Parcerias Entre o Poder Público e o Terceiro Setor: o Controle Pelos Tribunais de Contas

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
julho | agosto | setembro 2011 | v. 80 n. 3 ano XXIX

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Jlio Csar Schroeder Queiroz
Bacharel em Biblioteconomia pela Escola de Cincia da
Informao (UFMG). Ps-graduado em Controle Externo da
Gesto Pblica Contempornea pela PUCMinas e Escola de
Contas e Capacitao Prof. Pedro Aleixo (TCEMG). Tcnico
do TCEMG.
Resumo: O estudo procurou investigar comparativamente as formas de controle externo
aplicadas em parcerias do Estado com o terceiro setor: o controle nos processos e o controle nos
resultados. Foram identifcadas as caractersticas das entidades do terceiro setor e avaliadas,
no contexto da Reforma do Estado, as formas de controle externo aplicadas a essas entidades.
Concluiu-se que as formas de controle no devem ser encaradas como mutuamente excludentes,
entretanto, a prioridade nas aes de controle externo deve se focar nos resultados os quais a
parceria pretendeu alcanar.
Palavras-chave: Terceiro setor. Controle externo. Controle nos resultados. Auditoria operacional.
Tribunal de Contas.
1 Introduo
Com o objetivo de prestar melhores servios para a sociedade, preservar o equilbrio fscal
e pautar sua atuao mais por iniciativas de regulao e fomento em vez de execuo
direta, em 1995 o governo brasileiro, seguindo uma tendncia mundial, iniciou o processo de
implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Silva (2003) relata em seu
trabalho que a crise fscal do Estado, o tamanho exagerado de sua estrutura e a falncia do
modelo intervencionista constituram o conjunto de justifcativas para a adoo de tal reforma.
Parcerias entre o poder pblico e o
terceiro setor: o controle pelos
tribunais de contas
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O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, para efeito de administrao pblica,
dividiu o Estado em quatro setores: o chamado Ncleo Central, no qual se concentram os
agentes polticos; o setor de Atividades Exclusivas, no qual se concentram as aes que
dependem do poder de imprio do Estado; o ncleo de Atividades No Exclusivas, no qual se
concentram aquelas atividades que podem ser executadas igualmente pela iniciativa privada e
pelo Poder Pblico; e o setor de Produo para o Mercado. A partir dessa diviso, terceiro setor
passou a denominar as atividades no exclusivas do Estado, executadas por organizaes no
governamentais, pessoas jurdicas de direito privado e sem fns lucrativos, sob responsabilidade
e fomento do Estado.
Muito se tem questionado a respeito do controle externo dos recursos repassados pelo Poder
Pblico a entidades do terceiro setor. As crticas aumentam na mesma proporo que desvios
e m aplicao desses recursos so objeto de denncias e notcias veiculadas na mdia. Diante
desse quadro, estudiosos do assunto, como Benevides (2008) e Carvalho Neto (2009), tendem
a considerar o terceiro setor como mecanismo de fuga ao controle pblico. Entretanto, a
atuao da sociedade organizada em associaes do terceiro setor no deve ser sacrifcada pela
atitude irregular de algumas instituies oportunistas e desonestas. O Estado deve desenvolver
formas de controle por meio das quais sejam coibidas as ilegalidades e se evitem danos, sem,
entretanto, tolher as iniciativas de parcerias devido ao excesso de regras e regulamentos.
O modelo tradicional de controle weberiano tem sido aplicado pelos tribunais de contas na
fscalizao da aplicao dos recursos pblicos junto s atividades do terceiro setor. Por outro
lado, o controle nos resultados apresentado como a opo que melhor se coaduna com a
administrao gerencial, uma das linhas mestras do Plano Diretor de Reforma do Estado com o
objetivo de combater os excessos formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. No
plano das organizaes do terceiro setor, as leis reguladoras no desconsideram o processo, mas
consideram uma concepo de processo mais ampla do que aquela tradicionalmente associada
ao modelo burocrtico de gesto.
2 A Reforma do Estado
A reforma do Estado constituiu uma resposta s insufcincias detectadas no Estado Social de
Direito e verifcou-se como uma tendncia mundial, uma vez que essas defcincias estruturais
no encontravam fronteiras. Novos modelos de administrao fzeram-se necessrios,
apresentando-se como desafos para os administradores em busca de novas condutas das
instituies e novos processos empresariais. Bennis (1976) j pregava a substituio do modelo
burocrtico de gesto por outros sistemas sociais mais preparados para enfrentar as exigncias
do incio do sculo XXI.
A administrao burocrtica tratada nesse contexto entendida como o modelo sociolgico
de Max Weber. Cury (2009) entende que Weber desenvolveu esse modelo com a fnalidade de
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possibilitar a verifcao, na prtica, do grau de burocratizao de uma instituio. Quanto
mais uma organizao se aproximar do modelo weberiano, mais possibilidade ter de exercer
uma ao racional, tornando-se mais efciente. O autor reconhece que Weber via a burocracia
como reao imposio pessoal, ao nepotismo, crueldade, s vicissitudes emocionais
e ao julgamento subjetivo que, no comeo da Revoluo Industrial, passavam por prticas
administrativas (CURY, 2009, p. 107). O modelo burocrtico foi pensado de maneira a eliminar,
ou pelo menos reduzir, ao mximo, as consequncias inesperadas. Era baseado na racionalidade
e na previsibilidade, enfatizando a competncia tcnica em lugar das decises arbitrrias.
No decorrer do sculo XX, uma srie de limitaes do modelo burocrtico levou o termo
burocracia a ser interpretado de forma negativa, sendo entendido de maneira mais popular como
um sistema ligado ao excesso de papis, ao emperramento do fuxo de trabalho, ao desperdcio
e inefccia. Enfm, burocracia passou a ser entendida como modelo de organizao no qual o
mais importante seriam as regras e a forma, em detrimento dos objetivos e dos resultados que
se desejava alcanar.
Bennis (1976) sintetizou a viso de estudiosos da rea da administrao ao entender que o
modelo burocrtico tornava-se cada vez mais inefciente no decorrer do sculo XX e a burocracia
no correspondia mais aos anseios dos atores envolvidos nos processos administrativos
contemporneos. Em busca de novos modelos gerenciais, as organizaes passaram a adotar
estilos administrativos mais fexveis, com pequenas estruturas temporrias, no detalhistas,
para propsitos especiais, poucos nveis administrativos, poucas gerncias e pouca
normatizao. Cury (2009) acredita que os novos modelos, que vieram em substituio ao
burocrtico, podem ser vistos como sistemas abertos, adaptativos, temporrios e organizados
em torno de problemas a serem resolvidos por grupos de pessoas dotadas de habilidades
profssionais diversas.
Quanto Administrao Pblica, Bezerra (2010) constatou que o modelo burocrtico, associado
a um mtodo de organizao formal e efciente, serviu para o controle da ao governamental,
evitando ameaas ao interesse pblico. Entretanto, as disfunes da burocracia tornaram
invivel uma administrao efciente. Como forma de superar tal situao, a administrao
pblica gerencial trata de um grupo de ideias e prticas atuais que visam transpor a iniciativa
e a abordagem dos negcios para o setor pblico. O autor enumera como caractersticas
que evidenciaram as reformas a partir da dcada de 1980: a produtividade; a orientao
para o mercado; a orientao para o servio; a descentralizao; as polticas pblicas; e
a accountability (como o governo pode desenvolver sua habilidade de cumprir com o que
promete) (BEZERRA, 2010, p. 25).
Abrcio (1997) constatou, em seu estudo, que o modelo burocrtico no acompanhou os anseios
dos cidados, e foi a partir desse momento (meados do sculo XX) que o modelo gerencial
comeou a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principais tendncias presentes
na opinio pblica, como o controle dos gastos pblicos e a demanda por melhor qualidade
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dos servios pblicos (ABRCIO, 1997, p. 7). O autor destaca tambm que o cerne da reforma
do Estado a substituio do modelo burocrtico de gesto pelo modelo gerencial, baseado
na busca por mais efcincia na prestao dos servios. O setor pblico s conseguiria atingir
melhores nveis de efcincia se modifcasse as engrenagens do modelo weberiano. Ainda
segundo Abrcio, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado constituiu um avano, que
correspondeu s necessidades de se construir uma administrao pblica condizente com as
mudanas ocorridas no mundo, direcionando para uma administrao pblica ps-burocrtica,
passo fundamental para que se alcanassem melhorias no desempenho do Estado.
A mudana de modelo administrativo, do burocrtico para o gerencial, foco do Plano
Diretor da Reforma do Estado, justifcado por Bresser-Pereira (1997) como a forma de
se modernizar a atuao do Poder Pblico. Segundo o autor, a reforma do Estado consiste
em um processo histrico cuja dimenso se equivale crise que o originou e tem como
objetivo alcanar mais efcincia no atendimento ao cidado. A Administrao Pblica
procurou apropriar-se das reformas que a iniciativa privada programou com o objetivo de
se tornar mais efciente, superando assim os problemas ocasionados pelas disfunes do
modelo burocrtico. De acordo com essa viso administrativa, por meio da avaliao de
desempenho que se verifca a efcincia de um prestador de servios pblicos, e se justifca,
pelos resultados, o investimento de recursos pblicos no setor avaliado.
Nesse contexto, a transferncia de atividades que, por no se situarem no ncleo estratgico do
Estado, seriam mais bem executadas por uma instituio no governamental, recebeu o nome
de publicizao, ou seja, atividades de interesse reconhecidamente pblico, que anteriormente
eram exercidas pelo Estado, passariam a ser executadas por entidades externas a este, porm
com seu apoio e fnanciamento. De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado (BRASIL, 1995), a propriedade pblica no estatal constituda pelas organizaes
sem fns lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas
diretamente para o atendimento do interesse pblico.
3 A teoria do agente-principal e a teoria dos custos de transao
Certos fatores, entretanto, podem prejudicar a transferncia da execuo de servios pblicos
do Poder Pblico para a iniciativa privada, um dos pilares da Reforma do Estado. Duas teorias
econmicas identifcaram ameaas a esse modelo de poltica pblica e apontaram possveis
maneiras de super-las: a teoria do agente-principal e a teoria dos custos de transao.
A teoria do agente-principal est fundamentada, como discorre Bezerra (2010), no fato de que a
delegao de tarefas pelo Poder Pblico (denominado principal) a agentes institucionais privados
ou a agentes pblicos autnomos faz com que as regras de mercado sejam mais respeitadas do
que o seria numa burocracia clssica. Ocorre que o agente possui informaes sobre o produto
ou servio prestado, que so superiores s informaes de que dispe o principal. Alm disso,
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o principal no tem condies de estar a par de todas as aes que o agente pratica (ou vai
praticar) para exercer o que lhe foi determinado. Nesse caso, o principal deve inferir sobre a
atuao do agente com base nos resultados e/ou por meio de monitoramento.
A teoria tambm demonstra que, assim como o principal procura maximizar os benefcios para
os cidados, o agente procura maximizar seus lucros (ou remunerao) e, como pode haver
nessa situao um confito de interesses, nem sempre o agente vai agir no melhor interesse do
principal, porque tende a agir de acordo com seus prprios interesses. Da a importncia dos
mecanismos de controle como forma de alinhar os interesses divergentes. Dessa maneira, a
teoria do agente-principal justifca a imposio de limites por parte do principal por meio de
indicadores e metas para monitorar e fscalizar as atividades do agente.
Nogueira (2010), ao estudar sobre a relao entre o agente e o principal, explica que os
ganhos de efcincia podem no acontecer ou podem ser acompanhados de perda de qualidade
dos servios, sobretudo quando o processo de controle no se d de maneira adequada. Os
formuladores da reforma administrativa do Estado reconhecem a existncia dos problemas
apontados por essa teoria, o que se verifca na orientao de que a gesto pblica deve se
responsabilizar menos diretamente pela funo de agente (que faz) e mais pela funo de
principal (que fnancia e controla) (NOGUEIRA, 2010, p. 3). Ainda de acordo com o autor, o
controle dos vnculos refere-se fundamentalmente ao uso de regras institucionais e jurdicas que
possibilitem a uma parte, denominada principal, contratar e utilizar adequadamente o trabalho
de outra parte, denominada agente. Os ganhos de efcincia, segundo a teoria, representam a
principal meta buscada pela separao funcional entre agente e principal.
A teoria dos custos de transao demonstra a importncia de se planejar e contratualizar
relacionamentos, como as parcerias do Poder Pblico com o terceiro setor, como forma de se
alcanar maiores ganhos de efcincia.
Williamson, citado por POND, FAGUNDES E POSSAS (1997, p. 124) apresenta a defnio
de transao como o evento que ocorre quando (no contexto das interaes entre agentes
econmicos) um bem ou servio transferido atravs de uma interface tecnologicamente
separvel, sendo passvel de estudo enquanto uma relao contratual, na medida em que
envolve compromissos entre seus participantes. Os custos de transao, segundo os autores,
nada mais so que o dispndio de recursos econmicos para planejar, adaptar e monitorar
as interaes entre os agentes, garantindo que o cumprimento dos termos contratuais se
faa de maneira satisfatria para as partes envolvidas e compatvel com a sua funcionalidade
econmica (POND, FAGUNDES E POSSAS, 1997, p. 124).
Prats i Catal (2005, p. 284) procura explicar a teoria dos custos de transao partindo do
princpio de que a efcincia e a equidade das interaes humanas dependem no s das
instituies, mas tambm das organizaes (PRATS I CATAL, 2005, p. 284). O que diferencia
as instituies das organizaes o fato de que as instituies no tm fns especfcos e as
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organizaes, alm de terem fnalidades especfcas, so ou podem ser criadas, dirigidas,
modifcadas ou suprimidas por vontade ou ordem. Tais diferenas refetem diretamente na
atuao das duas entidades: o problema das instituies determinar se incentivam ou no
e em que medida a efcincia econmica e a equidade social. O problema das organizaes
saber o que fazer para maximizar sua utilidade, seja dentro das regras do jogo existente,
seja quando se quer alter-las. O papel das instituies e das organizaes, no contexto da
teoria dos custos de transao, de vital importncia, uma vez que essas entidades podem
reduzir os impactos negativos de tais custos. No caso das instituies, a reduo poder ser
obtida ao se regulamentar o mercado de forma a minimizar os custos transferidos por este
sociedade; no caso das organizaes, construindo instrumentos que tornem as relaes entre
si menos vulnerveis s incertezas.
O termo institucionalismo utilizado por Prats i Catal (2005) para relacionar a atuao das
instituies e os custos de transao. Segundo o autor, instituies existem para diminuir as
incertezas que surgem na interao humana em consequncia da complexidade dos problemas
a resolver e da limitao das mentes individuais no momento de processar a informao
disponvel (PRATS I CATAL, 2005, p. 284). O que se observa nessa anlise o fato de que o foco
da teoria a incerteza dos atores quanto s futuras mudanas. Sob esse prisma, confrma-se a
necessidade de se minimizar as incertezas e, por conseguinte, de se obter a reduo dos custos
de transao.
A teoria dos custos de transao demonstra que movimentos de integrao vertical e prticas
contratuais apresentam problemas ocasionados pela especifcidade de ativos e pelo oportunismo
dos agentes, o que faz com que a coordenao da interao entre os agentes por relaes
mercantis puramente competitivas apresente inefcincias. De acordo com Pond, Fagundes
e Possas (1997), o estabelecimento de clusulas de reciprocidade, restries contratuais a
condutas das partes e a iniciativas de integrao ou quase integrao ao longo das cadeias
produtivas constituem, frequentemente, inovaes institucionais que buscam gerar ganhos de
efcincia.
Ao se transferir a teoria dos custos de transao para o contexto da reforma do Estado, mais
especifcamente na transferncia de tarefas do setor pblico para terceiros, percebe-se
nitidamente a necessidade de instrumentos contratuais que refitam um planejamento minucioso
e que disponham de mecanismos de acompanhamento, avaliao e controle.
4 Entidades do terceiro setor
O Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995), em busca da reestruturao do
aparelhamento estatal brasileiro, considerou a existncia de quatro setores de atuao
do Estado tendo em vista as atividades-fm da administrao: o ncleo estratgico,
centro defnidor das leis e das polticas; as atividades exclusivas, relativas s funes de
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regulamentao, fscalizao e fomento; a produo de bens e servios para o mercado,
correspondendo s atividades econmicas desenvolvidas pelas empresas estatais e voltadas
para o lucro; os servios no exclusivos ou sociais, aqueles que o Estado prov, mas que
tambm podem ser oferecidos pelo setor pblico no estatal.
No que diz respeito aos servios no exclusivos ou sociais, o Plano Diretor (BRASIL, 1995)
determinou que o Estado passasse a atuar como fnanciador ou subsidiador de tais servios
e no como prestador dos mesmos, papel que exercia at ento. A essa transferncia de
prestao de servios o Plano Diretor deu o nome de publicizao. A partir do momento que
o Estado iniciou a implementao da reforma administrativa, com base no Plano Diretor
implementada pela Emenda Constitucional n. 19/98 e por normas infraconstitucionais , as
organizaes do terceiro setor despontaram como substitutos ou complemento do Estado na
execuo de servios sociais.
Algumas observaes precisam ser feitas ao se conceituar o terceiro setor, uma vez que
existem divergncias entre os estudiosos do assunto. Instituies flantrpicas criadas com
o objetivo de prestar servios pblicos existem desde tempos mais remotos. Orfanatos,
asilos e hospitais so exemplos de tais iniciativas, geralmente executadas por voluntrios
e administradas por instituies religiosas. Vilhena (2006) reconhece a origem remota de
tais instituies tambm no Brasil, assim como suas parcerias com o Estado, ao afrmar que
modelos de parceria entre Estado e sociedade civil no so propriamente uma novidade
no Brasil. Inovadora tem sido a emergncia de formas de parceria baseadas em resultados e
sujeitas a abrangente controle mediante qualifcaes especfcas (VILHENA, 2006, cap. 7).
Devido diversidade de instituies que se consideram como integrantes do terceiro
setor, faz-se necessrio utilizar uma defnio ampla que abranja qualquer organizao de
natureza no estatal, podendo ser uma empresa, um hospital, uma escola, uma igreja,
uma cooperativa, um sindicato, um partido poltico, um movimento social, uma fundao
empresarial, um clube, enfm, tudo aquilo que no governo ou vinculado a ele (CARVALHO
NETO, 2008, p. 9). Desse universo de instituies, devem ser excludas as que tm fns
lucrativos e as que compem o governo de forma direta ou indireta. O conjunto resultante
das instituies privadas sem fns lucrativos seriam, portanto, integrantes do terceiro
setor, objeto de estudo deste trabalho. O que se constata na literatura a inexistncia
de uniformidade ao se tratar das instituies do terceiro setor, sendo que o termo mais
utilizado para nomear tais organizaes Organizao No Governamental (ONG). Entre
outros termos menos citados, encontram-se as expresses instituies sem fns lucrativos,
instituies assistenciais e entidades sem fns lucrativos.
A expresso Organizaes No Governamentais (ONGs) tem origem na Europa continental logo
aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, na nomenclatura do sistema de representaes da
Organizao das Naes Unidas (ONU). Ciconello (2008), entretanto, verifcou que no Brasil
tal expresso teve sua utilizao iniciada na dcada de 1980, ainda durante a ditadura militar.
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Ribeiro (2008), com o objetivo de identifcar as caractersticas das ONGs no ordenamento
jurdico brasileiro, utiliza tambm o termo terceiro setor para denominar tais instituies.
No Brasil, o termo terceiro setor comeou a ser utilizado com a inteno de se defnir uma
ideia de um setor social, em contraposio ao Estado e ao mercado (CICONELLO, 2004, p. 5).
Paes (2006, p. 122) defne o terceiro setor como o conjunto de organismos, organizaes ou
instituies sem fns lucrativos dotados de autonomia e administrao prpria que apresentam
como funo e objetivo principal atuar voluntariamente junto sociedade civil visando ao
seu aperfeioamento. Nunes (2006, p. 25) entende o terceiro setor como um conjunto de
organizaes de origem privada, dotadas de autonomia, administrao prpria e fnalidade no
lucrativa, cujo objetivo promover o bem-estar social atravs de aes assistenciais, culturais
e de promoo da cidadania.
Tomando por base o ordenamento jurdico brasileiro, Ribeiro (2008) procurou mapear as
espcies de instituies do terceiro setor em atividade no Pas. Tais entidades adotam a forma
jurdica de associao ou fundao, formas previstas nos arts. 53-69 do Cdigo Civil em vigor.
As fundaes so pessoas jurdicas de direito privado nas quais h um patrimnio objetivando
determinada fnalidade legal e no lucrativa, ou seja, caracerizam-se pelo binmio: patrimnio
e fnalidade. Quanto s associaes, o Cdigo Civil prev em seu art. 53 que constituem-se as
associaes pela unio de pessoas que se organizem para fns no econmicos.
Ribeiro (2008) ressalta ainda a importncia dos ttulos e registros concedidos pelo Estado
s instituies do terceiro setor em reconhecimento importncia do trabalho por elas
desenvolvido e como maneira de lhes proporcionar benefcios para que possam executar suas
atividades. Como exemplo de benefcios, o autor cita a imunidade, a iseno de tributos
e a possibilidade do recebimento de recursos pblicos, por meio de convnios, contratos,
subvenes sociais, auxlios, doaes, termos de parceria, etc. So enumerados por Ribeiro
(2008, p. 53) como principais ttulos e registros: ttulo de utilidade pblica federal, registro
de entidade benefcente de assistncia social e certifcado de entidade de fns flantrpicos.
Di Pietro (2006) considera como entidades integrantes do terceiro setor os servios sociais
autnomos, as entidades de apoio, as organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil
de interesse pblico. Estas duas ltimas espcies sero destacadas a seguir pelo fato de terem
sido criadas para irem ao encontro dos preceitos do Plano Diretor da Reforma do Estado, e
reunirem, por conseguinte, os elementos necessrios para sua insero no contexto da reforma
administrativa, servindo de parmetro para as demais instituies que tambm possam atuar
como substitutas ou complementares ao Estado.
As relaes entre o Estado e as outras organizaes no governamentais consideradas
clssicas, tais como as Santas Casas, orfanatos e asilos, continuaram a existir, conforme
constata o estudo de Valle (2006). Aps o advento da Reforma do Estado, as ONGs entraram em
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um processo de expanso, atuando como um setor organizado da sociedade e contando com
o apoio do Estado, fato que exige do Poder Pblico especial ateno atuao das mesmas.
Importante ressaltar que muitas dessas instituies clssicas passaram a pleitear os ttulos de
Organizaes Sociais (OS) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) com
o objetivo de se adequar nova realidade da Reforma do Estado e assim conseguir maior apoio
do Poder Pblico para o exerccio de suas atividades.
No mbito da administrao pblica federal, o ttulo de Organizaes Sociais e o de
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, foram elaborados e normatizados como
arranjos institucionais, com o objetivo de viabilizar a publicizao e estruturar as relaes do
Estado com o terceiro setor no mbito da Reforma do Estado. As Organizaes Sociais tiveram
sua normatizao por meio da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, e as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico por meio da Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999.
4.1 Organizaes Sociais
Organizao Social uma qualifcao dada s entidades do terceiro setor (associaes,
fundaes ou sociedades civis), que exercem atividades de interesse pblico. Tal titulao
permite que a organizao receba recursos oramentrios e administre servios, instalaes
e equipamentos do Poder Pblico, aps ser frmado um contrato de gesto com o governo.
Di Pietro as defne como pessoas jurdicas de direito privado, institudas por iniciativa de
particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e
fscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de
gesto (DI PIETRO, 2006, p. 419).
Benevides (2008, p. 348) alerta para o fato de que as OS no so uma nova categoria de pessoa
jurdica, mas trata-se de uma titulao jurdica concedida pelo Poder Pblico que qualifca
uma entidade privada sem fns lucrativos que atenda a determinadas exigncias legais. Aps a
qualifcao, a Organizao Social frma com a Administrao Pblica um contrato de gesto que
dever especifcar o programa de trabalho a ser executado, as atribuies e as responsabilidades
das partes.
O contrato de gesto o instrumento previsto em lei para o Estado formalizar uma parceria
com organizaes do terceiro setor, sem fns lucrativos. Em conformidade com o prescrito no
art. 5 da Lei n. 9.637/98, entendido como um instrumento frmado entre o Poder Pblico
e a entidade qualifcada como Organizao Social, com vistas formao de parceira entre as
partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1. A
importncia do contrato de gesto evidenciada quando se considera tal instrumento como o
que vai determinar o que a parceria deseja alcanar e como sero aferidos os resultados. Todos
os preceitos determinados pela reforma do Estado se materializam no contrato de gesto, que,
antes de tudo, deve tornar-se uma ferramenta que vai orientar toda a parceria e servir como
fonte de subsdios para os responsveis pelo controle.
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Por parte do Poder Pblico contratante, o contrato de gesto um instrumento de
implementao, superviso e avaliao de polticas pblicas, de forma descentralizada,
racionalizada e autnoma, na medida em que vincula recursos ao atingimento de fnalidades
pblicas. J, no mbito interno das organizaes contratadas, esse instrumento se coloca como
uma ferramenta de gesto estratgica, na medida em que direciona a ao organizacional
para uma melhoria da gesto.
4.2 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) so instituies do terceiro setor
que recebem uma qualifcao especial, concedida pelo Ministrio da Justia a entidades da
sociedade civil sem fns lucrativos que, alm de cumprirem determinados requisitos legalmente
exigidos, tenham por fnalidade social uma das atividades enumeradas na Lei Federal n.
9.790/1999, que dispe sobre a qualifcao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fns
lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. As Oscips executam
projetos pontuais e especfcos, atividades de interesse pblico previstas na lei.
Ao analisar o conceito de Oscip, percebem-se semelhanas entre essas entidades com as
Organizaes Sociais. Entretanto, apesar de algumas peculiaridades jurdicas em comum,
alguns pontos de distino so relevantes e sero descritos a seguir.
O mbito de atuao de uma Oscip pode ser considerado como ponto de distino entre essas
instituies e as OS. Justen Filho (2005) ensina que, alm das atividades permitidas s OS, o
objeto das atividades das Oscips compreendem tambm fnalidades de benemerncia social,
podendo atuar de maneira conjugada com uma organizao governamental, desde que a
contratao entre as partes seja efetuada mediante o termo de parceria.
Em comparao com as Organizaes Sociais, Copola (2006, p. 137) enfatiza que as Oscips
so entidades privadas que atuam em reas tpicas do setor pblico, com o auxlio do Poder
Pblico, e as Organizaes Sociais so entidades privadas sem fns lucrativos, criadas feio
do Poder Pblico, para gerir patrimnio que continuar sendo pblico. Tanto Justen Filho (2005)
quanto Di Pietro (2006), ao compararem as Oscips com as OS, concordam com o fato de que, ao
disciplinar as Oscips, o Estado procurou corrigir falhas detectadas nas OS, de maneira a impor
requisitos mais rgidos para que uma instituio possa obter qualifcao para formar parcerias
com o Poder Pblico.
Assim como o contrato de gesto no mbito das organizaes sociais, o termo de parceria
constitui uma ferramenta fundamental na parceria do poder pblico com as Oscips. nesse
documento que devero constar os objetivos, indicadores, metas e demais informaes
referentes ao planejamento e que serviro de subsdios para as atividades de controle. Previsto
no art. 9 da Lei federal n. 9.790/99, o termo de parceria um instrumento passvel de ser
frmado entre o Poder Pblico e as entidades qualifcadas como Organizaes da Sociedade Civil
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de Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o
fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei.
A principal caracterstica do termo de parceria a preocupao com a efccia ou resultado
em contrapartida efcincia ou mtodo. Outra caracterstica importante a possibilidade
de se recuperar a norma de transparncia administrativa, por via do concurso de projetos,
antes da celebrao do termo de parceria. Esse instrumento pode ser visto como um meio
de resgatar a transparncia nas relaes entre o terceiro setor e o setor pblico e, tambm,
como meio de adequao instrumental que permita um relacionamento mais razovel, mais
dirigido para resultados. Percebem-se, na fgura do termo de parceria, todos os elementos que
o caracterizam como uma ferramenta de administrao gerencial. No que tange ao controle,
o termo de parceria dever explicitar os objetivos, indicadores, metas e outras informaes
que foram previamente negociadas entre as partes, de maneira a permitir que os resultados
possam ser devidamente aferidos.
5 O controle externo dos recursos pblicos repassados ao terceiro setor
Uma das caractersticas da publicizao proposta pela reforma do Estado reside na necessidade
de controle e acompanhamento constantes das parcerias realizadas entre o Poder Pblico e o
terceiro setor.
De acordo com Martins (1989), so quatro as dimenses do controle entre o Estado e a
sociedade. Em primeiro lugar, vem o controle que a sociedade exerce sobre si mesma, por
meio de costumes, hbitos e normas de conduta social. Em segundo lugar, temos o controle que
a sociedade exerce sobre o sistema poltico, por meio das eleies. Depois temos o controle
que o Estado exerce sobre a sociedade, com o uso legtimo da fora. Por fm, temos o controle
do Estado sobre si mesmo. Esta ltima forma de controle exercida de duas maneiras: (a)
internamente aos prprios rgos pblicos, denominado controle interno; (b) externamente aos
rgos pblicos, chamado controle externo.
O primeiro foco do controle externo, no que tange s parcerias em questo, concentra-se
nas formas atravs das quais se do as transferncias de recursos. O fnanciamento pblico
de uma instituio do terceiro setor pode ocorrer de duas maneiras: diretamente, por meio
de transferncias oramentrias; e, indiretamente, por meio de incentivos fscais e renncias
tributrias. Com o objetivo de operacionalizar e formalizar as transferncias, so utilizados
quatro tipos de instrumentos jurdicos, citados por Carvalho Neto (2008, p. 11) em seu estudo:
convnios, contratos de repasse, termos de parceria e contratos de gesto. A comprovao da
regular aplicao dos recursos transferidos deve ser feita perante o rgo ou a entidade que
repassou os recursos.
O iderio do Plano Diretor da Reforma do Estado parte do princpio de que a utilizao dos
recursos repassados s entidades do terceiro setor constitui uma estratgia administrativa com
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vistas consecuo de uma melhor utilizao destes recursos. Nesse contexto, os mecanismos
de transferncia de recursos so elaborados de maneira a possibilitar maior transparncia
e controle por parte dos rgos repassadores como forma de se evitar irregularidades na
aplicao dos recursos.
Proporcionalmente ao crescimento do nmero de parcerias do Poder Pblico com o terceiro
setor, aumentam tambm as crticas a esse modelo de atuao do Estado, tomando como base
denncias sobre a existncia de entidades que se utilizam desse arranjo constitucional para
perpetrar uma srie de irregularidades a fm de se benefciar das verbas pblicas repassadas.
Falsas transaes comerciais com empresas fantasmas, nepotismo indireto, lavagem de
dinheiro ilcito, uso poltico-eleitoreiro de recursos pblicos, favorecimentos pessoais, burla
das exigncias de licitao e de concurso pblico, contratao irregular de pessoal, so algumas
das prticas ilcitas elencadas por Benevides (2008, p. 352) em seu trabalho.
As crticas s parcerias do Estado com o terceiro setor apontam para o desenvolvimento de
mecanismos de controle que permitam s entidades srias, comprometidas com a execuo
de atividades voltadas ao benefcio social, atuar na sociedade, no contexto da reforma
administrativa, e ao mesmo tempo coibir os ilcitos e evitar os danos provocados pela atuao
de instituies oportunistas e desonestas.
Com relao ao controle externo, a legislao brasileira determina que as instituies do
terceiro setor em parceria com o Estado sejam submetidas fscalizao do Ministrio Pblico,
no exerccio de suas competncias legais, e ao controle externo do Poder Legislativo, que o
exercer com o auxlio do Tribunal de Contas. A Constituio Federal de 1988 determina em seu
art. 70, pargrafo nico e art. 71, inciso II, que as entidades sem fns lucrativos que recebam
recursos do Estado com o propsito de atender ao interesse pblico submetam-se ao controle
dos Tribunais de Contas.
O controle exercido pelas cortes de contas nacionais sobre os recursos repassados ao terceiro
setor ocorre basicamente de duas maneiras: diretamente, atravs de denncias encaminhadas
por cidados, partidos polticos ou sindicatos, bem como por meio das tomadas de contas
especiais; e indiretamente, atravs dos exames dos processos de prestao de contas.
(BENEVIDES, 2008, p. 354)
Coutinho, Bernardo e Silva (2008), ao estudarem a situao das Oscips no Estado de Minas
Gerais, tecem algumas consideraes sobre o controle externo e constatam a necessidade de
uma maior aproximao dos rgos fscalizadores com os rgos que estabelecem as parcerias
de forma a viabilizar um dilogo permanente sobre as experincias em curso, com vistas a
aprimorar as aes de controle.
O modelo burocrtico de gesto procurou, em sua origem, se contrapor s prticas
patrimonialistas, clientelistas e corruptas que dominavam o setor pblico. Mecanismos
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severos de controle foram criados de maneira condizente com princpios desse modelo de
administrao pblica, fato que Albuquerque (2007) constatou em seu trabalho ao afrmar
que as Cortes de Contas brasileiras tm controlado as despesas pblicas com procedimentos
de natureza formal, verifcando a regularidade da execuo dos gastos pblicos, a
legalidade dos atos administrativos e a fdedignidade dos demonstrativos fnanceiros. O
autor verifcou que, de uma maneira geral, o controle se limita s auditorias contbeis,
nas quais so verifcadas as demonstraes contbeis e outras informaes fnanceiras. A
forma de fscalizao dos tribunais de contas refetia a presena dominante da organizao
burocrtica weberiana na administrao pblica (ALBUQUERQUE, 2007, p. 3).
O modelo de controle burocrtico ou weberiano defendido por Violin (2006) como o mais
efciente no controle de parcerias do Poder Pblico com o terceiro setor, quando se leva em
conta o combate ao patrimonialismo e malversao de recursos pblicos. O autor acredita ser
o controle nos processos o mais apto a assegurar uma ao racional, impessoal e previsvel do
Estado, de maneira a proteg-lo de aes patrimonialistas e fsiolgicas, to comuns no cenrio
nacional. Benevides (2008, p. 357) aponta algumas vantagens do controle nos processos em
relao ao controle nos resultados argumentando que, nesse tipo de controle, as difculdades
em se conseguir informaes so maiores, alm de se esbarrar em limites legais, fatos que no
ocorrem no controle nos processos.
As mudanas nos modelos de gesto pblica que comearam a ser implementados ao fnal do
sculo XX refetiram diretamente na forma de atuao dos rgos de controle externo. Diversos
pases, inclusive o Brasil, passaram a desenvolver novas metodologias de controle considerando
as caractersticas do modelo gerencial de administrao. O fato de a administrao gerencial,
voltada para a avaliao de resultados, ser ainda recente na cultura administrativa tem causado
certa incompreenso e resistncia por parte dos atores envolvidos. Porm, medida que
vem sendo implementada nos mais diversos setores do poder pblico, sua efcincia tem sido
comprovada. Carvalho Neto (2009, p. 42) verifca essa realidade ao constatar que, nos tribunais
de contas as auditorias operacionais, tpicas da administrao gerencial, ainda so incipientes,
mas constam na pauta de inovaes a serem implementadas nas cortes de contas brasileiras.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995) considera que a estratgia
deve voltar-se para a defnio precisa dos objetivos que o administrador dever atingir em sua
unidade e garantir sua autonomia na gesto de recursos humanos, materiais e fnanceiros que
forem colocados sua disposio para que possa alcanar esses objetivos. A forma de controle,
com vistas ao seu alinhamento de acordo com a administrao gerencial, tende a direcionar seu
foco menos nos processos administrativos e mais nos resultados alcanados. E entre as aes de
controle inseridas neste contexto, despontam as auditorias operacionais.
5.1 As auditorias operacionais
No contexto da administrao gerencial, Albuquerque (2007) ressalta o desenvolvimento de
uma nova modalidade de auditoria, conhecida como auditoria operacional ou auditoria de
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desempenho, que procura avanar para alm dos tradicionais critrios formais e legais,
avaliando aes e programas de governo segundo indicadores de economicidade, efcincia,
efccia e efetividade (ALBUQUERQUE, 2007, p. 11). Uma vez que a administrao gerencial
possibilita ao gestor pblico maior fexibilidade e autonomia, as auditorias de desempenho
direcionam seu foco na avaliao dos resultados e dos impactos alcanados pelos programas
implementados. Dessa forma, a atuao do auditor estar condicionada presena ou no
de produtos e resultados observveis, relacionados principalmente qualidade dos sistemas
e ferramentas de gesto de desempenho mantidos pela Administrao Pblica. Os conceitos
e defnies utilizados pelas Instituies Fiscalizadoras Superiores (IFS) para defnir auditoria
operacional convergem para o consenso, explicitado pela International Organization of Supreme
Audit Instituitions (Intosai, 2005), de que uma auditoria operacional o exame independente
e objetivo da economicidade, efcincia, efccia e efetividade de organizaes, programas e
atividades governamentais, com a fnalidade de promover o aperfeioamento da gesto pblica.
Cada um desses elementos constitui uma dimenso de anlise, e as auditorias operacionais
podem examinar, em um mesmo trabalho, uma ou mais dimenses.
Albuquerque (2007, p. 46) ressalta como caracterstica das auditorias operacionais o fato de
que seu planejamento dinmico, fexvel e contnuo, estendendo-se por todo o curso do
trabalho. Percebe-se nesta caracterstica uma diferena em relao s auditorias tradicionais,
com procedimentos e rotinas defnidos por programas-padro e que se realizam de forma
consecutiva. Na auditoria operacional, os processos evoluem gradualmente por meio de sua
interao recproca e se concluem de modo simultneo. A defnio de critrios de avaliao
em uma auditoria operacional tambm um aspecto que caracteriza essa auditoria. So vrias
as fontes de critrios e entre elas, Albuquerque (2007, p. 47) cita referncias a comparaes
histricas e comparaes com melhores prticas; normas, experincias e valores profssionais;
indicadores-chave de desempenho; conhecimentos cientfcos novos ou j consolidados;
critrios utilizados previamente em auditorias similares. Enquanto a auditoria de regularidade
tem seu escopo restrito s demonstraes fnanceiras e normas legais, a auditoria operacional
bastante abrangente e apresenta mais pontos de discusso e argumentao. importante
ressaltar que, como so construdos a partir de fontes dessa natureza, os critrios de auditoria
necessitam de validao por parte dos auditados e de especialistas.
A interao entre o auditor e o auditado constitui um aspecto fundamental em vrias etapas do
ciclo de uma auditoria operacional. Desde a etapa de seleo do tema e defnio do escopo da
auditoria at a caracterizao dos achados e possveis recomendaes, a equipe auditora deve
contar com a imprescindvel colaborao do auditado.
Outra caracterstica das auditorias operacionais que difere das auditorias tradicionais so
os relatrios de concluso. O TCU (2010, p. 13) verifca que, nas auditorias operacionais, o
relatrio trata da economicidade e da efcincia na aquisio e aplicao dos recursos, assim
como da efccia e da efetividade dos resultados alcanados. Dessa maneira, os relatrios
podem variar consideravelmente em escopo e natureza, informando, por exemplo, sobre a
62
adequada aplicao dos recursos, sobre o impacto de polticas e programas e recomendando
mudanas destinadas a aperfeioar a gesto.
Ainda de acordo com os preceitos da administrao gerencial, as cortes de contas devem
procurar concentrar seus esforos na avaliao do controle preventivo sob responsabilidade
do rgo repassador dos recursos, no momento de anlise das propostas e celebrao dos
contratos, termos ou outros instrumentos. Nessa fase, o foco da ateno deve ser nos desvios de
conduta e na negligncia funcional de agentes e gestores dos rgos e entidades repassadoras,
de maneira a responsabilizar pessoalmente os envolvidos e aplicar penalidades a eles e no
apenas, s entidades parceiras, porque a atuao irregular destas provavelmente ocorrer por
falhas provocadas pela atuao daqueles no processo da elaborao das parcerias.
Os tribunais de contas, ao optarem pelas auditorias operacionais como forma de agir no contexto
da administrao gerencial, tm, nos contratos que viabilizam as parcerias, seu principal objeto
de atuao e fonte de informaes. Neles, se elaborados em conformidade com o planejamento
adequado, sero encontrados subsdios para que as auditorias possam verifcar a efccia, a
efcincia e a efetividade da parceria auditada.
No obstante, a atuao do rgo de controle poder ser executada no momento de elaborao
do instrumento de gesto, de maneira a acompanhar a correta defnio dos elementos que fazem
desses contratos uma ferramenta de gesto pblica gerencial. Poder tambm acompanhar o
desenvolvimento de uma parceria, de forma a orientar e direcionar os parceiros.
As auditorias operacionais caracterizam-se por uma avaliao dos contratos, pelo monitoramento
das aes e por uma avaliao rigorosa dos resultados. Tais caractersticas esto diretamente
relacionadas com os preceitos da Reforma do Estado, que conferem uma maior autonomia e
fexibilidade aos gestores na utilizao dos recursos.
6 Concluso
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado tem como um de seus princpios a
incorporao do conceito de responsabilizao cultura do servio pblico, ou seja, a
administrao pblica passa a ser comprometida com a obteno de resultados e a reduo
de custos. Os novos modelos de parcerias entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,
surgidas a partir da Reforma do Estado, entre as quais se incluem as parcerias com o
terceiro setor, exigem formas de controle que, alm das funes de fscalizao, evidenciem
a efetividade da atuao das parcerias. O controle nos resultados se apresenta como uma
opo estratgica no contexto da Reforma do Estado, e desponta como uma alternativa
que complementaria o modelo tradicional de controle burocrtico, assegurando um ganho
de efcincia. No contexto da Reforma do Estado, o aumento de repasses de recursos para
entidades do terceiro setor gerou uma demanda por mecanismos de controle efcazes, que
avaliassem corretamente a aplicao desses recursos de maneira a tornarem transparentes
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as parcerias. A constatao da efetividade da atuao do terceiro setor tambm tem o
papel de conferir legitimidade ao princpio da publicizao, uma das diretrizes da reforma
do Estado.
O controle externo das entidades do terceiro setor deve se pautar nos resultados alcanados
pelas parcerias, com vistas a obter a confrmao de que esse arranjo constitucional
realmente atende aos princpios da efccia e da efetividade. Mas tambm deve ser dada
nova nfase ao controle dos processos, elaborando novas metodologias no sentido de se
atender aos princpios da economicidade e da efcincia.
Os tribunais de contas, at o atual momento, tm fscalizado a aplicao dos recursos
repassados a entidades do terceiro setor no bojo do exame da prestao de contas do rgo
repassador, exercendo controle weberiano, cujo foco concentra-se na anlise dos processos
necessrios para se atingir objetivos planejados. O controle exercido sobre os resultados,
cerne da Reforma do Estado, ainda se apresenta de forma tmida e incipiente, apesar de
algumas iniciativas, como a adoo de auditorias operacionais por parte de alguns tribunais
de contas.
A transio entre os dois modelos de controle est ocorrendo de maneira lenta por se tratar
de uma questo cultural, fato que exige conscientizao por parte dos rgos de controle
que desejam trabalhar conforme a administrao gerencial preconizada pela Reforma do
Estado. Com o intuito de acelerar tal transio, o marco legal das Organizaes Sociais e
das Organizaes Sociais Civis de Interesse Pblico, quando da promulgao das respectivas
disciplinas legislativas, j orientava que a opo do controle, seja ele interno ou externo,
deveria ser por resultados, em detrimento do controle por processos ou burocrtico.
A orientao para o controle por resultados se justifca pelo risco de o excesso de controle
sufocar a atuao das entidades do terceiro setor, inviabilizando todo o arcabouo institucional
construdo para a sua atuao e, principalmente, contrariando os objetivos que a Reforma do
Estado pretende alcanar com a publicizao de servios pblicos. Se a fgura das parcerias
foi criada com a inteno de fexibilizar a prestao de determinados servios pblicos
tonando-os mais efcientes, exigir que uma entidade do terceiro setor proceda como um rgo
pblico da administrao direta acaba por inverter toda a lgica da Reforma do Estado. A
atuao das entidades, pautada na liberdade de ao dos gestores seria difcultada, e at
mesmo inviabilizada, ao se engessar a atuao deles exigindo que atuem dentro de rgidos
procedimentos aos quais a administrao direta est submetida.
De acordo com os preceitos que permeiam toda a Reforma do Estado, as auditorias operacionais
se destacam como a atividade de controle externo que rene as caractersticas que vo ao
encontro dos objetivos que a Reforma deseja alcanar. Trata-se de uma anlise independente
sobre a economicidade, efcincia e efetividade dos recursos e dos arranjos utilizados pelo
Poder Pblico para atender as demandas da populao por meio de polticas ou programas
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de governo. As auditorias operacionais analisam a validade e a confabilidade dos sistemas de
mensurao do desempenho por meio dos quais os rgos repassadores de recursos avaliam
as entidades parceiras. A consonncia das auditorias operacionais com a Reforma do Estado
claramente percebida ao se constatar que seu principal objeto de avaliao so os impactos
causados pela ao da entidade auditada. Percebe-se nitidamente que, com as auditorias
operacionais, o objeto do controle foi alterado. J no basta certifcar as formalidades do
repasse e da aplicao dos recursos, mas sim avaliar se os recursos alocados serviram para
atender a uma demanda da sociedade. As auditorias operacionais confguram-se como uma
atividade de controle tpica da Reforma do Estado porque avaliam os resultados da atuao de
uma entidade, mais do que por sua forma de funcionamento, permitindo maior liberdade aos
gestores em troca de uma avaliao mais rigorosa dos impactos gerados pelos resultados.
O controle por resultados procura avaliar a satisfao do pblico-alvo em relao aos objetos
implementados, ou seja, a efetividade das aes implementadas. A preferncia pelo controle
nos resultados evidenciada no marco legal das OS e das Oscips na fgura dos instrumentos
jurdicos que contratualizam as parcerias: o contrato de gesto (no caso das OS) e o termo de
parceria (no caso das Oscips), que traduzem as obrigaes entre as partes em metas a serem
atingidas.
Tanto a teoria quanto os relatos de gesto gerencial apontam, no processo de transferncia
de um servio do Poder Pblico para o terceiro setor, para a importncia dos instrumentos
jurdicos utilizados para se formalizar uma parceria, seja o instrumento um termo de convnio,
um contrato de repasse, um termo de parceria ou um contrato de gesto. A teoria do agente-
principal e a teoria dos custos de transao destacam a importncia de um planejamento
minucioso e de uma contratualizao que refita esse planejamento, como forma de mitigar
as difculdades identifcadas nas parcerias, tais como os confitos de interesses entre os
parceiros, a assimetria no domnio de informaes e as incertezas que geram custos. No
processo de planejamento de uma parceria devem ser negociados os resultados que se deseja
alcanar, as aes que devero ser executadas para se atingir os resultados negociados e,
principalmente, como aferir o atingimento dos resultados. Toda a negociao que defne os
resultados desejados com a parceria e a forma como se dar a verifcao sobre a obteno dos
resultados deve se materializar na redao do instrumento. A transferncia de um servio do
Poder Pblico para uma entidade do terceiro setor deve ser explicitada de forma sistemtica
em um desses instrumentos jurdicos, de maneira a possibilitar o estabelecimento e aferio
de resultados. Em linhas gerais, a contratualizao dever partir de uma negociao de
convenincias, necessidades, oportunidades, volume de recursos e obrigaes dos parceiros,
elementos que devero ser descritos na defnio objetiva de aes a serem desenvolvidas e
indicadores de resultados e metas a serem alcanados.
Ao se considerar os problemas apontados pela teoria do agente-principal e pela teoria dos
custos de transao, conclui-se que o controle externo dever perpassar todo o desenvolvimento
da parceria, desde o planejamento, a elaborao dos instrumentos (contrato, termo etc.), a
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determinao dos indicadores e metas, at a avaliao do resultado alcanado. As aes de
controle externo devero avaliar se as metas foram alcanadas, se as aes previstas foram
realizadas e, principalmente, se o objetivo foi alcanado, ou seja, o principal foco de avaliao
dever ser a efetividade da parceria.
importante ressaltar, no entanto, que as formas de controle no devem ser encaradas como
mutuamente excludentes, como se fossem opostos em um sistema dicotmico. A prestao de
contas contbil e a observncia de procedimentos legais so requisitos iniciais e pressupostos
indispensveis. Uma entidade do terceiro setor que recebe recursos pblicos tem a obrigao
de cumprir todos os procedimentos previstos na legislao aplicvel e prestar contas nos prazos
previstos e de acordo com as normas legais de contabilidade. Na verdade, as duas formas de
controle podem se complementar em uma ao planejada de fscalizao. No ser por conta
do cumprimento das obrigaes contbeis que uma parceria deve ser avaliada, pois, afnal,
trata-se de obrigaes. A avaliao positiva resultar se a entidade parceira realizar as aes
planejadas, cumprir os indicadores negociados e atingir as metas previstas no instrumento
contratual. O que deve ser considerado, no planejamento das aes de auditoria operacional,
o resultado ao qual se deseja chegar. Em outras palavras, o resultado da parceria ser bem
avaliado se as necessidades do cidado, origem da parceria, forem atendidas.
O que no se pode deixar de considerar o fato de que o modelo burocrtico no se apresenta
como apropriado para enfrentar os desafos inerentes a uma administrao pblica voltada para
a efetividade de suas aes, na qual novos atores surgem como agentes capazes de atuar junto
ao Estado em uma sintonia fna em prol da sociedade.
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Abstract
This paper aimes to investigate comparatively the ways of external control applied
in the States partnerships with the third sector: processes control and results
control. This project shows features of third sector entities and evaluates, in the
context of States Reform, the ways of external control applied to them. Then,
it concludes that the ways of control must not be deemed mutually exclusive;
however, the priority in the actions of external control must focus on the results
that the partnership intended to achieve.
Keywords: Third sector. External control. Results control. Operational audit. Audit
Court.
Data de envio: 29 jun. 2011
Data de aceite para publicao: 11 jul. 2011

Parcerias Entre o Poder Público e o Terceiro Setor: o Controle Pelos Tribunais de Contas

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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS

julho | agosto | setembro 2011 | v. 80 n. 3 ano XXIX

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