonte: BRASIL; QUEIROZ, 2010.
Em 2006 foram aprovadas trs Leis Complementares estaduais (ns 88, 89 e 90), a partir do que estava previsto na Emenda 65/2004, que definiram uma nova ordem jurdico-institucional para as regies metropolitanas mineiras. A lei n 88 definiu as regras gerais e o papel cumprido por cada instncia na gesto e planejamento metropolitanos, ampliando as definies e atribuies tratadas ainda de forma generalista na Emenda acima referida. J as leis ns 89 e 90 organizaram, respectivamente, a gesto da RMBH e da Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA). Durante o longo processo de tramitao, cogitou-se inclusive a reduo dos limites legais da RMBH, proposta que foi rejeitada diante da resistncia dos municpios de integrao mais recente que poderiam ser excludos. A Lei Complementar n 88/2006 estabeleceu os seguintes princpios de gesto metropolitana: reduo das desigualdades sociais e territoriais, construo de INSTRUMENTOS GESTORES OBJETIVOS Fundo de Desenvolvimento Metropolitano 1 representante do rgo gestor (SEDRU);
1 representante da Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto;
1 representante do agente financeiro (Banco Estadual de Desenvolvimento BDMG);
1 representante da Secretaria Estadual de Fazenda;
2 representantes da Regio Metropolitana nomeados pelo Conselho Deliberativo. Financiamento da implantao de programas e projetos prioritrios;
Realizao de investimentos relacionados s funes pblicas de interesse comum na regio metropolitana, em acordo com as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor. Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado O Plano Diretor foi contratado pela SEDRU UFMG, e sua elaborao acompanhada pelo Conselho Deliberativo e pela SEDRU/Agncia Metropolitana, que ser responsvel pela sua implantao. O Plano Diretor deve ser elaborado a partir das macro-diretrizes definidas pela Assemblia Metropolitana, atendendo aos princpios da gesto metropolitana definidos por lei, especialmente a reduo das desigualdades socioespaciais. 165 identidades metropolitanas, subsidiariedade dos municpios em relao ao Estado quanto s funes pblicas de interesse comum, poder regulamentar prprio da regio metropolitana, transparncia da gesto e colaborao permanente entre o Estado e os municpios metropolitanos. A Constituio Mineira, Art. 43, considera funo pblica de interesse comum [...] a atividade ou o servio cuja realizao por parte de um Municpio, isoladamente, seja invivel ou cause impacto nos outros Municpios integrantes da regio metropolitana (CREA, 2007: 16). Algumas das funes pblicas de interesse comum da RMBH foram listadas nas Leis Complementares ns 89 e 90, tais quais: transporte intermunicipal, sistema virio de mbito metropolitano, sistemas de abastecimento e esgoto sanitrio, limpeza pblica, macrodrenagem, uso do solo metropolitano, uso e preservao dos recursos hdricos, distribuio de gs canalizado, preservao do meio-ambiente, habitao, e integrao das redes do sistema de sade. A Assemblia Metropolitana, considerada o rgo de deciso superior do sistema de gesto, composta por cinco membros do governo estadual, por um membro da ALMG e pelos trinta e quatro prefeitos e trinta e quatro presidentes da Cmara Municipal de cada municpio. A Assemblia tem como objetivo definir as macro- diretrizes do planejamento da regio metropolitana, e pode vetar, por deliberao de pelo menos dois teros do total de votos vlidos, resolues emitidas pelo Conselho Deliberativo. A Constituio Mineira de 1989 estabelece que 50% dos votos devam ser garantidos aos representantes do Governo do Estado. Por sua vez, o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano tem como principais funes fixar prioridades e diretrizes do planejamento, provocar a elaborao e aprovar o PDDI, deliberar sobre a compatibilizao dos recursos destinados aos projetos contidos no PDDI, acompanhar e avaliar a execuo do PDDI, aprovar as modificaes no PDDI, orientar e planejar a execuo das funes pblicas de interesse comum, estabelecer a poltica tarifria dos servios de interesse comum metropolitano, aprovar os balancetes mensais e os relatrios semestrais de desempenho do Fundo Metropolitano, aprovar os relatrios semestrais de avaliao da execuo do PDDI, dentre outras. 166 Na RMBH, o Conselho Deliberativo tem a seguinte composio: cinco representantes do poder Executivo Estadual, dois da Assemblia Legislativa, dois do municpio de Belo Horizonte, um de Contagem, um de Betim, trs dos demais municpios integrantes da regio metropolitana e dois da sociedade civil organizada. Qualquer deliberao do Conselho s pode ser aprovada pelo voto de trs quartos dos seus membros, o que impede que um desses segmentos lidere isoladamente as decises. Na opinio de Klink (2008), a composio do Conselho impede que o Estado ou os municpios obtenham maioria no plenrio, o que pode induzir a processos de negociao/pactuao entre seus vrios segmentos. Alm disso, a atribuio de pesos ponderados aos membros evita um esvaziamento caso haja uma retirada dos municpios e atores mais importantes. Os Conselhos Deliberativos da RMBH e da RMVA so os nicos do Brasil a incorporar membros da sociedade civil em sua estrutura. Os membros da sociedade civil eleitos em 2009 para compor o Conselho foram os representes da Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais (titular), da Unio Metropolitana por Moradia (suplente), do CREA-MG (titular), e da Fundao IBI Tecnologia Alternativa (suplente). Em 2007, foi formado o Colegiado de Entidades da Sociedade Civil da RMBH, composto por vinte representantes de cinco segmentos distintos (movimentos sociais e populares, entidades sindicais, entidades empresariais, entidades profissionais e de pesquisa, e organizaes no-governamentais). O Colegiado da RMBH elege entre si os dois representantes e os dois suplentes da sociedade civil no Conselho Deliberativo, e lhes delega as reivindicaes e posies das entidades metropolitanas no-governamentais. Ainda que o Colegiado no possua respaldo legislativo, trata-se de um avano na constituio de um canal de participao mais amplo para a sociedade civil intervir no processo de gesto da RMBH. Alm de propor temas para discusso no mbito do Conselho, o Colegiado participou e contribuiu para o estabelecimento das macro- diretrizes de planejamento metropolitano e para a elaborao do Termo de Referncia de contratao do PDDI-RMBH. A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU) teve um papel central no processo de institucionalizao e efetivao do novo modelo de gesto das regies metropolitanas em Minas Gerais, notadamente a 167 partir da reviso de seu perfil institucional e da criao, em janeiro de 2007, da Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano. A Subsecretaria substituiu a Superintendncia de Assuntos Metropolitanos (SAME), que havia sido instituda em 2003. A SEDRU assumiu ento a gerncia do Projeto Estruturador da RMBH, que buscava estabelecer o arranjo institucional de gesto metropolitana e fortalecer os laos de cooperao entre os municpios. A SEDRU realizou a 1 Conferncia Metropolitana de Belo Horizonte em agosto de 2007, evento para o qual foram mobilizados todos os nveis governamentais, a sociedade civil organizada e a iniciativa privada envolvidos com a questo metropolitana. Durante a Conferncia houve a instalao da Assemblia Metropolitana, a realizao da eleio e posse dos membros do Conselho Deliberativo e a formao oficiosa do Colegiado da Sociedade Civil, assim como a assinatura pelo governador do decreto de regulamentao do Fundo Metropolitano e a entrega Assemblia do projeto de Lei Complementar n 28, para criao da Agncia de Desenvolvimento. Esta Conferncia pode ser considerada o marco fundamental do atual processo de retomada de gesto e planejamento metropolitanos, pois foi a partir dela que efetivamente teve incio a implantao do novo arranjo institucional. Alm disso, ela serviu como uma plataforma para o governo estadual relanar o tema da gesto metropolitana na esfera pblica, buscando fortalecer uma conscincia metropolitana em Minas Gerais em contraposio ao esprito municipalista predominante. O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), regulamentado em 2007 e gerido pelo BDMG, constitudo por recursos do Governo do Estado (50%) e dos municpios metropolitanos (50%), de acordo com a receita lquida de cada um deles, alm de recursos de dotaes oramentrias, transferncias do Governo Federal, operaes de crdito internas ou externas, doaes e outros. Segundo Klink (2008), o FDM possibilita o elo entre o planejamento e a execuo dos servios de interesse comum e de projetos de escala metropolitana. Todavia, o autor defende tambm que o Fundo Metropolitano ter de mostrar uma capacidade de alavancagem maior do que dos demais fundos institudos em outras RMs do pas, para que seja possvel a efetivao de um conjunto de programas e projetos capazes de transformar a realidade metropolitana. A experincia dos fundos metropolitanos sugere que os mesmos ainda so incapazes de alavancar um grande volume de recursos, tendo 168 sua atuao restrita ao financiamento de estudos, diagnsticos, planos e pequenos projetos. At mesmo os grandes projetos federais de infraestrutura urbana do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) localizados nas regies metropolitanas foram canalizados diretamente para as prefeituras municipais, em detrimento do seu direcionamento para os fundos metropolitanos. Em janeiro de 2009, foi sancionada a Lei Complementar n 107, que cria e regulamenta as atribuies da Agncia de Desenvolvimento da RMBH. A aprovao da Agncia RMBH encontrou enormes resistncias polticas, da o quase um ano e meio de tramitao do projeto na Assemblia. Um dos pontos mais polmicos deveu-se atribuio da Agncia de poder de polcia administrativa na fiscalizao do uso do solo metropolitano. A proposta sofreu algumas modificaes, incorporando sugestes e novas rodadas de debate dentro da ALMG, e em reunies entre o governo estadual e as prefeituras municipais. Na passagem de 2008 para 2009 houve um intenso movimento do poder estadual, articulado com a Prefeitura de Belo Horizonte, para aprovar o projeto. Todavia, mais uma vez a maioria dos prefeitos foi contra a aprovao da Agncia RMBH, alegando que a mesma representava uma perda de autonomia municipal em favor do estado. Ainda assim, aps vrias negociaes com as prefeituras, em janeiro de 2009 o projeto foi sancionado pelo governador Acio Neves. Segundo a Lei Complementar n 107 (MINAS GERAIS, 2009), a Agncia RMBH, brao executivo do Conselho Deliberativo, responsvel pelo planejamento, assessoramento e regulao urbana, e deve buscar viabilizar o desenvolvimento integrado da regio metropolitana. A Agncia uma autarquia territorial e especial, vinculada originalmente SEDRU, com autonomia administrativa e financeira e personalidade jurdica de direito pblico. As atividades da Agncia devem ser mantidas com dotaes do oramento do Estado, transferncias do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, tarifas e preos pblicos incidentes sobre a prestao de servios e sobre o uso de bens pblicos administrados pela Agncia. A Agncia responsvel pela elaborao do PDDI-RMBH, por promover a implementao de planos, programas e projetos de investimento estabelecidos no PDDI, por elaborar estudos tcnicos de interesse regional e propor normas para compatibilizar os planos diretores dos municpios ao PDDI. A articulao com instituies pblicas e privadas, nacionais ou internacionais, para a captao de 169 recursos para investimentos e financiamento do desenvolvimento integrado da RMBH tambm funo da Agncia, assim como a assistncia tcnica aos municpios metropolitanos e o intercmbio de informaes. A Agncia possui ainda poder de polcia administrativa na regulao urbana metropolitana, sendo o rgo responsvel por loteamentos e desmembramento de terrenos na RMBH, podendo emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e de pagamentos pela prestao de servios, alm de firmar convnios, promover desapropriaes, fiscalizar o cumprimento das normas e diretrizes de planejamento e a execuo dos interesses comuns na regio metropolitana. Instituiu-se tambm, dentro da Agncia, o Observatrio de Polticas Metropolitanas, para integrar rgos e entidades pblicos e privados, visando ampliar o conhecimento na rea de governana metropolitana, identificar, certificar e difundir experincias de gesto metropolitana e de boas prticas relacionadas formulao e gesto de polticas urbanas na metrpole. Haja em vista que tanto a Assemblia Metropolitana quanto o Conselho Deliberativo j estavam implantados, e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano j regulamentado, a criao da Agncia completou integralmente o arranjo institucional de gesto da RMBH. Como a Agncia RMBH iniciou suas atividades apenas em meados de 2009, a Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano da SEDRU assumiu as atividades de apoio tcnico ao Conselho e Assemblia em 2008 e 2009, organizando as reunies e se encarregando das atividades de planejamento metropolitano. A Subsecretaria foi responsvel, com apoio do Conselho Metropolitano, pela preparao e apresentao das macro-diretrizes de planejamento metropolitano aos rgos de gesto, bem como do Termo de Referncia para a contratao do PDDI-RMBH. Concomitantemente, vrias aes de suporte ao planejamento metropolitano foram empreendidas pela Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano. Captaram-se recursos junto ao Ministrio das Cidades e disponibilizados recursos do Tesouro Estadual para a elaborao de planos municipais de regularizao fundiria e gesto de riscos, planos de reabilitao de reas urbanas centrais na RMBH, alm de capacitaes dos agentes municipais em diversos temas, em parceria com as prefeituras. Realizou-se tambm, em parceria com o IGC/UFMG e o IPPUR/UFRJ, o 170 projeto Estratgia de Desenvolvimento da Cidade com foco na reduo da desigualdade social e da pobreza para o Vetor Norte e rea de Influncia do Contorno Virio Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, envolvendo dezesseis municpios da RMBH em um processo tcnico e participativo que lanou as bases para a elaborao do PDDI-RMBH. Em janeiro de 2011, foi assinada pelo recm-eleito governador Antonio Anastasia a Lei Delegada n 179, dispondo sobre a organizao bsica e a estrutura da Administrao Pblica do Poder Executivo do Estado, e criando a Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana (SEGEM). Ficava assim extinta a Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano da SEDRU, tendo as suas responsabilidades e competncias assumidas pela SEGEM. A Agncia RMBH, alm de prestar apoio logstico e operacional nova Secretaria, passou a ser vinculada diretamente mesma, e no mais SEDRU. A SEGEM tem como objetivo apoiar o Governo na conduo da estratgia metropolitana do estado, notadamente na consolidao da gesto da RMBH e na implementao do arranjo de gesto da RMVA. Compete-lhe formular, em articulao com as Secretarias e entidades do estado e com os municpios metropolitanos, planos e programas em sua rea de atuao e apoiar as aes voltadas para o desenvolvimento socioeconmico das regies metropolitanas de Minas Gerais. Tambm cabe a ela formular e coordenar a poltica estadual de desenvolvimento metropolitano e a poltica urbana nos municpios metropolitanos, alm de regular a expanso urbana e emitir anuncia prvia nos processos de loteamento e desmembramento para os municpios da RMVA.
171 5.2 O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH, 2011)
5.2.1 Objetivos e diretrizes
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH), foi oficialmente contratado em agosto de 2009 pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU) Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), atravs da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, Administrativas e Contbeis de Minas Gerais (Ipead). A verso final Plano foi entregue para apreciao do Governo do Estado em maio de 2011. No dia 11 de julho de 2011, aps sesso no Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, o PDDI foi aprovado por aclamao. O PDDI-RMBH foi elaborado por uma equipe coordenada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), da Faculdade de Cincias Econmicas (FACE/UFMG), com a participao direta de professores e alunos de ps-graduao e graduao, de vrias unidades e departamentos da UFMG, assim como do Observatrio de Poltica Urbana (Opur), da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PucMinas), e da Escola de Design da Universidade Estadual de Minas Gerais (UEMG). A contratao do PDDI-RMBH s se fez possvel graas aos recursos aportados ao Fundo Metropolitano em 2009 e 2010 tanto pelo Governo do Estado quanto por alguns municpios da RMBH, mediante a aprovao do Conselho Deliberativo e da Assemblia Metropolitana. A Equipe Tcnica, que chegou a envolver aproximadamente cento e oitenta profissionais, incluiu tambm professores, pesquisadores e estagirios de outras unidades de ensino superior e centros de pesquisa no estado, alm de consultores nas reas de planejamento urbano e ambiental, transportes, polticas pblicas e outros estudos setoriais. Esta Equipe contou ainda com o apoio de uma Equipe de 172 Acompanhamento Tcnico e Institucional, formada pela Subsecretaria de Assuntos Metropolitanos da SEDRU, e incorporou tambm nas suas discusses membros mais ativos do Conselho Metropolitano. Para alm de uma srie de produtos e relatrios intermedirios e parciais referentes ao andamento do trabalho, o principal contedo produzido ao longo do processo de elaborao do Plano Metropolitano encontra-se condensado em dois grandes documentos. O Produto 4 Relatrio de Estudos Setoriais Integrados, entregue em abril de 2010, apresenta em cinco volumes os resultados dos estudos e diagnsticos elaborados como subsdios elaborao de propostas, e est organizado em torno de dez reas Temticas Transversais (ATTs) e de quatro Estudos Complementares Prioritrios (ECPs). J as propostas elaboradas encontram-se no Produto 6 Relatrio Final Definio das Polticas Setoriais, Projetos e Investimentos Prioritrios 25 , que consiste no documento consolidado do Plano. Este documento, em seis volumes, entregue em sua verso final em maio de 2011, compe-se de uma Proposta de Reestruturao Territorial Metropolitana, uma Proposta Institucional Geral para implementao do Plano, e vinte e oito Polticas Metropolitanas Integradas organizadas em torno de quatro Eixos Temticos Integradores (ETIs): Acessibilidade, Seguridade, Urbanidade e Sustentabilidade. A contratao do Plano teve como base um Termo de Referncia elaborado em 2009 pela Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano, no mbito do Projeto Estruturador RMBH. O documento apresentava os principais objetivos, produtos e resultados esperados com a elaborao do PDDI-RMBH, alm de definir em linhas gerais a sua concepo metodolgica. O Termo de Referncia foi elaborado atravs de um processo que, alm de incorporar as colaboraes do Colegiado Metropolitano, envolveu discusses com tcnicos do governo estadual e dos municpios e com representantes do setor empresarial e acadmico, com o intuito de conferir legitimidade ao processo de elaborao do Plano. Definiu-se que o Plano Metropolitano tem o objetivo de direcionar e estabelecer as diretrizes do crescimento dos municpios que compem a RMBH, tendo 2023 como horizonte temporal. Segundo o Termo de Referncia (SEDRU, 2009: 3)
25 Disponvel em www.agenciarmbh.mg.gov.br ou www.rmbh.org.br. 173 [...] PDDI deve definir um conjunto de grandes linhas de ao voltadas para a promoo do desenvolvimento sustentvel da RMBH, compatibilizando crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade ambiental, com nfase no re-ordenamento territorial capaz de reduzir as desigualdades scio-espaciais.
Afirma-se ainda que as Macro-Diretrizes de Planejamento Metropolitano da RMBH devam constituir as principais referncias para a elaborao do PDDI. A definio das Macro-Diretrizes uma atribuio da Assemblia Metropolitana que, em reunio ocorrida em abril de 2008, deliberou que a SEDRU conduziria o processo de definio preliminar das mesmas. O resultado do processo foi apresentado Assemblia em julho de 2008. A definio das Macro-Diretrizes foi feita a partir de contribuies do Colegiado e de reunies com grupo de tcnicos de competncia no planejamento metropolitano. No processo foram obtidas tambm contribuies de representantes dos municpios da RMBH e de rgos estaduais. Em consonncia com as Macro-Diretrizes para o Planejamento Metropolitano e com as orientaes metodolgicas contidas no Termo de Referncia para sua contratao, o PDDI-RMBH orientou-se tambm pelos seguintes pressupostos e objetivos gerais: construo do sentido de cidadania metropolitana; construo da solidariedade metropolitana; ampliao da incluso social e econmica; fortalecimento da justia social e ambiental; reconhecimento/reduo das desigualdades e da pobreza; reconhecimento/valorizao das diversidades socioambientais; novo papel nacional e regional da RMBH; Novo Pacto metropolitano; e inverso de prioridades metropolitanas (UFMG, 2011). Por se tratar de um Plano elaborado no contexto da Universidade, enfatizou-se nos seus pressupostos e no seu marco terico-metodolgico uma orientao crtica, voltada tentativa de rearticulao entre as dimenses analticas, parciais e operativas com a dimenso da totalidade. Por fim, a equipe do Plano assumiu como um dos seus objetivos centrais dar incio construo de um Sistema de Planejamento Metropolitano permanente entre as universidades e os demais agentes e instncias atuantes na produo e disseminao de conhecimento sobre a RMBH, articulando-se ao Sistema de Gesto Metropolitana j institudo.
174 5.2.2 Percurso metodolgico
O PDDI-RMBH foi inicialmente estruturado a partir de um Ncleo de Coordenao e de equipes aglutinadas em torno de reas temticas. O Ncleo de Coordenao organizou-se em torno das Coordenaes Geral, Territorial e de Concertao Institucional, alm de trs Coordenaes de Ncleos Temticos de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental. Estruturaram-se tambm duas Subcoordenaes Operacionais, de Informaes e Comunicaes e de Mobilizao Social e Organizao Local. Alm disso, foi criada uma Gerncia Operacional, responsvel pelas questes burocrticas e operacionais do projeto. A Figura 15 abaixo sintetiza o percurso metodolgico geral do processo de elaborao do Plano. A Coordenao Territorial teve por objetivo assegurar que as anlises, debates e propostas do PDDI se pautassem por uma tica de solidariedade na organizao territorial em vrias escalas espaciais. A Coordenao de Concertao Institucional buscou garantir a participao dos sujeitos coletivos e instncias institucionais, incorporando setores pblicos e privados em suas vrias formas de organizao. A Subcoordenao de Informaes e Comunicaes se fez responsvel tanto pelo levantamento, sistematizao e disponibilizao de informaes referentes RMBH quanto por toda a comunicao externa do Plano. Alm disso, a equipe de geoprocessamento e cartografia vincularam-se tambm a esta Subcoordenao. Por outro lado, a Subcoordenao de Mobilizao Social e Organizao Local atuou na organizao do processo participativo. As Coordenaes dos Ncleos Temticos tiveram como objetivo assegurar que todas as equipes tcnicas incorporassem em suas anlises e proposies, de forma simultnea e permanente, as trs dimenses de desenvolvimento social, econmico e ambiental (UFMG, 2011).
175
Figura 15 Percurso metodolgico do PDDI-RMBH. Fonte: UFMG, 2011: 36 176
Foram, a princpio, definidas dez reas Temticas Transversais (ATTs) de carter supra-setorial, com um enfoque transdisciplinar e buscando uma integrao transversal entre as tradicionais reas de atuao setorial, relacionado-as entre si e reunindo temas considerados centrais para o PDDI-RMBH, com o objetivo de integrar no apenas os vrios agentes como tambm os problemas por temas de proximidade. Todas as dez ATTs foram pensadas a partir de articulaes intersetoriais em torno de uma problemtica comum, buscando definir uma questo ou abordagem prioritria. Essas reas buscaram reunir os temas prioritrios que foram listados de forma isolada no Termo de Referncia de contratao do Plano. Foram definidas as seguintes ATTs: ADAMS Aspectos demogrficos e ambientais da demanda social; CAC Complexos ambientais culturais; CEAT Cultura, educao, segurana alimentar, trabalho e renda; CIPLAG Capacidade institucional de planejamento e gesto; ETC Estrutura produtiva, conhecimento, tecnologia e alternativas energticas; HVQ Vida cotidiana, habitao e qualidade de vida; MCT Mobilidade urbana, comunicaes, transportes e sistema virio; RIVS Risco socioambiental, vulnerabilidade social e segurana pblica; SMARHS Sade, meio ambiente, recursos hdricos e saneamento; USDEC Uso do solo, dinmica imobiliria e escalas de centralidades metropolitanas. Alm dessa integrao, foram definidos quatro Estudos Complementares Prioritrios (ECPs) que, por sua importncia, exigiram um esforo especfico por no estarem inteiramente cobertos pelas ATTs. A questo fiscal e tributria, os impactos das mudanas climticas, alm do perfil epidemiolgico e a oferta de equipamentos de sade pblica foram tratados nesses ECPs. Foram tambm realizadas Anlises Espaciais referentes projeo da expanso da mancha urbana da RMBH, identificao de vocaes e conflitos de interesse na ocupao do solo, ao potencial geolgico de ocupao do territrio e ao potencial de interao entre as centralidades e o sistema virio metropolitano (UFMG, 2011). O relatrio dos Estudos Setoriais Integrados organizou-se em torno dos diagnsticos elaborados por cada ATT e ECP. Na segunda etapa do trabalho, posterior concluso dos diagnsticos e realizao do 1 Seminrio Estruturador, que ocorreu em 29 de abril de 2010, imps-se a necessidade de buscar um grau ainda maior de integrao e transdisciplinariedade no processo de discusso e elaborao de 177 propostas. Foram ento definidos quatro Eixos Temticos Integradores (ETIs) para orientar e organizar metodologicamente as polticas e seus desdobramentos programticos: Acessibilidade, Seguridade, Sustentabilidade e Urbanidade. Essa busca por um maior grau de integrao deu-se em funo da constatao de que as ATTs haviam se cristalizado nas suas diretrizes e objetivos parciais, dificultando e limitando o sentido totalizante e integrador, ao mesmo tempo em que vinham ganhando autonomia crescente entre si. As ATTs foram ento implodidas e foradas a se reorganizar em torno dos ETIs, atravs de uma abordagem que se pretendia efetivamente transdiciplinar, capaz de eliminar as barreiras e os limites disciplinares e setoriais (UFMG, 2011). O ETI de Urbanidade relacionou-se ao princpio de realizao plena da vivncia urbana, vinculada solidariedade, percepo e ao sentimento de pertencimento ao espao em que se vive, negociao continuada entre os interesses, vida cotidiana e ao direito cidade. Partiu-se do pressuposto de que o urbano por excelncia o lugar do encontro coletivo e da diversidade. As polticas metropolitanas que compuseram esse ETI se ocuparam de um conjunto de dimenses variadas que dizem respeito aos espaos pblicos, ao patrimnio material e imaterial, diversidade cultural, educao, s atividades culturais e criativas, bem como a uma srie de entrecruzamentos relativos gesto e s suas condies de financiamento no mbito metropolitano. O ETI de Acessibilidade integrou polticas e programas que tiveram em comum a busca pela ampliao das condies e meios de acesso efetivo e democrtico a uma variedade de servios urbanos, equipamentos e centralidades na RMBH. Considerou-se que a acessibilidade plena pressupe melhorias em vrios aspectos, que vo desde os deslocamentos no territrio metropolitano at a disponibilidade das Tecnologias da Informao e Conhecimento, perpassando o acesso moradia digna, ao espao cotidiano e aos servios de sade e assistncia social. As propostas que compe as polticas de Acessibilidade so aquelas que mais diretamente se relacionam Proposta de Reestruturao Territorial Metropolitana, que ser analisada mais a frente (UFMG, 2011). 178 O ETI de Seguridade teve como objetivo promover condies de segurana ampla para o cidado, incluindo a minimizao dos riscos e vulnerabilidades socioambientais, atravs da assistncia do Estado e da prpria sociedade aos seus membros. Buscava-se garantir segurana ao cidado em vrias dimenses: segurana para morar e morar com segurana; segurana contra a violncia pessoal e as ameaas vida; segurana alimentar; segurana no emprego e no trabalho; segurana para ir e vir. Ampliou-se, portanto, o conceito de segurana para alm da ideia de poder de polcia, abrangendo outras situaes que pudessem significar risco e vulnerabilidade para o cidado metropolitano. O ETI de Sustentabilidade referiu-se busca pela sustentabilidade em sua acepo mais ampla, indo alm da questo ambiental, mas incorporando-a. Trata-se de garantir a continuidade e a perenidade de processos diversificados que assegurem uma vida coletiva mais rica, tanto nos prximos anos quanto para as futuras geraes. Esse Eixo abrangeu polticas que incluam tanto questes ambientais crticas relacionadas aos recursos hdricos, necessidade de estabelecimento de reas de preservao e recuperao, gesto dos resduos slidos, ao saneamento, necessidade de identificao e pagamento de servios ambientais , assim como questes relacionadas necessidade de promover uma drstica transformao qualitativa na economia metropolitana, que a tornasse mais sustentvel, limpa e tecnologicamente avanada. Essa discusso incluiu no s a necessidade de atrao e fomento de setores de ponta que valorizassem o conhecimento como principal insumo da economia, mas tambm a melhoria da relao entre os setores e atividades que tradicionalmente tm gerado renda e emprego, mas causando srios impactos e conflitos socioambientais no territrio da regio metropolitana (UFMG, 2011). Esses quatro ETIs, alm das duas Dimenses Estruturantes da Territorialidade e da Institucionalidade, organizaram as polticas metropolitanas propostas pelo PDDI- RMBH. As polticas, balizadas e amplamente discutidas nos Ciclos B e C das Oficinas Pblicas do processo participativo, foram reunidas, simplificadas e ampliadas, dando origem a vinte e trs polticas ligadas diretamente aos quatro ETIs, acrescidas de duas polticas na Territorialidade, e trs polticas na Institucionalidade, perfazendo assim um total de vinte e oito polticas. 179 Cada Poltica Metropolitana Integrada foi organizada e desenvolvida por uma mini- equipe interdisciplinar formada a partir das antigas ATTs e ECPs, sob a superviso das novas coordenaes dos quatro ETIs. As polticas metropolitanas propostas contm em si um conjunto de programas, projetos e aes concretas, que devero ser detalhados e aprofundados ao longo do processo de planejamento e de implementao do PDDI-RMBH. Paralelamente, as Dimenses Estruturantes da Territorialidade e da Institucionalidade trabalharam com essas mini-equipes no sentido de identificar a territorialidade e a institucionalidade de cada poltica, que foram ento incorporadas Proposta de Reestruturao Territorial e Proposta Institucional Geral do PDDI-RMBH (UFMG, 2011)
5.2.3 Processo participativo
O Plano Metropolitano teve como um de seus pressupostos a busca pelo envolvimento da sociedade ao longo do seu processo de elaborao. A participao popular deu-se em todas as fases de sua construo por meio de trs ciclos de debates pblicos, cada um contendo cinco oficinas e culminando em um seminrio geral. Ao todo foram realizados vinte e trs eventos pblicos do Plano, mobilizando quase trs mil e duzentas participaes, distribudas em 46% do Poder Pblico, 26% da Sociedade Civil e 28% da Equipe Tcnica, e envolvendo aproximadamente seiscentos e dez organismos e/ou entidades, como empresas, ONGs, sindicados, movimentos sociais e ambientais, conselhos e associaes comunitrias, secretarias e rgos estaduais e municipais, dentre outros (UFMG, 2011). O processo participativo serviu como subsdio tanto para a fase de diagnstico quanto para a formulao das propostas do Plano. Alm disso, o processo detonou a formao da Frente pela Cidadania Metropolitana, um grupo heterogneo formada pela sociedade civil e agentes pblicos que tem buscado, junto ao Colegiado, lutar pela implementao do Plano e por questes de interesse metropolitano. A Figura 16 abaixo sintetiza as principais fases do processo participativo. 180
Figura 16 Processo participativo do PDDI-RMBH. Fonte: UFMG, 2011: 47
No primeiro semestre de 2010 houve a realizao dos Ciclos A e B do processo participativo, cada qual composto por cinco oficinas participativas sub-regionais e um seminrio estruturador de fechamento. Esses dois primeiros ciclos foram organizados de forma regionalizada, com oficinas ocorrendo em um dos municpios de uma dada micro-regio, agrupamento de municpios estabelecido de acordo com a proximidade geogrfica, a existncia de consrcios ou outras formas de identidade intermunicipal. Os municpios que sediaram as oficinas participativas sub- regionais nesses ciclos foram Nova Lima, Brumadinho, Sarzedo, Juatuba, Ribeiro das Neves, Raposos, Ibirit, Contagem, Esmeraldas e Lagoa Santa. O Ciclo A registrou principalmente as percepes da sociedade civil e dos entes pblicos sobre a identidade metropolitana e sobre os problemas, desafios e possibilidades da RMBH, constituindo subsdio fundamental aos Estudos Setoriais Integrados. O Seminrio Estruturador I, que encerrou o Ciclo A, deu-se ao final de abril de 2010, em Belo Horizonte. O Ciclo B consistiu na discusso conjunta das primeiras propostas organizadas em torno dos Eixos Temticos Integradores. Foram realizadas cinco oficinas regionais, consolidadas no Seminrio Estruturador II, que se deu no incio de julho de 2010, tambm na capital. No Ciclo C foram realizadas quatro oficinas em Belo Horizonte, uma para cada Eixo Temtico Integrador, em que foram aprofundadas e detalhadas as propostas para as polticas, alm de uma oficina especfica para discutir a Proposta de Reestruturao Territorial Metropolitana e outra voltada para as propostas e programas institucionais principais referentes implementao do Plano. O III Seminrio Estruturador foi 181 adiado, a pedido do Governo do Estado, sendo ento o Ciclo C encerrado com um Seminrio Tcnico Aberto em dezembro de 2010, na UFMG, onde foi apresentado o conjunto geral das propostas que compuseram o Relatrio Final do PDDI. Para alm do processo participativo e do trabalho permanente e interno s Coordenaes e equipes tcnicas, ocorreram tambm inmeras reunies e eventos externos do Plano. Entre agosto e setembro de 2009, realizou-se uma srie de apresentaes equipe do Plano, tanto de entidades externas quanto da assessoria do projeto. Foram apresentados, equipe do PDDI-RMBH, o Plano Estratgico da Grande Belo Horizonte (Instituto Horizontes), o projeto Metroplan (Tectran), o Plano Macro-Estrutural do Vetor Norte (Jurong), o Viurbs (Prefeitura de Belo Horizonte), o projeto Estratgia de Desenvolvimento da Cidade com foco na reduo da desigualdade social e da pobreza para o Vetor Norte e rea de Influncia do Contorno Virio Norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (SEDRU/IPPUR- UFRJ/IGC-UFMG), dentre outros (UFMG, 2011). Logo aps as apresentaes do Plano ao Colegiado Metropolitano e ao pblico na II Conferncia Metropolitana, que se deu entre os dias 09 e 11 de novembro de 2009 em Nova Lima, ocorreram duas oficinas regionais preliminares em Rio Acima e Mateus Leme, em que foi apresentada a dinmica de elaborao do PDDI-RMBH. Em dezembro, ocorreu o Seminrio Tcnico de Planejamento Metropolitano na sede do BDMG, trazendo contribuies das experincias de planejamento urbano e metropolitano de Medelln, China e Curitiba. Em abril de 2010, ocorreram trs encontros abertos em torno dos Ncleos de Desenvolvimento Econmico, Ambiental e Social, reunindo tanto a equipe tcnica do Plano quanto membros interessados da sociedade civil, assim como diversos membros de rgos do Estado e das prefeituras da RMBH. Foram realizadas tambm inmeras reunies tcnicas abertas, com participao livre, assim como vrias reunies tcnicas com especialistas reconhecidos nas reas de transportes, meio-ambiente e planejamento urbano da RMBH, muitos oriundos do PLAMBEL, para discutir a Proposta de Reestruturao Territorial (UFMG, 2011). As propostas institucionais e vrias das Polticas foram tambm objeto de discusses especficas em encontros na UFMG e na SEDRU, com tcnicos das 182 Prefeituras e, principalmente, de rgos do Estado. Foram tambm feitas reunies preparatrias para as oficinas temticas do Ciclo C, na SEDRU, com os rgos do governo estadual diretamente envolvidos em cada Eixo Temtico Integrador. Por fim, realizaram-se, j no segundo semestre de 2010, cinco apresentaes finais do PDDI-RMBH para os membros do Conselho Metropolitano, em que foi exposto o contedo de cada poltica e das propostas territoriais e institucionais.
5.3 Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI-RMBH
Apresenta-se aqui uma sntese da Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI- RMBH, que tem 2023 como referencial temporal de mdio prazo, e 2050 como horizonte de longo prazo. Devido ao seu horizonte de longo prazo, no se excluiu a possibilidade da proposta sofrer revises e acrscimos ao longo do processo de implementao do Plano, na medida em que diversas das tendncias e prognsticos levantados podem se mostrar incongruentes com a realidade futura e as transformaes da RMBH. Segundo o documento (UFMG, 2011), isso exigir um esforo permanente de acompanhamento e avaliao do Plano, atravs da constituio de um sistema de planejamento metropolitano. Esse olhar estrutural de mdio e longo prazo ultrapassaria a busca de solues operacionais para os problemas imediatos da populao metropolitana, procurando ser um referencial para guiar a ao dos entes pblicos e privados e da sociedade civil no sentido da construo de uma regio metropolitana mais dinmica, igualitria e sustentvel. Em oposio aos planos fsico-territoriais de cunho tecnocrtico, a estrutura metropolitana proposta no teria a pretenso de ser um esquema rgido, idealista e abstrato de organizao do territrio a engessar a criatividade das prticas socioespaciais, e sim um norte intencional para a RMBH, buscando antecipar-se aos desafios e demandas futuros a partir das potencialidades e particularidades concretas da RMBH. 183 A proposta baseou-se nas Macro-Diretrizes para o Planejamento Metropolitano da RMBH, elaboradas pela Assemblia Metropolitana e transcritas no Termo de Referncia para contratao do PDDI-RMBH: Dentre as macro-diretrizes de carter transversal, a reorganizao territorial considerada estratgica para a definio do carter do PDDI para a RMBH. Pressupe-se o sistema virio e de transporte como componente indutor da ocupao e do uso do solo, com uma mobilidade metropolitana organizada em rede, que dissemine ao mximo no territrio o acesso s oportunidades de desenvolvimento. Prope-se o estmulo criao de novas centralidades microrregionais e a habitao como uso estruturante da metrpole, dentre outras intervenes no espao metropolitano que possibilitem a reduo das desigualdades scio- espaciais, princpio primeiro de gesto metropolitana segundo a Lei 88/2006 (SEDRU, 2009: 04, negritos no original).
A reestruturao territorial foi entendida como fundamental para a criao de um espao social e econmico mais integrado e inclusivo na RMBH, e para que a mesma possa vir a ter uma insero nacional e internacional diferenciada, alm de maior articulao com o seu entorno regional. Alm disso, o Plano assume que a reduo das desigualdades uma condio essencial para que se possa pensar num desenvolvimento sustentvel da RMBH, e que as dimenses ambiental, cultural, social e econmica devem ter o mesmo peso no acirrado processo de disputa pelo espao metropolitano (UFMG, 2011). A proposta de reestruturao territorial levou em considerao as seguintes anlises e elementos referentes ao territrio metropolitano e s suas articulaes externas: as tendncias presentes e futuras de expanso e adensamento da mancha urbana; as projees de crescimento populacional e domiciliar na RMBH; os principais eixos e vetores de crescimento demogrfico e econmico; as potencialidades e restries associadas ao quadro natural da RMBH. Foram consideradas tambm a malha viria estrutural e complementar; a malha ferroviria existente; a rede de centralidades da RMBH; os principais equipamentos e plos de atrao de alcance metropolitano; os sistemas de abastecimento dgua; as reas degradadas e passveis de revitalizao; as reas verdes e ambientalmente protegidas espaos abertos, parques, unidades de conservao ambiental, reas de proteo, etc. ; os projetos estruturantes previstos ou em andamento pelo poder pblico e pela 184 iniciativa privada; as vocaes e conflitos de interesse na ocupao do territrio; as reas prioritrias de interesse ambiental e de ocupao urbana; e o Sistema Integrado de Regulao do Uso do Solo SIRUS, que apresenta uma compatibilizao espacializada das diversas categorias de ocupao do solo definidas nos zoneamentos dos municpios integrantes da RMBH. Conforme j detalhado no Captulo II, o conjunto de estudos setoriais e estudos complementares elaborados para o PDDI-RMBH apontou uma srie de tendncias gerais para a dinmica territorial metropolitana, tais como: recrudescimento das desigualdades socioespaciais e do modelo centro-periferia de estruturao territorial; crescente perda de mobilidade urbana; grande vacncia domiciliar e fundiria disseminada por toda RMBH; crescente disperso e fragmentao do tecido urbano; agravamento dos conflitos entre as diversas modalidades de uso do solo; manuteno da excessiva concentrao da oferta de servios e de empregos no ncleo central de Belo Horizonte; tendncia de manuteno dos investimentos privados nos municpios j economicamente dinmicos. Face perspectiva de agravamento das tendncias acima apontadas e do aprofundamento das desigualdades socioespaciais nas ltimas dcadas, a proposta de reestruturao territorial busca reverter vrias destas tendncias de organizao do territrio. Segundo o Plano Metropolitano (UFMG, 2011), a concretizao da nova estrutura territorial metropolitana demandaria maior grau de interveno e regulamentao do poder pblico sobre a dinmica econmica e sobre o mercado imobilirio e fundirio urbanos, assim como o aumento substancial dos investimentos pblicos no provimento das infraestruturas urbanas indispensveis a uma melhor articulao e estruturao do territrio da RMBH. A proposta de reestruturao territorial do PDDI-RMBH visa criar as condies para a implementao de uma estratgia de descentralizao concentrada e seletiva das atividades e investimentos urbanos, em contraposio tendncia pautada na concentrao excessiva em um nico centro e na expanso fragmentada e descontnua da mancha urbana. A proposta contempla tambm a territorializao das diversas polticas e programas contidos no PDDI-RMBH, que devero convergir para o mesmo objetivo. O Plano apresenta ento uma srie de propostas gerais relativas reestruturao territorial da RMBH: 185 Criao e/ou fortalecimento de centralidades urbanas em rede, com objetivo de promover uma melhor distribuio e descentralizao do emprego, do comrcio e dos servios pblicos e privados; assim como reduzir a dependncia em relao ao ncleo central de Belo Horizonte e da necessidade de longos deslocamentos; e criar novas oportunidades de desenvolvimento socioeconmico e cultural para reas perifricas. Implantao de uma rede metropolitana de mobilidade intermodal eficiente e de baixo impacto ambiental, ampliando as possibilidades de articulao e deslocamento entre as vrias pores da RMBH atravs da complementao do sistema virio existente, da recuperao e complementao da malha ferroviria existente para transporte de passageiros, e da expanso do metr para a rea conurbada da RMBH. Intensificao do uso do espao urbano existente, a partir da recuperao de edificaes e reas degradadas, aproveitamento de vazios urbanos e parcelamentos vagos, e abertura de reas verdes e espaos pblicos. Conteno da expanso urbana perifrica, visando reduzir a presso sobre as reas verdes, reas rurais e ambientalmente protegidas, associada a medidas voltadas para a valorizao e proteo das reas destinadas produo agropecuria e artesanal, e estmulo a atividades produtivas sustentveis e criativas nas reas de fronteira rural/urbana. Ampliao das reas permeveis urbanas; controle da expanso imobiliria, industrial e minerria sobre reas de interesse ambiental para abastecimento e conservao da geo e biodiversidade; e revitalizao de cursos dgua. Consolidao de um marco regulatrio para o uso, ocupao e parcelamento do solo, expressando as polticas de reestruturao territorial e a territorializao das propostas das demais polticas do PDDI.
O Plano indica que, para que se avanasse na reduo das desigualdades socioespaciais metropolitanas, seria necessrio passar de uma estrutura monocntrica e dispersa, com um sistema de transporte radial e convergente para 186 um nico centro (Figura 17 a seguir), para uma estrutura policntrica e mais compacta, organizada em torno de uma rede de mobilidade multi-modal (Figura 18 a seguir), em oposio ao crescimento extensivo da mancha urbana do tipo centro- periferia. A descentralizao proposta no implicaria, todavia, na continuidade da insustentvel extenso da mancha urbana para alm dos limites j alcanados, mas no adensamento e intensificao de usos internos mesma, principalmente no entorno das centralidades e dos principais eixos de transporte. Segundo as anlises realizadas, todos os municpios da RMBH poderiam acomodar mais habitantes sem expandir sua rea urbana nem aumentar seus potenciais construtivos, se adotassem medidas de incentivo intensificao do uso de estruturas urbanas j disponveis atravs da recuperao de edificaes e reas degradadas, de unidades subutilizadas, do aproveitamento de vazios urbanos e de parcelamentos vagos. A proposta de intensificao do uso da cidade possibilitaria tambm uma reduo da presso sobre as reas verdes, reas ambientalmente protegidas, reas rurais e de abastecimento da RMBH. As propostas voltadas reduo da vacncia fundiria e habitacional foram detalhadas na Poltica de Direito ao Espao Cotidiano: Habitao e Ambiente Urbano (UFMG, 2011). A proposta de uma rede integrada de mobilidade busca reduzir a fragmentao do espao metropolitano, no que concerne s dificuldades de articulao e de deslocamento entre suas vrias pores. O Plano prope a recuperao da malha ferroviria existente, a expanso do metr e a complementao em rede do sistema rodovirio existente, contribuindo para a criao de novas centralidades, para a transformao das condies de acessibilidade, e para a alterao da matriz energtica associada aos transportes. As propostas de mobilidade foram detalhadas na Poltica Integrada de Mobilidade Metropolitana.
187
Figura 17 Metrpole dispersa e monocntrica. Fonte: UFMG, 2011: 207
Figura 18 Metrpole compacta e policntrica. Fonte: UFMG, 2011: 207
Duas categorias distintas de uso e ocupao do solo e de organizao espacial das atividades econmicas foram definidas no Plano para subsidiar a proposta de reestruturao territorial: as centralidades em rede e os eixos de estruturao metropolitana. Segundo a definio adotada, as centralidades se referem reas urbanas com densidade econmica, forte heterogeneidade de usos (concentrao diversificada de emprego, comrcio e servios pblicos e privados), grande complexidade funcional e adensamento residencial, e que detm acessibilidade privilegiada s redes de transporte pblico coletivo. Alm dessas dimenses econmicas e funcionais, as centralidades foram entendidas enquanto espaos que possibilitam a intensificao da vida urbana e do encontro, atravs da presena de equipamentos culturais e espaos pblicos qualificados para a fruio e deslocamento do pedestre. As centralidades possibilitariam assim grande 188 diversidade de manifestaes socioculturais e polticas, contribuindo para o fortalecimento e expresso das mltiplas identidades metropolitanas. J os eixos de estruturao metropolitana configurariam reas em torno das principais vias estruturantes de ligao da RMBH com outras regies do estado e do pas, onde se localizam grandes equipamentos de infraestrutura, reas industriais, usos de maior porte ligados ao setor tercirio, e formas de ocupao mais espraiada ao longo dos eixos. Como inteno de planejamento, os eixos deveriam tambm incluir centralidades que teriam a funo de organizar espacialmente cada eixo. A presena de atividades econmicas de alto valor agregado e potencial de gerao de emprego e renda na escala dos eixos poderia potencializar o desenvolvimento das centralidades ali localizadas. Os eixos tambm teriam a funo de direcionar o crescimento metropolitano, promovendo a interligao com as reas de vacncia fundiria crtica que se desejariam ocupar e adensar (UFMG, 2011). A Figura 19, a seguir, apresenta a proposta da hierarquia de centralidades e a distribuio territorial dos eixos de estruturao metropolitana. A rede de centralidades proposta no PDDI busca configurar uma nova hierarquia urbana na RMBH, contrria situao de excessiva concentrao no ncleo central de Belo Horizonte e existncia de apenas um centro metropolitano de segundo nvel hierrquico, a rea do Eldorado em Contagem. O Plano alerta para o fato dos dois elementos apresentados como direcionadores da reestruturao territorial metropolitana a legislao urbanstica e os investimentos pblicos interagirem com um conjunto altamente complexo e dinmico de fatores, o que tornaria muito arriscada qualquer tentativa de definio de uma hierarquia urbana rgida. Apresenta-se abaixo a hierarquia de centralidades proposta: Metrpole: trata-se do centro metropolitano principal, consolidado no hipercentro de Belo Horizonte e na Savassi, assim como ao longo de algumas vias estruturantes e nos grandes equipamentos na regio centro-sul da capital. Essa centralidade se apresenta cada vez mais como um centro expandido, a partir da disperso de atividades ao longo dos eixos Raja Gabaglia e Nossa Senhora do Carmo, na direo dos bairros Belvedere (Belo Horizonte) e Vale do Sereno/Seis Pistas (Nova Lima). 189 Centros metropolitanos: correspondem s propostas das novas centralidades Oeste (Betim), Norte (Vespasiano) e Sul (Nova Lima), com funo de organizar territrios extensos. Os centros metropolitanos devem se estruturar em torno de quatro pilares: o uso residencial em grande quantidade e densidade, incluindo a habitao de interesse social; a ligao com as economias industriais em seu entorno, servindo como centros de apoio a estas; forte aspecto cultural, com equipamentos diversos e atividades voltadas para a cultura, e diretamente relacionados aos Complexos Ambientais e Culturais CACs presentes em suas reas influncia; e a interligao em rede com outras centralidades atravs de estaes da rede de mobilidade. Sub-centros metropolitanos: tm a mesma funo dos centros metropolitanos, porm com menor adensamento e grau de polarizao, dando apoio aos centros metropolitanos em reas relativamente distantes destes, mas com densidades populacionais e urbanas significativas. Foram selecionados como possveis sub-centros metropolitanos: Venda Nova (Belo Horizonte) articulada ao So Benedito (Santa Luzia), Barreiro (Belo Horizonte) articulado ao Eldorado (Contagem), Sabar, Jardim Canad (Nova Lima), e um novo centro Leste, em Ravena (Sabar). Centros micro-regionais: constitui um nvel intermedirio entre os sub-centros metropolitanos e os centros locais, devendo cumprir um papel de polarizao para alm do nvel local, articulando, por exemplo, um conjunto de bairros e de municpios vizinhos menores, e com presena, em menor grau, de equipamentos de mbito metropolitano e dos elementos que caracterizam os centros metropolitanos acima mencionados. Centros locais: correspondem s centralidades de menor nvel, correspondentes a muitas das sedes dos municpios menos populosos da RMBH, que servem como centros de apoio ao meio rural, e que vm passando por transformaes associadas extenso da urbanizao por sobre estas reas rurais, seja sob a forma da agroindstria ou de ocupaes de usos voltados para o lazer (como stios e chcaras). 190
Figura 19 Centralidades e eixos de estruturao metropolitana. Fonte: UFMG, 2011: 222 191 No Centro Metropolitano Norte busca-se aproveitar os inmeros empreendimentos e intervenes pblicas previstas para o vetor norte 26 , no sentido de criar um centro de nvel metropolitano capaz de polarizar este vetor, que hoje abriga grande contingente de populao de baixa renda. A localizao exata da nova centralidade a ser criada deve ser definida em estudos complementares especficos, mas o Plano j indica a regio ao norte do futuro Anel Virio de Contorno Norte, entre as vias MG-424 e MG-10, no municpio de Vespasiano. Esta centralidade deve cumprir o papel de organizar o territrio no vetor norte, provendo um centro urbano adensado e coeso, com grande complexidade funcional, e interconectado na estrutura metropolitana em rede atravs do transporte de massa (UFMG, 2011). Este novo centro dever tambm ser dotado de intensa vida urbana e identidade cultural associada ao rico patrimnio arqueolgico, histrico e ambiental do vetor norte e ao Complexo Ambiental e Cultural Carste. Deve-se buscar promover tambm a integrao desta nova centralidade metropolitana com os centros urbanos j existentes na sua proximidade (Vespasiano, So Jos da Lapa, Pedro Leopoldo, Lagoa Santa, Confins, dentre outros). Ao mesmo tempo, prope-se que sejam criadas as condies de regulao urbanstica e fundiria para garantir a permanncia da populao de baixa renda na regio, evitando sua expulso pelos mecanismos usuais de valorizao imobiliria e renovao urbana. O Centro Metropolitano Oeste assentar-se-ia sobre o municpio de Betim, com dois objetivos principais: por um lado, melhorar a articulao interna ao municpio e promover maior apropriao social da riqueza gerada pelo setor produtivo instalado; por outro, aumentar a polarizao de Betim sobre outros municpios do eixo oeste,
26 O vetor norte vem passando por transformaes intensas, com a instalao de novos equipamentos e a requalificao da infraestrutura existente na regio. H uma tendncia tanto de industrializao a partir de transbordamentos do vetor oeste que deve ser potencializada pela construo do Anel Virio de Contorno Norte, quanto uma dinmica incipiente prpria da regio, ligada ao projeto do Aeroporto Industrial de Confins, que cria uma perspectiva de novos investimentos em setores industriais de alta tecnologia e de servios de apoio direto indstria. H tambm, em funo da instalao da Cidade Administrativa, da Linha Verde e dos demais investimentos j realizados e previstos, uma intensa dinmica imobiliria em curso, criando uma tendncia de reestruturao territorial na regio que corre o risco de gerar um tecido urbano fragmentado e espraiado de forma no-planejada ao longo dos eixos virios. A Operao Urbana do Isidoro, proposta pela PBH, se concretizada, dever atrair at 250.000 novos moradores para aquela regio, criando uma demanda em potencial que poder ser atendida pela centralidade Norte, evitando-se o desnecessrio deslocamento desse enorme contingente para o ncleo central de Belo Horizonte. 192 como Esmeraldas, Juatuba, Mateus Leme, Igarap, So Joaquim de Bicas, Ibirit, Mrio Campos e Sarzedo 27 . Hoje, parte considervel da populao desses municpios precisa se deslocar diariamente at Belo Horizonte e Contagem. Alm dos tempos gastos com os longos deslocamentos, os mesmos causam enorme sobrecarga de trfego no eixo da Avenida Amazonas e BR-381, e tambm ao longo da Via do Minrio. Uma centralidade de nvel metropolitano em Betim, que conjugasse a oferta diversificada de servios e de empregos, contribuiria para reduzir a presso de viagens ao ncleo central de Belo Horizonte, alm de propiciar menores deslocamentos e maior acessibilidade populao desta regio. O PDDI-RMBH (UFMG, 2011) ressalta que esta centralidade deva reforar tambm a identidade do eixo oeste, especialmente a partir da valorizao de sua memria histrica associada ao processo de industrializao e metropolizao de Belo Horizonte. Alm disso, pela sua ampla rea de influncia, a centralidade Oeste dever conter equipamentos culturais associados ao Complexo Ambiental Cultural Mdio Paraopeba. A localizao exata dessa nova centralidade deve ser objeto de estudos especficos, mas importante que a mesma deva estar articulada ao Anel Virio de Contorno Norte, BR-381 e BR-262, proposta de expanso do metr at Betim e construo de um novo ramal ferrovirio oeste entre Betim e Vespasiano. Estas novas propostas de mobilidade conferem uma acessibilidade privilegiada Betim dentro do contexto de toda RMBH, o que condio essencial para o desenvolvimento de uma nova centralidade deste porte. Ao contrrio das centralidades Norte e Oeste acima descritas, e em funo da natureza mais espraiada do processo de urbanizao que vem ocorrendo no vetor sul, propem-se duas centralidades como parte do Centro Metropolitano Sul, em reas nas quais j vm ocorrendo um adensamento incipiente do setor tercirio e de
27 Essa centralidade justifica-se pela tendncia de crescimento do setor produtivo em Betim notadamente a expanso da FIAT com repercusses e transbordamentos para outros municpios vizinhos, como Juatuba e So Joaquim de Bicas. Alm disso, est prevista a instalao de um Plo Acrlico da Petrobrs em Ibirit. J se observa no vetor oeste uma tendncia (que se manifesta de forma mais avanada no municpio de Contagem, sobretudo na regio do Eldorado) de crescimento do setor tercirio, seja no adensamento e na sofisticao dos servios voltados para o consumidor final que vem ocorrendo de maneira mais clara ou nos servios prestados s empresas, que uma tendncia incipiente. Considerando que os servios so um componente essencial das centralidades, esta tendncia deve ser aproveitada pela centralidade Oeste, que deve buscar se tornar localizao privilegiada para essas atividades (UFMG, 2011). 193 equipamentos atratores de fluxos 28 . O Plano (UFMG, 2011) indica as regies do Jardim Canad e do Alphaville (em localidades exatas a serem definidas em estudos complementares) como reas privilegiadas para a configurao de novas centralidades. Estes novos centros, densos e diversificados, devem ter capacidade de polarizar e organizar o territrio espraiado e de baixa densidade do eixo sul. Devem tambm estar associadas ao Complexo Ambiental e Cultural do Quadriltero Ferrfero, detentor de vasto patrimnio histrico ligado ao ciclo do ouro e tambm de um rico patrimnio geoambiental e paisagstico. Como a proliferao dispersa de novas atividades ao longo do eixo sul j tem trazido impactos ambientais significativos, e haja em visto que essas centralidades estariam inseridas na rea de Proteo Ambiental Sul da RMBH (APA-Sul), e prximas de outras unidades de conservao, como o Parque Estadual da Serra do Rola Moa, a proposta de novos centros dever dar um tratamento diferenciado ao adensamento da regio, observando-se a preocupao com a questo ambiental. Segundo o Plano (UFMG, 2011), a implementao de novas centralidades, bem como o reforo s centralidades existentes, requereria diversas aes integradas do tais como: localizao estratgica de equipamentos de alcance metropolitano; proviso de servios e espaos pblicos qualificados e diversificados; incremento de acessibilidade por diversos modos de transporte; proviso de infraestrutura bsica e produtiva; recuperao da valorizao imobiliria privada decorrente do investimento pblico para financiamento da infraestrutura de suporte exigida; incentivo instalao de empreendimentos de servios avanados e atividades produtivas modernas no seu entorno; adequaes nas legislaes municipais de uso e ocupao do solo; uso dos instrumentos de planejamento urbano previstos no Estatuto da Cidade de disciplinamento e conduo do mercado imobilirio; e
28 Novos empreendimentos e atividades devero se instalar no vetor sul ao longo dos prximos anos, estimulados pelo aumento da populao de renda mdia e alta e dos empreendimentos cada vez mais complexos, e pelo crescimento econmico e demogrfico esperado para a regio do CODAP. J se prenuncia no vetor sul a formao de uma nova polarizao terciria ao longo da BR-040, em funo da demanda dos grupos de alta renda localizados nos parcelamentos residenciais fechados da regio. Todavia, caso no haja planejamento para essa regio, corre-se o risco da consolidao de um sobrecarregado corredor virio totalmente dependente do automvel privado e sem a presena de espaos e equipamentos pblicos (UFMG, 2011). 194 preparao de planos urbanos participativos para qualificao dos centros existentes e urbanizao das reas selecionadas como novas centralidades na RMBH. A Proposta de Estruturao Territorial Metropolitana, elaborada pelo Colegiado Metropolitano, prope um projeto urbanstico de adensamento controlado no entorno do futuro Anel Virio de Contorno Norte, ou Rodoanel, com novos projetos para o sistema virio, transporte sobre trilhos e novas centralidades. O Plano reconheceu o potencial transformador do futuro Rodoanel sobre o uso do solo no seu entorno, e o seu poder de atrao sobre a expanso urbana. Diante da inevitabilidade dessa incorporao futura do Rodoanel aglomerao urbana, e da necessidade de se pensar num adensamento seletivo do seu entorno, resguardadas as reas de proteo ambiental, a proposta territorial do PDDI-RMBH o identifica no mapa como um eixo de estruturao metropolitana diferenciado. Alguns eixos envolvem tambm vetores de articulao que promovem a ligao da RMBH com o entorno metropolitano. O entorno metropolitano constitui uma regio que circunda a RMBH mais ampla que o Colar Metropolitano, abrangendo uma srie de centros urbanos de porte mdio que tm uma forte e crescente integrao e complementaridade com a RMBH, como Sete Lagoas, Par de Minas, Nova Serrana, Divinpolis, Itana, Ouro Preto, Mariana, Itabira, Joo Monlevade, a Regio Metropolitana do Vale do Ao, e a regio do Consrcio de Desenvolvimento do Alto Paraopeba (CODAP), que compreende os municpios de Belo Vale, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Entre Rios de Minas, Jeceaba, Ouro Branco e So Brs do Suau. Algumas destas reas apresentaram na dcada de 2000 um crescimento industrial e da explorao mineral expressivo, que tende a promover uma conexo com as cadeias produtivas mais adensadas e concentradas na RMBH. O Plano (UFMG, 2011) recomenda ainda que cada eixo deva conter alguma forma de promoo desta ligao com a regio do entorno, seja atravs de algum equipamento voltado para a comercializao da produo especfica, ou de centros de referncia, abrangendo museus e atividades de cultura, ensino e pesquisa voltados para a identidade e a produo realizada na regio. Para alm das centralidades e dos eixos apresentadas acima, o PDDI-RMBH prope a utilizao da categoria espacial de Lugar Metropolitano, no sentido de conferir um 195 sentido menos funcionalista proposta de criao de novas centralidades, alm de intervir tambm na construo e reconhecimento da identidade metropolitana. Definiu-se Lugar Metropolitano como um espao dotado de significativo valor simblico, cultural, histrico e conformador de identidade(s) para a coletividade metropolitana em suas diferentes escalas, ou mesmo enquanto um espao que possa ter projeo e visibilidade nacional e internacional. Os Lugares Metropolitanos articulam-se diretamente ao Programa de Conformao de Complexos Ambientais e Culturais (CACs), contido na Poltica Metropolitana Integrada de Gesto da Paisagem e Valorizao Cultural. Alguns desses Lugares Metropolitanos inserem-se nos diversos Complexos Locais associados aos CACs. O Plano (UFMG, 2011) recomenda que se concebam estratgias e aes especficas de conservao, requalificao, dinamizao, divulgao, sinalizao, facilitao do acesso, dentre outras medidas necessrias para que os Lugares Metropolitanos venham a desempenhar um potencial de disseminao de novas oportunidades de desenvolvimento local associadas criatividade cultural e preservao do patrimnio histrico-ambiental metropolitano. Os Lugares Metropolitanos devem tambm ser promovidos de forma a se assentarem no imaginrio coletivo como referncias simblicas significativas e marcantes para os cidados metropolitanos. A Figura 20 abaixo apresenta uma primeira amostra de reas e lugares com potencial para tornarem-se Lugares Metropolitanos tais como localidades e centros histricos, parques institudos, equipamentos de uso coletivo, represas e lagoas, reas verdes e preservadas, serras, bairros reconhecidos etc. , associados aos CACs e aos seus respectivos Complexos Locais.
196
Figura 20 CACs, Complexos Locais e Lugares Metropolitanos. Fonte: UFMG, 2011: 227 197 A proposta do Plano (UFMG, 2011) de uma rede integrada de mobilidade metropolitana pautou-se na necessidade de se criar novas articulaes e fortalecer as ligaes j existentes entre as centralidades e as diversas pores do territrio metropolitano. A proposta partiu do pressuposto de que o sistema virio e de transporte um componente indutor do uso e da ocupao do solo, e, portanto, um dos elementos estruturadores da proposta territorial da RMBH. Segundo as anlises realizadas, o crescimento urbano da RMBH se deu a partir do ncleo central de Belo Horizonte compreendido pela Avenida do Contorno em direo periferia seguindo os principais corredores virios, conformando uma estrutura de orientao rdio-concntrica. Esta organizao territorial reforou o papel de centralidade do ncleo central, o que trouxe diversos problemas de acessibilidade e mobilidade na RMBH, j que praticamente todas as principais vias urbanas convergem para o centro da capital, o que o torna ponto de passagem obrigatrio para se ir de uma regio a outra, gerando um excesso de deslocamentos pelo mesmo e o crescente saturamento de suas vias. As alternativas contra o atravessamento do ncleo so limitadas, entre elas o uso do Anel Rodovirio, que no se configura plenamente como anel, mas como arco, e que, alm de tudo, j se encontra na capacidade limite de trfego, apresentando retenes durante diversas horas do dia, sobretudo em funo da sua utilizao como via urbana. Outras possibilidades encontram-se no uso combinado de algumas vias transversais j existentes, mas que originalmente no atendiam funo de articulao de pores diversas dos bairros pericentrais. O Plano prope, portanto, a criao de articulaes virias que reduzam a necessidade de acessar o ncleo central da capital, para desenvolver os deslocamentos citados, alm de promover o fortalecimento de novas centralidades. Assume-se como diretriz a necessidade de se passar de uma distribuio viria radial para uma estrutura em rede, que, alm de promover a integrao das diversas centralidades metrpole, criaria tambm uma articulao entre elas. A organizao de uma infraestrutura viria e de um sistema de transporte pblico em rede ofereceria condies para o desenvolvimento de uma estrutura territorial policntrica, cujas centralidades se complementariam dadas suas particularidades, estimulando o desenvolvimento mais equilibrado das diversas regies na RMBH. A Figura 21 a 198 seguir apresenta a rede de centralidades proposta no Plano, associada s propostas de um sistema rodovirio organizado em rede de mbito metropolitano. Ainda segundo o diagnstico do Plano (UFMG, 2011), a RMBH tambm um importante entroncamento ferrovirio nacional, e a extensa malha ferroviria existente corta a regio de leste a oeste e de noroeste a sul, passando pela rea central da capital e atingindo vinte demais municpios da RMBH. As trs concessionrias privadas que fazem usufruto dessa malha FCA, MRS e EFVM trabalham predominantemente com transporte de carga, exceo da EFVM, que possui um trem dirio de passageiros entre Belo Horizonte e Vitria. Alguns trechos da malha ferroviria encontram-se hoje desativados ou abandonados. Por atender grande parte dos municpios da RMBH, indica-se que fundamental promover o resgate desta rede para o transporte intermunicipal e regional de passageiros, antes realizado pelos chamados trens de subrbio. A proposta de uma rede metropolitana de transporte sobre trilhos foi formulada a partir da rede ferroviria existente, de uma compilao dos projetos e propostas j elaborados e acrescida de prolongamentos e novas ligaes que buscam criar uma rede metropolitana de transporte sobre trilhos mais integrada e abrangente (UFMG, 2011). Partiu-se do pressuposto de que redes de transporte de alta capacidade so um dos principais elementos estruturadores do espao urbano e, conseqentemente, so essenciais para a conformao da rede de centralidades desejada para a RMBH. Assim, as novas linhas procuram atender diretamente as principais centralidades, existentes e propostas, buscando articulaes ainda no existentes e proporcionando sua consolidao e desenvolvimento. 199
Figura 21 Centralidades e sistema virio de mbito metropolitano. Fonte: UFMG, 2011: 229 200 A Figura 22 abaixo apresenta a rede de centralidades da RMBH associada s propostas da rede metropolitana de transporte de passageiros sobre trilhos, conformada a partir da recuperao da malha ferroviria existente, da sua complementao com a criao de novos ramais, e da expanso do sistema de alta capacidade o metr. Por fim, a Figura 23 apresenta um diagrama que sintetiza a estrutura territorial policntrica e em rede que se deseja para a RMBH em 2050. Ele representa a rede de centralidades proposta associada rede de mobilidade metropolitana, destacando a capacidade de seus diversos trechos. A proposta territorial acima descrita desdobra-se em duas polticas estruturantes, a Poltica Metropolitana Integrada de Centralidades em Rede e a Poltica Metropolitana Integrada de Regulao do Uso e da Ocupao do Solo 29 . A Poltica Metropolitana Integrada de Centralidades desdobra-se nos seguintes programas: Programa de Criao e Fortalecimento da Rede de Centros Metropolitanos; Programa de Requalificao de reas Centrais; Programa de Apoio Rede de Centros Micro-regionais e Locais; Programa de Monitoramento da Rede de Centralidades e da Dinmica de Desconcentrao Urbana na RMBH. J a Poltica Metropolitana Integrada de Regulao do Uso e da Ocupao do Solo tem por objetivo a consolidao de um marco regulatrio para o uso e ocupao do solo, que deva expressar as polticas de reestruturao territorial e a territorializao das demais propostas do PDDI. Alguns temas de interesse comum tratados pela Poltica so as zonas de fronteira, as reas lindeiras ao sistema virio principal proposto, as reas de influncia das novas centralidades, e as zonas de proteo de mananciais. Os quatro programas propostos so: Programa Integrado do Macrozoneamento Metropolitano; Programa de Regulao do Uso e da Ocupao do Solo; Programa de Apoio Elaborao e Reviso das Legislaes Municipais; Programa de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel (UFMG, 2011).
29 As demais propostas que possuem significativo impacto sobre o territrio encontram-se desenvolvidas no corpo das seguintes polticas, inseridas nos quatro Eixos Temticos Integradores: Poltica Integrada de Mobilidade Metropolitana; Poltica Metropolitana de Direito ao Espao Cotidiano: Habitao e Ambiente Urbano; Poltica Metropolitana Integrada de Desenvolvimento Produtivo Sustentvel; Poltica Metropolitana Integrada de Segurana Alimentar e Nutricional; Poltica Metropolitana Integrada para o Desenvolvimento de Territrios Minerrios; Poltica Metropolitana Integrada de Gesto da Paisagem e Valorizao da Diversidade Cultural; e Poltica Metropolitana Integrada de Delimitao e Recuperao de reas de Interesse para Conservao Ambiental. 201
Figura 22 Centralidades e rede de transporte de passageiros sobre trilhos. Fonte: UFMG, 2011: 231 202
Figura 23 Diagrama das redes de centralidades e mobilidade. Fonte: UFMG, 2011: 233 203 5.4 Avanos e desafios retomada do planejamento metropolitano
A anlise do novo arranjo institucional da RMBH permite localizar alguns elementos de ruptura e de avano que diferenciam o processo em curso do modelo de gesto metropolitana vigente sob o regime militar. Segundo Costa (2009), se de um lado h uma clara centralidade da participao do Governo do Estado na conduo do processo de retomada da gesto metropolitana na RMBH, por outro se evidencia uma tmida, mas importante, participao da sociedade civil organizada, ainda no afeita atuao na escala metropolitana. Alm disso, observa-se uma maior representatividade dos municpios nos processos decisrios, a no-subordinao completa da gesto aos executivos estaduais ou federais, e a existncia de um Fundo Metropolitano para financiar os programas metropolitanos. Klink (2008) argumenta que um dos aspectos positivos do embrionrio arranjo institucional da RMBH a sua nfase na dimenso territorial, principalmente por meio da possibilidade de integrao entre os Planos Diretores Municipais (PDMs) e o PDDI. A partir dessa integrao, abrir-se-ia a possibilidade para uma aglutinao de interesses pblicos e privados em torno da execuo de programas e de projetos concretos na RMBH. Todavia, trata-se de um exerccio ex-post, no qual os PDMs devero ser revistos com base em diretrizes gerais de ordenamento territorial estabelecidas pelo PDDI. Seria importante que o sistema, num futuro prximo, fosse capaz de incorporar ex-ante e nos prprios processos de elaborao e reviso de PDMs as consideraes e as diretrizes de planejamento metropolitano. A elaborao e/ou aprovao dos planos diretores municipais elaborados na RMBH antecederam a elaborao do PDDI, e que, se os mesmos reconhecem o processo de metropolizao em seus diagnsticos, o mesmo no se d nas suas propostas e nas suas polticas urbanas, restritas aos limites municipais (COSTA, 2009). Mas deve-se ressaltar que o prprio processo de elaborao do PDDI tentou incorporar os PDMs hoje existentes, assim como dar espao participao das autoridades municipais e aos agentes locais no-governamentais. 204 Costa (2009) identifica ainda a elaborao do PDDI-RMBH como uma oportunidade para catalisar a participao popular e dos municpios perifricos, constrangidos pela baixa representatividade nos processos de gesto do Conselho Deliberativo. O Plano Metropolitano teria a tarefa de buscar articular compreensivamente as polticas territoriais hoje fragmentadas e desarticuladas entre os municpios, assim como o processo de gesto metropolitana deveria buscar construir laos polticos entre os diversos localismos e as vrias formas de articulao supralocal, apontando para um processo de urbanizao mais solidrio e menos desigual na RMBH. A partir do que j foi exposto acerca do PDDI-RMBH depreende-se uma srie de caractersticas e especificidades do Plano que merecem ser destacadas, se se quer de fato avaliar os seus avanos em relao ao PDIES-RMBH. As caractersticas consideradas centrais seguem abaixo sistematizadas:
Perspectiva crtica e compreensiva: avaliao totalizante e abrangente da realidade metropolitana, buscando compreender criticamente os agentes sociopolticos e os processos econmicos e socioespaciais atuantes sobre o desenvolvimento da RMBH, em oposio s perspectivas instrumentais e abstratas e s abordagens parcelares e segmentadas. Transdisciplinaridade: recusa fragmentao dos saberes e das polticas em recortes e setores j institucionalizados, na direo de uma integrao transversal das diversas reas a partir de problemticas em comum. Orientao redistributivista: reduo das desigualdades socioespaciais (expresso nos pressupostos de solidariedade metropolitana, inverso de prioridades, e espao mais integrado e inclusivo) como diretriz central do Plano, e condio essencial que a RMBH possa compatibilizar crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade ambiental, alando-a a um melhor posicionamento nas escalas regional e nacional. Metodologia experimental-processual: etapas, procedimentos, estratgias e produtos estabelecidos ao longo do prprio processo de elaborao do Plano, 205 no havendo um roteiro pr-estabelecido. Processo de intenso aprendizado e experimentao criativa interno equipe tcnica. Perspectiva participativa: consulta e dilogo com a sociedade civil e entes pblicos atravs de processo de mobilizao e participao em todas as regies da RMBH durante o processo de elaborao do Plano. Territorialidade e Institucionalidade: incorporao, por todas as Polticas Metropolitanas Integradas, da dimenso territorial (referente sua materializao e distribuio espacial) e institucional (referente ao processo poltico-institucional de implantao dos seus diversos programas, projetos e aes e aos agentes que devem ser envolvidos). Perspectiva de mdio e longo prazo: propostas de maturao de mdio e longo prazo voltadas efetiva transformao socioespacial da RMBH, em detrimento de propostas e projetos estratgicos e imediatistas. Plano de Estado, e no de governo: propostas no necessariamente alinhadas com as orientaes do governo de estado e das prefeituras poca da elaborao. Diretrizes de que a implantao do Plano deva ser incorporada aos diversos planos de governo que transcorrerem no mdio e longo prazo, buscando garantir a continuidade das aes. Processo de planejamento em rede: Plano entendido como incio de um processo de planejamento permanente e democrtico a partir da colaborao entre a Agncia RMBH, a Universidade, os diversos entes pblicos atuantes sobre a RMBH e a sociedade civil organizada.
Considera-se que a perspectiva crtica, compreensiva, transdisciplinar, participativa e experimental-processual, que serviu de orientao elaborao do PDDI-RMBH expressa um importante avano conceitual e metodolgico quanto aos tradicionais paradigmas de planejamento territorial vigentes no Brasil. A abordagem adotada permitiu que se enfrentasse uma srie de desafios comumente afeitos atividade do planejamento, tais como a fragmentao dos saberes, a falta de participao 206 popular, a setorializao das propostas, a desconsiderao em relao implantao dos planos, dentre outros. Este novo enfoque implicou na superao da viso integrada e tecnocrtica de planejamento adotada pelo PDIES-RMBH. Este processo s foi possvel tambm em funo do PDDI-RMBH haver sido concebido em ambiente universitrio, alheio ao dia-a-dia das burocracias estatais, muitas vezes avesso a qualquer tipo de inovao. Se por um lado, a natureza acadmica do Plano carrega consigo o risco de alienao e desconsiderao em relao s reais possibilidades de implantao das propostas pelo Estado o que se buscou evitar atravs do intenso envolvimento do Poder Pblico no processo , por outro lado a elaborao de um Plano pela Universidade abre maiores possibilidade de experimentao e inventividade, de aproveitamento do extenso conhecimento acadmico acumulado sobre a RMBH, e de ampliao do dilogo e do debate entre as diferentes instncias sociais metropolitanas. Quanto anlise da concepo da Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI- RMBH, evidenciou-se que houve um esforo no sentido de incorporar interpretaes e propostas referentes aos novos desafios postos pelas transformaes contemporneas da realidade metropolitana, substancialmente distinta daquela enfrentada pelo PLAMBEL na dcada de 1970. No processo de urbanizao contemporneo, no mais possvel pensar a cidade enquanto ponto discreto no espao, ou mesmo enquanto identidade territorial e poltica (centrada no municpio) sem levar em conta o fato metropolitano. Os ncleos urbanos (cidades globais, regies metropolitanas, cidades mdias, pequenos ncleos) adensam a integrao econmica e espacial, ampliando suas regies de influncia e os fluxos que se conformam em redes, avanando no territrio novas possibilidades de configuraes socioespaciais. Assim, as distines entre cidade e regio e cidade e campo tornam-se cada vez mais difusas e arbitrrias. No Brasil, desde o final da dcada de 1970, as condies gerais (urbanas) de produo (industrial) e de reproduo (meios de consumo coletivo) se estenderam para alm dos grandes ncleos urbanos, alcanando municpios antes isolados, integrando o espao regional, incorporando o campo na lgica urbana, e conectando roas e cidades perifricas s grandes metrpoles (MONTE-MR, 2005). 207 O fenmeno contemporneo da urbanizao extensiva est diretamente associado conformao de cada vez mais amplas e complexas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Segundo Monte-Mr (2005), esta urbanizao extensiva corresponde a um processo de urbanizao que se espraia para alm das cidades em redes que penetram virtualmente todos os espaos rurais e regionais. Ela representa assim a forma socioespacial dominante na sociedade capitalista contempornea, com extenso das formas e dos processos urbano-industriais totalidade dos territrios nacionais. Esse processo, teoricamente reconhecido em todo o mundo, recebe variadas denominaes em diferentes contextos no que se refere s mudanas na morfologia urbana: urbanizao dispersa, difusa, fragmentada, espraiada (urban sprawl), dentre outras. Edward Soja (2000) chama de novos processos de urbanizao as mudanas vividas pelas reas metropolitanas de todo o mundo com as transformaes que a globalizao do capital, do trabalho e da cultura, e a reestruturao produtiva flexvel produziram sobre o espao urbano. A ideia de novos processos de urbanizao sintetiza algumas tendncias e caractersticas contemporneas da radical reestruturao da metrpole industrial fordista, tais como: urbanizao extensiva e dispersa, globalizao econmica e cultural da paisagem urbana, privatizao do espao pblico, surgimento de novas formas de polarizao socioespacial, e a crescente transformao da vida urbana em simulacro. Fragmentao, heterogeneidade, disperso, instabilidade: segundo Bernardo Secchi (2006), estes termos, de grande amplitude semntica, caracterizam os aspectos mais marcantes da cidade contempornea, em contraposio cidade moderna. A cidade contempornea consolida-se como o lugar da diferena, da residncia de grupos distintos (culturais, religiosos, tnicos, de nveis de renda, etc.) com estilos de vida prprios, mas sem perder os vnculos com o processo de globalizao. A cidade contempornea, fragmentada e fruto de racionalidades mltiplas e distintas, torna-se tambm o lugar da mescla e da diversificao de pessoas e atividades, negando, ainda que parcialmente, a natureza homognea e contnua que se quis imprimir cidade moderna, assentada sobre a especializao e segregao das funes urbanas. Diante dessa transio em curso, que acompanha um processo societal mais amplo de crise da modernidade, Secchi defende que o urbanismo 208 contemporneo, para dar conta dessa nova realidade, precisa se afastar dos preceitos e princpios que nortearam o urbanismo modernista. Assumindo a hiptese de Secchi de que a cidade contempornea exige um novo urbanismo, acredita-se que a Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI enquadrar-se-ia nesta nova abordagem aberta diferena, complexidade, ao fragmento e heterogeneidade, em oposio aos modelos formalistas e abstratos do planejamento modernista e racionalista. Todavia, deve-se ressaltar que a Proposta tambm levou em considerao o enfrentamento das demandas sociais bsicas no equacionadas, a partir do entendimento de que as metrpoles brasileiras so fruto de uma modernizao capitalista incompleta e desigual, para alm das transformaes induzidas pelos novos processos de urbanizao. Apresenta-se abaixo a sistematizao das principais caractersticas e diretrizes da Proposta de Reestruturao Territorial do PDDI-RMBH:
Flexibilidade e abertura: natureza apenas indicativa e referencial do modelo de organizao territorial, que ir requerer um processo permanente de revises e readequaes a partir do monitoramento sistemtico das transformaes territoriais da RMBH e da expresso e incorporao crtica das demandas concretas da sociedade metropolitana. Combate ao modelo centro-periferia: reverso das extremas desigualdades socioespaciais da RMBH decorrentes do modelo centro-periferia de urbanizao brasileiro e do padro rdio-concntrico de estruturao territorial, atravs da proposio de uma rede de centralidades dispersas e de um rede de mobilidade multi-modal, assim como da extenso da infraestrutura e dos servios urbanos bsicos toda a RMBH. Propostas em rede e multiescalares: adoo de uma perspectiva em rede, articulando diversos modais de transporte, variados nveis de centralidade, lugares metropolitanos e eixos de estruturao, visando maiores possibilidades de integrao ao territrio da RMBH, mas levando-se em considerao as diversas escalas da realidade metropolitana. 209 Estratgia de descentralizao concentrada: criao de novas centralidades em todos os vetores de crescimento da RMBH e reforo das centralidades j existentes, com o objetivo de estimular a desconcentrao espacial-econmica da RMBH a partir dos processos em curso. Sustentabilidade e combate disperso urbana: busca pela constituio de um tecido metropolitano mais compacto e coeso, atravs do aumento das densidades junto s centralidades e aos pontos de maior acessibilidade e do combate s vacncias fundirias e domiciliares, protegendo assim as reas rurais e ambientalmente relevantes da RMBH. Incorporao das dimenses social, ambiental e cultural: combate hegemonia da dimenso econmica sobre a organizao do espao, atravs da valorizao do espao de vida (ou espao da reproduo social) em detrimento do espao econmico (ou espao da produo). Reconhecimento das diversidades socioambientais: tratamento diferenciando s diversas realidades culturais e ambientais da RMBH atravs da abertura criatividade das prticas socioespaciais, em contraposio s estratgias de integrao e homogeneizao.
A anlise sistemtica da Proposta do PDDI revela inmeras diferenas e avanos quanto ao Modelo de Organizao Territorial do PDIES. Conforme j exposto no Captulo III, as propostas do PDIES eram fortemente marcadas por uma orientao racionalista e funcionalista, em que a dimenso fsico-territorial se impunha hegemnica sobre as demais dimenses da realidade. Os modelos formalistas adotados para as projees quanto ao melhor modelo de organizao territorial, seguindo as orientaes do planejamento sistmico, carregavam um alto grau de abstrao que desconsiderava largamente a natureza concreta dos processos socioespaciais que atuavam quele momento sobre a organizao da RMBH. A reestruturao metropolitana preconizada no PDDI-RMBH, ao invs de atrelada a um modelo idealista de ordenamento territorial, foi concebida a partir de um processo de planejamento dinmico, em que consideraes de natureza hipottica e 210 prospectiva foram sistematicamente submetidas leitura crtica da realidade concreta da RMBH, levando-se em considerao as efetivas possibilidades de transformao socioespacial desta realidade, assim como os impasses e entraves envolvidos. A ttulo de exemplo, a hierarquia de centralidades e de eixos de estruturao metropolitana proposta buscou contemplar todos os vetores de crescimento da RMBH, a partir da compreenso das possibilidades de interferncia sobre os processos socioespaciais j em curso. Considerou-se assim a cidade real e suas possibilidades de transformao, ao invs de propalar poucos grandes projetos de interveno dependente de uma srie de condies conjunturais para se viabilizarem. Alm disso, o PDDI-RMBH previu mecanismos efetivos para se alcanar a nova estrutura territorial desejada, atravs da combinao dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade, da implantao da rede de mobilidade metropolitana, de adequaes nas legislaes de uso e ocupao do solo municipais, da coordenao e direcionamento dos investimentos pblicos, e da articulao das propostas territoriais s polticas de desenvolvimento econmico e ambiental. Enquanto no PDIES as principais propostas concorriam para viabilizar o provimento das condies gerais de produo necessrias continuidade do crescimento econmico e ao avano da nova industrializao mineira na RMBH, o PDDI teve como orientao central a reduo das desigualdades socioespaciais e a transformao nas condies de reproduo social da populao metropolitana, entendo-as inclusive como condies fundamentais para que o crescimento econmico converta-se em desenvolvimento sustentvel. Os dois planos analisados devem ser entendidos como expresso histrica dos momentos em que foram concebidos, refletindo a cultura tcnica de planejamento vigente e conjuntura sociopoltica e econmica vivida pelo pas poca. Ainda que se considere que a perspectiva transdisciplinar e participativa do PDDI tenha avanado substancialmente em relao abordagem integrada e tecnocrtica do PDIES, h que se reconhecer a continuidade e a referncia ao passado no que se refere a alguns de seus pressupostos e estratgias, tais como a desconcentrao urbana, a articulao das centralidades a partir de uma rede de mobilidade, a ampliao das reas verdes, o aumento das densidades urbanas, dentre outras. 211 Entretanto, no PDDI estes elementos tradicionais do planejamento territorial foram reinterpretados e readaptados nova realidade da RMBH. A partir das anlises e avaliaes realizadas, acredita-se que o PDDI-RMBH possa ser considerado uma experincia inovadora para o planejamento metropolitano no Brasil, em razo da sua concepo terico-metodolgica transdisciplinar e participativa, o que o situa em consonncia com os paradigmas de planejamento mais contemporneos. O processo de elaborao do Plano ilumina as possibilidades de se combinar criativamente uma renovada compreensividade transdisciplinar luta pela politizao e democratizao da gesto metropolitana, no sentido de um planejamento metropolitano aberto perspectiva do aprendizado social. A falta de dilogo e de participao social na elaborao do PDIES-RMBH, decorrente tanto das concepes de planejamento adotadas quanto do autoritarismo poltico vigente poca, contribuiu para que o Plano fosse encarado como um documento de natureza exclusivamente tcnica e apoltica, o que tambm impediu que o mesmo conquistasse a legitimidade sociopoltica necessria garantia de efetivao de suas propostas. Mesmo que continuasse orientando as aes do PLAMBEL nos anos seguintes sua aprovao, o PDIES no conquistou espao e legitimidade junto comunidade metropolitana. Em contraposio, os primeiros passos para a legitimidade poltica do PDDI j foram dadas: alm da sua elaborao ter contado com um intenso processo participativo, que detonou a formao da Frente pela Cidadania Metropolitana, o Plano foi aprovado pelo Conselho Metropolitano, referendado pela Assemblia Metropolitana, e lanado oficialmente pelo governador do estado. Ao longo de 2011, a Agncia RMBH, entidade responsvel pela implantao do Plano, elaborou uma agenda de trabalho voltada sua absoro pelo estado, levando ao detalhamento e seleo de algumas propostas para integrarem a reviso do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG). O Governo do Estado considerou como prioritrios os temas de mobilidade, sistema ferrovirio, novas centralidades, saneamento e resduos slidos. Deve-se ter sempre em vista que o PDDI-RMBH tem natureza apenas indicativa e no-compulsria, na medida em que no Brasil os planos metropolitanos no 212 adquiriram o status normativo de Legislao, tal qual se deu com os Planos Diretores Municipais e suas respectivas leis de uso e ocupao do solo. Ainda que tenha sido aprovado nas devidas instncias representativas do sistema de gesto metropolitano Conselho e Assemblia Metropolitanos , o PDDI no pode ser aprovado como Lei. O Plano deve ser entendido ento como um marco referencial e orientador para as aes estaduais e municipais na RMBH, cuja legitimidade sociopoltica repousa em um tnue acordo firmado entre os membros da gesto colegiada da RMBH estado, municpios e sociedade civil , e seu fortalecimento depender da maturao democrtica do processo de gesto metropolitana. Entretanto, vrias propostas do PDDI, na medida em que forem detalhadas e aprofundadas, podero ser traduzidas em normas e marcos regulatrios no mbito estadual ou municipal, como a implantao de novas centralidades atravs de Operaes Urbanas Consorciadas, o estabelecimento de um novo sistema tributrio e tarifrio metropolitano, a elaborao de um macrozoneamento para a RMBH, etc. Esta traduo legal das propostas do Plano precisa ainda ser realizada, se se quer de fato avanar para alm do discurso e das boas intenes propaladas, na direo da efetividade do planejamento metropolitano. evidente que o futuro do PDDI-RMBH ou o seu no engavetamento, destino comum de tantas peas de planejamento depender do real comprometimento do Poder Pblico principalmente dos governos estadual e municipais em adot-lo efetivamente como instrumento norteador das aes e propostas que incidem sobre o destino da RMBH, e, numa esfera mais ampla, do desenrolar das lutas sociopolticas metropolitanas e da capacidade da sociedade civil organizada em pressionar e acompanhar o processo de implantao das polticas, programas e projetos previstos para a transformao da realidade metropolitana. H de se reconhecer que o novo momento de retomada do planejamento metropolitano da RMBH, a partir do seu novo arranjo institucional de gesto e do processo de elaborao do PDDI, representa um enorme avano dentro de um cenrio nacional de carncia e fragilidade de mecanismos de articulao e integrao de polticas pblicas supramunicipais e metropolitanas. Acredita-se tambm que o novo arranjo institucional de gesto da RMBH caminhe no sentido de conciliar uma ordem jurdico-institucional de nvel supramunicipal com as crescentes 213 demandas locais e municipais. Poder-se-ia mesmo dizer que se trata de uma experincia inovadora no Brasil, podendo contribuir positivamente para o enfrentamento da questo metropolitana no mbito nacional. Todavia, existem tambm poderosos obstculos polticos e socioeconmicos estruturais ao avano do planejamento metropolitano no Brasil, entraves esses cujas determinaes escapam aos desgnios da gesto metropolitana da RMBH. No se deve esquecer que, em larga medida, o planejamento urbano e metropolitano sob o capitalismo reflexo dos interesses dominantes, servindo aos desgnios do Estado no sentido de manuteno do status quo e de garantia das condies gerais de produo necessrias reproduo do capital. Inverter esta lgica, situando o planejamento territorial como elemento central de um processo democrtico e efetivo de desenvolvimento autnomo e transformao social tal qual preconizado pelo PDDI-RMBH requer tambm que a sociedade e o Estado brasileiro se transformem, adequando-se s necessidades de garantia das condies de reproduo social almejadas pela maior parte da populao.
214 6 CONCLUSO Esta pesquisa teve como objetivo investigar e comparar dois momentos do planejamento metropolitano em Belo Horizonte, luz das transformaes socioespaciais e econmicas da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH): o primeiro momento diz respeito elaborao e implantao do Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (PDIES-RMBH, aprovado no ano de 1975), pelo PLAMBEL, autarquia estadual responsvel pelo planejamento da RMBH durante o regime militar; j o segundo refere-se retomada do planejamento metropolitano na dcada de 2000 a partir da constituio do novo arranjo institucional de gesto metropolitana e do processo de elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI-RMBH, concludo no ano de 2011), coordenado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Para tanto, procedeu-se comparao das propostas de desenvolvimento e de organizao territorial do PDIES e do PDDI com as configuraes socioespaciais e a estrutura econmica da RMBH nos dois momentos distintos, assim como investigao das eventuais relaes entre os programas e projetos implantados e as transformaes na organizao metropolitana. O estudo identificou tambm os paradigmas de planejamento subjacentes concepo metodolgica dos dois planos, atravs da anlise contextualizada da abordagem integrada e tecnocrtica do PDIES e do enfoque participativo e transdisciplinar do PDDI. Diante da intensa pluralidade terica, conceitual e metodolgica que marca os estudos acerca da gesto e do planejamento metropolitanos, foi necessrio recorrer a um referencial terico e conceitual interdisciplinar, visando o dilogo entre o campo da teoria do planejamento, as discusses acerca da gesto metropolitana, e o corpo terico de natureza crtica que trata das macrodeterminaes socioeconmicas que condicionam o planejamento territorial sob o capitalismo. Para fins da pesquisa, considerou-se planejamento metropolitano a atuao do Estado sobre a organizao e estruturao do espao metropolitano de Belo Horizonte, seja no plano do discurso (por meio da elaborao de planos, programas e projetos) ou no da prtica (pela implementao das diretrizes e aes contidas nos planos). 215 A discusso terico-conceitual foi acompanhada da anlise de dados empricos que permitiram investigar a trajetria do planejamento metropolitano em Belo Horizonte. Para o levantamento de dados empricos, foram selecionados e analisados os seguintes documentos: legislao federal e estadual referente questo metropolitana; estudos, diagnsticos, planos e projetos produzidos pelo PLAMBEL; e estudos, diagnsticos, planos e projetos produzidos no mbito do PDDI. O Captulo I abordou as transformaes pelas quais as teorias e prticas de planejamento urbano e de gesto metropolitana tm passado nas ltimas dcadas, no Brasil e no mundo. Apresentou-se uma breve trajetria do planejamento urbano e da gesto metropolitana no Brasil, do perodo do planejamento integrado e tecnocrtico engendrado sob o regime militar, s perspectivas mais contemporneas associadas Reforma Urbana e emergncia das correntes neoliberais. Apontou- se para uma profunda transformao das teorias e prticas do planejamento urbano e da gesto metropolitana nas ltimas dcadas, a partir das crticas s abordagens tecnocrticas e racionalistas e da emergncia de novas perspectivas. O Captulo II tratou do processo histrico de formao da RMBH. Foram analisados seis perodos distintos da histria de Belo Horizonte, com nfase nos processos de crescimento urbano, industrializao e metropolizao. Analisaram-se tambm as decorrentes transformaes na estrutura territorial metropolitana a partir da atuao do Estado, do mercado e da sociedade, desde a inaugurao da capital em 1897 at a dcada de 2000, abarcando os trinta e quatro municpios da RMBH. Revelou-se como o processo de desenvolvimento da RMBH esteve diretamente associado forte atuao do Estado no sentido de prover as condies gerais de produo necessrias industrializao, em detrimento dos meios de consumo coletivo. O Captulo III apresentou os antecedentes do planejamento metropolitano em Belo Horizonte e um panorama histrico dos principais perodos de atuao do PLAMBEL, de 1971 a 1996. Foram investigadas as transformaes de natureza poltico-institucional e terico-metodolgica vividas pelo rgo, assim como a concepo e os desdobramentos concretos do PDIES. Empreendeu-se, por fim, uma avaliao crtica da experincia de planejamento do PLAMBEL. Demonstrou-se que a atuao do PLAMBEL sob o regime militar esteve condicionada pela concepo tecnocrtica e racionalista de planejamento adotada no PDIES. 216 O Captulo IV analisou o processo de retomada do planejamento metropolitano na RMBH a partir da experincia de elaborao do PDDI-RMBH, considerando-o como desdobramento do novo arranjo institucional de gesto metropolitana, com particular ateno proposta de reestruturao territorial metropolitana. Realizou-se ento uma avaliao dos principais avanos e desafios deste novo momento do planejamento metropolitano em relao experincia do PLAMBEL. Concluiu-se que o novo momento do planejamento da RMBH apresenta significativos avanos e rupturas em relao ao modelo anterior, mas que permanecem ainda importantes entraves a serem enfrentados para a efetividade do planejamento metropolitano. Em relao ao primeiro momento do planejamento metropolitano estudado, a pesquisa demonstrou que, em sintonia com as diretrizes nacionais da poltica urbana e com o sistema de gesto metropolitana centralizado e hierrquico montado durante o regime militar, a atuao do PLAMBEL pautou-se por uma perspectiva tecnocrtica e autoritria de planejamento. A interdio participao efetiva dos municpios e da sociedade civil contribuiu para que o rgo no tivesse conquistado legitimidade sociopoltica enquanto representante do interesse coletivo metropolitano. A atuao fragmentada e autnoma das entidades e empresas setoriais, fortalecida pela concentrao de recursos no nvel federal, impediu tambm que a maior parte dos projetos setoriais incidentes sobre a RMBH fosse implantada conforme as diretrizes de planejamento integrado do PLAMBEL. Conforme os resultados levantados pela pesquisa, considerou-se que a atuao da entidade teve como efeito a reproduo e agudizao dos mesmos processos de segregao socioespacial que marcam a formao da RMBH desde a sua origem. Em contraposio, as principais propostas do PLAMBEL que se viabilizaram principalmente nos setores de transporte e regulao do uso e ocupao do solo , tiveram importncia central na organizao do espao metropolitano para dar continuidade ao processo de crescimento econmico e industrializao da regio metropolitana. Revelou-se assim um enorme descompasso entre o discurso tcnico abrangente e socialmente avanado do rgo e as reais condies de implementao de propostas que pudessem de fato enfrentar a problemtica metropolitana, haja em vista as condies socioeconmicas e polticas sob as quais operava o planejamento metropolitano poca do regime militar. 217 Ainda assim, o PLAMBEL foi responsvel por uma rica e extensa experincia de planejamento integrado, que se desdobrou no apoio tcnico aos municpios metropolitanos, na elaborao de estudos, diagnsticos e planos de alto nvel terico-metodolgico, na efetiva implementao e execuo de alguns importantes projetos de mbito metropolitano, assim como na formao de uma gerao de tcnicos e planejadores urbanos ainda atuantes na RMBH. O estudo revelou ainda que a perspectiva sistmica e integrada de planejamento adotada no PDIES refletia a ideologia da tecnocracia vigente poca. As propostas territoriais deste Plano caracterizavam-se pela orientao racionalista e funcionalista, com predomnio da dimenso fsico-territorial sobre a socioeconmica, e os modelos formalistas e abstratos adotados desconsideravam a natureza concreta dos processos socioespaciais atuantes sobre o territrio. Concluiu-se que o PDIES, na medida em que visava alcanar o objetivo de fortalecer a RMBH como metrpole de equilbrio da regio centro-sul do pas, preparou a RMBH para dar continuidade ao processo da nova industrializao mineira, atravs da adequao e programao funcional do seu espao s necessidades de acumulao de capital e do provimento das condies gerais de produo, assim como da atenuao dos efeitos deste crescimento sobre a qualidade de vida. Quanto ao novo momento de retomada do planejamento metropolitano em Belo Horizonte a partir do seu novo arranjo institucional de gesto e do processo de elaborao do PDDI, considerou-se que se trata de importante avano dentro de um cenrio nacional de carncia e fragilidade de mecanismos de articulao e integrao de polticas pblicas supramunicipais. A aprovao do PDDI em todas as instncias representativas do sistema de gesto metropolitana sinaliza tambm um avano na constituio de sua efetiva legitimidade sociopoltica. Indicou-se que a perspectiva crtica, compreensiva, transdisciplinar, participativa e experimental-processual, que serviu de orientao elaborao do PDDI, expressa um avano conceitual e metodolgico quanto aos tradicionais paradigmas de planejamento territorial, na direo de um planejamento afeito ao aprendizado social e luta pela politizao da gesto metropolitana. A pesquisa revelou que a proposta de reestruturao territorial do PDDI foi concebida a partir de um processo de 218 planejamento dinmico e aberto a questes centrais metrpole contempornea, tais como diferena, complexidade, fragmentao e heterogeneidade, em oposio aos modelos racionalistas do planejamento modernista tecnocrtico. Quanto s propostas de ordenamento territorial dos dois planos analisados, o estudo apontou que, enquanto a concepo do PDIES pautava-se numa compreenso instrumental do espao metropolitano, no sentido de prepar-lo funcionalmente ao crescimento econmico e nova industrializao mineira a partir da implantao de grandes infraestruturas regionais, a concepo do PDDI avanou na direo de uma abordagem centrada na reduo das desigualdades socioespaciais e na incorporao das diversidades socioambientais, a partir de uma estrutura territorial mais compacta e organizada em rede. Revelou-se assim a passagem de um planejamento voltado ao provimento das condies gerais de produo a propostas centradas na melhoria das condies de reproduo social. Em relao s continuidades e rupturas entre o PLAMBEL e o novo modelo de planejamento da RMBH, concluiu-se que as perspectivas mais democrticas e inclusivas em gestao abrem maiores possibilidades para a construo coletiva de um processo de planejamento duradouro e legtimo do que o modelo autoritrio vigente durante o regime militar. Quanto ao futuro do PDDI, acredita-se que sua efetiva implementao depender do comprometimento do Poder Pblico em adot- lo como instrumento norteador das aes e propostas que incidem sobre o destino da RMBH, e, numa esfera mais ampla, do desenrolar das lutas sociopolticas metropolitanas e da capacidade da sociedade civil organizada em pressionar e acompanhar o processo de implantao do Plano. Por fim, o estudo alertou para os entraves polticos ao enfrentamento da questo metropolitana no Brasil face aos desafios impostos pelo municipalismo autrquico vigente e a natureza do planejamento territorial sob o capitalismo. Dessa forma, para que o planejamento metropolitano fosse assumido enquanto elemento referencial de um processo democrtico de desenvolvimento autnomo e transformao social tal qual preconizado pelo PDDI , seria necessrio tambm que a sociedade e o Estado brasileiro se transformassem, superando as profundas contradies sociais que submetem o interesse coletivo manuteno do status quo. 219 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGNCIA RMBH. RMBH A regio que habitamos. Belo Horizonte: Agncia de Desenvolvimento Metropolitano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, 2009.
ALLMENDINGER, Philip. Planning theory. New York: Palgrave Macmillan, 2009.
ALMEIDA, Fernando Regis Caserio de. O planejamento metropolitano no governo do Estado de So Paulo. So Paulo: USP, 1983. (Tese de doutorado).
BECKER, Bertha K. Modernizao e gesto do territrio no Brasil: da integrao nacional integrao competitiva. In: Espao e Debates: Revista de Estudos Regionais e Urbanos. So Paulo, n 32, 1991.
BRASIL. Lei Complementar n 14, de 08 de junho de 1973.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Estatuto da Cidade (Lei n 10.257), de 10 de julho de 2001.
BRASIL, Flavia de Paula Duque; QUEIROZ, Luiza Sabino. Gesto metropolitana e participao: uma anlise do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento da RMBH. In: Revista Eletrnica e-metropolis, n 1, ano 1. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles, maio de 2010.
BRENNER, Neil; THEODORE, Nik. Cities and the geographies of actually existing neoliberalism. In: BRENNER, Neil; THEODORE, Nik (Edits.). Spaces of neoliberalism: urban restructuring in North America and Western Europe. Oxford: Blackwell Publishing, 2008.
CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan. Introduction: the structure and debates of planning theory. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan (Edits.) Readings in Planning Theory: Malden, MA: Blackwell Publishers, 1996.
CASTELLS, Manuel. A questo urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1972/1983.
220
BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. As cidades como atores polticos. In: Novos Estudos. N. 45. So Paulo: CEBRAP, 1996.
CARNOY, Martin. Estado e teoria poltica. Campinas, SP: Papirus Editora, 2008.
CINTRA, Antonio Octavio. Planejando as cidades: poltica ou no-poltica? Traduo de Haydn Coutinho Pimenta e Maristela Sette. In: CINTRA, Antonio Octavio; HADDAD, Paulo Roberto. Dilemas do planejamento urbano e regional no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1978.
COMPANS, Rose. Plano diretor: entre a Reforma Urbana e o planejamento estratgico. In: SCGICCHI, M.C.; BENFATTI, D. (orgs.). Urbanismo: Dossi So Paulo Rio de Janeiro. Campinas: PUCCAMP/PROURB, 2004 (edio especial de Oculum Ensaios).
COSTA, Helosa Soares de Moura. Habitao e produo do espao em Belo Horizonte. In: MONTE-MR, Roberto Lus de (coord.). Belo Horizonte: espaos e tempos em construo. Belo Horizonte: CEDEPLAR/PBH, 1994.
COSTA, Helosa Soares de Moura. Natureza, mercado e cultura: caminhos da expanso metropolitana de Belo Horizonte. In: MENDONA, J.G. de; GODINHO, M.H. (orgs.). Populao, espao e gesto na metrpole: novas configuraes, velhas desigualdades. Belo Horizonte: PUC Minas, 2003.
COSTA, Helosa Soares de Moura. Poltica e gesto na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. In: REIS, Nestor Goulart Reis (org.). Sobre disperso urbana. So Paulo: Via das Artes, 2009.
CREA. Regies Metropolitanas em Minas Gerais. Belo Horizonte: Crea-MG, 2007.
DAVIDOVICH, Fany. A volta da metrpole no Brasil: referncias para a gesto territorial. In. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz (org.). Metrpoles: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito. Rio de Janeiro: FASE, 2004.
DEK, Csaba. busca das categorias da produo do espao. So Paulo: USP, 2001. (Tese de Livre Docncia).
221 DEK, Csaba. O processo de urbanizao no Brasil: falas e faanhas (prefcio). In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Edusp, 2004.
DINIZ, Cllio Campolina. Estado e capital estrangeiro na industrializao mineira. Belo Horizonte: UFMG/PROED, 1981.
FERNANDES, Edsio. Apresentao. In: GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2005.
FERNANDES, Edsio. Apresentao. In: OSORIO, Letcia Marques (org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002.
FRIEDMANN, John. Planning in the public domain: from knowledge to action. Princeton: 1987.
FRIEDMANN, John. The uses of planning theory: a bibliographic essay. In: Journal of Planning Education and Research, volume 28, issue 2, 2008.
FJP (Centro de Estudos Polticos e Sociais). PLAMBEL: viabilidade institucional e financeira. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1988.
GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2005.
HALL, Peter G.. Cidades do amanh: uma histria intelectual do planejamento e do projeto urbanos do sculo XX. So Paulo: Perspectiva, 2009.
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism. New York: Oxford University Press, 2007.
HARVEY, David. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao urbana no capitalismo tardio. In: Espao & Debates, n. 39, ano XIV. So Paulo: NERU, 1996.
222
HARVEY, David. Labour, capital and class struggle around the built environment in advanced capitalist societies. In: Politics & Society n. 6, 1976.
HARVEY, David. On planning the ideology of planning. In: HARVEY, David. The Urbanization of Capital. Baltimore: John Hopkins University Press, 1985.
KLINK, Jeroen Johannes. Novas governanas para as reas metropolitanas: o panorama internacional e as perspectivas para o caso brasileiro. Rio de Janeiro, Janeiro de 2008. (Relatrio de Pesquisa/Observatrio das Metrpoles: Territrio, Coeso e Governana Democrtica).
KLINK, Jeroen Johannes. A reestruturao produtivo-territorial e a emergncia de uma nova agenda metropolitana: o panorama internacional e as perspectivas para o caso brasileiro. In: Jeroen Klink. (org.). Governana das metrpoles: conceitos, experincias e perspectivas. 1 ed. So Paulo: Annablume, 2010.
KLOSTERMAN, Richard E.. Arguments for and against planning. In: CAMPBELL, Scott; FAINSTEIN, Susan (Edits.). Readings in Planning Theory: Malden, MA: Blackwell Publishers, 1996.
LEFVRE, Christian. Metropolitan government and governance in western countries: a critical review. In: International Journal of Urban and Regional Research, volume 22, issue 1, 1998.
LEMOS, Maurcio Borges; CROCCO, Marco Aurlio. Competitividade e dinmica comparativa das regies metropolitanas brasileiras. Belo Horizonte: UFMG/CEDEPLAR, Texto para Discusso n.146, 2000.
LEME, Maria Cristina da Silva; FERNANDES, Ana. Urbanismo no Brasil: 1895- 1965. So Paulo: FUPAM: Studio Nobel, 1999.
LOJKINE, Jean. O estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1981.
MELO, Denise Madsen. Planejamento urbano de Belo Horizonte: um estudo das principais propostas de planejamento elaboradas para a cidade. Belo Horizonte: UFMG, 1991. (Monografia Curso de Especializao em Urbanismo da UFMG). 223
MARICATO, Ermnia. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, Otilia B. F.; MARICATO, Ermnia; VAINER, Carlos B. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000.
MARICATO, Ermnia. Reforma urbana: limites e possibilidades uma trajetria incompleta. In: RIBEIRO, L.C.Q.; SANTOS JR., O. (orgs.). Globalizao, fragmentao e Reforma Urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994.
MARX, Karl. O Capital, Livro I. So Paulo, Nova Cultural, 1988.
MENDES, Ana Glucia Mendes. A experincia de planejamento econmico no Brasil. In: CINTRA, Antonio Octavio; HADDAD, Paulo Roberto. Dilemas do planejamento urbano e regional no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1978.
MENDONA, Jupira Gomes de. Belo Horizonte: a metrpole segregada. In: MENDONA, J.G. de; GODINHO, M.H. (orgs.). Populao, espao e gesto na metrpole: novas configuraes, velhas desigualdades. Belo Horizonte: PUC Minas, 2003.
MENDONA, Jupira Gomes de. Estrutura socioespacial da RMBH nos anos 2000: h algo de novo? In: MENDONA, J.G. de; ANDRADE, L.T. de; FARIA, C.A. de. (orgs.). Metrpole: territrio, sociedade e poltica. O caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Editora PUC Minas/Observatrio das Metrpoles, 2008.
MINAS GERAIS. Lei Complementar n 107, de 12 de janeiro de 2009.
MONTE-MR, Roberto Lus de Melo. A questo urbana e o planejamento urbano- regional no Brasil contemporneo. In: DINIZ, C.C; LEMOS, M.B. (orgs.). Economia e Territrio. Belo Horizonte: UFMG, 2005.
MONTE-MR, Roberto Lus de Melo. Do urbanismo poltica urbana: notas sobre a experincia brasileira. In: COSTA, Geraldo Magela; MENDONA, Jupira Gomes (orgs.). Planejamento urbano no Brasil: trajetria, avanos e perspectivas. Belo Horizonte: Editora C/Arte (pp. 31-65), 2008.
PLAMBEL. A estrutura urbana da RMBH V.1 O processo de formao do espao urbano 1897-1985. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1986. 224
PLAMBEL. A situao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte: problemas e polticas adotadas aps a Constituio Federal de 1988. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1992.
PLAMBEL. Diretrizes de estruturao urbana da RMBH Vol. 1 Proposta preliminar para o Aglomerado Metropolitano. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1982.
PLAMBEL. Plano de desenvolvimento integrado econmico e social da Regio Metropolitano de Belo Horizonte. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1975.
CURI, Hailton; PLAMBEL. A experincia de planejamento na RMBH. Belo Horizonte: PLAMBEL,1982.
PLAMBEL; WERNECK, Ney Pereira Furquim. Regio Metropolitana de Belo Horizonte o papel do PLAMBEL algumas consideraes e propostas para discusso. Belo Horizonte: PLAMBEL, 1984.
ROLNIK, Raquel; SOMEKH, Ndia. Governar as metrpoles: dilemas da recentralizao. In: Revista So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 14 n 4, 17 nov. 2000.
ROY, Ananya. The 21st-century metropolis: new geographies of theory. In: Regional Studies, volume 43, issue 6, 2009.
SNCHEZ, Fernanda. Polticas urbanas em renovao: uma leitura crtica dos modelos emergentes. In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n. 1. Campinas: ANPUR, 1999.
SECCHI, Bernardo. Primeira lio de urbanismo. So Paulo: Editora Perspectiva, 2006.
SEDRU. Termo de referncia para contratao de servios tcnicos especializados para elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado PDDI da RMBH. Belo Horizonte: Secretaria Estadual de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana, 2009.
SOJA, Edward. Postmetropolis: critical studies of cities and regions. Malden, MA: Blackwell Publishers, 2000. 225
SOUZA, Joo Moreira de; TEIXEIRA, Joo Gabriel. Espao e sociedade na Grande BH. In: MENDONA, J.G. de; GODINHO, M.H. (orgs.). Populao, espao e gesto na metrpole: novas configuraes, velhas desigualdades. Belo Horizonte: PUC Minas, 2003.
SOUZA, Jos Moreira de Souza. Arranjos institucionais na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte: PUC-Minas, 2009. Disponvel em: http://www.chs.ubc.ca/consortia/courses/C-20090504/Moreira- Arranjos_Institucionais_RMBH.pdf (acesso em julho/2011)
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006.
SOUZA, Maria Adlia A. de. O II PND e a poltica urbana brasileira: uma contradio evidente. In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Edusp, 2004.
TAYLOR, Nigel. Urban planning theory since 1945. London: SAGE Publications, 2009.
TOPALOV, Christian. La urbanizacin capitalista: algunos elementos para su anlisis. Mxico: Edicol, 1979.
UFMG. Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte PDDI-RMBH. Produto 6 Relatrio Final Definio das Propostas de Polticas Setoriais, Projetos e Investimentos Prioritrios (em seis volumes). Belo Horizonte: UFMG, 2011.
VAINER, Carlos Bernardo. Ptria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratgia discursiva do Planejamento Estratgico Urbano. In: ARANTES, Otilia B. F.; MARICATO, Ermnia; VAINER, Carlos B. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000.
VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel, FAPESP, 1998.
VILLAA, Flvio. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Edusp, 2004. 226 ANEXOS O Anexo apresenta seis tabelas sistematizando as alteraes no quadro institucional e na estrutura orgnica do PLAMBEL, os trabalhos realizados pelo rgo, as normas aprovadas e as obras e servios implantados decorrentes de propostas do PLAMBEL, e as deliberaes do Conselho Deliberativo da RMBH. As tabelas abrangem quatro perodos distintos que vo de 1971 a 1987, e foram integralmente transcritas do documento PLAMBEL: Viabilidade Institucional e Financeira, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro em 1988. Essas informaes constituram uma fonte valiosa, pois permitiram uma avaliao mais criteriosa do grau de efetividade e implementao das propostas elaboradas pelo PLAMBEL.
Figura 24 Relatrios tcnicos elaborados pelo PLAMBEL 1971/1974. Fonte: FJP; PLAMBEL, 1974: s.p.
227 Tabela 1 O Quadro Institucional 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 VINCULAO ADMINISTRATIVA * Fundao Joo Pinheiro (Grupo Executivo) 10.12.71 * Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral * Conselho Deliberativo da RMBH (29.08.85) * Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral (1974) * Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos (29.12.87) FONTES NORMATIVAS * Lei Complementar Federal n 14 de 08.06.73 estabelece as Regies Metropolitanas * Lei Estadual n 6303 de 30.04.74 cria o Conselho Deliberativo e Consultivo e a autarquia PLAMBEL * Lei Complementar Estadual n 10 de 21.12.74 anuncia prvia do Conselho Deliberativo para demarcao de Z.U., Z.E.U. e normas de parcelamento, uso e ocupao do solo * Lei Complementar Federal n 27 de 23.11.75 altera a redao do artigo 2 da Lei Complementar n 14 (composio do Conselho Deliberativo) * Lei Estadual n 6.695 de 26.12.75 * Lei Estadual n 6.765 de 22.04.76 composio do Conselho Deliberativo * Lei Estadual n 7.275 de 28.06.78 atribuies do Conselho Deliberativo * Lei Federal n 6.766 de 19.12.76 dispe sobre o parcelamento do solo urbano; anuncia prvia do estado e da autoridade metropolitana * Decreto Estadual n 28.791 de 08.09.80 anuncia prvia do PLAMBEL na RM e em 11 municpios limtrofes * Lei Estadual n 6.803 de 02.06.80 zoneamento industrial * Lei Delegada n 5 de 29.09.85 art. 74 e 75, de participao do Estado na administrao metropolitana * Lei Delegada n 6 de 28.09.85 dispe sobre a estrutura orgnica da administrao estadual; estabelece a administrao metropolitana * Lei Delegada n 18 de 28.08.85 dispe sobre a administrao metropolitana * Lei Estadual n 9.527 de 29.12.87 dispe sobre a administrao da RMBH, cria a Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos e a autarquia TRANSMETRO sucessora da METROBEL Fonte: FJP, 1988.
228 Tabela 2 A Estrutura Orgnica 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 ESTRUTURA BSICA ([PARTE?] NORMATIVA) * Grupo Executivo da Fundao Joo Pinheiro * Presidncia * Diretoria de Planejamento * Diretoria de Operaes * Secretaria Geral (Decreto n 17.341 de 09.05.75) * Presidncia * Diretoria Tcnica *Secretaria Geral (Decreto n 22.782 de 07.03.82) * Diretoria Geral * Diretoria de Planejamento * Diretoria de Informaes Bsicas *Diviso Administrao e Finanas (Decreto n 25.987 de 23.05.86) ESTRUTURA COMPLEMENTAR 2 NVEL * Coordenao Geral - Institucional - Econmico - Fsico-Territorial - Infra-Estrutura - Social (Estrutura Informal) * Diretoria de Planejamento - Economia Urbana - Organizao Territorial - Transportes * Diretoria de Operaes - Programas e Projetos - Obras - Assistncia nos Municpios * Diretoria de Planejamento - Planejamento Metropolitano - Programas Especiais - Processamento Cartogrfico - Informao e Documentao - Expanso Urbana - Pesquisas * Diretoria de Operaes - Projetos Integrados - Projetos e Obras - Ao nos Municpios 1983/1986 * Diretoria Tcnica - Estudos Bsicos - Estrutura Urbana - Programas Setoriais - Expanso Urbana - Informaes e Documentao - Processamento de Dados 1987 * Diretoria de Informaes Bsicas - Estudos Bsicos - Informaes * Diretoria de Planejamento - Estrutura Urbana - Servios Metropolitanos Fonte: FJP, 1988. 229 Tabela 3 Os Trabalhos Realizados 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 PESQUISAS * Scio-Poltica * Scio-Econmica * Atividades Econmicas * Origem-Destino * Mercado da Terra * Processos de Morar * Origem-Destino Usurios de Transporte Coletivo * Transporte e Trnsito (Diversas) * Origem-Destino Domiciliar * Pesquisa Scio- Econmica Rotinizada ESTUDOS *Institucionaliza o do Sistema Metropolitano de Planejamento * Estrutura Econmica * Desenvolvimento Econmico e Social * Stio Natural * Setor Pblico * Situao Administrativa das Prefeituras * Constituio da Companhia Metropolitana de gua e Esgoto * Saneamento Bsico * Comunicaes * Energia Eltrica * Limpeza Pblica * Poluio Atmosfrica * Lazer e Recreao * Orientao para uma Poltica Habitacional * rgos Encarregados do Transporte e Trnsito * Informaes * Polticas Econmicas * Alocao de Recursos Pblicos * Processo de Desenvolvimento da Regio * Cdigo Tributrio Metropolitano * Setor Tercirio * Setor Primrio * Uso do Solo Rural * Zoneamento Industrial * reas Potenciais para Localizao Industrial * Rede Ambulatorial Pblica * Sade na RMBH * Cadastro Metropolitano * Acervo Patrimonial Histrico e Ambiental * Modelo Metropolitano para o Transporte Integrado (MOMTI) * Informaes Bsicas da RMBH * Processo de Desenvolvimento de Belo Horizonte * Avaliao do PDIES/85 * Macrozoneamento * Uso e Ocupao do Solo das bacias do Rio das Velhas, Serra Azul e Vargem das Flores * Uso e Ocupao do Solo da rea de influncia do Aeroporto Metropolitano * Acervo Histrico- Cultural da Praa da Estao * Regularizao Jurdico- Urbanstica de Favelas * Inventrio Geo- Ecolgico da Bacia de Lagoa Santa * Parques Urbanos: Mangabeiras, Gameleira e Lagoa do Nado * Zoneamento Industrial
* Ordenamento Jurdico- Institucional das Regies Metropolitanas Brasileiras * Gesto da RMBH * Classes Sociais * Estrutura Poltica * Estrutura Urbana Acumulao * Distribuio Espacial de Empresas e Empregos * Distribuio Espacial do Emprego Tercirio * Atividades Tercirias e a Lei de Uso do Solo BH * Processo de Desenvolvimento da RMBH * O Meio Natural no Processo de Organizao do Espao * rea de Preservao Cobertura Vegetal * Minerao na RMBH * Proteo Jurdica do Patrimnio 230 Bsicas da RMBH * Companhia Urbanizadora Serra do Curral CIURBE Bases para uma Poltica de Urbanizao em BH Cultural de MG * Parcelamento do Solo: a Questo Habitacional * Resduos Slidos nos Municpios * Lixo Hospitalar na RMBH * Capacidade Financeira dos Municpios * Informaes Bsicas da RMBH * Informaes Scio-econmicas da RMBH PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS * Esquema Metropolitano de Estruturas * Plano de Ocupao do Solo de Nova Lima * Plano Metropolitano de Drenagem Urbana * Plano Metropolitano de Transporte Coletivo * Plano de Classificao Viria Metropolitana * Programa de Ao Imediata de Trnsito * Plano de Desenvolvimento Integrado Econmico e Social da RMBH (PDIES) * Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana * Anteprojeto de Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte * Proposta para as Leis de Uso e Ocupao do Solo dos demais Municpios * Plano Metropolitano de Complementao Urbana (Vale do Arrudas) * Plano de Ocupao do Solo da Bacia de Vargem das Flores * Propostas para Localizao de conjuntos habitacionais * Programa de Centros Sociais Urbanos * Programa * Reviso do PDIES/85 Diretrizes de Estruturao Urbana da RMBH * Permetros Urbanos e de Expanso Metropolitana dos Municpios * Propostas para as Leis de Uso e Ocupao do Solo dos Municpios * Plano de Desenvolvimento Integrado para Ibirit, Ribeiro das Neves e Sabar * Cadastro de Parcelamento do Solo de Ribeiro das Neves * Programa de Aproveitamento do Vale do Arrudas - Estudos de Viabilidade * Projeto do Parque Ferno Dias * Projeto Sistema de Esgoto Sanitrio de Lagoa Santa * PDIES Estrutura Urbana da RMBH - Diagnstico Processo de Formao do Espao e Estrutura Urbana Atual - Prognstico 1985/95 - Propostas * Propostas para Reformulao das Leis de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte * Proposta de Regionalizao Administrativa de Belo Horizonte * Propostas para Leis de Parcelamento dos Municpios * Reformulao dos Permetros Urbanos e de Expanso Urbana * Proposta para Leis de Uso e Ocupao do Solo dos Municpios * Cadastro de Parcelamento do Solo dos 231 Metropolitano de Parques Urbanos * Programa de Saneamento de Lagoa Santa * Programa para aumento da capacidade operacional de Transporte e Trnsito PACOTT: rea central BH e Betim, Av. Amazonas, Antonio Carlos, Pedro II * PROCARTA: Complementao Cartogrfica e Cadastral da RMBH * Assessoria Tcnica, Jurdica, Administrativa e Contbil s Prefeituras * Normas para Execuo de Obras e Servios Pblicos * Programa de Investimentos em Transportes M.T. e EBTU/BIRD: - Gerenciamento - Fiscalizao de Obras - Projetos: Av. Cristiano Machado; PACOTT de Vias arteriais, coletores e rea central; pavimentao de coletoras * PROCARTA Cobertura Area da RM * Assessoria Tcnica, Jurdica, Administrativa e Contbil s Prefeituras Municpios * reas potenciais para programas habitacionais * PROMORAR Metropolitano * Programas de Prioridades Sociais * Programa de Incentivo ao Setor Primrio da RMBH * Programa de desenvolvimento do setor agropecurio * Projeto do aterro sanitrio de Betim * Programa de Estruturao Urbana das Periferias PROPERIFERIA * Programa de Investimento em Transportes EBTU/BIRD [3]: - Gerenciamento - Fiscalizao de Obras - Projetos e Obras do PROPAV nos Municpios * PROVIA Anteprojeto de Vias Arteriais: 050, 210, 700 * Plano de Classificao Viria de Contagem * Programa de Integrao nibus/Trem Metropolitano * Programa de Construo de Pontes * Sistema de Transportes de Capacidade Intermediria 232 STCI: - Programa de Investimentos - Assinatura Convnio EBTU/BIRD [4] * Plano Diretor de Informtica * Assessoria Tcnica, Jurdica, Administrativa e Contbil s Prefeituras Fonte: FJP, 1988.
Tabela 4 As Normas Aprovadas Decorrentes de Propostas do PLAMBEL 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 LEIS E DECRETOS ESTADUAIS * Lei Complementar Estadual n 10 de 21.12.74 * Decreto n 20.971 de 08.09.82 * Lei Delegada n 10 LEIS MUNICIPAIS * Leis Municipais 1974 dispe sobre o Planejamento Urbano Municipal (todos os municpios da RMBH) e suspende aprovao de parcelamento do solo por 360 dias
* Lei n 2.662 de 29.11.76 Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte * Leis Municipais Definem os permetros urbanos: Betim, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano * Leis de Parcelamento do Solo de Pedro Leopoldo e Vespasiano * Lei n 4.034 de 25.03.85 Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte * Lei n 3.532 de 06.01.83 Autoriza a criao do PROFAVELA-BH * Lei n 1.598 de 10.04.87 Define o permetro urbano de Caet * Leis de Parcelamento do Solo de Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima e Santa Luzia * Leis de Uso e Ocupao do Solo de Betim, Lagoa Santa e Nova Lima Fonte: FJP, 1988.
233 Tabela 5 Obras e Servios Implantados Decorrentes de Propostas do PLAMBEL 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 EQUIPAMENTOS * Centros Sociais Urbanos em BH (Amazonas, Barreiro, Providncia, So Paulo, So Francisco, Venda Nova) e em Rio Acima * Parque Ferno Dias Betim; Mangabeiras, Lagoa do Nado e Ressaca Belo Horizonte
PARCELAMENTO DO SOLO * Anlise de projetos, servio de informaes sobre loteamentos, fiscalizao de implantao de infra-estrutura, regularizao de loteamentos SANEAMENTO * Sistema de Esgoto Sanitrio de Lagoa Santa * Macrodrenagem da Bacia do Ribeiro Arrudas TRANSPORTES * Empresa de Transportes Urbanos da RMBH METROBEL * Reorganizao do Transporte Pblico por nibus * Cmara de Compensao Tarifria * Programa Emergencial de Sinalizao * Autarquia TRANSMETRO sucessora da METROBEL SISTEMA VIRIO * Via Urbana Leste-Oeste, Via Norte, Av. Cristiano Machado, Av. Delta, Av. dos Minrios, Av. Raja Gabaglia * Projeto de Circulao da rea Central (PACE) * Melhorias fsicas ao longo dos corredores (PACOTT): Amazonas, Pedro II, Carlos Luz, Antonio Carlos, Pedro I, Joo Csar Oliveira * Pavimentao e sinalizao de itinerrios de Transporte Coletivo (POP e PACOTT) nos Municpios da RMBH * Av. dos Andradas * Duplicao do Tnel da Lagoinha * Complexo de Intersees da Lagoinha Fonte: FJP, 1988.
Tabela 6 As Deliberaes do Conselho Deliberativo da RMBH (C.D.) 1971/1974 1975/1978 1979/1982 1983/1987 GESTO E PLANEJAMENTO METROPOLITANO * 01/75 Contm regimento interno do C.D. * 02.75 Aprova o Plano de Desenvolvimento * 21/81 Altera regimento interno do C.D. * 26/83 Altera regimento interno do C.D 234 * 04/76 Altera regimento interno do C.D. da RMBH (PDIES) * 12/79 Aprova recomendaes para execuo de Planos e Programas Pblicos na RMBH * 28/83 Aprova Projeto de Lei que modifica Lei n 6303 * 27/83 Aprova medidas para compatibilidade de investimentos do Estado na RMBH PARCELAMENTO, USO E OCUPAO DO SOLO * 03/75 Aprova o Plano de Ocupao do Solo da Aglomerao Metropolitana * 07/79 Suspende aprovao de projetos de parcelamento, construo e obras em Vargem das Flores * 08/79, 16/81, 22/82 Estabelecem normas para parcelamento, uso e ocupao do solo em Vargem das Flores * 10/81 Define competncia para aprovao de parcelamento do solo em BH * 19/81 Estabelece critrios para demarcao de Z.U.E. na RMBH * 23/82 Indica Loteamentos de Ribeiro das Neves para regularizao *32/84 Autoriza os Municpios a implantarem parcelamento do solo de interesse social * 33/84 Estabelece normas de fiscalizao de parcelamento do solo * 37/84 Altera art. 29 da Deliberao n. 16/81 * 62/85 Aprova diretrizes para alterao na L.U.O.S de BH * 46/84, 67/86, 70/86, 75/86 Anuncia para redefinio de permetros urbanos de Ibirit, Caet, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo * 66/86, 71/86 Anuncia para Leis de Uso e Ocupao do Solo de Betim e Lagoa Santa * 68/86, 74/86, 76/86, 78/86 Anuncia para criao de Z.U.E. em Caet, Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Santa Luzia e Vespasiano * 72/86, 73/86, 77/86 Anuncia 235 para criao de Zonas de Proteo Ambiental em Lagoa Santa e Sabar TRANSPORTE E SISTEMA VIRIO * 06/77 Aprova protocolo de intenes para criao da METROBEL * 12/79 Estabelece o sistema virio da RMBH * 13/80 Estabelece mecanismo para execuo de convnio Unio- Estado de 12/02/80 * 14/80 Adota medidas relacionadas com a criao da METROBEL * 28/81 Aprova o regulamento dos transportes pblicos de passageiros da RMBH * 24/82 Aprova o regulamento metropolitano de publicidade no sistema de transporte pblico de passageiros * 31/84 Aprova servio especial de txi na RMBH * 36/84, 42/84 Autorizam passe livre para maiores de 65 anos * 41/84 Autoriza passe livre para cegos e excepcionais * 04/87, 99/87, 106/88 Aprovam regulamento de servio de txi * 109/88 Aprova regulamento de servio de transporte coletivo por nibus * Resoluo 07/88 Estabelece novas caractersticas geomtricas para o sistema virio da RMBH * As demais deliberaes e resolues tratam de tarifas de transporte por nibus e txi PROGRAMAS HABITACIONAIS E OUTROS * 06/77 Aprova a celebrao do convnio entre o C.D. e o BNH * 10/79 Estabelece Diretrizes para Programas Habitacionais para populao de baixa renda na RMBH * 15/80 Aprova Programa Integrado Vale do Arrudas * 56/85 Estabelece critrios para regularizao de Conjuntos Habitacionais executados pelo COHAB-MG Fonte: FJP, 1988.