INTRODUCCION

La doctrina policial, segn su naturaleza, se apoya en la sociologa, esta ciencia trata de aplicar
los mtodos al estadio del hombre y la sociedad. El tratadista que citamos sustenta su opinin en
el supuesto de que el hecho comn a todas las ciencias sociales y que el mtodo cientfico puede
contribuir grandemente a nuestra comprensin del carcter del hombre, sus actos y las
instituciones as como a la solucin de los problemas prcticos que enfrentan los hombres en sus
!idas colecti!as.
Es quizs ine!itable que los hombres diri"an hacia ellos mismos los instrumentos intelectuales
cuya eficacia y fecundidad han sido totalmente demostradas por la teora de la e!olucin, las
mara!illas de la in!estigacin tecnolgica actual, la globalizacin, etc. #odos se orientan en
sentido sociolgico.
$esde este conte%to, la doctrina policial se sostiene, por razn de su naturaleza, en fundamentos
slidos de carcter sociolgico, especficamente como lo hemos e%presado, en el estudio de la
in!estigacin del hombre y la sociedad. &ue el filsofo francs 'ugusto (omte, quien realiz el
estudio cientfico de la sociedad su aporte data del siglo )), sus principios y teoras tienen
!igencia aplicables en la formulacin de los fundamentos de la doctrina policial.
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DERECHO POLICIAL
DIVERSOS CONCEPTOS DE POLICIA
El !ocablo *polica+ deri!a del griego polis, ciudad, que en la antig,edad clsica era el Estado.
En el transcurso del tiempo ha adquirido los ms di!ersos significados que son !erdaderos hitos
en la e!olucin "urdico-poltica de los Estados. #omando solamente los ms caractersticos,
tenemos el *poder de polica+ del autcrata en el llamado antiguo rgimen, en el que se
comprendan todas las funciones estatales. .o tendra ya ms que inters histrico este *poder de
polica+ que podramos llamar supra"urdico, si no fuera porque en nuestros propios das resurge
disimulado para "ustificar abiertas transgresiones legales y constitucionales, so color de preser!ar
la !igencia de la (onstitucin o la e%istencia del mismo Estado.
En el apogeo de la doctrina Liberal indi!idualista surgi el *Estado -polica+ constre/ido a
realizar funciones de mera polica, consiste esta en la necesaria limitacin de las libertades
indi!iduales con la nica y e%clusi!a finalidad de que no se da/en y destruyan unas a otras. La
libertad paso el principio y la e%cepcin de las limitaciones de policas destinadas "ustamente a
sal!aguardarla.
0n salto radicalmente opuesto se da con el Estado 1olicial que a ttulo de polica inter!iene en
todas las esferas de la !ida indi!idual y colecti!a, reglamentndolas y usando la coaccin en
!irtud de facultades que, si no legalmente concebidas, son consideradas implcitas en el mismo
conecto de *polica+.
(on un alcance ms positi!o y ms apro%imado al $erecho pblico de nuestros das, se llama
tambin *poder de polica+ a la facultad constitucional del 1oder Legislati!o de reglamentar los
derechos y libertades consagrados en la (onstitucin y funcin policial la de los rganos
administrati!os llamados a e"ecutar dichas leyes reglamentarias.
23u proteica cualidad es esta polica que con solo unos cambios literales al parecer
insignificantes es capaz de caracterizar sistemas polticos y "urdicos radicalmente diferentes4
5abr que analizarla detenidamente con el ob"eto de identificarla, !erificar su admisibilidad en
nuestro derecho pblico !igente y precisar sus necesarias limitaciones.
LA POLICIA EN EL ESTADO DE DERECHO
En el Estado de $erecho la *polica+ hace parte del $erecho administrati!o, sometida como tal a
la ley, sea sta la ley formal o la constitucional. 1odrn !ariar la forma y medida de su regulacin
legal, pero el principio fundamental, sin e%cepciones, es el de su subordinacin a la ley.
.o hay cabida en el Estado de $erecho para un *poder de polica+ superior o anterior a la ley. 1or
esta razn adoptamos la denominacin de $erecho policial y no la de *poder de polica+ que
arrastra la carga semntica de !aguedades e indefiniciones asaz peligrosas.
En efecto, como acaba de apuntarse ms arriba ba"o el eufemismo de defensa de la (onstitucin o
preser!acin de la e%istencia del Estado se pretende con frecuencia legitimar medidas de polica
contrarias a las leyes, incurrindose en e!idente contradicho in ad"ecto, porque lo que es
anti"urdico no puede ser al mismo tiempo "urdico. 6s leal y conforme con principio de tica
poltica sera que la autoridad o gobernante que se !ea precisado a tomar tales medidas, las
reconozca como son en !erdad, afrontando la responsabilidad de sus consecuencias y
sometindolas al "uzgamiento de los rganos competentes, incluso del poder constituyente si esas
medidas comportan inno!aciones constitucionales.
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FUNDAMENTACIN DEL DERECHO POLICIAL EN LA CONSTITUCIN
En tanto que la (onstitucin consagra los derechos y las libertades, el derecho administrati!o
1olicial los reglamenta y limita. 'quella se ofrece como teora de las libertades y este como
teora del orden la oposicin es ms aparente que real, por que no pueden e%istir derechos y
libertades indi!iduales ilimitadas, que de serlo se destruiran recprocamente. $e modo que el
derecho policial correctamente entendido y e"ecutado puede ser calificado como defensa de la
libertad.
1or lo dems, el fundamento del derecho policial se encuentra en la propia (onstitucin que,
adems de autorizar la reglamentacin por Ley de los derechos y libertades indi!iduales, pre! la
creacin del rgano *polica+.
La autorizacin para reglamentar los derechos y las libertades es "ustamente el fundamento para
la creacin del $erecho 1olicial que esencialmente consiste en dicha reglamentacin. En las
(onstituciones de 789: y 7;<: se estableca de manera general que los habitantes gozaran de los
derechos y libertades consagrados en las mismas *conforme a las leyes que reglamenten su
e"ercicio+ y en las de 7;=9 y 7;;> se establece lo mismo pero especficamente al enunciar? los
derechos indi!iduales, de familia de educacin y de cultura, de la salud, econmicos. $e los
traba"adores y polticos.
En cuanto a los rganos policiales, no estaba pre!ista e%presamente su creacin en las
(onstituciones anteriores a la de 7;=9 pero se entenda ob!iamente que podan ser designados
como cualesquiera otros rganos administrati!os para la e"ecucin de las leyes. La !igente lo
pre! en el 'rt. 79@ que diceA. #iene la misin de preser!ar el orden pblico legalmente
establecido, as como el derecho y la seguridad de las personas y entidades y de sus bienes
ocuparse de la pre!encin de los delitos e"ecutar los mandatos de la autoridad competente y ba"o
direccin "udicial in!estigar los delitos. La Ley reglamentar su organizacin y sus atribuciones.
DIFERENTE SITUACIN JURDICA DE LAS PERSONAS Y DE LOS RGANOS
JUDICIALES
Lo que hay que destacar ahora es la diferente situacin "urdica resultante de las disposiciones
(onstitucionales respecto de las personas y de los rganos policiales.
1ara las primeras, e%isten los derechos y las garantas consagrados en la (onstitucin aunque no
estn reglamentados por la Ley. Lo dice e%presamente el 'rt. <@ *la falta de Ley reglamentaria no
podr ser inno!ada para negar ni menoscabar ningn derecho o garanta+. 'dems de lo que
prescribe en la primera parte del mismo artculo? la enunciacin de los derechos y garantas
contenida en esta (onstitucin no debe entenderse como negacin de otros que, siendo inherente
a la personalidad humana, no figuren e%presamente en ella+.
En tanto que los rganos policiales no tienen ms atribuciones que las que le confieran las Leyes
reglamentarias. 's lo prescribe inequ!ocamente el 'rt. 79@ transcripto ms arriba. B desde
luego. 23u atribuciones podran in!ocar los rganos policiales si no hay leyes reglamentarias
que e"ecutar4
Los derechos, garantas, la libertad de las personas son, pues, el principio, y las reglamentaciones
y limitaciones policiales que deben ser autorizadas por la Ley, la e%cepcin.
MATERIAS DE POLICA
En el Estado liberal las materias de polica eran muy limitadas? seguridad de las personas y de sus
bienes, salubridad y orden pblico en una palabra, la seguridad en sentido muy restringido. 1ero
esta seguridad en la comple"a sociedad moderna se requiere de muchsimos y !ariados ordenes
tan e%igentes como la de sal!aguarda de la !ida misma, como la preser!acin de las aguas y del
aire contra las contaminaciones, la fi"acin de precios de artculos de primera necesidad, de
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control de la oferta pblica de ttulos y !alores, para no citar sino, algunas de las materias ms
ale"adas del concepto clsico de seguridad que sin embargo caben a idntico ttulo de la misma
nocin.
'nte el e%traordinario mo!imiento inter!encionista que le ha lle!ado al Estado a emprender obras
de infraestructura crear empresas pblicas y ser!icios de asistencia general, es un hecho que
suele pasar desapercibido que al mismo tiempo se ha e%tendido las funciones de polica,
abarcando prcticamente todas las esferas de la !ida indi!idual y colecti!a. Ce dice, incluso entre
los autores, que el Estado puede e"ercer funciones de la polica en todas estas materias,
incurriendo en el gra!e error de atribuir al ente abstracto Estado las atribuciones que en $erecho
1ositi!o compete a los distintos poderes, con el peligro que de cualquier rgano e"ecuti!o se
atribuya funciones de polica del Estado el nico poder que puede autorizar inter!enciones de
polica en dichas materias es el 1oder Dlegislati!o, con la sal!aguarda y limitaciones contenidas
en la (onstitucin los rganos competentes para e"ecutar el derecho policial as creado son el
poder E"ecuti!o con las atribuciones que les confiera la Ley, con el llamado a conocer y decidir
las cuestiones contenciosas que sur"an a su aplicacin son los tribunales y los "ueces del poder
Eudicial.
Fastante gra!e es ya la admisin de inter!enciones policiales en tan !ariadas materias, para
hacerla aun ms peligrosa con la equ!oca atribucin de polica al estado en abstracto.
El derecho policial que aqu se estudia es genrico, comprensi!o, del que rige en todas las
materias, no solamente en la llamada *polica de seguridad+, y las reglas que tratamos de
establecer tienen la pretensin de ser !lidas para todos los rdenes o especies de polica.
CARACTERES DEL DERECHO POLICIAL
Las notas especficas que generalmente se atribuyen al derecho policial se refieren?
aG ' su finalidad, que es el mantenimiento del orden.
bG 'l medio de e"ecucin, que es la coaccin y
cG 'l carcter pre!enti!o de sus disposiciones.
$e primera intensin no puede afirmarse que estas notas conceptuales sean e%clusi!as del
derecho policial, puesto que son propias del derecho en general. Este consiste, en efecto,
esencialmente en un determinado ordenamiento que por su carcter coacti!o tiene potencialmente
efecto pre!enti!o sobre la conducta de las personas. 1insese, por e"emplo, en el derecho penal
que por sola prescripcin de penas es de presumir que pre!iene y e!ita la comisin de ms delitos
de los que en realidad ocurren.
Esta indeterminacin del concepto les ha lle!ado a diferentes autores a propugnar la eliminacin
del *concepto polica+. 1or consiguiente, es preciso lle!ar a cabo un e%amen ms profundizados
de los caracteres arriba enunciados, para !er si son suficientes para delimitar un derecho policial
diferenciado dentro del derecho administrati!o general.
a) Mantenimiento del Orden
La finalidad del $erecho policial no es preser!ar el ordenamiento "urdico general sino una parte
del mismo? la que ata/e en forma directa e inmediata a la proteccin de la integridad fsica, salud
y derechos fundamentales del indi!iduo e intereses !itales de la comunidad. Lo mismo puede
decirse sin duda del $erecho 1enal pero este pre! y castiga hechos muchos ms gra!es. La
diferencia se hace notar cuando simples transcripciones de carcter policial llegan a adquirir tal
peligrosidad que pasan a ser calificadas como delitos del $erecho 1enal, como la destruccin de
se/ales en las carreteras y el trfico de drogas, que han sufrido esa transformacin.
Hespecto del derecho pri!ado puede anotarse tambin esta diferencia? que el restablecimiento de
los derechos conculcados compete a los tribunales, en tanto que a la polica solamente la
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preser!acin de un orden que podramos llamar *pro!isional+, hasta que lleguen a inter!enir los
"ueces, e!itando que las personas se hagan "usticia por s mismos.
B lo mismo en cuanto al llamado *orden pblico+ que consiste en el orden material opuesto a la
perturbacin, especialmente en lugares pblicos, y e el e"ercicio de los derechos de carcter
poltico respecto del cual la polica se limita o de limitarse asegurar que se mantenga dentro de
los causes establecido en la (onstitucin y en las leyes.
La perturbacin del orden es el enemigo de la polica. 1erturbacin del orden pblico como sera
una manifestacin tumultuaria, perturbacin del orden Canitario como la de no !acunarse o
descuidar las condiciones higinicas en locales abiertos al pblico, perturbacin del orden
monetario como la de efectuar transacciones monetarias fuera de las instituciones autorizadas a
operar en cambios, perturbacin del orden comercial como la de no obser!ar precios m%imos
fi"ados para artculos de primera necesidad o no e%hibirlos en carteles reglamentarios.
6antenimiento del *buen orden+ suele ser la finalidad asignada a la autoridad policial, sea de
seguridad, sanitaria, o lo que fuese. 1or *buen orden+ debe entenderse el establecido mediante
obligaciones y prohibiciones en las leyes y en los reglamentos, como la d !acunarse, !ender a los
precios m%imos fi"ados regularmente, en los e"emplos precedentes, y no el buen orden segn lo
entiende la autoridad, sal!o que la ley o el reglamento le haya reser!ado e%presamente la facultad
de calificarlo como tal en determinada circunstancias.
b) Carcter Preventivo
' diferencia del derecho penal que, sal!o raras e%cepciones, slo reprime da/os causados, el
derecho policial preferentemente pre!iene y sanciona hechos no porque efecti!amente causen
da/os sino porque pueden causarlos. B si tambin e!entualmente los reprime una !ez una !ez
producidos es por no haberse cumplido las medidas pre!enti!as, como la sancin aplicada con
moti!o de un accidente de trnsito por no haberse obser!ado las condiciones reglamentarias de
!elocidad, se/ales de semforo, etc. La reparacin del da/o causado y la represin del hecho por
su peligrosidad como delito, pertenecen a la "urisdiccin de los tribunales, no a la polica.
1or lo dems, a ttulo de que el derecho policial es de carcter pre!enti!o, la polica de cualquier
clase que sea, no puede adoptar medidas pre!enti!as a su anto"o. Las medidas pre!enti!as y
represi!as deben estar autorizadas en la ley o reglamento, sin per"uicio de que la misma forma se
le conceda a la autoridad la facultad de decidir qu medidas pre!enti!as sern consideradas
necesarias en determinadas circunstancia, dentro de las ilimitaciones impuestas por los derechos
y libertades constitucionales, se entiende, y sal!o tambin las prohibiciones especiales como la
censura pre!ia.
c) El uo de la Coacci!n
La coaccin que es la nota esencial del derecho en general, aparece en el derecho policial ba"o
una forma especfica, no solo como amenaza sino con la inminencia de su aplicacin inmediata
en caso de contra!encin de las disposiciones policiales. La autoridad policial aplica por si
misma las sanciones pre!istas sin recurrir a los tribunales, incluso puede aplicarlas sin sumario
administrati!o pre!io cuando es una urgencia, como en el caso de comiso de artculos de
alimentacin en mal estado de conser!acin e%puestos para la !enta o cuando desde luego es
imposible la instruccin pre!ia de sumario como el arresto de un ebrio en lugares pblicos. El
sumario se instruye tan pronto sea posible, debiendo quedar abiertas las !as para la *defensa en
"uicio+ del particular afectado, en todos los casos.
Es la llamada *e"ecuti!idad+ del acto administrati!o. Ci bien es una cualidad que hemos atribuido
al acto administrati!o en general, en el derecho policial resalta aun ms como amenaza coacti!a
de aplicacin inmediata.
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d) Carcter ne"ativo de la Norma Policiale
1odramos agregar una nota diferencial ms buscando precisar el concepto de $erecho policial.
Es el de carcter negati!o de sus normas en el sentido de que solo tratan de e!itar da/os mediante
obligaciones y prohibiciones impuestas a los particulares y no promue!en medidas para su
bienestar o para el bien de la comunidad. (ierto que la primera condicin para la asistencia y el
fomento de ciertas acti!idades, es la preser!acin de da/os. La obligacin de quemar los rastro"os
de algodn, por e"emplo, es una norma de polica agrcola que sir!e al mismo tiempo para el
fomento de su culti!o, pero es de carcter negati!o a diferencia de las normas que obligan a los
agentes del 6inisterio respecti!o a prestar asistencia tcnica y crediticia para dicho culti!o.
1or otra parte hay obligaciones como las tributarias que son tambin de carcter negati!o en el
sentido que estamos enfocando, pero no tienen por ob"eto e!itar da/os como las de polica sino
satisfacer las necesidades pblicas y bien de la comunidad.
Esta nota negati!a de las normas policiales es la que ms facilita distinguirlas del derecho
positi!o, de las de carcter asistencial o de fomento. 's, en la Ley <>>I9J son de polica forestal
las normas que prohben y reprimen la depredacin de los bosques y de asistencia o fomento de
las que promue!en e incenti!an la reforestacin.
DEFINICIN DEL DERECHO POLICIAL
(on los caracteres que hemos atribuido al derecho policial, puede definrselo como sector del
derecho administrativo que tiene por finalidad preservar, bajo amenaza de coaccin inmediata,
el orden legalmente establecido para la proteccin de las personas y de la comunidad.
$ada la inseguridad de los trazos que lo delimitan, su definicin tiene que ser necesariamente de
!alor relati!o. 1ero esta relati!idad e inseguridad no tiene mayor importancia, porque de
cualquier manera el derecho policial no puede escapar del marco "urdico del derecho
administrati!o en el cual se haya inserto. En realidad no se trata ms que de aplicar las reglas ya
conocidas del derecho administrati!o a las llamadas materias de polica.
(abe preguntar entonces que ob"eto tiene insistir en delimitar un mbito "urdico que no es ms
que un sector de otro que lo comprende y resuel!e las cuestiones que pueden suscitarse en el
mismo. En primer lugar, e%iste el inters terico de conocer en que consiste la polica que se
menciona y seguramente seguir mencionndose no solo en el lengua"e comn sino tambin en la
doctrina. B en segundo lugar, hay en ello algn inters practico como el de distinguir las
funciones policiales de las asistenciales. Las primeras, que consisten en imponer obligaciones y
prohibiciones, requieren e%presa autorizacin de la ley o del reglamento autorizado por la ley, por
aplicacin del precepto constitucional del 'rt. ; in fineA en tanto que las funciones asistenciales
pueden ser e"ercidas con la sola asignacin de crditos en la ley de presupuesto que equi!ale a la
autorizacin legal para actuar y prestar ser!icios. (on anlogo fundamento constitucional e%iste
un derecho policial penal que no hay ni puede haber en el derecho asistencial.
FUENTES DEL DERECHO POLICIAL
aG La fuente primigenia del derecho policial es la (onstitucin que conforme a lo dicho
anteriormente, autoriza la reglamentacin de los derechos, garantas y obligaciones consagrados
en la misma ba"o la condicin de que no alteren su e"ercicio, pre! la creacin de rganos de
*polica cuya organizacin y atribuciones sern regladas por Ley+ K'rt.79@G y adems, contiene
prescripciones de inmediata y directa aplicacin aunque no estu!iesen reglamentadas como la del
arresto *por orden escrita de autoridad competente+ K'rt. 7>G, la prohibicin de *torturas y tratos
crueles e inhumanos+ K'rt.@G, la inmunidad de los *actos pri!ados+ K'rt.JJG, etc.
bG En !irtud de las pre!isiones constitucionales se dictan las leyes que contienen disposiciones de
carcter policial en las ms di!ersas materias? seguridad personal y del orden pblico de sanidad,
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comercial e industrial de la moneda, crdito y bancos etc. y designan al mismo tiempo los
rganos de aplicacin.
cG Ciguen en orden de subordinacin los reglamentos de polica que deben ser necesariamente
autorizados en la Ley, en el que se enuncian las clases, caractersticas y condiciones de !alidez de
los reglamentos en general, las que tienen plena !igencia en materia policial.
En la medida en que la Ley confiere competencia e%clusi!a a los rganos de aplicacin para
dictar dichos reglamentos, estos rganos son *autnomos+ en el sentido de que se dictan sus
propias normas, aunque estn rigurosamente sometidos a superiores "errquicos, como en el caso
de la polica de seguridad que recibe rdenes directas del 1residente de la Hepblica y del
6inistro del Lnterior. 'un en estos casos quien tiene competencia para dictar, modificar o derogar
los reglamentos de polica es el que ha sido in!estido de la facultad reglamentaria y no superior
"errquico.
ACTOS DE EJECUCIN
'ctos de e"ecucin del derecho policial, o si se quiere medio de e"ercicio de la funcin policial,
son los actos administrati!os indi!iduales regidos en un todo por las reglas propias del acto
administrati!o, especialmente en cuanto las condiciones de su regularidad y !alidez.
(onsisten en la aplicacin de la ley o del reglamento al caso concreto para una persona
determinada o grupo determinado de personas, actos de esta clase, tpicos de la polica son las
rdenes y los permisos y autorizaciones.
a) Ordene
Las rdenes son actos imperati!os que obligan directamente al destinatario. .o se diferencia en
nada de los dems actos administrati!os como no sea en cuanto a la forma y competencia de la
autoridad que ha de dictarlas y que por su importancia y gra!edad estn prescriptas en la misma
(onstitucin. Con, entre otros, la orden de arresto ya citada ms arriba, que *slo podr tener
lugar en !irtud de orden escrita de autoridad competente+ K'rt. 7>G, sal!o en el acto de la
comisin del delito o que sea de cumplimiento imposible, podemos agregar, como en el caso de
un delincuente en fuga. Mtro caso es el del allanamiento de domicilio que slo puede ordenarse
*por orden "udicial y con su"ecin a la ley+ K'rt. J<G y lo mismo los papeles pri!ados respecto de
los cuales *no podr hacerse su registro, e%amen o intercepcin sino por orden "udicial para casos
concretos+ K'rt. J=G.
.ada demuestra me"or la !igencia del Estado de $erecho que el cumplimiento de estos requisitos
constitucionales y nada prueba con mas crudeza el desamparo de la ley que el hecho de que las
personas sean sacadas de su domicilio a cualquier hora del da o de la noche, sin saber por orden
de quien ni adonde las lle!an.
b) Permio # autori$acione
1ermiso o licencia y autorizacin, son actos administrati!os como su nombre lo indica
*permisi!os+ lo cual no significa que no sean obligatorios Ksi no lo fueran no serian *"urdicos+
sino simples recomendaciones o conse"osG sino que a diferencia del acto imperati!o u orden que
obliga directamente al destinatario de la misma, !inculada a terceros y a las autoridades en
particular a la obligacin general de respetar el e"ercicio del derecho protegido por el mismo.
'unque usados indistintamente en el lengua"e comn, los dos !ocablos *permiso+ y
*autorizacin+ pueden ser referidos a situaciones distintas cuya debida estimacin seria til para
establecer el rgimen adecuado en las leyes y reglamentos de polica.
aG 5ay derechos de cuyo e"ercicio no puede presumirse en principio que !aya a causar da/os a
terceros o a la comunidad, como el de la locomocin, el del culto en lugares pri!ados, el del
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traba"o, el de reuniones familiares incluso de los directores dentro de los locales de
sociedades y asociaciones reconocidas legalmente, etc. Libre e"ercicio del derecho es el
rgimen indicado para este gnero de acti!idades, sin la e%igencia de permiso pre!io.
bG El e"ercicio de otros derechos en cambio, conlle!a la posibilidad de da/os y perturbaciones
del orden, como el de edificar dentro del radio urbano, reunirse en lugares pblicos, e"ercer
profesionales calificados, etc. para los cuales se "ustifica la e%igencia de permiso pre!io. El
derecho subsiste, slo que sometido ha dicho requisito, al que podemos reser!ar el nombre de
*permiso+ o *licencia+.
cG 1or ultimo, hay derechos como el de portar armas, tener en deposito e%plosi!os y sustancias
inflamables, etc. que aun cuando pudieran pretenderse amparados ba"o el legitimo titulo de
propiedad, su e"ercicio o empleo es de tal peligrosidad que el rgimen indicado es el de su
prohibicin ba"o reser!a de *autorizacin+ para casos especiales y ba"o riguroso control. En
este caso la prohibicin es la regla y la autorizacin, la e%cepcin.
#anto el permiso como la autorizacin son re!ocables, no arbitrariamente desde luego, sino por
haber desaparecido las causas y condiciones que fueron determinantes para su concesin, sal!o
para el caso del permiso concedido para situaciones permanentes como el de edificacin que no
se concede por tiempo limitado K!, re!ocabilidad de los actos administrati!os en el (ap. NLG. .o
cabe esta sal!edad para la autorizacin, porque no se concibe que una e%cepcin a la regla de la
prohibicin sea concedida en forma permanente y definiti!a.
DERECHO POLICIAL PENAL
El con"unto de las sanciones aplicables por las transgresiones a las leyes y reglamentos de polica
puede ser llamado *$erecho policial penal+.
En este sector rigen los mismos principios fundamentales de $erecho penal comn? las faltas o
transgresiones deben estar calificadas y las sanciones pre!istas en la ley. 'dems, *ninguna
persona puede ser condenada sin "uicio pre!io que se funde en la ley anterior al hecho del
proceso+ K'rt. 79 inc. J (..G
Las nicas diferencias posibles son? que en !ez de ser fi"adas ta%ati!amente las faltas y sus
sanciones en la ley, sta autorice al rgano administrati!o al fi"arlas en el reglamento, con las
limitaciones precisas que la misma ley debe restablecer. La posibilidad de esta autorizacin que
es una !erdadera delegacin legislati!a en nuestro $erecho (onstitucional, la hemos e%aminado
en el (ap. LN .O ;.
La otra diferencia e!entual consiste en que, no siendo posible el *"uicio pre!io+, se cumple el
precepto constitucional de la in!iolabilidad de la defensa con abrir el sumario administrati!o tan
pronto lo permitan las circunstancias, como en el caso de arresto por desordenes en lugares
pblicos, comiso de artculos alimenticios en mal estado de conser!acin, etc.
En lo que no puede haber diferencia alguna es en lo de ley o reglamento *anterior al hecho del
proceso+. .o puede e%cusarse la autoridad en la facultad que le confiere la ley para fi"ar las faltas
y sus sanciones. 1uede hacerlo para ser aplicadas de ahora en adelante, no ahora para hechos
ocurridos antes, por la prohibicin constitucional de la retroacti!idad de las leyes K'rt. 7< (...G
a) Multa% cluula de etablecimiento% in&abilitaci!n% comio
La sancin policial mas comn es la de la multa. #ambin son usuales las clusulas de
establecimiento, la inhabilitacin, el comiso y el arresto.
'cerca de las multas prescribe la (onstitucin .acional que no ser *desmedidas+ K'rt. <<G. La
imposibilidad de determinar a priori cuando la multa ser considerada *desmedida+, no debe
inhibir a los tribunales a declararla cuando lo sea sin lugar a duda, dadas las circunstancias. Ci no,
la prescripcin constitucional seria intil.
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' pesar de la prohibicin constitucional de la confiscacin de bienes, el comiso que equi!ale a lo
mismo, es admitido en nuestra legislacin como pena accesoria de pri!acin o perdida de los
instrumentos o efectos del delito como el contrabando, o de una infraccin de carcter policial
como la de potacin de arma sin permiso o la !enta de artculos adulterados. Ci se trata de delito
calificado en el (digo 1enal, la pena de comiso debe ser impuesta por el "uez y no por la
autoridad administrati!a.
Lo mismo cabe decir de la sancin de clausura de establecimiento y la inhabilitacin? que si es
sancin por infracciones policiales compete a la autoridad administrati!a aplicarla, en tanto que si
es pena por delito, compete al "uez.
b) Arreto
En cuanto al arresto, constituye un problema legal cuya considera dacin generalmente se alude,
sin pre"uicio de aplicarlo en las practica. 'parte del arresto autorizado como medida pre!enti!a
durante el estado de e%cepcin, que es otra cosa, no hay ninguna ley o reglamento que lo
prescriba como sancin por infracciones de carcter policial. Lncluso no lo contempla la Ley .O
>>>I;J Mrgnica 1olicial que ni siguiera pre! otra clase de sanciones para las infracciones de los
edictos de polica.
1robablemente la inhibicin de encargar el arresto como sancin policial, !iene de considerar
como prohibiti!a de la misma la prescripcin constitucional que obliga a poner la detencin en
conocimiento del "uez competente dentro de las !einticuatro horas. 1ero el precepto
constitucional se cumple con lle!ar a conocimiento del "uez para que se aboque al proceso, si es
delito, y para lo que haya lugar si es una sancin por infraccin de carcter policial. Es este
ltimo caso no podra ser impugnado de inconstitucional el arresto, siempre que quede abierta la
!a para la defensa del detenido ante los tribunales ordinarios.
En lo que no parece que pueda haber duda alguna es que, para sancionar transgresiones
policiales gra!es o que no admitan otra medida adecuada, como las faltas de gran riesgo de los
reglamentos de transito o desordenes calle"eros, ser una garanta "urdica que el arresto tenga
fundamento legal. Ba que no podr impedirse que siga aplicndose en la prctica ser me"or que
est pre!isto en las leyes y reglamentos de poltica, por tiempo bre!e y razn fundada.
c) Coacci!n material
El uso de la fuerza o coaccin material slo se "ustifica en los siguientes casos?
7G (omo ultima tario, cuando han resultado ineficaces las dems sanciones, como cuando
intimado el propietario a demoler un edificio ruinoso y aplicndole multas, no lo hace. En un
caso ocurrido de reiteradas multas aplicndole a una persona para que se !acune, 2se "ustificara
la !acunacin a la fuerza4 5abra que tener en cuenta necesariamente la gra!edad de la epidemia
que se trata de combatir con la !acunacin.
>G (uando desde luego no hay otra medida adecuada que el uso de la fuerza, como en el caso del
que, intimado para que entregue el arma que ostenta, no se allana !oluntariamente.
JG (omo legitima defensa, en las condiciones pre!istas en el (digo 1enal, incluidas la defensa
de la propia autoridad y la e"ercida en fa!or de terceros.
SANCIONES CONCURRENTES
Las sanciones de polica como las administrati!as en general no se e%cluyen sino que pueden
acumularse con las de carcter penal y ci!il, como lo admiten uniformemente nuestros tribunales.
.o se infringe con ello la regla non bis in idem porque son de distinto orden y obedecen a
finalidades distintas que no se contraran sino que se complementan.
9
FACULTADES DISCRECIONALES Y REGALADAS DE LA POLICIA
'utorizar a una autoridad administrati!a a dictar reglamentos de polica es concederle facultad
discrecional para adoptar las normas generales que considere con!enientes para regular una
determinada materia o acti!idad. El arbitrio del legislador para prescribir mandatos, obligaciones
y prohibiciones que slo l puede establecer K'rt. ; (...G es transferido a la autoridad
administrati!a mediante una !erdadera delegacin de poder.
Este mtodo de regulacin administrati!a en lugar de la legislati!a es muy empleado en materia
de polica, por su aptitud para contemplar las necesidades circunstanciales y por su ms fcil y
rpida reforma. La facultad discrecional reglamentaria concebida a los rganos policiales es
generalmente muy amplia y ste es un moti!o que sigue induciendo a considerar a la polica
como superior o a"ena a la ley, lo cual es a todas luces errneo.
En primer lugar, como lo !enimos repitiendo tantas !eces, la facultad para dictar reglamentos de
polica no puede ser limitada. 'unque la (onstitucin del =9 como la !igente eliminaron de su
te%to el 'rt. J7 de la (onstitucin de 7;<: que prescriba que el 1oder Legislati!o podr otorgar
a las autoridades administrati!as facultades para dictar reglamentos generales de polica y a
imponer sanciones *dentro de las materias y de los limites que la ley establecer+, lo mismo rige
la prohibicin de otorgar facultades *e%traordinarias+ del 'rt. JO de la !igente.
En segundo lugar, el mtodo de la regulacin mediante reglamentos de polica no e%cluye que lo
haga directamente la ley misma. (uando es preciso garantizar derechos indi!iduales
fundamentales o se trata de prescribir un rgimen estable, por e"emplo el de asociaciones, de
e%pulsin de e%tran"eros, etc., el legislador introduce en la misma ley que concede facultades
reglamentarias, normas precisa que atan a la autoridad que ha de e"ercer dichas facultades.
'l dictar el reglamento y adoptar las normas generales que ha de aplicar, la autoridad
administrati!a queda !inculada a facultades regladas que son sus propias normas, sal!o las
discrecionales que haya reser!ado e%presamente para determinadas circunstancias.
LIMITES GENERALES DE LA FUNCION POLICIAL
Est dicho que las funcin policial debe tener sus limites en la misma ley que in!iste de ella a un
rgano administrati!o para determinadas materias. Los principios, derechos y garantas
consagrados en la (onstitucin "uegan el papel de limitacin inamo!ible.
Mtras limitaciones deri!an de la propia esencia de la funcin policial, aunque no estn
e%presamente prescriptas en las leyes. 'dolfo 6erPl los considera como principios que, *aunque
muy apreciables por su contenido, no pasan de ser derecho natural indi!idualista+,
in"ustificadamente, porque esos principios son pautas que deben obser!arse para el e"ercicio
*razonable+ de las facultades discrecionales de polica, !ale decir para el cumplimiento correcto
de los fines de la ley, principios fundados por consiguiente en el $erecho positi!o &. &leiner
anuncia esas limitaciones que, conformadas a nuestro $erecho publico positi!o, pueden
resumirse as?
aG La polica, de cualquier gnero que sea, no puede inter!enir en la !ida pri!ada. Esta limitacin
esta prescripta en la disposicin constitucional? *La conducta de las personas, en tanto no afecte
al orden publico establecido en la ley o a los derechos de terceros, estar e%enta de la autoridad
publica+ K'rt. JJ (...G. .o puede inter!enir en la cocina pri!ada y s en la de los hoteles, bares,
etc. no puede prescribir lo que los padres han de ense/ar a sus hi"os en sus hogares y s en los
colegios e institutos de ense/anza, especialmente en los que e%pidan ttulos profesionales. El
criterio para decidir qu actos *ofenden a la moral+ es menos seguro porque depende de las ideas
y costumbres dominantes en una poca y en unos medios determinados. $e lo que no cabe duda
es que la polica de la moralidad debe respetar esos usos y no decidir por s lo que sea tolerable o
reprensible.
10
bG La proteccin de los intereses y derechos de los particulares escapa a la competencia policial
que slo puede ampararlos contra agresiones materiales de terceros, manteniendo lo que hemos
llamado *orden pro!isional+ hasta tanto inter!engan los tribunales.
cG La polica no puede impedir el e"ercicio legitimo de los derechos, por e"emplo el de reunirse
*pacficamente+ en fiestas familiares o de comisiones directi!as de asociaciones reconocidas en
sus locales sociales.
dG Las medidas de polica deben ser adecuadas y proporcionadas a los hechos que tratan de
pre!enir o reprimir. *.o debe andar a ca/onazos con los gorriones+. 1or e"emplo, lle!ar preso a
un hombre de buena conducta *para a!eriguaciones+ cuando lo que procede es citarlo, prohibir el
e"ercicio de un derecho cuando basta con reglamentarlo, como el de reunirse en lugares pblicos.
eG 1or ultimo, !ale la pena transcribir algunas disposiciones de la ley del >@ de agosto de 7;:=
que no han sido derogados por la Ley .O 7:;I@7, ni por Ley J:;I97 ni por la !igente Ley .O
>>>I;J Mrgnica 1olicial y aunque lo fuera, tendran !igencia permanente como pautas para el
e"ercicio correcto de la funcin de polica. 5elas aqu? *3ueda absolutamente prohibido a las
autoridades policiales inter!enir en modo alguno en las luchas partidarias, o hacer ostentacin
que induzca simpata por determinados bandos o candidatos en poca de eleccin y los que lo
infrin"an sern pasibles de las penas establecidas para los que coartan la libertad electoral+ K'rt.
@:G. *3ueda absolutamente prohibido adoptar mas medidas que las necesarias para e!itar la fuga
del detenido y los que lo infrin"an sern responsables de abuso de autoridad+ K'rt. @8G. *3ueda
igualmente prohibido discutir con los detenidos o mortificarlos con eptetos, tirones o golpes, o
contestar sus in"urias !erbales, sin per"uicio de las medidas que corresponden por desacato a la
autoridad+ K'rt. @;G. *Ci la detencin es moti!ada por infracciones policiales, puede la autoridad
poner en libertad al detenido en cuanto haya hecho su e%posicin, u ordenar que guarde detencin
en su propia casa, si es persona abonada y de buena conducta+ K'rt. =:G.
Con normas de comportamiento acordes con los principios constitucionales y no hace falta que
estn especialmente prescriptas en las leyes y reglamentos para que la polica les preste
acatamiento.
EL 'PODER DE POLIC(A)
1. Poder o fu!"#. Au$or"d%d o &"'er$%d
La doble nocin de *polica+ o *poder de polica+ fue una de las ms empleadas y la que ms se
prestaba a abusos por los equ!ocos a que dio lugar, confundiendo una frase ambigua con el
sustento normati!o para limitar derechos indi!iduales.
En la actualidad, las obras generales ya no traen un cap. sobre el tema, como lo puntualiza
Fandeira de 6ello o se sustituye el trmino en obras puntuales o generales. ' !eces lo
mantienen, coincidiendo en la crtica, aclarando que no se trata de una construccin "urdica.
Mtros autores mencionan la posibilidad de eliminarla, pero dudan si lleg el momento. La
"urisprudencia de los tribunales administrati!os internacionales, de creciente importancia en el
mundo contemporneo del derecho administrati!o, tampoco la utiliza. 5asta la legislacin local
comienza a abandonarla, siguiendo esta perspecti!a. La tnica general, en Europa al menos, es la
que en su momento hemos adoptado. En este captulo el derecho administrati!o repite la tnica
de abuso semntico del lengua"e en fa!or del poder de turno, que ya denunciramos.
1ero el tema reaparece siempre ba"o nue!os !ocablos, nue!os captulos, nue!as cabezas de 5idra?
necesidad y urgencia, delegacin legislati!a, etc. Es la eterna lucha contra el poder
incondicionado que deben librar los que pretenden !i!ir en un estado democrtico de derecho.
11
El aditamento de *1oder+ es ine%acto? el poder estatal es uno slo. La llamada di!isin de
*poderes+ consiste en una di!isin de *funciones+ Klegislati!a, administrati!a, "urisdiccionalG y de
rganos Klegislati!o, administrati!o y "urisdiccional.G
La polica o el *poder de polica+ no son rganos del Estado, sino una parte de alguna de las
funciones mencionadas. Esta cuestin semntica tiene implicancias polticas e ideolgicas.
$esde un punto de !ista poltico, hablar de polica o poder de polica es tomar como punto de
partida el poder del Estado sobre los indi!iduos.
#al como !eremos en el caso (ine (allao, ese punto de partida ideolgico lle! a error (CE.,
que en esencia sostu!o que porque el Estado detentaba el poder, tena adems derecho, en el caso.
Cin embargo, el Estado tena el poder pero no tena el derecho.
#ambin se ha utilizado la fraseologa para confundir el mbito e%preso de la legislacin del de la
reglamentacin, pretendiendo que la administracin puede e"ercer facultades legislati!as, p. e". a
propsito del art. <> de la (onstitucin.
En todo caso, el derecho norteamericano que mucho ha sido utilizado para in!ocar el *police
poQer+ prefiere hoy en da referirse simplemente a la regulacin K*regulation+G o tambin
*rulemaPing+ para designar la emisin administrati!a de normas, diferencindola de la especfica
legislacin K*legislation+G producida por una legislatura representati!a.
Luego de haber el pas ratificado por ley la (on!encin 'mericana de $erechos 5umanos, ella lo
compromete interna e internacionalmente a respetar una serie de garantas indi!iduales. 'l haber
incluido las con!enciones de derechos humanos en el art. 9@ inc. >> de la (onstitucin .acional,
no pueden sus "uristas partir del poder del Estado como nocin fundante de un sistema. $eben
partir de las libertades pblicas y derechos indi!iduales, es el derecho positi!o !igente. Lo mismo
se aplica a las in!ersiones e%tran"eras, que tienen un sistema de re!isin arbitral internacional
para la tutela de esos derechos de carcter econmico.
$eben pues, si e%plican el sistema "urdico de nuestro pas, partir de los derechos de los
indi!iduos, que son la base del sistema democrtico de gobierno. 1odr haber limitaciones a tales
derechos y las habr, sin duda, pero el que e%plica y analiza el sistema "urdico administrati!o no
puede partir de la limitacin, para entrar despus ine!itablemente a las limitaciones de las
limitaciones.
(abe partir del derecho que se e"erce y en su caso se/alar hasta dnde se lo puede e"ercer, no
e%iste otra metodologa posible en un estado democrtico de derecho. Ba hasta los programas de
ense/anza de la &acultad tienen una materia dedicada a la ense/anza de los derechos humanos,
donde tanto se e%plican los derechos como sus limitaciones, pero siempre partiendo de los
derechos y libertades.
2(mo hacer lo contrario en derecho administrati!o4 El derecho constitucional tambin ense/a,
en su parte dogmtica, los derechos indi!iduales y sus limitaciones. 23u tiene que hacer el
derecho administrati!o, a contramano de los dems derechos, teorizando a partir de las
limitaciones4
Colamente puede hacerlo si se define al derecho administrati!o como el derecho de la
administracin y no el de los administrados, si se piensa que la administracin necesita ms poder
y los indi!iduos menos, si se cree que el fundamento del sistema constitucional argentino es ese,
si se ol!ida que estamos sometidos a un orden "urdico internacional de los derechos humanos.
Es un contrasentido e%plicarles en primer a/o a los alumnos cules son sus derechos y
limitaciones, reiterarlo luego en derecho constitucional y dar una !olteface o contramarcha en el
derecho administrati!o, elaborando toda una *teora+ dedicada e%clusi!amente a las limitaciones
a tales derechos.
12
Ce in!ierte de ese modo, irrazonablemente, el principio constitucional. Lo fundamental de!iene
secundario, lo e%cepcional la norma. Los derechos de los indi!iduos, en lugar de su"etos de la
ecuacin indi!iduo-Estado, pasan a ser mero ob"eto de la accin controladora y restricti!a del
poder estatal.
Ce parte del poder, se lo enuncia a ni!el de principio, inconscientemente en algn caso se llega al
punto m%imo y se lo idolatra. Es un punto de partida demasiado gra!e en un pas con tradicin
autoritaria como el nuestro, que ha !i!ido ba"o gobiernos de facto y poderes de facto, teoras de
facto, construcciones sobre el derecho de la necesidad del Estado, legislacin delegada,
superpoderes delegados, reglamentos estatales de necesidad y urgencia, decretos leyes de
gobiernos de facto que todos llaman y tratan como si fueran leyes, como si la diferencia ya se
hubiera perdido en la memoria colecti!a.
0n pas en el que la corrupcin es endmica y se entremezcla con las prcticas paralelas que
nacen del e"ercicio del poder. Costu!imos la eliminacin de la nocin de poder de polica desde
7;=:, para enfatizar en cambio el estudio de su polo opuesto, las libertades y garantas
indi!iduales. Lo reiteramos en este tratado a partir de su 7R ed. en 7;9< y en el libro $erechos
5umanos, =R ed., >::9.
Ci bien parte de la doctrina argentina ha preferido continuar anclada a un pasado prehistrico a
los derechos humanos, la tendencia uni!ersal "ustifica no abandonar el intento de corregir ese
defecto de razonamiento terico, poltico y prctico.

5ay que e!itar into%icarse con las teoras del poder y lo que desde all se puede hacer en
detrimento de las libertades se debe ser fiel a la premisa inicial de qu es y para qu debe ser!ir
el derecho administrati!o y no consagrar en cambio un *derecho administrati!o+ al ser!icio de la
autoridad y del poder, como el *poder de polica.+
La ditinci!n entre '*olic+a) # '*oder de *olic+a
Nillegas Fasa!ilbaso, partiendo de una diferenciacin hecha por Fielsa, intent separar lo que l
denominaba meramente *polica+ de lo que constituira estrictamente *poder de polica.+ Costiene
dicho autor que *polica+ es *una funcin administrati!a que tiene por ob"eto la proteccin de la
seguridad, moralidad y salubridad pblicas y de la economa pblica en cuanto afecta
directamente a la primera+ y en cuanto al *poder de polica,+ dice que es la *potestad legislati!a
que tiene por ob"eto la promocin del bienestar general, regulando a este fin los derechos
indi!iduales, e%presa o implcitamente reconocidos por la Ley &undamental.+ (assagne se ha
e%presado en el mismo sentido Las diferencias entre ambas nociones seran las siguientes?
aG La *polica+ es una atribucin de la administracin, el *poder de polica+ una facultad del
(ongreso.
bG El ob"eto de la *polica+ est limitado a la tetraloga *seguridad, moralidad, salubridad,
economa,+ mientras que el ob"eto del *poder de polica+ es ms amplio, comprendiendo todo el
bienestar colecti!o en general. Cin embargo, bien se ad!ierte que ello no resuel!e nada, porque no
es e%acto que la llamada acti!idad administrati!a de *polica,+ se limite e%clusi!amente a la
seguridad, salubridad moralidad y economa pblicas, sin referirse en general al bienestar
colecti!o. #oda la legislacin que el (ongreso dicta sobre el bienestar general puede tambin
estar en su e"ecucin y reglamentacin a cargo de la administracin no puede en !erdad
afirmarse que la promocin de la seguridad social, p. e"., no est tambin a cargo de la
administracin Kca"as de "ubilaciones, seguro de !ida obligatorio, obras sociales, etc.G o que la
tarea de embellecimiento de la ciudad Kplazas, parques, "ardines, arreglos, etc.G, no est a cargo de
la administracin y s en cambio e%clusi!amente del (ongreso. #odos los e"emplos se/alados
anteriormente para referirnos a la insuficiencia de la triloga *seguridad, salubridad, moralidad+
son aplicables aqu en toda su plenitud. 1or lo dems, la distincin tampoco agrega principio
alguno al sistema constitucional y administrati!o que no pudiramos conocer sin necesidad de l.
3ue la restriccin de los derechos indi!iduales est a cargo del (ongreso y no de la
13
administracin ya lo deducimos del art. 7< de la (onstitucin en cuanto dice que los derechos
estn sometidos *a las leyes+ que reglamentan su e"ercicio. 23u nos habr de e%plicar entonces
la nocin de *poder de polica+4 .ada en absoluto slo contribuye a arro"ar dudas y confusiones
a tra!s de la necesidad de conceptuarla y distinguirla de una figura cuya denominacin similar
no puede sino dar lugar a equ!ocos. 1or lo dems, lo superfluo de la distincin entre *polica+ y
*poder de polica+ se ad!ierte hasta en que su propio autor los desarrolla con"untamente en el
tratamiento concreto de sus problemas.
CONCLU,ION
Estas refle%iones sobre la naturaleza del hombre y la sociedad, incluyendo el registro de
obser!aciones cuidadosas que se realizaron, no es nue!o ni reduce su conocimiento a los
cientficos sociales. Este enfoque lo adecuamos funcionalmente, por estar in!olucrados en la
tarea de defender la seguridad y tranquilidad de la sociedad. Es, por ello, que estamos empe/ados
en lograr la formulacin dogmtica de la doctrina policial desde la ptica de la sociologa.
En resumen, la doctrina policial se apoya en la sociologa para encontrar la percepcin y
comprensin que permita al polica lograr y consolidad su identidad, integridad e indi!idualidad.
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-I-LIO.RA/IA
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He!isin y 'ctualizacin .ormati!a de E'NLEH 1'H30E# NLLL'SH'. Editorial Cer!ilibro,
'suncin-1araguay, >::8. Cegunda Edicin
(5'CE 1L'#E, L0LC E.HL30E. L' 6M#LN'(LT. $EL '(#M '$6L.LC#H'#LNM.
Fogot, (olombia. 7;98.
('CC'S.E, E0'. ('HLMC. $EHE(5M '$6L.LC#H'#LNM. Fuenos 'ires, 'rgentina,
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15
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16
INDICE
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C'.(LM.EC (M.(0HHE.#EC ;
&'(0L#'$EC $LC(HE(LM.'LEC B HES'L'$'C $E L' 1MLL(L' 7:
LL6L#EC SE.EH'LEC $E L' &0.(LM. 1MLL(L'L 7:
EL *1M$EH $E 1MLL(V'+ 77
1oder o funcin. 'utoridad o libertad 77
La distincin entre *polica+ y *poder de polica 7J
(M.(L0CLM. 7<
FLFLLMSH'&L' 7@
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17